386 Jelentés a Magyar Államkincstár létrehozásának és működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről

386 Jelentés a Magyar Államkincstár létrehozásának és működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről

TARTALOMJEGYZÉK I. Összefoglaló megállapítások, következtetések és javaslatok 1. A Magyar Államkincstár, a kincstári rendszer létrehozása 2. A Kincstár szakmai feladatai 3. A Kincstár, mint intézmény gazdálkodása II. Részletes megállapítások A. Magyar Államkincstár létrehozása, szakmai tevékenysége B. A Kincstár működésének pénzügyi-, személyi- és tárgyi feltételei, a költségvetési gazdálkodás Mellékletek, függelékek A nyolcvanas évek végétől több alkalommal is felmerült a költségvetési szervek pénzellátási, a kiadások előzetes finanszírozási rendjének megváltoztatása. A központi költségvetés hiánya az 1990-es évek elején drasztikusan emelkedett, ami felerősítette az új típusú pénzellátásra való áttérés igényét. Megalakulása óta az Állami Számvevőszék is folyamatosan jelezte a finanszírozási rendszer anomáliáit és szorgalmazta annak gyökeres átalakítását. Megvalósítása azonban késett, részben a költségvetési szervek ellenállása miatt hiúsult meg. (A kincstári finanszírozás rendszerében ugyanis az intézmények jellemzően előirányzatokkal és nem pénzeszközökkel gazdálkodnak.) A központi költségvetési szervek új típusú pénzellátását megtestesítő Magyar Államkincstár az 1128/1994. (XII.30.) és a 2189/1995. (VII.4.) Korm. határozatokban megjelölt feladatok végrehajtása eredményeként jött létre 1995. november 1-jével. Tevékenységét és ügyfélkörét jogszabályok (Áht., kormány- és pénzügyminiszteri rendeletek) rögzítették. A Kincstár szolgáltató jellegű, speciális pénzügyi tevékenységet ellátó intézmény. Alaptevékenysége a költségvetés végrehajtásában a finanszírozás, a pénzforgalom, az elszámolások, az államadósság (likviditás menedzselés), valamint az állam által vállalt garanciák és az általa nyújtott hitelek nyilvántartása, kezelése, a kötelezettségek teljesítése, az információgyűjtés és információ szolgáltatás. Feladatai 1997-re - a bankszámla vezetési tevékenységi körébe tartozók

bővülésével, a kötelezettségvállalások nyilvántartásával, a finanszírozásba bevont fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos teendők ellátásával, a bérek utáni közterhek központosított befizetésével és a készpénzkímélő fizetési mód szélesebb körű elterjesztése érdekében az "intézményi kártya" bevezetésével - növekednek. A Magyar Államkincstár a PM felügyelete alatt működő, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. Szakmai tevékenységét - az 1996-ban elkezdett és 1997-ben is folytatott szervezet-építés eredményeként - az 5 központi igazgatósága, valamint igazgatósági szervezetbe nem tartozó főosztályok, osztályok, illetve területi fiókhálózata útján látja el. Önálló igazgatósága a kincstári körbe tartozó fővárosi számlatulajdonosok kincstári feladatait ellátó fiók, a Budapesti Igazgatóság, valamint az Értékpapírpénztár is. Az államadósság kezelésében, a központi költségvetés likviditásának alakulásában korábban kiemelt szerepet játszó ÁKK önálló jogi személyiségű, részben önálló költségvetési szervként a Kincstár szervezetébe tartozik. Az intézmény 1995-ben 60, 1996-ban 795,6 M Ft költségvetési támogatásban részesült. Az 1997. évre előirányzott költségvetési támogatás 4488,7 M Ft. A foglalkoztatottak létszáma 1997. január 1-jén 772 fő, az immateriális javak és tárgyi eszközök bruttó értéke 1996. december 31-én 1,7 Mrd Ft volt. Ugyanezen időszakban az ÁFI és az MNB együttesen működési kiadásokra 1, felújításra és beruházásra több, mint 2 Mrd Ft-ot fizetett ki a Kincstár helyett. Az ellenőrzés célja ˇ a Magyar Államkincstár létrehozására irányuló előkészítő munka célszerűségének és eredményességének; ˇ a szervezet felépítésének és működésének, a rendelkezésre álló személyi-, tárgyiés pénzügyi feltételek és a jogszabályokban előírt feladatok összhangjának; ˇ a szakmai feladatellátás törvényességének, célszerűségének és eredményességének, valamint ˇ az intézmény gazdálkodásában a törvényességi, célszerűségi és eredményességi követelmények érvényesülésének értékelése, és ezen keresztül a Magyar Államkincstár eredményes működésének segítése volt. Az ellenőrzés a Magyar Államkincstár (Kincstár) központjára, megyei fiókhálózatára, az Államadósság Kezelő Központ (ÁKK) intézménybe integrálására, valamint a Kincstár létrehozásában közreműködő szervezetekre (Pénzügyminisztérium, Magyar Nemzeti Bank, Állami Fejlesztési Intézet Rt.) terjedt ki. Helyszíni ellenőrzés keretében 3 fejezetnél és 8 intézménynél tájékozódtunk a kincstári finanszírozásra való áttérés tapasztalatairól és e mellett 315 költségvetési szervtől kérdőíves formában szereztünk információkat. Ellenőrzésünk az 1995-1996. évek szakmai tevékenységét, a működés 1997. első hónapjainak tapasztalatait, valamint az 1995-1996. évek gazdálkodását értékelte.

I. Összefoglaló megállapítások, következtetések és javaslatok A központi költségvetési szervek és az elkülönített állami pénzalapok kincstári rendszerű finanszírozása átláthatóbbá teszi azok gazdálkodását és a központi költségvetés pénzeszközeinek kímélésével javítja annak likviditási helyzetét. A közpénzek felhasználásánál javítja, és egyes esetekben garantálja azok törvényességét, a jogszabályokkal való összhangját. A központi költségvetés zárszámadásánál - várhatóan először az 1997. évi zárszámadásnál - gyors, pontos adatokat szolgáltat a tényleges teljesítésről. Adatszolgáltatásával, prognózisok készítésével és elemzéseivel lehetőséget biztosít az éves költségvetési előirányzatok megalapozottabb tervezéséhez. A Magyar Államkincstár létrehozásával, a kincstári rendszer kialakításával megszűnt az intézményi pénzgazdálkodás, helyette előirányzatgazdálkodás került bevezetésre. Ebből következően - az intézményi devizaszámlák kivételével - minden intézményi bankszámla megszünt és megnyitásra került az MNB által vezetett Kincstári Egységes Számla (KESZ). A költségvetés valamennyi pénzmozgása ezen a számlán valósul meg, ide érkeznek a költségvetést illető bevételek és erről a számláról teljesítik a kiadásokat. A Kincstárban kialakításra kerül egy olyan könyvelő rendszer, ami a pénzforgalom figyelemmel kisérése és bonyolítása mellett nyilvántartja az intézmények költségvetési előirányzatait is. A rendszer 1996-ban még nem működött teljes zártsággal, de az 1997. évi továbbfejlesztés lehetővé teszi - a kettős fedezetvizsgálat megvalósulásával - az előirányzatokat meghaladó teljesítések elkerülését. A kialakított információs rendszer napi, heti, illetve havi gyakorisággal szolgáltatja mind a kincstári körbe tartozó ügyfelek, mind az érdekelt vezetők, döntéshozók részére a költségvetési gazdálkodással kapcsolatos adatokat. Megvalósult az intézmények utólagos finanszírozása, ezzel 1996. január 1-től intézményesen is megszűnt az intézményi pénzgazdálkodás és azon ellentmondásos helyzet, hogy miközben a központi költségvetésnek folyamatosan likviditási gondjai voltak, a költségvetési intézmények a költségvetésből származó szabad pénzeszközökkel rendelkeztek, amit esetenként szabálytalanul hasznosítottak. Alapvetően változott az önkormányzatok finanszírozási rendszere is. Az önkormányzatokat megillető normatív támogatás és átengedett SZJA bevételből a bérek utáni közterhek levonásra kerültek (nettó finanszírozás), ezeket az összegeket az illetékes (APEH, TB és Munkaerőpiaci Alap) előirányzati számlákon egyidejűleg jóváírják. A Kincstárba integrálódott Államadósságkezelő Központ bocsátja ki a költségvetési hiány finanszírozását szolgáló állampapírokat, gondozza az állampapírpiacot és kiépítette az elsődleges értékpapírforgalmazói rendszert is. Ezáltal átláthatóvá, biztonságossá és takarékosabbá vált a költségvetési hiány finanszírozása, ami a központi költségvetés likviditására - 1996-ban a korábbi

években tapasztaltnál - is kedvező hatással volt. A kincstári rendszer létrehozására rendkívül kevés idő állt rendelkezésre. Erre is visszavezethetően késtek több esetben a szükséges jogszabályok (Áht., végrehajtási kormányrendeletek). A munka eredményességét igazolja, hogy - a tapasztalt és jelentésünkben részletezett hiányosságok ellenére - a Kincstár 1996. január 1-jétől ténylegesen működött, alapvető feladatait elláta. Ezzel a pénzügyi reform egyik döntő fontosságú lépése valósult meg. A kincstári rendszer bonyolult struktúra - az államháztartás egészére való kiterjesztése, fejlesztése többéves folyamat, amely összehangolt kormányzati munkát és a végrehajtás szempontjából kellő időben meghozott döntéseket igényel. Ez a rendszer kialakítása során nem minden esetben valósult meg, így a kincstári rendszer létrehozását, 1996. évi működését számos - részben elkerülhető probléma nehezítette.

1. A Magyar Államkincstár, a kincstári rendszer létrehozása A Kincstár létrehozásának gondolata már egy évtizede foglalkoztatta a mindenkori pénzügyi kormányzatot. A megvalósítását célzó előkészítő munka azonban csak a 2189/1995. (VII.4.) Korm. határozat alapján (1995. augusztus 15től miniszteri biztos irányításával) vált konkréttá. Az előkészítésre rendelkezésre álló idő kevésnek bizonyult ahhoz, hogy a szervezet az indulástól kezdve teljes körűen ellássa az Áht-ben és a kormányhatározatban rögzített feladatait. Ezért azokat - az ÁFI Rt-től átvettek kivételével - a létszám és a szervezet folyamatos felvételével, illetve kiépítésével fokozatosan tudták megoldani. A Kincstár feladatai folyamatosan, a személyi és tárgyi feltételekkel csak részben összhangban bővültek. A Kincstárhoz került 1996. április 1-jétől az államadósság kezelésében kiemelt jelentéséggel bíró szervezet, az ÁKK, mint részben önálló jogkörű szervezeti egység is. A kincstári rendszer a kormányhatározatban és az Áht-ben rögzített feladatait - várhatóan - 1997. január 1-től látja el teljes körűen. A Kincstár az ÁFI Rt. bázisán, az Áht. 123/A. § rendelkezései alapján jött létre. Az ÁFI-tól és az MNB-től - a feladatokkal együtt - a dolgozókat is átvette. Az átcsoportosított dolgozók esetében törvény garantálja (indokoltan) a korábbi személyi alapbért, illetve az MNB-től átvett dolgozók esetében az egyéb jövedelemtényezőket is. A kincstári dolgozók jelentős jövedelem-differenciálódása miatt is - a törvény által lehetővé tett eltérő (köztisztviselői és közalkalmazotti) besorolás lehetőségével élve - a szervezetet a közalkalmazottakról szóló törvény hatálya alá rendelték. A vizsgált időszakban nem volt jelentős a fluktuáció, döntően rendelkeztek a feladatellátáshoz szükséges megfelelő szakmai összetételű munkaerő-állománnyal, a betöltetlen álláshelyek száma (1996. XII. 31-én) az engedélyezett létszámhoz mérten nem volt számottevő. Az alkalmazottak állami iskolai végzettség szerinti megoszlása kedvezően alakult. A magasan kvalifikált

szakemberek aránya megfelelő. A jogelőd szervezetek által nyújtott segítség (MNB informatikai bázisa, az ÁFI és az MNB jelentős összegű kifizetései, eszközei) nélkül nem lett volna működőképes a Kincstár. Az előbbiekből is következően - a folyamatos és zökkenőmentes működés érdekében - a Kincstár létrehozását jobban elő kellett volna készíteni. A kincstári rendszerre történő átállást nem előzte meg a kincstári ügyfelek előzetes, alapos felkészítése. Későn - mind 1995-ben, mind 1996-ban -, december második felében, illetve utolsó napjaiban jelentek meg a kincstári rendszert szabályozó, továbbfejlesztését célzó törvények (Áht., költségvetési törvények), valamint az ezek végrehajtását meghatározó kormányrendeletek, így nem teljesültek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 12. § (3) bekezdésében foglaltak (ami szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját - ebből következően elfogadásának, közzétételének időpontját is - úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre). A Kincstár, a fejezetek és az intézmények jelentős többletmunkájára volt szükség ahhoz, hogy biztosítani tudják a viszonylag zavartalan működést.

2. A Kincstár szakmai feladatai A Magyar Államkincstár az Áht-ban és a végrehajtására kiadott kormányrendeletekben foglalt szakmai feladatainak igyekezett minél teljesebb körben eleget tenni. A feladat ellátásához, a kincstári rendszer kialakításához rendelkezésre álló idő azonban nem tette lehetővé a feladatok maradéktalan teljesítését. A jogszabályi előírásokkal összhangban alakították ki a központi fejezetek előirányzat-kezelési, nyilvántartási és finanszírozási rendszerét. Az intézmények kiemelt előirányzatonkénti fedezetvizsgálatát 1996-ban nem tudták megvalósítani. A kincstári elszámolás gyenge pontját jelenti a - nemzetközi gyakorlatban is ismert és alkalmazott - tranzakciós kódok használata. A kincstári rendszer működésének biztosítását szolgáló kódrendszer korlátai, valamint használatának pontatlanságai nehezítették az elszámolásokat. (Az érintett intézmények nem voltak érdekeltek az egyeztetésben, az eltérések kiküszöbölésében.) Nem sikerült megfelelően megoldani a kódok valódiságának ellenőrzését. Nagymértékű volt a jóváíráskor nem azonosítható bevétel, ami alapvetően a postai befizetések részletes feldolgozásának nehézségéből adódott. A rendszer nem kezelte az átfutó, függő és kiegyenlítő kiadások és bevételek regisztrálását. A rendszerbeli hiányosságokból következően 1996-ban a kincstári jelentések és az intézmények számviteli adatai eltértek egymástól. Hasonló problémák voltak az elkülönített állami pénzalapok pénzforgalmának feldolgozásánál is. Mind 1995-ben, mind 1996-ban felmerült a tranzakciós kódokat helyettesítő (kiemelt előirányzati alszámlavezetés) nyilvántartási rendszer kialakításának igénye és lehetősége. Az alternatívaként figyelembe vett megoldás sem jelentette volna a

tranzakciós kódok alkalmazásánál tapasztalt hiányosságok (előre nem ismert kiadású, tipusú készpénzfelvételek; függő, átfutó, kiegyenlítő kiadások; elkülönített állami pénzalapok és fejezeti kezelésű előirányzatok kezelése stb.) maradéktalan kiszűrését. Az államháztartás egyes területeinek (TB-alapok és MTA költségvetési szervei) kincstári körbe vonása 1996-ban csak a pénzforgalmi számlák vezetésére terjedt ki. A TB-alapok 1997. évi kincstári finanszírozása "köztes" (a bankszámla-vezetés és a kincstári alanyiság közötti) állapotnak felel meg, és a pénzügyi alapok kiadásainak és bevételeinek részletesebb számbavételét, megfigyelését teszi csak lehetővé. A MTA költségvetési szerveinek kincstári finanszírozását - a törvényi (Áht.) rendelkezéssel azonos kormányzati célok, de ennek ellentmondó jogszabályi rendelkezés (210/1996. (XII.23.) Korm. rendelet) következtében - nem valósították meg. A kincstári kettős könyvvezetés és beszámoló rendszer kialakítása és bevezetése nem teljesült az előírt határidőre. Nem biztosították 1996-ban egységes zárt rendszerben a mindenkori KESZ egyenleg és a kincstári ügyfelek számlaegyenlegei közötti egyezőséget, az eltérések kimunkálását - az úton lévő tételek számbavételével - év közben folyamatosan nem végezték el, arra csak az éves zárást követően került sor. Fokozatosan alakították ki a kincstári információszolgáltatás rendszerét. A feladatelmaradás, illetve a részleges teljesítés - az érintett szervezeti egységeknél - elsősorban arra vezethető vissza, hogy 1996-ban még nem voltak teljes körűen biztosítottak a feladatellátás feltételei, mivel a törvény által előírt feladatok ellátásához az intézmény szervezetének kialakítása, a feladatmegosztás, az informatikai háttér teljes körű biztosítása, az elhelyezési körülmények stb. az év során (gyors ütemben) folyamatosan kerültek kialakításra. A beruházási tevékenység finanszírozását - mint az ÁFI Rt-től a szervezettel együtt átvett tevékenységet - döntően az ÁFI Rt. működése alatt szabályozták. Ebből következően az - egyes részletek tekintetében - elavult. Néhány szabályzatot még nem adtak ki. A feladat nagysága, tömegszerűsége és a rendelkezésre álló idő rövidsége, továbbá a joghézagok, illetve a jogszabály-értelmezési problémák egyaránt nehezítették a feladat ellátását. Elhúzódott a központi beruházások finanszírozási szerződéseinek megkötése, gondot jelentett az agrártámogatások pályázatainak felülvizsgálatát követő nagyszámú, rövid idő alatti szerződéskötés. Az új támogatások (TFC, TEKI) esetében a csak 1996. júliusában megjelent jogszabályok nem voltak értelmezési problémától mentesek, ami a finanszírozási szerződések megkötését is késeltette. A megyei területfejlesztési tanácsokkal való együttműködés szabályozást igényel, felügyeletük megoldatlansága miatt nem volt meg a feltétele az egységes eljárásnak. Esetenként nem volt kielégítő a támogatást "felügyelő" fejezetek által a Kincstár részére adott információ gyakorisága, illetve gyorsasága (címzett vagy céltámogatásban részesült önkormányzatok esetében). Ennek következtében a Kincstár indokolatlanul is folyósított támogatást, amit később korrigálnia kellett. Előfordult, hogy az érintett fejezet (KTM) több hónapig nem reagált a Kincstár

szerződés-visszavonási javaslatára, és a notórius tartozókkal kapcsolatos eljárás tovább húzódott. A kincstári adatszolgáltatási kötelezettséget szabályozó kormányrendelet csak annak keretszabályait adta meg, konkrét formája, tartalma nem került rögzítésre. A kezdeti problémákat követően az adatszolgáltatás 1996. második negyedévében stabilizálódott, így sor kerülhetett az információs táblák körének, tartalmának meghatározására. Az adatszolgáltatásokat általában időben teljesítették, de egyes esetekben az nem volt folyamatos. A központi költségvetés végrehajtásáért felelős pénzügyminisztériumi és kincstári vezetők részére készített rendszeres adatfeldolgozás a költségvetési folyamatok vezetői szintű értékelésére alkalmas volt, egyes részleteit tekintve azonban hitelessége kétségesnek bizonyult. A központi költségvetés heti, havi gyakorisággal összeállított mérlege - a KESZ pénzforgalmi és számított egyenlege közötti eltérés és az egyeztetés lehetőségének elmulasztása ellenére - a folyamatok áttekintésére, nyomon követésére alkalmas volt. A kincstári körbe tartozó számlatulajdonosok részére (kincstári számláik napi kiadási és bevételi forgalmáról számlakivonat, később a költségvetési előirányzatokról és azok módosításáról) adott adatok a pénzügyi teljesítéseknél eltértek a költségvetési szervek számviteli adataitól. A kincstári ügyfelek rendelkezésére bocsátott számlakivonat 1997-ben - várhatóan - már tartalmazza a napi forgalomról készített tételes listát. A Kincstár által 1996-ban készített időszakos számszaki és szöveges elemzések, értékelések csak tájékoztatást nyújtottak, mivel a közölt adatok nem minden esetben tükrözték reálisan a folyamatokat. A kincstári rendszer - kialakításának időpontjából, körülményeiből, működésének 1996. évi nehézségeiből következően - még nem volt felkészülve arra, hogy a központi költségvetés zárszámadásához a tényleges felhasználás ismeretében megfelelő adatokat biztosítson. A Kincstár informatikai rendszere a jogszabályokban előírt feladatok többségét teljesítette, de valamennyi 1996-ra előírt követelménynek - a magas színvonalú szakmai fejlesztő munka ellenére - nem tudott eleget tenni. A fejlesztések nyomon követhetőségét nehezítette a dokumentálatlanság. A kincstári rendszer előkészítése során egységes, integrált információs rendszer megvalósításának módja nem fogalmazódott meg. A döntés meghozatalakor nem számoltak a hosszú távon biztonságosan működő rendszer kialakításának időszükségletével. Az előkészítés hiányosságára és az időzavarra utal a tranzakciós kódok bevezetése is. Az információs rendszerekkel szemben támasztható általános követelmények közül a teljes körűség és megbízhatóság garanciái a rendszer egészére nem vonatkoztak. A Kincstár információs rendszerének egyes elkülönült (pl. a kormányzati beruházások finanszírozása, egyes állami követelések nyilvántartása) elemei általában megbízhatóan látták el feladatukat. Hatékonyságukat csökkentette az integráltság, a kincstári adatfeldolgozás rendszerbe illesztésének hiánya. A rendszer technikai feltételei, adatbiztonsága, az adatok és programok

archiválása kielégíti az elvárható kritériumokat. Az adatvédelem szempontjából a kincstári rendszer eléri egy banki informatikai rendszer szintjét. Az informatikai rendszer 1997. évi fejlesztése várhatóan minőségi változást eredményez az adatfeldolgozásban. Az év kezdetén éles üzemben elindított, de néhány nap után leállított rendszer visszatérést jelent az 1995. évi elképzelésekhez, kudarca szintén az előkészítés hiányosságaival, szervezetlenségével függött össze. A kincstári rendszer eredményei a rendszer továbbfejlesztését, működési körének bővítését indokolják. A fejlesztések eredményeként a működés magában hordozza annak lehetőségét, hogy a központi költségvetés 1997. évi zárszámadásához, illetve az 1999. évi költségvetés tervezéséhez megbízható, korrekt adatokat, a költségvetési reálfolyamatokon alapuló, megalapozott prognózisokat biztosítson. Az elért eredmények elismerése mellett azonban meg kell említeni, hogy a költségvetési folyamatok átfogó reformja, mindenek előtt a költségvetés tervezésének új alapokra helyezése, továbbra is várat magára.

