6 Internationaal, Europees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht

J.A.E. van der Jagt, 'Milieuconvenanten gehandhaafd'

6

Internationaal, Europees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht

6.1

INLEIDING

Er bestaat inmiddels een hoge mate van zekerheid dat door menselijke activiteiten de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer aanzienlijk zijn toegenomen en nog verder kunnen stijgen. Door de toename van deze concentraties van broeikasgassen, waarvan de belangrijkste kooldioxide (CO2) is, stijgt de gemiddelde temperatuur op aarde en verandert het klimaat. Klimaatveranderingen kunnen een schadelijke invloed hebben op natuurlijke ecosystemen en de mens. Klimaatverandering lijkt dan ook één van de grootste milieuproblemen waarmee de mensheid zich op dit moment ziet geconfronteerd.1 Hoewel reeds vele onderzoeken zijn verricht naar de oorzaken en gevolgen van klimaatverandering,2 is wetenschappelijk nog niet onomstotelijk bewezen dat er sprake is van opwarming van de aarde en klimaatverandering en dat de oorzaak daarvan – alleen – ligt bij menselijk handelen. Verder staat niet exact vast tot welke gevolgen klimaatverandering kan leiden. Ernstige scenario’s worden geschetst, zoals de stijging van de zeespiegel, waardoor laaggelegen gebieden van het aardoppervlak verdwijnen, het smelten van grote ijsmassa’s zoals op Groenland en het vaker voorkomen van extreme weersomstandigheden (orkanen, overstromingen, hittegolven en perioden van grote droogte).3 Deze gevolgen lijken zich nu al voor te doen. Zo is bijvoorbeeld in Nederland het neerslagpatroon veranderd waarbij de jaargemiddelde neerslag is toegenomen.4 Het ontbreken van vaststaand wetenschappelijk bewijs omtrent het probleem van klimaatverandering, heeft de internationale gemeenschap er – gelukkig – niet van weerhouden maatregelen te treffen om klimaatverandering tegen te gaan. Nadat in de jaren tachtig van de vorige eeuw de mogelijke impact van het probleem werd onderkend, is in 1992 het Klimaatverdrag ondertekend. De nadere uitwerking van het Klimaatverdrag heeft plaatsgevonden in het in 1997 gesloten Kyoto Protocol,

1 2 3 4

Zie Houghton, 2004. Toonaangevend onderzoek wordt bijvoorbeeld verricht door het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). Inmiddels zijn drie rapporten van het IPCC verschenen. Zie http://www.ipcc.ch. Milieu en Natuurplanbureau, 2006, p. 45-47, Milieu en Natuurplanbureau, 2006a, p. 49. Zie Milieu en Natuurplanbureau 2005.


290

Hoofdstuk 6

waarbij zowel de Europese Unie,5 als Nederland6 partij zijn. Gelet op het feit dat klimaatverandering een mondiaal karakter heeft, is ook vooreerst internationaal optreden vereist. Immers, indien bijvoorbeeld alleen in Nederland maatregelen zouden worden genomen om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen, wordt daarmee nauwelijks een bijdrage geleverd aan het daarmee beoogde doel, te weten het tegengaan van klimaatverandering. Niettemin moet ook op regionaal (Europees) en nationaal niveau actie worden ondernomen om dit milieuprobleem aan te pakken. De in het Kyoto Protocol opgenomen reductieverplichtingen dienen immers wel ten uitvoer te worden gelegd. Op deze niveaus worden dan ook maatregelen getroffen. Het nemen van maatregelen ter bestrijding van klimaatverandering is echter niet gemakkelijk. Met name omdat er een directe koppeling bestaat tussen het klimaatprobleem en economische ontwikkeling, is het lastig om een substantiële reductie van emissies van broeikasgassen te realiseren. Het blijkt niet eenvoudig te bewerkstelligen dat ondanks economische groei de emissies van broeikasgassen dalen.7 In dit hoofdstuk wordt een kort overzicht gegeven van het klimaatbeleid zoals dat op internationaal (§6.2) en Europees niveau (§6.3) en in Nederland (§6.4) gestalte heeft gekregen. Hiermee wordt beoogd de in de hoofdstukken 7 tot en met 10 te behandelen klimaatconvenanten in een breder kader te plaatsen. Daartoe is het relevant te bezien tegen welke achtergrond deze convenanten zijn gesloten en dus ter implementatie van welke internationale en Europese verplichtingen ze tot stand zijn gekomen. Ook de vraag in hoeverre het Kyoto Protocol het toelaat dat convenanten worden gesloten, is van belang. Verder is het interessant te bespreken welke plaats convenanten innemen in het Europese klimaatbeleid en wat op Europees niveau over het gebruik van dit instrument in het (Europese en nationale) klimaatbeleid is bepaald. Tevens verdient de rol die klimaatconvenanten in het Nederlandse klimaatbeleid spelen, bespreking. Daarbij is ook het Europese systeem van emissiehandel van belang, want er bestaat, zoals zal blijken in de hierna volgende hoofdstukken, een relatie tussen dit systeem en de klimaatconvenanten. Tot slot moet worden bedacht dat de rapportageverplichtingen die Nederland uit hoofde van

5

6 7

De Raad van de Europese Gemeenschap heeft het Klimaatverdrag bij besluit van 15 december 1993 (94/69/EEG) geratificeerd, Pb. EG van 7 februari 1994, L 33/11. De EU ratificeerde het Kyoto Protocol op 31 mei 2002, zie de Beschikking van de Raad van 25 april 2002 betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen (2002/358/CE), Pb. EG L 130/1. Rijkswet van 21 maart 2002, houdende goedkeuring van het op 11 december 1997 te Kyoto totstandgekomen Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, Stb. 2002, 181. Backes, 2000, p. 4-7.


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 291 het Kyoto Protocol en het Europese recht heeft, consequenties kan hebben voor de manier waarop over de uitvoering van klimaatconvenanten wordt gerapporteerd; die rapportageverplichtingen behoeven dan ook enige aandacht. De bespreking van het klimaatbeleid op de verschillende niveaus spitst zich toe op maatregelen ter reductie van broeikasgasemissies; dit worden mitigerende maatregelen genoemd. Daarnaast zullen er maatregelen moeten worden genomen voor de aanpassing aan een veranderend klimaat; dit zijn adaptatiemaatregelen waarvan dijkverhoging een voorbeeld is. Daarbij wordt er dus vanuit gegaan dat (een zekere mate van) klimaatverandering onontkoombaar is. Op adaptatiemaatregelen wordt hier verder niet ingegaan.

