Győr-Moson-Sopron Megyei Önkormányzat
A belső kontrollok szabályozása és működtetése az önkormányzat és hivatala gazdálkodási rendszerében
A kontrollrendszer jogi szabályozásának hátteréről, a folyamatba épített előzetes és utólagos ellenőrzés kialakításáról és működtetéséről, az ellenőrzési nyomvonal kialakításáról és a belső ellenőrzés kialakításáról és gyakorlatáról Szabóné Illés Ibolya fog beszélni.
1
I. A kontrollrendszer jogi szabályozásának háttere
Az előadás keretében rövid áttekintést kívánok nyújtani arról a jogszabályi környezetről, amely a belső kontrollrendszer kialakításának és működtetésének alapjául szolgál és az uniós csatlakozásunkat követően jelentős változásokon ment keresztül. Az új elvek szerinti szabályozási igény előírta a belső kontrollrendszer három elemének a szabályozását, amely a folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés (FEUVE), a belső ellenőrzési tevékenység és az előzőekben meghatározott ellenőrzési kötelezettségeket is magában foglaló belső kontrollrendszer központi harmonizációja. A belső kontrollrendszer kialakítása és működtetése e képen többet jelent a szigorúan vett pénzügyi ellenőrzéseknél, így a FEUVE és a belső ellenőrzés mellett a korszerű szervezetirányítási elemek megjelenését is maga után vonta. A kontrollrendszer kialakítása és működtetése a költségvetési szerv vezetőjének feladata, amely egyben a kontrollok mennyiségének, minőségének és szigorúságának a megőrzését is magában foglalja. A jogszabályok e vonatkozásban keret jellegű szabályozásokat tartalmaznak, amelyeket különféle standardok és útmutatók egészítenek ki. A szabályozás folytán nem egyszeri ellenőrzési tevékenységet határoznak meg a kontrollok, hanem folyamatellenőrzéseket rögzítenek, illetve kontrollpontok alkalmazását követelik meg, előzetes, folyamatba épített és utólagos jelleggel, ezáltal az ellenőrzési tevékenység átláthatóvá, számon kérhetővé válik. A belső kontrollrendszer érvényesülését a megyei önkormányzat által szabályozott vezetői ellenőrzési rendszerének (FEUVE) keretében a tervezés, a végrehajtás, valamint a beszámolás folyamatainak bemutatása révén kívánom ismertetni.
II. A folyamatba épített előzetes és utólagos ellenőrzés kialakítása (szabályozása) és működtetése
1. A belső kontrollrendszer egyik elemének a folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzésnek az érvényesülése a költségvetési tervezés területén. a) A költségvetési koncepció készítésének szabályai és elemei
2
A költségvetés tervezésének rendjét alapvetően az önkormányzati hivatal gazdasági ügyrendje határozza meg, amely rögzíti az éves költségvetés (rendelet), elkészítését megalapozó költségvetési koncepció összeállításának folyamatát. A tárgyévet követő évi költségvetési koncepció összeállításának (a költségvetési rendelet megalkotásának) feladataira és rendjére vonatkozóan a megyei főjegyző utasítást ad ki legkésőbb minden év augusztus 31. napjáig. A hivatal gazdasági ügyrendje rendelkezik a megyei főjegyzői utasítás kiadásának kötelezettségéről és arról, hogy a koncepció elkészítéséhez a hatályban lévő központi és közgyűlési döntések figyelembe vételével milyen fő intézkedéseket kell tenni. Rendelkezik az ügyrend arról is, hogy a koncepció összeállításával kapcsolatosan hogyan kell megfogalmazni a belső egyeztetési, információáramlási, felelőségi és ellenőrzési szabályokat. Fontos rendelkezésként rögzíti a belső szabályzat az egyes ágazatok szerint működő