3. A Kincstár, mint intézmény gazdálkodása A Magyar Államkincstár, mint költségvetési intézmény gazdálkodását egyes területeken (előirányzatok meghatározása, szabályzatok kidolgozása stb.) hátrányosan befolyásolták az intézmény létrehozásának körülményei, a megfelelő bázis hiánya. A tapasztalt hiányosságok döntő többsége is ezekre a tényezőkre vezethetők vissza. A Kincstár költségvetési előirányzatainak meghatározása az ellenőrzött időszakban - a feladatoknak a jogelőd szervezetektől való átvételének üteme, köre ismeretének hiányából fakadóan is - nehézségekbe ütközött, megalapozottsága, realitása több előirányzat esetében kétségesnek bizonyult. Az előirányzatok megalapozottsága a tervezés során elkövetett egyes hibák következtében tovább romlott. A személyi juttatások és a dologi kiadások 1996. évi tervezésénél bázisadatok nem álltak rendelkezésre. A PM tervezési köriratában foglaltakkal ellentétesen a személyi juttatások előirányzatának meghatározásánál - jelentős többlet kifizetéseket (betegszabadságra jutó átlagkereset, 5 havi jutalom stb.) terveztek. A költségvetési gazdálkodás során a felhasználás általában a jogszabályi előírásokkal összhangban valósult meg, de néhány esetben (pl. pénzeszköz átadás, GIRO-nak fizetett csatlakozási díj elszámolása) ellentétes volt a jogszabályi előírásokkal. A gazdálkodás szabályozottsága általában kielégítő volt, de a számlarend törvényi előírástól eltérő kidolgozása (1997. január, a megalapítást követő 90 nap helyett) a számviteli törvény megsértését eredményezte (Sztv. 79. §). A Kincstár 1996. január 1-jén immateriális javakkal és tárgyi eszközökkel nem rendelkezett, ezért nyitó leltár nem készült. A Kincstár elhelyezési körülményei nem kellően körültekintő államigazgatási döntések következtében alakultak ki. A Központ végleges elhelyezése

megoldatlan, az MNB-től átvett vidéki fiókhálózat épületeinek tulajdoni és használati viszonyai, a működés körülményei és színvonala jelentősen eltérnek. Az 1996. évi költségvetési törvény a Kincstár részére központi beruházási keretet nem tartalmazott. Az információs háttér fejlesztésére a pénzügyi fedezetet a 2350/1996. (XII.17.) Korm. határozat teremtette meg. A beruházás megvalósítása során - a rendelkezésre álló igen rövid idő alatt - figyelmen kívül hagyták az 1996. évben hatályos 157/1995. (XII.26.) Korm. rendelet számos előírását (pl. a beruházási alapokmány nem tartalmazta a beruházás összköltségét). Mindezek alapján a Magyar Államkincstár eredményes működése érdekében - a jelentésben részletezett megállapítások hasznosításra ajánlása mellett - a következőket javasoljuk: a Kormánynak 1. Vizsgáltassa felül a Bp. V. Deák F. u. 5. sz. alatti, volt ÁFI Rt. székház elidegenítésének jog- és célszerűségét, a kincstári ingatlanvagyon áttekintésével keressen megoldást a Magyar Államkincstár központjának végleges elhelyezésére. 2. A 210/1996. (XII. 23.) Korm. rendelet módosításával szerezzen érvényt az Áht. azon előírásának, hogy az MTA mint köztestület nem gazdasági társasági formában működtetett szervei kincstári körbe tartozzanak. 3. A Kormány kérje fel a Pénzügyminisztériumot a feltárt hiányosságok felszámolása érdekében feladatterv készítésére és a jogi szabályozás ellentmondásainak (a vállalkozói szférából a költségvetési körbe kerülő, illetve fordított irányú vagyonmozgás értékcsökkenési leírása elszámolása, a közbeszerzés és a költségvetési gazdálkodás stb.) feloldását célzó javaslatok kidolgozására.

a Pénzügyminisztériumnak 1. Kezdeményezze az 54/1995. (IV.12.) Korm. rendelet módosítását a térítésmentes eszközátadások értékcsökkenésének elszámolása érdekében. 2. Terjessze ki a 17/1993. (VI. 18.) PM rendelet hatályát a Kincstárra, ennek során vegye figyelembe a Kincstár speciális helyzetét. 3. Szabályozza az állami forgóalap időszakos finanszírozását fokozatosan felváltó KESZ napi finanszírozási (az optimális méretű, minimális szükségletű KESZ rendszerét), aktív likviditásmenedzselési rendjét. 4. Szabályozza a bevételi és kiadási prognózisok készítésének elveit és módszertanát, a likviditás tervezéséhez készített pénzforgalmi előrejelzések rendszerét, valamint gondoskodjon a prognózisokhoz kapcsolódó, többszintű felelősségi rendszer kialakításáról. 5. Gondoskodjon az államháztartás és alrendszereinek fő bevételi és kiadási jogcímeit tartalmazó pénzforgalmi mérleg adattartalmának egyértelmű, pontos meghatározásáról (a központi beruházások pénzmaradványának számbavétele, a

pénzforgalmi műveletek pontos megfogalmazása stb.). 6. Módosítsa a Kincstár Alapító okiratát, nevesítse benne a jelenleg vállalkozási tevékenységként szereplő, alaptevékenységet kiegészítő tevékenységeket. 7. Gondoskodjon az előző évi előirányzat-maradványok (így a beruházási előirányzatmaradványok) jogszabály által rögzített időpontban való jóváhagyásáról. 8. Az államháztartás információs rendszerének egyik meghatározó tényezőjévé vált kincstári informatika fejlesztése és működtetése felett gyakoroljon szorosabb felügyeletet. Ennek keretében: - fogalmazza meg elvárásait, követelményeit a rendszer kialakítására és jellemzőire vonatkozóan; - vegye figyelembe a rendszerek kifejlesztésének időszükségleteit; - győződjön meg arról, hogy a rendszer fejlesztése elfogadott, a koncepcionális célokat tartalmazó tervek alapján és azoknak megfelelően történik-e; - ellenőrizze az informatikai rendszer mindenkori állapotára, a működtetést és az alkalmazást biztosító programokra, azok módosítására vonatkozó dokumentáció hiánytalan elkészülését; - a helyszínen is részletesen tájékozódjon a rendszer előírásszerű működéséről, üzemeltetéséről. 9. Intézkedjen, hogy az előirányzatok tervezése során, a fejezeti költségvetésben számszerűsített fejezeti kezelésű előirányzatok - az Áht. 20. § (7) bekezdésében foglaltak érvényesülése érdekében - a felhasználó intézmény felett felügyeletet gyakorló fejezet (pl. 1996-ban a Pénzügyminisztérium fejezet igazgatási címén belül, a fejezeti kezelésű speciális előirányzatok között, az önkormányzati adók feldolgozására előirányzott összeg a Belügyminisztérium fejezet) kiadásai között jelenjenek meg. 10. Rendszeresen tekintse át a Kincstár felállításának és működésének, valamint a kincstári rendszer 1996. évi működésének és eddigi fejlesztésének tapasztalatai alapján a Magyar Államkincstár részére a jelentés 2. számú mellékletében megfogalmazott javaslatok megvalósítását. A kincstári rendszer 1997. évi továbbfejlesztése során hasznosítsa azokat.

II. Részletes megállapítások

A. Magyar Államkincstár létrehozása, szakmai tevékenysége 1. A Kincstár és a kincstári rendszer létrehozása 1.1 A Kincstár létrehozásának előzményei A Kincstár létrehozásának gondolata már az 1980-as években is foglalkoztatta a pénzügyi szakembereket. Megvalósításával, működésével kapcsolatosan több

elképzelés is napvilágot látott. A létrehozására vonatkozó igény 1994-ben ismételten megfogalmazódott. A 1128/1994. (XII.30.) Korm. határozat az államháztartási reform koordinálására Államháztartási Reform Bizottságot hozott létre, amelynek több miniszter is tagja volt. A titkársági teendők ellátására 1995ben a Pénzügyminisztériumban az Államháztartási Reform Titkárságot állították fel, amelynek feladatai közé tartozott - többek között - a Kincstár létrehozásának előkészítése is. A szakmai feladatellátás koncepciójának kidolgozására a Pénzügyminisztérium fejezet költségvetésében különítettek el pénzeszközöket. A feladat végrehajtásának személyi feltételeiről a pénzügyminiszter rendelkezett. Miniszteri biztost nevezett ki 1995. augusztus 15-i hatállyal - a helyettes államtitkárokra vonatkozó feltételekkel - a kincstári szervezet megalakulásáig, 1995. december 31-ig, a PM állományában. A miniszteri biztossal együttműködve, szakmai irányításával részt vett a munkában a PM Államháztartási Reform Bizottság vezetője, a Kincstár Informatikai Projekt Iroda vezetője, az ÁFI Rt. elnökvezérigazgatója, valamint az ÁKK vezetője. A szakértői teendők ellátására 1995. október 10-én a PM-ben határozatlan időre főosztályvezetőt neveztek ki, akit november 1-jei hatállyal áthelyeztek a Kincstár állományába. A Magyar Államkincstár 1995. november 1-jével való létrehozására az államháztartás pénzügyi reformjáról szóló 2189/1995. (VII.4.) Korm. határozat adott iránymutatást, de az abban előírt feladatok nem minden esetben és a határozatban rögzített határidőre teljesültek. Elmaradt az APEH-SZTADI és az ÁSZSZ Rt. eszközei és személyi állománya integrálhatóságának vizsgálata elmaradt. A két szervezetből a Kincstárhoz nem kerültek át sem az eszközök, sem a személyi állomány. A PM véleménye szerint a két szervezet integrálására azért nem került sor, mivel a Kincstár kialakításra kerülő struktúrája azt nem tette szükségessé. Nem teljesült a kormányhatározatban rögzített határidőre az MNB megyei igazgatóságainak a Kincstár területi hálózatává való átalakítása, valamint a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek és a titkosszolgálati szervezetek sajátosságaihoz igazodó külön szabályozás. A hazai igényeknek és a nemzetközi szabályoknak megfelelő, az államháztartásban egységesen érvényesíthető funkcionális osztályozási rend sem készült el.

1.2 A Kincstár felállításához a jogelőd szervezetek által nyújtott segítség A szervezet létrehozásához a jogelőd szervezetek jelentős segítséget nyújtottak. Az ÁFI - a Kincstár elnöke részére készített feljegyzés szerint - 1995. évben 343,4 M Ft-ot fizetett ki kincstári célokra, amelyet a Kincstár Ellenőrzési Főosztálya ellenőrzött. Az ÁFI 1996. január és február hónapokban további összegeket is kifizetett a Kincstár helyett, az összes kiadás 1.163,9 M Ft-ot tett ki (ekkor vásárolták meg a Kincstár részére a Széchenyi utcai épületet). Az ÁFI könyveiben szereplő vagyont - a Kincstári Vagyoni Igazgatóság közbeiktatásával - könyvjóváírással adták át a Kincstárnak. A PM szervezetéből a Kincstárhoz került egységek (az Állami Költségvetési Főosztály Államháztartási Osztálya, valamint az Államadósság Kezelő Központ) eszközeinek egy része (összesen 6,3 M Ft értékben) is átadásra kerültek. Az átadásról utólag, 1997. január hó folyamán készültek jegyzőkönyvek. Jelentős szerepet játszott a kincstári rendszer felállításának segítésében az MNB. Az ezzel kapcsolatos feladatokat rögzítő szerződések aláírására a Kincstár és az MNB között 1996. első felében nem került sor, bár annak tervezetét az MNB elkészítette. A Kincstár feladataival csak az 1995. október 5-én az MNB alelnöke és a Kincstár megszervezésével megbízott miniszteri biztos által aláírt, az MNB által készített "Ajánlat a Pénzügyminisztériumnak" elnevezésű egyezség foglalkozott. Az ajánlat jelentős része az 1996. január 1-től indítandó kincstári informatikai rendszer kialakítását és megvalósítását taglalta. Az ajánlat 5.1. pontja szerint "megvalósításáról a Kincstár (PM) és az MNB kötelezettségeit és felelősségét egyértelműen rögzítő szerződést köt az MNB és a Kincstár". Az MNB az ajánlat alapján teljesítette a költségvetési szervek részére a vállalt feladatait. Az MNB-nél a kincstári feladatok 1996. január 1től való ellátására és a feladatok átadására elnöki és alelnöki utasításokat adtak ki, amelyekben rendelkeztek - többek között - az ideiglenes kincstári nyilvántartás vezetéséről, a kincstári számlák kezeléséről, valamint az állampapír forgalmazással kapcsolatos feladatok átadásáról. A Kincstár és az MNB között a személyi feltételek biztosítására két részmegállapodás született. Az első megállapodás (1996. március 29.) az MNBtől a Kincstárhoz, az ÁKK szervezetébe átkerülő dolgozókkal, a második az MNBben dolgozók 1996. július 1-től 1996. december 31-ig Kincstárhoz történő kirendelésével foglalkozott. Ezen időponttól a számlavezetéssel foglalkozó dolgozókat rendelték ki, míg az értékpapír-forgalmazással és nyilvántartással foglalkozó dolgozók kirendelésére 1996. november 1-jével került sor. A Magyar Államkincstár és a Magyar Nemzeti Bank közötti megállapodást a feladatok, a vagyon és a személyi állomány átadás-átvételéről, valamint az 1997.

évi együttműködésről a Kincstár elnöke, az MNB alelnöke és a pénzügyminiszter 1996. október hónapban írta alá. A megállapodás az 1996. szeptember 30-a utáni feladatokat rögzítette. Az átmeneti időszakra - az előzőekben már említett - ajánlat és a személyi állománnyal kapcsolatos két részmegállapodás adott iránymutatást. Az intézmény létrehozásával kapcsolatos 1995. évi és 1996. évi kiadások egy részét az MNB fizette ki a Kincstár helyett. Az MNB kimutatásai szerint a kincstári működéssel kapcsolatban 1995-ben 95 M Ft-ot, 1996-ban 581 M Ft-ot fizettek ki. Az MNB adatai - a Kincstár felállításához nyújtott kiadások adatai között - csak az egyértelműen elhatárolható, közvetlenül felmerült kiadásokat (a bérköltségnél pl. csak az 1996. július 1-je utáni béreket) tartalmazzák, így nem szerepelnek azok, amelyeket az MNB központja fizetett ki. Ezek elkülönítését ugyanis a főkönyvi adatok között nem valósították meg. A megyei fiókok üzemeltetési költségei sem szerepelnek a kimutatás adatai között, azokat az MNB saját üzemeltetési költségeként számolta el (az adott időszak alatt az épületben a kincstári tevékenység mellett az MNB feladatait is ellátták), az MNB központja által beszerzett nyomtatványok és irodaszerek adataival együtt. A Kincstár 1997. évi fiókhálózatának kialakításához az MNB-től dolgozókat, eszközöket és épületeket - utóbbiakat könyvjóváírással, a Kincstári Vagyoni Igazgatóság bevonásával - vett át. Az MNB-Kincstár megállapodásban rögzítettek szerint valósult meg az eszközök térítésmentes átadás-átvétele. Az egyeztetés során alakult ki azon vagyontárgyak köre, amelyek végül a Kincstárhoz kerültek. Az MNB a vagyontárgyakat - a székházakat is beleértve - tételes leltárakkal alátámasztva, könyvszerinti értéken (1.449,3 M Ft) adta át 1996. októberében. Az épületek, a befejezetlen beruházások, a központi készletek átadás-átvételét az MNB és a Kincstár központjának munkatársai végezték. Külön átadás-átvétel során rendezték - a bankbiztonsági szempontokat is figyelembe véve az értéktári területek átadás-átvételét. A Kincstár és az MNB munkatársai 1996. év folyamán a feladatellátás, az épület átadások és a személyi ügyek során felmerült problémák rendezéséről folyamatosan konzultáltak. Az MNB-nél tartott megbeszélésekről emlékeztetők készültek.

Az egyeztetések során alakult ki, hogy mely megyei fiókok kerülnek át a Kincstárhoz, és mely fiókoknál kerül sor közös üzemeltetésre. A Kincstár - a közös használatban álló fiókoknál - az üzemeltetési kiadások arányos részét téríti meg az MNB-nek. Bérleti díj felszámítására - 1996. október 31-én a pénzügyminiszter által az MNB elnökének írt levél szerint - nem kerül sor. A budapesti Kincstári Igazgatóság helyzete várhatóan csak akkor oldódik meg, ha a Váci út 71. szám alatt lévő helyiség felújítását befejezik, addig azonban az MNB épületében dolgoznak továbbra is a kincstári munkatársak. A Kincstárhoz kerültek az állampapír-forgalmazással kapcsolatos feladatok is, ezeknek az átadására 1996. október 28-tól került sor. Ennek eredményeként az állampapír-forgalmazással kapcsolatos tevékenységet 1996. november 1-től már a Magyar Államkincstár végezte. Az átvett eszközök értékével megnőtt a Kincstár eszközeinek - az MNB által átadott új raktári készletek kivételével - értéke. Az MNB-től átvett készleteket a Kincstár csak mennyiségben rendezte, értékben (beszerzési ár hiányának indokolásával) nem szerepeltette, ami ellentétes az 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet 13. §-ában foglaltakkal. Az átadott eszközök után az MNB - a számviteli törvény által biztosított lehetőséggel élve - az 1996-os átadási időpontig elszámolta az értékcsökkenést. (A megyei kirendeltségek épületei és eszközei után október 31-ig, míg a központból átadott eszközök után decemberig.) Az átvett eszközök után a Kincstár az 1996. december 31-én állományában lévő eszközök után számolta el az értékcsökkenést, így az eszközök döntő többségénél kétszeres értékcsökkenés elszámolására került sor. Az értékcsökkenés Kincstár általi elszámolását az 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet 22. § (2) bekezdése tette lehetővé, amely szerint az értékcsökkenést évente egyszer, év végén a december 31-én állományban lévő eszközök után kell elszámolni. Az értékcsökkenések kétszeres elszámolásának elkerülése érdekében a kormányrendelet módosítása, kiegészítése indokolt. A Kincstárnak az értékcsökkenés kétszeres elszámolása elkerülése érdekében körültekintőbben kellett volna eljárnia, az MNB-től be kellett volna kérnie az értékcsökkenés elszámolásához a szükséges adatokat. 1.3 Az államháztartási reform 1995. évi pénzeszközeinek felhasználása Az államháztartási reformmal összefüggő rendszerfejlesztési munkákra, az önkormányzati adatok feldolgozására és a kincstár kiadásaira a költségvetési törvény 700 M Ft-ot hagyott jóvá a Pénzügyminisztérium fejezet igazgatás

címénél, a fejezeti kezelésű speciális előirányzatok között. A fejezeti kezelésű előirányzat módosított előirányzata 640 M Ft-tal szerepel az igazgatás cím 1995. évi beszámolójában. Az eltérés oka, hogy a Kincstár feladatainak ellátására a fejezet év közben 60 M Ft-ot csoportosított át, így az a fejezet 10. címén a Magyar Államkincstár cím alatt jelent meg. ( Az átcsoportosított összeg a Kincstár indulásával kapcsolatos kiadások fedezetét képezte.) A fejezeti kezelésű speciális előirányzatból 1995. évben 372,9 M Ft-ot használtak fel. Ennek egy része, 164,1 M Ft a PM igazgatás dologi kiadásait fedezte. Az igazgatás cím az 1995. évi költségvetés összeállítása során - a költségvetési törvény mellékletét képező fejezeti szöveges indoklásban - már jelezte, hogy a dologi kiadásoknak nincs meg a fedezete, és ezt a fejezeti kezelésű speciális előirányzatból egészíti ki. Az államháztartási reformmal kapcsolatos 1995. évi kiadás (170,8 M Ft) részét képezte a személyi juttatásokra, az Államháztartási Reform Titkárság munkatársainak és külső személyeknek kifizetett megbízási és szerzői díjak (14,2 M Ft), azok társadalombiztosítási járuléka (4,1 M Ft), a dologi kiadásokra kifizetett (96,9 M Ft), valamint a Lánchíd Irodaház részére, működési célú céleszköz átadásként elszámolt, külföldi szakértők által használt irodák bérleti díja és a különböző számítástechnikai, felhalmozási célú kiadások összege. Az előirányzat terhére számolták el az önkormányzatokkal kapcsolatban felmerült 29,3 M Ft kifizetést. Ennek döntő többségét az önkormányzatok részére vásárolt nyomtatványok és ennek ÁFÁ-ja tette ki. (Többek között a PM fizeti az önkormányzatok helyett a költségvetési beszámoló nyomtatványok beszerzésének kiadásait.) A fejezeti kezelésű speciális előirányzatból 1995-ben 267,1 M Ft-ot nem használtak fel, így ez az 1995. évi pénzmaradvány részét képezte. A pénzmaradványból az 1996. szeptember 25-i fejezeti jóváhagyást követően 180,8 M Ft-ot nem használtak fel 1996. évben. A felhasználatlan maradvány jelentős részét 155,5 M Ft-ot az Államháztartási Reform Célkerete tette ki, ezen belül a dologi kiadások 145,7 M Ft-os maradványa jelentős, amelyből 48,3 M Ft kötelezettséggel terhelt, míg a fennmaradó részére tendert írtak ki.

Az 1995. évi 700 M Ft fejezeti kezelésű speciális előirányzatból 1995-ben és 1996ban összesen 223,4 M Ft-ot költöttek el az államháztartási reformmal kapcsolatban és 60 M Ft-ot a Kincstár működése érdekében az intézményhez csoportosítottak át. Az elszámolt kiadások aránya csak közel 40 %-ot tesz ki a fejezeti kezelésű speciális előirányzaton belül. 1.4 A kincstári rendszerre történő átállás A kincstári rendszer bevezetését a kincstári ügyfelek előzetes, oktatással járó alapos szakmai felkészítése nem előzte meg. A Kincstár létrehozását és működésének feltételeit, feladatait meghatározó jogszabályok késői elfogadása - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 12. § (3) bekezdésében foglalt követelmények teljesítésének elmaradása miatt - korlátozta a felkészülés lehetőségeit. A fejezeteknél és költségvetési intézményeknél folytatott helyszíni ellenőrzésünk, valamint a kiküldött kérdőívek értékelése alapján, a jogszabály-tervezetek véleményezésére és a felkészülésre rendelkezésre álló idő rendkívül kevés volt. A PM a tervezeteket véleményezésre valamennyi fejezet részére megküldte. A rendelkezésre álló rövid idő miatt azonban nem kerülhetett sor a fejezetek részéről azok intézményi körben való terítésére, a vélemények szélesebb körű összegyűjtésére és értékelésére. A jogszabály-tervezetek szélesebb intézményi körben való véleményezésre megküldése - a közigazgatás általános rendje szerint - korábban sem volt gyakorlat (bár egyes kiemelt intézmények esetében, más jogszabályoknál ez megtörtént). A kincstári rendszer esetében, annak kiemelt jelentőségére és hatására tekintettel, indokolt lett volna. A fejezeti és intézményi tapasztalatok megismerésére kérdőívet állítottunk össze. Ebben kértük a kincstári rendszer előkészítésével, bevezetésével, 1996. évi működésével és 1997. évi továbbfejlesztésével kapcsolatos vélemények jelzését. A kérdőívek feldolgozása (315 db) és az egyes kérdésekre adott értékelhető válaszok az e témában végzett helyszíni ellenőrzés tapasztalatait - megerősítették, mélyítették. A kérőívre adott értékelhető válaszok döntő többsége (197) nem kapta meg a fejezettől véleményezésre a tervezeteket. Általános tapasztalat, hogy a véleményalkotásra adott idő a szükségesnél kevesebb volt. A megküldött észrevételek jellemzően (74) a tervezetekben nem hasznosultak. A hasznosulás csak konkrétan egyegy fejezethez kapcsolódó felvetett észrevételnél volt tapasztalható.

Negatívan értékelte a kérdőívet beküldők döntő többsége (188) a kormányrendeletek megjelenésének időpontját. Kedvező tapasztalat ugyanakkor, hogy a fejezetek döntő többsége a kincstári rendszer bevezetésével kapcsolatban a Kincstár által készített írásos tájékoztatót eljuttatta (215) az intézményekhez. A Kincstári rendszer működtetéséhez rendelkezésre álló felkészülési idő személyi feltételeinek megvalósítását (219), tárgyi feltételeinek biztosítását (230) a válaszadók túlnyomó többsége negatívan értékelte. Megoszlottak a válaszok (igen 39, nem 75, részben 183) a Kincstár által tartott felkészítésről, annak a feladatellátás megvalósításában betöltött hasznosulásáról. A fejezetek részéről az intézményeknek tartott felkészítésről megosztott (igen 157, nem 143) volt az érintettek véleménye. Egyértelműen negatívan értékelték a kincstári rendszer működtetéséhez tartott továbbképzés 1996. évi időpontját (168), míg az 1997. évi felkészítés időpontjáról - bár arra már 1996-ban sor került - megoszlottak (igen 132, nem 107) a vélemények. A kincstári rendszer működtetéséhez a Kincstár által rendelkezésre bocsátott dokumentumokat a válaszadók döntő többsége (223) csak részben tartotta megfelelőnek a feladatellátáshoz. Az ügyfelek körében az ismeretek széles körű terjesztését - szervezett továbbképzések keretében - az átállást követően (1996. április-május hónapokban) valósították meg. Az áttérés viszonylagos zökkenőmentességét és a működés zavartalanságát a kincstári körbe tartozó fejezetek és intézmények jelentős többletmunkájával tudták biztosítani. A központi költségvetési fejezetek és intézmények részére 1995. december 18-án kiadott, a Magyar Államkincstár előirányzat kezelési és pénzátutalási mechanizmusáról szóló tájékoztatót eljuttatták minden kincstári körbe tartozó számlatulajdonosnak. Szakmai gyakorlati

felkészítést azonban, időhiány miatt, mindössze egy alkalommal - az 1995. december 22-én megrendezett konzultáció keretében - a fejezeti szakemberek részére biztosítottak. Ezt követően január, február hónapokban egyéni szervezésben, meghívásos konzultációkat tartottak, melyek szervezettsége, gyakorisága, területi lefedettsége nem volt kielégítő. A gyakorlati munkát segítette a 2500 példányszámban 1996. februárjában kiadott részletes szakkiadvány. A későbbiekben - az 1996. március 27-29-i előadássorozaton - mintegy 100 fős (kincstári és fejezeti szakemberekből álló) oktatógárdát képeztek ki. Ezt követően 1996. áprilistól-június végéig a kiképzett oktatók közreműködésével, a Perfekt Rt. szervezésében a kincstári finanszírozás elméleti és részletes gyakorlati ismeretéről oktatás sorozatot tartottak, amelyen 900 fő költségvetéssel foglalkozó dolgozó vett részt. Helyszíni ellenőrzési tapasztalataink szerint gondot jelentett, hogy a kincstári rendszer működtetéséhez kialakított kódszámok nem fedték le teljes körűen a gazdasági eseményeket (átfutó, függő, kiegyenlítő kiadások és bevételek stb.). Az 1996. évi új szabályok szerint - a kincstári rendszer működéséből következően megszűnt az intézmények saját hatáskörű előirányzatmódosításának lehetősége, ami hátrányosan befolyásolta a finanszírozás átfutási idejét. Tapasztaltuk, hogy a rendszer nem vett figyelembe egyes fejezeti sajátosságokat (pl. szakmai programok finanszírozásánál). A fejezeti kezelésű előirányzatok megnyitásánál is érvényesülő havi egyenletes finanszírozás - a keretnyitások módosítási lehetőségei ellenére - nehezítette a feladatok rugalmas ellátását. A kincstári rendszer bevezetése és működése során felmerült problémák áthidalását, megoldását a Kincstárral kialakult munkakapcsolat (személyes konzultációkon, illetve telefonkapcsolaton keresztül) részben kompenzálta. A válaszadók döntő többsége (151) hátrányosnak értékelte a fejezeti kezelésű előirányzatok általános szabályok szerinti megnyitását a feladatellátásban. Ugyanakkor a finanszírozás folyamatának átfutási idejét - a minden hó 15-ig szóló előirányzatmódosítás esetén (106), előrehozás esetén (96) egyaránt - megfelelőnek értékelték. A Kincstár által szolgáltatott évközi adatok, információk intézményi hasznosulását a válaszadók döntő többsége (188) értékelte részben megfelelőnek.

