34 De informatiepositie van Bert Wijbenga

Inhoud #4

22

26

10 Spraakmakende strafpleiter Het kantoor Sjöcrona van Stigt Advocaten verdedigde twee grote bedrijven in spraakmakende milieuzaken. Zowel bij de ATF als ATM wist Mr. Boudewijn van Eijck overtuigend gaten te schieten in veeljarige opsporingsonderzoeken. „Het valt op hoe slecht voorbereid de opsporingsambtenaar voor de rechter-commissaris zit.”

22 Bitches uit Gent Vier vrouwen vormen de nog jonge afdeling Toezicht in Gent. De naleving door bedrijven in dit historische hart van Oost-Vlaanderen is matig, maar het stevige optreden van de Belgische collega’s heeft er wel voor gezorgd dat ze nu als ’the bitches’ worden aangeduid.

26 Beter toezicht op EHS Ruimtelijke ingrepen in de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) worden onvoldoende gecompenseerd. Dat blijkt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Eerder kwam de VROM-Inspectie tot dezelfde conclusie. De Rekenkamer pleit voor verscherpt toezicht. De provincies kiezen voor nieuwe spelregels.

34 De informatiepositie van Bert Wijbenga Korpschef Bert Wijbenga is de nieuwe portefeuillehouder milieu in de Raad van Hoofdcommissarissen. Hij erkent de haperingen in de eigen organisatie, maar ziet ook gebreken bij de handhavingspartners. „Zonder de informatie van bestuurlijke handhavers kunnen wij ons werk niet goed doen.”

En verder Journaal Logboek bodem Convenant controle binnenvaart Toezicht Maaswerken Generaliseren op z’n Hoogeveens

4 7 13 14 18

Maatlat voor handhavers Specialist Faisal Callender Gaan de balkons weer vallen? Jurisprudentie

21 31 32 37

Wat te doen met de bestuurlijke strafbeschikking? Jerrycans tegen drugsoverlast Taaloverzicht Len

38 40 43 44

Colofon Hoofdredacteur Monique Smeets Redactie-adres Postbus 270, 2700 AG Zoetermeer tel. 079 - 360 12 34, fax 079 - 360 12 30 e-mail: [email protected] Commissie van advies Voorzitter: Joop Blenkers, Jolanda Roelofs (VROM-Inspectie), Hans van den Biggelaar (provincie Groningen), Bert Kaspers (BLOM/ ALOM), Berry Campagne (provincie Utrecht), Arie de Wit (Politie Instituut Verkeer en Milieu), Freerk Jan Medendorp (politie IJsseland), Ron van Haperen

(Waterschap Brabantse Delta), Jaap Rus (IVW), Frans Danse (KLPD), Marcel Sman (Seph Flevoland), Martin Hagen (Ministerie LNV) en Frank Kaandorp (VROM-IOD) Advertenties Tariefkaart op aanvraag. tel. 079 - 360 12 32, fax 079 - 360 12 30 of via www.bladenmakers.nl. Abonnementen Ambtenaren en bestuurders die van overheidswege betrokken zijn bij de uitvoering en handhaving ontvangen HandHaving op aanvraag kosteloos. Aanvragen van abonnementen, adreswijzigingen en opzeggingen uitsluitend via: www.vrom.nl/handhaving

Productie Format Bladenmakers, Zoetermeer Vormgeving Zuiderlicht, Maastricht Druk Deltahage, Voorburg De in dit blad weergegeven meningen weerspiegelen niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van de bewindslieden van VROM. ISSN 1381-8767 Coverfoto: Jerrycans tegen milieucriminelen Fotograaf: Harry Perrée

3

HandHaving 2007 #4

Uitgever Ministerie van VROM

Journaal

Naar aanleiding van de zoveelste overval door ’nepagenten’ in Frankrijk op een truckchauffeur, voerde Transport en Logistiek Nederland deze zomer actie voor de Europese acceptatie van een zogenoemde ’Vulnerable Load Card’ (VLC). Deze kaart wordt gebruikt bij kwetsbare en hoogwaardige lading. Indien een truck wordt aangehouden en de chauffeurs vermoedt dat het geen handhavers zijn, dan kan hij door middel van de VLC aangeven dat hij pas stopt bij een politiebureau en nadat de handhaver zijn status heeft bewezen. Engelse inspecteurs accepteren de VLC al vele jaren, andere EU-lidstaten nog niet.

HandHaving 2007 #4

Met de presentatie van onder meer een fraude-index per bedrijfstak hebben vier bijzondere opsporingsdiensten hun kennis en inzicht in frauduleus gedrag gebundeld. De index is een bescheiden onderdeel van een breed onderzoek naar fraude in het Nederlandse bedrijfsleven door de AID (landbouw, natuur en voedselkwaliteit), FIOD-ECD (financiën en economie), SIOD (sociale zekerheid en arbeidsmarkt) en VROM-IOD (milieu en volkshuisvesting).

4

Fraude door bedrijven met onder meer belasting, premies, subsidies, tewerkstelling van illegalen en fraude op het gebied van voedsel en milieu kan in de toekomst beter worden bestreden door specifiek per bedrijfstak de risico’s op normvervaging en overtredingen in kaart te brengen en bij te houden. Het onderzoek ’Fraude in Beeld’ is een gezamenlijk product van de ministeries die bij de genoemde bijzondere opsporingendiensten horen: SZW, LNV, Financiën en VROM. De opsporingsdiensten hebben het onderzoek samen met het Functioneel Parket en de Douane uitgevoerd. Ruim 1500 ondernemers en 395 fraude-experts werkten er aan mee. In het onderzoek zijn specifieke kenmerken in kaart gebracht die wijzen op een verhoogde kans op fraude binnen branches. Zo blijkt het frauderisico in een bedrijfstak toe te nemen naarmate er meer exfraudeurs opereren die bovendien een zwakke binding met hun sociale omgeving hebben. Het frauderisico groeit ook als er in een bedrijfstak relatief veel bedrijven starten en stoppen, en er gemiddeld meer faillissementen en schuldsaneringen voorkomen. Een reeks van die kenmerken zijn nu samengevat in een fraude-index.

Door branches langs deze ‘meetlat’ te leggen, kan de kans op fraude worden bepaald. Overigens is daarmee nog niet aangetoond dat er echt veel of weinig wordt gefraudeerd, meldt het Ministerie van SZW. Ook de maatschappelijke impact van de fraude is niet gewogen. Bij de groentetelers gaat het bijvoorbeeld in belangrijke mate om illegaal gebruik van bestrijdingsmiddelen en bij het onroerend goed om witwassen van zwart geld en belastingontduiking. Top 10 branches met een verhoogd risico op fraude. Tussen haakjes de score uit de fraude-index. 1 2

Uitzendbureaus (17,85) Bedrijfseconomische adviesbureaus (11,15) 3 Exploitatie en handel onroerend goed (10,53) 4 Holding-, trustee- en houdstermaatschappijen (8,89) 5 Cafés, bars, nachtclubs (6,73) 6 Bouwbedrijven (burgerlijke bouw) (6,50) 7 Agrarische loonbedrijven (4,51) 8 Taxibedrijven (2,43) 9 Groentetelers (1,93) 10 Autobedrijven (1,34)

Eigen Huis waarschuwt voor onveilig bouwen De Vereniging Eigen Huis maakt zich grote zorgen over het snel en soepel afgeven van bouwvergunningen. Volgens de belangenorganisatie van woningbezitters worden bouwaanvragen onvoldoende getoetst aan het Bouwbesluit waardoor het risico op ondeugdelijk bouwen toeneemt. Eigen Huis heeft een steekproef gehouden bij dertig gemeenten en daaruit bleek volgens de vereniging dat de helft daarvan experimenteert met snellere en soepele afgifte van bouwvergunningen. Dat is niet verboden, maar veelal wordt er niet gelet op de richtlijnen die VROM bij deze versoepeling stelt. Het kostte Eigen Huis overigens veel moeite om de gevraagde, op zichzelf openbare, informatie van gemeenten boven tafel te krijgen. Woordvoerder Hans André de la Porte: „Om aan de voor de steekproef verlangde dertig gemeenten te komen, moesten er bijna twee keer zoveel worden benaderd. En degenen die uiteindelijk meewerkten, wilden dat alleen als de gegevens anoniem werden verwerkt.” Eigen Huis vindt het fout dat er door experimenten zoals in Boekel en Heerenveen in het land „een lappendeken ontstaat aan regeltoepassingen”, want dit veroorzaakt rechtsongelijkheid tussen aanvragers in verschillende gemeenten (zie ook rubriek meningen, pagina 32).

Bedrijven geven VROM-Inspectie ruime voldoende In een onderzoek naar de tevredenheid van klanten haalt de VROM-Inspectie een ruime voldoende. Vijftig bedrijven is gevraagd wat ze vinden van de kwaliteit van de controles door de inspecteurs van VROM. Het blijkt dat bedrijven letten op deskundigheid, houding en werkwijze van de inspecteurs. De inspecteurs scoren gemiddeld op deze punten een 7,4. De ondernemingen zijn zeer positief over de kennis van de inspecteurs over controlethema’s als legionella en asbest. De handhavers weten volgens de bedrijven waar ze op moeten letten en kunnen ook vragen van bedrijven goed beantwoorden. Hierdoor leren bedrijven van het toezicht. Tevens bleek uit het onderzoek dat ondernemers het erg prettig vinden als de inspecteur zich vooraf heeft verdiept in individuele facetten van het bedrijf en daar ook rekening mee probeert te houden. De onderzochte bedrijven zouden graag zien dat de inspecties van tevoren worden aangekondigd. Zij kunnen zich dan voorbereiden en medewerkers aanwijzen om met de inspecteurs mee te gaan. Bij de helft van de bedrijven die aan het onderzoek meededen zijn overtredingen geconstateerd. De groep ’bestrafte’ ondernemers waardeert het werk van de VROM-Inspectie met een 6,9. Bij de bedrijven waar alles in orde was ligt de waardering gemiddeld hoger: 7,7. Sommige bedrijven vinden dat de VROM-Inspectie overtredingen constateert waar zij niets aan kunnen doen. Een voorbeeld zijn de vuurwerk-

controles waarbij de handhaver meldt dat het vuurwerk niet op de juiste wijze verpakt is of dat stickers op verpakkingen ontbreken. Vuurwerkimporteurs geven aan dat zij geen invloed hebben op de manier waarop vuurwerk op transport wordt gezet. Ook zijn er klachten over het nut van het toezicht. Het doel van de inspecties, de redelijkheid van opgelegde maatregelen en het leereffect worden niet altijd als vanzelfsprekend ervaren. Die kritiek behelst niet zozeer de uitvoering door de handhaver, maar vooral het beleid achter de regelgeving: lang niet alle door de politiek ingestelde regels worden als nuttig of noodzakelijk ervaren. Deze klachten hebben inmiddels de politiek bereikt, want het klanttevredenheidsonderzoek naar het werk van de VROM-Inspectie werd uitgevoerd op verzoek van de Tweede Kamer. Met name het CDA wilde, in aanvulling op de eis van de VVD (Kamerlid Aptroot) om één Rijksinspectie in te stellen, weten in hoeverre het werk van de milieuhandhavers wordt gewaardeerd. Het rapport ’Belevingsonderzoek VROM-Inspectie’ is te downloaden vanaf www.vrom.nl.

Opgemerkt Ondernemer Ben Mets in Binnenlands Bestuur over interpretatieverschillen van zijn vergunning voor de verwerking van PET-snippers. ‘Toen mijn bedrijf nog in Arnhem zat, was wat ik deed volkomen legaal. Maar zodra ik de provinciegrens van Overijssel had gepasseerd, was ik opeens een crimineel omdat ik handelde in afval.’ Teler Piet Verkade in vakblad Groenten + Fruit over de controles op zijn bedrijf: ’Ja de controles van het waterschap en de gemeente zijn lastig, maar ze zorgden er in ieder geval voor dat de brandblusser vol zat en de ketel op tijd was nagekeken en niet meer veel storing gaf. Want zeg eens eerlijk: houden we ons altijd aan de regels als er niet gecontroleerd wordt?’ Wethouder Harrie Verkampen van Gemert-Bakel tijdens een gemeentedag van Binnenlandse Zaken over rijkstoezicht: ’Ambtenaren van BZ denken dat ze kunnen controleren wat gemeenten doen. Vergeet het maar, het lukt toch niet. De papieren worden eerst in het gemeentehuis kloppend gemaakt voordat ze worden verstrekt.’ Hoogleraar politieke wetenschappen Maarten Hajer pleit in de Volkskrant voor ruimtelijk toezicht door maximaal vijf provincies: ’Het rijk moet tegen deze provincies zeggen: jullie mogen het doen, maar als je het verprutst grijpen we meteen in. Dat lijkt me beter dan al dat bestuurlijke gepraat dat zich aan het zicht van de burger onttrekt.’

5

HandHaving 2007 #4

Opsporingsdiensten maken samen een ’fraudemeetlat’

Ronald Peters

Logboek van Ronald Peters

6

een fijnzinnig afschuifsysteem, de botulismebestrijding in de provincie Overijssel. HandHaving berichtte in 1996: ‘Iedere zomer is het wel raak: ergens in een vijver of waterloop worden dode en zieke watervogels aangetroffen.’ In Overijssel wisten ze er in de lange en hete zomer van 1995 over mee te praten. De oorzaak van botulisme moest door onderzoek worden vastgesteld, de kadavers tijdig worden opgeruimd en zo nodig moest er een zwemen/of visverbod worden ingesteld. Het probleem was dat het ene bevoegd gezag zich achter het andere verschuilde. Niemand voelde zich in de praktijk verantwoordelijk. Voor Elly van Mourik van de provincie Overijssel reden om in 1996 het ‘draaiboek Botulismebestrijding’ te maken, met daarin informatie over de betrokken instanties en ontstaan en bestrijding van botulisme. Een belangrijke coördinerende rol bleek weggelegd voor de provincie. In het najaar zouden Overijssel, betrokken gemeenten en waterschappen terugkomen op het draaiboek, dat als uitgangspunt een gezamenlijke verantwoordelijkheid kende, zo kondigde HandHaving indertijd aan. Elly van Mourik werkt elf jaar later niet meer bij de provincie. Haar functie is bij haar vertrek nooit meer volledig ingevuld. Oud-collega Jerry van Druten herinnert zich wel dat de coördinerende taak van de provincie in het kader van de botulisme-

aan de waterschappen. „Dit was beter vanwege de gewenste uniformiteit tussen Drenthe en Overijssel. De provincies kennen een stroomgebied waar de waterschappen elkaar overlappen en men wilde voorkomen dat er twee verschillende richtlijnen in hetzelfde gebied zouden gelden.” De wettelijke verantwoordelijkheid bij de botulismebestrijding is nog steeds niet echt duidelijk geregeld. Desondanks lijkt de aanpak in Overijssel wel het karakter van gezamenlijke verantwoordelijkheid te hebben behouden. „De waterschappen hebben nu afzonderlijke draaiboeken die zijn gebaseerd op het draaiboek dat Van Mourik ooit maakte. Deze draaiboeken kennen, net als het originele draaiboek, een duidelijke taakverdeling voor de verschillende instanties. De provincie komt daarbij alleen nog in beeld als het gaat om de vaarwegen en het aangewezen zwemwater. Voor het zwemwater is dit gelukkig nog niet het geval geweest, maar als dit gebeurt zal er in samenspraak met het waterschap een advies naar Gedeputeerde Staten gaan tot het instellen van een waarschuwing of een zwemverbod.”

De gemeente Putten heeft het hoger beroep rond de handhaving van bierketen verloren. De rechtbank in Zutphen bepaalde eerder dat de gemeente strenger moet optreden tegen bierketen omdat ze oneerlijk concurreren met de reguliere horeca. De Raad van State is het daarmee eens. Putten ging ondermeer in hoger beroep tegen de rechterlijke uitspraak omdat het Bureau Eerlijke Mededinging (BEM) volgens de gemeente geen belanghebbende is en daarom ook niet kan eisen dat de gemeente handhavend optreedt. Putten is van mening dat alleen concurrenten, zoals bijvoorbeeld horecabedrijven in de regio, aanspraak kunnen maken op rechtsmiddelen. De Raad van State ziet dat anders. BEM vertegenwoordigt onder meer de afdeling West-Veluwe van brancheorganisatie Koninklijk Horeca Nederland. ’Indien de verstrekking van alcohol in de bierketen een zodanige omvang heeft, dat die tot omzetverlies van haar leden leidt, dient ze als belanghebbende te worden aangemerkt’, aldus de uitspraak van de bestuursrechter. De ontvankelijkheid van de brancheorganisatie en BEM heeft volgens de Raad van State dus wel te maken met de vraag of er sprake is van oneerlijke concurrentie. Putten vindt dat de zeven bierketen waartegen BEM ageert niet aangemerkt kunnen worden al concurrenten van de horecabedrijven. In de zeven jongerenplekken wordt

gemiddeld enkele avonden per week alcohol geschonken aan gemiddeld 15 tot 30 personen. De bestuursrechter oordeelt dat Putten het ontbreken van concurrentie niet heeft kunnen aantonen. ’Het gemeentebestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat het aantal bezoekers per keet, de bezoekfrequentie en de hoeveelheid drank die daarbij wordt geconsumeerd zo gering is, dat deze keten geen invloed hebben op de omzet van de leden van Koninklijk Horeca Nederland’, aldus de uitspraak. Het handhavingverzoek van de plaatselijke horeca uit maart 2005 had daarom niet mogen worden afgewezen door het college van Putten. Inlichtingen: www.raadvanstate.nl., zaaknummer 200608869/1

Proef met vuil slib in toplaag In het recreatiegebied Rhederlaag in Lathum wordt voor het eerst een parkeerplaats aangelegd met ernstig verontreinigde baggerspecie. Het vervuilde slib (klasse vier) wordt verwerkt in de toplaag van de parking. Tot nu toe werd dit type slib alleen gebruikt als ondergrond van wegen. Het bedrijf Megatrax denkt echter een stof te hebben ontwikkeld, waarmee vervuilde stoffen permanent ’geïmmobiliseerd’ kunnen worden. Die veronderstelling wordt in de praktijk getest dankzij financiële steun van provincie Gelderland.