6.2

INTERNATIONAAL KLIMAATBELEID: KLIMAATVERDRAG EN KYOTO PROTOCOL

De internationale aanpak ter bestrijding van klimaatverandering leidde in 1992 tot het ondertekenen van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (kortweg: het Klimaatverdrag), dat in 1994 in werking is getreden.8,9 De uiteindelijke doelstelling van het Klimaatverdrag is het bewerkstelligen van een stabilisering van de concentraties van broeikasgassen10 in de atmosfeer op een niveau waarop gevaarlijke antropogene verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen (artikel 2 van het Verdrag). Bij de bestrijding van klimaatverandering en de nadelige gevolgen daarvan dienen de ontwikkelde landen het voortouw te nemen (artikel 3.1). Deze primaire rol voor de ontwikkelde landen kan worden verklaard vanuit de gedachte dat deze landen, zowel in het verleden als in het heden, het grootste deel van de emissies van broeikasgassen over de hele wereld hebben veroorzaakt en dat zij dus de eerste verantwoordelijken zijn om dit milieuprobleem te bestrijden. Daarom zijn er in het Verdrag ook verplichtingen opgenomen voor diverse soorten

8

Trb. 1992, 189. Het Klimaatverdrag is op 9 mei 1992 in New York vastgesteld en opengesteld voor ondertekening op de Conferentie van de Verenigde Naties inzake milieu en ontwikkeling in Rio de Janeiro in juni 1992. 9 Zie voor een (uitgebreide) bespreking van de historie van het Klimaatverdrag o.a. Bodansky, 1993, p. 441-558, Sprinz en Luterbacher, 1996, Ferguson, 1999, p. 298-301, Hecht en Tirpak, 1995, p. 371-402. Zie over het Klimaatverdrag zelf ook Victor en Salt, 1999, p. 7-15, 25-32. 10 Broeikasgassen worden in het verdrag gedefinieerd als: ‘gasvormige bestanddelen van de atmosfeer, zowel natuurlijk als antropogeen, die infrarode straling absorberen en weer uitstralen’ (artikel 1 onder 5).


292

Hoofdstuk 6

Partijen, namelijk voor alle Partijen bij het Verdrag (zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden), voor Annex I-landen (industrielanden)11 en voor Annex II-landen.12

Eén van de belangrijkste (inhoudelijke) verplichtingen voor Annex I-landen (industrielanden) betreft het vaststellen van beleid en het nemen van maatregelen, die zijn gericht op het beperken van broeikasgasemissies. Deze landen moesten dat volgens het Verdrag op een dusdanige manier doen dat uiterlijk in 2000 het niveau van de emissies van 1990 zou zijn bereikt (artikel 4.2 sub a en b).13 Artikel 4 en de andere artikelen van het Verdrag bevatten echter geen kwantitatieve verplichtingen voor de reductie van broeikasgasemissies. Het belang van het Klimaatverdrag is ook veeleer gelegen in het feit dat het een raamverdrag is waarbinnen het verdere klimaatbeleid gestalte moet krijgen (de officiële naam van het Verdrag geeft dit karakter ook al aan). In het Kyoto Protocol is aan het Verdrag nader inhoud gegeven en heeft met name een aanscherping plaatsgevonden van de in artikel 4.2 onder a en b genoemde verplichtingen voor de Annex I-landen.14 De kernbepaling van het Kyoto Protocol15 bevat een gekwantificeerde emissiebeperking en -reductieverplichting voor Annex I-landen (artikel 3.1). Deze landen moeten ervoor zorgen dat hun emissies van broeikasgassen16 de hun toegewezen hoeveelheden gedurende de verbintenisperiode 2008-2012 niet overschrijden.17 De

11 Dit zijn landen die op het moment van de sluiting van het Klimaatverdrag lid waren van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de Europese Gemeenschap, landen uit Oost-Europa en landen die deel uitmaakten van de voormalige Sovjet-Unie. 12 Dit zijn de landen die op het moment van de sluiting van het Klimaatverdrag lid waren van de OESO en de Europese Gemeenschap. 13 Zie over het juridische karakter van dit artikel ook Bodansky, 1993, p. 516, D’Amato en Engel, 1996, p. 385, Durner, 1999, p. 369, Sands, 1995, p. 277. 14 Trb. 1998, 170 en 1999, 110, zie ook FCCC/CP/1997/7/Add.1 op http://www.unfccc.de. Zie voor het proces van totstandkoming van het Kyoto Protocol o.a. Oberthür en Ott, 1999, p. 43-91, Durner, 1999, p. 415-424. 15 Over het Kyoto Protocol is veel literatuur verschenen. Enkele verwijzingen: Cozijnsen en Addink, 1998, p. 152-159, Oberthür en Ott, 1999, Breidenich e.a., 1998, p. 315-331, Ferguson, 1999, p. 293-328, Telesetsky, 1999, p. 797-813, Grimeaud, 2001, p. 1-46, Yamin, 1998, p. 113-127, French, 1998, p. 227-239, Durner, 1999, p. 424-437, Van Ierland, Gupta en Kok, 2003, Grubb, Vrolijk en Brack, 2001. 16 De betreffende broeikasgassen zijn genoemd in Annex A van het Kyoto Protocol en betreffen kooldioxide (CO2), methaan (CH4), distikstofoxyde (N2O), onvolledig gehalogeneerde fluorkoolwaterstoffen (HFK’s), perfluorkoolwaterstoffen (PFK’s) en zwavelhexafluoride (SF6). 17 Er is gekozen voor een meerjaarlijkse periode in plaats van één jaar om de Partijen grotere flexibiliteit te bieden bij de reductie van hun emissies en om rekening te houden met jaarlijkse fluctuaties in de uitstoot die worden veroorzaakt door onbeheersbare factoren, bijvoorbeeld extreme weersomstandigheden. Zie Breidenich e.a., 1998, p. 321.


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 293 toegewezen hoeveelheid van een partij wordt berekend door zijn emissies in het referentiejaar (voor de meeste landen is dat 199018) te vermenigvuldigen met zijn individuele reductieverplichting opgenomen in Annex B en het resultaat vervolgens te vermenigvuldigen met vijf (artikel 3.7). De emissiereducties die de landen (inclusief de Europese Gemeenschap) moeten behalen zijn in percentages uitgedrukt, die per land kunnen verschillen; het is sommige landen zelfs toegestaan om hun emissies te doen stijgen. Zo dienen de Europese Gemeenschap en Nederland hun emissies met 8% te reduceren, maar mag IJsland met 10% stijgen. Verder moeten de Annex I-landen hun totale emissie van de broeikasgassen met ten minste 5% in de verbintenisperiode 2008 tot 2012 ten opzichte van de niveaus van 1990 reduceren. Met de opname van reductiepercentages zijn in het Kyoto Protocol duidelijke, harde en juridisch bindende kwantitatieve normen opgenomen. Er wordt precies omschreven wat de omvang van de totale reductie moet zijn en de Partijen beschikken derhalve niet over de vrijheid om te bepalen welke mate van reductie uiteindelijk moet worden bereikt. Het Kyoto Protocol bepaalt echter niet hóe de reductieverplichting moet worden uitgevoerd. Elke partij mag zelf kiezen met behulp van welke middelen hij van plan is om aan zijn reductieverplichting te voldoen. Dit kunnen dus ook klimaatconvenanten zijn.19 Niettemin noemt het Protocol wel maatregelen en mechanismen die gebruikt kunnen worden om de reductiedoelstelling te bereiken. Het gaat hierbij om acties die in het eigen land of in het buitenland kunnen worden ondernomen. Voor dit onderzoek zijn vooral deze maatregelen van belang, omdat de klimaatconvenanten betrekking hebben op het nemen van maatregelen in Nederland. In het Protocol wordt van het supplementariteitsprincipe uitgegaan. Daarmee wordt bedoeld dat het aandeel van de reducties dat via de in het buitenland uit te voeren maatregelen wordt behaald,20 alleen aanvullend mag zijn ten opzichte van via nationale maatregelen behaalde reducties ter nakoming van de verplichting van