A kincstári rendszer munkatöbbletét a válaszadók egyértelműen kinyilvánították. Az egyeztetési feladatok miatti többletterhelést (302), a saját hatáskörű előirányzat-módosítás megszüntetése miatti többletadminisztrációt (261) és az analitikus nyilvántartások vezetése miatti munkatöbbletet (226) egyaránt megerősítették. A kincstári rendszer - működéséből következően - az 1996. évi költségvetés tervezéséhez adatokat nem biztosíthatott, az 1996. évi zárszámadáshoz adott adatok pedig csak korrekciókkal voltak alkalmazhatók. Az 1997. évi változásokra való szakmai felkészítés jelentősen javult az előző évhez képest. A Kincstár előirányzat-kezelési és finanszírozási rendszerében 1997. január 1-jével tervezett változásokról szóló tájékoztatót 1996. novemberében adták ki és a fejezeteken keresztül juttatták el minden kincstári ügyfélhez. A tájékoztatót megfelelő részletességgel dolgozták ki, kiegészítve a feladatváltozáshoz kapcsolódó gyakorlati példatárral. A felügyeleti szervek és a Perfekt Rt. szervezésében 1996. októberétől folyamatos szakmai továbbképzéseket tartottak, amelyeken 1996. október -1997. február között mintegy 1500 fő költségvetési szakember vett részt. A kincstári rendszer 1997. évi továbbfejlesztéséhez készített jogszabálytervezetek az előző évihez hasonlóan ismételten - későn kerültek véleményezésre a fejezetekhez. Így azok döntően nem tudták az intézmények véleményét kikérni. Ahol erre mégis mód nyílt - az általános megítélés szerint - azok hasznosultak. A válaszadók döntő többsége (205) nem kapta meg a tervezeteket véleményezésre. Azok a szervezetek, ahol a jogszabálytervezetek rendelkezésre álltak, a véleményezésre adott időt többségében (64) kevésnek ítélték. A kérődívet értékelhető módon kitöltők véleménye megoszlott (igen 16, nem 33, részben 48) a megküldött észrevételek hasznosulásáról. A kincstár működésének 1997. évi továbbfejlesztéséhez kiadott kormányrendeletek időpontját - vélelmezhetően az 1996. évi működés tapasztalatai alapján - többségében kedvezőnek ítélték (igen 163, nem 130). A kincstári rendszer továbbfejlesztése érdekében

szükséges információk egy része (a pénzforgalmi műveletek nélküli korrekciós tételek, a bruttó finanszírozási rendszer bevezetése, a jogszabályi előírások gyakorlattal való összhangja) kedvező, míg a felkészülésre rendelkezésre álló idő kedvezőtlen volt a válaszadók többsége szerint. A költségvetési előirányzatok és teljesítések kincstári nyilvántartásához szükséges intézkedésekről (igen 113, nem 127), valamint a főkönyvi számlák és a tranzakciós kódok összhangjáról (igen 140, nem 144) megoszlottak a vélemények. Az intézményi kötelezettségvállalások bejelentése, nyilvántartása és kincstári visszajelzésének zökkenőmentességét döntően kedvezőtlennek (128) ítélték. 2. A feladatellátás szabályozása, -feltételei 2.1 A szervezet és működésének szabályozása A kincstári rendszer létrehozásáról, működéséről, a feladatellátás személyi-, tárgyi és pénzügyi feltételeiről különböző szintű jogszabályok rendelkeztek. Az intézmény - feladatai mind teljesebb körű ellátása érdekében - belső szabályzataiban rendelkezett. A jogalkotói munka erőltetett üteme, a rendelkezésre álló idő és kapacitás elégtelenségére is visszavezethetően, egyes esetekben ellentmondásos jogi helyzet és gyakorlat alakult ki. 2.1.1 A jogszabályi háttér Az államháztartás pénzügyi rendszerének reformjáról szóló 2189/1995. (VII. 4.) Korm. határozata alapján 1995. év második felében kezdődött meg és erőltetett ütemben folyt a kincstári rendszer létrehozásának előkészítése. A Kincstár kialakításával kapcsolatos 1995. augusztus 1-je előtt elkészült jogszabálytervezeteket a Pénzügyminisztériumban dolgozták ki. A Kincstár létrehozásával kapcsolatos tanulmányt készített a PM megbízásából a Magyar Tudományos Akadémia egyik szervezete is. A szakmai koncepció kialakításánál figyelembe vették, mint jogelőd szervezetek az MNB, az ÁFI Rt. elképzeléseit is. A szervezet feladatait az Áht. 1996. január 1-jei módosítása (az Áht. 18/A-D. §-ai a Kincstárról és feladatairól szóló törvényszöveg), valamint az ennek végrehajtására kiadott kormányrendeletek, és PM rendelet szabályozták.

A Kincstár működésének szabályozásáról szóló Áht. módosítást az Országgyűlés az 1995. november 28-i ülésnapján fogadta el és a törvény 1995. december 13-án jelent meg a Magyar Közlönyben. A törvény végrehajtására a kormányrendeleteket 1995. december 26-án, a PM rendeletet 1995. december 29-én, a költségvetési szervek számvitelére vonatkozó kormányrendeletet 1996. április 6-án fogadták el. A kincstári könyvvezetéssel és beszámolással kapcsolatos kormányrendelet kihírdetési időpontja 1996. június 4. volt, bár elkészítésének a határideje - a kormányhatározat szerint - 1995. szeptember 30-a volt. A pénzügyminiszter a törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg 1995. november 1-jei hatállyal megalapította a Magyar Államkincstárat, amely a Pénzügyminisztérium (PM) felügyelete alatt önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv, dolgozói közalkalmazottak, feladatait központja és megyei fiókhálózata útján látja el. A törvény értelmében a Kincstár szolgáltató jellegű, speciális pénzügyi tevékenységet ellátó intézmény. Alaptevékenysége a költségvetés végrehajtásában a finanszírozás, a pénzforgalom és az elszámolások, a készpénz, deficit és az államadósság gazdálkodás, az állam által vállalt garanciák és az általa nyújtott hitelek nyilvántartása és kezelése, a kötelezettségek teljesítése, az információgyűjtés és információ szolgáltatás. A Kincstár az ÁFI Rt. bázisán jött létre. Az Áht. 1996. január 1-jével hatályba lévő 123/A. § rendelkezései lehetőséget teremtettek arra, hogy az ÁFI Rt. egyszemélyes tulajdonosa - a Magyar Állam - az általános szabályoktól eltérő módon szüntesse meg az ÁFI Rt-t. Jogi problémát jelentett, hogy az ÁFI Rt. a - többször módosított - 1992. évi XXII. tv., a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó gazdálkodási formában működött. A Kincstár költségvetési szerv, amelynek munkavégzési viszonyaira a közalkalmazottak jogállásáról szóló - többször módosított - 1992. évi XXXIII. tv. előírásait kell alkalmazni. A jogszabályok nem teszik lehetővé a két törvény hatálya alá tartozó munkavállalóknál az áthelyezéssel való munkajogviszony változtatást. Az ÁFI Rt. Humánerőforrás-gazdálkodási Önálló Osztály az ÁFI Rt. megszüntetésével kapcsolatos munkajogi kérdésekben a szakértők javaslatai mellett a PM-től is kért állásfoglalást és a gyakorlati megvalósítás során ezt tartotta

irányadónak. A PM állásfoglalás szerint az ilyen típusú átalakulás jogintézménye nem szabályozott közvetlen módon a magyar jogban, ezért jogszerűen csak úgy látják megoldhatónak a folyamatot, hogy minden egyes ÁFI Rt-vel fennálló jogviszony esetén írásban a munkavállalót nyilatkoztatták arról, hogy kívánjae a Kincstárral a közalkalmazotti jogviszony létesítését, az Áht. módosításban foglalt feltételek mellett. A PM állásfoglalásban javasolt eljárással problémamentesen valósult meg az ÁFI Rt. dolgozóinak nyilatkoztatása és igenlő válasz esetén az ÁFI Rt-nél a munkaviszony közös megegyezéssel való megszüntetése. A jogelőd szervezetektől átvett dolgozók jelentős, az államigazgatásban általános jövedelmi viszonyokat meghaladó jövedelemtényezői is befolyásolták azt a döntést, amely alapján a szervezetet a törvények adta választási lehetőséggel élve a köztisztviselői, illetve közalkalmazotti jogviszony közül az utóbbi hatálya alá tartozónak rendelték. A Kincstár megalakulásával a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvénynek a pénzügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szerveknél történő végrehajtására kiadott 17/1993. (VI.18.) PM rendeletet - a PM Pénzügyi és Humánpolitikai Főosztálya és a Kincstár többszöri kezdeményezése ellenére - nem módosították, hatályát nem terjesztették ki a Kincstárra. A Kincstár közalkalmazotti szabályzata - átmeneti jelleggel - 1995. december 1-jén lépett életbe, a mellékletében felsorolt munkakörök betöltéséhez a 17/1993. (VI.18.) PM rendelet szerinti képesítési előírások figyelembe vételét írta elő. A 10/1997. sz. Elnöki utasítással megjelent közalkalmazotti szabályzat 1997. március. 24-től hatályos. A Kincstár - az Áht. 18/A. § (2) bekezdésében foglaltak szerint - a pénzügyminiszter szakmai, törvényességi és költségvetési felügyelete alatt áll. A szakmai felügyeletet (a Kincstár SZMSZ-e szerint, amelyet a pénzügyminiszter hagyott jóvá) a PM illetékes szakfőosztályai véleményének figyelembe vételével, helyettes államtitkár látja el. Az Áht. a Kincstárat központi költségvetési szervként határozza meg amely - a központi költségvetés fejezeti rendje szerint - a Pénzügyminisztérium fejezetébe tartozó önálló költségvetési cím. A PM belső szabályozása szerint mint intézmény, az éves költségvetés készítése, a gazdálkodás, a költségvetési beszámoló felülvizsgálata szempontjából a PM közigazgatási államtitkárához tartozó Pénzügyi és

Humánpolitikai Főosztály gyakorolja a felügyeletet. Az államháztartás pénzügyi rendszerének reformjáról szóló 2189/1995. (VII.4.) Korm. határozatot módosító és kiegészítő 2189/1996. (VII. 16.) Korm. határozat a kincstári rendszer továbbfejlesztésének 1997. évi feladatainál több, a kincstári rendszerbe tartozó szervezetek körét, a költségvetési gazdálkodást, a működés finanszírozását érintő feladatot rögzített. A kormányhatározat előírta, hogy a kincstári kör terjedjen ki az MTA nem gazdasági társasági formában működtetett szerveire, valamint hogy a társadalombiztosítás pénzügyi alapjait kezelő szervezetek finanszírozását a kincstári körre vonatkozó szabályok szerint kell végezni. Többletfeladatként határozta meg a kötelezettségvállalások bejelentésének nyilvántartását, a bérek utáni közterhek befizetésének központosított kezelését, a fejezeti kezelésű előirányzatok közül a projekt finanszírozásba bevontakkal kapcsolatos teendők ellátását. A pénzforgalom mérséklése érdekében rögzítette, hogy a kincstári körbe tartozó intézmények kiadásait elsősorban átutalással kell teljesíteni. Az átutalással nem teljesíthető kifizetéseket az 1997ben bevezetendő "intézményi kártya" felhasználásával kell minél szélesebb körben teljesíteni. Az intézményi kártya bevezetésével kapcsolatos feladatok határideje eredetileg 1996. október 31. volt, de 1997. január 1-jével való bevezetése nem valósult meg. Annak határidejét a 2346/1996. (XII. 11.) Korm. határozat - az eredeti határidő betartásának ellehetetlenülése miatt 1997. június 30-ra módosította. Az MTA intézményeinek a központi költségvetéshez (és így a kincstári rendszerhez) való sajátos, 1996. évi kapcsolódásáról - a gazdálkodási szabályok, a központi adatszolgáltatás, a könyvvezetés és a beszámoló jelentések összeállítása az Áht. 18/C. § (6) bekezdése alapján az MTA és a Magyar Államkincstár, a Pénzügyminisztérium egyetértésével, megállapodást kötött. A megállapodás (1995. december 21.) alapján látta el a Kincstár - megbízásként 1996. január 1-jétől a dokumentumban rögzített feladatokat. A Magyar Tudományos Akadémia mint köztestület nem gazdasági társasági formában működő szervei kincstári finanszírozásának szabályozása ellentmondásos, nem jutottak érvényre a 2189/1996. (VII.16.) Korm. határozat 1. pontjában foglaltak, valamint az Áht. 1997. évre vonatkozó előírásai. Az Áht. 124. § (2) bekezdés d/ pontjában foglalt felhatalmazás alapján az MTA

mint köztestület nem gazdasági társasági formában működtetett szerveit a 158/1995. (XII. 26.) Korm. rendeletet módosító 210/1996. (XII. 23.) Korm. rendelet (MK. 117. sz., 1996. december 23.) 2. § (7) bekezdése kincstári körön kívülinek minősíti. Ez ellentétes az Áht-nak az 1996. évi CXXI. törvénnyel megállapított, 1997-re hatályos 18/B. § (5) bekezdés b/ pontjában foglaltakkal, amely szerint ezek a szervek 1997. január 1-jétől a kincstári körbe tartoznak. A 210/1996. (XII. 23.) Korm. rendelet záró rendelkezése (21. §) rögzíti, hogy az MTA, mint köztestület nem gazdasági társaságként működtetett szervei költségvetése tervezése, pénzellátása, előirányzat-felhasználása, kincstári gazdálkodása és nyilvántartásáa sajátosságainak megfelelő szervezeti és eljárási rendjére vonatkozó, a kincstári rendszer általános szabályaitól eltérő részletes szabályait meghatározó külön, e kérdést rendező kormányrendeletben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. E rendelet hatályba lépéséig az 1996ban hatályos rendelkezések szerint kell eljárni. Az MTA intézményeire vonatkozó sajátos szabályokról a Kormány nem rendelkezett, a 2373/1996. (XII.20.) Korm. határozat alapján a Kormányelőterjesztés benyújtásának határideje 1997. január 31. volt. A Kincstár - a közbeszerzési eljárásban - a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. tv. 51. §-ában szabályozott, az ajánlatok felbontásánál, valamint a 61. §-ban szabályozott, az ajánlatok elbírálására vonatkozó döntés nyilvános kihirdetésénél csak meghívás esetén vehet részt. A törvény szerint a meghívandó körre vonatkozó külön jogszabály 1997. február végéig még nem jelent meg. A helyes jogértelmezés érdekében a Közbeszerzések Tanácsa 5 esetben adott ki ajánlást. Az egymás után megjelenő 2211/1996. (VII.24.) Korm. határozat, majd az 1996. október 1-je óta hatályos 125/1996. (VII. 24.) és a 126/1996. (VII. 24.) Korm. rendeletek, valamint a 240/1996. (XII. 27.) és 241/1996. (XII. 27.) Korm. rendeletek betartása érdekében a Kincstár jelentős erőfeszítéseket tett. Az Áht. 1996. évi módosítása szerint a Kincstár - további feladatként - 1997. január 1-től bankszámla-vezetési tevékenységet végez a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok és ezek munkaszervezetei, az Országos Rádió és Televízió Testület, a Műsorszolgáltatási Alap, továbbá az Országgyűlés és a Kormány által alapított közalapítványok részére. Az 1997. évre vonatkozó jogszabályváltozások - az előző évhez hasonlóan ismételten késve jelentek meg. Az Áht. módosításán túlmenően a végrehajtására

kiadott 156-159/1995. (12. 26.) Korm. rendeletek, valamint a Magyar Államkincstár pénzügyi szolgáltatásainak teljesítéséről szóló PM rendelet is módosult. Az Áht. módosítása 1996. december 21-én, ennek végrehajtására vonatkozó kormányrendeletek 1996. december 23-án, míg a Magyar Államkincstárban teljesítendő pénzügyi szolgáltatásokról szóló, a 31/1995. (XII. 29.) PM rendeletet módosító 42/1996. (XII.28.) PM rendelet 1996. XII.28-án jelent meg. A PM főosztályaival a Kincstár adott szervezeti egységei, az egyes jogszabálytervezetek kialakításánál (1995-ben és 1996-ban egyaránt), valamint munkájuk során folyamatosan konzultáltak, véleményüket figyelembe vették. Az adott főosztályok és a kincstári szervezeti egységek között az egyes jogszabálytervezetek kidolgozásával kapcsolatban munkamegosztás alakult ki. 2.1.2 Az Alapító okirat Az Alapító okirat szerint november 1-jével a Kincstár működésének előkészítésére költségvetési szervet hoztak létre, amely az Áht. szerinti feladatait 1996. január 1jével látja majd el. Az alapító okirat a feladatokat, mint a potenciális feladatokat rögzíti, azaz amelyekre a Kincstárnak fel kell készülnie. A pénzügyminiszter által 1995. november 1jével létrehozott Magyar Államkincstár feladatait meghatározó Áht. módosítása a Magyar Közlöny 1995. december 13-ai számában megjelent. Az Áht. módosítás sokkal konkrétabban és bővebben határozza meg azokat, mivel a Kincstár feladatai időközben tisztázódtak. A tényleges működés megkezdését követően 1996-ban módosítani kellett volna az Alapító okiratot annak érdekében, hogy valamennyi feladat szerepeljen benne. Az Alapító okirat nem tartalmazza, hogy a Kincstár végzi a központi beruházások valamint az állami döntéssel érintett egyéb beruházások pénzügyi lebonyolítását, valamint az önkormányzatok nettó finanszírozásából adódó kötelezettségek teljesítését. A Kincstár - helyszíni ellenőrzésünk befejezetését követő - tájékoztatása szerint az alapító okirat módosítására a szakmai feladatok, a szervezet folyamatos változása miatt nem került sor. Az Alapító okirat szerint a Kincstár feladatait központja és a mellékletben felsorolt területi szervei útján látja el. Sem a PM-ben, sem pedig a Kincstárban nem volt fellelhető olyan melléklet, amely a területi szervek felsorolását tartalmazza. A Kincstár alapító okiratát 1996. április 1-jével csak az ÁKK-nak a kincstári

szervezetbe történő integrálása miatt módosították. Az ÁKK rendelkezik külön Alapító okirattal is, amely a szervezetre vonatkozóan részletesebb feladat meghatározást tartalmaz. Az átmeneti időszakra - 1996. január 1.-1996. április 1. között - a felügyeleti, a döntési és az aláírási jogkör változása miatt az ÁKK elkészítette az alapító okiratának módosítását, azonban ennek a pénzügyminiszter által aláírt példánya az ÁKK-nál nem állt rendelkezésre. Az ÁKK önálló jogi személyiségű, előirányzatok feletti rendelkezési jogosultság szempontjából részjogkörű, részben önálló költségvetési szerv. A Kincstár költségvetése magában foglalja az ÁKK költségvetési előirányzatait is. 2.1.3 A Kincstár szervezetének és működésének szabályozása A Kincstár SZMSZ-ét 1996. szeptember 30-án fogadta el a pénzügyminiszter. Ebből nem derül ki, hogy mely szervezetek irányítása tartozik az elnök és melyek az elnökhelyettesek közvetlen hatáskörébe. Ugyancsak problémát okoz, hogy nem derül ki az egyes szervezeti egységek közti kapcsolatok (adatszolgáltatás módja, ideje, visszacsatolás stb.) rendje és csak részben, hogy szakmai irányítás szempontjából melyik egységekhez tartoznak az adott osztályok. A Kincstár szervezeti felépítését tartalmazó (SZMSZ 2. sz.) függelékből nem derül ki, hogy a Kincstárnak két elnökhelyettese van, ezt csak a Szervezeti és Működési Szabályzat 7. oldala tartalmazza. A Kincstár szervezeti egységeinek SZMSZ szerinti felsorolásából hiányzik a Tihanyi üdülő, mint szervezeti egység. Az üdülőt csak a Gazdasági Igazgatóság feladatainak részletes felsorolása, valamint a szervezetről készült szervezeti ábra tartalmazza. Az SZMSZ-ben nem rendezett az üdülő státusza, de nem szerepelnek az SZMSZ-ben a Budapesti Igazgatóság feladatai sem. A Magyar Államkincstár szervezeti felépítését az 1. sz. melléklet tartalmazza. A Kincstár Szervezeti és Működési Szabályzata bizonyos ponton ellentmondásban van az Alapító okirattal. Az ÁFI jogutódlásából eredő vállalkozási tevékenységet az SZMSZ - helyesen - kiegészítő tevékenységként szerepelteti. A Kincstár főkönyvi kivonata szerint a Kincstárnak nincs vállalkozási tevékenysége az a Kincstár Beruházási Igazgatósága által, külön megállapodás alapján - a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium, a Belügyminisztérium és a Földművelődésügyi Minisztérium részére végzett pályázatos támogatásokkal kapcsolatos feladatellátásként jelenik meg. A Kincstárnak ezt a tevékenységet az SZMSZ-szel összhangban kiegészítő tevékenységként kellene elszámolnia. (Mérlegelés tárgyát képezheti a támogatással fedezett

alaptevékenységként való elszámolás is, de ebben az esetben módosítani kell az SZMSZ-t.) A Kincstár Alapító okiratai és SZMSZ-e szerint a Kincstár mellett működő testület a Kincstári Tanács és a Kincstári Koordinációs Bizottság. A két testület kincstári szervezeten belüli helyét és kapcsolódási pontjait az SZMSZ függelékében lévő szervezeti ábra nem tartalmazza. A Kincstári Tanács a PM, az MNB és a Kincstár vezetőinek döntéshozatali fóruma, amelynek elnöke a PM közigazgatási államtitkára. A Kincstári Tanács Szabályzatát 1996. áprilisában hagyta jóvá a pénzügyminiszter. A Kincstári Tanács hatásköre, döntési jogköre kiterjed többek között az ÁKK által készített finanszírozási stratégia megtárgyalására, elfogadására, a pénzügyminiszterhez történő benyújtásra, valamint a Kincstár működésének értékelésére, a továbbfejlesztésre vonatkozó javaslatok megtárgyalására. A Kincstári Tanács üléseiről emlékeztetők készültek, amelyek szerint az ülések döntő többségének programja az államadósság finanszírozásával kapcsolatos problémákra és a Kincstár szempontjából kiemelt jelentőségű feladatokra terjedt ki. A Kincstári Koordinációs Bizottság, amelynek létrehozását az Alapító okirat írta elő, a vizsgálat időpontjáig nem jött létre, bár munkájára szükség lett volna. A Koordinációs Bizottság feladata a szakmai feladatellátás eredményessége növelése érdekében a Kincstár és a kincstári körbe tartozó intézmények együttműködésének rendszeres áttekintése és a Kincstár által nyújtott szolgáltatások színvonalának értékelése. A hálózati egységek - a központ által elkészített minta ügyrendben leírtak figyelembe vételével - az ellenőrzés időszakában ideiglenes ügyrenddel rendelkeztek. A végleges ügyrend kidolgozása folyamatban volt. Azonos volt a helyzet az országos adatösszesítéseket végző két kiemelt jelentőségű hálózati egységnél, a Budapesti Igazgatóság és a Budapesti Értékpapírpénztárnál. Több szabályzattal is rendelkezik a szervezet, azonban ezek köre nem tekinthető teljesnek. Ennek oka, hogy a szervezet kialakítása folyamatosan valósult, illetve valósul meg, így az MNB vidéki szervezeti egységeinek egy része (kincstári fiókként) csak 1997. január 1-től kerültek át. A szabályzatok kidolgozásának körét, tartalmát hátrányosan befolyásolta a rendelkezésre álló rövid idő. A Kincstár és az ÁKK között nem szabályozták a gazdálkodási hatásköröket, bár a 156/1995. (XII.26.) Korm.rendelet 8.§ (6). bekezdése értelmében ezt a felügyeleti szervnek rendeznie kellett volna. Nem szabályozott a Kincstár és az ÁKK közti

munkamegosztás és felelősségvállalás, valamint az előirányzatok feletti jogosultság szerinti besorolás sem. A 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 8. § (6) bekezdés b. pontjában megjelölt szabályozásra az iránymutatást a 8. § (7.) bekezdése adja meg. E szerint rendezni kell az ÁKK és a Kincstár közti előirányzatok feletti jogosultságokat is. A Kincstár módosított alapító okirata is előírta, hogy megállapodást kell kötni a Kincstár és az ÁKK között (ez a megállapodás a helyszíni ellenőrzés időpontjáig nem született meg). 2.2 A Kincstár szervezetének kialakítása A kincstári rendszer működése 1996. január 1-jével csak részlegesen valósult meg. A költségvetési szervek számlavezetését az MNB kirendelt munkatársai végezték (az MNB PM-nek szóló ajánlata alapján). A Kincstárnak az ÁFI Rt-nél végzett tevékenységek folytatása is feladata, amelyet a volt apparátus átvételével a Kincstár eredményesen valósított meg. A Kincstár szervezetét a feladatokhoz igazodva folyamatosan építette és töltötte fel a létszámot 1996-ban, így az elvárásoknak megfelelő szervezet 1997. január 1-től kezdte meg működését. A Kincstár központja 5 igazgatóság és igazgatósági szervezetbe nem tartozó főosztályok és osztályok utján látja el feladatait. Az 5 igazgatóság a feladatai elvégzéséhez tovább tagolódik főosztályokra és osztályokra. A szervezet a vizsgált időszak alatt átalakítás alatt állt, ami a feladatok bővülő körével és az ezek ellátásához igazodó struktúra kiépítésével hozható összefüggésbe. A részjogkörrel rendelkező részben önálló költségvetési szervként működő Államadósság Kezelő Központ (ÁKK) önálló jogi személyiséggel rendelkező szervezet, felügyeletét - az 1996. április 1-jével módosított alapító okirata alapján a Kincstár elnöke látja el. Az ÁKK speciális helyzetben van a kincstári rendszeren belül. Önálló jogi személyiségét és az előirányzatok feletti részben önálló rendelkezési jogát szakmai tevékenységének önállósága indokolja. Speciális helyzete jut abban is kifejezésre, hogy az SZMSZ-ét a pénzügyminiszter írja alá, vezetőjét a Kincstár elnökének javaslatára szintén a pénzügyminiszter nevezi ki. Az ellenőrzés időszakában az ÁKK nem rendelkezett jóváhagyott SZMSZ-szel. A Kincstár tájékoztatása szerint az ÁKK Szervezeti és Működési Szabályzatát a pénzügyminiszter helyszíni ellenőrzésünket követően - 1997. március 11-én jóváhagyta. A Kincstár alapító okirata szerint megállapodást kell kötni a Kincstár és az ÁKK között, amire a helyszíni ellenőrzés befejezéséig nem került sor.