Ronald Peters is de implementatiemanager van het LOM-project ketenhandhaving landbodemsanering, grondverzet en grondstromen. In HandHaving houdt hij een logboek bij over zijn ervaringen. Mei Deze maand was er een Algemeen Overleg (AO) Handhaving in de Tweede Kamer. Een publiciteitscampagne van Meld Misdaad Anoniem gericht op chauffeurs die mogelijk bij illegale grondtransporten zijn betrokken, leverde schriftelijke Kamervragen op. Ik verwachtte daarom ook aandacht voor freeriders in de bodembranche. Geen van de Kamerleden is hier echter op ingegaan, dus we gaan door op de ingeslagen weg. Eind mei is de aftrap gegeven voor het ketenproject in Noord-Brabant. Met toezichthouders van de provincie en van de grotere Brabantse gemeenten spraken we over het objectief kunnen benoemen van freeriders. Iedereen had wel een paar recente ervaringen. De volgende stap is het bij elkaar brengen van de toezichtinformatie van een brede groep, bijvoorbeeld ook van de waterkwaliteitbeheerders en van gemeenten met grotere infrastructurele werken. In Limburg is dat al gedaan. Daar zijn vermoedens over veelplegers met feiten onderbouwd. Juni Het format ’Objectiveerbaar benoemen veelplegers’ staat nu op de website van het LOM. Van bodemtoezichthouders wordt gevraagd om een beperkt aantal bevindingen in te vullen. De drempel om bij te dragen wordt zo laag mogelijk gehouden. Ik wist dat ik als implementatiemanager veel zou moeten reizen. Nu het project ook in het Noorden begint te lopen is dat wel aanpoten. Eind juni naar Assen, provincie Drenthe: zeven uur treinen voor twee uur vergaderen. Gelukkig krijg ik steun vanuit de regiokantoren van de VROM-Inspectie. De collega’s in Drenthe hebben een provinciebestuurder die het project gelukkig heel belangrijk vindt. Juli Een mijlpaal! In Limburg is het eerste interventieteam samengesteld. De VROMInspectie en de provincie leveren elk een medewerker voor een onderzoek naar een bedrijf. Erg tevreden ben ik over de praktische afspraken met het OM over de overgang tussen toezicht en opsporing. Opvallend hoe het delen van informatie tot eye-openers leidt. Er zijn bijvoorbeeld trends te ontdekken hoe bedrijven structureel sterk verontreinigde grond wegmengen. Augustus Ook in Overijssel, Drenthe en Noord-Brabant vorderen we. De voorbereiding voor bijeenkomsten met bodemhandhavers is in volle gang. Voor de Brabantse bijeenkomst op 30 augustus is een ruimte in het PSV-stadion geregeld. Wellicht lokt de heilige Brabantse voetbalgrond alle handhavers in deze provincie. We mikken op een zo breed mogelijke groep. Freeriders zoeken immers voor hun malafide praktijken gemeenten op waar de bodemhandhaving niet sterk in de schoenen staat. Voor de collega’s daar kunnen we op een positieve manier ondersteuning aanbieden. Nadere inlichtingen: Ronald Peters, LOM-Implementatiemanager Bodemsanering en Grondstromen, tel. 06 - 52 04 37 85, [email protected]

7

HandHaving 2007 #4

HandHaving 2007 #4

Hoe gaat het toch met... Putten moet De botulismebestrijding in Overijssel optreden tegen bestrijding in 2001 is overgedragen Het was een klassiek voorbeeld van bierketen

Het ijsvrij maken van vliegtuigen op Schiphol in februari 2006.

De sectie Vergunningverlening en handhaving van VVM, de Vereniging van Milieuprofessionals, houdt donderdag 27 september een studiemiddag over innovatieve milieuvergunningen van complexe bedrijven. Inleidingen zijn er over de concernbenadering van de Gasunie, Groningen; Industrieterrein Chemelot Geleen; Radboud Universiteit Nijmegen en de ‘Nieuwe Haven’ van de Koninklijke Marine, Den Helder. Locatie: Marinekazerne, Amsterdam. Meer informatie en aanmelden: www. vvm.info. Een rechtbank in Rome heeft kardinaal Roberto Tucci en pater Pasquale Borgomeo van Radio Vaticaan in hoger beroep vrijgesproken van milieuvervuiling. Het duo was eerder veroordeeld tot celstraf omdat de zenders van Radio Vaticaan te veel elektromagnetische straling zouden veroorzaken. De rechters oordeelden dat de mogelijke straling niet tot een veroordeling mag leiden.

HandHaving 2007 #4

Een groep particuliere milieuorganisaties heeft informatie over de luchtkwaliteit in Nederland online gezet. Met een klik op de kaart kunnen bezoekers van de website www.lokalelucht.nl luchtkwaliteitgegevens opvragen van gemeenten en provincies.

8

Er komt een nieuwe ’controledienst’ om de veiligheid langs het spoor te verbeteren. ProRail heeft 50 buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) benoemd die geüniformeerd gaan toezien op gevaarlijke situaties, vervuiling en vandalisme langs het spoor.

Wabo later en zonder bezinning Het lukt (toch) niet om de Wabo, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, ofwel de omgevingsvergunning in 2008 te laten starten. De politieke behandeling van de wet kost meer tijd dan was voorzien en daarom is de ingangsdatum verschoven naar 1 januari 2009. Het uitstel komt ook tegemoet aan de wens van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) om de invoering van de wet uit te stellen en zo meer voorbereidingstijd te creëren. Een nog grotere wens van de VNG was de Wabo nog eens kritisch tegen het licht te houden omdat de huidige opzet – het samenvoegen van 25 vergunningen in één procedure – niet zou leiden tot klantvriendelijkheid. Volgens de VNG zullen de leges van gemeenten flink stijgen, ondermeer omdat meer onderling overleg nodig is achter dat ene vergunningenloket. De ondernemingen worden volgens de VNG straks in een keurslijf geduwd omdat alles rond de Wabo-aanvraag in één keer zou moeten worden ingeleverd. Dat willen ondernemers liever niet, verwacht de VNG: ’Nu gaat de aanvraag van vergunningen in fasen. De ondernemer benut deze fasen om telkens bedrijfseconomische afwegingen te maken. Straks is die ruimte er niet meer.’ Bovendien verwacht de VNG dat gemeenten de veiligheid van hun burgers en bedrijven niet meer kunnen garanderen. Gemeenten zouden door de komst van de Wabo belangrijke informatie missen. Bijvoorbeeld gege-

vens die de brandweer nodig heeft bij het bestrijden van calamiteiten. Het verzoek om herbezinning van de Wabo is verkeerd gevallen bij VNONCW. De ondernemersorganisatie is een warm pleitbezorger van minder vergunningen en regels. Bernard Wientjes, voorzitter VNO-NCW, reageerde verbolgen op de voorspelling dat de Wabo gaat zorgen voor veel hogere legeskosten: „Als het goed functioneert en sneller gaat, kan ik me niet voorstellen dat het bedrag van de leges omhoog zou moeten.” Het argument van de VNG dat ondernemers juist profiteren van het bestaan van een groot aantal vergunningen, noemt VNO-NCW pure onzin. „Ondernemers denken namelijk al integraal na over hun bouwprojecten”, aldus Wientjes. Nadere inlichtingen: www.vrom.nl, omgevingsvergunning.

Limburg wil geld zien van Edelchemie Limburg heeft het Gerechtshof in Den Bosch gevraagd om op korte termijn de dwangsommen van Edelchemie Panheel BV in Heel te mogen innen. De rechtbank in Maastricht had al eerder bepaald dat Limburg mag overgaan tot het innen van de dwangsommen bij het voormalige chemische bedrijf. De onderneming ging echter in hoger beroep tegen de uitspraak en daarom wordt gewacht op het oordeel van het Gerechtshof. Het chemische bedrijf werd in februari 2005 op last van de staatssecretaris van VROM door de provincie gesloten na twintig jaar juridische strijd over het niet naleven van de milieuvergunning en andere vergunningen door Edelchemie. Het bedrijf werd eerst

beroemd en later berucht vanwege een bijzondere procédé om chemisch afval te recyclen. Deze ’nuloptietechnologie’ leek zeer milieuvriendelijk, maar bij een gezamenlijke onderzoek van diverse overheden werd 1250 ton gevaarlijk afval gevonden. De provincie legde een last onder dwangsom op en ook de VROM-Inspectie en het Zuiveringschap Limburg kwamen met dwangsommen wegens overtredingen. Deze dwangsommen staan nog steeds open. Limburg wil op korte termijn tot inning overgaan, om te voorkomen dat waardevolle goederen van het terrein worden verwijderd. „We hebben bij controles gemerkt dat de eigenaar spullen van het terrein heeft meegenomen. Dat heeft gevolgen voor de dwangsommen”, aldus een woordvoer-

der van provincie. „Met dit verzoek hopen we dat de rechter vaart zal maken met de zaak.” De dwangsom die de provincie nu eerst wil innen, is indertijd opgelopen tot € 700.000,– en was bedoeld als stok achter de deur om Edelchemie te laten voldoen aan de vergunningseisen. De dwangsommen voor het uitvoeren van een bodemsanering vallen buiten dit rechtsgeding. De eerste vestiging van Edelchemie in Panheel is in 2005 gesloten. Het zusterbedrijf in het Belgische DilsenStokkem is nog actief en in het Engelse Leicerstershire is sinds enkele jaren Edelchemie UK Limited gevestigd.

Terechte dwangsom voor watervervuiling Schiphol

Geen animo voor Aarhus

Het Hoogheemraadschap van Rijnland mag Schiphol een dwangsom opleggen als de sloten rond de luchthaven vervuild blijken te zijn. Dat heeft de Raad van State bepaald.

Overheden doen te weinig aan het Verdrag van Aarhus, de EU-richtlijn die openbaarheid van milieu-informatie voorschrijft. MOOI Informatiebeheer trof bij 387 van 420 onderzochte overheden geen Aarhus-register aan. De terughoudendheid komt volgens MOOI door het ontbreken van sancties in de Aarhus-regelgeving. Meer informatie: www.mooinet.nl/aarhus-inventarisatie.

Schiphol was naar de Raad van State gestapt omdat de luchthaven het niet eens was met de dwangsom van 300.000 euro die het hoogheemraadschap in februari vorig jaar had opgelegd. Metingen wezen toen uit dat de sloten rond Schiphol een te hoge concentratie glycol bevatten. De luchthaven gebruikt deze stof om vliegtuigen en startbanen ijsvrij te houden. Door de lozingen was het zuurstofgehalte

van het water rond het vliegveld onder de minimale waarde gezakt. Gevolg: acute vissterfte. Schiphol betoogde bij de bestuursrechter dat de sloten ook vervuild kunnen raken door biologische processen in het water of door lozingen van boerderijen in de omgeving. Deskundigen concludeerden echter dat het gehalte van die vervuilingen in het niet vallen bij uitspoeling door glycol. ’De lozingen van het vliegveld moeten wel de oorzaak zijn van de hoge verontreiniging’, aldus de bestuursrechter. De Raad van State had geen boodschap aan het argument van Schiphol dat de hoogte van de dwangsommen ’de

mainportdoelstelling’ in gevaar brengt. De luchthaven wilde het ’optimale gebruik van een hoogwaardig knooppunt voor luchtverkeer’ garanderen en daarom waren de startbanen ijsvrij gemaakt. De Raad van State vindt dat de handhaving van de waterbeheerder los staat van die economische doelstelling: de dwangsommen om Schiphol te bewegen de watervervuiling te staken zijn terecht opgelegd. Nadere inlichtingen: www.raadvanstate.nl, zaaknummer 200607250/1.

9

HandHaving 2007 #4

Kort

Een deel van de installatie van Edelchemie in Panheel.

Raadsman Boudewijn van Eijck: „Het is niet goed voor de verstandhouding als de toezichthouder opeens de opsporingspet opzet en aangifte doet.”

Van Eijck: ’Norm wordt te gemakkelijk een feit’

HandHaving 2007 #4

Het kantoor Sjöcrona van Stigt Advocaten verdedigde twee grote bedrijven in spraakmakende milieuzaken. Zowel bij de ATF als ATM wist Mr. Boudewijn van Eijck overtuigend gaten te schieten in veeljarige opsporingsonderzoeken. „Het valt op hoe slecht voorbereid de opsporingsambtenaar voor de rechter-commissaris zit.”

10

HandHaving laat advocaten zelden uitvoerig aan het woord. Ze zijn immers ingehuurd door de bedrijven die de toezichthouder zonodig vervolgt: hun verhandelingen over verzachtende omstandigheden kent de lezer wel uit de praktijk. Dat hoeft niet herhaald in een vakblad. Anders wordt het wanneer de ’tegenpartij’ in de rechtszaal niet de reguliere tegenwerpingen inbrengt, maar op originele en tot dusver onnavolgbare wijze mega-milieuonderzoeken

behandelt en (gedeeltelijk) onderuit haalt. Het kantoor Sjöcrona van Stigt Advocaten voerde onlangs de verdediging van de directie van ATF in Drachten, de afvalverwerker die in 2000 in vlammen opging. En ook de directie van ATM, een verwerker van (gevaarlijk) afval in Moerdijk, deed een beroep op dit kantoor. De directie van ATF is vrijgesproken van brand door schuld. In de ATM-zaak

bracht de rechtbank de eis van het Openbaar Ministerie (OM) van € 500.000,– terug tot € 120.000,–. De directeur werd veroordeeld tot een boete van € 20.000,– in plaats van de eis van € 50.000,– en zes maanden voorwaardelijke gevangenisstraf. Geen publiciteit High profile, low key is het motto van het kantoor Sjöcrona van Stigt. Op de website krijgen potentiële klanten de verzekering dat publiciteit waar mogelijk wordt vermeden. Om die reden werd tijdens de ATF-zaak via de rechter gevraagd of de rechtbanktekenaar van dit blad zijn werk wilde staken.

Wat doen de toezichthouders en opsporingsambtenaren fout? De deceptie over vooral de vrijspraak van ATF is groot. (lijkt oprecht verbaasd) „Is dat echt zo? Wellicht omdat toezichthouders in het reguliere werk met andere verantwoordelijkheden te maken hebben. Men realiseert zich niet altijd dat hun werkzaamheden voor bedrijven behoorlijke gevolgen kunnen hebben. Daar hebben toezichthouders die tevens BOA zijn niet altijd kijk op. De juridisering is daarbij een tweede dimensie. Dan blijken sommige beweringen in het dossier of het proces-verbaal niet onderbouwd. Terwijl de wet zegt: het is bewijs, want het is verklaard onder ambtseed. Daarbij, rechters stellen zich ook steeds kritischer op.” Vervolgens brengt u uw verweer met veel spektakel op de zitting. „Wij zoeken het spektakel niet op. Dat is afhankelijk van de situatie. Het kan nodig zijn om de confrontatie aan te gaan.” In de ATF-zaak behandelt u diepgaand

de totstandkoming van pcb-normstelling, tijdens de zitting van ATM haalde u een beleidsnota boven tafel waarin het ministerie van Verkeer en Waterstaat haar eigen lozingsnormen nuanceerde. Is de rechtszaal wel het juiste podium voor dergelijke discussies? „Normering is soms gewoon lastig geregeld, daarom leggen we dat voor aan de rechter. Die heeft de taak te onderzoeken hoe de norm tot stand is gekomen. Als verdediging stel je de hardheid van vergunningsnormen ter discussie en daarmee de strafwaardigheid. We doen dit ook omdat in het strafdossier of in het proces-verbaal de normstelling te gemakkelijk als feit wordt gepresenteerd. Ga je terug naar de bron, de basis van een wet of een norm, dan blijkt dat vaak niet zo hard te zijn.” ATF kwam zeven jaar na de brand voor de rechter en de eerste overtredingen die het OM ten laste legt aan ATM dateren uit 1999. Hoe kijkt u aan tegen de lange duur voordat zaken voorkomen? „Het duurt inderdaad lang. Dat is het gevolg van het Nederlandse rechtssysteem. De verdediging krijgt pas na het afronden van het strafrechtelijke onderzoek inzicht in het dossier. Dan worden aan ons tientallen ordners overhandigd en dan mag je beginnen met je eigen onderzoek, waaronder het horen van getuigen en getuige-deskundigen bij de rechter-commissaris. Daar wordt al het bewijsmateriaal doorlopen en dat kost tijd. Maar het is nuttig en nodig. Het bewijs van het Openbaar Ministerie is vaak op abc-wijze in elkaar gezet. De verdediging wordt gedwongen daar een xyz-verweer tegenover te zetten. Het zou

wat mij betreft beter zijn als ten laste gelegde feiten en bewijslast tijdens de zitting worden besproken. Net zoals in de Verenigde Staten waar al het bewijs op de zitting moet worden geleverd. Iedereen kan dan een eigen oordeel vormen. Dus ook de analyses van monsters moeten aanwezig zijn, waardoor contra-expertise tot de mogelijkheden behoort. Dat dit in Nederland niet zo is, leidt tot langdurige papieren processen en tot kritische advocatuur.” En het leidt tot marathonzittingen bij de rechtbank. „Voor de ATF-zaak waren aanvankelijk slechts drie zittingsdagen uitgetrokken. Uiteindelijk zijn het er veertien geworden. Ik heb niets dan waardering voor de Friese rechtbank dat zij die ruimte heeft gegeven. Alle partijen zijn van mening dat dit een goed proces is geweest, juist vanwege de mogelijkheid van uitgebreide dossierbehandeling op de zitting.” Bij de verhoren voor de rechter-commissaris vraagt u toezichthouders of ze vijf jaar geleden hebben gezien ’of de schuif naar links of naar rechts open ging’. „Ik bestrijd dat de vragen op dat gedetailleerde niveau liggen, al zijn vragen naar waarnemingen van belang. Wel valt op hoe slecht voorbereid de toezichthouder of de opsporingsambtenaar voor de rechter-commissaris zit. Het dossier is niet bestudeerd, het procesverbaal niet ingekeken. Kennelijk wil men zich verschuilen achter ‘ik weet het niet meer’. Dat is een slechte zaak, voor de waarheidsvinding en omdat zo >>

11

HandHaving 2007 #4

Overigens zonder succes. „Het bureau zoekt de publiciteit inderdaad niet op”, zegt Mr. Boudewijn van Eijck, medeoprichter van Sjöcrona van Stigt en gespecialiseerd in fraude- en milieuzaken. „In ieder geval niet zolang de rechter niet heeft gesproken.” Voor dit vaktijdschrift maakt hij een uitzondering. Natuurlijk, de schoorsteen moet roken. Maar ook Van Eijck vindt de strafzaken rond ATF en ATM bijzonder genoeg om terug te kijken.

’Mij valt op dat er een groot verloop is onder opsporingsambtenaren. Men bouwt nauwelijks deskundigheid op.’