18 Uitzonderingen op de keuze van 1990 als referentiejaar zijn opgenomen in artikel 3.5 en artikel 3.8 van het Kyoto Protocol. 19 In het Third Assessment Report van de IPCC worden ‘voluntary agreements’ ook genoemd als mogelijk instrument om het Kyoto Protocol te implementeren. Zie IPCC, Working Group III, Climate Change 2001: Mitigation, hoofdstuk 6, paragraaf 6.2.2.4, raadpleegbaar via http://www.ipcc.ch. Onder meer de Nederlandse Meerjarenafspraken Energie-Efficiency (de eerste generatie) worden genoemd als voorbeeld van convenanten om CO2 te reduceren. 20 Dit zijn de zogenoemde flexibele mechanismen, die het de industrielanden mogelijk maken om hun reductieverplichting op kosteneffectieve wijze te realiseren door in het buitenland projecten uit te voeren (in geval van Joint Implementation (artikel 6) en het Clean Development Mechanism (artikel 12)) of emissierechten te verhandelen (in geval van Emissions Trading (artikel 17)).


294

Hoofdstuk 6

artikel 3. Hoe groot het aandeel buitenlandse reductie moet zijn, is echter niet duidelijk en is op internationaal niveau ook niet voorgeschreven.21 Gelet op dit supplementariteitsprincipe, zullen de partijen dus wel binnenlandse maatregelen moeten nemen.

Artikel 2 bepaalt dat elk industrieland in overeenstemming met haar nationale omstandigheden beleid en maatregelen moet uitvoeren en/of verder uitwerken die tot een reductie van de broeikasgassen leiden. In dit artikel zijn voorbeelden van concrete emissiemaatregelen opgenomen die de landen op nationaal niveau en de EG op regionaal niveau kunnen invoeren. Het gaat bijvoorbeeld om de verhoging van de energie-efficiëntie in relevante sectoren van de nationale economie (artikel 2.1 sub a onder i), bevordering van duurzame vormen van landbouw (artikel 2.1 sub a onder iii), bevordering, ontwikkeling en verhoging van het gebruik van nieuwe en duurzame vormen van energie (artikel 2.1 sub a onder iv), en afbouw van fiscale stimulansen, vrijstellingen van heffingen en accijnzen en subsidies in alle broeikasgasuitstotende sectoren die tegen het doel van het Klimaatverdrag ingaan (artikel 2.1 sub a onder v).

De Partijen zijn niet verplicht om de in artikel 2 genoemde maatregelen te nemen; in plaats daarvan mogen ze hun eigen beleid en maatregelen kiezen om aan de reductieverplichting te voldoen.22 In Nederland is er deels voor gekozen om het klimaatbeleid uit te voeren en maatregelen te nemen via convenanten (vgl. §6.4). Daarbij voorziet het Convenant Benchmarking Energie-efficiency (zie hoofdstuk 8) in de verbetering van energie-efficiëntie, hetgeen één van de in artikel 2 gegeven voorbeelden van te nemen maatregelen betreft. Ook de door de Europese Gemeenschap te nemen maatregelen worden beschouwd als nationale maatregelen.23 In artikel 4 van het Protocol is de mogelijkheid gecreëerd dat groepen industrielanden hun gekwantificeerde reductieverplichting gezamenlijk nakomen; dit wordt joint fulfilment of bubbling genoemd. De EG en zijn lidstaten maken van deze mogelijkheid gebruik; in dit verband wordt wel gesproken van de EU-bubble (zie §6.3).

21 De Nederlandse regering gaat uit van een buitenlands aandeel van 50%. Cozijnsen, 2006, n.n.g. 22 Zie over artikel 2 van het Kyoto Protocol o.a. Breidenich e.a., 1998, p. 325, Durner, 1999, p. 425. De Partijen moeten bij hun keuze wel het in artikel 2.2 en 2.3 van het Protocol bepaalde in acht nemen. 23 Dit blijkt niet uit het Protocol, maar staat in artikel 4 lid 2 van het Klimaatverdrag. In dat artikel wordt gesproken over beleid en maatregelen aangenomen door regionale organisaties voor economische integratie en dat is de EG.


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 295 In het Kyoto Protocol zijn bepalingen opgenomen omtrent monitoring, rapportage, verificatie en sanctionering (of ruimer: compliance, zie artikel 18). Op grond van artikel 5 dienen de industrielanden niet later dan in 2007 over een nationaal systeem voor de schatting van emissies van de broeikasgassen te beschikken. Met dit monitoringsysteem kunnen wetenschappelijke en technische data worden verzameld, die informatie verschaffen over het emissieverloop van broeikasgassen.24 Deze informatie25 dienen de industrielanden te rapporteren aan een internationaal orgaan behorend bij het Protocol (artikel 7). Aldus wordt op internationaal niveau informatie verzameld over de naleving op nationaal niveau van de verdragsverplichtingen. Dit brengt met zich dat over de uitvoering van elke maatregel die een bijdrage levert aan emissiereductie, dus ook convenanten, moet worden gerapporteerd. Dit impliceert dat die rapportages moeten plaatsvinden op dusdanige wijze dat de informatie bruikbaar is. Vervolgens wordt de door de industrielanden verstrekte informatie getoetst door internationale beoordelingsteams van deskundigen, waarbij de teams de landen kunnen bezoeken (artikel 8). Pas na 2012, wanneer de eerste verbintenisperiode is geëindigd, kan echter aan de hand van de door de industrielanden ingeleverde rapportages en door de beoordelingsteams opgestelde rapporten worden beoordeeld of de overeengekomen emissiereductieverplichtingen zijn gehaald. Tot slot bevat artikel 18 de juridische basis voor de creatie van een handhavingssysteem op grond waarvan kan worden beoordeeld (deels met behulp van de procedures neergelegd in de eerdergenoemde artikelen) of een partij de verplichtingen van het protocol is nagekomen en zo niet, welke consequenties hieraan moeten worden verbonden. Inmiddels is een dergelijk systeem opgezet en in werking.26 Het Kyoto Protocol heeft een aantal kwesties ter nadere regeling opengelaten, maar deze – vaak controversiële – onderwerpen hebben inmiddels een invulling gekregen.27 Het Protocol is op 16 februari 2005 in werking getreden. Op grond van artikel 3 lid 9 van het Protocol moeten de onderhandelingen over het verdere

24 Sachariew, 1991, p. 31. 25 Daarnaast dient bijvoorbeeld ook te worden gerapporteerd over de maatregelen die de landen hebben genomen om aan hun reductieverplichting te voldoen en over het (geschatte) effect dat die maatregelen op de uitstoot van emissies hebben. 26 Tijdens de elfde Conferentie van de Partijen (CoP-11) en de eerste Conferentie van de Partijen waarin de Partijen bij het Protocol bijeenkomen (CoP/MoP-1) in Montreal (december 2005) is hierover een besluit genomen. Zie http://www.unfccc.de. Zie over het nalevingssysteem o.a. Lefeber, 2001, p. 25-54, Wang en Wiser, 2002, p. 181-198, Van der Jagt, 2003, p. 223 e.v. 27 Aan het Kyoto Protocol is tijdens de zesde en zevende Conferentie van de Partijen nadere uitwerking gegeven geven in respectievelijk de Bonn- en Marrakesh-akkoorden. Zie FCCC/CP/2001/5 en addenda (Bonn-akkoorden), FCCC/CP/2001/13 en addenda (Marrakesh-akkoorden), http://www.unfccc.de.