szakbizottságok (közgyűlési állandó bizottságok) működési területeket érintő, véleményezési eljárásának rendjét, valamint a pénzügyi bizottságnak a koncepció és költségvetés egészével kapcsolatban kialakítandó álláspontját. Az írásos vélemény a közgyűlési előterjesztéshez csatoltan jelenik meg. Az ügyrendi szabályozás alapján az utasítás részleteiben rögzíti a hivatal nem önállóan működő szervezeti egységeinek (osztályok, csoportok) az előkészítéssel a javaslat összeállításával összefüggő munkafolyamatait, e körben megjelölésre kerül a koordinálásért felelős vezető (pénzügyi osztályvezető) és a testületi előterjesztés kidolgozásáért felelős vezető személye, illetve az adatszolgáltatásban, a részterületben közreműködő vezetők és ügyintézők ez irányú feladatai. A feladat végzésének kontrollját vezetői értekezlet keretében zajló egyeztetések biztosítják, majd a felső vezetés jóváhagyásával válik véglegessé a tervezet. A költségvetési koncepció négy részre tagolódik: - a koncepció összeállítására ható gazdasági környezet bemutatása (a központi forrásszabályozás önkormányzatokat érintő elemei), - a költségvetési rendelettervezet legfontosabb alapelveinek megfogalmazása, - az önkormányzati gazdálkodás és feladatellátás valamennyi ágazatát, területét együttesen érintő elképzelések meghatározása, - az egyes ágazatokra konkrétan vonatkozó szempontok kidolgozása. Vannak önkormányzatok, akik elő költségvetést készítenek. Mi úgy gondoljuk, hogy a koncepció egy elképzelés és az előbb elmondottak szerint állítjuk össze. b) A költségvetési rendelet-tervezet elkészítésének rendje és ellenőrzési folyamatai Az ügyrend részletes szabályokat rögzít a költségvetési rendelet – tervezet (javaslat) elkészítésével kapcsolatosan és a főjegyzői utasítás tartalmáról is. 3
Az ügyrend a következő fő szabályokat említi: ‐ ‐
kiemeli a központi jogszabályok (törvények, szakágazati rendeletek) elsődlegessége mellet a koncepcióban megfogalmazott elképzelések tervezésének lehetőségét. a költségvetés tárgyalását két fordulóban határozza meg az önkormányzat közgyűlésének SZMSZ-e, a részletes eljárási rend pedig az ügyrendben kerül megfogalmazásra.
A Győr-Moson-Sopron Megyei Önkormányzat költségvetési rendeletének előkészítése során a főjegyzői utasításban meghatározott ütemezésben - felmérésre kerültek az intézmények és a hivatal osztályai által kidolgozott költségvetési igények. A beérkezett igények megalapozottságát, jogosságát a munkamegosztás szerinti ügyintéző felülvizsgálja abból a szempontból, hogy az intézmények a javasolt előirányzataik kidolgozásánál az önkormányzat által megadott szempontok és a vonatkozó jogszabályi (Ámr.) rendelkezésekben foglalt előírásoknak megfelelően jártak-e el; továbbá megvizsgálja, hogy megalapozottak-e az intézmények részéről benyújtott igények. Az intézmények előirányzata egyeztető tárgyalás keretében került véglegesítésre, melyet külön-külön jegyzőkönyv tartalmaz. Az egyeztető tárgyalások résztvevői az önkormányzat részéről: a tisztségviselők (munkamegosztásnak megfelelően), főjegyző, az Intézményfelügyeleti és a Pénzügyi Osztály vezetője, helyettese, szakreferensek, költségvetési ügyintézők; az intézmények részéről az igazgatók és a gazdasági vezetők. A hivatal osztályai és csoportjai részéről érkező igényeket a Főjegyző felülvizsgálja, a tisztségviselőkkel és a Pénzügyi Osztály vezetőjével egyezteti és a jogos, pénzügyileg teljesíthető igények kerülnek beépítésre a rendelettervezetbe.
