336 Jelentés a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről
TARTALOMJEGYZÉK I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok II. M e g á l l a p í t á s o k 1. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM) feladatainak, szervezetének és létszámának, valamint a működés szabályozottságának értékelése 2. A költségvetés tervezési rendszere 3. A fejezeti és intézményi költségvetések végrehajtása 4. Számviteli rend, bizonylati fegyelem 5. A pénzügyi-gazdasági ellenőrzés 6. A fejezetnél végzett korábbi ellenőrzések utóvizsgálatainak tapasztalatai Mellékletek, függelékek A nemzetgazdaság fejlettségi szintje és az infrastruktúra színvonala között szoros kapcsolat van. A piacgazdaság működésének, az európai csatlakozásnak előfeltétele a megfelelő mennyiségű, összetételű és technikai színvonalú humán és anyagi infrastruktúra. Az anyagi infrastruktúrához tartozó közlekedésből, hírközlésből és a vízgazdálkodásból származott 1993-ban az összes kibocsátás 7,4%-a, a GDP 9,7%-a. Ezek az ágazatok ösztönzői és feltételei a termelő ágazatok fejlődésének, beruházási igényükkel keresletet támasztanak a piacon, emellett munkaerőfelvevő-képességük is jelentős. Így 1994-ben a hazai összes beruházás 30%-a e területen jött létre, és az alkalmazottak átlag létszámának 9,2%-át foglalkoztatták. A lehetőségek azonban még messze nincsenek kihasználva az ágazatok jelenlegi helyzete, elmaradottsága miatt. Hazánkban - a történelmi adottságokkal is összefüggésben - évtizedeken keresztül háttérbe szorultak az anyagi infrastrukturális beruházások. Ezt az időszakot a halasztott beruházások és a késleltetett fenntartási ráfordítások jellemezték. Ennek következménye az általánosságban tapasztalható alacsony ellátási színvonal annak ellenére, hogy a rendszerváltást követően - a mindenkori pénzügyi helyzet függvényében - megindult a fejlődés, ami különböző mértékben érintette az egyes ágazatokat. Jelentősebb előrelépés a hírközlés, autópálya-, autóút-, és a víziközmű építés területén tapasztalható. Az elmaradás "felszámolása" csak hosszabb távú folyamat eredménye lehet.
Az elhalasztott beruházásokat jelzi, hogy a közforgalmi vasúthálózat 45%-án sebességkorlátozás van, a mozdony, a vasúti teher- és személykocsi állomány átlagos életkora 20 év feletti. A vasúti teljesítmények az elmúlt 10 évben jelentősen visszaestek (a szállított utasok száma közel 40%-kal, a szállított áruk tömege mintegy 60%-kal). Hazánk mindössze 336 km autópályával és 100 km autóúttal rendelkezik. A vezetékes vízellátottság színvonala ugyan kedvező, (a lakosság mintegy 94-95%-át érinti), ugyanakkor a szennyvízelvezetés és -tisztítás lényegesen rosszabb arányt képvisel (55%-os). Jellemző, hogy a már kiépített szennyvízhálózatra is igen lassú a "rákötés". A vízügyi beruházások egy része a létbiztonsághoz (katasztrófa helyzet megelőzése, megszüntetése) kötődik. Az ország területének ugyanis több mint a fele - mintegy 48 e km2 - ár- és belvíz által veszélyeztetett terület, ahol 700 település fekszik. A vízkárelhárítási beruházások nagyságrendje viszont évek óta változatlan (évi 1,4 Mrd Ft) maradt. (Európában hasonló természeti adottságokkal Hollandia rendelkezik, az ország GDP-je viszont tizenötszöröse a hazainak.) A három infrastrukturális ágazat irányítása, szakmai felügyelete a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM) feladata. Ellenőrzésünk során arra kerestünk választ, hogy ˇ a fejezet szervezete, működési mechanizmusa, költségvetési előirányzata összhangban volt-e a szakmai feladatokkal, a meglévő szervezet hogyan segítette ezek ellátását; ˇ a központi igazgatás szabályozottsága, szervezettsége milyen színvonalon biztosította a felügyelő, irányító tevékenységet; ˇ a költségvetési gazdálkodás során érvényesültek-e a törvényesség, a célszerűség és az eredményesség szempontjai; ˇ milyen eredménnyel hasznosította a fejezet az ÁSZ eddigi ellenőrzéseinek megállapításait, javaslatait. A vizsgálat alapvetően az 1994-95. évekre vonatkozott. Helyszíni ellenőrzést amely szúrópróba jellegű volt - a minisztériumban, 31 intézménynél, továbbá kapcsolódó jelleggel 11 gazdálkodó szervezetnél végeztünk (1. sz. melléklet a vizsgált szervek névsoráról, illetve ezek rövidítéseiről).
I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok Kormányzati döntés alapján három nagy infrastrukturális ágazat - közlekedés, hírközlés, vízgazdálkodás - államigazgatási felügyeletét egy minisztérium, a KHVM látja el. Az ágazati felépítésű szervezet - több évtizedes hagyományokra építve - jól segíti a szakmai feladatellátást, ugyanis az ágazatok szakmailag "zárt" rendszert alkotnak, ami tükröződik az irányítási mechanizmusban is (a miniszter közvetlen felügyeletüket egy-egy helyettes államtitkárra bízta). A szakmai "elkülönülés" ellenére az irányítás összhangját biztosítja a funkcionális feladatok gazdálkodás, jogalkotás, szervezetépítés, nemzetközi kapcsolattartás - egységes
kezelése. Mindennek következménye, hogy a fejezeti szinten elrendelt feladatok (pl. létszámleépítés, átszervezés) az ágazati szakmai sajátosságoknak megfelelően kerültek végrehajtásra. A fejezet 1994-95-ben 204 Mrd Ft-ot használt fel szakmai feladataira (11 költségvetési címen). A címek közül 3 (vasút-egészségügyi - közművelődési intézmények) rendszeridegen. Célszerű lenne ezeket kormányzati szinten valamennyi fejezetnél - áttekinteni és a szakmai felügyeletet ellátó tárcához rendelni. A minisztérium által irányított szakterületek működését magas szintű jogszabályok határozták meg. Ezek közül néhány (frekvencia és távközlési) a hatósági tevékenység eltérő szabályozása miatt nem kellően koordinált, előfordult, hogy hiányoztak a konkrét szabályozást lehetővé tevő rendeletek (pl. a Vízgazdálkodásról szóló törvény esetében). (Helyszíni vizsgálatunkat követően a posta törvény módosításával a frekvencia és a távközlési törvény közötti ellentmondás megszűnt.) Az ágazati sajátosságok miatt a központi irányítás, a minisztériumi igazgatás szervezete meglehetősen tagolt (32 szervezeti egysége van). Emiatt magas a vezetők aránya, az apparátusnak mintegy ötöde. Néhány szakfőosztály létszámellátottsága azonban már kritikussá vált. A kialakult adottságokra is figyelemmel - jogszabályi felhatalmazással - a tárca irányító, felügyeleti tevékenységét jórészt az ún. középirányító szervek (HIF, KFF, OVF) segítségével látta el, ami elvileg helyeselhető. A kialakult gyakorlat azonban felülvizsgálatra szorul. Félő ugyanis, hogy ha a kormányzati szintű létszámleépítés feladatfelülvizsgálat nélkül folyik tovább (mint ahogy ez eddig is történt), tárcaszintű feladatok "kerülnek le" a középirányító szervek szintjére és az intézményrendszer (89 költségvetési szerv) irányítása túlzottan közvetetté válik. (Indokolt lenne kormányzati szinten kezdeményezni a fejezeteknél kialakult feladat-szervezet-létszám átvilágítását, és csak ennek ismeretében dönteni a további államigazgatási létszám-mérséklésről.) Ez a nem kívánatos helyzet elsősorban a szakmai irányításban jelenhet meg, mivel a gazdálkodás szervezésében, a döntés előkészítésében a középirányító szervek - megfelelő szabályozás hiányában - az indokoltnál kisebb mértékben vettek részt (pl. beszámoló, költségvetés készítése). A tárca vezetésének célszerű lenne áttekinteni a kialakult irányítási mechanizmust, és részletesen elhatárolni, aktualizálni a tárca és a középirányító szervek közötti feladatmegosztást. A minisztériumban - a többi szakterülettől eltérően - az országos úthálózatot kezelő intézményeket (19 KIG-et és az APIG-ot) közvetlenül a tárca egyik főosztálya irányította. Célszerűtlen volt, hogy az intézmények és a tárca között "működő" UKIG csak a gazdálkodás technikai feladatait látta el, holott ennél többre is alkalmas lett volna. (Ezek az intézmények 1996. júniusától csaknem teljeskörűen kht-kké alakultak.) A vizsgált időszakban széleskörű szervezet-átalakítási folyamat kezdődött az intézményeknél, ennek ellenére többségüknél nem sikerült megteremteni az eredményes működés feltételeit, a feladat-szervezet-létszám összhangját. A szervezet-korszerű-sítés indokolt volt, a végrehajtás során azonban - ami ágazati sajátosságokat tükröz - több hiányosságot tapasztaltunk.