Az ÁKK feladatai közé tartozik, hogy az államadósság finanszírozására éves stratégiát készít, amelyet a Kincstár elnöke a Kincstári Tanácshoz nyújt be, annak megtárgyalását követően a Kincstári Tanács elnöke beterjeszti jóváhagyásra a pénzügyminiszterhez. Az államadósság finanszírozási stratégiáját a pénzügyminiszter aláírását megelőzően több döntési, javaslattevő fórumon is megtárgyalják. Kiemelt feladatai közé tartozik a napi likviditási tervek elkészítése, amit a Kincstárnak az elsődleges finanszírozási igény előrejelzéséért felelős részlegével együttműködve készítenek el. Feladatai közé tartozik az éves és a középtávú finanszírozási tervek kidolgozása. Az ÁKK-hoz tartozik az értékpapírpénztárak hálózati forgalmazásával kapcsolatos szakmai irányítás is. Az ÁKK részére szolgáltatja az országos összesített adatokat a napi értékpapír forgalmazásról a Budapesti Értékpapírpénztár. Ennek a adatszolgáltatásnak papíron tesz eleget, mivel a két számítástechnikai rendszer között nincs meg a lemezes adatszolgáltatás lehetősége. Bővült 1996. április 1-től az ÁKK tevékenységi köre: eddig az állampapírok elsődleges és másodlagos forgalmazásához kapcsolódó feladatokat - a létszámmal együtt - átvette az MNB-től. Ezáltal egységesebb lett a szervezet. 2.3 A létszám szakmai összetétele A Kincstár a megfelelő szakmai összetételű munkaerő-állománnyal döntően rendelkezett, mivel a vezetők (elnök, alelnökök, megyei fiókok vezetői stb.) és a szakmai tevékenységet ellátó ügyintézők kiválasztására pályázati úton, illetve a jogelőd szervezetek - korábban is e tevékenységet ellátó, így szakmailag felkészült - dolgozóinak átvételével került sor. A betöltetlen álláshelyek száma 1996. december 31-én az engedélyezett létszámhoz mérten nem volt számottevő. A Kincstár 1996. évi létszámnövekedésének havonkénti alakulását a 3. sz. melléklet tartalmazza. Az 1996. december 31-én betöltetlen 13 álláshely részbeni indoka, hogy nem sikerült teljes egészében megfelelő és a számlavezetésben, banktechnikában, számvitelben jártas szakembert felvenniük. Az alkalmazottak állami iskolai végzettség szerinti megoszlása kedvezően alakult. A magasan kvalifikált szakemberek aránya megfelelő. A foglalkoztatottak 94 %-a (361 fő) szellemi, 6 %-a (23 fő) fizikai dolgozó. 1996. december 31-én a 384 fő közalkalmazotti állomány (26,4 %-a) 102 fő kiemelt közalkalmazotti osztályba sorolt egyetemi végzettségű dolgozó (kb. 45,3 %-uk két

diplomás). A felső közalkalmazotti osztályba soroltak, az összlétszám 35,1 %-a (136 fő) főiskolai vagy középiskolai és felsősokú szakirányú képzettséggel, közülük 57 fő két diplomával rendelkezik. A közép közalkalmazotti osztályba sorolt 167 fő (43,2%) létszámból 140 fő középiskolai végzettséggel, 27 fő alapfokú végzettséggel és középfokú szakmai tanfolyami végzettséggel rendelkezik. Az alsó közalkalmazotti osztályba soroltak száma - a legfeljebb általános iskolai végzettséget igénylő munkakörökben - 6 fő. Jelentős a nyelvtudással rendelkezők aránya, a középfokú- és felsőfokú nyelvvizsga a jellemző. Az 1996. december 31-i állományi létszámból 57 fő, a dolgozók 14,4 %-a nyelvvizsgával rendelkezett, közülük 2 fő három, 15 fő két nyelvet beszél. Az idegen nyelvtudással bíróknak együttesen 30 felsőfokú és 42 középfokú nyelvvizsgája van. A Humánpolitikai Főosztály a dolgozók felvételénél a nyelvvizsgát tanúsító eredeti okirat alapján állapította meg a nyelvpótlékra való jogosultságot. A bizonyítványok hitelességének vizsgálata az Idegennyelvű Továbbképző Intézetnél nem történt meg, így célszerű annak pótlása. A Kincstár támogatja a dolgozók továbbképzését, minden esetben tanulmányi szerződést kötött, 1996. január 1-jétől november 15-ig 3 fő egyetemi, 4 fő másoddiplomás, 11 fő főiskolai, 16 fő szaktanfolyami, 4 fő középiskolai képzésének teljes költségét és 20 fő nyelvtanfolyami oktatási díjának az 50 %-át átvállalta (összesen 58 fő, az összes létszám 16 %-a). Év közben szakirányú konferenciákon, továbbképzéseken kb. 240 fő vett részt. A Kincstár és az ÁKK dolgozói közül 51 fő vett részt külföldi tanulmányúton, ahol a francia, amerikai, izraeli és angol kincstár rendszerét, tapasztalatait tanulmányozták. 3. A költségvetési előirányzatok kincstári nyilvántartása, kezelése és a finanszírozás rendszere 3.1 Központi költségvetési szervek előirányzatainak kincstári kezelése, nyilvántartása és finanszírozási rendszere A Kincstár a költségvetéssel rendelkező ügyfelek éves előirányzatait 1996-ban, a költségvetési törvénynek megfelelő részletezettségben (az APEH-SZTADI adatrögzítése alapján) nyilvántartásba vette. A kiemelt előirányzatokat érintő országgyűlési, Kormány vagy fejezeti hatáskörben végrehajtott előirányzatmódosításokról a fejezetek tájékoztatták a Kincstárt.

A hatályos szabályozás mind a többletbevételek, mind a maradvány felhasználását a felügyeleti szerv előirányzat módosításához kötötte. A gyakorlat feszültségeket okozott mind a kincstári finanszírozásban, mind az intézményi gazdálkodásban, késleltette az előirányzat módosítások naprakészségét. A kincstári rendszer (1996. évi) hiányosságaként értékelhető, hogy a Kincstár csak egyszeri fedezetvizsgálatot végzett, az előirányzat meglétét a megbízások teljesítése előtt kiemelt előirányzatonként nem vizsgálta. Így a kiemelt előirányzatot meghaladó felhasználást a beérkező módosítások azonnali átvezetésével sem tudta a Kincstár megakadályozni. A Kincstár azt vizsgálta az átutalási megbízások teljesítése során, hogy a fedezet a költségvetési szerv előirányzat-felhasználási keret számláján rendelkezésre áll-e. Azt, hogy egyes kiemelt előirányzatonként is létezett-e a fedezet a Kincstár nem vizsgálta, a kiemelt előirányzatonként vezetett teljesítési adatok alapján utólag regisztrálta és a havi jelentésekben jelezte az esetleges túllépést. Az Áht. 18/B. § (1) bekezdésben rögzített alapfeladatok közül 1996ban az előirányzati fedezetvizsgálat nem valósult meg. A költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozó rendelkezések (Áht. 93.§) előírják, hogy a költségvetési szerv a jóváhagyott előirányzatokon belül köteles gazdálkodni, az előirányzatokon felüli többletbevételét kizárólag az előirányzat módosítása után használhatja fel. A törvényi előírás teljesülését segíti elő a kincstári rendszerben 1997-ben bevezetendő kettős fedezetvizsgálat, mely a megbízások teljesítése előtt likviditás és kiemelt előirányzatonkénti fedezet vizsgálatot is biztosít. A gazdálkodási szabályok 1997. évi változásai lehetővé teszik intézményi saját hatáskörben az előirányzat módosítását a többletbevételek terhére, valamint az áthúzódó kötelezettséggel terhelt maradványok esetében. A szabályozás biztosítja az előirányzatok gyorsabb és rugalmasabb módosítását. Az 1996. évi, a fejezetek részéről ügyfelenkénti havi összevontan teljesített adatszolgáltatást 1997-ben az egyedi előirányzat módosítási adatszolgáltatás váltja fel. A benyújtott előirányzat módosításokat 1996-ban a Kincstárnál nyilvántartásba vették, ennek függvényében állapították meg a havi keret-leosztásokat az intézmények előirányzat felhasználási számláira. A kincstári költségvetéssel

rendelkező (elsődleges) ügyfelek részére a keretek kiutalása a rögzített határidőkre teljesült. A kincstári költségvetéssel nem rendelkező, "másodlagos" ügyfelek részére az elsődleges kincstári ügyfél leutalásával történt a keretnyitás, ami időbeli eltéréssel járt. Különösen gondot okozott ez például a Honvédelmi Minisztérium fejezetnél, ahol a tárca többszintű irányítási rendszere minden szinten gazdálkodási jogkört is jelent, így az elsődleges ügyfélkör mellett egyéb másod- és harmadlagos ügyfélkör is fennáll. Sajátos megoldásként a HM tárca részére az előirányzat felhasználási keretek kiutalását - a bérkifizetés zavartalansága érdekében - az általános rendtől eltérően, 3 munkanappal korábban indították. A havi keretnyitások a fejezeti előirányzat felhasználási keret elosztási számlák közbeiktatásával történtek. Az elosztási számlákra gazdálkodási szempontból valójában nincs szükség, csupán a fejezetek egyes információs igényének kielégítésére szolgált. Ezen számlák alkalmazása bonyolítja ugyan a folyamatot, de a kincstári körön belüli on-line kapcsolatrendszer miatt nem késleltetette az intézményi keretnyitásokat. A keretnyitásokat időarányosan biztosították, ettől eltérő finanszírozást a PM előzetes engedélyével hajtottak végre. Előfordult, hogy az előrehozások jóváhagyásának elhúzódása feszültségeket okozott. Az előrehozások visszapótlásának megfigyelése (különösen nem időarányos visszapótlás mellett) nehézséget okozott, mivel a számítástechnikai rendszerben nem különböztették meg az előrehozást a tényleges leutalástól. Ezért ennek folyamatos nyomonkövethetősége csak kézi kigyűjtéssel volt megoldható. A költségvetési szervek bevételeit az előirányzat felhasználási keretszámlákon fogadták, a jóváírást követően a tranzakciós kód szerinti bevételi jogcímre nyilvántartásba vették. Amennyiben a tranzakciós kód nem szerepelt a bizonylaton, a jóváírást nem azonosítható bevételként tartották nyilván. A bevételek további azonosításáról az intézményeknek rendező listák elkészítésével kellett gondoskodniuk. A rendező listák feldolgozása csak a következő havi teljesítési adatokban érvényesült, az időbeli eltolódás eltérést okozott a bevételi jogcímek szerint nyilvántartott teljesítési adatoknál az intézmények és a Kincstár között. A rendező listák elkészítése jelentős többletmunkát rótt a költségvetési szervekre. A postai készpénzátutalási megbízásoknál 1996-ban nehézséget okozott a tranzakciós kód vesztése. A Posta az átutalások feldolgozása során ugyanis nem "kezelte" a tranzakciós kódokat, így a bevételi jogcímek megjelölése elmaradt. Ezeket a tételeket a Kincstár nem azonosítható bevételként kezelte és a jogcím

szerinti azonosításokat az intézmények egy hónap eltolódással végezhették el, ami az egyeztetési folyamatokat nagymértékben megnehezítette. Az intézmények a jóváírások azonosítására, vagy a téves kódolás miatti jogcímek közötti átvezetésére 1997-ben folyamatosan intézkedhetnek, így a teljesítési adatok közötti időbeli eltolódások elvileg elkerülhetőek lesznek. Azáltal, hogy az azonosítatlan bevételt 1997-ben csak a rendezést követően vonják be a kettős fedezetvizsgálatba, a bevezetendő rendszer megköveteli a jóváírások mielőbbi azonosítását. A központi költségvetési szervek kiadásait a kincstári ügyfelek által benyújtott átutalási megbízások alapján teljesítették. Az előirányzat-felhasználási keret számla terhére teljesített kifizetéseket a KTK rendszernek megfelelő részletezettségben tartották nyilván. A kiemelt kiadási előirányzatok teljes körű és naprakész nyomonkövethetőségét a rendszer 1996-ban nem biztosította. Elszámolási nehézségek adódtak részben a kódhasználat pontatlanságai miatt, részben a kódrendszer korlátai miatt. Fokozta a problémákat, hogy a tranzakciós kódok ellenőrzését a területi fiókokban, automatikus ellenőrzési pontok teljes körű beépítésével nem oldották meg. A rendszer pénzforgalmi műveletek nélküli, helyesbítő tételeket nem fogadott el. A hibás kódolás miatti, nem azonosítható kiadásokat, hasonlóan a bevételeknél követett eljárással, a következő hónapban rendező listán korrigálhatták. A rendszer a nettósított pénzforgalmi teljesítés mellett a bruttó - kiemelt előirányzatonkénti elszámolást nem tudta biztosítani. A kincstári rendszer hiányosságai következtében a kincstári nyilvántartásokban szereplő kiadási adatok (a devizaszámlák rendszerből való kihagyása, a függő-, átfutó- és kiegyenlítő kiadási tételek elszámolásának elmaradása miatt) folyamatosan eltértek az intézmények adataitól. A kincstári és az intézményi nyilvántartások közötti egyeztetések az eltérések kimutatására többletfeladatot róttak a költségvetési szervekre. A bérkifizetések a számviteli elszámolásokban elsődlegesen átfutó kiadásként jelennek meg, majd az átutalások teljesítése után számolhatók el kiadásként. A kincstári rendszerben az ilyen kiadásokat csak utólagos korrekcióval lehetett kimutatni. Hasonló problémák adódtak a készpénzfelvétel és készpénzes kiadások - az érintett jogcímeken - elszámolásánál. A jelzett problémák kiküszöbölésére 1997-ben módosították az előző évben alkalmazott kódrendszert. A gazdasági események teljesebb körben való feltérképezésére technikai kódokat alakítottak ki. Az elszámolandó, illetve rendezendő tételek kezelésére függő bevételi, illetve kiadási kódokat határoztak meg, külön a tárgyévi tételekre és külön az előző évi maradványhoz kapcsolódóan.

A kiegészítő szelvény alkalmazásával lehetővé válik a több kiemelt előirányzatot érintő egyösszegű számla kiegyenlítésével, a jogcímek KTK szerinti elkülönítése, a nettósított pénzforgalmi elszámolás mellett a bruttó elszámolás jogcímek szerinti feltüntetése, továbbá a pénzforgalmi művelet nélküli korrekciók átvezetése, de nem helyettesíti - az eredetileg elképzelt és megvalósításában 1997-ben is elmaradt - főkönyvi számlák szerinti nyilvántartást. 3.1.1 Pénzmaradvány elszámolás Az intézmények 1996-ban rendelkeztek elkülönített maradvány elszámolási számlával. A számlára az intézményi bankszámlák 1995. év végi egyenlegét vezették át, ami nem egyezett meg az év végi pénzmaradvány összegével. A számlán nem különült el a függő, átfutó, kiegyenlítő tételek rendezése az átvezetésektől, így a jóváhagyott pénzmaradvány nem volt kimutatható, felhasználása nem volt megfigyelhető. Az intézményi elkülönített maradvány elszámolási számlákat 1996. november 30-án szüntették meg, az egyenleget az előirányzat felhasználási keret számlára vezették át. Ekkor végezték el - utólag, a tényleges felhasználástól időben lényegesen később - a kapcsolódó előirányzat módosításokat, ami (a Kincstár vétlensége mellett, a rendszer hibájának kihasználásával a fejezetek és intézményeik magatartásából következően, valamint a PM szükséges döntésének elhúzódása miatt) az Áht. 93. §-ában, valamint a 98. §-ában foglalt előírásokat sértette. A Kincstár a maradványok kezelésénél az 1996. évi költségvetési törvénynek megfelelően járt el, mivel a törvény 48. § (4-5) bekezdései lehetőséget biztosítottak az átfutó, függő tételek kezelésére, az áthúzódó kötelezettséggel terhelt kifizetésekre. A kifizetések előirányzati rendezését akadályozta az elkülönített maradvány-elszámolási számla, mivel a Kincstár az átvezetés előtt rendszerbeli okokból - nem tudta kezelni a pénzmaradvány számláról teljesített, átfutó stb. tételekhez kapcsolódó módosításokat. 3.1.2 Letéti- és célelszámolási számlák A központi költségvetési szervek 1996-ban a Kincstárnál vezetett letéti- és célelszámolási forintszámlával is rendelkezhettek. A gazdálkodási jogszabályok értelmében a számlák forgalmáról költségvetési körön kívül kellett elszámolni, így a számlák kezeléséhez a számlatulajdonosok részéről nem kapcsolódott tranzakciós kód közlési kötelezettség. Az intézményeknél azonban nem volt egységes a gyakorlat, mivel előfordult a tranzakciós kódok használata. Előfordult, hogy a jogszabályi előírástól

eltérően az éves költségvetés részét képező bevételi és kiadási forgalmat valósítottak meg a célelszámolási számlán. A szabálytalan gyakorlatra felhívták a fejezetek figyelmét, kérve a számlák forgalmának felülvizsgálatát, a szükség szerinti intézkedések megtételét (pl. NM, FM, MKM fejezeteknél). A célelszámolási forintszámla az Áht., valamint a 159/1995. (XII.26.) Kormányrendelet 10. § (3) bekezdés d. pontja értelmében kizárólag a pénzben érkezett külföldi segélyek és adományok forintban történő fogadására és abból kiadások teljesítésére használható, amennyiben az adományozó feltételként írja elő az elkülönített kezelést. A jogszabályi rendelkezések értelmében a célelszámolási forintszámla forgalmát 1997-től költségvetési körön belül kell elszámolni. A számlán lebonyolódó pénzügyi műveletekre is kiterjed a tranzakciós kód közlési kötelezettség. 3.1.3 Költségvetési szervek devizaszámlái Az Áht. előírásai (18/C. § (9) bekezdése) szerint a kincstári körbe tartozók, valamint a (6) bekezdésben nevesített szervezetek devizaszámláit 1996-ban az MNB vezeti. A törvényi előírás - az MNB tartózkodó magatartása és a költségvetési szervek jogszabálysértése következtében - csak részlegesen teljesült, mivel a számlákat részben az MNB, részben kereskedelmi bankok vezették. Ugyanakkor a törvény nem rendelkezett a devizaszámlák kincstári elszámolási körbe tartozásáról. A Kincstár - a felmérés alapján - kezdeményezte az Áht. módosítását, amely az 1996. évi CXXI. törvény jóváhagyásával megvalósult. A Kincstár 1996. I. negyedévében végzett és 1996. május 16-án közreadott felmérése szerint az intézmények devizaszámláinak mindössze 18 %át kezelte az MNB. Hasonlóan az előző évhez 1997-ben sem vezeti a Kincstár a devizaszámlákat. Változás a számviteli előírásokban van, a 209/1996. (XII.23.) Korm. rendelet a devizaszámla forgalmának költségvetési körön belüli elszámolását írja elő. A devizaszámlához kapcsolódó műveletek - a számlák kereskedelmi banki vezetése és az adatszolgáltatás időbeli elhúzódása miatt - továbbra is eltérést jelenthetnek az intézmények könyvelési adatai és a kincstári nyilvántartások között. A költségvetési szervek devizaszámlájuk forgalmáról kötelesek a kiegészítő szelvény alkalmazásával - forintban terhelésként és jóváírásként azonos összeggel a megfelelő kiemelt jogcímet megjelölve - adatokat szolgáltatni a Kincstár részére.

3.1.4 Fejezeti kezelésű előirányzatok A költségvetési szervek 1996-ban a fejezeti kezelésű előirányzatokat és a fejezeti kezelésű speciális előirányzatokat a 159/1995. (XII.26.) Korm. rendelet 19. § (5) bekezdése szerint teljesítésarányosan, előirányzat-felhasználási terv vagy előirányzat-módosítás útján vehették igénybe. A finanszírozás gyakorlatilag a fejezetek által Kincstárhoz benyújtott negyedéves finanszírozási tervek alapján valósult meg. Amennyiben a felhasználás a havi időarányos mértéket meghaladta, a Pénzügyminisztérium engedélyét kérték az előrehozáshoz, amely esetenként késleltette a finanszírozást. A jogi szabályozás nem biztosította a teljesítéshez kötött finanszírozást, lehetővé tette a finanszírozás igénybevételét feladatelmaradás esetén is, nem zárta ki az előirányzatnak a jóváhagyott céltól eltérő felhasználását. A felsorolt hiányosságokat hivatott megszüntetni az 1997-ben bevezetendő feladatfinanszírozás a projekt jellegű fejezeti kezelésű előirányzatoknál. A program-finanszírozás részletes szabályait, valamint a finanszírozásba bevont előirányzatok körét a 208/1996. (XII.23.) Korm. rendeletben határozták meg. A Kincstár az előirányzat finanszírozását a fejezet által benyújtott projektokmány alapján végzi. Tényleges kifizetés csak az okmányban rögzített feladatra, a teljesítés igazolása után történhet, így az intézmény költségvetésében a tényleges teljesítéssel együtt jelenik meg az előirányzat átcsoportosítás. Az új elszámolási rend alapján - a felhasználás folyamatának kincstári ellenőrzésével - nyomonkövethetőbb lesz a fejezeti kezelésű előirányzatok tényleges felhasználása. 3.2 Nemzetgazdasági előirányzatok nyilvántartása A kincstári rendszer kialakításának kezdeti stádiumában - az előirányzatgazdálkodás rendszerén belül - figyelmen kívül maradt a nem fejezeti és nem költségvetési intézményekhez (nemzetgazdasági számlákhoz) kapcsolódó előirányzatok kezelése. A hiányosságra a féléves működés tapasztalatai hívták fel a figyelmet, amikor a nemzetgazdasági és tartalék előirányzatok nyilvántartásának feladatával a Szabályozó és Összefoglaló Főosztályt bízták meg. Az 1996. augusztus 29-én elfogadott intézkedési terv alapján a módosításokat visszamenőleg átvezették a Kincstár előirányzat-nyilvántartó rendszerén és az érintett szervezeti egységekkel a szükséges egyeztetéseket elvégezték. Az egyeztetések meglétét, a további havi

egyeztetéseket belső feljegyzésben, vagy jegyzőkönyvben nem dokumentálták, így ennek hitelessége megkérdőjelezhető. A helyszíni ellenőrzés (befejezésének) időpontjában a PM társosztályával való egyeztetések még folyamatban voltak. Nem történt meg - bár megvalósítására az igény felmerült - a zártrendszerű, egységes előirányzat-gazdálkodás belső eljárási rendszerének teljes körű szabályozása, a feladat és hatáskörök pontos meghatározása, egymástól való elhatárolása. Az előirányzat nyilvántartási rendszer 1996-ban nem fogta át a költségvetési törvény teljes szerkezetét. A rendszer zártságának biztosítása érdekében szükséges a központi költségvetési szervek - központi beruházáson felüli - támogatási előirányzatának (a központi beruházások előirányzat felhasználási keretéhez hasonlóan) megnyitása. A központi költségvetésben - annak mellékleteként - a rendszer zártsága érdekében szükséges lenne a kiadási és bevételi előirányzatokon túlmenően a támogatás előirányzatát is számszerűsíteni. Ennek megvalósítását az Állami Számvevőszék évek óta szorgalmazza. 3.3 A kincstári finanszírozás egyes sajátos feladatai 3.3.1 Az elkülönített állami pénzalapok finanszírozása Az elkülönített állami pénzalapok (alapok) kincstári finanszírozási, a működésükhöz kapcsolódó pénzforgalom lebonyolításának rendjét - mivel az alapok, illetve az alapkezelő szervezetek kincstári alanyok - az Áht.-ban, az 1996. évi költségvetésről szóló törvényben, valamint az ezek végrehajtására kiadott kormányrendeletekben határozták meg. A Kincstár - a központi költségvetési szerveknél alkalmazott gyakorlathoz hasonlóan - az alapoknál is előirányzat felhasználási keret típusú számlát vezetett, kivéve a Munkaerő Piaci Alapot, amelynek 1996-ban megállapodás alapján történt a számlavezetése, illetve 1996. július 1-ig (elsősorban a bevételek fogadása érdekében) a pénzforgalmi bankszámlavezetése. Az alapok 1996-ban elkülönített pénzmaradvány számlával is rendelkeztek. Figyelembevéve gazdálkodásuk sajátosságait, a kincstári finanszírozásuk eltér a központi költségvetési szervek finanszírozásától. Az alapok finanszírozása a pénzügyminiszter által jóváhagyott éves finanszírozási terv negyedéves bontása alapján történik, kiadásaik átmenetileg - hitel nyújtásával - megelőlegezhetők a központi költségvetés terhére.