2. A költségvetés végrehajtásának gyakorlata és vezetői ellenőrzési feladatai a) Kötelezettségvállalás, szakmai teljesítésigazolás, érvényesítés, utalványozás és ellenjegyzés A költségvetés végrehajtásával összefüggő feladatok szabályozása ugyancsak az ügyrendben rögzített. A költségvetés, mint pénzügyi terv azáltal realizálódik, hogy a végrehajtás két folyamata megvalósul, így a tervezett bevételek beszedése és az előirányzott kiadások felhasználása. A költségvetés végrehajtásának mozzanatait az ügyrend részletesen határozza meg, így a kötelezettség vállalás, a szakma teljesítés igazolása, az érvényesítés, az utalványozás és az ellenjegyzés, mint a kötelezettség vállalást megelőző vezetői kontroll és az utalványozás érvényességét igazoló művelet. Ezeket a feladatokat a kötelezettségvállalás, utalványozás, ellenjegyzés, érvényesítés rendjének szabályzata is tartalmazza. 4
A kötelezettség vállalás, gyakorlásának formája (írásbeli, egyéb) úgy került meghatározásra, hogy a megváltozott jogszabályi rendelkezések ellenére a korábbi szabályozás szerinti összeghatár érvényesül (50.000.- Ft –ig írásbeliség nélküli) amelynek indoka, hogy az egyre szűkülő forrásokkal való gazdálkodás takarékosabb előirányzat felhasználást követel és ezáltal bővebb teret enged a vezetői ellenőrzésnek. Az 50 000 Ft egyedi értékhatár feletti beszerzésekhez, – a kötelezettségvállaláshoz mintegy beépített kontrollként – minden esetben írásbeli igénybejelentést kell tenni egy adatlapon. A bizonylatra felvezetésre kerül az igényelendő eszköz, vagy szolgáltatás név szerint szervezeti egységként az indok megjelölésével. Az igénylő felettes vezetője, valamint a szakmailag illetékes személy elbírálása után lehet elindítani a beszerzés folyamatát, az ajánlatkérést. Az ajánlatok bekérését és elbírálását követően lehet elkészíteni a kötelezettség vállalás dokumentumait (megrendelés, szerződés). A szakmai teljesítés igazolásánál a szakszerű megítélés úgy érvényesül, hogy e tevékenység gyakorlására felhatalmazottak száma tágabb a vezetők körénél, így középvezetők és szakreferensek is rendelkeznek ilyen jogosultsággal. Érvényesítés a szakmai teljesítés igazolásán alapul, ellenőrizni kell az összegszerűséget és a fedezet meglétét. Utalványozni utalványrendeleten kell. Az utalványrendelet, vagyis a kifizetésről való rendelkezés csak ellenjegyzéssel együtt érvényes. (Összeférhetetlenségi követelmények). A költségvetés végrehajtásának főbb mozzanatait az ügyrendi szabályozás mellett az éves költségvetési rendeletek is tartalmazzák.