296

Hoofdstuk 6

vervolg van het Kyoto traject uiterlijk in 2005 zijn aangevangen. Daarom zijn nu – anno 2006 – discussies gaande over het ‘post-Kyoto’ traject, dat wil zeggen te nemen maatregelen en reductieverplichtingen na 2012.28 Het is daarbij overigens van belang dat verdergaande maatregelen worden afgesproken dan op grond van het Kyoto Protocol moeten worden uitgevoerd. Gelet op het feit dat de uitvoering van de emissiereductieverplichtingen door de Annex I-landen met zich brengt dat in de periode 2008-2012 slechts ruim 5% reductie wordt bereikt ten opzichte van de emissieniveaus van 1990, wordt met het Protocol maar een beperkte bijdrage geleverd aan de bestrijding van klimaatverandering. Ook zijn enkele grote vervuilende landen geen partij. Om het klimaatprobleem aan te pakken zijn grotere inspanningen nodig, maar tot op heden zijn op internationaal niveau geen verdergaande afspraken gemaakt. Tijdens de laatste Conferentie van de Partijen in december 2005 in Montreal (CoP-11) is een basis gelegd voor het toekomstige klimaatbeleid in die zin dat de partijen bij het Klimaatverdrag zijn overeengekomen dat er op internationaal niveau klimaatbeleid voor na 2012 moet worden vastgesteld.29 6.3

EUROPEES KLIMAATBELEID: EU-BUBBLE EN EUROPEES PROGRAMMA INZAKE KLIMAATVERANDERING

In juni 1998 is op grond van artikel 4 van het Kyoto Protocol binnen de EG een lastenverdelingsovereenkomst, de zogenoemde burden-sharing agreement, gesloten.30 In deze overeenkomst wordt een herverdeling aangebracht in de in het Kyoto Protocol overeengekomen emissiereducties voor de periode 2008-2012 voor de lidstaten van de EG. De EG en de lidstaten hadden elk een reductieverplichting van 8%, maar de lastenverdelingsovereenkomst heeft geresulteerd in verschillende verplichtingen voor de lidstaten. Zo heeft Nederland een reductieverplichting van 6% in de eerste verbintenisperiode van 2008-2012. De gezamenlijke reductieverplichting voor de EG en de lidstaten stelt de EG in staat als één geheel op te treden. In dit verband wordt wel gesproken van de EU-bubble. Met de ratificatie van het Protocol door de EU in 2002 is deze overeenkomst juridisch bindend geworden. De uitbreiding van de Europese Unie met tien nieuwe lidstaten brengt geen verandering in de door de EG aangegane lastenverdelingsovereenkomst; zij hebben individuele doelstellingen daarbuiten (vgl. artikel 4.4 van het Kyoto Protocol).

28 Zie daarover bijvoorbeeld Cozijnsen, 2006, n.n.g. 29 Zie Persbericht van het ministerie van VROM, d.d. 10 december 2005, http://www.vrom.nl (onder klimaatverandering). 30 Zie de Conclusies van de EU Raad van Milieuministers, 2106e bijeenkomst, Doc. 09402/98 van 16 juni (press 205).


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 297 In het geval dat de EG lidstaten de gezamenlijke reductiedoelstelling niet behalen, is zowel de EG als elke lidstaat afzonderlijk verantwoordelijk voor het behalen van zijn eigen reductiedoelstelling (artikel 4.6 van het Kyoto Protocol). Dan gaan de oorspronkelijke voor de afzonderlijke lidstaten in het Protocol opgenomen reductieverplichtingen weer gelden. Omdat het klimaatbeleid een gebied betreft waarop zowel de EG als haar lidstaten bevoegdheden hebben, is er sprake van een gedeelde bevoegdheid (shared competence) en zullen dus zowel de EG als de lidstaten maatregelen ter bestrijding van klimaatverandering moeten nemen. Hoewel de EG al vóór de totstandkoming van het Klimaatverdrag met de ontwikkeling van klimaatbeleid was begonnen, is het Europese klimaatbeleid vooral de laatste jaren geïntensiveerd. Eind jaren negentig van de vorige eeuw werd het namelijk duidelijk dat aanvullende communautaire maatregelen dienden te worden genomen om de reductieverplichting van de EU uit het Kyoto Protocol op tijd te realiseren.31 Om tot nadere intensivering van het Europese klimaatbeleid te komen, publiceerde de Europese Commissie in 2000 het Europees Programma inzake Klimaatverandering (EPK).32 Het doel van het EPK is om kosteneffectieve maatregelen vast te stellen en te ontwikkelen, die een aanvulling vormen op de inspanningen van de lidstaten.33 Hiertoe hebben werkgroepen voor verschillende sectoren (waaronder energieverbruik, vervoer en industrie) de mogelijkheden om de emissies van broeikasgassen op kosteneffectieve wijze te reduceren, bestudeerd en dienaangaande aanbevelingen gedaan. Aan de hand daarvan publiceerde de Commissie een rapport (juni 2001) waarin een groot aantal kosteneffectieve maatregelen worden genoemd.34 Vervolgens kwam de Commissie in oktober 2001 met een pakket van een drietal overkoepelende maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan, inhoudende een Actieplan voor de tenuitvoerlegging van het EPK,35 een

31 Zie de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, Klimaatverandering – Naar een Europese Post-Kyotostrategie, COM(1998) 353 en de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement – ‘Voorbereiding van de uitvoering van het Protocol van Kyoto’, COM(1999) 230 definitief. In bijlage III van deze mededeling is een overzicht opgenomen van initiatieven inzake gezamenlijke en gecoördineerde beleidslijnen en maatregelen. 32 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake het beleid en de maatregelen van de EU om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen – Naar een Europees Programma inzake Klimaatverandering (EPK), COM(2000) 88 definitief (p. 4). 33 COM(2000) 88 definitief, p. 6. 34 Zie European Climate Change Programme, Report June 2001, http://europa.eu.int/comm/ environment/climat/eccp.htm. Dit rapport werd voorafgegaan door het voortgangsrapport Progress Report November 2000, eveneens gepubliceerd op genoemde website. 35 Mededeling van de Commissie inzake de tenuitvoerlegging van de eerste fase van het Europees Programma inzake klimaatverandering, COM(2001) 580 definitief.