Legjelentősebb szervezeti változásra a vízügyi ágazatban került sor, ahol elválasztották az alapfeladatokat a vállalkozási tevékenységektől (ezzel egyidejűleg 3868 fővel csökkent a közalkalmazotti létszám). Összesen 26 kft-t alapítottak, ebből 19 az alapfeladathoz kapcsolódó állami tulajdonú kft. Az átszervezést nagyobb körültekintéssel, jobb előkészítési munkával kellett volna megalapozni. Az átalakításra az államháztartás közvetlen pénzkiadásként 1,2 Mrd Ft-ot költött. További 2,2 Mrd Ft-ot jelentett a társaságokba bevitt apport értéke. Érdemi elemző munka, hatásvizsgálat nem előzte meg az átszervezést, így a "tulajdonosnak" - a kft-k másfél évi működési tapasztalatai alapján - csekély esélye lesz arra, hogy a befektetett tőkéje belátható időn belül jövedelmet realizáljon. (1995. végén 9 társaságnak összesen 200 M Ft vesztesége volt.) Félő, hogy az alapfeladatokhoz (árvízvédelem) "kapcsolódó" kft-k egy része felszámolásra kerül, ami megnehezíti az állami feladatellátást. (Az átalakítás elsődleges célja az alaptevékenységet működőképesen segítő kft-k létrehozása volt.) Az LRI-nél is átszervezés volt, azonban a létszám nem csökkent. A megnövekedett feladatokhoz mérten viszonylag magas létszámmal dolgoztak. Ugyanakkor pozitív tapasztalatokat szereztünk a HIF-nél, ahol az intézkedések hatására egységes szabályozást előkészítő és hatósági szervezet jött létre. A megvalósult intézkedések eredményeként fejezeti szinten két év alatt közel 4500 fő (16,8%) létszámcsökkentésre került sor, ami alapvetően a közalkalmazottakat érintette. A köztisztviselői létszám ugyanakkor az 1993. évi szinten maradt, annak ellenére, hogy 1995. évben - kormányintézkedésre végrehajtották a 13,5%-os létszámleépítést. Ebben szerepe volt azoknak a szakterületeknek - hírközlés, közlekedés -, melyek önfinanszírozó képességük miatt létszámukat is fejleszteni tudták, szemben azokkal, amelyek költségvetési támogatásból, illetve elkülönített állami pénzalapból (Útalap, Vízügyi Alap) finanszírozták - részben vagy egészében - a szakmai feladataikat (közútkezelők, vízügy). A gazdálkodás egyéb területén is tapasztalható volt az ellátottsági szint jelentős különbsége, ami nem az ágazati sajátosságokkal, hanem a gazdálkodók rendelkezésére álló bevételekkel volt összefüggésben. A saját forrásból gazdálkodó intézmények kedvező helyzete - esetenkénti pénzbősége - az alkalmazottak átlag feletti jövedelmére, ingatlan-, járművásárlásokra, üdülőbérlésekre is lehetőséget adott (ez utóbbi indokolja, hogy az ÁSZ korábbi vizsgálati javaslataival összhangban kormányzati szinten hozzanak létre non-profit jellegű üdülési központot). Ugyanakkor a viszonylag kedvezőtlenebb helyzetben lévő vízügyi szakterületen az árvízvédelemhez szükséges készletállomány egy része már alig használható, gépparkjuk hiányos és elöregedett. Fejezeti szinten keveset fordítottak a tárgyi eszközök karbantartására, felújítására, ami a későbbiek során fokozott terheket róhat a gazdálkodókra. A fejezeti irányítás hiányosságaként vethető fel, hogy nem intézkedtek az ellentmondásos helyzet megszüntetésére, a szakmai feladatokkal összhangban álló források kialakítására, szabályozására. Tudomásul vették, hogy az önfinanszírozó területeken rendszeressé vált a támogatásértékű bevételek túlteljesítése, sőt - felügyeleti előirányzat-
módosítási jogkörben - kontroll nélkül engedélyezték ezek megemelését, azaz többletkiadásokra történő felhasználását. A kedvező forráslehetőség a szolgáltatásokat igénybevevők számának növekedésével (pl. hírközlési szakterület), illetve az esetenként indokolatlanul magas díjtételekkel (pl. közlekedési szakterület) volt összefüggésben. A hatósági díjemelésekre vonatkozó javaslatot (mint jogszabály-tervezetet) a felügyeleti szerv felhatalmazásával a középirányító szerv (KFF) készítette elő. A díjtételek kalkulációjánál nemcsak az adott szakmai feladat kiadási igényét vették figyelembe, hanem az intézmény önfinanszírozó képességének megtartását tartották szem előtt (azaz az intézmény teljes kiadásaihoz igazították a saját bevételek nagyságát, mivel ezek az intézmények gyakorlatilag nem kaptak támogatást). Így fordulhatott elő, hogy pl. a gépjárművek környezetvédelmi felülvizsgálatához kapcsolódó hatósági eljárási díjak 25% tartalékot, azaz "nyereséget" tartalmaztak. A tartaléknak ez a mértéke a díjtételek túlnyomó többségénél hasonló nagyságrendű volt. (A "tartalék" célja az volt, hogy fedezze a több évre előre számított inflációt.) A díjtételek önköltségarányos megállapítása mellett a probléma megnyugtató rendezését az jelentené, ha az állami feladatokat a központi költségvetés finanszírozná, a díjbevételek viszont teljes egészében a központi költségvetés bevételét képeznék. A minisztérium éves költségvetésének közel egynegyedét (1994-95-ben 38 Mrd Ft-ot) jelentették a fejezeti kezelésű előirányzatok, melyek széleskörű nemzetgazdasági érdekek megvalósítását segítették. Ezen belül meghatározó volt (80%-ban) a vasút és a vízügy "támogatása". Emellett a közúti és a légi közlekedést, a postát és az országos úthálózat fejlesztését is finanszírozták (1994ben 3,2 Mrd Ft-tal). A vasúti fejlesztésekhez nyújtott költségvetési támogatás arra volt elég, hogy a működőképesség romlását csökkentse, összességében az állagromlást csak mérsékelni tudta. A pénzeszközök felhasználása nem volt koncentrált, azokat jórészt ún. szintentartó beruházásra (felújításra) fordították. A közúti közlekedés keretében a VOLÁN Vállalatok autóbuszparkjának rekonstrukcióját "támogatták". Az 1994-95. években 544 db buszt vásároltak (amihez vállalati saját forrás és hitelfelvétel is párosult). Ennek ellenére a járműpark kor szerinti összetétele nem javult, 1993-tól további 1 évet romlott (1996-ban az átlagéletkoruk: 9,73 év volt). A vízügyi ágazatban elsősorban vízgazdálkodási célprogramokat (kiemelt városi szennyvíztisztító művek, regionális víziközmű rendszerek, vízminőség-védelem) és a vízkár elhárítás beruházásait finanszírozták (a fedezet biztosításában esetenként más fejezet, az önkormányzatok és az elkülönített állami pénzalapok is résztvettek). A szennyvíztisztító műveket 15-20 évvel ezelőtt dinamikus terhelésnövekedést feltételezve tervezték, majd időközben a kapacitásokat mérsékelték. A megvalósult beruházások azonban az - 1990. óta csökkenő igényeket jelentősen meghaladták, s alacsony kihasználtságuk esetenként működési zavarokat is okozott. Ezeknél a beruházásoknál döntően az OVIBER volt a lebonyolító, tevékenységét átfogóan sem a KHVM, sem az OVF nem ellenőrizte. Az árvízvédelem irányítása kormányzati szinten a minisztérium feladatát képezi. A