Az Útalap részére átmenetileg folyósítottak 1996ban likviditási hitelt, amely a Kormány törvényi felhatalmazása alapján a 1028/1996. (IV. 12.) Korm. határozatnak megfelelően valósult meg. A Kincstár az alapok bevételeit és kiadásait a tranzakciós kódok alkalmazásával tartja nyilván. A tranzakciós kódok kialakításánál az alap költségvetésében szereplő kiadási és bevételi jogcímeket vették figyelembe, ezért alaponként eltérnek egymástól. A kódrendszer alkalmazásának 1996. évi korlátai - a központi költségvetési szerveknél tapasztaltakhoz hasonlóan - az alapoknál is nehézségeket okoztak. A KTK rendszer nem terjedt ki minden gazdasági eseményre, nem alakították ki teljes körűen a korrekciókkal kapcsolatos kódokat. Nem biztosította az intézmények közötti halmozódások kiszűrését, például a Vízügyi Megyei és Központi Hivatalok egymás közötti műveleteiből adódóan. A nem azonosítható bevételek és kiadások nagy volumene megnehezítette a nyilvántartások közötti egyeztetést. A hiányosságok megszüntetésére 1997-ben bővítették az előző évben alkalmazott kódrendszert, technikai kódokat vezettek be a korrekciók elvégzésére és a halmozódások kiszűrésére. Az 1997-ben bevezetendő kettős fedezetvizsgálat az alapoknál továbbra sem valósul meg. 3.3.2 Társadalombiztosítás finanszírozása A társadalombiztosítási alapok (TB) pénzforgalmi számláit, valamint - a nemzetgazdasági számlakörön belül - az alapok megelőlegezési hitelszámláit (az Áht. előírásai szerint) 1996-ban a Kincstár vezette, ezzel lényegében megoldották a TB likviditásmenedzselését. A kamatmentes hitel mértékét a jogszabályi rendelkezések 1996-ban a Nyugdíjbiztosítási Alapnál 24 Mrd Ft, az Egészségbiztosítási Alap részére 30 Mrd Ft összeghatárra állapították meg. A hitel igénybevétele előzetesen benyújtott megfelelő bontású pénzellátási terv alapján történt, azonban a tényleges igénybevétel a limittől jelentősen eltért. A TB számlastruktúráját úgy alakították ki, hogy az 1996. évi pénzforgalmi számlák helyett funkcionális (bevételi-kiadási) számlákat nyitottak. A Megyeiés Országos Egészségbiztosítási Pénztárak (MEP-OEP) számlái a külső szervezetek számára bevételi számlák maradtak és kiadási csoportonként (pl.: gyógyítómegelőző ellátások, egyéb természetbeni ellátások) ellátási kiadási számlákat

nyitottak. A bevételek a TB lebonyolítási számláira kerültek, ami az ellátási és működési kiadások fedezetét biztosította. A lebonyolítási számla egyenlege kapcsolódik a megelőlegezési hitelszámlához és így a KESZhez. A rendszer bevezetése nagyobb rálátást biztosít a TB kiadásainak és bevételeinek évközi alakulására, lehetővé teszi az ellátási kiadási számlák jogcímenkénti (KTK szerinti) megfigyelését. A társadalombiztosítási költségvetési szervek (OEP és ONYP intézményei) kincstári finanszírozásuk érdekében - a jóváhagyott éves költségvetésük alapján negyedéves és azon belül havi finanszírozási tervet kötelesek készíteni. A havi előirányzat felhasználási keret leutalása a terv alapján történik. A Kincstár a fizetési megbízások teljesítésénél (a T97-es informatikai rendszer bevezetését követően) likviditási és kiemelt fedezetvizsgálatot végez. Az eredeti elképzelésekkel összhangban 1997. januárjában az előirányzat felhasználási keretek - a beküldött tervek alapján - leosztásra kerültek, az előirányzat felhasználási keretszámlák működni kezdtek. 3.4 A kincstári kettős könyvvezetés és beszámoló rendszer kialakítása A Kormány, a 2189/1995. (VII.4.) Korm. határozatában 1995. szeptember 30-i határidővel, a pénzügyminiszter feladatává tette az államszámvitel rendszerének kidolgozását. Ezt követően, jelentős időbeli eltolódással, a Kincstár könyvvezetési és beszámolási kötelezettségéről szóló 79/1996. (VI.4.) Korm. rendeletben definiálták az államháztartási pénzügyek főkönyvi könyvelésének általános kereteit. A kincstári könyvvezetési és beszámolási kötelezettség az államháztartás alrendszereinek - a kincstári egységes számlán teljesülő pénzforgalmi elszámolásaira, a kincstári körbe bevont központi költségvetési szervek és elkülönített állami pénzalapok kincstáron keresztül lebonyolódó pénzforgalom nélküli elszámolásaira, valamint a nemzetgazdasági elszámolásokra terjed ki. A kormányrendelet értelmében a kincstári kettős könyvvezetést - 1996. év közepétől való részleges alkalmazását követően - teljes körűen 1997. január 1-től kellett volna bevezetni. Ennek érdekében - a 11. § (1) bekezdésében foglaltak szerint - a kincstári rendszer számlarendjét legkésőbb 1996. október 31-ig - az

Állami Számvevőszék véleményének figyelembevételével - kellett kialakítani és a pénzügyminiszterrel jóváhagyatni. A Kormányrendelet 14. § (5) bekezdése rögzíti, hogy "a könyvvezetési feladatok teljesítéséről a pénzügyminisztert első alkalommal 1996. július végén, majd negyedévenként tájékoztatni kell". A Kincstárnál a Kormányrendelet előírásainak - objektív okokból - nem tudtak eleget tenni, a rögzített határidőre a számlarend nem készült el. A könyvvezetés fokozatos bevezetése 1996-ban nem történt meg - bár a pénzügyminisztérium illetékes főosztályainak képviselői a feladat megvalósításában részt vettek, így annak megvalósulásáról naprakész információkkal rendelkeztek -, hivatalos formában a feladat elmaradásáról a pénzügyminisztert nem tájékoztatták. A helyszíni ellenőrzés befejezésekor a főkönyvi könyvvezetés rendszerének kialakítása folyamatban volt, az 1997. évi pénzforgalmi adatok számítógépes feldolgozását még nem kezdték meg. Megkezdték a KESZ számlakivonatainak kézi kontírozását és a pénzforgalmi műveletek könyvelési szabálybázisában történő műveletek kijelölését. Az államszámvitel rendszerének kialakítása objektív okok miatt késik, mivel az előzmény nélküli (csupán pénzforgalmi nyilvántartások megléte) kincstári számvitel könyvvezetésének bevezetése gondos előkészítő munkát igényelt. A kincstári kettős könyvvezetés rendszerének kialakítására, 1996. első felében (megelőzve a Kormányrendelet megjelenését) munkabizottságot hoztak létre, amelyben a kincstári pénzforgalom főbb csoportjait képező szervezetek képviselői vettek részt. A főkönyvi rendszer kiépítése a kincstári munkafolyamatok részletes felmérését, logikai rendbe foglalását, a nemzetgazdasági és intézményi számlák forgalmának pontos meghatározását igényelte. A bizottsági munka eredményeként megtörtént a pénzforgalmi tranzakció típusok tételes felmérése és rögzítése, az alapjául szolgáló jogforrás megjelölésével, hozzárendelve a jelenleg lebonyolításra szolgáló pénzforgalmi számlát. Megtörtént az egyes tranzakciók kettős könyvvezetés rendszerében vezetendő főkönyvi számláinak megjelölése. Szakmai kapacitás hiányában a jelentős számviteli-szervezési munka elvégzésével, a rendszer végső kialakításával - közbeszerzési eljárás keretében - az Ernst and

Young céget bízták meg. A kincstári rendszer számviteli politikáját és számlarendjét (ideértve a követendő számviteli eljárások szabályozását) tervezeti szinten elkészítették, véglegesítését indokoltan a főkönyvi informatikai rendszer tesztelésének eredményétől tették függővé. A tesztelést korlátozta a T97-es informatikai rendszer bevezetésének elmaradása. A számlarend véglegesítéséhez szükséges a 79/1996. (VI.4.) Korm. rendeletben rögzített számlarend - tükör módosítása, kiegészítése, amelyet a Kincstár a Pénzügyminisztériumnál kezdeményezett. Az igényelt módosítások a számlatükör egyes számlákkal való kiegészítését (pl. 177 hosszú lejáratú bankbetétek számla, 33 pénztárak és bankbetétek számlái), a meglevő számlák alábontását (Hitelfelvételek forintban, vagy devizában), vagy a számlák elnevezésének változtatását (pl: 2815 egyéni adósok - egyéb adósok) célozták meg. A módosítást indokolja továbbá az 1997. évi költségvetési törvény 1996. évitől eltérő szerkezete. A kormányrendelet az 1996. évi költségvetési törvény szerkezetére épült, ezért szükséges az új jogcímek megjelölése a számlarendben. 3.5 A likviditás tervezéséhez készített pénzforgalmi előrejelzések, az 1996. évi likviditásmenedzselés A központi költségvetés finanszírozási szükségletének meghatározásához - a likviditás tervezéséhez - a részletes pénzforgalmi előrejelzések elkészítése az Államháztartási Összefoglaló Főosztály, ezen belül a Nemzetgazdasági Számlakezelő Osztály feladata. Az ÁKK a költségvetés éves és középtávú finanszírozási tervét és folyamatos aktualizálását készíti el. A feladatellátást - jelentőségére és az ebből fakadó felelősségre is tekintettel megfelelő szabályozással nem támasztották alá, a pénzforgalmi előrejelzések szabályozott mechanizmusát nem alakították ki. A prognózis elvi módszertani alapjait (ajánlott szempontok, érvényesítendő követelmények stb.) nem határozták meg. Nincs egységes dokumentált metodika, amely beilleszthető a nemzetgazdasági elszámolások rendszerébe. Az előrejelzések elkészítéséhez nem szabályozták az érintett belső szervezetek Központi Fejezetek Főosztálya, Alapok és Önkormányzati alrendszerek főosztálya, Beruházási Igazgatóság - közötti közreműködést (a szükséges részletezettségű és

rendszerességű információk rendelkezésre bocsátása), így a prognózisok megbízhatósága az e feladatot elvégző munkatárs hozzáértésének, szakmai tapasztalatának függvénye. A központi költségvetés egyenlegének előrejelzésénél figyelembe vették az éves költségvetés előirányzatainak várható időszakos teljesítését, a költségvetést érintő jogszabályi rendelkezéseket, valamint az előző időszakra vonatkozó teljesítési adatokat. A nemzetgazdasági számlák kezelői (APEH, VPOP), valamint a finanszírozási szükségletet jelenősen befolyásolható TB-alapok hiányos, vagy nem minden esetben helytálló információ szolgáltatásai nehezítették a reális finanszírozási szükséglet meghatározását. Az APEH adatszolgáltatásai 1996-ban folyamatosan (dekádonként) rendelkezésre álltak, de a prognosztizált adatok nem minden esetben bizonyultak reálisnak. A várható vámbevételekről a VPOP-tól előrejelzéseket nem kaptak. Az adósságtörlesztés várható teljesítési adatai az osztály nyilvántartásai, valamint az ÁKK információszolgáltatása alapján prognosztizálhatóak voltak. A központi beruházások teljesítésének előrejelzésében közreműködött a Beruházási Igazgatóság. A TBalapok megelőlegezési hiteligényét az alapok által benyújtott napi bontású pénzellátási terv előzte meg, azonban az igénybevétel folyamatosan eltért a pénzellátási tervtől. A fejezetek kiadásának ütemezésére a KESZ bevezetésével nem készültek finanszírozási tervek, így a számukra és az intézményi kör számára megnyitott előirányzatok várható felhasználását (előrehozásokat) előzetesen nem ismerték. Nem álltak rendelkezésre információk a bevételek várható teljesítéséről sem. A központi költségvetési szervek bevételei és kiadásai egyaránt jelentősen meghaladták az előirányzatokat és a prognosztizált adatokat. A hiányosságok megszüntetését részben szolgálja az 1997-ben bevezetésre kerülő intézményi kötelezettségvállalások és bevételi előírások nyilvántartása. A kincstári körbe tartozó költségvetési szerveknek 1997-től tényleges, illetve várható kötelezettségvállalásaik és bevételi előírások alapján negyedévenként előirányzat-teljesítési tervet kell a Kincstárhoz benyújtani. A tervek feldolgozása segíti a likviditásmenedzselést, a KESZ kifizetéseinek és bevételeinek pontosabb

prognosztizálását. Bevezetésre került a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beszerzéseknél a kötelezettségvállalások egyedi bejelentése és nyilvántartása. A pénzforgalmi előrejelzések megbízhatósága - a kedvezőtlenül ható tényezők ellenére - nem okozott különösebb problémát, mivel a KESZ pénzállományának majdnem egész évben folyamatosan magas szintje bő likviditást biztosított. Így valójában nem tűnt fel a központi költségvetés biztosításához szükséges munkafolyamatok, eljárási rend részletes szabályozásának hiánya. A tevékenység ellátására létrehozott Likviditásmenedzselési Főosztály operatív beavatkozására nem volt szükség, amit az eredetileg 2-ről 1 főre csökkent szervezet egyébként sem tudott volna megvalósítani. Az előbbiekből következően a feladatnak nem az SZMSZ-ben foglaltaknak megfelelően tettek eleget. A pénzeszközök állományának napi kontrollja, ezen belül a KESZ egyeztetése - az érintett szervezeti egység vezetőjének véleménye szerint - a 01-es fiók feladata volt. A BINÁR 2 számlavezető rendszer rendelkezik ugyanis a KESZ-tükörszámlák vezetésének funkciójával, ami az ezek állományával való egyeztetés a KESZ - kivonat szerinti - kontrollját tette lehetővé. Az eredeti elképzelésekkel ellentétben az állami forgóalap időszakos finanszírozási rendszerét fokozatosan felváltó KESZ napi finanszírozási rendje, aktív likviditásmenedzselése, valamint az optimális méretű - minimálisan szükséges nagyságrendű - KESZ állomány-rendszerének kialakítása nem valósult meg. A számlák terhére adott tételek - a jelenlegi rendszer szerint - KESZ-ről való finanszírozása a beadás napján automatikusan valósul meg. Az aktív likviditásmenedzselés feltételezi azon lehetőségek feltárását, amelyek a kifizetések jogi lehetőségek határán belül legoptimálisabb teljesítési időpontját eredményeznék és a Kincstár KESZ-en diszponáló menedzsere (kincstári sáfár) mozgásterét képeznék. 4. A központi beruházások finanszírozása A központi beruházások pénzügyi finanszírozását - amelyet a 138/1993. (X.12.) Korm. rendelet alapján kiadott belső ügyviteli eljárási utasításnak megfelelően korábban az ÁFI Rt. látott el, 1996-tól a Kincstár SZMSZ-e a Kincstár Beruházási Főosztályának hatáskörébe utalta. Az ÁFI Rt. által kiadott és idejétmúlt ügyviteli eljárási utasítás volt érvényben 1996-ban. A hivatkozott rendeletet (az 1997. évre a 218/1996. (XII.23.) Korm.

rendelettel módosított) 157/1995. (XII.26.) Korm. rendelet váltotta fel. A belső szabályzatot ezért a hatályos előírásoknak megfelelően aktualizálni kell. Az ÁFI Rt-vel kötött finanszírozási és bankszámlaszerződés helyébe a 157/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet előírásai alapján összeállított finanszírozási szerződés lépett, ennek kialakítása és jóváhagyása 1996. áprilisáig elhúzódott. A beruházókkal a szerződések megkötése - a több mint ezer folyamatban lévő beruházásra - csak júliusban fejeződött be. A részletesen ellenőrzött beruházásoknál (011711358 és 011712347 sz.) az 1996. július 19-én kötött finanszírozási szerződés alapjául az 1996. február 15-én kelt módosított beruházási alapokmány szolgált, mert a beruházó ezt küldte meg a 157/1995. (XII. 26.) Korm. rendeletben előírt finanszírozási alapokmány helyett. Valószinűsíthetően ez nem egyedi eset volt, és a beruházók egy része finanszírozási alapokmány helyett még a régi űrlapot, a módosított beruházási alapokmányt nyújtotta be 1996. március 31-ig a Kincstárnak. A Kincstár szerepe a jogszabályokban - a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beruházásoknál - nem került megnyugtató módon rögzítésre. A finanszírozási szerződés alapján a beruházóknak a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beszerzések esetében meg kell küldeniük a Kincstár Beruházási Igazgatósága részére az ajánlati felhívást, az eljárás eredményéről szóló tájékoztatót, valamint a nyertes pályázatot. A nyertes pályázat, mint a finanszírozáshoz szükséges dokumentum, megküldésének kötelezettségét, bár indokolt lenne - a kapcsolódó mellékleteivel - a 157/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet nem tartalmazza. A Kincstár a közbeszerzési eljárás elmaradása (mellőzése) esetén nem tagadhatja meg az egyébként szabályosan benyújtott megbízás pénzügyi teljesítését, de nem értesíti a tényről a Közbeszerzések Tanácsát sem. A Pénzügyminisztérium 1996. február 22-én (az 1996. évi költségvetésről szóló 1995. évi CXXI. tv. 48. §-a alapján) kérte a Kincstárt egyes kormányhatározattal engedélyezett 1996. évi befejezési határidejű beruházások folyamatos - a maradvány elszámolást megelőző - finanszírozásának biztosítására a központi beruházások pénzmaradványa terhére. Ezen beruházások esetében így vált lehetővé a pénzmaradvány felhasználás. A Kormány jóváhagyása - a központi költségvetési fejezetek javaslata és a pénzügyminiszter előterjesztése alapján - a 1996.

január 1-jén a Kincstári Egységes Számlára helyezett 1995. évi pénzmaradványokból, a központi beruházások (2.387,4 M Ft) pénzmaradványának felhasználásáról csak decemberben, a 2349/1996. (XII. 17.) Korm. határozattal történt meg. A Kormány késői intézkedése következtében valószinűsíthető, hogy nem kerülnek betartásra az érintett beruházások befejezési határidői, csúsznak a pénzügyi teljesítések, ebből következően a maradvány egy része nem kerül felhasználásra. Ez különösen vonatkozik a határozatban új jogcímekként megjelenő felhasználási lehetőségekre. A központi beruházások költségvetési előirányzatainak, illetve ezek felhasználásának nyilvántartási, illetve adatszolgáltatási rendszere az ügyviteli eljárási utasításban, az érintett jogszabályok - a mindenkori költségvetési törvény, az államháztartási törvény és végrehajtási rendeletei - előírásaira figyelemmel került meghatározásra. A Kincstár az intézményi felhalmozási kiadások között megtervezett beruházások pénzügyi lebonyolítását 1996. évben nem végezte. A külföldi hitelből finanszírozott beruházások pénzügyi lebonyolítását a Kincstár Beruházási Főosztálya a nemzetközi megállapodások, valamint a finanszírozási szerződések alapján végzi. Mivel a beruházások költségvetési támogatásban is részesülnek, így alkalmazza a központi beruházások költségvetési előirányzatainak megtervezéséről és az ezek felhasználásával megvalósuló beruházási kiadások finanszírozási rendjéről szóló, a 218/1996. (XII.23.) Korm. rendelettel módosított 157/1995. (XII.26.) Korm. rendelet előírásait. A vizsgált időszakban a Kincstár az 1994. évben az ÁFI Rt elnökvezérigazgatója által kiadott ügyviteli eljárási utasítás alapján kidolgozott számítógépes programot alkalmazta. Az utasítás nem került aktualizálásra, így elavult. Egy világbanki hitelből finanszírozott és költségvetési támogatással kiegészített beruházási célprogram elszámolási folyamatát ellenőriztük. A finanszírozás 1994-ben kezdődött, a beruházásra 1996-ban még nem állt fenn törlesztési kötelezettség. A Magyar Köztársaság és a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank közötti kölcsön-megállapodás alapján a külföldi hitelnyújtás feltételeit további szerződések (PM, MNB, beruházó, ÁFI Rt közöttiek) rögzítették. A magyar állam az ÁFI Rt-t - díj ellenében - bízta meg a beruházás pénzügyi lebonyolításával, a hitelezői jogok gyakorlásával azzal, hogy tartsa nyilván a kölcsön igénybevett eszközeit devizában, USD-ben, Ft-ban, alakítsa ki a kölcsönegyezmény előírásainak megfelelő

számviteli nyilvántartási és ellenőrzési rendet, a beruházótól nyert információkat az MNB-nek nyújtsa a szerződésben rögzített adattartalommal és gyakorisággal stb. A Kincstár ezeket, mint alaptevékenységi feladatot térítésmentesen látja el, de a megbízási szerződést nem módosították. Nem készült olyan dokumentum sem, amely azt tartalmazta volna, hogy az ÁFI Rt., mint megbízott helyébe a Kincstár lép. A Kincstár nyilvántartásai - alapokmány, beruházásonként a megállapodások főbb adatai, folyószámla, negyedévenkénti tételes tájékoztató a kifizetésekről stb. biztosítják szerződésenként a naprakész információkat. Az MNB részére a negyedévenkénti statisztikai adatszolgáltatást - amelyet a Világbank ír elő a kölcsönfelvevőknek - az első negyedévre nem, azt követően azonban már teljesítette. A megbízási szerződés tartalmazza a beruházó szerződéses kötelezettsége teljesítésének ellenőrzését, de 1996-ban a Kincstár részéről helyszíni ellenőrzésre nem került sor. 5. Kiegészítő tevékenység Az 1996. október 14-én kiadott SZMSZ alapján a Kincstár, alaptevékenységéhez kapcsolódó kiegészítő feladatként, a pályázatok útján elnyert támogatásokkal összefüggő teendőket lát el a Belügyminisztérium (BM), a Földművelésügyi Minisztérium (FM), a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium (KTM), valamint a Honvédelmi Minisztérium (HM) Hadigondozottak Közalapítványa számára. 5.1 Az önkormányzati címzett- és céltámogatások A Kincstár a BM megbízásából megállapodás alapján látja el a címzett- és céltámogatások folyósítását. Az 1996. január 12-én kötött és azóta két ízben meghosszabbított megállapodás lényegében azokat a feladatokat tartalmazza, amelyeket a helyi önkormányzatok címzett- és céltámogatási rendszeréről szóló 1994. évi LXVIII. törvénnyel módosított 1992. évi LXXXIX. törvény, valamint e támogatások igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről szóló 175/1994. (XII.24.) Korm. rendelettel módosított 46/1993. (III. 17.) Korm. rendelet az ÁFI Rt. feladatául jelölt meg. A megállapodás szerint a Kincstár - az ÁFI Rt. korábbi gyakorlatának megfelelően - az önkormányzatokkal érvényben lévő szerződések alapján a hozzá érkező támogatási igényeket utalványozásra átadja a BM-nek, majd a törvényben és a finanszírozási szerződésben foglaltak szerint teljesíti a kifizetéseket, valamint a tényleges folyósításról részletezett visszaigazolást ad.