298

Hoofdstuk 6

voorstel om het Kyoto Protocol te ratificeren36 en een richtlijnvoorstel voor een emissiehandelssysteem.37 Het Protocol werd in 2002 geratificeerd en de Richtlijn voor het emissiehandelssysteem werd in 2003 van kracht.38 In april 2003 is het tweede voortgangsrapport over het EPK gepubliceerd.39 Het EPK heeft tot nu toe geresulteerd in een groot aantal (voorstellen voor) beleidslijnen en maatregelen voor de sectoren die door het programma worden bestreken. Voor een deel wordt aangesloten bij bestaande maatregelen op gebieden die een effect hebben op klimaatverandering (zoals luchtkwaliteit, energie, vervoer en afval), deels zijn de maatregelen ontwikkeld (of in ontwikkeling) in de context van al reeds eerder gedane voorstellen of aanzetten daartoe door de Commissie, en deels zijn de (voorgestelde) maatregelen geheel nieuw. Wetgeving die op dit moment (mede) als uitvloeisel van het EPK in werking is, betreft bijvoorbeeld de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen,40 de energieprestatie van gebouwen41 en de koppeling van JI en CDM aan het systeem van emissiehandel.42 Ook is het bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen bij Beschikking 280/2004/EG herzien.43 Op grond van deze beschikking

36 COM(2001) 579 definitief, de Raad heeft het Protocol goedgekeurd bij Beschikking van 25 april 2002 (2002/358/CE). 37 COM(2001) 581 definitief. 38 Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad, Pb. EG van 25 oktober 2003, L 275/32. De Commissie heeft in dit verband een beschikking vastgesteld tot vaststelling van richtsnoeren voor de bewaking en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG, COM(2004) 130 definitief (beschikking van 29 januari 2004). 39 Second ECCP Progress Report – Can we meet our Kyoto targets?, zie http://europa.eu.int. comm/environment/climate/eccp.htm. 40 Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt, Pb. EG van 27 oktober 2001, L 283/33. 41 Richtlijn 2002/91/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen, Pb. EG van 4 januari 2003, L 001/65. Zie over energie-efficiëntie binnen de EG Bruggeman, 2004, p. 140-153. 42 Richtlijn 2004/101/EG houdende wijziging van Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap, met betrekking tot de projectmechanismen van het Protocol van Kyoto. Deze Richtlijn wordt ook wel de Linking Directive genoemd. Zie over deze richtlijn, Bazelmans, 2006, n.n.g. 43 Beschikking nr. 280/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 betreffende een bewakingssysteem voor de uitstoot van broeikasgassen in de Gemeenschap en de uitvoering van het Protocol van Kyoto, Pb. EG van 19 februari 2004, L 49/1. Zie over de Beschikking meer uitgebreid Peeters, 2006 (n.n.g). Zie voor de eerste rapportage van Ne-


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 299 moeten de lidstaten aan de Commissie jaarlijks rapporteren over de uitstoot en verwijdering van broeikasgassen en de Commissie dient jaarlijks aan het secretariaat van het Klimaatverdrag te rapporteren over de inventarisatie van de broeikasgassen. Met het bewakingssysteem wordt beoogd na te gaan of de in het Klimaatverdrag en het Kyoto Protocol overeengekomen verplichtingen door de EU en de lidstaten worden nagekomen. Het EPK noemt ook convenanten als instrument om de (voorgestelde) maatregelen uit te voeren. Binnen het EPK heeft een subwerkgroep van de werkgroep inzake industrie de inzet van convenanten (voluntary agreements) om klimaatverandering tegen te gaan, bestudeerd (op nationaal en Europees niveau). De subwerkgroep ziet een rol voor convenanten in het klimaatbeleid, maar maakt wel een aantal opmerkingen dienaangaande.44 Zo zou het gebruik van een convenant op EU-niveau alleen aangewezen zijn, indien het een toegevoegde waarde heeft voor een convenant op nationaal niveau. De beslissing om een EU-convenant te sluiten, hangt onder meer af van het aan te pakken probleem, de verwachte milieueffectiviteit, het type sector, het aantal betrokken partijen en internemarktkwesties. Verder noemt de subwerkgroep een aantal succesfactoren voor het gebruik van dit instrument op zowel Europees als nationaal niveau. Zo dient over convenanten te worden onderhandeld met geloofwaardige alternatieve instrumenten achter de hand. Verder dienen convenanten nauwkeurig te worden opgesteld en gemonitored en moet worden voorzien in doelstellingen, sancties en prikkels, transparante rapportage en onafhankelijke verificatie. Convenanten zouden deel moeten uitmaken van een mix van beleidsinstrumenten en derhalve niet op zichzelf dienen te staan. Meer in het algemeen geeft de subwerkgroep aan dat er een kader voor het gebruik van convenanten op nationaal en op Europees niveau zou moeten komen.45 De elementen van

derland uit hoofde van deze Beschikking het 2005 Climate Policy Progress Report of the Netherlands, http://www.vrom.nl. 44 Ook in het Zesde Milieuactieprogramma worden milieuconvenanten met industriële sectoren genoemd als één van de passende instrumenten om de reductiedoelstelling uit het Kyoto Protocol te halen. Daartoe zou de totstandkoming van dit instrument moeten worden bevorderd. Zie COM(2001) 31 definitief, p. 28, Besluit nr. 1600/2002/EG, p. 8. 45 Een dergelijk kader is ook vastgesteld, zij het niet zozeer naar aanleiding van de aanbevelingen van de subwerkgroep, maar omdat daar uit andere hoofde reeds plannen voor waren. Zie de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – Milieuconvenanten op het niveau van de Gemeenschap binnen het kader van het actieplan inzake de vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving, COM(2002) 412 definitief. De Commissie wil het sluiten van milieuconvenanten op communautair niveau stimuleren. Er wordt een aantal vereisten gedefinieerd waaraan convenanten moeten voldoen. De Commissie noemt klimaatverandering als één van de voor een effectieve toepassing van het instrument in aanmerking komende beleidsterreinen.


300

Hoofdstuk 6

handhaving van convenanten (monitoring, rapportage, verificatie en sanctionering) worden dus ook in Europees verband, op klimaatgebied, als waarborgen genoemd (vgl. hoofdstuk 5). Tot slot zou de (mogelijke) relatie tussen convenanten en emissiehandel nader moeten worden bezien.46 Deze relatie heeft zijn beslag gekregen in de Richtlijn voor het emissiehandelssysteem (zie hierna). Er is een aantal convenanten op communautair niveau gesloten. Een goed voorbeeld hiervan, is het ACEA Agreement in de transportsector (1998), dat is gesloten tussen de Europese Commissie en de Europese Associatie van automobielfabrikanten.47 De belangrijkste verplichting in het convenant betreft de reductie van de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwe auto’s verkocht in de EU naar 140 gram per kilometer in 2008.48

Het systeem van emissiehandel neemt een centrale plaats in in het beleid van de EG inzake klimaatverandering.49 Met de aanname van de Richtlijn inzake de handel in broeikasgasemissierechten voorziet de EG in een intern systeem voor emissiehandel, dat op 1 januari 2005 in werking is getreden. De met de emissiehandel te behalen reductie wordt beschouwd als binnenlandse reductie. In het kader van dit systeem krijgen bedrijven emissierechten toegewezen om een bepaalde hoeveelheid CO2 uit te stoten. De emissierechten zijn overdraagbaar. Indien een bedrijf meer CO2 emitteert dan de hoeveelheid toegewezen emissierechten, kan het emissieruimte (quota) op de markt inkopen. Indien een bedrijf meer CO2 reduceert dan waartoe het verplicht is, kan het emissieruimte verkopen. Er vallen meer dan 12.000 installaties in de EU onder de Richtlijn. De lidstaten hebben in 2004 nationale allocatieplannen opgesteld, waarin de quota voor elke sector en elk bedrijf worden vastgesteld. Met betrekking tot de allocatie van de emissierechten door de lidstaten kan er een relatie met convenanten bestaan. Bij de allocatie kan namelijk rekening worden gehouden met het feit dat een bedrijf is aangesloten bij een convenant (op nationaal niveau) en uit dien hoofde reeds inspanningen heeft