b) A feladatellátás finanszírozása Az önkormányzat intézményeinek folyamatos pénzellátása a kiskincstári rendszeren keresztül történik. A megyei közgyűlés az ún. kiskincstári rendszert már 1996-ban bevezette, amelyet néhányszor módosított annak érdekében, hogy a központi költségvetésből való megyei önkormányzati részesedés csökkenésének hatását mérsékelje, valamint az ésszerű, takarékos gazdálkodás követelményeit jobban érvényesítse, és a folyamatos vezetői kontrollok működtetését is segítse. A „kiskincstár” létrehozásának célja tehát a megyei önkormányzat és intézményei folyamatos fizetőképességének biztosítása, az évek óta fennálló likviditási gondok költségvetésre gyakorolt negatív hatásának csökkentése. A kiskincstári rendszer lényege, hogy az önkormányzat a megyei intézményeket csak a napi kiadásokhoz feltétlenül szükséges mértékig finanszírozza, bevonva a rendelkezésre álló intézményi bevételeket is, továbbá lehetővé teszi, hogy az önkormányzat bármikor lekérdezheti az intézmények számlaforgalmát és számlaegyenlegét. A kiskincstár beindításának technikai jellegű előfeltételeként a számlavezető pénzintézet – az önkormányzattal kötött megállapodásban foglaltak szerint – biztosítja a rendszer működéséhez szükséges kondíciókat számítógépes ügyféltermináljukon (beleértve az intézményekhez kihelyezett terminálokat is) keresztül. Az intézmények vezetői pedig 5
felhatalmazást adnak a pénzintézetnek arra vonatkozóan, hogy számlájuk napi egyenlegéről, számlaforgalmáról az önkormányzat tájékozódhasson, továbbá, hogy a költségvetési elszámolási számlájuk egyenlegét minden munkanap végén átvezesse az önkormányzat elszámolási számlájára. A napi kiadások az intézmények által realizált saját bevételekből közvetlenül kerülnek finanszírozásra, önkormányzati támogatás csak abban az esetben adható, amennyiben a napi kiadási szükséglet az aznapi bevételekből nem fedezhető. A kiskincstári rendszer bevezetése természetesen nem sért(het)i az intézmények önálló gazdálkodását (kiadásaik teljesítéséről az eddigiekhez hasonlóan ebben a rendszerben is saját hatáskörben döntenek). c) A vagyongazdálkodás feladatának szabályozása és kontrollja A költségvetés végrehajtásának egyik fontos területe a vagyonnal történő gazdálkodás, amely többek között az önkormányzati vagyon gyarapítását, állagának fenntartását és megóvását, valamint hasznosítását is magában foglalja. A vagyongazdálkodás rendszerének működtetése hatással van a költségvetés bevételeinek teljesíthetőségére is. Fontos célként jelöljük meg a tervezésnél is, de a végrehajtás során is fokozott figyelmet fordítunk arra, hogy a felhalmozási bevételek túlnyomó részben felhalmozási kiadások fedezetéül szolgáljanak. Ez az elv annak érvényesülését segíti elő, hogy az önkormányzat vagyona, legalább szinten maradjon, tehát ne valósuljon meg a ma már az önkormányzati gazdálkodásban sokhelyütt elkerülhetetlen ún. vagyonfelélés veszélye. A vagyongazdálkodás egyik fontos követelménye számunkra a vagyonkezelők és feladataik meghatározása volt. Az önkormányzati feladatellátást megvalósító vagyon jelentősebb részét az intézmények kezelésére bízta az önkormányzat. Az önkormányzat többi – az intézmények számára átadásra nem került vagyona – az önkormányzati hivatal vagyonkezelésében maradt. A vagyonkezelők a rájuk bízott vagyont az ingyenes használati jog alapján megállapodás keretében gondozzák. A vagyon feletti rendelkezési jog gyakorlásával a vagyonkezelőket a vagyonrendelet ruházta fel. Ez által is érvényesül a folyamatba épített vezetői ellenőrzés. d) A helyben központosított közbeszerzések rendszerének kialakítása és működtetése A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (továbbiakban Kbt.) 2007. január 11ével hatályba lépett módosítása lehetőséget ad a helyi önkormányzatok számára, hogy az általuk irányított szervezetek vonatkozásában helyben központosított közbeszerzési eljárást folytassanak le. A központosított közbeszerzési eljárás lényege, az önkormányzat által alkotott rendeletben meghatározott tárgykörben, annak személyi hatálya alá tartozó szervezetek közbeszerzéseit az 6
ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezet – esetünkben a megyei önkormányzat ez Győr-Moson-Sopron Megye Önkormányzati Hivatala - központosítva, egy eljárás keretében folytatja le. A rendszer alkalmazásának előnye, hogy az eljárás lefolytatásának következtében kiadás megtakarítás érhető el. A rendszer bevezetése azon beszerzési tárgyak körében eredményes, melyek valamennyi intézménynél felmerülnek és az intézmények adott tárgyra vonatkozó felhasználási igénye akár egy évre vagy hosszabb távra is megfelelően tervezhető. Az eddigi tapasztalataink azt mutatják, hogy minél nagyobb mennyiségű megrendelése van egy ajánlatkérő szervezetnek, annál kedvezőbb feltételekkel tudja kielégíteni szükségleteit a piacról, hiszen az jelentős versenyre készteti annak szereplőit, melynek eredményeként jelentős mértékű árkedvezmények érhetőek el. A helyben központosított közbeszerzési eljárások ellenőrzése a Kbt. 6. §-ának megfelelően történik. A Győr-Moson-Sopron Megyei Önkormányzat, valamint az általa irányított szervezetek közbeszerzési és tervpályázati eljárásairól szóló szabályzat értelmében az Ajánlatkérő megyei önkormányzat – ezen belül az Ellenőrzési Csoport, illetve megbízás alapján külső megbízott - a szabályzatban foglalt rendelkezések szerint lefolytatott közbeszerzési eljárásokat a megyei főjegyző által adott külön megbízás alapján évente ellenőrzi, mely ellenőrzésről összefoglaló jelentés készül. További kontrollt képez Győr-Moson-Sopron Megye Közgyűlésének, a helyben központosított közbeszerzési eljárásokról szóló rendelete előírja, hogy a megyei főjegyző a helyben központosított közbeszerzési rendszer működtetéséről a költségvetési évet követően, a költségvetési beszámoló jóváhagyásával egyidejűleg tájékoztatja a Közgyűlést. A közbeszerzési eljárások tekintetében emellett a közbeszerzési szabályzat részletesen szabályozza a döntési hatásköröket. Főszabályként a megyei közgyűlés Közbeszerzési Bizottsága jár el döntéshozóként, bizonyos esetekben (értékhatártól függően (árubeszerzés 25 MFt, szolgáltatás 25 MFt, építés 90 MFt,)) pedig a mindenkori megyei közgyűlés elnöke a döntéshozó. A kontrol így érvényesül ezen a szinten is, hiszen a döntés előkészítés a hivatal feladata, de végső döntés a vezető, illetve egy döntéshozó testület kezében összpontosul. 3. A költségvetési beszámolás előírásai és gyakorlata a) A zárszámadás készítésének rendje és ellenőrzése A gazdasági ügyrend az éves költségvetések tervezéséhez hasonlóan a költségvetési beszámolás és zárszámadás folyamatában is bemutatja a tevékenység végzésének főbb szabályait és az ellenőrzési tevékenységek kontroll pontjait. A költségvetés végrehajtásával kapcsolatos beszámolás egyik fontos eleme az adatszolgáltatási kötelezettségek teljesítésének meghatározása. A zárszámadáshoz kapcsolódó az intézmények által nyújtandó adatszolgáltatási kötelezettséget a (fő)jegyző évenként kiadásra kerülő rendelkezése szabályozza, amely tartalmazza a zárszámadás készítésével kapcsolatos információk tartalmi
7
kritériumait (szöveges beszámoló, pénzmaradvány keletkezése, elszámolása, szempontok meghatározása, adatszolgáltatási határidők). Az intézmények által benyújtott beszámolók (számszaki és szöveges, pénzmaradvány elszámolások) felülvizsgálatát - az ügyrend és a munkaköri leírások alapján meghatározott munkamegosztásnak megfelelően végezzük A beszámolók számszaki és tartalmi felülvizsgálatára kerül sor, amelyekről feljegyzés készül. b) A normatív állami hozzájárulás elszámolása és kontrollja A feladatmutatók megalapozottságának ellenőrzésében a belső kontrollok működtetése a tervezésnél, év közben a lemondás alkalmazásánál, valamint az elszámolásnál (ellenőrzések, egyeztetések) kerülnek kialakításra. Az ellenőrzési feladatok elvégzésének kötelezettségét különböző szabályzatokban, főjegyzői utasításban a munkaköri leírásokban írjuk elő, figyelemmel az államháztartási törvényben foglaltakra is. Ennek megfelelően az ellenőrzésben részt vesznek az Intézményfelügyeleti Osztály az egyes területekért felelős szakreferensei, valamint a Pénzügyi osztály és a belső ellenőrzés munkatársa. Az ellenőrzés kiterjed: - a szociális és gyermekvédelmi bentlakásos elhelyezés esetén arra, a feltüntetett jogcímek és a hozzátartozó feladatmutatók megfeleljenek az intézményi alaptevékenységnek, a költségvetési törvény 3. és 8. számú mellékletében közölt feltételrendszernek, - a közoktatási feladatokat ellátó intézmények esetében az alapító okiratban és a költségvetési törvényben foglaltakon túl a feladatmutatók megegyeznek-e az OM statisztikai adatokkal, a becsült nyitó létszámok pedig reális tervezést mutatnak-e. A zárszámadás alkalmával a feladatmutatók tényleges alakulását a helyszíni ellenőrzések során vizsgáljuk felül, és az erről készült jegyzőkönyvek alapján kerülhet sor a vezetői kontrollra.