A 159/1995. (XII.26.) Korm. rendelet 27. §-a értelmében az önkormányzatnak, ha a címzett vagy céltámogatásban részesített feladat megvalósításától eláll, haladéktalanul értesítenie kell a TÁKISZ-t, ezt követően az előirányzatmódosításról a BM-nek kell - a Kincstár egyedejű értesítése mellett - intézkedni. A változásokról azonban a Kincstár nem rendelkezett naprakész információval (így olyan tételt is folyósított, amitől az önkormányzat már korábban elállt, és ezt utóbb korrigálni kellett), mivel a BM évente csak kétszer nyújt tájékoztatást. Indokolt a változásokat gyakrabban követő - pl. havi rendszerességű értesítés és ennek megállapodásba foglalása. Címzett támogatás esetén a Kincstár, céltámogatás esetén az önkormányzat számlavezető bankja köt finanszírozási szerződést az önkormányzattal, a hivatkozott törvény 17. §-a értelmében. A címzett támogatásra vonatkozó finanszírozási mintaszerződés alapján megkötött konkrét szerződésben, mivel erre jogszabályi előírás nincs, a támogatott kötelezi magát, hogy a közbeszerzési eljárásról a jegyzőkönyv és a megkötött szerződés megküldésével tájékoztatja a Kincstárt. A Kincstár közbeszerzési eljárásban, a közbeszerzésekről szóló törvény előírásai alapján, csak meghívás esetén vehet részt. Az ebből fakadó, esetenként visszatérő problémákra a Kincstár nem talált megoldást, erre felhatalmazása és eszközrendszere nincs. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az címzett és céltámogatások felhasználásának jogszerűségét. A tapasztalt és esetenként visszatérő problémákra - a saját forrásra vonatkozó kötelezettségvállalás formális volta, a teljesítés tartalmi ellenőrzésének, a céltól eltérő és pazarló felhasználás kiszűrésének megoldatlansága stb. - a Kincstár sem talált megoldást, erre felhatalmazása és eszközrendszere sincs. Az Állami Számvevőszék 1996-ban a címzett - és céltámogatások felhasználása jogszerűségének ellenőrzéséről készített jelentésében már javasolta a BM-nek a támogatási rendszer feltételei, eljárási követelményei jogi szabályozásának pontosítását, a hatékonyabb működtetés és ellenőrizhetőség érdekében. 5.2 A pályázatos támogatások A Kincstár Pályázatos Támogatások Főosztálya közreműködik a Céltámogatási Kiegészítő Keretből adható támogatások lebonyolításában. A pályázati döntések előkészítésével kapcsolatos feladatokat látja el, majd gondoskodik - az OTP Rt. számlavezető fiókján keresztül - a támogatás összegének az önkormányzatok részére történő átutalásáról. A Céltámogatási Kiegészítő Keretből adható támogatást az 5/1995. (I. 26.) Korm. rendelettel módosított 59/1993. (IV.9.) Korm. rendelet

szabályozta, meghatározva a KTM, a TÁKISZok, a Tárcaközi Bizottság, valamint az ÁFI jogkörét és feladatait. A Kincstár és az érintett szervezetek - a jogszabály előírásai alapján - a kapcsolatrendszert, az egymásnak nyújtandó információk körét és idejét külön megállapodásban nem rögzítették. A rendelet előírásai szerint - mivel a jóváhagyott támogatás a céltámogatással egyidejűleg használható fel - a beruházó önkormányzatnak a támogatásra, megegyezően a céltámogatással, finanszírozási szerződést kell kötnie a számlavezető bankjával. A Kincstár, az ÁFI Rt-nek az OTP Rt-vel 1994-ben kötött megállapodását 1995-ben megújítva, e pénzintézetre bízta az önkormányzatok finanszírozását, mivel a támogatottak - lévén többnyire kistelepülések mindegyikének az OTP Rt. vezeti a számláját. A Területfejlesztési Alaptól átvett feladatok célelőirányzatából nyújtott pályázati rendszerű támogatás 1996. évi szabályait a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. tv. alapján a 107/1996. (VII.16.) Korm. rendelet tartalmazza. A rendelet a Kincstár feladatául jelöli meg - a KTM utalványozása alapján - a támogatási összeg folyósítását, továbbá a KTM megbízása alapján a támogatási szerződésben foglaltak ellenőrzésében való részvételt. A KTM és az ÁFI Rt. közötti megbízási szerződés helyébe 1996. januárban Emlékeztető lépett, amelyben rögzítették a Területfejlesztési Alapból, illetve annak jogelődeiből megítélt támogatások folyamatban lévő ügyeinek rendezését, vitelét. A KTM a Kincstárral, mint 1996. július 9-i ajánlati felhívásának nyertes pályázójával, csak novemberben kötött - október 1-jei visszamenőleges hatályú megbízási szerződést. A KTM, a Kincstár, valamint a - költségvetési előirányzatcsoport pénzügyi és számviteli feladatait ellátó, 1996. IV. negyedévében már tevékenykedő - Kertai és Társa Kft. együttműködését rögzítő ügyviteli szabályzat nem készült el, bár az a megbízási szerződés értelmében annak mellékletét képezi. Az ellátandó feladat lényegesen több, mint amit a kormányrendelet előír a Kincstár részére, de ennek ellenére nem valósult meg a tevékenység eljárási utasításának kiadása. A Kincstár igyekezett eleget tenni a pályázati kiírásokkal, a döntés-előkészítéssel, a támogatási szerződések előkészítésével, adatszolgáltatásával kapcsolatban ráháruló teendőinek. A Kincstár és a megyei fejlesztési tanácsok között nincs megállapodás, bár tevékenységük szorosan összefügg, egymásra épül. Problémát jelentett, hogy 1996-ban a hivatkozott törvény nem rendezte szervezeti hovatartozásukat. A megyei területfejlesztési tanácsok beszámolási kötelezettsége (KTM részére) valamint gazdálkodásuk ellenőrzése (Állami Számvevőszék

által) 1997. évre már szabályozásra került az Áhtban, illetve - a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvényt módosító - 1996. évi CXXI. tv. 57. §-ában. A KTM kérésére a Kincstár 1997. február 4-én még nem tudta teljes körűen szolgáltatni az 1996. évben kötött, finanszírozásra alkalmas szerződések adatait. A rendelkezésére álló adatállomány - a kapcsolat szabályozatlanságából eredően - annak függvénye, hogy a megyei fejlesztési tanács mikor küldi el a megkötött szerződéseket. A Kincstár 1997. február 4-i összesített nyilvántartása szerint a megyei fejlesztési tanácsok részére biztosított 1996. évi 4,7 Mrd Ft támogatási keretből 3,2 Mrd Ft volt szerződéssel lekötve, amelyből csak 120 M Ft a visszterhes támogatás. A szerződések többségét az év utolsó időszakában kötötték meg, így a Kincstár épphogy megkezdte a KTM utalványozása alapján - a támogatások folyósítását. 1996. december 23-ig 22 szerződésre mindössze 153 M Ft-ot folyósított a "Területfejlesztési Alaptól átvett feladatok" számláról. Az 1996. előtt kötött támogatási szerződések nyilvántartását és az ehhez kapcsolódó feladatokat (adatszolgáltatás KTM részére, adós felszólítása, jogi képviselet ellátása peres ügyben stb.) a KTM megbízásából a Kincstár látja el. A szerződések módosítása a KTM jogköre, a megbízási szerződésben meghatározott esetekben pedig a Kincstárra ruházta át e jogkört. A visszterhes támogatások nyilvántartási rendszere döntően a megszűnt Területfejlesztési Alapból nyújtott támogatásokra vonatkozó adatokat (tőketartozás, tőkehátralék, késedelmi kamat, stb.) tartalmazza. A hátralékos ügyfeleknél az eljárás elhúzódása tapasztalható, amely sérti a költségvetés érdekeit. A Kincstár a negyedévenként kiküldött számlakivonatban felszólította a nem fizetőket a tartozások kiegyenlítésére. A már hosszú ideje esetenként több éve - tartozóknál a KTM részére 1996. októberben elküldött levelében javasolta a szervezetekkel megkötött szerződés visszavonását. 1997. február 24-ig a KTM még nem adott választ, ezáltal a végrehajtási eljárás megindítását késleltette. Visszavont támogatás esetén is előfordult az eljárás indokolatlan késedelme. Egy ügyfél támogatási szerződését a KTM 1996. júliusban visszavonta, azonban a bank az azonnali beszedési

megbízást - a Kincstár megbízásából - csak 1997. február 5-én nyújtotta be. Kedvező, hogy az 1996. évben megkötött szerződéseknél a jogi érvényesítés feltételei a korábbinál jobban biztosítottak, mivel a szerződések kötelező mellékletét képezik a kormányrendelet szerinti esetekben a jelzálog szerződések, valamint a bankgarancia és az azonnali beszedési megbízásra való felhatalmazás is. Az önkormányzatok területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatását a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI., tv. 27. § (1) bek. g/ pontjában kapott felhatalmazás alapján, a 195/1996. (XII.19.) Korm. rendelettel módosított 108/1996. (VII.16.) Korm. rendelet szabályozza. A jogszabály tisztázásra váró kérdést tartalmaz. A támogatási rendszer alig féléves működése során már felmerült megoldásra váró kérdés a rendeletben szereplő, értelmezési problémát jelentő közműtársulás elnevezés tisztázása az érintett fejezetek (KTM, BM, IM, IKM) szintjén 1997. február végén még tartott. Ez az érintett önkormányzatokkal kötendő szerződést és így a támogatás folyósítását késlelteti. A támogatásoknál a rendeletben kifejezésre jutatott kettős "felügyelet" (BM, KTM) miatt egyértelműen nem tisztázott az egyes fejezetek jogköre, továbbá e támogatási formánál is gondot okoz a megyei fejlesztési tanácsok szervezeti hovatartozásának szabályozatlansága. A támogatással kapcsolatos feladatok ellátásában a BM, a KTM, a Kincstár, a megyei területfejlesztési tanácsok egyaránt érintettek. Munkakapcsolatukat, egymással szembeni információszolgáltatási kötelezettségüket stb. megállapodásban rögzíteni mégis elmulasztották. Nem került kiadásra a Kincstárnál e tevékenység belső szabályozása. A Kincstár fiókhálózatával a megyei területfejlesztési tanácsok igényei szerint vett részt a támogatási szerződésminta kialakításában, valamint e szerződések aláírásra való előkészítésében. A megyei fejlesztési tanácsok által 1996. december 23-ig megkötött szerződések alapján a BM fejezetnél előirányzott 5 Mrd Ft-os támogatási keretből mindössze 571 M Ft vissza nem térítendő tőkejuttatást finanszírozott. A Kincstár Pályázatos Támogatások Főosztály Mezőgazdasági osztálya látja el a pályázati rendszerű agrártámogatásokkal kapcsolatban az FM által rábízott feladatokat. A tevékenységet 1995. év végéig az ÁFI Rt. látta el, az ügyviteli eljárási utasítás is 1994.

augusztusában készült. Új utasítás 1997. február végéig nem került kiadásra. A Kincstár feladatát az FM-mel 1996. márciusában aláírt megbízási szerződés tartalmazza, amely az ÁFI Rt-vel kötött korábbi szerződés helyébe lépett. A megbízási szerződést a földművelésügyi alapoktól átvett feladatok 1996. évi költségvetési támogatásáról szóló 7/1996. (II. 21.) FM rendelettel módosított 44/1995. (XII.29.) FM rendelet előírásaira is figyelemmel kötötték. A Kincstár a feladatait térítésmentesen látja el, mivel a megbízóval kötött megállapodásban az FM hozzájárult, hogy a Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslat 1. sz. mellékletének XV. fejezet 10/2/11/8. Támogatások folyósításával kapcsolatos kiadások előirányzatából 91 M Ft átcsoportosításra kerüljön a XVII. fejezet 12. címhez. Az átcsoportosítás az 1996. évi költségvetési törvényben megtörtént. A pályázati felhívás meghirdetése, a pályázatok elbírálása, valamint a kifizetést engedélyező irat kiállítása az FM jogköre volt, amelyek alapján kötötte meg a Kincstár a szerződéseket (1996-ban kizárólag vissztehermentes támogatás nyújtására került sor). A pályázókkal kötött támogatási szerződéshez támogatásfajtánkénti részletes tájékoztatót, a támogatottak számláját vezető pénzintézetekkel kötött megbízási szerződések mellé a támogatások felhasználásának ellenőrzésére szolgáló útmutatót csatolt. Az 1996. évi határozatok alapján mintegy 4000 támogatási szerződést kötött (ezek közel 10 %-a meghiúsult) és 19 kereskedelmi bankkal, illetve mintegy 200 takarékszövetkezettel állt szerződéses kapcsolatban. A pályázatok felülvizsgálata miatt szűk idő állt rendelkezésre a nagyszámú szerződéskötésre. A szerződések tartalmazzák az FM rendelet 19. § (2) bekezdés szerinti a jogtalan igénybevétel esetén a támogatás, illetve kamattámogatás arányos része késedelmi kamattal terhelt visszafizetésének kötelmét. A szankciók érvényesítésére azonban (mivel az FM rendelet sem tartalmaz erre vonatkozó előírást pl. biztosíték, jelzálog kikötését), csak az azonnali beszedési megbízásra való felhatalmazás áll rendelkezésre, aminek az eredményessége - a tapasztalati adatok szerint - csekély. A támogatási szerződések módosításánál (a törlesztések aszálykár miatti átütemezése, a befejezési határidő, illetve a műszaki tartalom miatti módosítás stb.)

szabályszerűen csak az FM (módosító ill. visszavonó) határozata kiadását követően kerülhet sor. A Kincstár 1996-ban ennek megfelelően járt el. A visszterhes támogatások nyilvántartási rendszerét az ÁFI Rt. alakította ki a korábbi években. Az 1996-ban még élő visszterhes szerződések adatairól (törlesztés, elmaradás) a megbízási szerződés szerinti gyakorisággal szolgáltatott adatot a Kincstár. Felszólító leveleket küldtek ki 1996-ban azoknak a támogatottaknak, akiknek beruházása befejeződött és felhívták a figyelmüket a beszámolási (a beruházás üzembe helyezését követő 60 napon belüli) kötelezettségre és az esetleges mulasztás szankciójára. Késedelmi pótlék kirovására nem került sor. 5.3 Közalapítvány kezelés A Kormány a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 25. § (3) bekezdése alapján a hadigondozattakról való állami, alanyi jogú gondoskodás, valamint a jogosultak ellátása és a kedvezmények realizálása, a hadirokkantak egészségügyi segédeszközökkel való ellátásának érdekében az 1116/1994. (XII. 9.) Korm. határozattal hozta létre a Hadigondozottak Közalapítványát. A Közalapítvány működésével kapcsolatos igazgatási és gazdálkodási feladatokat - jutalék ellenében - a Kincstár látja el. A tevékenységet 1995. évben az ÁFI Rt. végezte, majd 1996. január 1-jei fordulónappal a Közalapítvány adatbázisát, szerződéseket, elszámolásokat, okmányokat tételes jegyzőkönyvvel átadta a Kincstárnak. A Közalapítvány 1996. január 30-án megkötötte a Kincstárral a megbízási szerződést. A Kincstár a Közalapítvány szabad pénzeszközeit likvid állampapírokba fektette, hozama a Közalapítvány számláján került előírásra. Eljárása szabályszerű volt. A befektetés az ÁFI Bróker Értékpapír-forgalmazó és Befektetési Rt-vel kötött megállapodás alapján történt. Az értékpapírok - a letéti igazolások szerint - a KELER Rt-nél vannak letétben. Az 1996. december 31-i értékpapírleltár szerint 3 Mrd Ft névértékű, éven túli lejáratú állampapírral rendelkezett a Közalapítvány. A megbízási szerződés 6. pontját módosítani szükséges, mivel az az átmenetileg szabad pénzeszközök rövid lejáratú likvid állampapírokba fektetéséről rendelkezik. A szabad pénzeszközök magas állományában meghatározó szerepet játszik a hadigondozotti törvény - költségtöbbletet jelentő - módosításának az elhúzódása. Késedelmet szenved az Egészségbiztosítási Alappal a térítési díjra vonatkozó szerződés megkötése. Az esedékes, de megállapodás hiányában el nem számolt

költség egyfelől a Közalapítvány pénzmaradványát, másfelől az Alap hiányát növelte. A hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 25. §-a, illetve a végrehajtásáról szóló 113/1994. (VIII.31.) Korm. rendelet 13. §-a rendelkezik arról, hogy a Közalapítvány a gyógyászati segédeszköz-ellátás költségeit az Egészségbiztosítási Alap részére külön megállapodás alapján megtéríti. A megállapodás 1997. februárjában még csak tervezet szintjén volt, jóllehet a Kincstár - mint a Közalapítvány kezelő szerve - illetve képviselője, 1996. és 1997. év folyamán is szorgalmazta ennek megkötését. A Közalapítvány 1996. évi költségtervében az Országos Egészségbiztosítási Pénztár részére visszatérítendő gyógyászati ellátások és gyógyászati segédeszközök költsége címén (1994. szeptembertől 1996. decemberig tartó időszakra) 650 M Ft szerepel, ebből 1996. évben kiadásként semmi nem realizálódott. 6. A kincstári adatszolgáltatás A kincstári adatszolgáltatási kötelezettséget az államháztartás pénzügyi információs rendszerét szabályozó 158/1995. (XII.26.) Korm. rendelet tartalmazta. A rendelet az adatszolgáltatás keretszabályait biztosította, nem határozta meg annak konkrét formáját. A rendelkezés lényegében a havi költségvetési és pénzügyi jelentés elkészítésére, a KESZ állományának napi jelentésére és a kincstári beszámolókra vonatkozott, így a Kincstár információszolgáltatási rendszerét a gyakorlati tapasztalatok alapján folyamatosan alakították ki. Az adatszolgáltatás a második negyedévben stabilizálódott, így 1996. júniusában belső kiadványban rögzíthették a Kincstárban készülő információs táblák körét, azok tartalmi meghatározásával. Az adatszolgáltatás kialakításánál a PM-el egyeztettek, az észrevételeket, kéréseket figyelembe vették, a módosításokat elvégezték és ezek eredményeként egészítette ki a 158/1995. (XII.26.) Korm. rendelet általános szabályozását a 42/1996. (XII.28.) PM rendelet. A Pénzügyminisztérium részére az adatszolgáltatásokat 1996-ban, a kezdeti

nehézségek elhárítása után, időben teljesítették, de az Állami Számvevőszék információellátása 1996-ban még nem volt folyamatos. 6.1 Vezetői információk A központi költségvetés végrehajtásáért felelős pénzügyminisztériumi és kincstári vezetők részére rendszeres adatfeldolgozás készült. Ez a Kincstár által vezetett nemzetgazdasági, intézményi és egyéb számlák bevételi és kiadási pénzforgalmát, valamint azok egyenlegét mutató napi jelentésből és a költségvetés szerkezeti rendjének megfelelő mérlegből áll. Az adatfeldolgozás azonos bázisra támaszkodott, ezért megbízhatósága is hasonló volt. A költségvetési folyamatok vezetői szintű értékelésére az adatok alkalmasak voltak, egyes részleteiket tekintve azonban hitelességük kétségesnek bizonyult. A kincstári ügyfelek számláin és a nemzetgazdasági számlákon teljesített pénzforgalmat tartalmazó napi számlakivonatok, illetve az ezekkel tartalmilag azonos, de bizonyos összesítéseket is tartalmazó napi jelentések adatai többnyire megegyeztek. Előfordultak olyan időszakok, amikor egyes (pl. adóbevételi) számláknál ez az egyezőség nem állt fenn. Ezek a jelenségek elsősorban arra voltak visszavezethetők, hogy nem történt meg az adatfeldolgozás zártságának ellenőrzése, a kincstár által vezetett (ügyfél) számlák összesített egyenlegének (az ún. "számított KESZ" állományának) és az MNB által vezetett kincstári egyszámla mindenkori összegének egyeztetése. A KESZ pénzforgalmi és számított egyenlege közötti szükségszerű eltérések okait adatszerűen folyamatosan nem gyűjtötték, így az egyeztetések lehetősége sem volt biztosított. A kincstári ügyfelek államháztartáson kívüli (külső köri) pénzmozgásai a kincstári számlájukat és a KESZ pénzállományát - különösen kifizetéseknél - eltérő napon érintették. A kincstári számlákról leemelt átutalások - a GIRO elszámolási rendjéből következően - a KESZ pénzkészletét csak a következő napon (hétvégén 3 nap múlva) csökkentették. Ilyen "úton lévő pénzek" a bevételek egy részénél is előfordultak. Egyes postán érkező bevételek és KELER elszámolások esetén az átfutási idő még hosszabb is volt. A kétféle KESZ egyenleg egyeztetése az úton

lévő pénz folyamatos külön gyűjtését és rendezését indokolta volna. Az eltérések figyelemmel kísérése ugyan igényként felmerült, de konkrét intézkedések ennek megvalósítására nem születtek. Az 1996. évi eltérés kimunkálását a BINÁR-rendszerben vezetett számlák alapján az éves zárást követően februárban végezték el az úton lévő tételek számbavételével. Az így elkészített (egyszerű) mérleg 28.606 E Ft eszköztöbbletet mutatott. Az eltérés okának tisztázására utasították az illetékes szervezeti egységet. A hiányosságot a kettős könyvvezetés 1997. évi bevezetése várhatóan megszünteti. A központi költségvetés rendszerint heti, havi gyakorisággal összeállított mérlege a folyamatok áttekintésére, nyomon követésére alkalmas volt. A források és felhasználások alakulásának elemzését zavarta, hogy év közben többször is változott a központi költségvetési szervek és a fejezetekbe integrált elkülönített állami pénzalapok, valamint a központi beruházások 1996. évi pénzmaradványának számbavétele, mérlegben való megjelenítése. Az Államháztartási Pénzügyek Igazgatósága készíti el a kincstári egységes tájékoztatót. A kincstári tájékoztató számszaki adatai részben azonosak más (Előirányzatgazdálkodási Igazgatóságtól) adatszolgáltatás tábláival, ezért az átfedések kiküszöbölésére (a felhasználó mindkét esetben a PM) szükséges az információszolgáltatás összehangolása, egységes koordinált rendszerének kialakítása. A kincstári tájékoztató beillesztése a kincstári információszolgáltatás rendszerébe nem valósult meg. Az érintett szervezeti egységeknek a tájékoztató összeállításához való adatszolgáltatásának időpontját, módját belső szabályozással nem támasztották alá (előfordult, hogy a késedelmes információáramlás miatt a tájékoztató aktualitását veszítette). Megnyugtató, hogy a kincstári rendszer bevezetésével objektíve megszűnt a beruházási maradványoknál - zárszámadási jelentéseinkben visszatérően kifogásolt - a pótkezelés alkalmazása. Ugyanakkor nem hozott előrelépést az egyes nemzetgazdasági számláknál, a központi költségvetésben az ezeknek megfelelő bevételi és kiadási jogcímek tartalmi pontosításánál. A számlákon végezhető pénzforgalmi műveletek körének és időzítésének - jellemzően általános megfogalmazása továbbra sem zárja ki a költségvetési jogcímek belső tartalmának évek között eltérő értelmezését.