46 Zie voor het voorgaande het rapport van juni 2001 inzake het EPK, p. 96-97. 47 Het convenant is gesloten in de vorm van een formele, ondertekende verplichting van het bestuur van ACEA (‘ACEA Commitment on CO2 emission reductions from new passenger cars in the framework of an environmental agreement between the European Commission and ACEA’) en Aanbeveling 1999/125/EG van de Commissie van 5 februari 1999 betreffende de vermindering van CO2-emissies van personenauto’s, Pb. EG van 13 februari 1999, L 40/49. Zie COM(1998) 495 definitief. 48 Zie verder over dit convenant Keay-Bright, 2000, Van Calster en Deketelaere, 2001, p. 228232, Van der Jagt, 2003, Bongaerts, 1999, p. 101-104, Internet: http://europa.eu.int/comm/ environment/co2/co2_home.htm (d.d. 10 november 2004). 49 Zie hierover Teuben, 2005.


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 301 verricht.50 Het bedrijf zou dan onder omstandigheden extra emissierechten kunnen krijgen. Hierop wordt nader ingegaan in §6.4 en in de hoofdstukken 7, 8 en 10. In haar beleid richt de EU zich ook op de periode na 2012. Er dienen middellange en langetermijn emissiereductiestrategieën te worden uitgestippeld. De Commissie heeft in 2005 een Mededeling gepubliceerd over het toekomstig te voeren klimaatbeleid.51 Hierin staan echter geen concrete emissiereductiedoelstellingen. De Raad van de Europese Unie heeft in het voorjaar van 2005 wel een concreet doel inzake het te voeren klimaatbeleid geformuleerd: ontwikkelde landen zouden een emissiereductie van 15 tot 30% in 2020 in vergelijking met 1990 als doelstelling moeten aanhouden. De Raad stelt het halen van deze doelstelling wel afhankelijk van inspanningen van andere ontwikkelde landen.52 Inmiddels is eind oktober 2005 het tweede Europees Klimaat Programma van start gegaan, in het kader waarvan zal worden bezien welke vooruitgang tot op heden is geboekt met de implementatie van EU beleid in de lidstaten en zal worden voorzien in een nieuw beleidskader voor het Europees klimaatbeleid voor de periode na 2012.53 6.4

NEDERLANDS KLIMAATBELEID: UITVOERINGSNOTA EN EVALUATIENOTA’S KLIMAATBELEID

Het klimaatbeleid dat ter uitvoering van het Kyoto Protocol is vastgesteld, is hoofdzakelijk uitgewerkt in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid deel I (1999) en II (2000) en daaropvolgende nota’s.54 Om de vereiste reductie van 6% te realiseren zou Nederland oorspronkelijk in 2010 tot een reductie van 50 Mton CO2-equivalenten ten opzichte van ongewijzigd beleid moeten komen. Later is dit aantal bijge-

50 Deze mogelijkheid wordt genoemd in de ontwerprichtlijn, COM(2001) 581 definitief, p. 8. Zie ook criterium 7 van bijlage III van de Richtlijn inzake de handel van broeikasgasemissierechten. 51 Winning the Battle Against Global Climate Change, COM(2005) 35 definitief. 52 Conclusies van de raadsvergadering gehouden op 22 en 23 maart 2005, http://ue.eu.int/ uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/84335.pdf. Zie ook Peeters, 2006, n.n.g. Verder heeft de Raad aangegeven dat de EU streeft naar een maximale temperatuurstijging van 2oC tot 2100 ten opzichte van het pre-industriële tijdperk. 53 Zie http://europa.eu.int/comm/environment/climat/eccp.htm. 54 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 603, nrs. 1 en 2 en Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 603, nr. 28. De voortgang van het Nederlandse klimaatbeleid is in 2002 en 2005 geëvalueerd in respectievelijk de Evaluatienota Klimaatbeleid 2002 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 240, nr. 2) en de Evaluatienota Klimaatbeleid 2005 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 28 240, nr. 37).


302

Hoofdstuk 6

steld tot 40 Mton CO2-equivalenten.55 Het klimaatbeleid zal dus moeten worden geïntensiveerd om de Kyotodoelstelling te realiseren. In deel I van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid zijn de binnenlandse maatregelen beschreven; deze zijn gericht op verschillende sectoren, te weten industrie, energieen afvalbedrijven, landbouw, verkeer en vervoer, huishoudens, en handel/diensten/ overheid.56 Er zijn drie maatregelpakketten opgenomen om de emissiereductie te bereiken: een basispakket, een reservepakket en een vernieuwingspakket. In het basispakket staat een hele range van deels reeds bestaande, deels nieuwe maatregelen die in de periode tot 2008-2012 door de sectoren moeten worden uitgevoerd om de binnenlandse emissiereductie tijdig te kunnen realiseren. Soms zijn de maatregelen primair gericht op ander beleid, maar dragen ze tevens bij aan de reductie van de broeikasgassen en zijn derhalve ook opgenomen in het klimaatbeleid (zoals het energiebesparingsbeleid).57 Er is geen prioriteitsvolgorde in de maatregelen. Het basispakket bevat onder meer maatregelen omtrent energiebesparing, de inzet van duurzame energie, etikettering van zuinige auto’s en de reductie van emissies van de niet CO2-broeikasgassen. Deze en andere maatregelen worden onder meer genomen in de vorm van convenanten, voorschriften in de milieuvergunning, investeringssteun via subsidies58 en positieve fiscale prikkels, voorlichtingscampagnes, en door middel van regelgeving op grond van de Wet milieubeheer of andere wetten (bijvoorbeeld de Wet energiebesparing toestellen59). Met de uitvoering van de maatregelen uit het basispakket kunnen de benodigde emissiereducties in principe worden gerealiseerd, maar indien nodig kunnen de maatregelen uit het reservepakket worden aangewend. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om N2Oreductie bij de chemische industrie en ondergrondse opslag van CO2 afkomstig van enkele grote industriële bronnen.

55 Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 240, nr. 2, p. 6 (Evaluatienota Klimaatbeleid). 56 Deel II van de Uitvoeringsnota richt zich voornamelijk op (maatregelen te nemen in) het buitenland; op dit deel wordt hier verder niet ingegaan. 57 Zie de Energiebesparingsnota van 1998 en het Energierapport 2002 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 241, nr. 2). Het energiebesparingsbeleid en het klimaatbeleid zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. 58 Subsidieverstrekking vindt bijvoorbeeld plaats via het CO2-reductieplan voor emissiereductieprojecten. Besluit van 4 juni 1998, houdende regels inzake de verstrekking van subsidies in het kader van het CO2-reductieplan (Besluit subsidies CO2-reductieplan), Stb. 1998, 397, nadien verschillende malen gewijzigd. 59 Wet van 5 februari 1986, Stb. 1986, 59, laatstelijk gewijzigd bij Wet van 6 november 1997, Stb. 1997, 510. Deze wet vormt de grondslag voor energielabels.