De ondertekenaars van het convenant, v.l.n.r. René Verzijl (Zeehavenpolitie), Folkert Post (Rijkswaterstaat), Peter van Dalen (IVW, toezichteenheid Binnenvaart), Jaap Lems (Havenmeester Rotterdam) en Peter van Haasteren (KLPD, dienst Waterpolitie).

Tien jaar geleden was u betrokken bij de verdediging van een bedrijfsleider van Tanker Cleaning Rotterdam, de eerste mega strafzaak op milieugebied. Wat is sindsdien veranderd? „TCR is een voorbeeld van een grote milieuzaak zoals die – procedureel gezien – altijd zou moeten verlopen. Dat geldt voor de rol van het Openbaar Ministerie, de rechtbank en van de verdediging. Mij valt op dat er tegenwoordig een groot verloop is onder opsporingsambtenaren. Men komt nauwelijks toe aan het opbouwen van deskundigheid. Het ontbreekt aan kritische beoordeling, ook intern lijken de dossiers niet te worden meegelezen. En bij het vervolgen van een zaak moet het Openbaar Ministerie meer in contexten denken. Wat is de milieurelevantie van een overtreding? Wat is de ratio achter een milieuzaak? Wat betreft de opleiding en het ervaringsniveau van het opsporingsapparaat, vraag ik mij af of die nog wel aansluit op de complexiteit van bedrijven. Pas na jarenlang bedrijven te hebben gecontroleerd is er voldoende theoretisch en praktisch inzicht.”

12

Als advocaat bent u wellicht blij met ingewikkelde milieuregels, maar wat vindt u daarvan als burger? (Lacht) „De ingewikkeldheid is vooral het gevolg van de invloed van Europese

regelgeving. In de vertaling naar verschillende regelingen – van Verdrag naar richtlijn, Nederlandse wet, Algemene maatregel van bestuur, Ministeriele regeling – wordt niet altijd juiste koppeling gelegd. Tussen Brussel en Den Haag zitten veel schakeltjes. En die regelgeving is constant in beweging: een artikel wordt ingetrokken of er aangeplakt. Daarbij, Nederland kent veel bijzondere wetgeving, in dit land is vrijwel alles geregeld. Meer op hoofdlijnen, minder details zou een eerste stap zijn. En meer informatie van ministeries aan het bedrijfsleven over de regelgeving en normering.”

de bedrijfsvoering. De toezichthouder kan bijvoorbeeld online meekijken in bedrijfssystemen. Het bedrijfsleven schenkt dit vertrouwen en dat wordt gehonoreerd met bijvoorbeeld een lagere boete, als er dan toch wat fout gaat. Dat is ook de achtergrond van de berekening die ik op de zitting van ATM naar voren bracht. Uit de statistieken blijkt dat het in 99,5% goed gaat. Hoe gaat de overheid dan om met die 0,5% die niet goed gaat? Daar moet het beleid op zijn gericht en op worden gemaakt. Dit is de context van een milieuovertreding waar ik het eerder over had.”

Zijn bedrijven daar zelf niet verantwoordelijk voor? Dat hoort bij ondernemen. „Ja, natuurlijk hebben bedrijven een eigen verantwoordelijkheid. Men kent de tekst ook wel, maar weet niet altijd hoe die precies in een concreet geval toe te passen. Het toezichthoudende aspect van de handhaving is ook daarom een prima werkwijze. Toezichthouders die bedrijven onverwacht bezoeken, helpen bij het vinden van oplossingen, zorgen voor informatieoverdracht. Maar de rollen van toezichthouder en opsporingsambtenaar moeten wel absoluut gescheiden zijn. Het is gewoon niet goed als de toezichthouder opeens de opsporingspet opzet en aangifte doet. Het schaadt de verstandhouding met het bedrijf en bemoeilijkt daardoor de compliance.”

Ziet u uzelf ooit de overstap maken naar de overheid of een publieke dienst als het Openbaar Ministerie? (op besliste toon) „Nee, zeker niet. Wel kan ik mij indenken in heel specifieke zaken van rol te kunnen wisselen, dus aanklager te zijn zoals dat voorkomt in de Verenigde .Staten. Dat zou ik zelfs als een soort burgerlijke plicht kunnen voelen.”

Moet het Openbaar Miniserie daarop letten? „Inderdaad. In de Verenigde Staten heeft de overheid optimaal inzicht in

Nadere inlichtingen: mr. B.C.W. van Eijck, Sjöcrona van Stigt Advocaten tel. 010 - 436 43 11, [email protected] Tekst: Nicoline Elsink Foto: Peter van Es

Binnenvaart niet langer dubbel gecontroleerd Het convenant dat Rijkswaterstaat, het KLPD, de Zeehavenpolitie en het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam begin juni ondertekenden is een mijlpaal in de samenwerking van controlerende instanties op het water. Het nieuwe systeem van informatie-uitwisseling maakt niet alleen effectief en efficiënt handhaven mogelijk, het verlaagt ook de controledruk voor de binnenvaartschippers. Op het water wordt de binnenvaart door meerdere instanties gecontroleerd. Weliswaar vanuit een verschillende invalshoek, maar met een grote overlap. Tijdens een feestelijke bijeenkomst op directieschip De Nieuwe Maze van het Rotterdamse Havenbedrijf blikte Henry Staats namens de VROM-Inspectie terug op hoe de verschillende handhavers de koppen bij elkaar staken. Staats stond vijftien jaar geleden aan de wieg van het afstemmingsoverleg Milieu Toezicht Binnenvaart. „De betrokkenheid van VROM komt daarbij vanaf de wal. Rijkswaterstaat, de Zeehavenpolitie, het KLPD en het Havenbedrijf Rotterdam controleren allemaal op het water, wij controleren bijvoorbeeld de inzamelaars van scheepsafval op hun landlocatie. Tussen al die instanties was nooit gestructureerde afstemming.” Met de ondertekening van het convenant ‘Samenwerking en uitwisseling van controlegegevens binnenvaart’ is die afstemming nu een feit. De overeenkomst voorziet in afspraken over de structuur en frequentie van controles, zodat schippers niet vaker dan één keer

per jaar aan de beurt komen. Staats: „Het verbetert de handhaafbaarheid van de scheepsafvalstoffenregelgeving, voorkomt dubbele controles en vergroot zo de effectiviteit. Bovendien kun je met elkaar en voor elkaar vervolgacties opzetten. Als je een schip ziet varen, weet je wanneer het gecontroleerd is en wat daaruit kwam. En dus ook of er dingen zijn die na een bepaalde tijd nog eens bekeken moeten worden.” Techniek Basis van de samenwerking is dat iedere deelnemende instantie zijn eigen database gebruikt, waarbij één keer per dag automatisch de gegevens worden uitgewisseld. Dat klinkt eenvoudig, maar werd lange tijd bemoeilijkt door technische problemen en door de privacywetgeving, die het KLPD niet toestond om gegevens te delen met anderen. „Via de ministeries van VROM, Justitie en Binnenlandse Zaken is het gelukt om een ontheffing te krijgen”, vertelde Staats. „Dit jaar zal die ontheffing worden meegenomen in een wetswijziging. Die legt meteen de basis voor een bredere toepassing van

de informatie-uitwisseling. Binnen het frontoffice Vervoer over Water kunnen meerdere handhavende partijen straks eenvoudig op verschillende wetten op het gebied van vaartijden, gevaarlijke stoffen en telecommunicatie informatie uitwisselen.” Op het water Bij het opstarten van het project is bewust gekozen voor een beperkte opzet om zo snel mogelijk operaioneel te zijn. In eerste instantie is het gericht op handhavers die op het water (met schepen) controleren en het daarna pas uit te breiden naar degenen die vanaf de wal controleren. Havenmeester Jaap Lems sprak van een vooruitziende blik bij het opzetten van het convenant. „De komende jaren gaat vrachtvervoer over water toenemen. De haven is de plek waar alle schepen samenkomen. Juist daar kun je nu eenvoudig voorkomen dat schepen dubbel worden gecontroleerd, maar juist wél een hercontrole krijgen als dat nodig is.” Nadere inlichtingen: Henry Staats, VROM-Inspectie Zuid-West, tel. 010 - 224 44 21, e-mail: [email protected] Tekst: Pieter van den Hoek Foto: Format

13

HandHaving 2007 #4

HandHaving 2007 #4

geen verantwoording wordt afgelegd voor wat men opschrijft. Het komt voor dat een rechter-commissaris zegt ‘gaat u zich eerst maar eens voorbereiden en kom dan terug’.”

Foto boven: Frank ten Vaarwerk (links) en Willy Hoezen: „We zetten een stap en kijken hoe de samenwerking uitpakt in de praktijk. Gaat het goed, dan doen we de volgende stap.” Foto onder: De aanleg van een hoogwatergeul en een tijdelijke werkhaven bij Lomm, vlak boven Venlo.

Toezicht Maaswerken leerde van fouten

14

Voor Nederland heet het grootste waterstaatkundige project sinds het Deltaplan de Maaswerken. Voor de Limburgers is er een onderscheid: Zandmaas/Maasroute en Grensmaas. De projecten zijn mede een antwoord op de vloedgolven in 1993 en 1995. Zandmaas richt zich op het noordelijke deel van de rivier en moet ook een deel van Noord-Brabant beschermen tegen overstromingen. In NoordLimburg worden twee hoogwatergeulen aangelegd en in de buurt van Roermond komt een retentiegebied met twee grote waterbekkens. Om het grootste deel van de bevolking op korte termijn veiligheid te bieden zijn over een lengte van 42 kilometer nieuwe (soms demontabele) kaden aangelegd. Grensmaas is geconcentreerd in ZuidLimburg en geeft de rivier letterlijk de ruimte. De Grensmaas is de rivier die tussen Maastricht en Roosteren de grens Nederland-België vormt. In dit gedeelte van de Maas – de enige grindrivier in Nederland – wordt grindwinning gecombineerd met hoogwaterbescherming en natuuront-

wikkeling. De stroomgeul van de rivier wordt breder, de uiterwaarden worden verlaagd en die grond verdwijnt in de gaten van de grindwinning. Willy Hoezen, werkzaam bij de afdeling Handhaving en Monitoring van de provincie: „De Maas in zuidelijk Limburg ondergaat over 45 kilometer een enorme gedaanteverandering, niet in de laatste plaats omdat de verruiming van de river gepaard gaat met het ontgraven van zo’n 50 miljoen kuub grond en de aanleg van ongeveer 1200 hectare natuurgebied.” Onwennig Hoezen is projectleider Toezicht en handhaving Maaswerken. Hij moet er samen met Frank ten Vaarwerk, handhaver bij Rijkswaterstaat Limburg, voor zorgen dat het milieutoezicht op dit veelomvattende, ingewikkelde miljardenproject goed verloopt. Heel goed verloopt zelfs, want er rust een erfenis op de Maaswerken. In de periode 1998-2005 zijn er namelijk drie proeven geweest met het uitdiepen en verbreden van de rivier en het

terugplaatsen van grond. „Bij de tweede proef is toen een fout ontdekt”, diept Hoezen het ’oud zeer’ op. Het plan was dat de licht verontreinigde bagger (klasse 1 t/m 4) zou worden gebruikt in een speciale berging onder de oevers en waterbodem van de Maas. De schone specie (klasse 0) zou worden gebruikt voor het verhogen van de waterbodems in een natuurgebied bij Beesel. Een deel van de 200.000 ton baggerspecie bleek echter vervuild te zijn. De fout had niet alleen politieke gevolgen, het Openbaar Ministerie nam de vervuiling hoog op en deed een strafrechtelijk onderzoek bij de vergunninghouder: het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het lukte het OM niet om te achterhalen welke ambtenaren nu precies in de fout waren gegaan en op basis van het Volkel-arrest was het niet mogelijk de overheid te vervolgen. Te versnipperd Onderzoek van de Inspectie Verkeer en Waterstaat de VROM-Inspectie leerde dat het toezicht niet goed was geregeld. Hoezen: „Het was juridisch gezien niet duidelijk genoeg wie er bevoegd gezag was voor een reeks handelingen. Die onduidelijkheid zorgde weer voor misverstanden en begripsverwarring. Het toezicht was ook te versnipperd.” >>

15

HandHaving 2007 #4

HandHaving 2007 #4

Een groot deel van Limburg gaat op de schop door de Maaswerken, het grootste Nederlandse waterwerk sinds het Deltaplan. Handhavers werden in eerste instantie overvallen door de impact van dit project. Een mislukte proef dwong tot een ommekeer. De provincie en Rijkswaterstaat controleren nu tot pakweg 2022 samen het grond- en grindverzet.

Daarin speelde sterk mee dat er bij zo’n megaproject ook wel heel veel partijen aanschuiven met ieder een eigen pakket wetten. Werkzaamheden die elkaars soms ook overlappen. De provincie staat aan de lat voor de Wet milieubeheer, de Ontgrondingswet (winterbed), de Wet bodembescherming, de Grondwaterwet, de Boswet, de Natuurbeschermingswet en de provinciale Milieuverordening. Rijkswaterstaat controleert naleving van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Ontgrondingenwet (zomerbed), de Wet beheer Rijkswaterstaatwerken en de Wet bodembescherming. Een reeks gemeenten treedt op als toezichthouder voor het Bouwstoffenbesluit, APV’s bodembescherming en Wet op de ruimtelijke ordening. Het Ministerie van Landbouw is weer bevoegd gezag voor Flora en Faunawet en Natuurbeschermingswetten en de Waterschappen houden toezicht op de Waterschapskeur. En dan zijn een

aantal Rijksinspecties nog buiten beschouwing gelaten. Voortouw Op basis van de adviezen na het debacle kwamen Rijkswaterstaat en de provincie Limburg onafhankelijk van elkaar tot de slotsom dat ze het toezicht samen moesten organiseren. Frank ten Vaarwerk: „Verkeer en Waterstaat en de provincie zijn de grootste partijen in het geheel. Het gros van de betrokken wetgeving valt onder ons gezag en alleen daarom al hebben we er het grootste belang bij dat het verder goed gebeurt.” Hoewel handhavers doorgaans hun ’domein’ niet gemakkelijk aan een ander gunnen, klonk de echo van de slibaffaire blijkbaar nog na. „Het voorstel om ons het voortouw te laten nemen riep toen geen weerstand op bij gemeenten, waterschappen en anderen. Betrokkenen worden wel regelmatig bijgepraat en daar waar nodig haken ze aan.”

HandHaving 2007 #3

Eigen vlees keuren

16

Politiek beladen blijft de constructie toezicht op eigen werk binnen Rijkswaterstaat. Frank ten Vaarwerk is het niet eens met de kritiek dat Rijkswaterstaat een slager is die zijn eigen vlees keurt. „We zitten in hetzelfde kantoor en we dienen dezelfde minister, maar verder sta ik op afstand van de projectleiders van de Maaswerken. We zijn voor de uitvoering van eigen werken in de praktijk de ogen en oren van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). Zo voelt het. Als er iets fout gaat, geef ik dat door aan het IVW in Lelystad en die schrijven een brief of grijpen op een andere manier in. De verantwoordelijkheden zijn absoluut gescheiden.” Ten Vaarwerk vindt de afstand tussen hem en de formele opdrachtgever RWS eigenlijk groter dan wat hij bij de provincie ziet. „Daar keek ik van op. De handhavers van de provincie hebben een kortere lijn met de bestuurders. Wij opereren toch formeler, want de minister is ver weg.”

Een van de proefprojecten in 2001: verbreding van de Maas over 5 kilomer. Daarvoor werd 1,1 miljoen kuub grond afgegraven.

Hoezen en Ten Vaarwerk zijn blij met de ruimte die ze krijgen, want dat geeft de mogelijkheid tot snel schakelen en de ruimte voor een goede voorbereiding. Eerst zijn bestaande vergunningen gecontroleerd op handhaafbaarheid en tegenstrijdigheden. „Dat was nodig, want de slibaffaire is ook ontstaan vanwege slecht handhaafbare vergunningen. Een ophoging mag bijvoorbeeld niet wegspoelen. De grond inzaaien is dan verplicht gesteld via de Wet milieubeheer, maar dat strookt weer niet met de eisen van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken. In alle gevallen hebben we bekeken wat het wetsbelang is. Wat is het doel van die regel? Van daaruit zoek je naar een oplossing die recht doet aan zoveel mogelijk regels.“ Niet verplicht In het projectplan waarin het toezicht en de samenwerking zijn vastgelegd, is nadrukkelijk opgetekend dat het geen verplicht huwelijk is. Ten Vaarwerk: „We wilden niet eerst alles van a tot z op papier regelen en dan in de praktijk ten onder gaan aan weerstand of praktische missers. We schuiven ook nog geen databases in elkaar. We zetten een stap en kijken hoe het gaat in de praktijk. Gaat het goed, dan doen we weer een stap.” Een voorbeeld daavan is het in elkaar schuiven van twee handhavingstrategieën. Ten Vaarwerk: „Dan zie je de cultuurverschillen tussen een Rijksdienst en de provincie. Rijkswaterstaat kijkt vooral naar de wet en naar het type overtredingen. Risico is kans maal effect. Het verplaatsen van

vervuilde grond is een risicomoment. Dan heeft men de kans te sjoemelen.” Hoezen: „De provincie bekijkt de risico’s meer op bedrijfsniveau. Heeft die onderneming al eens problemen gehad binnen de eigen inrichtingen? Zo ja, dan is de kans groter dat ze ook minder nauwgezet zijn met andere regels, zoals vervoersbepalingen.” Vanuit die twee invalshoeken is samen een lijst gemaakt van activiteiten met de grootste risico’s op niet-naleven. Ten Vaarwerk: „Daarvoor hebben we tien verschillende ’worst case’scenario’s nagelopen en gekeken waar het vooral mis zou gaan en wat dan de ergste gevolgen zouden zijn.” Die praktijkvisie is gevoegd bij de meer algemene parameters die de Wet bodembescherming bijvoorbeeld aangeeft. De activiteiten met risico zijn vervolgens langs de betrokken wetten gelegd. „Als je illegaal grond weghaalt, welke regels of wetten overtreed je dan en hoe erg is dat voor het milieu. Daar geven we punten voor. Hoe meer punten, hoe hoger het risico.” Frequentie Hoezen toont een risicomatrix waar wetten, werkzaamheden en punten keurig zijn gerubriceerd: aanvoer en opslag baggerspecie, aanvoer grond van elders en de wining van het toutvenant zijn de toppers in het toezicht door Rijkswaterstaat. De provincie heeft een andere top drie omdat de matrix is gekoppeld aan de wetten waarvoor Limburg bevoegd gezag is. „De punten in de matrix bepalen het aantal veldcontroles. Bij