6.2 Adatszolgáltatás a kincstári ügyfelek részére A kincstári körbe tartozó számlatulajdonosok 1996-ban kezdetben a kincstári számláik napi kiadási és bevételi forgalmáról számlakivonatot, a későbbiekben - a külön adatszolgáltatás keretében - a költségvetési előirányzatokról, azok módosításáról, valamint azok teljesítéséről folyamatosan adatokat kaptak. A határidőhöz képest (a tárgyhónapot követő 10-ig) a kezdeti időszakban előfordultak késedelmes teljesítések. A jelentések az előirányzati és teljesítési adatokat kiemelt előirányzatonként - KTK részletezettségben - tartalmazták. A nem azonosítható bevételekről és kiadásokról tételes elszámolásokat küldtek, azokat a költségvetési szerveknek rendező listákon kellett azonosítaniuk. A rendező listákat 10 nap múlva kellett a Kincstárhoz benyújtani, így a következő havi jelentésben szerepelhettek a javított adatok. A pénzügyi teljesítéseknél a kincstári adatok és a költségvetési szervek számviteli adatai között 1996-ban nem volt egyezőség. Eltérést okozott, hogy a kincstári tranzakciós kódok rendszere nem terjedt ki minden gazdasági eseményre, a rendező listák utólagos feldolgozása időbeli eltolódással járt. A Kincstári jelentések pontatlanságához nagy mértékben hozzájárult az is, hogy a költségvetési intézmények nem minden esetben végezték el a rendezetlen tételek tisztázását, nem küldték be naprakészen a javító listákat. Az előirányzati fedezetvizsgálat hiányából adódóan, az azonosítatlan tételek rendezéséhez nem fűződött intézményi érdek. A Kincstár nem rendelkezett olyan eszközökkel, amelyekkel megkövetelhette volna az intézményi korrekciók naprakész elvégzését. A Szabályozó és Összefoglaló Főosztály az Előirányzatgazdálkodási Igazgatóság társfőosztályainak adatszolgáltatása alapján időszakos számszaki és szöveges elemzéseket végzett. Az értékelések tájékoztatást nyújtottak a költségvetési fejezetek és intézményeik, az elkülönített állami pénzalapok, a TB-alapok előirányzatairól és azok pénzügyi teljesítéséről, valamint az önkormányzatok finanszírozásáról. Azonban a közölt adatok nem minden esetben tükrözték hűen a reális folyamatokat, ami az évközi értékelések megbízhatóságát negatív módon befolyásolta. A fejezetek bevételei és kiadásai kiemelt előirányzatonkénti teljesítési adatai eltértek az intézmények nyilvántartási adataitól. Az azonosítatlan tételek folyamatosan magas aránya (pl: 1996. félévkor a kiadásoknál 10-66%, a bevételeknél átlagosan 50%) nem tette lehetővé a jogcímenkénti teljesítések valós kimutatását.

Az önálló maradványszámlák forgalmának adatai nem a pénzmaradványok valós felhasználását mutatták. Az elkülönített állami pénzalapoknál a nem azonosítható tételek magas arányán túl, a teljesítési adatok megbízhatóságát rontották a szervezetek közötti halmozódások. 1996-ban a Kincstár a TB-alapok pénzforgalmi számlavezetését végezte, így a kiadások és bevételek megfigyelésénél az alapok adatszolgáltatására támaszkodhatott, ami hiányos és késedelmes (1 hónap eltéréssel) volt. A kincstári rendszer 1997. évi továbbfejlesztése - többek között - a kincstári jelentések és a költségvetési szervek számviteli adatai közötti eltérést hivatott megszüntetni. Korszerűsödik a kincstári ügyfelek részére történő adatszolgáltatás rendszere is. A kincstári ügyfelek rendelkezésére bocsátott számlakivonat 1997-ben - a T97es informatikai rendszer bevezetését követően - várhatóan már tartalmazza a napi forgalomról készített tételes listát. A bevezetett kiegészítő szelvények alkalmazásával lehetővé válik az azonosítatlan tételek mielőbbi rendezése. A kincstári nyilvántartási rend 1997. évi fejlesztése nem jelenti az intézményi nyilvántartási feladatok átvételét, a kincstári nyilvántartás továbbra sem váltja fel az intézmények elemi költségvetés szintű pénzforgalmi könyvelését. 7. Az 1996. évi zárszámadás kincstári előkészítése A Magyar Államkincstár könyvvezetési és beszámolási kötelezettségéről szóló 79/1996. (VI.4.) Korm. rendelet 5. §-a szerint "az Áht. 18/B. §-ának (1) bekezdésében előírt zárszámadás előkészítésével kapcsolatos feladat teljesítése e rendelet 3. §-ában foglaltak összeállításával valósul meg". A rendelet 3. §-ában a kincstári éves beszámoló részeit definiálták, a központi költségvetés finanszírozási mérlege, a nemzetgazdasági elszámolások könyvviteli mérlege és a hozzátartozó kiegészítő mellékletekként. A Kincstár SZMSZ-ének 3.8.1 pontja szerint az Államháztartási Összefoglaló Főosztály feladata a zárszámadáshoz szükséges dokumentumok adattartalmának, valamint az információs adatbázis kialakításának szabályozása. A Kincstár Nemzetgazdasági Számlakezelő Osztálya - a központi költségvetés 1996. évi

zárszámadásához a Pénzügyminisztériumtól kapott feladatterv teljesítésére - elkészítette a szervezetre háruló feladatok körét. Az előterjesztést az 1997. február 5-i vezetői értekezlet tárgyalta meg. A kincstári rendszer 1996-ban még nem volt felkészülve arra, hogy a központi költségvetés zárszámadásához - az Országgyűlés által jóváhagyott előirányzatok teljesítésénél - a tényleges felhasználás ismeretében "ütköző" adatokat biztosítson. Az 1997. évre tervezett feladatok megvalósítását, valamint a kettős könyvvezetés bevezetését követően potenciálisan már meg van a lehetősége annak, hogy első alkalommal az 1997. évi zárszámadáshoz rendelkezésre álljanak 1998-ban a szükséges adatok. 8. A kincstári informatikai rendszer A Kincstár információs rendszere az Áht-ban és az ennek végrehajtására kiadott jogszabályokban részletezett feladatok többségét teljesítette, de valamennyi elvárásnak nem tudott eleget tenni. A Kincstár részére fejlesztett informatikai rendszerekre a magas színvonalú szakmai munka jellemző, ez azonban nem párosult a fejlesztési folyamatokhoz szükséges - a fejlesztések nyomonkövethetőségét biztosító - teljes körű dokumentáltsággal. Az informatika szinte minden területén problémát jelentett, hogy a Kincstár kialakításának folyamatában a döntések megszületését követően a kellő mélységű tervezésre nem állt rendelkezésre elegendő idő. 8.1 Az információs rendszer jellemzői A Kincstár informatikai rendszerét - feladatából következően - két, egymástól funkcionálisan jól elkülöníthető részre lehet bontani. Az egyik feladatkör az előirányzati és pénzforgalmi műveletek végrehajtása, az adatok nyilvántartása, a másik az elemi adatokból kinyerhető információk megfelelő csoportosítása, közlése. A Kincstár működésének első évében egységes információs rendszerről nem beszélhetünk, annak kialakítása csak a jövőre vonatkozó elképzelések szintjén fogalmazódik meg. Az egységes rendszer hiánya arra vezethető vissza, hogy a Kincstár létrehozását informatikai szempontból nem kielégítően készítették elő. A kincstári rendszer előkészítése során a legfontosabb adatfeldolgozási és szolgáltatási feladatokat lefedő egységes, integrált rendszer megvalósításának módja nem fogalmazódott meg. Nem követhető nyomon döntéshozói szinten annak felismerése, hogy a kincstári feladatokat ellátó intézménynek jól kialakított, ügyvitelében és informatikai rendszerében átgondolt koncepció alapján kell működnie. Nem számoltak a hosszabb távon biztonságosan működő rendszer

létrehozásának reális időszükségletével sem. Az előkészítési folyamat eredményeként kialakított, 1996-ban működtetett kincstári informatika a hiányos, kiforratlan, de azonos filozófiára épülő rendszertervtől is alapjaiban eltért. Az előkészítés hiányosságára és az ebből is következő időzavarra utal az ún. kincstári tranzakciós kódok bevezetése is. Ennek alkalmazásával a kincstári rendszer létrehozásának egyik legfontosabb célja, az intézmények gazdálkodásának kiemelt előirányzat szintű kontrollja, az előirányzati fedezet túllépésének megakadályozását biztosító eljárások alkalmazása 1996-ban meghiúsult. Az információs rendszerekkel szemben támasztható általános követelmények közül - az ellenőrzött időszakban - a feldolgozás naprakészsége volt egyedül biztosított. A teljes körűség és megbízhatóság garanciái, bár több fontos területen fellelhetők voltak és érvényesültek, a rendszer egészére nem vonatkoztak. 8.2 A rendszer technikai feltételei A Kincstár hardware bázisa az eszközök összetételét tekintve heterogén, de a feladatok biztonságos elvégzéséhez illeszkedő eszközökből áll. Az adatátvitelhez szükséges eszközpark is az 1996. év végén beszerzésre került. Így megvalósult az on-line kapcsolat a Kincstár központja és a fiókok között. Kedvező, hogy helyszíni ellenőrzésünk során adatátviteli hibából eredő problémával nem találkoztunk. Az adatbiztonságot is számottevően javító, kedvező megoldás a központi számítógépet és a "külvilágot" elválasztó ún. "tűzfal" számítógép üzemeltetése. Az adatvédelem egyik legkorszerűbb eszköze a Kincstár központjában alkalmazott és az éles rendszer hibájának esetére tartott háttérgép. A Kormány a Kincstár informatikai rendszerének korszerűsítéséhez szükséges pénzügyi erőforrások jelentős részét világbanki hitel felvételével kívánja biztosítani. A hitelfelvétel előkészítése (a rendszerek megtervezése és elkészítésének ütemezése stb.) megfelelő volt. 8.3 A számlavezető és előirányzat-kezelő rendszerek A fejezeti és az intézményi előirányzatok szükséges módosításának végrehajtásában, a költségvetés teljesítésének helyzetére vonatkozó aktuális adatok szolgáltatásában a kincstári rendszer előrelépést hozott. Az információs rendszer létrehozásánál a kincstári alanyok pénzügyi tranzakcióinak biztonságos lebonyolítása és megbízható nyilvántartása - az adott körülmények között - indokoltan élvezett prioritást. A rendszer indulásától kezdve biztosította a pénzügyi teljesítések kincstári ügyfelek közötti pénzmozgással nem járó - átvezetését, valamint a külső köri GIRO kapcsolatokat. Ezzel teljesítette a kincstári rendszer bevezetésének egyik sarkalatos célját, az államháztartás pénzszükségletének csökkentését. Az 1996. évi szabályozási környezetnek megfelelően - az első negyedévben jelentkező kezdeti problémákat követően - az informatikai rendszer elvégezte a

költségvetési támogatások átutalását helyettesítő előirányzat átvezetéseket, a kincstári körbe tartozók számláin történő jóváírásukat. A saját bevételek - 1996. évi tapasztalatok szerint - időarányosnál folyamatosan nagyobb arányú teljesítése a KESZ finanszírozási igényének további mérséklését eredményezte. Az államháztartás finanszírozási és információs rendjében alapvető változást jelentő kincstári rendszer a gazdálkodási fegyelem erősítésében és az adatszolgáltatás megbízhatóságában elmaradt a vele szemben támasztható követelményektől. Ez elsősorban a tranzakciós kódok alkalmazásának módjára vezethető vissza. A költségvetés teljesítésének kiemelt előirányzatok szerinti gyűjtését és kimutatását biztosító tranzakciós kódrendszer az adatszolgáltatási és -feldolgozási problémák mellett 1996-ban szabályozási okok következtében is pontatlanságot idézett elő. Az eltérő fejlesztési irányt képviselő számlavezető és előirányzat-kezelő rendszerek egymás melletti üzemeltetése játszott közre abban is, hogy hiányoztak az informatikai rendszer teljes körűségének és megbízhatóságának rendszerszerű garanciái, ellenőrzési lehetőségei. A GIRO tagjainál (jellemzően a pénzintézeteknél) természetesnek tekintett eltérések okait vizsgálták ugyan, a főösszegek (sarokszámok) egyeztetésének végrehajthatóságára azonban nem tettek intézkedéseket. Ellenőrzésünk idején nem volt garancia arra, hogy a KESZ egyenlege az eddig eltelt időben mindenkor azonos volt - az úton lévő pénzekkel is kalkulálva - a kincstári ügyfelek számlaegyenlegeinek összegével. Az egyezőség vizsgálat rendszerszerű, automatizálható megoldását az információs rendszer egészét átfogó kincstári számviteli rend kialakítása és ennek keretében a főkönyvi számlák vezetése biztosíthatta volna. Ez a jogszabályi kötelezettség ellenére, az aktuális határidők elmúltát követően sem valósult még meg. A Kincstár vezetőinek óvatossága e tekintetben méltányolható. 8.4 Egyéb feldolgozások A számlavezetés és előirányzat-kezelés végrehajtásán kívül a Kincstár feladatkörébe tartozó finanszírozási, nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettségek teljesítésére különféle, elkülönült informatikai rendszereket alkalmaztak. A Kincstár információs rendszerének ezek az elkülönült elemei általában megbízhatóan látták el feladatukat. Hatékonyságukat csökkentette az integráltság, a kincstári adatfeldolgozási rendszerbe illesztés hiánya. Külső kapcsolataikban is külön bizonylati és adatszolgáltatási rendet igényeltek, amely többnyire növelte a kincstári ügyfelek adminisztrációs kötelezettségeit. Az információs rendszer 1995. évi előkészítési hiányosságaira tekintettel azonban e hátrányok nem haladták meg az esetleges integrációs kísérletek lehetséges bizonytalanságait. A T97 informatikai rendszer 1996. évi fejlesztéséből ugyanakkor hiányzik az elkülönült alkalmazások bevonása és - írásos koncepció hiányában - nem látni a jövőre vonatkozó terveket sem. A jelenleg periférikusan kezelt rendszerek

szerves részét képezik az államháztartás előirányzat-gazdálkodási és finanszírozási rendjének, ezért tartós különállásuk nem indokolt. 8.5 Adatbiztonság, működési biztonság A Kincstár információs rendszerének adatbiztonsága az adatok tartalmának technikai értelemben vett - valódisága és az adatok hozzáférési jogosultsága, illetéktelenektől való elzártsága szempontból kielégíti az elvárható kritériumokat. Az adatrögzítés a lényeges pontokon kettős, egymástól független rögzítést, azaz egy elsődleges rögzítést, majd a lényeges adatok terén egy független kontrollrögzítést jelent, ami a rögzített adatok tartalma szempontjából megfelelő biztonságot nyújt. Ezen kívül az adatcsoportok kontrollösszegre vagy bizonyos tételekre ellenőrzötten kerülnek a rendszerbe. Az adatbiztonság fontos tényezője az adatátviteli vonalak megbízhatósága is. A Kincstár által használt vonalak zártsága vizsgálataink alapján megfelel egy ilyen rendszerrel szemben napjainkban támasztható követelményeknek (bérelt vonalak, titkosítás). Az adatvédelem szempontjából a Kincstár eléri egy banki informatikai rendszer szintjét. Az adatokhoz való hozzáférés szabályozott, és meghatározott a különböző adatokhoz való hozzáférések köre. Az adatok, tágabb értelemben az egész rendszer védelméhez tartozik az adatok archiválási rendje. A vizsgálat eredményei alapján az adatok és a programok biztonságos archiválása megoldott. 8.6 Az informatikai rendszer továbbfejlesztése Az informatikai rendszer 1997. évi fejlesztése várhatóan minőségi változást eredményez az adatfeldolgozásban. Az előirányzat-kezelés, számlavezetés és adatszolgáltatás feladatait a T97 névre keresztelt új adatbázis-kezelő és felhasználói programcsomag egységes rendszerben valósítja meg. Az év kezdetén éles üzemben elindított, de néhány nap után leállított rendszer az ellenőrzés által megismerhető dokumentumok, leírások szerint filozófiájában visszatérést jelent az eredeti, 1995-ös elképzelésekhez. Az államháztartás gazdálkodási szabályaihoz jobban igazodó megoldások átláthatóbbá, követhetőbbé teszik működését. A kincstári körbe tartozó szervezetek adatszolgáltatásának kibővítésével és a tranzakciós kódrendszer átalakításával várhatóan megteremti a kincstári és az intézményi pénzügyi nyilvántartások, beszámolók számszaki egyezőségét. Az előző évhez képest több lényeges feladattal (kettős fedezetvizsgálat, kötelezettség-vállalás nyilvántartás, államszámvitel vezetése) is kiegészített feladatkör ellátását a rövid és értékelhetetlen működés miatt nem volt módunk megismerni. Az adatbázis kezelésében, a fiókhálózattal való on-line kapcsolataiban és más megoldásaiban is korszerűnek számító új rendszer év eleji beindításának sikertelenségében többnyire az 1996-ban működő informatikai rendszer hiányosságait is előidéző okok játszottak meghatározó szerepet. Ezek a kitűzött célok és a folyamatosan változó igények, valamint a rendelkezésre álló

idő nem kielégítő összhangjával, a fejlesztő munkák szervezetlenségével, koordinációs zavaraival, a szükséges döntések elhúzódásával függtek össze. A fejlesztési munkák koordinációs zavarai nem függetlenek attól, hogy a Kincstár szervezete a terveknek megfelelően az ÁFI, az MNB és a PM bázisán jött létre. Az Informatikai Igazgatóságot - személyi állományát tekintve gyakorlatilag az ÁFI szakmai apparátusából hozták létre. Ez a heterogén összetétel komoly informatikai problémát hord magában (a mai napig), mert a különböző "stílusú" egységek együtt dolgozása - a kincstári és a banki szemlélet különbözősége miatt - nehezen tud kialakulni. Az összehangolódás gátja volt az SZMSZ késői megjelenése is. Az informatikai rendszer 1997-re készült fejlesztése, illetve január 1-jei bevezetésének kudarca szorosan összefügg azzal, hogy a rendszer fejlesztésére nem hoztak létre egy olyan team-et, amelyben a kincstári szervezeti egységek mint megrendelők, illetve felhasználók - részt vettek volna. A munkacsoport létrehozására a Szervezési Főosztály 1996. júliusában, a Projekt 97 címet viselő előterjesztésében tett kísérletet. Az új, komplex informatikai rendszer kialakításához a Kincstár egészére vonatkozóan a feladatok ütemezése, nevesítése a javasolt formában elfogadást nyert, megvalósítása azonban eltérő módon történt. Az előterjesztés részletesen tartalmazta a Kincstár új informatikai rendszerének fejlesztésével kapcsolatos részfeladatokat határidőkkel és felelősökkel, a fejlesztői és felhasználói oldalról is. A csapatmunka hiányosságát pótolhatta volna, ha működik a felhasználó és az informatika közötti láncszem, az ügyvitelszervezés. Az Ügyvitelszervezési Osztály a Szervezési Főosztály részeként működik ugyan, de tevékenységi köre 1996-ban (az SZMSZ ellenére) csak az Informatikai Igazgatóság területére terjedt ki. A három fős osztály kapacitása a Kincstár teljes ügyviteli rendszerének kidolgozására nem is lett volna elégséges. Túlzott magabiztosságnak kell tekinteni, hogy az elkészült, de a folyamatos változtatások miatt nem véglegesített számítástechnikai programok, illetve a rendszer egészének működését a januári éles üzemben indítást megelőzően nem kellően tesztelték, párhuzamos feldolgozást sem végeztek. Az 1996 decemberében végrehajtott tesztek nem zajlottak hibamentesen, így gyakorlatilag nem álltak fenn a január 2-i indítás számítástechnikai feltételei. A T97 rendszerre történő áttérés sikertelensége a számlavezetés és előirányzatkezelés területén nem okozott súlyos zavarokat, az 1997-re jogszabályokban előírt és a Kincstár által meghirdetett változásokat azonban későbbi időpontra halasztotta. Az átállással összefüggésben - ismereteink szerint - a központi költségvetést érte anyagi (kamat) veszteség. A Magyar Államkincstár informatikai rendszere helyszíni ellenőrzésének részletes

megállapításait az 1. sz. Függelék tartalmazza. 9. A kincstári rendszer működésének eredményei A Magyar Államkincstár létrehozásának indokai között hangsúlyozottan szerepeltek a központi költségvetés hiányából fakadó likviditási problémák és a központi költségvetés egyes alrendszereinek (a fejezetek és intézményeik) korszerűtlen gazdálkodása. A pénzellátás gyakorlata (a kiadások előzetes finanszírozása) lehetővé tette, hogy a központi költségvetés alrendszereiben a hiány és a gazdálkodási szabályok biztosította lehetőségek következtében a többlet együttesen jelent meg. Mindezek nem számszerűsítetten ugyan, de köztudottan többlet terhet jelentettek a központi költségvetésnek. A kincstári rendszerből adódóan a központi költségvetésben jelentkező megtakarítást - a rendszer létrehozásának, illetve működésének időszakában nagyságrendekkel eltérő mértékben számszerűsítették. Ebben az is közrejátszott, hogy az eredeti elképzelések szerint a kincstári rendszerhez tartoztak volna a helyi önkormányzatok számlái is. A kincstári rendszer teljes körű - a 2189/1995. (VII.4.) Korm. határozat az önkormányzatok és intézményeik kincstári finanszírozásának és számlavezetésének követelményét, elképzelését tartalmazta - kiépítése esetén az államháztartás megtakarításának összegét 150-200 Mrd Ft között prognosztizálták. Az önkormányzati szféra kincstári elszámoláshoz kapcsolásában bekövetkezett koncepcióváltás, valamint a központi költségvetési szervek és az elkülönített állami pénzalapok budapesti számlaegyenlegeinek - az 1994-1995. években egyre növekvő hányadú - állami forgóalapokra való visszacsatolása következtében is, a rendszer működésének megtakarítása határát már csak 50 Mrd Ft körüli összegben jelölték meg. A Magyar Államkincstárban - helyszíni ellenőrzésünket követően - kidolgozott munkaanyag szerint a kincstári rendszer az államháztartás részére ténylegesen mintegy 7,0 Mrd Ft megtakarítást eredményezett. A megtakarítás számszerű kimunkálását érdemben befolyásolja az a tény, hogy egyes jogelőd szervezetek (MNB) által nyújtott természetbeni és a létrehozás költségeinek pénzbeli kifizetése útján adott támogatás - a költségek szervezeten belüli elhatárolásának hiányából következően - nem számszerűsíthető.

Nem hagyhatók figyelmen kívül azok az összegek sem, amelyeket a kincstári rendszer teljes kiépítése, az elhelyezés végleges megoldása stb. érdekében az elkövetkezendő években még fordítani kívánnak. A kincstári rendszer központi költségvetés likviditására gyakorolt hatásának számszerűsítésénél a reális megítéléshez figyelembe kell venni, hogy az előző években - a forgóalap likviditásának biztosítása érdekében - az MNB 80 %-os mértékig figyelembe vette a teljes költségvetési szféra (kivéve a vidéki költségvetési szerveket és az ÁPV Rt.), számlaegyenlegeinek visszacsatolásánál az azokon lévő összegeket. A kincstári rendszer a központi költségvetés tehermentesítésén, likviditásának javításán, készpénzkímélő hatásán túl segíti a költségvetési gazdálkodásban a törvényességi követelmények mind teljesebb érvényesülését. Az előirányzatokkal való gazdálkodás, illetve az előirányzatokat meghaladó kifzetéseket megakadályozó ellenőrzési rendszer működése ugyanis minimalizálja a szabálytalan gazdálkodás lehetőségét. A kincstári rendszer 1997. évi továbbfejlesztésének (elsősorban a programfinanszírozás bevezetése), illetve az 1996. évre meghatározott, de döntően objektív okokból elmaradt feladatok megvalósításának 1997. évi - helyszíni ellenőrzésünk idején tapasztalt, illetve azt követően tudomásunkra jutott információk szerinti - eredményei a rendszer továbbfejlesztését, működési körének bővítését indokolják. A fejlesztések eredményeként a működés már most magában hordozza annak lehetőségét, hogy a központi költségvetés 1997. évi zárszámadásához először 1998-ban, illetve a költségvetés tervezéséhez részlegesen 1997-ben, teljes körűen 1998-ban megbízható, korrekt adatokat, a reálfolyamatokon alapuló, megalapozott prognózisokat biztosítson.