III. Az ellenőrzési nyomvonal kialakítása és működtetése A hivatal ügyrendje szabályozza az ellenőrzési nyomvonal meghatározását. A hivatal e tárgykörben alkotott szabályzata a vezetői ellenőrzés folyamatának kiépítéséhez és végrehajtásához nyújt segítséget. Az ellenőrzési nyomvonal táblázatokba foglalt folyamat leírással és folyamat ábrák megjelenítésével szabályozza a gazdasági- pénzügyi illetve működési folyamatok leírását.
8
Az ellenőrzési nyomvonalak kialakításának egyik fontos követelménye, hogy egyértelműen legyen meghatározva a feladatellátásért felelős személy kijelölése mellett a feladatellátás ellenőrzése és az azért felelős személy. Az ellenőrzési nyomvonal meghatározásakor tekintettel voltunk arra, hogy a megyei önkormányzati hivatal egységes szervezetként működik. A hivatal ellenőrzési nyomvonala a gazdálkodási folyamatok végrehajtásával, pénzügyi lebonyolításával és ezek ellenőrzési folyamataival összefüggő folyamatokat határozza meg.
A meghatározás rögzíti: -
az egyes gazdálkodási tevékenységek megjelölését (leírását, illetve összefoglalását) a tevékenység végzésének jogszabályi és egyéb szabályozási alapját a tevékenység előkészítésével összefüggő feladatok elvégzésének megjelölését összefoglalóan a tevékenység végzése során elkészített iratokat és egyéb dokumentumokat a tevékenység (előkészítés) elvégzéséért felelős személyek megnevezését beosztások felültetésével a tevékenység elvégzésére megjelölt határidő feltüntetését a tevékenység elvégzését, a létrejött dokumentumok ellenőrzését végző személyek megnevezését és beosztását szükség szerint az utalványozás és ellenjegyzés módját, illetőleg jogosultjait és kötelezettjeit szükség szerint a pénzügyi teljesítés módját, formáját szükség szerint a könyvvezetésben történő megjelenítés módját, formáját.
Az ellenőrzési nyomvonal az alábbi gazdálkodási-pénzügyi illetve működési folyamatok leírását és azokhoz kapcsolódó folyamatábrákat tartalmazzák. 1. A költségvetés tervezésének folyamata 2. A költségvetési beszámolás folyamata 3. A számviteli rendszer folyamata 4. A rendszeres személyi juttatások folyamata 5. A nem rendszeres személyi juttatások folyamata 6. A külső személyi juttatások folyamata 7. A különféle szolgáltatások folyamata 8. A közbeszerzés nélküli készletbeszerzés folyamata 9. A közbeszerzés nélküli felújítási tevékenység folyamata 10. A közbeszerzéssel végrehajtott beruházási tevékenység folyamata 11. A napi pénzügyi tevékenység végzésének folyamata 12. A vagyonkezelés folyamata 13. A humán erőforrás menedzsment folyamata 14. Az informatikai rendszer működtetésének folyamata 9