vijf punten en meer gaan we minimaal twaalf keer per jaar kijken bij die werkzaamheden, bij één punt één keer per jaar. Daarbij wordt in ieder geval altijd gecontroleerd op de kernvoorschriften en zonodig wordt de administratie gecheckt.” De controlefrequenties zijn voor provincie en Rijkswaterstaat verschillend en mede afhankelijk van de eigen capaciteit. Ten Vaarwerk: „Waar mogelijk gaan we samen op pad, maar ook dat leggen we niet keihard op. Onze handhavers zijn gewend alleen te gaan, het mag ook nog een beetje wennen. We kijken wel voor elkaar en geven signalen en toezichtverslagen aan elkaar door.” Weinig klachten Bij de Maaswerken gaat het om een publiekprivate samenwerking. Bij de Grensmaas worden de kosten van rivierverruiming en natuuraanleg gecompenseerd met economisch rendement: grindwinning. Daar hebben Ten Vaarwerk en Hoezen veel contact met het uitvoerende consortium aan bedrijven. „Het motto is: voorkomen is beter dan genezen. Enige hinder voor de omwonenden is onontkoombaar, maar we willen geen klachten die voortkomen uit overtredingen van vergunning. Als we in de uitvoering zien dat zaken verslappen, bijvoorbeeld het schoonmaken van de wegen, dan komt dat aan de orde in het uitvoeringsoverleg.” Limburgers worden via een aparte website en de grootscheeps bekend gemaakte klachtenlijn uitgenodigd milieuhinder te melden. In 2006 heeft

dat slechts vijf klachten opgeleverd, waarvan drie over een fietspad vol modder, eentje over geluidshinder en eentje over de aanleg van een paddenpoel. „Vijf te veel, maar tegelijkertijd toch keurig gezien de omvang van de werken.” Vorig jaar is één keer strafrechtelijk opgetreden vanwege het plaatsen van een pomp voor een niet-vergunde onttrekking van grondwater en een lozing. Voor Rijkswaterstaat en de provincie is de geringe oogst reden de inslagen weg te vervolgen. Hoezen: „Maar we moeten ons op grote schaal nog wel bewijzen. Dit jaar starten de grote projecten van de Grensmaas. We weten ook nog niet of onze manier van werken goed genoeg is om alle malversaties snel boven tafel te krijgen. Maar we weten wel zeker dat we nu goed grip hebben op de uitvoering.” En tegen redelijke kosten. Als de Grensmaas in uitvoering is, dan heeft Rijkswaterstaat maximaal vijf man op pad en de provincie drie. Ten Vaarwerk: „Netjes toch?” Tekst: Hans Oosterhof Foto: RWS Maaswerken, Chris Keulen/HH, Twan Wiermans

17

HandHaving 2007 #4

„Risico is kans maal effect. Het verplaatsen van vervuilde grond is een risicomoment. Dan heeft men de kans te sjoemelen.”

Stadswacht en generalistisch handhaver Jan Stevens (rechts) overlegt met Edwin Belt, een van zijn collega-specialisten.

Generaliseren op z’n Hoogeveens

HandHaving 2007 #4

Sinds anderhalf jaar handhaaft Hoogeveen milieu- en bouwregels met ’generalisten’. Deze voormalige stadswachten nemen de specialist het routinewerk uit handen en voorkomen dubbele controles. Het lijkt een ideale opstap naar toezicht op de omgevingsvergunning.

18

Veertien stadswachten hebben eind 2005 in totaal 57 uur in de schoolbanken gezeten. Ze kregen les in bestuursrecht en oefenden in communicatieve vaardigheden. Drie maanden later waren deze stadswachten ook gecertificeerd handhaver, ofwel Hoogeveense generalisten. De lessen aan de stadswachten werden grotendeels verzorgd door ervaren handhavers van de gemeente zelf. Samen met de Bestuursacademie ontwikkelde de gemeente een interne opleiding. De ervaren handhavers werden geschoold

in didactische vaardigheden en brachten hun specialistische kennis op het gebied van bouwen, milieuwetgeving of brandveiligheid over op de toekomstige collega’s zonder vakopleiding. Wens van bedrijven De gemeente Hoogeveen – 54.000 inwoners en ruim 1500 vergunningplichtige bedrijven – kwam in eerste instantie met de generalistische handhaver op de proppen om het bedrijfsleven ter wille te zijn. Ike Kortleven, manager van de afdeling Veiligheid

en brandweercommandant bij de gemeenten Hoogeveen en Meppel, stond aan de wieg van deze werkwijze. „We wilden er van af dat ondernemers

Leerkring De organisatievorm specialist-generalist is volgens VROM een goede opstap naar logisch toezicht van de omgevingsvergunning. Daarom heeft Hoogeveen meegewerkt aan de handreiking ’De omgevingsvergunning georganiseerd’. En de ervaringen zijn gebundeld in een leerkring generalistisch handhaven van Inaxis en Binnenlandse Zaken. Informatie: [email protected], tel. 070 - 426 70 25.

verder: één persoon controleert in één keer één keer alle vergunningen van een bedrijf: milieu, bouw, APV en gebruiksvergunningen. De gemeente durfde die stap best aan omdat veel eisen in een vergunning eenvoudig zijn te controleren. Kortleven: „Staat in de gebruiksvergunning dat er maximaal honderd mensen in het pand aanwezig mogen zijn? Tel de stoelen. Staat de nooduit-

Zelf doen? Hoogeveen heeft voor andere organisaties die ook (meer) generalistisch toezicht willen houden een kort stappenplan gemaakt: • Inventariseer of er intern mensen beschikbaar zijn die het generalistisch handhaven kunnen uitvoeren. Dat hoeven niet per se stadswachten te zijn. Het kan ook een andere groep collega’s zijn. • Stel een projectgroep samen van specialistische handhavers en juridisch medewerkers, om te bepalen welke vergunningen en regels door generalisten gecontroleerd zouden kunnen worden. • Bepaal welke kennis en vaardigheden de generalistisch handhavers nodig hebben en maak daar een lespakket voor. Zorg dat de eigen specialisten getraind zijn in het overbrengen van hun kennis en het geven van trainingen. • Sluit de opleiding af met een praktijkexamen. De gemeente Hoogeveen heeft een certificaat uitgereikt aan de toezichthouders om te illustreren dat het wel degelijk om een bepaalde expertise gaat. • De eigen specialisten stellen per branche controlelijsten op met bij voorkeur gesloten (ja/nee) vragen. Daarbij hoort een toelichting op de vragen (die de controleur kan doorgeven aan de ondernemer) en juridische verwijzingen naar het betrokken wetsartikel. Bespreek de vragenlijsten altijd met de generalistische handhaver. • Een werkleider helpt de generalistisch handhavers bij het inplannen van controles, het verwerken van de administratie en het invoeren van de checklists in computer of de PDA. • Last but not least: maak burgers en bedrijfsleven duidelijk dat dit controlesysteem wordt doorgevoerd om zowel de toezichtlast te beperken als het aantal controles op te voeren omwille van maximale (milieu)veiligheid.

gang goed aangewezen? Volg de bordjes. Voor het uitvoeren van deze controles hoef je echt geen hoogopgeleide specialist te zijn.” De voormalige stadswachten controleren alleen de milieuregels van categorie 1- en 2bedrijven. De zwaardere categorieën blijven voorlopig het domein van de specialist met een vakopleiding. Meer controles De invoering van de integrale controle door een allround controleur gebeurt stapsgewijs. Een jaar geleden startte het met controle van de horeca. Deze branche kwam het eerste aan bod omdat daar veel overlap is van regelgeving. Kortleven: „Het rendement is hoog omdat naleving van een reeks vergunningen kan worden gecontro- >>

Afdeling Veiligheid Hoogeveen heeft al het toezicht weggetrokken bij de vergunningverleners en daarvoor een aparte afdeling Veiligheid opgezet. Door deze afsplitsing hoeft een vergunningverlener zich niet met de utvoering van de regels bezig te houden. Dat is de verantwoordelijkheid van de toezichthouder. De afdeling bestaat uit drie onderdelen: • Brandweerzorg met 6 vaste medewerkers en 50 vrijwilligers. • Beleid en ondersteuning met 18 fte voor administratie, projectleiding, beleidszaken. • Toezicht en handhaving met 20 fte. Zes daarvan zijn senior handhaver (specialist), de anderen zijn generalist.

19

HandHaving 2007 #4

de ene week de brandweer en de week erna een bouwinspecteur of milieuhandhaver over de vloer kregen. Daar kregen we ook veel kritiek op van bedrijven.” Sommige gemeenten laten vanwege die kritiek vier of vijf controleurs tegelijk los in een bedrijf, maar dat vindt Kortleven geen oplossing. „Dat komt toch ook niet echt effectief over.” Hoogeveen ging daarom een stap

De eigen afdeling langs de maatlat Wie de maatlat als een blauwdruk op de eigen organisatie wil leggen, hoeft niet te wachten op de praktijkproef. Het onderzoek, met daarin een aparte maatlat voor vergunningverlening en toezichtafdelingen van gemeenten en provincies, staat op www.vrom.nl onder het hoofdstuk Toekomstagenda Milieu.

Minimumeisen voor goede handhavingsorganisatie

leerd, variërend van drankvergunning en terrasvergunning tot de exploitatievergunning en een kansspelvergunning.” De helft van die branche is nu bezocht. „We hebben in ieder geval al veel meer bedrijven kunnen controleren dan vroeger. En door die toename krijg je al een completer beeld van de sector. Er wordt een patroon zichtbaar. De zwakkere broeders herken je sneller. Het gros houdt zich overigens goed aan de regels.” De Hoogeveense horeca is tot nu toe positief omdat er minder ad hoc wordt gewerkt. „Kijk naar wat zo’n brand in

Volendam teweeg heeft gebracht. Men ging massaal voor de decemberfeestdagen cafés screenen. Nu controleren we structureel de brandveiligheid. Dat is eerlijker en de bedrijfstak vindt het prettiger.” Controlebewijs De generalisten zijn de oren en ogen van de specialisten. De generalist vult tijdens een bedrijfsbezoek een checklist in op een Personal Digital Assistent (PDA) en de specialist op kantoor kan die gegevens vervolgens zeer snel beoordelen. De vragenlijsten

Jan Stevens: ’Ze vergelijken de checklists’ Voor de voormalige stadswachten is er veel veranderd. Veel van deze mensen hadden in het verleden een gesubsidieerde baan. Dat was onzeker. Nu hebben ze een vast dienstverband. Een van hen is Jan Stevens.

HandHaving 2007 #4

„De opleiding tot generalistisch handhaver heb ik met veel plezier gedaan. Het was absoluut boeiend. Wat ik er vooral leuk aan vond, is dat de lessen werden gegeven door mensen die je soms al kende. Dat vond ik een voordeel. Je spreekt elkaars taal al een beetje en als je iets niet begrijpt, is het toch makkelijker om later nog eens dingen na te vragen.”

20

Adviezen Stevens is nu een ruim een jaar stadswacht af. „Het surveilleren op straat is zeker nodig, maar de bedrijfsbezoeken geven mijn werk meer inhoud. Je controleert niet alleen, je geeft ook adviezen. Dat vind ik mooi.” Stevens ervaart dat vooral de nooduit-

gangen in horecazaken niet goed toegankelijk zijn of dat de vluchtroute niet goed is aangegeven. „Dat het niet goed is geregeld is doorgaans geen onwil. Men weet vaak ook wel dat het beter kan, maar het versloft dan omdat ze niet precies weten wat wel en niet precies kan of mag. Aan ons de taak daar verandering in aan te brengen. Volgens mij zijn we daarmee al een heel eind op weg.” Stevens hoorde van een restauranteigenaar dat de ondernemers de geprinte checklists met elkaar vergelijken. „Ze kijken wie de beste score heeft. Geweldig toch? Dat geeft aan dat ze onze controles serieus nemen.”

zijn zo gebundeld dat alleen relevante vragen voor het bedrijf in kwestie aan bod komen. Kortleven: „De ondernemer krijgt meteen te horen wanneer er iets fout is, maar ook wat wél in orde is.” Het bedrijf krijgt na de controle ook de uitgeprinte checklist toegestuurd. Dat is een controlebewijs voor de ondernemer. „Zo heeft hij onze beoordeling nog eens zwart op wit. Ook dat wordt gewaardeerd.” Het upgraden van de stadswachten tot medewerker handhaving leidt tot meer controlecapaciteit én tot doelmatiger toezicht op straat. „Groot verschil met vroeger is dat ze veel minder ‘verloren uren’ hebben op straat.” Vroeger liep men ook te surveilleren als het heel rustig was. Nu worden die rustiger uren gevuld met bedrijfsbezoeken.“ Nadere inlichtingen: Afdeling Veiligheid Hoogeveen, tel. 0528 - 29 19 11, [email protected], www.hoogeveen.nl/veiligheid Tekst: Pieter Smittenaar Foto: André Weima

Wat je aan beleidsmateriaal op orde moest hebben was al afgesproken in de professionalisering milieuhandhaving (nulmeting). Een logische vraag die daarop volgt is: hoeveel mensen van welke kwaliteit heb je minimaal nodig om je werk goed te kunnen doen? Het antwoord op die vraag is een breed gedragen rekenformule die nu in de praktijk wordt beproefd. Tijdens de eindmeting van de professionalisering milieuhandhaving was de kritiek breed hoorbaar. Je haalt als handhavingorganisatie 100% omdat je een sanctiestrategie en werkprotocollen in huis hebt en omdat je je werk prioriteert en evalueert. Maar ben je dan ook in staat goed werk te leveren? „Als je twee medewerkers hebt die de naleving van 1500 inrichtingen in de gaten moeten houden, kan dat flink tegen vallen, chargeert Harm Borgers van het DG Milieu van VROM. Borgers is roerganger in een project van VROM, IPO, VNG, LOM, VROM-Inspectie, IVW en Unie van Waterschappen om te komen tot een pakket minimumeisen voor vergunningenverlening en toezicht op de Wet milieubeheer. Het gaat dan om twee normen: hoeveel mensen heb je minimaal nodig en wat moet de opleiding/ vakkennis zijn van die medewerkers. De vraag bleek een hausse aan kengetallen op te leveren. Borgers: „Logisch natuurlijk, want menig organisatie heeft wel een berekening waarin werklast en capaciteit samenkomen. De gehanteerde normen zijn echter zeer divers.” Praktisch haalbaar In de jaren negentig toen gemeenten en provincies nog rechtstreeks vanuit de Vervolg-bijdragenregeling

ontwikkeling gemeentelijk milieubeleid (VOGM) en Bijdragenbesluit uitvoering gemeentelijk milieubeleid (BUGM) een financiële vergoeding kregen van VROM voor verbetering van het milieutoezicht, waren er wel landelijke normen. Borgers: „Een categorie 4-bedrijf moest je bijvoorbeeld minstens één keer per jaar controleren. Wie die afspraken aan zijn laars lapte, kon financieel worden gekort.” Ideaal Samen met betrokken partijen zijn nu alle bestaande kengetallen en eerdere onderzoeken naar de ’ideale handhavingsorganisatie’ op een rij gezet. Vervolgens heeft Bureau Berenschot vanuit haar ervaring als organisatiedeskundige gekeken wat praktisch haalbaar is. „Hoeveel complete Wet milieubeheercontroles categorie 1-inrichtingen kan een handhaver eigenlijk doen per jaar? Hoeveel tijd is hij minimaal kwijt? Wat komt er bij voor overleg? Hoeveel nacontroles zijn er gemiddeld per categorie?” De uitkomst van dat onderzoek is niet één landelijk getal. Hoeveel er nodig is, is sterk afhankelijk van het aantal en het type bedrijven waarop toezicht moet worden gehouden. Daarom is de maatlat voor een handhavingsorganisatie een rekenmodel geworden. Eentje voor provincies en een voor gemeen-

ten. „We zijn uitgegaan van het werk dat moet worden gedaan: toezicht voor een bepaald aantal wetten op zoveel bedrijven. Daarbij is gerekend vanaf de bodem. Wat is er minstens nodig om effect te hebben?” Praktijktest Hoewel alle betrokken partijen het eens zijn met de berekening achter de maatlat, wil met name de VNG weten hoe de formule zich nu verhoudt tot de praktijk. Daarom zullen alle provincies en een tiental gemeenten hun toezichtorganisatie gaan vergelijken met de maatlat. Borgers: „Dat kan betekenen dat de gekozen kengetallen toch te ver van de werkelijkheid staan of dat het gros van de proefgemeenten of de provincies onder de gekozen norm zit.” Het kan ook betekenen dat de organisaties veel ruimer in hun jasje zitten dan de norm ’voorschrijft’. Begin 2008 is deze proef afgerond en volgt, al dan niet aangepast, een brede invoering. Borgers: „Het is de bedoeling dat iedereen zichzelf de maat neemt en de organisatie eventueel verbetert of uitbreidt. VNG en IPO gaan dat ook stimuleren. Nee, de VROMInspectie gaat niets controleren. De minister verwacht namelijk dat de overheden de gevraagde minimumkwaliteit zelf zullen overnemen.” Nadere inlichtingen: Harm Borgers, beleidscoördinator DG Milieu VROM, tel. 070 - 339 26 76, e-mail: [email protected] Tekst: Hans Oosterhof

21

HandHaving 2007 #4

Ike Kortleven: „Vier of vijf toezichthouders tegelijk in een bedrijf is ook geen oplossing.”