fejezet viszont nem rendelkezik olyan elkülönített pénzügyi kerettel, amelyet kizárólag a ténylegesen bekövetkezett árvízhelyzet esetén lehet felhasználni. Ennek hiányában az előre nem tervezhető vis major helyzet (pl. 1995. decemberi tiszai árvíz) az operatív védekezést végző vízügyi igazgatóságoknál finanszírozási gondokat okozott. A meg-oldást nehezítette, hogy e célra a fejezeti tartalékból sem tudtak elegendő forrást biztosítani. Fejezeti szinten a számviteli bizonylati rend színvonala, a munka szervezettsége 1995-től javult, mivel a középirányító szervek - a minisztérium segítsége nélkül az ágazati sajátosságokat jól tükröző szabályzatokat (számlarend, számlatükör) készítettek. A minisztérium az intézményi költségvetési beszámolók felülvizsgálatát a 137/1993. (X.12.) Korm. rendeletben előírt számszaki belső összefüggés tekintetében nem teljeskörűen hajtotta végre, jórészt csak a kötelező egyezőséget vizsgálta. Ennek többek között az lett a következménye, hogy a mérleg és pénzmaradvány elszámolások jónéhány hiányosságot takarnak (pl. lakásalap-elszámolás; előleg elszámolás; átfutó-, függő-, kiegyenlítő elszámolása, pénzmaradvány levezető űrlap és a vonatkozó mérlegsor eltérése, negatív pénzmaradvány kifizetés engedélyezése a feltöltési kötelezettség előírása nélkül). A minisztériumi vizsgálat során öt korábbi vizsgálat utóellenőrzését is elvégeztük. Tapasztalataink szerint igyekeztek a feltárt hibákat kijavítani. Ennek érdekében általában intézkedési tervek készültek, melyek az ÁSZ javaslataira épültek. A tervezett intézkedéseket viszont nem mindig hajtották végre következetesen (pl. útberuházás, légiforgalom irányítás). A minisztérium felügyeleti irányítási munkájában tapasztalt hiányosságok megszüntetése érdekében javasoljuk: I. A Kormánynak: 1) Módosítsa a 142/1993. (X.13.) Kormányrendeletet a HIF frekvenciagazdálkodással kapcsolatos másodfokú jogkörének megteremtése érdekében. 2) Alkossa meg a Vízgazdálkodási törvény végrehajtását segítő - még hiányzó rendeleteket. A közigazgatás korszerűsítésével összhangban szabályozza újra az OVF működését. 3) Tekintse át a Kormányzat hatáskörébe tartozó minisztériumok, országos hatáskörű szervek fejezeteinek szerkezetét. Rendelje a fejezetek szakmai munkájától idegen címeket a szakmai felügyeleteket ellátó fejezetekhez. 4) Kezdeményezze a KHVM fejezetben egy olyan fejezeti kezelésű előirányzat létrehozását, amely az árvízi védekezést finanszírozza, és kizárólag csak védekezési fokozat esetén használható fel. Tegyen intézkedést annak érdekében, hogy az így létrehozott források azonnal felhasználhatóak legyenek. 5) Fordítson nagyobb figyelmet a vasúti és a közúti közlekedés fejlesztésére, az igénybe vehető külső és belső források felkutatására. 6) Gyorsítsa fel - az ÁSZ korábbi vizsgálati javaslataival összhangban - a köztisztviselők és a közalkalmazottak üdülését szolgáló non-profit működésű üdülési központ létrehozásával kapcsolatos munkálatokat, ezzel egyidejűleg gondoskodjon a szükségleten felüli ingatlanok értékesítéséről. 7) Kezdeményezze az államháztartás különböző alrendszerei által finanszírozott
vízgazdálkodási célprogramok összehangolását a szükségletnek megfelelő kapacitások kialakítása érdekében. II. A minisztérium vezetésének: 1) Szabályozza a minisztérium és a középirányító szervek közötti munkamegosztást a szakmai és a gazdasági feladatokra vonatkozóan. Ez utóbbi keretében kiemelten kezelje a költségvetés, a beszámoló jelentés és az évközi előirányzat módosításában jelentkező feladatok részletes elhatárolását. 2) Készíttesse el az Államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. alapján a fejezeti kezelésű előirányzatok - ezen belül a fejezeti tartalék - kezelésének, felhasználásának összehangolt szabályozását. 3) Tekintse át az önfinanszírozó intézmények szakmai feladataival összhangban álló kiadásait, ennek ismeretében határozza meg bevételeiket. A szükségleten felüli forrásokat minisztériumi kollégiumi döntés alapján, tárca szinten koncentrálva, kiemelt szakmai célokra használja fel. 4) Intézkedjen a hatósági díjak szakmai feladatokkal összhangban álló, önköltségarányos meghatározására, készíttesse el az ehhez szükséges szabályzatot. 5) Adja ki a frekvenciadíjakra vonatkozó miniszteri rendeletet. 6) Fejezeti (vagy belső) ellenőrzés keretében tárja fel a központi költségvetést megillető (be nem fizetett) forrásokat, és intézkedjen azok utólagos befizetéséről. 7) Vizsgáltassa felül valamennyi ágazatban az eszközök állapotát, használhatóságát. Gondoskodjon a használaton kívüli állomány értékesítéséről, illetve selejtezéséről. Ösztönözze az intézményeket arra, hogy forrásaikat elsősorban a szakmai feladatokkal összhangban álló eszközállomány állagvédelmére és fejlesztésére fordítsa. Tekintse át az üdülés céljait szolgáló ingatlanok körét, és a szükségleten felülieket értékesítse. 8) Vizsgáltassa meg a vasúti beruházásoknál a kivitelezési idők csökkentésének lehetőségét, törekedjen a pénzeszközök koncentrált felhasználására. 9) Vizsgáltassa felül a kombinált fuvarozással szembeni piaci igényeket, a meglévő vagonpark kihasználtságát, és ennek ismeretében döntsön a rendszer továbbfejlesztéséről. 10) Vízügyi beruházásoknál: ellenőriztesse a minisztérium, illetve az érintett középirányító szerv által a külső lebonyolításba adott kormányzati beruházásokat; kérje számon a szerződésekben rögzített kivitelezői és tervezői felelősséget, nem teljesítés esetén alkalmazzon szankciókat; határozza meg tételesen a kivitelezői szerződésekben, illetve a számlázások során a kifizetésekhez rendelt műszaki teljesítményeket; fizettesse vissza az OVF-fel a kivitelezővel szembeni igényérvényesítésből származó 13,2 M Ft-ot. 11) Tegyen intézkedést a fejezet, a szakágazatok és az intézmények között működő számítógépes információs rendszer egységesítésére. 12) Kérje számon az utóvizsgálat keretében ellenőrzött költségvetési szervek intézkedési tervének maradéktalan végrehajtását. Intézkedési terv hiányában szorgalmazza a korábbi ÁSZ vizsgálatban megfogalmazott javaslatok
megvalósítását.