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 303 Convenanten behoren tot de centrale elementen van het regeringsbeleid inzake klimaatverandering.60 Op dit moment zijn – voor zover mij bekend – de volgende convenanten ter uitvoering van het klimaatbeleid van kracht: – (Tweede generatie) Meerjarenafspraken Energie-efficiency (zie hoofdstuk 7); – Convenant Benchmarking energie-efficiency (zie hoofdstuk 8); – Convenant Glastuinbouw en Milieu (zie hoofdstuk 9); – Convenant kolencentrales en CO2-reductie (zie hoofdstuk 10); – Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie (BLOW);61 – BANS Klimaatconvenant;62 – de in het kader van het programma Het Nieuwe Rijden gesloten afspraak;63 – ACEA convenant (zie ook §6.3). De looptijd van een aantal andere toepasselijke convenanten is inmiddels beëindigd zonder dat vervolgafspraken zijn gemaakt.64 In het vernieuwingspakket zijn opties opgenomen die reducties opleveren op de langere termijn (de periode na 2012). Dit is gedaan om op termijn echte trendbreuken te bewerkstelligen die een daling van de CO2-emissie tot gevolg hebben. Het pakket richt zich voornamelijk op vernieuwing van de technologie en van instrumenten. De technologische vernieuwing heeft vooral betrekking op de ontwikkeling van nieuwe klimaatneutrale energiedragers, dat wil zeggen energiedragers die in hun levenscyclus niet of nauwelijks broeikasgasemissies veroorzaken. Bij de instrumentele vernieuwing gaat het met name om het verkennen van de mogelijk-

60 Vgl. Algemene Rekenkamer, 2002, p. 18. 61 De BLOW, geïnitieerd door het ministerie van Economische Zaken, is gesloten op 10 juli 2001. 62 Het BANS Klimaatconvenant is gesloten op 18 februari 2002. BANS staat voor Bestuursakkoord Nieuwe Stijl. Bij het convenant hoort de (nieuwe) Subsidieregeling BANS Klimaatconvenant, die met ingang van 1 maart 2002 in werking is getreden. Zie voor de Subsidieregeling de Stcrt. van 5 februari 2002, nr. 25, p. 10. 63 Dit programma heeft als doel om brandstofbesparing via gedragsverandering en verhoging van de bandenspanning te bevorderen. Zie http://www.hetnieuwerijden.nl. Dit betreft een afspraak tot samenwerking voor de netwerkpartners van het programma het Nieuwe Rijden, te weten de Minister van Verkeer en Waterstaat en een groot aantal organisaties binnen de auto- en transportbranche (gesloten op 2 februari 2000). Door de partijen wordt deze afspraak overigens ook geen convenant genoemd, maar een samenwerkingsovereenkomst. 64 Dit betreft in elk geval het convenant gesloten in het kader van het Milieuactieplan Energiedistributiesector 2000, het Convenant Warmtepompsystemen in de Woningbouw, het Convenant Zonneboilers, het PV Convenant en het Convenant Energie uit Afval. In het 2005 Climate Policy Progress Report of the Netherlands (opgesteld in het kader van de uitvoering van Beschikking 280/2004/EG) wordt verder ook gesproken van een convenant dat gesloten is met de aluminium industrie en in het kader waarvan emissiereductiedoelstellingen zijn afgesproken voor een groot aantal uitstoters van zowel PFK’s en CO2. Het is mij niet bekend of dit convenant nog steeds gelding heeft.


304

Hoofdstuk 6

heden voor verhandelbare reductie- of emissierechten. Wat dit laatste betreft, is er inmiddels in Nederland wetgeving ingevoerd ten behoeve van het EU-systeem van CO2-emissiehandel. Ter implementatie van de Richtlijn inzake de handel in broeikasgasemissierechten binnen de EU is in oktober 2004 een wijziging van de Wet milieubeheer aangenomen.65 De Nederlandse overheid heeft het op grond van de richtlijn vereiste Allocatieplan CO2-emissierechten 2005 t/m 2007 opgesteld, dat is goedgekeurd door de Europese Commissie.66 Het plan geeft onder meer criteria voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten, geeft het totale aantal broeikasgasemissierechten aan dat de overheid voor de periode 2005-2007 voornemens is toe te wijzen en bevat de voorgenomen aantallen emissierechten voor elke installatie. Vervolgens is in het Nationaal Toewijzingsbesluit broeikasgasemissierechten 2005-2007 het aantal emissierechten dat bedrijven elk jaar in de planperiode wordt verleend door de nieuw opgerichte Nederlandse emissieautoriteit (NEa) daadwerkelijk toegewezen.67 Bedrijven hebben een vergunning van de NEa nodig om per 1 januari 2005 mee te kunnen doen met de emissiehandel (artikel 16.5 Wm). Wat betreft de verdeling van emissierechten is rekening gehouden met het feit dat een bedrijf reeds is aangesloten bij een convenant. Hierbij spelen het Convenant Benchmarking Energie-efficiency, de Meerjarenafspraken Energie-efficiency en het Convenant kolencentrales en CO2-reductie een rol. Door de invoering van het emissiehandelssysteem hebben deze convenanten (voor een deel) een andere rol in het klimaatbeleid gekregen. Waar ze oorspronkelijk het doel hadden een bijdrage te leveren aan de realisering van de Kyotodoelstelling, zijn deze convenanten nu voor de convenantbedrijven die tevens aan het emissiehandelssysteem deelnemen, vooral van betekenis in het kader van de verdeling van de emissierechten. Voor die bedrijven is het realiseren van de convenantdoelstellingen dus niet meer van belang. Hierop wordt nader ingegaan in de hoofdstukken 7, 8 en 10.

65 Wet van 30 september 2004 tot wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere wetten ten behoeve van de implementatie van richtlijn nr. 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (Pb. EG L 275/26) en de instelling van een emissieautoriteit (Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten), Stb. 2004, 511. Zie over de EG-Richtlijn (toen het nog een voorstel was) en de nationale uitvoering Peeters, 2002, p. 189-196. Zie ook Van Brenk e.a., 2004, Bazelmans, 2004, p. 214-220. Zie ook Teuben, 2005. 66 Allocatieplan CO2-emissierechten 2005 t/m 2007. Nederlands nationaal toewijzingsplan inzake de toewijzing van broeikasgasemissierechten aan bedrijven, http://www.CO2emissiehandel.novem.nl. 67 Zie http://www.CO2-emissiehandel.novem.nl.