Foto boven: De complete afdeling Toezicht van de milieudienst Gent. V.l.n.r.: Kathleen Van der Straeten, Caroline Deschacht, Ineke Ruttens en Caroline Van der Steen. Foto onder: De ’uitgangsbuurt’ Overpoortstraat. Hier controleren de handhavers altijd met politiebegeleiding

De bitches van Gent In een drukke Gentse woonstraat zet Caroline Van der Steen haar witte dienstauto langs de kant van de weg. Pal voor de oprit van een houthandel. Van der Steen, hoofd van de afdeling Toezicht van de milieudienst van stad Gent in België, maakt samen met haar collega Kathleen Van der Straeten een mini-tour langs probleembedrijven die afgelopen tijd een toezichthouder op bezoek hebben gehad. Op de oprit, die langs een groot oud woonhuis naar een grote loods leidt, staat een groen vrachtwagentje op de kasseien. Grote bergen gezaagde stammetjes en houtblokken, tot een meter of vier opgestapeld, liggen verspreid over het terrein. „Het bedrijf heeft een milieuvergunning voor tweehonderd kuub, maar die is ontoereikend. Hij heeft momenteel zo’n tweeduizend kuub liggen”, legt Van der Straeten uit. Eerdere vermaningen hebben niet geholpen. „Deze man wil niet meewerken. We hebben al meermalen proces-verbaal opgemaakt en hij heeft bevel tot stopzetting gehad, maar hij blijft het gewoon doen. Hij heeft ook nog een dieseltank gehad op zijn bedrijf. Die heeft hij zelf in drie

stukken gezaagd, terwijl dat hij die buiten gebruik moest laten stellen door een erkend bedrijf. Hij vindt het allemaal maar onnozel wat hij moet doen en trekt zich er niks van aan.” Pas op de dag dat de ondernemer onlangs bij de rechter moest verschijnen heeft hij een nieuwe vergunningsaanvraag ingediend. Onvolledig overigens. Daar komt bij dat het nog maar de vraag is of de brandweer zo’n grote houtopslag in de oude stad zal goedkeuren. Stank en herrie In haar kantoor doet Van der Steen de Gentse handhaving uit de doeken. De afdeling Toezicht bestaat sinds 1 mei 2004 en bestaat uit vier jonge vrouwen: twee toezichthouders, één juriste en Van der Steen als meewerkend leidinggevende. Zij bivakkeren sinds kort op een ruime, op de groei betrokken verdieping van een stadskantoor aan de rand van stad. Voor 2004 was er amper milieuhandhaving. „Nee, nee, nee, er was niks van pro-actief, periodiek toezicht.” Alleen ernstige klachten uit de bevolking werden behandeld door een vergun-

ningverlener. Nog steeds bepalen klachten van omwonenden tachtig procent van de dagbesteding van de toezichthouders. Tweederde van de klachten – gemiddeld één per dag – betreft stank en herrie. Maar hoe zit het met minder in het oog lopende vervuiling van bodem en water? „Wij maken nu ook tijd vrij om de bijzondere voorwaarden te controleren die aan de vergunning zitten. Dat zijn vaak dingen die bedrijven nog moeten doen: bijvoorbeeld emissiemetingen of een lekbak of vloeistofdichte vloer.” Gewenning Daarnaast is Gent mondjesmaat gestart met sectorcontroles. „In 2003 waren dat enkele droogkuisbedrijven. Bij jullie heet dat geloof ik chemische reiniging. Vorig jaar is gestart met carwashes. Deze sectoren zijn specifiek gekozen omdat ze een milieurisico zijn voor bodem en water.” Het kost Gent veel tijd. In 2003 coördineerde de Vlaamse overheid de sectoraanpak en maakte checklisten, sinds 2004 moeten Van der Steen en haar drie collega’s dit zelf doen. Het nalevingsgedrag van de meeste bedrijven is ‘triestig’, constateert Van der Steen. „Ze zijn niet gewend gecontroleerd te worden. Ik denk dat minimaal driekwart van de bedrijven de bijzondere voorwaarden niet naleeft.” Maar dat is toch logisch als de >>

23

HandHaving 2007 #4

Vier vrouwen vormen de nog jonge afdeling Toezicht in Gent. De naleving door bedrijven in dit historische hart van Oost-Vlaanderen is ’triestig’. De opkomst van het Vlaamse toezicht gaat moeizaam, maar het stevige optreden van de Belgische collega’s heeft er wel voor gezorgd dat ze nu als ’the bitches’ worden aangeduid. Een kijkje bij onze Zuiderburen.

Milieutoezicht is in België anders geregeld dan in Nederland. „Onze bevoegdheid houdt in dat wij een proces-verbaal opmaken. Dat is onmiddellijk strafrecht”, legt Caroline Van der Steen van de Gentse milieudienst uit. „Dat proces-verbaal gaat naar het parket van de procureur des Konings. Die beslist of er geseponeerd wordt, of dat er een schikkingsvoorstel komt of vervolging. Daarnaast is er een administratieve weg. Wij mogen zelf een brief schrijven met een aanmaning. De burgemeester mag dan uiteindelijk komen tot dwangmaatregelen als een bevel stopzetting of verzegeling. Dat gebeurt gemiddeld een keer per maand.” Een bestuurlijke dwangsom kent België niet.

HandHaving 2007 #4

gemeente jarenlang onzichtbaar is en de bedrijven nu opeens allerlei regels voor de kiezen krijgen? „Daarom zijn wij ook soepel”, reageert Van der Straeten laconiek. „De bedrijven krijgen eerst een aanmaning en hebben dan drie maanden de tijd om het in orde te maken. Of ze het gewoon zijn of niet, er zal altijd een moment van eerste controle komen.”

24

Taal van de vuist Dat moment is al lang voorbij voor de schroothandelaar die ook deel is van de mini-tour. Van der Steen is al op drie andere locaties geweest waar hij niet mocht zitten, maar de man – die niet kan lezen en schrijven – laat zich de milieuregels niet uitleggen en start telkens opnieuw een bedrijf, telkens op een ongeschikte plek. Ook nu werkt hij weer midden in een woonwijk. „De man haalt autowrakken op. Daar haalt hij dan aluminium en koper en alles waar hij nog geld voor kan krijgen vanaf.” Vanaf de straat is er weinig te zien. Na een oprit van een meter of twintig staat er een groene poort en

die is dicht. Zo maar even aankloppen, is geen goed idee. De man heeft al eens een politieagent in elkaar geslagen en Van der Steen gaat er niet met plezier op bedrijfsbezoek. „Ge hebt elke keer gans die familie tegenover u. Vier broers die alleen maar de taal van de vuist kennen. Hij heeft lak aan het gezag en is allergisch voor politie en overheid. Wetgeving is voor hem alleen maar iets om te overtreden.” Dat het bedrijf verstopt ligt achter riante vrijstaande huizen, maakt de overlast bij de bewoners niet minder. Die meldden dat hij met zijn kraan de wrakken optilt en van een meter of drie met veel lawaai op de grond laat vallen, olietanks doorprikt en de olie de grond in laat lopen. Een milieuvergunning heeft het bedrijf niet en die zal er ook nooit komen voor die plek. Integraal Voor Nederlandse begrippen staat het milieutoezicht in Gent in de kinderschoenen. De professionalisering die Nederlandse handhavers de laatste

Caroline Van der Steen (links) en Kathleen Van der Straeten op tournee langs probleembedrijven.

jaren hebben ondergaan – het lijstje van risicoanalyse, prioriteitenstelling, sanctiestrategieën en dan gericht handhaven – is nog een brug te ver. Zo ook integrale handhaving, waarbij het toezicht voor milieu, bouwzaken, ruimte en brandweer hand in hand gaan. „Het is mijn persoonlijke ambitie om daar werk van te maken, maar daar staan wij nu nog ver van. Bouwtoezicht is zelfs nog een aparte dienst in een ander departement. Natuurlijk wisselen we wel eens informatie uit per e-mail, maar van integrale handhaving is absoluut geen sprake.” Niettemin trekken de gemeentelijke voedselinspecteurs eind dit jaar in bij hun collega’s van milieu. „Dat beschouwen we als eerste stap naar integraal.”

controle. „Ik weet niet hoe lang dat gaat duren”, lacht ze. „Totdat we klaar zijn. Maar het wordt nu tenminste gedaan.”

Vooruitstrevend Is het gemeentelijk toezicht overal in België zo pril? „Voor Belgische begrippen is Gent zeer vooruitstrevend. In de meeste gemeenten is er één milieuambtenaar die vergunningverlening, planning en controlebeleid doet. Aan toezicht in de praktijk komt hij niet toe.” Van der Steen prijst zichzelf ook gelukkig met een gemeentebestuur dat op afstand blijft. „In de meeste gemeenten gaat de ambtenaar pas op pad als de burgemeester of schepen daartoe opdracht geeft. Allez, die gaat niet uit zichzelf een bedrijf kiezen.” Voordat alle Gentse bedrijven gecontroleerd zijn, zal er nog heel wat water door de Schelde stromen. Van der Steen heeft pakweg zevenhonderd bedrijven op de lijst staan voor een

Begeleiding Zoals bijvoorbeeld in de Overpoortstraat, de ‘uitgangsbuurt’ voor studenten. Van der Steen rijdt haar dienstauto langs de tientallen cafés die hier dicht op elkaar liggen. „Ja, nu kunnen wij hier wel uitstappen. Maar als wij hier komen om te werken, dan moet dat met politiebegeleiding”, zegt ze lachend. „Twee jaar geleden is in een andere cafébuurt gevochten door een exploitant. Die was zo kwaad dat hij gecontroleerd werd. Hij geloofde niet dat de mannen bij ons in het team echt politiemannen in burger waren. Eén agent belandde in het ziekenhuis.” Geuzennaam De achtergrond van de vechtpartij: in cafés in drukke uitgangsbuurten worden elk jaar een paar keer op de drukste avond geluidsmetingen gedaan. Daarvoor gaan steeds vier teams (een milieuambtenaar met twee politieagenten in burger) de cafés af. Sindsdien heten Van der Steen en haar collega’s ’the bitches’. „Recent zijn bij een aantal cafés de geluidsinstallaties verbeurd verklaard en hoge boetes uitgedeeld”, verklaart Van der Steen de scheldnaam. „Bij de eerste drie positieve vaststellingen (overtredingen van de geluidsnormen) krijgen ze een schikking. Bij de volgende vaststelling volgt inbeslagname van de muziekinstallatie. Dat gebeurt zo acht à tien

keer per jaar. Met de politie erbij.” De titel ’the bitches’ beschouwen ze overigens als geuzennaam. „Je hebt aan het einde altijd een partij die niet tevreden is. Soms ook is dat de klager. Maar veel bedrijven snappen niet dat milieu belangrijk is. Totdat er een

verzegeling volgt. Dan kan opeens wel alles in orde worden gemaakt.” Nadere inlichtingen: Caroline van der Steen, Milieudienst Gent, tel. +0032 9 26 28 23 00, [email protected] Tekst en foto’s: Harry Perrée

(advertentie)

de bestuursacademie BAZN de bestuursacademie. Meer dan leren alleen! Bodem voor Milieutoezichthouders (BoMil) De milieuwetgeving en dan met name de wetgeving die in relatie staat tot milieucompartiment bodem is een dynamisch geheel. Het ontwikkelt zich voortdurend op basis van nieuwe inzichten. Wet- en regelgeving wordt ingevoerd en vaak al na een paar jaar door nieuwe regelgeving vervangen. BoMil (Bodem voor Milieuwethandhavers) is een modulair ingedeeld opleidingsprogramma, dat zich richt op hen die als opsporingsambtenaar of als toezichthouder actief zijn op dit gebied. Start opleiding BoMil: Tilburg 6 september 2007 Amsterdam 1 oktober 2007 Zwolle 2 oktober 2007 Kijk voor meer informatie op www.bazn.nl of neem contact op met Hermen Vreugdenhil (06 – 50272704 of [email protected]). Tilburg T.(013) 465 13 51, Am sterdam T.(02 0) 320 69 49 E. info@bazn .nl, I.

www.bazn.nl

BAZN de bestuursacademie is onderdeel van Fontys Hogescholen

25

HandHaving 2007 #4

Geen dwangsom

Tot 2004 was er amper milieuhandhaving in Gent. Inmiddels geldt het werk van de handhavers in deze stad als vooruitstrevend.

Dossier: EHS

De Algemene Rekenkamer concludeert dat golfbanen en bedrijventerreinen in regel toch in natuurgebieden komen door de ’nee, tenzij’-clausule in de wetgeving.

Ruimtelijke bescherming natuur onvoldoende

26

In totaal zijn de afgelopen twee jaar drie onderzoeken gedaan naar de uitvoering van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). De Algemene Rekenkamer onderzocht in 2006 hoe het stond met de voortgang van EHS. De afspraak is dat er uiterlijk in 2018 ruim 728.500 hectare aaneengesloten natuur op het land moet zijn gerealiseerd. Uit het onderzoek bleek dat er nog 275.000 hectare ’nieuwe natuur’ moet komen. Tussen 1990 en 2005 groeide het areaal natuurgebied binnen de EHS met 75.000 hectare. „Als het in dit tempo doorgaat, luk het niet om de EHS in 2018 gereed te hebben”, zegt Koos Postma, projectleider van het onderzoekteam van de Rekenkamer. De EHS is een van de belangrijkste wetsmiddelen om specifieke natuur- en landschapsgebieden te behouden. Aantasting of afkalving van EHS-gebieden moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Gebeurt het toch, dan moet dat verlies worden gecompenseerd met

nieuwe natuur. Daarom deed de Rekenkamer dit jaar een vervolgonderzoek in hoeverre de EHS nu ook de natuur beschermt. Postma: „De Rekenkamer controleert het rijksbeleid. In dit geval de uitwerking van de Nota Ruimte. Daarin staat dat verder verlies van natuurwaarden niet mag optreden.” De VROM-Inspectie onderzocht in 2006 in de provincies Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Limburg hoe het stond met compensatie van ingrepen in de EHS. Over de periode 1993 tot 2004 werden 42 ruimtelijke ingrepen onder de loupe genomen. In de helft van die gevallen was de vervangende natuur nog niet gerealiseerd. Geen onwil Volgens het jongste onderzoek van de Rekenkamer naar hetzelfde onderwerp is het niet of onvoldoende compenseren van ecologische aantastingen lang niet altijd sprake van onwil.

Medeonderzoeker Alice de Haan: „Wij hebben een reconstructie gemaakt van het verhaal erachter. Waarom is er niet gecompenseerd? Een plausibel verweer is de beperking van bevoegdheden. Gemeenten wijzigen in het bestemmingsplan de agrarische bestemming van de grond in natuurgebied. Vervolgens heeft de gemeente echter niet een standaard mogelijkheid om een verplichting op te leggen de grond ook als natuurgebied in te richten. De eigenaar kan de grond laten braakliggen in plaats van herbeplanten. Of de paddenpoel, die was bedoeld als natuurcompensatie, wordt in de praktijk toch een recreatievijver.” Om dit te voorkomen sluiten gemeenten steeds vaker privaatrechtelijke overeenkomsten met een specifieke eis voor gelijkwaardige natuurcompensatie. Daar wordt een bankgarantie aan gekoppeld. De Haan: „Bij niet naleving wordt de bankgarantie geïnd. Dat is een goede stok achter de deur.” Aanvullend hierop beveelt de Rekenkamer uitbreiding aan van publiekrechtelijke instrumenten, zoals de bevoegdheid om inlichtingen te vorderen of bestuursdwang toe te passen.

De Rekenkamer beschouwt de gebrekkige compensatie vooral als uitvoeringsprobleem. Meer gewicht wordt in het onderzoek toegekend aan de besluitvorming die voorafgaat aan een ruimtelijke ingreep. Postma: „Het probleem is het ‘nee, tenzij-principe’ in de EHS-opzet. Dat principe zegt: geen ingrepen in de natuur tenzij er geen alternatieven zijn en het openbaar belang groot is.” In de praktijk blijkt ’nee, tenzij’ toegepast te worden voor de uitbreidingen van golfterreinen, sportvelden, bedrijventerreinen, wegen en huizen. „Dat er door ruimtegebrek geen alternatief is, is in sommmige gemeenten nog wel hard te maken. Maar over het openbaar belang van deze ingrepen hebben we onze twijfels. Het feit dat de voorgenomen golfbanen en bedrijventerreinen vrijwel altijd doorgaan op de vastgelegde locaties, zegt eigenlijk genoeg.” Het ‘nee, tenzij’ is volgens de Rekenkamer bedoeld als „klein noodluikje” als het algemeen belang zich niet verhoudt met natuurbehoud. „Maar in de praktijk is het een grote

‘Nee, tenzij’ in de natuurbescherming Er zijn drie soorten beschermde gebieden: de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), de Natura-2000 gebieden en de beschermde natuurmonumenten. Het uitgangspunt van het natuurbeschermingsbeleid is dat ingrepen in natuurgebieden niet zijn toegestaan als ze de natuur beschadigen. Uitsluitend als er geen alternatieven zijn voor een ingreep en het maatschappelijk/openbaar belang ervan groot is, geldt een uitzondering. Dit wordt aangeduid als het ‘nee, tenzij-regime’. De natuurschade moet zoveel mogelijk worden beperkt en moet worden gecompenseerd met gelijkwaardige natuur. Dit is het compensatiebeginsel. Provincies werken het rijksbeleid voor natuurbescherming verder uit en gemeenten, bedrijven en projectontwikkelaars worden geacht het in de praktijk toe te passen.

deur. En daarmee is ’nee, tenzij’ de zwakke schakel in de bescherming van natuurgebieden.” Jong beleid Gemeenten en provincies hebben de Rekenkamer ook duidelijk gemaakt dat de uitvoering van EHS nog in de kinderschoenen staat. De Haan: „Het is jong beleid, de uitwerking is te onbekend. Pas de laatste tijd komt er enige jurisprudentie waardoor een beter beeld ontstaat wat wel en niet is geoorloofd. Dankzij jurisprudentie

weten we beter wat een onderzoek naar alternatieve locaties moet inhouden.” Ook ontstaan er nieuwe initiatieven. „Er zijn nu gemeenten die grond hebben gereserveerd voor compensatienatuur. Bedrijven die de EHS aantasten, kopen meteen een stuk van die gereserveerde natuurgrond en voldoen zo aan hun compensatieplicht.” Een ander handicap in de uitvoering is gebrekkig kaartmateriaal zonder duidelijke begrenzing van de EHS. De Haan: „Dan was een >>

27

HandHaving 2007 #4

HandHaving 2007 #4

Ruimtelijke ingrepen in de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) worden onvoldoende gecompenseerd. Dat blijkt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Eerder kwam de VROM-Inspectie tot dezelfde conclusie. De Rekenkamer pleit nu voor verscherpt toezicht. De provincies en VROM kiezen voor nieuwe spelregels.

gemeente met een initiatiefnemer in vergevorderd overleg over de bouw van een woonwijk, bleek die plotsklaps toch in de EHS te liggen.” Verscherpt toezicht Het rijk en de provincies hebben in juni van dit jaar de Spelregels EHS

bekendgemaakt. Dat is een nieuwe lijst afspraken over (onder meer) herstelverplichtingen en het compensatiebeginsel. De Rekenkamer vindt het een goede zaak dat er nu afspraken op papier staan. Tegelijkertijd vraagt Postma zich af of betere uitvoering van de EHS voldoende is gewaarborgd

met de korte toelichting ’nee, tenzijregime’. „Wil je de bescherming van natuurgebieden, inclusief compensatiebeginsel, goed uitvoeren dan is een vorm van verscherpt toezicht nodig. Wij doen de suggestie de VROMInspectie dat toezicht te laten doen omdat deze organisatie namens de