II. M e g á l l a p í t á s o k
1. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (KHVM) feladatainak, szervezetének és létszámának, valamint a működés szabályozottságának értékelése 1.1 A feladat-szervezet-létszám összhangja A minisztérium által irányított területeket - az anyagi infrastrukturális ágazatok működését - magasszintű jogszabályok határozták meg. Ezek esetenként ellentmondást takartak, nem biztosították egy-egy terület komplex szabályozását, illetve hiányzott a végrehajtás rendjének jogszabályi meghatározása is. A hírközlést - a frekvencia, a távközlési és a posta - törvények szabályozták. Gondot okozott a frekvencia és a távközlési törvény ellentmondása, amit a posta törvény megszüntetett. Továbbra is indokolt a frekvencia gazdálkodást érintő ügyekben a másodfokú jogkör HIF-hez való telepítéséhez a 142/1993. (X.13.) Korm. rendelet módosítása. Hatályba lépett a Vízgazdálkodási törvény, a végrehajtását segítő kormány-, illetve miniszteri rendeleteket azonban még csak részben adták ki. Hiányzik az a rendelet is, amely a középirányító szerv (OVF) tevékenységének megfelelő szabályozásáról döntene. Tárca szinten a nagyszámú rendelet tervezet előkészítése már megkezdődött. A jogalkotást segítené, ha kormányzati szinten elkészülne az anyagi infrastruktúra működésének, fejlesztésének egységes koncepciója, amely kijelölné a fejlesztések hosszabb távú prioritásait is. A minisztérium ehhez már elkészítette "saját ágazatai" fejlesztési koncepcióját. A távközlésre és a műsorszórásra vonatkozó 1993-as elgondolásai azonban már átértékelésre szorulnak (hazánk távközléséről az OECD is készített egy tanulmányt). Várhatóan ez év végén kerül előterjesztésre az új hírközlés-politikai koncepció. A minisztérium feladatait a 151/1994. (XI.17.) sz. Kormányrendelet szabályozza, amely a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter feladat- és hatásköréről szól. Ez a miniszterre bízza a közlekedési (közúti, vasúti, vízi, légi közlekedés, valamint a személy- és árufuvarozás), a hírközlési (távközlés, posta, frekvencia, műsorszórás) és a vízügyi (vízgazdálkodás és vízkárelhárítás) tevékenységekkel kapcsolatos állami feladatokat. A feladatokat a KHVM a Közlekedési Főfelügyelet, a Hírközlési Főfelügyelet, az Országos Vízügyi Főigazgatóság és ezek területi szervei útján látja el.
A vizsgált időszakban a miniszteri statutum új eleme a Magyar Űrkutatási Iroda felügyelete, amely korábban az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság irányítása alatt működött. A vasútegészségügy és a közművelődési tevékenység (melyek a fejezetben 3 címet foglalnak el) irányítása nem jelenik meg külön funkcióként, így a fejezethez tartozó egészségügyi intézményekre (MÁV) és a Közlekedési Múzeumra is vonatkozik a Kormányrendelet 4. § b. pontja, miszerint a miniszter "irányítja az alárendelt költségvetési szerveket". Ezek az intézmények - összesen 13 - profilidegenek a fejezetben. Szakmai irányításuk nem a minisztérium feladata. Az egészségügyi intézmények pedig többcsatornás finanszírozásuk miatt - még pénzügyileg is csak lazán kötődtek a tárcához. Forrásaik az Országos Egészségbiztosítási Pénztártól, a Pénzügy- és a Népjóléti Minisztériumtól, illetve a KHVM-től származnak. A fejezet 1995-ben 300 M Ft-ot juttatott a vasútegészségügyi fejlesztésekre (1. sz. függelék). A KHVM fejezet szerkezetében a vizsgált időszakban - a Magyar Űrkutatási Iroda megjelenésén túl - érdemi változás nem történt. A fejezethez 11 költségvetési cím, 74 önálló, és 15 részben önálló költségvetési szerv tartozott. Az elmúlt 13 évben a tárca ágazati összetétele ötször változott. Az ágazatok között a posta és az építésügy is megjelent. A jelenlegi konstrukció szerint 1990. szeptember óta működik. 1.1.1 A minisztérium szervezete A minisztériumi igazgatás - a miniszter és a politikai államtitkár törzskari szervezetén túl - öt irányítási blokkra oszlott. Egy-egy funkcionális blokk a közigazgatási államtitkárhoz, illetve a gazdasági helyettes államtitkárhoz tartozott, míg egy-egy szakmai terület a három helyettes államtitkárhoz. Kedvező, hogy a szervezeti változások a több évtizedes (a közlekedés esetében 128 éves) hagyományokkal rendelkező ágazati, szervezeti rendszert alapvetően nem érintették, az "önmagukban zárt" szakterületeknél elsősorban a belső arányok változtak (pl. vízügy). A közlekedési blokkon belül a Közlekedési Iroda, a vízügyi blokkon belül a Vízügyi Iroda látta el az alágazatok közötti szintetizáló feladatokat. A hírközlési blokkban a vizsgálatunk idején nem működött ilyen iroda. Megszervezése elsősorban a minisztérium és a főfelügyelet kapcsolattartását könnyíthetné. A minisztérium funkcionális és szakmai blokkjai közötti létszámmegoszlás: 6535%. Ez arra utal, hogy a tárca elsősorban a gazdasági, jogi, nemzetközi feladatokat látja el. A szakmai területeken jórészt az elvi irányítást végzi, mivel az igazgatási feladatok ellátásában, az operatív irányításban a középirányító szervek (intézmények) is részt vesznek. A minisztériumi igazgatás hierarchiája igen tagolt, 32 szervezeti egysége van. Ennek velejárója a vezetők magas aránya (1995. december 31-én 21% volt). A vezetői körbe tartozik: a miniszter, 2 államtitkár, 4 helyettes államtitkár, 25 főosztályvezető, 21