B. A Kincstár működésének pénzügyi-, személyi- és tárgyi feltételei, a költségvetési gazdálkodás 1. Az előirányzatok tervezése, módosítása A költségvetési előirányzatok meghatározása az ellenőrzött időszakban - a tervezés alapjául szolgáló bázis hiányában - nehézségekbe ütközött, amelyet tovább motivált az ellátandó feladatok időpontjának, körének folyamatos változása. Az előirányzatok tervezését hátrányosan befolyásolta, hogy a jogszabályok alapján ellátandó feladatok jogelőd szervezetektől való átvételének üteme (köre és időpontja) időben nem került meghatározásra. Az előbbiekből is következően nem volt mód a feladatok ellátásához a működési kiadásokon belül elsősorban a személyi juttatások (a szükséges létszám felvételének és

költségkihatásainak), a dologi, valamint a felhalmozási előirányzatok pontos meghatározására. 1.1 A költségvetés tervezése Az 1995. november 1-jével alapított Magyar Államkincstár 1995. évi működéséhez, gazdálkodásához a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló - az 1995. évi pótköltségvetési törvény által is jóváhagyott - 1994. évi CIV. törvényben a Pénzügyminisztérium fejezet igazgatási címén belül a fejezeti kezelésű speciális támogatások között (egyéb feladatok mellett) a kincstári rendszer kialakítására jóváhagyott 700,0 M Ft előirányzatból csoportosítottak át 60,0 M Ft-ot. Bizonytalanságot jelentett az 1996. évi költségvetési előirányzatok - a "0" bázisú tervezés módszerével való - meghatározásánál, hogy az Áht. módosítása és a Kincstárra vonatkozó kormányrendeletek elfogadása, így a kincstári feladatok meghatározása lényegesen később történt meg, mint a Kincstár előirányzatainak tervezése. A kiadási előirányzatokat alapvetően a PM által kiadott éves költségvetési tervezési irányelveknek megfelelően határozták meg. A tervezés során a számszaki és tartalmi levezetések általában megfeleltek a tervezési utasítás előírásainak, de a személyi juttatások tervezésénél több, az utasítással és a hatályos jogszabályi előírásokkal összhangban nem álló kiadást (jutalom összege, szabadságra jutó átlagkereset stb.) számszerűsítettek. A dologi előirányzatokat - az objektív bizonytalansági tényezők következtében általában alacsonyan tervezték, így év közben azok finanszírozásában komoly feszültségek keletkeztek. Ezek feloldására az előirányzatok között átcsoportosítottak. Az intézményi felhalmozási kiadások között 1996-ra - az ellátandó feladatok ismeretének részleges hiánya miatt - rendkívül szerény összeget (100,0 M Ft-ot) terveztek. A Kincstár részére központi beruházási keretet nem terveztek. A Kincstár 1997. évi költségvetési előirányzatai megalapozottságát is hátrányosan befolyásolták - mint ezt a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről készített ÁSZ vélemény is tartalmazta - a létrehozás és működés körülményei, a feladatok meghatározásának késői időpontja. A személyi juttatások előirányzatát (a jogelőd szervezetek közül 1996-ban az MNB-től átvett létszám figyelembe vételével) 860 fő engedélyezett létszám alapján - a sajátosságokból következően differenciáltan - határozták meg. Külön tervezték a Kincstár központja, az ÁKK dolgozói és az MNB-től átvett (fiókokban) dolgozók előirányzatait. A tervezés során hibás számítás, illetve helytelen adatközlés miatt az előirányzatot az indokoltnál magasabb összegben számszerűsítették. Az ellenőrzött időszak költségvetési előirányzatai alakulásának részletes adatait a 4-6. sz. mellékletek tartalmazzák. 1.2 Az előirányzatok módosítása Az intézményi kezdeményezésű, felügyeleti hatáskörű előirányzat-módosítások

többnyire indokoltak voltak, mértékük azonban esetenként jelentősen eltért a reális szükségletektől. A Kincstár 1996. évi, az 1995. évi CXXI. törvénnyel jóváhagyott 630,0 M Ft-os személyi juttatás előirányzata az évközi módosítások következtében összességében 0,3 %-kal, 628,4 M Ft-ra csökkent. A dologi előirányzatokat év közben 104,7 %-kal kellett növelni. Az intézmény 1996. évi eredeti bevételi előirányzata a felügyeleti szervi (Kormány) csökkentés és jogelőd szervezetek (MNB) pénzátadásának ellenkező hatásának - az intézményi egyéb bevételek jelentős növekedése, de nem számottevő kihatása mellett - eredőjeként jelentős mértékben módosult. 2. A költségvetés végrehajtása 2.1 A kiadások alakulása Az intézmény 1995. évi és 1996. évi tényleges kiadásai - ellenkező előjellel jelentősen eltértek az eredetileg, illetve a módosítással meghatározott előirányzatoktól. 2.1.1 Létszám- és bérgazdálkodás, személyi juttatások Az intézmény létszáma a kincstári rendszer kiépülése ütemének és a jogelőd szervezetek közreműködésének megfelelően növekedett. A Kincstárnál a vizsgált időszakban - alapvetően a magas átlagjövedelem miatt nem volt jelentős a munkaerőmozgás, a fluktuáció. A munkaerőmozgásban (be- és kilépésben egyaránt) 1996-ban meghatározóak az érdemi ügyintézői munkakörbe tartozók voltak. A folyamatos feladatbővülés ellátása érdekében a belépők száma 198 fő, a tényleges átlaglétszám 64,5 %-a volt. A Kincstár alkalmazottainak jövedelmi viszonyai a közszolgálatban kialakult bérekhez viszonyítva magasabban alakultak. A foglalkoztatottak többsége a banki szférából (ÁFI Rt., MNB) és az ÁKK átszervezése miatt került a Kincstárhoz, ahol az illetmények korábban is indokoltan - magasabbak voltak, mint az államigazgatásban a köztisztviselői törvény hatálya alá tartozók esetében. A probléma úgy rendeződött, hogy a Kincstárt, illetve dolgozóit a közalkalmazotti törvény hatálya alá sorolták. A Kincstár dolgozóinak - a közalkalmazotti törvényben garantált minimális illetményhez (alapbér és bérpótlék együtt) viszonyított átlagos beállási szintje jelentősen (280-385 % között) szóródott. A Kincstárhoz 1996. április 1-jétől került az ÁKK, mint részben önálló jogkörű szervezeti egység. Az ÁKK Kincstárhoz kerülése miatt a szervezeten belül - a részben önálló jogkör ellenére - az ÁKK-nál dolgozók magasabb illetménye miatt (az intézmény feladatainak sajátosságából következően tevékenysége a kereskedelmi banki, brókeri feladatokhoz áll közelebb, annak kockázati tényezői nélkül) bérfeszültség alakult ki. Az eltérő jövedelmi viszonyok feloldására, az intézmény egységes bérgazdálkodási rendszerének kialakítására a Kincstár még nem talált megoldást. Az intézmény a rendszeres személyi juttatásokon felül jelentős összegeket fordított jutalmazásra. Támogatta - a szakmai munka színvonalának emelése érdekében - a dolgozók továbbtanulását (136 esetben mintegy 245 fő). Ezen túlmenően

természetbeni juttatásként formaruhára, étkezési hozzájárulásra, üdülési támogatásra és közlekedési költségtérítésre fizettek ki jelentős összeget. A személyi juttatások alakulásának részletes adatait a 14 -17. sz. mellékletek tartalmazzák. 2.1.2 Dologi kiadások Az 1995. évre előirányzott dologi kiadások csak töredékükben teljesültek. A 21,0 M Ft összegben előirányzott kiadások terhére csak a munkavállalók közlekedési hozzájárulásaként adott bérletek ÁFÁ-ját (0,4 M Ft) számolták el. A bizonytalansági tényezők miatt alacsony összegben tervezett dologi kiadások 1996. évi teljesítése meghaladta a módosított előirányzatot. A 7,7 M Ft összegű, 1,6 %-os mértékű túllépéssel az intézmény nem vette figyelembe az Áht. - kiemelt előirányzatok túllépését tiltó - 93. §. (1) bekezdésében foglalt előírásait. A túllépés elsősorban a Budapest Bank részére fizetett bérleti díj decemberi rendezésével van összefüggésben. A dologi előirányzatok felhasználása ugyanakkor több esetben (pl. postai költségek, a munkáltató által fizetett személyi jövedelemadó) jelentősen elmaradt az eredetileg előirányzott összegtől. A kiadási előirányzatok módosításának és teljesítésének részletes adatait a 7-9. sz. mellékletek tartalmazzák. 2.2 A bevételek alakulása Az intézmény 1996-ra intézményi egyéb bevételként tervezett 154,0 M Ft eredeti előirányzata - az évközi 229,7 M Ft-ra való módosítás ellenére - 181,7 M Ft összegben teljesült. A bevétel - az egyéb források szerény szerepe mellett alapvetően a kiegészítő tevékenységként ellátott (pl. pályázatos támogatásokkal, közalapítvány-kezeléssel kapcsolatos) feladatok díja. Az intézmény 1996-ban a bevételek meghatározott köre után esedékes befizetéseit maradéktalanul, de egy esetben - a július hónapban esedékes kötelezettségek esetében - késedelmesen teljesítette. Így az intézmény megsértette az 1996. évi költségvetésről szóló 1995. évi CXXI. törvény 16. §. (3) bekezdésében előírtakat. Az intézmény bevételei költségvetési előirányzatának, módosításának és teljesítésének alakulását részletesen a 10 -12. sz. mellékletek tartalmazzák. 2.3 A pénzmaradvány és felhasználása Az intézmény 60 M Ft összegű, 1995. évi költségvetési előirányzatából 54,8 M Ft pénzmaradvány képződött. A jelentős mértékű pénzmaradvány a tervezett létszámfelvétel eredetileg elképzelt ütemezésétől való eltérés, valamint a jogelőd szervezetek (PM, MNB, ÁFI Rt.) működéssel kapcsolatos, jelentős összegű kifizetései következtében alakult ki. (Az 1995. évi pénzmaradvány részletes adatait a 13. sz. melléklet tartalmazza.) Az intézmény 1996. évi (665 M Ft-ot meghaladó) maradványa rendkívül

magasnak, a módosított éves előirányzat közel egyharmadának felel meg. A maradvány elszámolása, illetve kimutatása több vonatkozásban nem felel meg a valódiság és szabályszerűség követelményeinek. Az intézmény önrevíziós tételként állította be a TB járulék támogatásarányos jutalmazásra fordítható maradványon felüli részt és tévesen (kötelezettségvállalással terhelt maradvány helyett) a december hónap után, a bevételek meghatározott körét érintő, 1997. januárjában fizetendő összeget. Az előirányzatmaradvány alakulása és a pénzmaradvány elszámolás között sincs egyezőség. Az intézmény tévesen mutatta ki a társadalmi szervezetnek (PM SC részére) nyújtott támogatást és nem a költségvetési törvény címrendjének megfelelően számolták el a GIRO-hoz való csatlakozás díjának összegét. 3. Eszközgazdálkodás 3.1 Nyitó leltár, átvett vagyontárgyak A Kincstár - mivel a kincstári rendszer kiépülésének folyamata miatt a jogelőd szervezetek még saját szervezetük keretein belül látták el a feladatokat és az alapító sem intézkedett - 1996. január 1-jén immateriális javakkal és tárgyi eszközökkel nem rendelkezett, ezért nyitó leltár összeállítására sem került sor. A jogelőd szervezetektől 1996 év közben - térítés nélkül - 123,6 M Ft immateriális eszköz, 2.296,1 M Ft ingatlan, 841.1 M Ft gép, berendezés és felszerelés, valamint 21.9 M Ft jármű átvételére került sor, összesen 3.282,7 M Ft bruttó értéken. A Kincstár eszközállománya alakulásának adatait a 18. sz., a tárgyi eszközök felújításának, karbantartásának adatait a 19. sz. melléklet tartalmazza. 3.2 A Kincstár közbeszerzései A Kincstár előkészítése kapcsán az ÁFI Rt. és MNB által megvalósult beszerzések nem tartoztak a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. tv. hatálya alá. 1996. augusztus 1-jétől felvételre került 1 fő közbeszerzési főmunkatárs, a megnövekedett feladatok ellátáshoz azonban 1-2 fő jogász és érdemi ügyintéző felvétele is indokolt lenne. Az 1996. október 29-én elkészült Közbeszerzési Szabályzat a 8/1997. sz. elnöki utasítással jóváhagyásra került és 1997. február 15-től hatályos. A Kincstár papír-, író és irodaszer, számítástechnikai segédanyagok, valamint nyomtatványok szállítására kiírt közbeszerzési eljárás teljes folyamatát mintavétellel ellenőriztük. A vizsgált esetekben az eljárás megfelelt az előírásoknak. 3.3 A beruházási keret felhasználása Az 1996. évi költségvetési törvény a Kincstár részére központi beruházási keretet nem tartalmazott. A 2350/1996. (XII. 17.) Korm. határozat az információs háttér fejlesztésére - a Pénzügyminisztérium fejezetnél, fejezeti kezelésű előirányzatok között, Beruházási célprogramok alcímen jóváhagyott kiemelt (2.) előirányzata terhére - 81 M Ft-ot biztosított a Kincstár részére, mely összegből kifizetésként 77,3 M Ft került (ÁFÁ-val) elszámolásra, a maradvány 3,7 M Ft volt.

A központi beruházás lebonyolítása során figyelmen kívül hagyták az 1996. évben hatályos 157/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet számos előírását. A beruházási finanszírozási alapokmányt szabálytalanul csak a 2350/1996. (XII.17.) Korm. határozatban engedélyezett összegről állították ki. Az alapokmány nem tartalmazza a beruházás összköltségét, de a tényleges szerződéses kötelezettség összegét sem. Nincs összhang a költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló jogszabályok és a közbeszerzésekről szóló - a világbanki hitelből megvalósuló beruházásokra vonatkozó - törvény egyes rendelkezései között. A gazdálkodás előírásszerű vitele, ellenőrizhetősége és számonkérhetősége érdekében szükséges az ellentmondás haladéktalan rendezése. A felhalmozási kiadások és a beruházás részletes adatait a 20-21. sz. mellékletek tartalmazzák. 4. Számviteli és bizonylati rend 4.1 A gazdálkodás szabályozottsága A Kincstár - az intézmény gazdálkodásának, működésének a jogszabályokkal összhangban való megvalósítása érdekében - 1996-ban több belső utasítást, szabályzatot adott ki (pénzkezelési, a házipénztár forgalmával kapcsolatos elszámolások rendjének, ellenőrzési, leltározási stb.) elnöki utasítás formájában. Az intézmény működésében egyes területek szabályozása (számviteli rend, ÁKK feladatainak, jogainak SZMSZ-ben való rögzítése) az előírt határidőktől jelentős mértékben késett, bár ez a munkavégzést nem befolyásolta hátrányosan. 4.2 A számviteli rend A Kincstár 1996-ban nem rendelkezett jóváhagyott számlarenddel, csak számlatükörrel, ezzel megsértették a számvitelről szóló - többször módosított 1991. évi XVIII. tv. 79. §-ában, valamint a 179/1991. (XII.30.) Korm. rendelet 36. §-ában, az ezt felváltó 54/1996. (IV. 12.) Korm. rendeletben foglalt előírásokat. Az alkalmazott számlatükör a folyamatos, az előírásoknak megfelelő főkönyvi könyvelést biztosította. A számviteli politika meghatározásának elmaradására is visszavezethető, hogy a "0" számlaosztályban a nyilvántartási számlákat nem nyitották meg. Ezzel megsértették a 179/1991. (XII. 30.) Korm. rendeletet (9. sz. melléklete), valamint a megnyitás hiányából következően - az átvezetés elmulasztásával az 54/1996. (IV. 12.) Korm. rendeletet. Az 1/1997. Elnöki utasítással kiadott és 1997. január 1-jei hatályú számlarend 1997. január 9-i keltezésű. Az intézmény valamennyi tevékenységét (az üdültetés kivételével) egyetlen szakfeladaton, a "Máshova nem sorolható szervek tevékenysége" (751296) tervezi és számolja el. Az Alapító okirat lehetőséget ad a vállalkozási tevékenység ellátására, de az intézmény alaptevékenységként és az alaptevékenységet kiegészítő egyéb tevékenységként kezeli feladatait. A jobb áttekinthetőség érdekében indokolt lenne

egyes jól körülhatárolható, fizikailag is elkülönült tevékenységek (pl. ÁKK) számvitelben való (7. számlaosztályban), önálló szakfeladati elszámolása. A rendkívüli kiadások külön főkönyvi számlán történő elszámolását az 54/1996. (IV. 12.) Korm. rendelet 9. sz. mellékletének (a számlaosztály tartalmára vonatkozó előírásai) 11. pontja rögzíti. Ezt a rendelkezést az intézmény nem vette figyelembe, pedig a felügyeleti szerv 1996. évben több egyszeri jellegű előirányzat-módosítást hagyott jóvá. A számviteli feldolgozás gyakorlata többnyire biztosítja a számviteli alapelvek érvényesülését. A főkönyvi számlákhoz azonban tartalmukban nem kapcsolódnak a megfelelő vevőkövetelések és szállítói kötelezettségek analitikus nyilvántartásai. A nyilvántartásokból nem állapítható meg a két legfontosabb időpont, a számla kelte és a fizetés esedékessége. A helytelen vevőnyilvántartás miatt néhány vevőt az intézmény nem szólított fel a tartozás rendezésére. Ennek is tulajdonítható, hogy azok tartozásukat több hónapos késedelem után sem egyenlítették ki. A Magyar Államkincstár - helyszíni ellenőrzésünket követő - tájékoztatása szerint az 1996. december 31-én kimutatott kintlévőségei 1997. első negyedévében befolytak. A főkönyvi kivonat, az analitikus nyilvántartások és a mérleg sorainak egyeztetése alapján megállapítható, hogy az intézmény tévesen alkalmazta a kerekítési szabályokat. A mérleg csak elegendő dokumentáció, hiteles bizonylatok megléte esetén adhat valós képet a vagyon állapotáról. A beszámoló vizsgálatának a befektetett eszközök ellenőrzésével kapcsolatos tapasztalataik alapján megállapítható, hogy az intézménynél nem állnak teljes körűen és megnyugtató módon rendelkezésre a mennyiségi számbavétellel készült leltárak, amelyekkel a mérleg bizonylati alátámasztása biztosítható. Az intézmény 1996. évi leltározási utasítása szerint a hiány-többletek kimunkálását 1997. január 10-ig kellett elvégezni. Ez a feladat - tekintettel a nagy tételszámú eszközök számbavételére - nem készült el, így a leltár kiértékelése nem történhetett meg. A mérleget - a számviteli törvény 42. §. (1) bekezdésében, illetve az 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet 25. §-ában foglalt előírásokat megsértve - leltárral nem támasztották alá. A befektetett eszközök részletező nyilvántartásai néhány esetben a vagyonvédelmi követelményeknek sem felelnek meg. 5. A Kincstár elhelyezési körülményei A Kincstár jelenlegi elhelyezési körülményei nem körültekintő államigazgatási döntés következtében alakult ki. Eredetileg a döntéshozók abból a feltételezésből indultak ki, hogy a Kincstár központja véglegesen a Budapest, V. Deák F. u. 5. sz. alatti épületben biztosított, míg a budapesti fiókok - a 01-es fiókot kivéve - az MNB Hold utcai épületében maradnak, az MNB vidéki fiókhálózatának személyi állományát és a fiókok üzemeltetését a Kincstár veszi át. A Kincstár központjának végleges elhelyezése megoldatlan, az 1998. nyarán

esedékes kiköltözés a jelenleg bérelt épületből - különösen az erőltetett ütemű számítástechnikai fejlesztések következtében kialakított - számítástechnikai hálózat esetleges áttelepítése több száz millió Ft-os többletkiadást jelenthet. A jelenlegi elhelyezési problémák döntően 1995 és 1996. I.-II. havi - az ÁFI Rt. megszüntetéséhez kötődő - tulajdonosi döntések következményeként alakultak ki. A Központi szervezet a BB tulajdonát képező Bp. V. Deák F. u. 5. sz. alatti volt ÁFI épület kb. 5600 nm hasznos alapterülete után 1996. évben kb. 152 M Ft bérleti díjat fizetett. A bérleti díjkedvezmény 1997. évre lejárt, a jelenlegi bérleti díj kb. 200 M Ft. Az épületben - a folyamatos létszámfejlesztés miatt - az elhelyezés már csak zsúfoltság árán oldható meg, a kedvezőtlen szobaméretek miatt az ügyintézők 30-40 %-a 4-5 fős szobába kényszerül. Az előzményeket is figyelembe véve - a költöztetés és technikai áttelepítés magas költségvonzata miatt is - a Kincstári Központ végleges elhelyezése érdekében mielőbbi döntés szükséges. Az 1996. július 1-jén létrehozott vidéki fiókhálózat épületeinek tulajdoni és használati viszonyai - az 1997. január 1-jei épület és eszközállomány MNB-től való átvételt követően - kétféleképpen alakultak. Tíz megyében - ahol az MNB megyei igazgatóság tevékenysége megszűnt - az MNB tulajdonát képező ingatlanok tulajdonjogáról lemondott a Magyar Állam javára és térítésmentes tulajdonátadás címen, az KVI közbeiktatásával, az ingatlanok a Kincstár kezelésébe kerültek. Nyolc megyében - ahol MNB területi igazgatóságok megmaradtak - a kincstári fiók bérlőként használja a működéséhez szükséges területeket. A Kincstár költségvetési gazdálkodása helyszíni ellenőrzésének tapasztalatait részletesen a 2. sz. Függelék tartalmazza. 6. Felügyeleti és belső ellenőrzés A Kincstárnál a munkatervben rögzített, illetve eseti felkérésen alapuló belső és külső ellenőrzési feladatokat az Ellenőrzési Főosztály - ezen belül két önálló szervezeti egység, a Belső Ellenőrzési Osztály és a Külső Ellenőrzési Osztály látja el. Az Ellenőrzési Főosztály feladatait az SZMSZ-ben és az Ellenőrzési Szabályzatban meghatározottak alapján végzi. Az ezekben meghatározott feladatok összhangban vannak a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 96/1987. (XII.30.) PM rendeletben előírtakkal. 6.1 A Pénzügyminisztérium ellenőrző tevékenysége A PM, mint a Kincstár felügyeletét ellátó szervezet 1996-ban nem tartott ellenőrzést, a kétévenkénti felügyeleti ellenőrzés még nem volt aktuális. A fejezet, mint felügyeleti szerv ellenőrző tevékenysége (a vezetői, illetve adatszolgáltatás útján érvényesülő) főként szóbeli formában érvényesült. Szakmai ellenőrzés - a rendszeres személyes kapcsolattartás és konzultációkon túlmenően - a fejezet részéről a Kincstárnál a zárszámadás, valamint a

költségvetési javaslat készítése kapcsán valósult meg. 6.2 A függetlenített belső ellenőrzés A Kincstár központjában a függetlenített belső ellenőrzés főosztályi keretben működik. A hálózati egységeknél az Igazgató közvetlen irányítása alatt működik belső ellenőr. Ennek teljes körű kialakítására - várhatóan - 1997-ben kerül sor. A megyei fiókok belső ellenőrzésének szakmai irányítását a Kincstár Ellenőrzési Főosztálya - a Hálózatirányítási Főosztállyal együttműködve - látja el. A Kincstárnál az ellenőrzés feladatait - a 96/1987. (XII. 30.) PM rendelet 10. § (5) bekezdésében foglaltaktól eltérően, az új, a feladatokkal összhangban folyamatosan fejlődő szervezetre tekintettel - 1996-ban féléves munkatervben határozták meg. A racionálisabb munkaszervezés érdekében 1997-re is féléves munkatervet készítettek. Az Ellenőrzési Szabályzat a kiemelt szakmai tevékenységeknél - lehetőség szerint évenkénti ellenőrzést ír elő. Az Ellenőrzési Főosztály 1996-ban több, a Belső Ellenőrzési Osztály tíz vizsgálatot végzett, amelyből több alkalommal a gazdálkodást, két esetben a Kincstár szakmai tevékenységét ellenőrizték. A vizsgálatok során szerzett tapasztalatok a kiadásra kerülő szabályzatok, utasítások véleményezése során hasznosultak. A javaslatok tartalmazták a hibák megszüntetése érdekében a kiadott utasítások esetleges módosításait, valamint egyes tevékenységek szabályozásának szükségességére hívják fel a figyelmet. Az Ellenőrzési Főosztály az 1996. I. és II. félévi tevékenységéről beszámolót készített a Kincstár elnökének. A beszámolót vezetői értekezleten nem tárgyalták meg, az egyes vizsgálatoknál az Ellenőrzési Főosztály megállapításairól, az Elnök és az érintett szervezeti egység vezetőjének részvételével tartottak megbeszélést. 6.3 A vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzés Az Ellenőrzési Szabályzat a vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzés területét, eszközeit, formáit, míg a vezetői ellenőrzési kötelezettséget a munkaköri leírások tartalmazzák. A munkafolyamatba épített ellenőrzés megszervezése a Kincstár szervezeti egységeinek kialakításával, a feladatok meghatározásával egyidejűleg történt. Az ellenőrzések során megállapították, hogy a munkafolyamatba épített ellenőrzés - a feladatok változásához igazodó szervezeti módosulásokra is visszavezethetően - nem működik kielégítően. Megszervezéséhez a Főosztály módszereket javasolt és szempontokat határozott meg. A Kincstár valamennyi fiókja belső ellenőrzési rendszerének működtetéséhez 1997. február hónapban, a Kincstár ellenőrzési szabályzata (a 20/1996. sz. Elnöki utasítás) alapján módszertani útmutatót adtak ki. Az átlagosan 19-25 főt foglalkoztató fiókoknál, ahol állampapír forgalmazással, számlakezeléssel és pályázatos támogatással foglalkoznak, az útmutatóban előírt ellenőrzési tevékenység indokolttá teszi minden esetben belső ellenőr foglalkoztatását. 6.4 Egyes szakmai feladatok ellenőrzése A Kincstár a pályázatos támogatásokkal összefüggő ellenőrzési feladatokat felkérés alapján - a Földművelésügyi Minisztériummal (FM), valamint a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériummal (KTM) hatályos

megállapodásban rögzített szabályok szerint végezte. A Magyar Államkincstár ellenőrzési rendszerének működésére vonatkozó részletes megállapításokat a 2. sz. Függelék tartalmazza.

Mellékletek, függelékek