HandHaving 2007 #4

Inspecteur natuurcompensatie

28

Gert Pannekoek is inspecteur Boswet bij de afdeling Landelijk Gebied van de provincie Gelderland. Een inspecteur Boswet controleert kapmeldingen, beoordeelt de verplichte herbeplanting en beoordeelt ‘natuurcompensatie’. „Omdat mijn collega en ik veel buiten zijn voor de Boswet, nemen we meteen de voortgang van natuurcompensatie mee. In tegenstelling tot de Boswet heb ik daarvoor geen formele bevoegdheden. Dus moet je met overtuiging mensen aanspreken als ze niet compenseren.” Pannekoek is ook betrokken bij vervolgonderzoek van de VROM-Inspectie. Hij zal samen met de Inspectie controleren of compensatiegebieden in bestemmingsplannen zijn opgenomen en of de bos- en natuurcompensatie ook in de praktijk is uitgevoerd. De Boswetinspecteur is op de hoogte van alle provinciale compensatieprojecten omdat hij adviseert over bestemmingsplannen waarbij bos en natuur moet wijken voor andere functies. In Gelderland geldt sinds 1998 een provinciale ‘Richtlijn compensatie natuur en bos’. In die

richtlijn is onder meer opgenomen dat extra oppervlakte moet worden gecompenseerd als de opgeofferde natuur een grote waarde heeft. Het extra gedeelte kan oplopen tot 40%. In 2002 is de richtlijn geëvalueerd en toen bleek dat de uitvoering van de compensatie ver achterbleef bij de afspraken. Pannekoek: „Vervolgens is meer druk uitgeoefend op gemeenten en initiatiefnemers met een compensatieverplichting. Dat waren gesprekken, want de provincie heeft immers geen bevoegdheid. Wel worden sindsdien bij onze toetsing van het bestemmingsplan harde garanties geëist voor realisatie van de compensatieplicht. In de Spelregels EHS is de bankgarantie opgenomen als stok achter de deur. Dat kan zeker effectief zijn. Persoonlijk ben ik voor een echt sanctiemiddel.” In het eerste onderzoek van de VROMInspectie wordt een kale maïsakker genoemd in een Gelderse gemeente. Die tien hectare kreeg de nieuwe bestemming ’Bos met meervoudige doelstellingen’ en was bedoeld als

natuurcompensatie. De VROM-Inspectie constateerde dat op een groot deel van de grond maïs werd geteeld. Pannekoek weet waarover het gaat. „Dat is Nunspeet. Daar hadden onze gesprekken lang geen resultaat. Nu gaat het beter. Nunspeet heeft veel eigen grond in de agrarische gebieden. Een groot stuk daarvan is bestemd tot nieuwe natuur.” Projectontwikkelaars of bedrijven worden verplicht financiële compensatie te leveren om nieuwe natuur te ontwikkelen. Zo voldoen zij aan de compensatieplicht als ze een stukje natuurgebied nodig hebben. Pannekoek: „In deze provincie hebben we vooral te maken met bos-voor-boscompensatie. In de gemeenten Ermelo en Nunspeet gaat het voor het eerst om een ander type natuur. Deze gemeenten hadden flink wat compensatie in te halen. Daar proberen we nu ook ecologische verbindingszones en natuurontwikkelingsgebieden robuuster te maken door de natuurcompensatie er extra tegenaan te plakken.”

Koos Postma en Alice de Haan van de Algemene Rekenkamer: „Het gebrek aan goede informatie over uitvoering van de EHS is een reëel risico voor de verantwoordelijke minister.”

minister van VROM al ruimtelijk toezicht uitoefent.” Mochten de provincies in staat zijn de uitvoering van de EHS en het compenseren van natuurgrond goed te volgen, dan vinden Postma en De Haan dat overigens ook voldoende. „Het gaat er ons niet om wie toezicht houdt, als het maar gebeurt. Immers de Nota Ruimte zegt ronduit dat verdere achteruitgang van natuurwaarden niet mag optreden. Om te controleren of die afspraak wordt nagekomen, is nu gewoon te weinig informatie beschikbaar. De minister van Landbouw is verantwoordelijk voor het resultaat en kan de Tweede Kamer momenteel onvoldoende inzicht kan geven over de bescherming van natuurgebieden.” Reactie ministers De ministers van VROM en Landbouw zeggen in hun reactie op het onderzoek van de Rekenkamer niet veel heil te verwachten van verscherpt toezicht. Beide ministeries vinden dat de verbeteringen die de Rekenkamer noodzakelijk acht, al in gang zijn gezet. Zij wijzen daarbij op de nieuwe afspraken in de Spelregels EHS. ’Het voorkomen van aantasting van de natuur is daarmee voldoende verankerd’, aldus de ministers. Eind juni liet minister Verburg van LNV aan de Tweede Kamer weten de conclusies van de Rekenkamer te zullen betrekken bij een grootschalige evaluatie van de uitvoering natuurwet- en regelgeving.

Eindelijk concrete spelregels voor het compenseren van natuur Ruimtelijke ingrepen in de Ecologische Hoofdstructuur worden niet of onvoldoende gecompenseerd, zo bleek vorig jaar. Een vervolgonderzoek van provincies en VROM-Inspectie moet nu laten zien dat er de laatste twee jaar veel is verbeterd. Intussen zijn er door betrokken partijen ook spelregels bepaald voor het compenseren van verloren gegaan EHS-gebied. De mededeling van de VROMInspectie dat in bijna de helft van de ruimtelijke ingrepen in de EHS het inkrimpen van natuurgebied niet was gecompenseerd, kwam in het voorjaar van 2006 hard aan bij de provincies, de bestuurslaag die de voortgang van de compensatie moet bijhouden. Marten van der Gaag, bij het Interprovinciaal Overleg (IPO) verantwoordelijk projectleider voor de EHS: „Er was wel een en ander op het onderzoek aan te merken. In het eerste concept waren bijvoorbeeld niet de verbeteracties meegenomen die de provincies de laatste tien jaar op eigen initiatief hadden ingezet. Ook loopt de feitelijke inrichting in het veld enkele jaren achter op de plannen.” Wakker Van der Gaag erkent tegelijkertijd dat het onderzoek van de VROM-Inspectie de provincies heeft wakkergeschud. „Dat onderzoek heeft onder andere geleid tot het opstellen van de Spelregels EHS. Dat is een beleidskader waarin rijk en provincies samen hebben uitgewerkt hoe we omgaan met onder meer het compensatiebeginsel.” De spelregels zijn opgesteld door de betrokken ministeries van

VROM en LNV en de provincies in samenwerking met een keur aan organisaties als de VNG en grote particuliere natuurbeheerders. Het beleidskader ‘vraagt de provincies een periodiek overzicht bij te houden van de toepassing van spelregels zodat desgevraagd alle overheden en private partijen inzicht kunnen krijgen’. Postzegel Bij grote ingrepen in de EHS wordt er doorgaans wel goed gelet op de compensatie. „Bij een project als de Tweede Maasvlakte houden derden, zoals particuliere organisaties, doorgaans ook de vinger aan de pols”, aldus Van der Gaag. „Maar over de postzegels, de maïsakker die niet wordt beplant, heerst onduidelijkheid. Als je echter kijkt naar het totale aantal gecompenseerde hectares in bijvoorbeeld Gelderland dan is er eigenlijk sprake van supercompensatie. Dat overstijgt het aantal hectares van ruimtelijke ingrepen. Zo bekeken is het compensatiebeginsel een uitvoeringshobbeltje.” In de Spelregels EHS komt het woord ‘toezicht’ niet voor. Wel is vermeld dat het bevoegd gezag ’verantwoordelijk is voor het opleggen van compensatie- >>

29

HandHaving 2007 #4

Gert Pannekoek in een compensatiebos in Epe. Zes jaar geleden is hier 2,2 hectare bos aangeplant ter compensatie van 1,8 hectare bosverlies voor de bouw van appartementen. De compensatie sluit aan bij een natuurontwikkelingsgebied en bij de EHS.

Specialist

Marten van der Gaag (IPO): „Compensatiebeginsel is een uitvoeringshobbel als je het bekijkt in het licht van de inrichting van de gehele EHS.”

30

Sluitstuk „Uiteindelijk ligt de verantwoordelijkheid voor het compenseren van opgeofferd natuurgebied bij de gemeente en bij de initiatiefnemer”, stelt Martijn Burgering van de VROM-Inspectie. Burgering was projectleider in het onderzoek naar het compensatiebeginsel. „Compensatie is het sluitstuk van een ruimtelijke ingreep in de EHS. Het moet daarom vast onderdeel zijn van de planologische afweging en besluitvorming. Het bestemmingsplan is daarvoor het aangewezen instrument. Eenmaal vastgelegd in het bestemmingsplan valt het onder de reguliere handhavingstaak van de gemeente.” De compensatieplicht opnemen in het bestemmingsplan is volgens Burgering geen garantie dat de com-

pensatienatuur ook wordt gerealiseerd. „In de Wet op de ruimtelijk ordening wordt uitgegaan van toelatingsplanologie. Het afdwingen van realisatie kan met een privaatrechtelijke overeenkomst met bankgaranties. Van belang is de compensatie in ieder geval planologisch te verankeren in bestemmingsplannen. Ook om planschadeclaims te voorkomen dienen gronden al voor de besluitvorming te zijn verworven of gepacht.” Dan is het gemakkelijker om middels de bestemming Natuur en de privaatrechterlijke overeenkomst over te gaan tot realisatie.” Tweede onderzoek De VROM-Inspectie en de provincies hebben afgesproken samen een vervolgonderzoek te doen naar de compensatiebeginsel. Burgering: „In ons eerste onderzoek zijn vier provincies gescreend. Het vervolgonderzoek beoordeelt in hoeverre de registratie van de EHS-compensaties en het monitoren van de uitvoering is verbeterd.” Daarnaast heeft de VROMInspectie provincies gevraagd om samen de ruimtelijke ingrepen na te gaan die in 2005 nog niet waren gecompenseerd. Het IPO zal de acht provincies die nog niet door de Inspectie waren bezocht vragen hun compensatieboekhouding te overleggen. Nadere inlichtingen: Koos Postma, Alice de Haan, Algemene Rekenkamer, tel. 070 - 342 43 44. Gert Pannekoek, provincie Gelderland, tel. 06 - 50 27 30 03

Marten van der Gaag, Interprovinciaal Overleg, tel. 070 - 888 12 17; Martijn Burgering, VROM-Inspectie Zuid, tel. 040 - 265 29 11. De Spelregels EHS zijn te downloaden vanaf www.minlnv.nl. Het onderzoek ’Bescherming van natuurgebieden’ is te downloaden op www.rekenkamer.nl. Tekst: Nicoline Elsink Foto’s: Henriëtte Guest, Ben Balster, Laif/HH

Wat houdt deze functie in? Ik ben toezichthouder/handhaver voor alle bodemregelgeving in Zaanstad: Besluit bodemkwaliteit, Besluit uniforme saneringen, Besluit ondergrondse olietanks en Bouwstoffenbesluit. Daarnaast treed ik op bij calamiteiten en ben ik vraagbaak voor bodemzaken. Dat is een aardig pakket. Klopt, in Zaanstad worden jaarlijks tientallen saneringen uitgevoerd. Vanouds is het een industrieel gebied, en nog steeds is er veel bedrijvigheid. Ik probeer minstens aanwezig te zijn bij de start van een sanering en met de milieukundig begeleider het werkplan door te nemen.

Waar ligt in Zaanstad de prioriteit? De grotere grondstromen worden dit jaar vaker bemonsterd. Ook hier maken we afwegingen omdat één analyse 400 tot 500 euro kost. Maar vorig jaar is geen enkel proces-verbaal geschreven, dat is te mooi om waar te zijn. Daarom heeft de gemeente de politie er meer bij betrokken. Die zal nu sneller schrijven, bijvoorbeeld als de grond is opgemengd. Controle blijft een momentopname. Vrijwel geen enkele sanering verloopt volgens het saneringsplan. Tussentijdse wijzigingen moeten worden gemeld, en dan moet je een afweging maken of de sanering volgens een andere opzet kan. Saneringsbeschikkingen hebben ter inzage gelegen, dus zomaar akkoord gaan met diepere grondwateronttrekkingen kan ik niet. Aan de andere kant, een heel nieuw saneringsplan kost ook weer een half jaar. Hebt u onlangs nog een succes geboekt? Bij een transportbedrijf werd pure olie in het riool aangetroffen. Nader onderzoek wees uit dat een net geïnstalleerde olietank 1500 liter olie had gelekt. Na bemonstering en analyse en veel heen en weer geschrijf met het bedrijf, lukt dan toch de grond schoon te laten maken. Foto: Marco Bakker

31

HandHaving 2007 #4

HandHaving 2007 #4

verplichtingen’. Het bevoegd gezag moet er dan ook voor instaan dat de initiatiefnemer daadwerkelijk compenseert en dat de compensatie correct in de ruimtelijke plannen wordt opgenomen. Van der Gaag: „De algemene discussie ‘wie houdt toezicht op wie en wat’ is volop gaande. De provincies hebben nu helemaal geen formele bevoegdheid om compensatie af te dwingen. We hebben wel vanaf 1997 het beleid aangescherpt. We maken nu met gemeenten en initiatiefnemers harde afspraken over de compensatie. Zo eisen provincies steeds vaker een bankgarantie voor de uitvoering van de compensatie.” Voert een initiatiefnemer de compensatie niet uit, dan is hij zijn geld kwijt.

Faisal Callender, toezichthouder bodem

Meningen Dossier: Woonfraude

HandHaving 2007 #4

Gemeenten willen graag snel vergunningen afgeven en toetsen bouwaanvragen daarom nauwelijks op het Bouwbesluit en constructieve veiligheid. Dat concludeert de Vereniging Eigen Huis na een onderzoek in dertig gemeenten. Eigen Huis luidt de alarmbel en voorspelt nieuwe balkondrama’s. Is die onrust terecht?

32

’Verantwoording bouwer’

’Nooit niet controleren’

Harry van de Rijt, beleidsmedewerker Bouwen en Wonen in Boekel: „Die angst is niet terecht. constructieve veiligheid is voor ons het belangrijkste item bij toetsing en handhaving. Maar we controleren niet op decimalen achter de komma en voor overige zaken doen we een soort gevelcontrole. In de praktijk zijn die andere zaken ook veel moeilijker te handhaven. Als iemand de ramen dichtplakt met folie en niet voldoet aan de eisen voor daglichttoetreding, alla. We toetsen de bouwaanvraag zoals eenieder dat doet. Alleen voor woningen hebben we een apart loket: mensen komen binnenlopen, dienen hun aanvraag in, drinken een kopje koffie, en staan tien minuten later met vergunning weer buiten. Tenminste: als ze werken met gecertificeerde architecten die er voor tekenen zich aan de bouwaanvraag te houden en bouwers die zich aan de richtlijnen committeren. Zo leggen we de verantwoordelijkheid bij de bouwer. Daar hoort het. Wij voeren geen directie bij de bouw, we toetsen wel. Men blijkt dat vooruitstrevend te vinden; ik heb half Nederland al aan de telefoon gehad.”

Sjaak de Wit, plaatsvervangend hoofd Bouwvergunningen in Tilburg: „Voor ons geldt het verhaal van Eigen Huis niet. We hebben werkprotocollen, waarin precies staat – afhankelijk van het soort bouwwerk – op welke onderdelen we toetsen aan het Bouwbesluit. Daarin staan constructieve veiligheid en brandveiligheid altijd nummer één. Dat gaat dan om controleren en narekenen. Op de afdeling hebben we zo’n dertig technische mensen en negen constructeurs die alles nazien, zodat we de verantwoordelijkheid kunnen nemen dat er goede bouwvergunningen de deur uitgaan. We werken met ervaren medewerkers die verstand hebben van constructies en brandveiligheid. Zij kunnen adviezen van de brandweer dus zeer goed vertalen naar de praktijk. En we kiezen er nooit voor om níet te controleren. Dat is nog nooit gebeurd. Er wordt daarom ook wel overgewerkt. We besteden wel eens minder aandacht aan bouwfysische aspecten zoals ventilatie en geluid. Een rooster in een raam vergeten is nu eenmaal van een andere orde dan de wapening in een vloer vergeten. In kleinere gemeenten,

waar drie mensen een heel dorp moeten bedienen, is het mogelijk wel lastig om de vakkennis bij te houden naast het werk. Je kunt dan externen inhuren, maar ik denk dat de bouwafdelingen beter regionale diensten kunnen worden, zoals ook op milieugebied is gebeurd.”

’Rol gemeenten is klein’ Gert-Jan van Leeuwen, voorzitter van de Vereniging Bouw en Woningtoezicht Nederland: „Je moet niet zeggen ‘wachten op de volgende ramp’. Dat is onnodige bangmakerij. Maar je kunt inderdaad niet uitsluiten dat er iets gebeurt, ook niet als gemeenten hun werk honderd procent goed doen. Voor het verlenen van de bouwvergunning heb je namelijk beperkte informatie tot je beschikking: de constructieve hoofdopzet. De rest moet later vaak snel worden beoordeeld. In feite hebben gemeenten een marginale rol. Het probleem is ook dat er vaak geen coördinatie is aan de kant bij de aanvrager en vonstructeurs krijgen een heel beperkte opdracht. Ook het toezicht op de bouw zelf is marginaal. Het gaat altijd om controle op naleving van de vergunning. Daarom blijft goede controle bij de aanvraag belangrijk. We hebben daar een protocol voor ontwikkeld waar een aantal gemeenten mee werkt, maar dat kost ze wel vrij veel tijd. In elk geval zal een gemeente prioriteiten moeten stellen. Wij streven naar een eenduidige interpretatie van landelijke regels. Een gemeente die zegt: ‘wij toetsen niet meer’ geeft een verkeerde uitleg aan het begrip ‘klantvriendelijkheid’.”