főosztályvezető helyettes, 14 osztályvezető, azaz 67 státusz. A beosztott érdemi ügyintézők száma: 144 (egy vezetőhöz átlagosan valamivel több, mint 2 ügyintéző tartozik). A titkárnők nagy része II. besorolású ügyintéző (50 főből 31 fő), emellett 38 ügykezelői besorolású titkárnő is van. A vizsgált időszakra a szakmai feladatok bővülése - a növekvő számú jogszabálytervezet előkészítése, az EU jogharmonizációban való részvétel, a koncessziók előkészítése, stb. - volt a jellemző (1994-95-ben a tényleges átlag létszám 342-344 fő volt).Az 1995-ben kormányrendeletekkel előírt - a fejezet egészére vonatkozó 13,5%-os köztisztviselői létszámleépítés a minisztériumi igazgatásnál kisebb mértékben teljesült (10%-ra) annak ellenére, hogy a portai szolgálat 10 fő dolgozóját egy kft. alkalmazta (1995-ben 1,3 M Ft-ért). Ez a kft. látta el az Állami Céltartalék Kezelő és Hasznosító Szervezet gazdálkodási feladatait is. A kormányzati szinten elrendelt létszámleépítéseket nem előzte meg átfogó feladat-felülvizsgálat. Ennek következményeként elindult egy "kényszerű" folyamat: az igazgatási feladatok alsóbb szintre való átcsoportosítása (ehhez egyébként adott volt a miniszteri statutumból származó felhatalmazás, ami a középirányító szervek funkcióira vonatkozott). Ez a jelenség magában rejti azt a "veszélyt", hogy tárcaszintű feladatok a középirányító szervek szintjére "csúsznak", illetve a területi szervek csak a középirányító szervek "szűrőjén" keresztül tarthatnak kapcsolatot a tárca szakmai irányító apparátusával. Így pl. a Közlekedési Felügyeletek (KF) vezetői szakmai kérdésekben általában csak a KFF "tudtával", előzetes tájékoztatása után léphetnek kapcsolatba a KHVM illetékes főosztályával. Jelenleg egy-egy szervezeti egység átlag 10 fővel működik, néhánynál (pl. Költségvetési Önálló Osztály, Közúti Főosztály, Árosztály) igen kevés az ügyintéző. A Költségvetési Önálló Osztály mindössze 4 fő érdemi ügyintézővel dolgozik, felel a fejezeti pénzellátási funkcióért, a tárcaszintű költségvetésért, a beszámolóért. Az SZMSZ-ben kijelölt feladatok egy részét nem képes ellátni, ennek következménye, hogy a költségvetések, beszámolók, előirányzat-módosítások, pénzmaradvány elszámolások felülvizsgálata nem volt teljeskörű. A minisztériumi igazgatás viszonylag szűkös létszámhelyzetét tovább nehezíti, hogy magas (30%) a fluktuáció (a kilépők több, mint fele a relatíve alacsony köztisztviselői javadalmazással indokolta döntését). Kedvező viszont, hogy a kulcsfontosságú vezetői posztokat betöltők többségükben hosszabb ideje látják el feladataikat. 1.1.2 Az intézmények szervezete A miniszter statutumából következően a tárca államigazgatási tevékenységét három centrális alárendeltségű intézmény (KFF, HIF, OVF) útján látta el.
Mindhárom hatósági feladatokat végez. Ezekhez az intézményekhez közvetlenül 37 területi szerv (felügyelőség, igazgatóság) tartozik. A közlekedés és a hírközlés területi szervei hálózati (megyei közigazgatási) rendszerben, a vízügyé természeti adottságoknak megfelelően - vízgyűjtők szerint - települtek. A minisztérium központi szerve már nem lenne képes a középirányító szervek nélkül (HIF, KFF, OVF) a területi szerveket (intézményeket) irányítani. A hatósági munkában kialakult szervezeti hierarchia hozzájárul az országosan egységes szakmai előírások, követelmények és az eljárási rend alkalmazásához. Ezzel szemben a tárca Közúti Főosztálya 20 intézményt (19 Közúti Igazgatóság (KIG) és az Autópálya Igazgatóság (APIG)) szakmailag közvetlenül irányított. Ugyanis a "közbeiktatott" Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság (UKIG) melynek feladata az Útalap kezelése, a KIG-ekkel kapcsolatos koordináció - nem rendelkezett olyan jogosítvánnyal, mint a három középirányító szerv. Indokolt lett volna, a főosztály tehermentesítése érdekében ennek az intézménynek is - a tárca által meghatározott keretek között - több jogosítványt adni. (Az UKIG egy része, és a KIG-ek 1996. június 1-jével közhasznú társasággá alakultak.) Az infrastrukturális feladatok operatív végrehajtását a területi szervek biztosítják. Ezek többségénél nem sikerült megteremteni a feladat-szervezet-létszám összhangját. A vizsgált időszakban az ágazatok egy részében jelentős átszervezés kezdődött el. Megindult az állami feladatok és a vállalkozói tevékenység szétválasztása (számottevő költségvetési ráfordítás mellett), illetve az intézmények egy jelentős része "kikerült" az államháztartás köréből. Ez a folyamat hatással volt a köztisztviselői, illetve a közalkalmazotti létszámra is. Legjelentősebb változás a vízügyi ágazatban volt. Ennek keretében a Vízügyi Igazgatóságoknál (VIZIG) elválasztották a hatósági, kezelői feladatokat a vállalkozási tevékenységtől (2. sz. függelék). Az állami alapfeladatok (pl. ár- és belvízvédelem) ellátását segítő kivitelező részlegekből 19 kft-t a nem alapfeladathoz kapcsolódókból pedig 7 kft-t alapítottak (Kormányhatározat szerint 21+24 kft-t lehetett volna létrehozni). A vízügyi ágazat létszáma ezt követően 3868 fővel csökkent, de ennek csak 60%-a (1844 fő) került át a kft-kbe. Az államháztartásnak az átszervezéssel kapcsolatos közvetlen pénzkiadása 1,2 Mrd Ft volt, melyet az alapításhoz kapcsolódó pénzbetétekre, illetve a létszámcsökkentés fedezetére használtak fel. A további 2,2 Mrd Ft a társaságokba bevitt apport értéke volt (ami a tulajdonos VIZIG-ek mérlegében befektetett eszközként jelent meg). A közvetlen kiadásokból 842 M Ft volt a pénzbetét, amihez a Vízügyi Alap 650 M Ft-ot biztosított (ennek érdekében a Vízügyi Alap hitelt "vett fel" a Távközlési Alaptól, a hitel "ára" a jegybanki alapkamat + 1%
rendelkezésre tartási díj volt). A Kormány 400 M Ft pótelőirányzattal járult hozzá az átszervezéshez. Az átalakítást, amely összefüggésben volt az Áht. előírásaival - miszerint költségvetési szerv nem folytathat az alaptevékenységének 30 %-át meghaladó vállalkozási tevékenységet - nem kellő körültekintéssel készítették elő. Kifogásolható, hogy a döntéselőkészítő munkában nem kapott kellő hangsúlyt az, hogy a létrejött kft-k ezt követően piaci környezetben, a kereslet-kínálat szabályai szerint versenyhelyzetben fognak működni. Ezért hiányoljuk, hogy nem készült előzetes közgazdasági elemzés, költség-haszon vizsgálat arról, hogy ez a befektetett vagyon milyen jövedelmezőséget jelenthet a tulajdonos számára. Nem készült számítás a kft-k várható piaci helyzetéről, illetve arra vonatkozóan sem, hogy ezt követően a külső kivitelezők (kft) által nyújtott szolgáltatások "ára" hogyan alakul, mibe "kerül" a költségvetésnek. A minisztérium külső szervezetet bízott meg az átalakítási koncepciók kidolgozásával. Ezek a tanulmányok azonban nem adtak az átszervezéshez érdemi iránymutatást. Az előkészítés hiányossága megnyilvánult abban