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 305 De voortgang van de uitvoering van het beleid wordt bewaakt via een systeem van emissie- en beleidsmonitoring. Nederland kent al lang een systeem voor het registreren en rapporteren van emissies naar bodem, water en lucht.68 Dit systeem kan ook worden gebruikt voor monitoring van broeikasgasemissies. Het was echter nodig het systeem op bepaalde punten uit te breiden om te voldoen aan de in het kader van het Klimaatverdrag en Kyoto Protocol gestelde eisen aan monitoring en rapportage.69 De internationale eisen die zijn gesteld aan het opzetten van nationale systemen voor monitoring van broeikasgassen zijn en worden onder meer vertaald naar protocollen voor het verzamelen en verwerken van emissiedata in Nederland; in de protocollen zijn methoden en werkprocessen beschreven.70 Verder is ten aanzien van de beleidsmonitoring in 2004 de Handreiking voor monitoring en evaluatie van klimaatregelen opgesteld.71 De monitoringresultaten kunnen worden gebruikt om aan de internationale rapportageverplichtingen te voldoen. Daarnaast kunnen zo de Europese verplichtingen uit Beschikking 280/2004/EG worden nagekomen; de aan de monitoring en rapportage gestelde eisen zijn op deze niveaus namelijk deels hetzelfde. De voortgang van het Nederlandse klimaatbeleid is in 2002 en 2005 geëvalueerd in de Evaluatienota’s Klimaatbeleid.72 Van belang is dat in de evaluatie uit 2002 naar voren kwam dat de strategie nog ‘robuuster’ moest worden in de zin dat meer zekerheid moet worden ingebouwd voor het halen van de reductiedoelstelling. De regering vond dat de verantwoordelijkheid voor het behalen van de reductieverplichting breder in de Nederlandse samenleving moet worden gedragen en duidelijker moet worden verbonden aan de taken van de diverse departementen. Eén van de elementen waarmee het beleid beter afrekenbaar en toetsbaar kan worden gemaakt, betreft de invoering van streefwaarden voor sectorale emissieniveaus (in 68 Zie daarvoor http://www.emissieregistratie.nl. 69 De belangrijkste richtlijnen die het IPCC heeft opgesteld voor het bepalen van emissies van broeikasgassen, betreffen Good Practice Guidance and Uncertainty Management, Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories en Good Practice Guidance for Land Use, LandUse Change and Forestry. Genoemde richtlijnen zijn raadpleegbaar via http://www. broeikasgassen.nl. Zie ook http://www.unfccc.de. 70 Op de website http://www.broeikasgassen.nl is het monitoringproces in Nederland beschreven en zijn onder meer genoemde protocollen te vinden. De protocollen vinden hun grondslag in de Regeling aanwijzing Nationaal loket inventarisatie broeikasgassen en Protocollen broeikasgassen, Stcrt. van 21 december 2005, nr. 248, p. 32, dat is gebaseerd op het Besluit inventarisatie broeikasgassen Wlv van 12 december 2005, Stb. 2005, 664. 71 Zie voor de Handreiking http://www.vrom.nl (d.d. 29 juli 2004). 72 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 240, nr. 2 (Evaluatienota Klimaatbeleid. De voortgang van het Nederlandse klimaatbeleid: een evaluatie bij het ijkmoment 2002), Tweede Kamer, 2005-2006, 28 240, nr. 37 (Evaluatienota Klimaatbeleid 2005. Onderweg naar Kyoto. Een evaluatie van het Nederlandse klimaatbeleid gericht op realisering van de verplichtingen in het Protocol van Kyoto).


306

Hoofdstuk 6

plaats van één maximaal emissieniveau voor alle sectoren). Daarom zijn in 2004 voor een aantal sectoren – te weten industrie (incl. elektriciteitsproductie), verkeer, landbouw en gebouwde omgeving (huishoudens/diensten73) – streefwaarden voor CO2 als jaarlijkse gemiddelde voor de periode 2008-2012 ingesteld. Voor de nietCO2 broeikasgassen geldt een streefwaarde voor het totaal aan deze emissies.74 Voor de uitvoering van het Convenant Glastuinbouw en Milieu heeft deze systematiek van streefwaarden consequenties (zie §9.6.6).75 Hoewel de toekomst van het Nederlandse klimaatbeleid deels afhangt van de uitkomst van de internationale onderhandelingen over het post-Kyoto traject en van besluitvorming op Europees niveau, heeft het kabinet voor de periode na 2012 een traject in gang gezet.76 6.5

CONCLUSIES

In het Kyoto Protocol hebben de EU en de lidstaten de verplichting op zich genomen om de uitstoot van broeikasgassen in de atmosfeer in de periode 2008-2012 terug te dringen. De reductieverplichting betreft een duidelijke, harde en juridisch bindende kwantitatieve norm die de Partijen bij het Protocol geen vrijheid laat om te bepalen welke mate van reductie uiteindelijk moet worden bereikt. Vrijheid hebben de landen wel wat betreft de te nemen maatregelen om aan de reductieverplichting te voldoen, zij het dat in elk geval binnenlandse maatregelen moeten worden getroffen. Het Protocol verzet zich er niet tegen dat die maatregelen in de vorm van klimaatconvenanten worden uitgevoerd. Dit instrument wordt dan ook op Europees niveau en in Nederland naast een scala aan andere instrumenten ingezet om de reductieverplichting te realiseren. Daarbij wordt in het kader van het Europees Klimaatprogramma aan de toepassing van EU-convenanten en klimaatconvenanten op nationaal niveau een aantal voorwaarden verbonden, die overeenkomen met het over dit instrument gevoerde Europese beleid op het gebied van milieu in het algemeen. In Nederland behoren convenanten tot de centrale elementen van het regeringsbeleid inzake klimaatverandering. Sinds 1 januari 2005 neemt

73 De sector diensten omvat alle bedrijven buiten de industrie, energiesector, landen tuinbouw, plus de non-profit sectoren overheid, zorg en onderwijs. Zie ECN/RIVM, Sectorale CO2-emissies tot 2010. Update Referentieraming ten behoeve van besluitvorming over streefwaarden, december 2003, ECN-C–03-095, p. 24. 74 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 240, nr. 4. Zie ook het bij de brief gevoegde achtergronddocument van ECN/RIVM, Sectorale CO2-emissies tot 2010. Update Referentieraming ten behoeve van besluitvorming over streefwaarden, december 2003, ECN-C–03095. 75 Ten aanzien van de andere in dit onderzoek behandelde klimaatconvenanten heb ik over het bestaan van dit verband niets gevonden. 76 Evaluatienota Klimaatbeleid 2005, p. 15.


Internationaal, Europeees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht 307 echter ook het systeem van verhandelbare emissierechten een belangrijke plaats in in het Nederlandse en Europese klimaatbeleid. De invoering van dit systeem brengt met zich dat de klimaatconvenanten deels een andere plaats zijn gaan innemen binnen het klimaatbeleid dan voorheen. De vraag in hoeverre de met deze en andere instrumenten uit te voeren maatregelen de reductieverplichting uit het Kyoto Protocol zal worden gerealiseerd, kan op dit moment niet met zekerheid worden beantwoord. Via de uitvoering van monitoring- en rapportageverplichtingen, die voor Nederland bestaan uit hoofde van het Kyoto Protocol en Beschikking 280/2004/EG, kan worden beoordeeld of de overeengekomen emissiereductieverplichtingen zijn gehaald. De lidstaten van de EG zullen er nog hard aan moeten trekken om de reductiedoelstelling te bereiken. Wordt deze doelstelling daadwerkelijk gehaald, dan betekent dit niet dat het klimaatprobleem is opgelost. Het Kyoto Protocol is immers slechts een eerste stap om de uitstoot van broeikasgassen ter verminderen. Voor de periode na 2012 zal door de Partijen een intensiever klimaatbeleid moeten worden gevoerd om de benodigde vergaande reducties van broeikasgassen te bewerkstelligen.

6 Internationaal, Europees en Nederlands klimaatbeleid in vogelvlucht

Recommend Documents