’Niets nieuws’ Michiel de Lange, hoofd Toezicht, Handhaving en Constructieve Zaken van de Dienst Milieu en Bouwtoezicht in Amsterdam: „Er is niets nieuws onder de zon. Eigen Huis merkt blijkbaar nu pas hoe bouwen woningtoezicht in Nederland in elkaar zit. We controleren steekproefgewijs en dat doen we al sinds de jaren twintig van de vorige eeuw. Dat zal ook zo blijven. De omvang van de afdelingen bouw- en woningtoezicht is een politieke keuze. In Amsterdam heeft het stadsdeel Centrum vier keer zo veel bouwinspecteurs als het net zo grote Oost/Watergraafsmeer. Je capaciteit bepaalt het aantal steekproeven. Een verschil met vroeger is wel dat de bouwwereld zichzelf vanwege bezuinigingen heeft uitgekleed. Vroeger was er op elke bouwplek een opzichter, en reken maar dat die er voor zorgde dat een werk niet werd stilgelegd als de gemeente kwam controleren. Nu is er vaak geen aanspreekpunt: Het zijn aannemers en vele onderaannemers die op hun beurt weer een BV’tje of zzp’ers inhuren.”

’Inzicht in de keten’ Ruud Pilon, teamleider toezicht en handhaving gemeente Lelystad: „De intensiteit van controles varieert per gemeente en is afhankelijk van het belang dat het bestuur er aan hecht. Bij ons functioneert het, maar het kan altijd beter. Controles op constructieve veiligheid gebeuren meestal steekproefgewijs en rekentechnisch. Als het bijvoorbeeld gaat om een nieuw appartementengebouw met balkons, dan kun je

niet al die balkons controleren. We moeten nu eenmaal keuzes maken binnen de beschikbare ruimte. En dat werkt niet anders als je dat toezicht privatiseert. Misschien zou het goed zijn als ontwerpende bureaus gecertificeerd werden, zodat we weten dat wat uit hun handen komt voldoet aan het Bouwbesluit. De keerzijde is echter dat zo’n bureau dan twee keer per jaar bezoek krijgt van de certificeerder, en dat is dus nog minder dan er nu wordt gecontroleerd. Ik denk dat je meer bereikt door beter inzicht in de hele keten, van ontwerper tot onderaannemer.”

’Overdreven noodklok’ Henk de Graaf, directeur Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer Ede: „Het is geen geheim dat niet elke gemeente op hetzelfde niveau controleert. Wij hebben het redelijk op de rit, dacht ik. We letten goed op de ingewikkeldheid van het bouwwerk, maar ook op de kwaliteit van de externe deskundigheid. Daarmee hebben we de risico’s onder controle. Het blijft overigens wel de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en de uitvoerder. De gemeente kan er nooit zo gedetailleerd in zitten als die partijen. Daarom is het zaak daar goed op te letten. Maar in onze ervaring is het wat overdreven nu de noodklok te luiden. De kritiek betreft ongegronde algemeenheden.”

’Geen opdrachtgever’ Auke Schipper, teamleider toezicht en handhaving gemeente Kampen: „Ik vind dit toch wel een bijzondere discussie. Dertig jaar geleden had nog niemand gehoord van constructieve

veiligheid. Op basis van enkele incidenten is het nu een issue geworden. Eigen Huis moet zich goed realiseren dat een gemeente toezicht houdt, maar geen rechtstreekse taak heeft. Onze taak is wetten en regels handhaven. Wij gaan niet op de stoel van de opdrachtgever zitten, want die is verantwoordelijk voor de veiligheid van het bouwwerk. Laat Eigen Huis zich daarop richten, want met name de directievoering van de opdrachtgever tijdens de bouw laat vaak te wensen over. Men delegeert zaken aan de aannemer en die laat het weer over aan een onderaannemer.”

’Wij zeggen het eerlijk’ Froukje Oostra, hoofd afdeling Handhaving van Heerenveen: „Sinds enkele maanden experimenteren wij met een verkorte toetsing aan ’de voorkant’. Als de aanvrager toezegt te bouwen volgens het Bouwbesluit, betekent dat minder paperassen en lagere leges voor hem. Hij moet verklaren dat hij voldoet aan alle eisen. Rijzen er bij ons twijfels, dan kunnen we altijd later nog controleren. Wij zeggen dus: de opdrachtgever bepaalt of wij op alle slakken zout leggen. Dat betekent dat niet alle aanvragen zo gaan. Niet iedereen wil er vooraf voor tekenen dat hij volgens het Bouwbesluit bouwt. In alle gevallen is de controle ’aan de achterkant’ hetzelfde. Wat ons onderscheidt van andere gemeenten is dat wij eerlijk zéggen dat we het zo doen.” Tekst: Joost Swanborn Illustratie: Rob Vulkers

33

HandHaving 2007 #4

Gaan de balkons weer vallen?

Bert Wijbenga is bijna een jaar portefeuillehouder milieu in de Raad van Hoofdcommissarissen: „Als er geld te verdienen is, dan zien we in de milieucriminaliteit dezelfde zware jongens als in de drugshandel of in de illegale vuurwerkhandel.”

’Wij willen meekijken in bestuurlijke bestanden’

HandHaving 2007 #4

Wijbenga’s vorige functie was die van plaatsvervangend commissaris in de regio Amsterdam-Amstelland. Hij gaf operationeel leiding aan alle teams, dus ook aan de Regionale Milieuteams (RMT) en het Interregionale milieuteam (IMT). Bij de verdeling van taken in de Raad van Hoofdcommissarissen heeft Wijbenga zelf gevraagd om de portefeuille van milieu, verkeer en bijzondere wetten. „In de jaren tachtig werkte ik bij het korps Leiden. In die tijd heb ik een van de eerste milieubeleidsplannen geschreven, samen met de bestuurlijke handhaver van de gemeente”, licht hij die keuze toe.

34

Zwakke plekken Kort voor zijn aantreden verscheen het ’Vooronderzoek uitvoering politiemilieutaak’ van het Ministerie van Justitie. Dat rapport legt de vinger op een aantal zwakke plekken in de organisatie van regionale en interregionale politiemilieuteams (zie kader). Wijbenga ziet de

kritiek als mooie klus om als nieuwkomer aan te pakken. Als een moderne manager erkent hij het feilen, om direct daarna op de positieve punten te wijzen. Zoals de 438 mensen die inmiddels fulltime zijn vrijgemaakt voor milieuopsporing: 348 in de RMT’s en 90 in de IMT’s. Wijbenga knikt veelbetekenend bij het noemen van dat getal. Hij bedoelt: er is genoeg andere urgente criminaliteit waar die mensen mee bezig zouden kunnen zijn. „Ik ben helemaal niet ontevreden over de voortgang. De professionalisering is wel degelijk toegenomen. Regionale milieuteams pakken veel zaken op, draaien steeds zwaardere zaken. En de RMT’s en IMT’s bestaan nog maar twee jaar.” Het is duidelijk, Wijbenga laat zijn mensen niet vallen. Weerwoord Aan het weerwoord op het Vooronderzoek is afgelopen zomer hard gewerkt. Eind deze maand biedt Wijbenga zijn

collega-korpschefs het Politiemilieubeleidsplan aan. „Zeven korpschefs hebben meegelezen en zijn akkoord, dat gaat de goede kant op.” Strekking van het beleidsplan: zonder ingrijpende reorganisatie zal de milieupolitie zich herpositioneren. Er wordt geïnvesteerd in opleidingen aan de Politieacademie, in de informatiepositie en er moeten scherpere afspraken worden gemaakt over aansturing door het Functioneel Parket en over vervolging van aangebrachte zaken. In elk wijkteam – dat zijn er honderden – worden opnieuw taakaccenthouders milieu geworven. En tot slot, de politie neemt zijn maatschappelijke milieuverantwoordelijkheid en gaat de eigen organisatie vergroenen. Alle regio’s zullen klimaatneutraler gaan werken. I-woord Informatiehuishouding, informatiepositie, informatiegestuurd rechercheren, zo langzamerhand het I-woord van de strafrechtelijke opsporing. De VROM-IOD, het KLPD en het Functioneel Parket sleutelen eraan. Ook de informatiepositie van de RMT’s kan beter, zegt Wijbenga. Concreet krijgt de Criminele Inlichtingen Eenheid de >>

35

HandHaving 2007 #4

Bert Wijbenga, korpschef in de politieregio Flevoland, is de nieuwe portefeuillehouder milieu in de Raad van Hoofdcommissarissen. De belangenbehartiger van de politiemilieutaak ziet de haperingen in de eigen politiemilieuteams, maar ziet ook gebreken bij de handhavingspartners. „Zonder de informatie van bestuurlijke handhavers kunnen wij ons werk niet goed doen.”

Jurisprudentie

„Bestuurlijke handhavers kunnen niet verwachten dat we altijd klaar staan, als ze ons eerst buiten hun handhavingsacties laten.”

Bevoegd of niet, that is the BOA

36

Kritiek niet terecht Overigens vindt Wijbenga de kritiek op de politie onterecht als het gaat om de informatiehuishouding. „Op dit onderwerp is repliek zeker mogelijk. De gebrekkige informatiehuishouding is vooral te wijten aan externe factoren. De informatie blijft te veel liggen bij de bestuurlijke handhavers en Bijzondere Opsporingsdiensten. De onderlinge aansluiting kan beter. Toezichthouders moeten de opsporing serieus nemen en overtredingen van kernbepalingen aan ons doorgeven.” Zo is ook de afspraak in de Landelijke sanctiestrategie, betoogt de korpschef. „Ter illustratie, jaarlijks zijn er naar schatting 47.000 overtredingen van kernbepalingen. Bij de politie zijn er ongeveer 18.000 bekend.” Er draaien drie proefprojecten in het land waarbij de politie meekijkt in de controlebestanden van toezichthouders. De bedoeling is dat het proces informatieuitwisseling tussen bestuur en politie landelijk eenduidig wordt. Een ander laten meekijken in jouw

computer kan confronterend zijn, dat beseft Wijbenga ook wel. „Maar bestuurlijke handhavers kunnen niet verwachten dat we altijd klaar staan, als ze ons eerst buiten hun handhavingsacties laten. Bovendien, voor een waterschap moet het toch ook interessant zijn wat in een andere regio gebeurt? Wij bieden die grensoverschrijdende infrastructuur aan.” En er is nog een ongemakkelijke kant aan de samenwerking. Het kan immers voorkomen dat de politie een handhavingspartner als verdachte moet gaan zien. „De overheid is ook opdrachtgever van grote infrastructurele werken. Daar kan een en ander misgaan, waarbij de ambtenaar niet eens uit is op eigen voordeel. Verontreinigde grond wordt bijvoorbeeld verkeerd afgevoerd omdat

Wat kan beter? De knelpunten in de uitvoering van de politiemilieutaak: 1 onvoldoende zicht op gekwalificeerde zaken 2 onvoldoende effectieve selectie van zaken 3 te weinig balans tussen organisatie en werkvoorraad 4 kwetsbare professionaliteit 5 uiteenlopende percepties over taakopvatting van de regionale milieuteams tussen functioneel parket en korpsleiding 6 gefragmenteerde kennis 7 ontbreken eenduidige regie bij de invoering van de politiemilieutaak.

het goedkoper is, en dus goed voor de financiën van de publieke zaak. Iedere constatering gaat naar het Openbaar Ministerie en die weegt vervolging af”, aldus Wijbenga. Zware criminaliteit Herpositionering van de politiemilieutaak betekent ook het vizier meer richten op zware georganiseerde milieucriminaliteit. „De koppeling in de opsporing tussen milieu en georganiseerde criminaliteit moet hersteld. Als er geld is te verdienen, dan zien we in de milieucriminaliteit vaak dezelfde zware jongens als in de drugshandel of in de illegale vuurwerkhandel.” De afgelopen maanden heeft de nieuwe portefeuillehouder veel gelezen over bestrijding van milieucriminaliteit. Het is hem opgevallen dat de strafmaat niet hoog is. „Voorbeeld: een bedrijfsleider laat in het weekend het afvalwater zo in de riolering lopen. De schadelijke stoffen stromen ongezuiverd weg. De man krijgt dan 40 uur taakstraf. Niet echt afschrikwekkend.” Met andere woorden, met de zaken goed voor de rechter brengen valt veel te winnen. „Politiemensen zijn assertieve mensen. Die moeten later navraag doen wat er met het proces-verbaal is gebeurd.” Tekst: Nicoline Elsink Foto: Freddy Schinkel

Geertsema is op basis van artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht aangewezen als toezichthouder bij de Voedsel en Waren Autoriteit en belast met het toezicht op de naleving van betrokken wetgeving zoals de Destructiewet. Verder is hij aangewezen als buitengewoon opsporingsambtenaar als bedoeld in het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar Voedsel en Waren Autoriteit 2000. Eind 2002 deed Geertsema onderzoek bij een slachterij in het kader van een breder proefonderzoek naar de administratie en verificatie van gespecificeerd hoogrisicoslachtafval. Hij vertelde de ondernemer dat hij zijn bedrijf controleerde op naleving van de Destructiewet. Ook zei hij dat hij als toezichthouder het recht had om de bedrijfsadministratie en andere zakelijke documenten in te zien.

in cassatie. In cassatie werd geklaagd dat het proces-verbaal van Geertsema ten onrechte was gebruikt als bewijsmiddel als bedoeld in artikel 344 (lid 1, onder 2) van het Wetboek van Strafvordering. Volgens dat artikel worden onder schriftelijke bescheiden verstaan ‘processen-verbaal en andere geschriften, in den wettelijke vorm opgemaakt door colleges en personen, die daartoe bevoegd zijn, en behelzende hunne mededeeling van feiten of omstandigheden, door hen zelf waargenomen of ondervonden.’ Het tweede lid van dat artikel zegt dat het bewijs dat de verdachte het feit heeft gepleegd, door de rechter kan worden aangenomen op basis van het procesverbaal van een opsporingsambtenaar. Volgens de verdachte was Geertsema echter niet bevoegd tot controle en opsporing.

Bewijsmiddel Toen de ondernemer dat weigerde, vorderde Geertsema de medewerking. De ondernemer hield echter voet bij stuk en weigerde inzage in zijn administratie. Geertsema maakte proces-verbaal op vanwege het gebrek aan medewerking. De economische politierechter in Assen bekrachtigde dat, maar het vonnis werd in hoger beroep vernietigd door het Hof te Leeuwarden. Het Hof veroordeelde de ondernemer wel wegens overtreding van artikel 184 Sr tot een geldboete van 500 euro wegens het ‘opzettelijk niet voldoen aan een vordering’ van een handhaver. Daarop ging de verdachte

Aanvullend geschrift De Hoge Raad gaat er in cassatie van uit dat Geertsema is aangewezen als buitengewoon opsporingsambtenaar. Hij mocht daarom wel proces-verbaal opmaken, maar niet voor overtreding van artikel 184. Conform het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar Voedsel en Waren Autoriteit 2002 is Geertsema namelijk slechts bevoegd tot het opsporen van feiten die strafbaar zijn gesteld in de Destructiewet en dan specifiek de artikelen 172 tot en met 175, 198, 329 en 330 Sr. Artikel 184 Sr komt in dat rijtje niet voor. Het procesverbaal van Geertsema kon derhalve

niet als bewijsmiddel dienen. De ondernemer kreeg gelijk, maar het muisje had nog een staartje. Het arrest van het Gerechtshof bleef namelijk wel in stand. Het procesverbaal van Geertsema was dan weliswaar niet rechtsgeldig, maar kon op basis van artikel 344 (lid 1, onder 5) Strafvordering wel worden aangemerkt als ’andere geschriften’. In combinatie met andere bewijsmiddelen had het geschrift ook enige bewijskracht. Uiteraard veel minder dan een procesverbaal, maar volgens de Hoge Raad toch voldoende als aanvullend bewijs. De ondernemer had namelijk zelf op de rechtzitting verklaard dat hij niet mee wilde werken. Het arrest van het Hof bleef daarom in stand. Wabo Het is praktisch om in de omschrijving van de opsporingsbevoegdheid van een buitengewoon opsporingsambtenaar ook de artikelen 179 (tegenwerking), 180 (wederspanningheid) en 184 (niet voldoen ambtelijk bevel) Sr op te nemen, zodat de toezichthouder en buitengewoon opsporingsambtenaar meteen proces-verbaal kan opmaken als ondernemers en anderen medewerking weigeren. In artikel 5.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht krijgen opsporingsambtenaren overigens wel rechtsgrond om tegenwerking, wederspannigheid en het niet opvolgen van ambtelijke bevelen te beantwoorden met een proces-verbaal. Vindplaats: Hoge Raad 31 oktober 2006, AB 2007,30 m.n. O.J.D.M.L. Jansen (Bewijs Buitengewoon Opsporingsambtenaar) Tekst: Jan van de Broek

37

HandHaving 2007 #4

HandHaving 2007 #4

opdracht beter te letten op ontwikkelingen in het milieuveld. De regionale infodesks van de politie zijn opgedragen alerter te zijn op milieucriminaliteit. „Ik prijs mij gelukkig dat het KLPD ook het concept politiemilieubeleidsplan ondersteunt. Zij gaan immers over de Nederlandse informatiehuishouding. Elk kwartaal verschijnt een milieumonitor met een overzicht van de milieucriminaliteit en de daarbij behorende dadergroepen. Daarmee beschikt de milieupolitie over een landelijk beeld.”

Alleen als een buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) uitdrukkelijk is aangewezen om overtreding van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht op te sporen, is het proces-verbaal rechtsgeldig. Een recent arrest van de Hoge Raad bepaalt dat de rechter verdachten alleen kan veroordelen op basis van een echt pv. Toch lukte het met een onbevoegde BOA ook één keer.

Parkeercontroleurs stadstoezicht aan het werk in Rotterdam. De bestuurlijke strafbeschikking kan vooralsnog niet worden ingezet voor ’kleine’ verkeersdelicten als fout parkeren. Gemeenten willen juist voor dit type overtredingen hulp van Justitie.

HandHaving 2007 #4

Het ministerie van Justitie wil de kersverse Bestuurlijke strafbeschikking samen met bestuurlijke handhavers te vertalen naar een praktisch en effectief sanctiemiddel. Dat kan een flinke klus worden, want vooralsnog is het enthousiasme bij gemeenten niet groot. Reden: fout parkeren kan niet worden aangepakt.