is, hogy az alaptevékenységhez kapcsolódó 19 kft. közül 1995-ben mindössze 5 ért el adózás előtti nyereséget, és 9 társaság zárt veszteséggel (szakágazati szinten a veszteség 200 M Ft). Megjegyezzük, hogy az átalakítás elsődleges célja az alaptevékenységet működőképesen segítő kft-k létrehozása volt. A létrehozott társaságok működésében kialakult kedvezőtlen helyzet jó része már az alapításkor előre látható volt. Ezek a piaci kereslet szűkülésére, a kft-k kedvezőtlen induló tőkeösszetételére, az elavult eszközállományra, az alacsony forgóeszköz ellátottságra és a foglalkoztatottak vállalkozási szférától idegen bérezési rendszerére vezethetők vissza. Sor került az OVF szervezeti átalakítására is. Az új szervezet - esetenként még elnevezésben is - párhuzamosságot takar a KHVM illetékes szervezeteivel (Vízügyi Iroda, Vízgazdálkodási, Vízkárelhárítási Főosztály). A főigazgatóság átszervezése ezzel nem zárult le, mivel az ÁBKSZ átalakulását követően újabb feladat átcsoportosításra kerül sor. A vizsgált időszakban a KIG-eknek nem sikerült a feladat és létszám összhangját megteremteni. Csökkent ugyan a saját kivitelezésű munkák aránya, azonban a létszámot nem mérsékelték ezzel összhangban. Az alkalmazottak számát a téli csúcsidőszak szükségleteihez igazították. Ezért nyáron a felesleges kapacitást - a KIG-ek többségénél - csak külső vállalkozás keretében tudták hasznosítani. Mindez ösztönzőleg hatott arra a jelentős szervezeti változásra ami a KIG-eknél, illetve az APIG-nál folyt. Ezek a költségvetési szervek 1996. II. félévtől kikerültek az államháztartásból és közhasznú társaság formájában működnek tovább. Ezzel egyidejűleg az UKIG is kettévált. Egyik része költségvetési szervként látja el az utak fenntartását, kezeli az Útalapot, míg a másik része khtként működik tovább. A kht-kké való átszervezés 660 fős létszámcsökkentést
eredményezett, ami hozzájárult az állami kiadások mérsékléséhez. Nem igényelt szervezeti változást a közlekedési intézményeknél bekövetkezett feladatbővülés (taxi-, belföldi árufuvarozás engedélyezése, gépjárművek vámolás előtti műszaki vizsgáztatása stb.). Az ehhez kapcsolódó létszámfejlesztést a Közlekedési Felügyeletek (KF) - bár a szükségesnél kisebb mértékben - saját forrásaikból ki tudták gazdálkodni (a KF-ek önfenntartók). Az 1995. évi Kormányintézkedés miatt a KFF főigazgatója a megyei KF-eknek 1113,5%-os létszámcsökkentést írt elő. Ezt követően az intézmények többsége létszámhiányra panaszkodott annak ellenére, hogy magas volt az üres álláshelyek aránya (a létszám 6-7%-a). A rendelkezésre álló bérkeret 1994-ben 142 E Ft/fő, 1995-ben 151 E Ft/fő jutalom kifizetését tette lehetővé, ami jelzi, hogy a kedvező jövedelmezőségi lehetőségek mellett a szakmai feladatok ellátásra kerültek. A Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóságnál (LRI) a légiforgalom növekedése és a feladatok változása miatt belső átszervezésre, új egységek kialakítására került sor. Az új feladatok a nemzetközi egyezményekkel, az egységes elven alapuló tarifarendszer bevezetésével, repülésbiztonsági követelményekkel voltak összefüggésben, de "lekerült" a minisztériumból a "légiforgalmi szolgálatokhoz" kapcsolódó feladatok egy része is. Az új szervezet erősen tagolt, nehezen áttekinthető, szélesedett az igazgató közvetlen irányítása alá tartozó terület. Ezzel párhuzamosan szűkült a többi felsővezető döntési, irányítási jogköre. A struktúra változása nem járt együtt a feladat és a létszám felülvizsgálatával, továbbra is magas az intézményi létszám, amit a feladatbővülés sem indokol. Az 1990-ben végzett ÁSZ vizsgálatot követően a létszám racionalizálását tervezték (az ÁSZ 20%-os létszámleépítést javasolt), amit nem hajtottak végre. 1991-ben mindössze 3%-kal csökkent a létszám (1957 főről 1899 főre). Az alapfeladatoknál felvételi korlátozás, "létszámstop" lépett életbe, ami jelenleg is érvényben van. Időközben a vállalkozási tevékenységek bővítése miatt 100-120 fő létszámfelvételre került sor, melyet saját bevételből fedeztek. Ennek mértékét, indokoltságát közgazdasági elemzésekkel nem tudták alátámasztani (1993-ban 2107 fő, 1995. végén már 2161 fővel dolgoztak). A feladatbővülés mellett arra is volt lehetőség, hogy szabálytalanul - a 12/1993. (V.7.) sz. KHVM rendelettől eltérően - az intézmény légi személyszállítást végeztessen az Aviaexpressen keresztül. Az LRI gazdasági társaság tagjaként e tevékenység ellátására 1993. XII. 31-éig volt jogosult. Az LRI az Aviaexpress gazdasági társaságban 90%-os tulajdonjoggal rendelkezik. Az LRI-nél további szervezeti átalakítás várható, amely a Ferihegyi Repülőtér új termináljának (2/B) megépítésével függ össze. A fejlesztésre vonatkozó döntést a Kormány a helyszíni vizsgálat befejezését követően hozta meg (4. sz. függelék). A szakmai feladatokkal összhangban felépített szervezet, illetve létszám
kialakítására a HIF-nél találtunk pozitív kezdeményezést. A struktúra kialakítása során a HIF és a részben önálló intézményei egységes szabályozást előkészítő és hatósági szervezetté alakultak. (A frekvencia és távközlési törvény jogharmonizációjának korábbi hiánya ezt megnehezítette.) Az átszervezés következményeként az intézmények létszáma 14 fővel csökkent. Óvatos intézkedésre vall, hogy az üres álláshelyekből 20-at tartalékoltak. A betöltetlen álláshelyekre jutó bérmegtakarítás (53 E Ft/fő/év) az anyagi ösztönzés lehetőségét növelte. A HIF új szervezete meglehetősen tagolt, ami a vezetők számának növekedésével járt, pl. a területi felügyeletek vezetői közvetve a "területi felügyeleteket koordináló igazgatón" keresztül - akinek a hivatali helyisége Szegeden van - tartoznak a hatósági elnökhelyetteshez. Ilyen státusz a régi konstrukcióban nem volt. Jellemző, hogy a vezetői "elnevezések" az intézményi szintnél magasabb szintre utalnak (pl. a területi felügyeletek vezetői a köztisztviselői törvény szerint főosztályvezetőhelyettesi besorolású igazgatók). Budapesten és környékén a 3 hírközléssel foglalkozó intézmény (HIF, Budapesti Hírközlési Felügyelet, Budapest Vidéki Hírközlési Felügyelet) van. A tradíciókon túlmenően megkérdőjelezhető ezek létjogosultsága. Kifogásolható, hogy az ágazatok között a legjobb feltételekkel gazdálkodó (jelentős saját forrással rendelkező) HIF 150 M Ft-ot nyert el, azaz "vett át" a Hírközlési Alapból. Az összeg egy részét a Főfelügyelet szervezeti egységének ("gazdasági szabályozási blokk") kialakítása érdekében végzett munkáért fizette ki szakértőknek (egyetemeknek, köztisztviselőknek). Megjegyezzük, hogy az összeg jelentős részét még nem használták fel. Az intézmények korszerűsítése, a hosszabb távú struktúra kialakítása a vizsgált időszakban nem zárult le. Az átszervezés is hozzájárult ahhoz, hogy fejezeti szinten 1993-1995. között összesen 16,8%-os (4428 fő) létszámcsökkenésre került sor (4. sz. melléklet). A tényleges átlagos létszám eltérő módon változott a köztisztviselőknél és a közalkalmazottaknál. 1995. évi tényleges átlagos létszám 22003 fő, melynek 14,6%-a volt a köztisztviselő. (Ebbe a körbe tartoztak a minisztérium igazgatásán túl a közlekedési és a hírközlési intézmények, az OVF és a Magyar Űrkutatási Iroda munkatársai is.) A köztisztviselők tényleges átlaglétszáma a vizsgált 2 évben összesen 193 fővel (6,4%) nőtt (3026 főről 3219 főre), annak ellenére, hogy a fejezet az 1995. évi Kormányhatározatok alapján 451 fő (13,5%-os) leépítést hajtott végre a tervezett létszámból. Ebben szerepet játszott az, hogy a saját forrásból gazdálkodó intézményeknek (pl. közlekedés, hírközlés) nagyobb lehetősége volt a létszám növelésére.
A Kormányintézkedésre végrehajtott létszámcsökkentés differenciált volt. Míg a minisztériumi igazgatásnál mint már jeleztük - 10%-ot jelentett, addig az OVF-nél 20%-os volt. Ennek keretében elsősorban az üres álláshelyeket szüntették meg. A létszámcsökkentéssel összefüggésben 1995-ben az intézményeknél mintegy 123 M Ft szabadult fel. Mivel ezt fejezeti szinten nem vonták el, ennek egy része a dolgozók jövedelmét növelte. A felmerült többletkiadásokra ugyanakkor (pl. végkielégítés, felmondási idő) 142 M Ft-ot kapott a tárca a központi költségvetésből. A közalkalmazottak létszáma jelentősen - 4621 fővel (19,7%-kal) - csökkent a vizsgált időszakban (23405 főről 18.784 főre), ezen belül meghatározó volt a vízügyi ágazatban a vállalkozási tevékenységek kiválásával megszűnt álláshelyek száma (3868 fő). 1.2 A működés szabályozottsága A minisztérium működésének szabályozottsága megfelelő. Rendelkezik a szükséges szabályzatokkal (SZMSZ, ügyrend, közszolgálati szabályzat). Ezek rendszeres karbantartását külön ügyrendi feladatként a Közigazgatási Főosztály (esetenként a Személyügyi Önálló Osztály) látja el. Az ágazati körbe tartozó középirányító és területi szervek szabályozottsága eltérő képet mutat. Az OVF csak ideiglenes SZMSZ-szel rendelkezett, mivel a szervezet korszerűsítése még nem fejeződött be. Segíthetné ezt a munkát, ha megfelelő szintű jogszabály (kormányrendelet) szabályozná (a jelenlegi KHVM rendelet helyett) a főigazgatóság működését. Az intézmény ugyanis országos hatáskörrel rendelkezik, hasonlóan a HIF-hez és a KFF-hez, melyek működését kormányrendelet szabályozza. Aktualizálni kell a HIF SZMSZ-ét is a Postatörvény módosítása miatt. Nincs korszerűsített SZMSZ-e az LRI-nek sem. (Az új SZMSZ tervezete már elkészült.) A fejezet koordináló munkájának hiányát tükrözi, hogy nem egységesen jelent meg a középirányító szervek részvétele a tervezésben, a gazdálkodásban és a beszámoló készítésben. Jórészt a három középirányító szerv belátására volt bízva - mivel nincs összehangolt szabályozás -, hogy melyik milyen mélységben vesz részt a munkában. (A szakmai munkában viszont részvételük hierarchikus rendszerű és szabályozott.) A KFF lényegében mechanikusan összesítette a 20 felügyelet költségvetését, illetve beszámolóját. (A fejezet ezt a feladatot írta elő számára.) A vízügyi ágazatban a szakmai felügyeletet ellátó OVF közvetetten pénzügyi döntéselőkészítésben is részt vett. A HIF önállóan gazdálkodott és teljeskörűen ellátta a
hozzárendelt - részben önálló - felügyeletek pénzügyi, gazdasági feladatait. A KIG-ek éves szakmai-pénzügyi terveinek koordinálását a Minisztérium (Közúti Főosztály) végezte, az operatív feladatokat pedig az UKIG hajtotta végre. Az intézményi gazdálkodás szabályozottsága 1995-ig igen eltérő volt. A KHVM nem adott ki iránymutatást a szabályzatok elkészítéséhez. A tárca nem alakította ki a számviteli politikát, mely átfogja és tükrözi a fejezet egészének gazdálkodását. Nem fogalmaztak meg olyan ajánlást sem, mely segítséget nyújthatott volna a címeknek, illetve az intézményeknek a számlarend, a leltározás, a selejtezés, a kötelezettségvállalás rendjére vonatkozó szabályzatok kidolgozásához. Így az ágazatok többsége csak ideiglenes szabályzatokkal (pl. számlarend), vagy csak számlatükörrel rendelkezett. A szabályozottság csak 1995-ben vált megfelelővé. Valamennyi szakterületen (vízügy-közlekedés-közút) kiadásra kerültek a szakági sajátosságokat is tükröző számlarendek és a gazdálkodásra vonatkozó belső szabályzatok (gazdálkodási-leltározási-pénzkezelési). A kedvező változás elsősorban a középirányító szervek munkájának eredménye, amit a fejezet nem koordinált. A fejezeti szintű szabályzatokat, ajánlásokat külső cégektől is megrendelhették volna. A középirányító szervek is ezt a módszert választották a szabályzatok elkészítésénél. Az ágazatoknál létrejött egységes szabályozási rendnek köszönhetően az előző évekhez képest javult az intézmények számviteli-ügyviteli tevékenységének szervezettsége. Ez azonban csak rövid távon érvényesülhetett, mivel 1996. január 1-jével megalakult a Magyar Államkincstár, ami alapvetően megváltoztatta a pénzforgalom, a könyvvitel, az ehhez kapcsolódó analitikus nyilvántartás rendjét. Az ágazati szinten elkészült egységes számviteli szabályzatok néhány számlaösszefüggés (pl. átfutó, kiegyenlítő, átvett pénzeszközök) esetében nem feleltek meg a 179/1991. (XII.30.) Kormányrendeletnek. A területi szervek egy részénél (Pécsi Hírközlési Felügyelet) nem a jogszabályban rögzítettel összhangban határozták meg a pénzforgalom bizonylati rendjét, az ellenjegyzést, az érvényesítést és az utalványozást). A minisztérium gazdálkodó szervezete is aktualizálta szabályzatait. Nem készült el a 139/1993. (X.12.) Kormányrendelettel összhangban a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználási rendjének meghatározása. Csak egy célelőirányzat ("Árvízvédelmi töltések fenntartása, vízminőségi kárelhárítás") felhasználására, illetve engedélyezésére készült - a jogszabályi előírásnak megfelelő - szabályozás. Átfogó szabályozás helyett a Fejlesztési Főosztály évente dolgozta ki a kormányzati beruházások finanszírozásának eljárási rendjét. Ebben