38

Aan belangstelling voor de bestuurlijke strafbeschikking ligt het niet. Een landelijk congres van het programma HandHaven met Effect was in no time uitverkocht. De bestuurlijke strafbeschikking is weliswaar bij wet vastgesteld, maar uniek is dat de mogelijkheden van deze nieuwe sanctie nog voor een groot deel niet zijn ingevuld. Het Ministerie van Justitie wil daarom samen met gemeenten, provincies en waterschappen bekijken voor welke overtredingen de bestuurlijke strafbeschikking het beste kan worden ingezet. Het landelijke congres was het startschot van deze operatie: de beleidsmakers van Justitie wilden van de decentrale overheden horen welke mogelijkheden ze zien voor dit sanctie-instrument. De feiten waarvan de handhavers vinden dat ze goed met een bestuurlijke strafbeschikking kunnen worden bestreden, worden later gebundeld in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). De bestuurlijke strafbeschikking is onderdeel van de Wet OM-afdoening en een idee van het CDA-Kamerlid

Sybrand van Haersma Buma. Hij wist in 2005 via een amendement te regelen dat decentrale overheden een eigen strafrechtelijk dwangmiddel krijgen. Tijdens het landelijke congres klonk er bij toezichthouders van gemeenten echter niet overal veel vreugde over de nieuwe sanctie. Men vreesde voor

Meedenken Wie mee wil denken en praten over de praktische toepassing van de Bestuurlijke strafbeschikking kan daarvoor terecht bij het Servicecentrum Handhaving. De komende maanden zal het sanctiemiddel verder worden ontwikkeld en dat gebeurt via discussies in vier thema-groepen: feiten; vergoedingsregeling; professionalisering en ondersteuning werkprocessen en samenwerking. Meer informatie over de themagroepen is te vinden op: www.servicecentrumhandhaving.nl onder implementatie bestuurlijke strafbeschikking.

wildgroei en verwarring omdat de bestuurlijke strafbeschikking vanaf januari 2009 gaat functioneren naast de bestuurlijke boete. En tussen die twee zit veel overlap. Kleine ergernissen De twee nieuwe Wetsvoorstellen bestuurlijke boete foutparkeren en de bestuurlijke boete kleine ergernissen (ook wel bestuurlijke boete openbare ruimte genoemd) geven gemeenten de bevoegdheid boetes uit te delen voor foutparkeren, lichte verkeersovertredingen en ergernissen als wildplassen, graffiti en hondenpoep. En laat de bestuurlijke strafbeschikking nou vooral ook bedoeld zijn voor het bestrijden van overlast in de openbare ruimte zoals wildplakken, het dumpen van vuilniszakken, niet-aangelijnde honden en vuurtje stoken. „Kortom, zaken die gemeenten in een APV zetten om hun stad of dorp leefbaar te houden”, betoogde Mr. Hugo Hillenaar van het Openbaar Ministerie. Verkeer wordt node in het overzicht gemist, zo bleek uit de discussies. „Onze BOA’s schrijven 4500 pv’s per jaar, waarvan 4400 voor verkeersovertredingen als foutparkeren. Voor die 100 APV-zaakjes voldoet de bestuurlijke

Grote getallen Aan het einde van het congres bleek een meerderheid geen toegevoegde waarde ziet in de bestuurlijke strafbeschikking als het middel niet mag worden ingezet bij (kleine) verkeersovertredingen. Workshopleider Hillenaar veroorzaakte hilariteit met zijn opmerking dat hij de congresgangers had laten stemmen: „Voor onze toelichting waren er 25

deelnemers die er wel wat in zien, na afloop 23.” Juist bij verkeer gaat het om grote aantallen overtredingen en Justitie zou goed kunnen helpen omdat de inning van de boetes wordt gedaan door het Centraal Incassobureau van Justitie (CJIB). Gemeenten en waterschappen krijgen overigens een nog nader te bepalen deel van de opbrengst van de bestuurlijke strafbeschikking. Hoewel Justitie de feiten waarvoor bestuurlijke strafbeschikkingen kunnen worden opgelegd het komende jaar samen met de handhavers op een rij wil zetten, staat bij voorbaat vast dat verkeersovertredingen daar niet bij komen. Het College van ProcureursGeneraal vindt bijvoorbeeld dat de Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften (Wet Mulder) uitstekend werkt: overname door de bestuurlijke strafbeschikking is om die reden niet aan de orde. Waterschappen Blijven over voor gemeenten de APV-

Zoek de verschillen Gemeenten moeten straks kiezen tussen Bestuurlijke strafbeschikking en Bestuurlijke boete. Dit zijn de verschillen:

Bron Welke feiten Omvang sanctie Wie geeft straf Inning Opbrengst boete Protest of bezwaar

Bestuurlijke strafbeschikking Strafrecht Landelijke feitenlijst Landelijk vastgestelde boete BOA Openbaar Ministerie Deel naar gemeente Verzet bij OM, behandeling strafrechter

Bestuurlijke boete Bestuursrecht Bepaalt gemeenteraad* Bepaalt gemeenteraad* BOA Gemeente Helemaal naar gemeente Bezwaar bij gemeente, beroep bij bestuursrechter

* Feiten en hoogte boetes binnen grenzen van Wet bestuurlijke boete en betrokken AMvB’s

overtredingen en voor waterschappen overtredingen van de keur. De waterbeheerders en provincies bleken wel te spreken over de bestuurlijke strafbeschikking. Er zullen namelijk ook overtredingen uit het Transactiebesluit milieudelicten (BTM) in de feitenlijst komen en daardoor kunnen BOA’s van provincies en waterschappen zonder hulp of tussenkomst van de politie een strafrechtelijke boete opleggen. Toezichthouders zien ook goede mogelijkheden bij kleine overtredingen van het bestemmingsplan – „Iets waar je niet blij mee bent, maar wat je ook niet laat afbreken” – , geluidsoverlast, illegale lozingen op het oppervlaktewater en gebruik van bestrijdingsmiddelen. Kwaliteit Gemeenten kunnen de bestuurlijke strafbeschikking en de bestuurlijke boete niet door elkaar gaan gebruiken. De gemeenteraad zal moeten kiezen. „Het is juridisch niet houdbaar een bestuursrechtelijk en een strafrechtelijk instrument voor dezelfde feiten in te zetten”, aldus Hans van der Vlist, directeur-generaal Rechtspleging en Rechtshand-having van Justitie. Voordeel van de bestuurlijke strafbeschikking is dat het OM zich conformeert aan de lijst met overtredingen en het proces-verbaal zal afhandelen. Tegelijkertijd vraagt de strafrechtelijke invalshoek om een gedegen procesverbaal. „Een bestuurlijke strafbeschikking staat juridisch gezien gelijk aan een rechterlijk vonnis. Dat vereist goede beschikkingen en BOA’s van topkwaliteit.” Justitie gaat daarom ook eisen stellen aan het kennisniveau van de BOA’s. Tekst: Hans Oosterhof Foto: Peter Hilz/HH

39

HandHaving 2007 #4

Nog geen applaus voor bestuurlijke strafbeschikking

boete ook wel. Daar hoef je geen nieuw sanctiemiddel voor op te tuigen”, meldde een congresganger uit Oss. Uit Nunspeet, de Wieringermeer en Amsterdam kwam hetzelfde bezwaar. Tineke Netelenbos, burgemeester van Ede, ziet juist wel mogelijkheden: „Wij hadden in 2006 ruim 1800 bekeuringen wegens overtreding van de APV. Onze BOA’s kunnen daar straks een belangrijk deel van voor hun rekening nemen. De politie kan haar aandacht dan op andere zaken richten. Dit lijkt mij een goed sanctie-instrument bij jeugd- en jongerenbeleid, alcoholpreventie en voor gedragscorrectie in de openbare ruimte.”

Rubriekskop

Het gebied waar het ’Groene Goud’ toezicht op houdt.

Jerrycans tegen hennepteelt

HandHaving 2007 #4

„Daar is-ie”, wijst politieagent Nort van der Zeeuw over de maïsplanten heen, die halverwege deze zomer al aardig omhoog zijn geschoten. En ja, midden in een maïsveld tussen Sevenum en Blerick steekt een oranje jerrycan aan een plastic pijp boven de maïshalmen uit. Even later benen Van der Zeeuw en handhavingscoördinator Theo Dieleman van de gemeente Venray door de dichte maïs naar de jerrycan. Voor een foto. De jerrycan staat namelijk symbool voor het succes bij de aanpak van hennepteelt.

40

Gevulde envelop In 2005 speurde Van der Zeeuw in zijn politiedistrict Limburg-Noord 34 grote hennepplantages op in de maïsvelden. Groot is in dit geval minimaal 500 wietplanten. Afgelopen jaar was dat er nog maar eentje, vertelt hij opgetogen in een overlegkamertje in het Sevenums stadhuis. De aanpak? „Wij waren er van overtuigd dat de boeren er vanaf wisten”, blikt de politieagent terug. En inderdaad bleken veel boeren te weten dat er hennep tussen hun maïs stond, zo werd duidelijk na overleg met de Limburgse Land- en Tuinbouwbond (LLTB). „De LLTB zei: veel van onze ondernemers hebben er last van.

Boeren kregen bijvoorbeeld een envelop met tweeduizend euro in de brievenbus.” Als ze hun mond zouden houden, zou er na de oogst nog eens zo’n gevulde envelop anoniem worden afgeleverd. „Zeg dan maar eens nee”, meent Dieleman. „Dan staat er bijvoorbeeld een uur lang een dikke BMW op de oprit van je boerderij met kerels erin met allerlei tatoeages op de armen. Ze doen niets, maar het is wel intimiderend.” Niet meer alleen Met de LLTB werd afgesproken dat de boeren zelf zouden controleren of er hennep tussen hun maïs staat. De boeren planten ter herkenning een oranje jerrycan tussen de groene planten. Dat is voor de politie het teken dat een perceel is gecontroleerd. Wel wordt peridiek over de landerijen met jerrycans gevlogen. Blijkt er toch hennep tussen het maïs te staan, dan wordt de boer daar niet op aangepakt. Hij krijgt juist een vergoeding om de hennep te ruimen. Van der Zeeuw: „Het idee is dat criminelen de velden mijden die door de eigenaar worden gecontroleerd en dat blijkt te werken.” Dieleman vertelt dat de gemeente positieve respons krijgt. „De boeren zeggen: we hebben niet meer het idee dat we er

alleen voor staan. Degenen die illegaal hennep willen verbouwen, komen nu niet eens meer langs.” Ontmoedigen De samenwerking met de LTTB staat niet op zichzelf. Sinds 1 juli vorig jaar werken zeven gemeenten in NoordLimburg, de politie, het Openbaar Ministerie, de provincie Limburg, energiebedrijf Essent, drie woningcorporaties, uitkeringsinstantie UWV en de LLTB samen in het project ‘het Groene Goud’, verwijzend naar het grote geld dat de hennepoogst op het land van een ander oplevert. Doel is om de hennepteelt in de Noord-Limburgse regio, zowel in woonhuizen, in loodsen en stallen als in het vrije veld, flink te ontmoedigen. De politie zag in Limburg de laatste jaren een toenemende overlast van de illegale hennepteelt. „Die teelt en de handel gaan nogal eens gepaard met geweld. Brandstichtingen, bedreigingen, dat soort dingen blijkt heel vaak om hennep te gaan. Twee criminelen krijgen het met elkaar aan de stok en er wordt een molotovcocktail naar binnen gegooid”, illustreert hij. „Of er is een overval vanwege een hennepkwekerij die geript is (ontdaan van de werkzame en dus waardevolle toppen-red) door iemand anders dan de eigenaar. Vorig jaar zijn er twee jongens van zeventien en achttien hennep gaan halen in een kwekerij. Daar is veel bloed gevonden,

Politieman Nort van der Zeeuw (links) en handhavingscoördinator Theo Dieleman in een gecontroleerd maïsveld. „Criminelen blijken de landerijen te mijden die door de eigenaar worden gecontroleerd.”

maar die jongens zijn nog steeds verdwenen. Zoiets geeft aan hoe dat wereldje in elkaar zit en hoe groot de economische belangen zijn geworden.” Juist de laatste jaren zou de hennepteelt volgens onderzoekers zijn overgegaan in handen van grote en georganiseerde criminaliteit.

aan tafel zitten”, aldus Dieleman. „Wij vergaderen met maximaal zes, zeven mensen. Er zit een vertegenwoordiger van de gemeenten en die belt dan een dag na het overleg naar andere gemeenten en zegt bijvoorbeeld: op die en die dag moet er een handhaver beschikbaar zijn, want dan komt er een actie.”

Cannabisbrief Ook de zogenaamde cannabisbrief die de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid al in 2003 naar de gemeenten stuurden met een oproep voor samenwerking, was een goede stimulans in de richting van het Groene Goud. Waar veel gemeenten die brief ergens in een la stopten, stellen Dieleman en Van der Zeeuw dat Noord-Limburg vooroploopt bij de samenwerking tussen partijen. Sinds juli vorig jaar komt elke twee weken het uitvoeringsoverleg van het Groene Goud bij elkaar, met Dieleman als projectleider. „In de uitvoering moeten we krachtig kunnen optreden. Dan moet je niet met al die partijen

Wet Bibob Voor 2005 was de samenwerking nihil, aldus Van der Zeeuw, die met duim en wijsvinger een nulletje maakt. „Er werden toen wel steeds meer kwekerijen opgerold, maar voor heel veel handhavingsorganisaties was het een ver-van-mijn-bedshow. Men zei: het is een probleem van de politie. Wat hebben wij daar mee te maken?” Nu wordt het werk wél verdeeld. Dieleman: „Je kunt niet van de politie verwachten dat ze elke loods checkt. Daarom controleren gemeenten dit jaar alle schuren. We hebben ongeveer vijfhonderd loodsen en schuren in het vizier waarvan we niet precies weten wat er gebeurt. Als er in het verleden een link is geweest met

hennepteelt, dan gaat de politie mee.” Van der Zeeuw: „Wij deden eerst alleen strafrecht. Vroeger zouden wij bijvoorbeeld die ene verdachte pizzatent ontruimen. Nu kijkt het UWV eerst even of de baas van die zaak toevallig een WAO-uitkering heeft en of de sociale premies van medewerkers worden afgedragen. De gemeente controleert tegelijkertijd de vergunning van het bedrijf. Al die gegevens komen bij elkaar en dan gaan we een strategie bepalen.” En dan kan het voorkomen dat het pizzarestaurant ook wordt aangepakt vanwege overtreding van het bestemmingsplan of het niet hebben van een vergunning of op basis van de wet Bibob op het lijstje. „Nee, daar zitten niet per se langere procedures aan vast”, reageert Dieleman. „Het aftappen van stroom bijvoorbeeld brengt de veiligheid in gevaar. Dat geeft ons de mogelijkheid om spoedbestuursdwang toe te passen.” Energieverbruik Het grootste wapenfeit tot nu toe is het >>

41

HandHaving 2007 #4

Molotovcocktails, bedreigingen en overlast. In Noord-Limburg laat de opkomende hennepteelt steeds beter zijn uitwassen zien. Onder de naam ‘het groene goud’ werken politie, gemeenten en een handvol andere partners samen om de hennepteelt te bestrijden. Nultolerantie en elkaar bijstaan werkt.

De jerrycan met wietlogo is inmiddels symbool van het project.

oprollen van een verwerkingsfabriekje van hennep in een loods in Oirlo, vorig jaar november, waar 26 Polen aan de slag waren. Ook stonden er drie vrachtwagens tjokvol henneptoppen. De straatwaarde van de aangetroffen drugs was enkele tientallen miljoenen euro’s. Hoewel de officiële balans nog moet worden opgemaakt als het project eind dit jaar eindigt, roemen Dieleman en Van der Zeeuw de samenwerking tussen de partners. Net als teamleider woondiensten Martin Delhij van woningcorporatie Wonen Limburg, die 7500 woningen in het gebied bezit. „Dankzij Het Groene Goud kijk je over de schutting heen. Ik kan bijvoorbeeld Essent vragen om een spoedmeting te doen naar het energieverbruik. Met die informatie kun je makkelijker verban-

den leggen. Je gaat dan bijvoorbeeld posten bij de woning, samen met de politie. Dan zie je opeens kentekens die je elders ook ziet. Zo hebben we al een paar keer de mensen achter een illegale plantage te pakken gekregen.” Uitzetting Het oprollen van een plantage of kwekerij in een pand is dankbaar werk vertelt Delhij. „Je ziet de opluchting in de straten. We maken er ook altijd een redelijk spektakel van: voldoende politie, goed zichtbaar, niet tussen de soep en aardappelen door. We willen duidelijk maken: mensen, doe hier alsjeblieft niet aan mee.” Nadrukkelijk onderdeel van het project is de voorlichting. „Zo hebben de huurders van Wonen Limburg te horen

Geen subsidie meer

gekregen dat de aanwezigheid van meer dan vijf hennepplanten leidt tot uitzetting. „In het verleden vond de rechter dat de aanwezigheid van dertig hennepplanten niet opwoog tegen de straf: geen woning meer.” Ook die tijd is voorbij. Het project is zero tolerance. „Dat maken we iedereen klip-en-klaar duidelijk en nu gaan de rechters daar ook in mee”, lacht Delhij. Sinds juli vorig jaar is het bij Wonen Limburg vijftien keer tot huuropzeggingen en uitzettingen gekomen. „Veel meer dan in 2005, terwijl we toch het idee hadden dat het aantal kwekerijen minder wordt. Maar wij hebben ze nu gewoon sneller en beter in beeld.” Nadere inlichtingen: Politie Limburg-Noord, nort.van.der. [email protected]; Gemeente Venray, [email protected] Op www.hetgroenegoud.info staat veel achtergrondinformatie.

HandHaving 2007#4

Tekst en foto's: Harry Perrée

42

De provincie Limburg financieerde het ’Groene Goud’ met subsidie. Daarvan wordt een projectleider betaald. Eind dit jaar is die subsidieperiode afgelopen. Jos Speck van de provincie Limburg: „Het is niet logisch om iets wat je wilt inbedden in de dagelijkse werkwijze te blijven subsidiëren.” Limburg wil dat de verworvenheden van het Groene Goud in stand blijven, maar vindt niet dat de provincie daar alleen voor moet opdraaien. „Nu heb je een projectleider die bindt. Een van de partijen zal straks die trekkersrol moeten overnemen.” Ook Speck is vol lof over de bestrijding van de hennepteelt. Kan het dan echt nergens beter? „Wij zouden het mooi vinden als gemeenten ook zouden korten op de uitkering van thuistelers of op zijn minst zouden onderzoeken of dat juridisch haalbaar is.” Een gevolg van het succes is ook dat de rest van Limburg en Noord-Brabant relatief veel last hebben van henneptelers. „Het probleem waaiert uit. Aanpalende gebieden trekken nu aan de bel en vragen om een vergelijkbaar project. Het Groene Goud is echter tot eind dit jaar beperkt tot één regio. Na de evaluatie bepalen we of deze handhavingsmethode elders in Limburg ook kan.”