meghatározta a döntésre jogosultak körét (illetékes helyettes államtitkár, vagy a szakmai főosztály vezetője). A gyakorlat azonban nem mindig felelt meg az eljárási rendben rögzítettnek. Az államháztartáson kívüli (pl. vasút, posta) beruházások engedélyezője a KVHM szakágazati főosztályának vezetője volt. Víziközművek esetében az engedélyező és a beruházó is az OVF volt. Engedélyezési jogosultságát KHVM szintű szabályozás nem támasztotta alá. A többi vízügyi kormányzati beruházásnál az engedélyező általában az OVF, míg a beruházók a VIZIG-ek voltak. A vízkárelhárítási kormányzati beruházások szakterületenkénti arányait a Vízkárelhárítási Főosztály vezetője határozta meg. Az OVF ennek alapján tételes javaslatot készít, amelyet a Vízkárelhárítási Főosztály vezetője hagy jóvá, és amely alapján az OVF főigazgatója engedélyezi az egyes beruházásokat.
2. A költségvetés tervezési rendszere A minisztérium szakmai, gazdasági feladataira rendelkezésre álló pénzügyi keretek (eredeti előirányzat) 1993-96. között megduplázódtak (204 Mrd Ft-ra). A növekvő mértékű kiadások közel felét (42%) a saját bevételek fedezték, mivel kedvezően változott a fejezet önfenntartó képessége. A fejezeti kezelésű előirányzatok ez idő alatt jelentősen (84%-kal) emelkedtek. (Kedvező, hogy a fejezetek közül a KHVM használta fel a kormányzati beruházások több, mint harmadát). 2.1 A költségvetés tervezése A fejezeti szintű tervezési munka - mint ahogy már említettük - nem volt szabályozott. A minisztérium és az intézmények közötti munkamegosztás a hagyományokra épült, a tervezés gyakorlata szakágazatonként eltérő volt. A fejezeti tervszámok kialakításában a minisztérium érdemi munkáját csak részben lehetett nyomon követni. Dokumentumok (pl. jegyzőkönyv) hiányában nem lehetett megállapítani, hogy a PM-mel történt költségvetési tervegyeztetéskor milyen nagyságrendű kiadási, bevételi előirányzatokat terjesztettek elő, milyen szakmai többletfeladathoz igényeltek pénzügyi forrást. Nem volt nyomonkövethető az sem, hogy mivel indokolták az egyes címek tárgyévi többletkiadásait. A minisztérium a középirányító szervek, illetve intézmények tervezési munkáját gyakorlatilag nem irányította. A PM és a középirányító szervek között mint "közvetítő" jelent meg, a "kiadott" keretszámok szakágazatonkénti szétbontásával. Ezeket a főfelügyelőségek, illetve főigazgatóságok továbbították az intézmények felé. Jellemző, hogy az intézményi költségvetési tervszámokat
változatlan formában, kontroll nélkül juttatták el a PM-be. A felügyeleti irányítás hiányosságai valamennyi ágazatban megtalálhatók: ˇ A tervezés általános problémája, hogy a szakterületek egy részénél a tervezés megkezdésekor még nem mindig ismert a következő évi új szakmai feladat. Így e körben nem mindig bizonyítható a keretszámok megalapozottsága, az előirányzatok feladatorientáltsága. Rontja a tervezési munka színvonalát (ami viszont már nem a tárca hibája), hogy igen rövid az idő - általában 10 nap - az előtervek elkészítéséhez. Figyelembe véve az irányítás kettős szintjét (tárca, középirányító szervek), illetve az intézmények széles körét (74 db), mindez a tervező munka improvizatív jellegére utal. Ezek a hiányosságok természetes előzményei az év közben jelentkező, igen nagy számú előirányzat-módosításnak. ˇ Nincs összhang a közúti ágazat évközi feladatmódosításai és azok pénzügyi vonzata között. A feladatváltozások, előirányzat megjelölés nélkül, a minisztérium Közúti Főosztályának a munkatervében szerepelnek. A finanszírozást végző UKIG-nál (ahol az Útalapot kezelik) nincs elkülönítve a többletfeladatok fedezetigénye. A feladatokat a KIG-ek hajtották végre, ezért évközben igen jelentős az intézmények előirányzat-módosítása. A Kaposvári KIG módosított előirányzata 1994-ben 190%-kal haladta meg az eredetit, az Útalapból származó forrásbővítés miatt. ˇ A vízügyi ágazatban a fejezet a költségvetési támogatás mértékének meghatározásakor nem vette figyelembe az igazgatóságok által jelzett saját bevételi tervszámokat. A Közép-Tisza Vidéki Vízügyi Igazgatóság 1994-95. években saját bevételi (és kiadási) tervét a Minisztérium által jóváhagyottnál 45%-kal magasabb összegben prognosztizálta. ˇ Az egyes szakágazatok ellátási színvonalában jelentős különbségek voltak, ami a szakterületek egy részének önfinanszírozó képességével függött össze. A hírközlési és a közlekedési felügyeletek, illetve az LRI egyre növekvő saját bevétellel rendelkezett. Ezek lényegesen előnyösebb helyzetben voltak a költségvetési támogatásból finanszírozott területekkel (vízügy, országos úthálózat kezelőivel) szemben. A fejezet nem kezdeményezte az előbbiek szakmai átvilágítását, pedig ezzel lehetőséget teremthetett volna a szakmai feladatokkal (azaz a kiadásokkal) összhangban álló forrásigény meghatározására. Nem került sor a kiadási szükségleten felüli (azaz túlcsordulást jelentő) bevételek "elvonására" (esetleg jogszabályi módosítással), illetve az "elvont" forrásoknak szakmai célokra való visszaforgatására sem. Megoldást jelenthetett volna, ha kormányzati intézkedéssel az intézmények saját forrásai - hatósági, illetve hatósági eljárási díjai - teljeskörűen a központi költségvetésbe kerülnek. Ezzel egyidejűleg viszont az
elismert kiadások szintjéig támogatást kaptak volna a központi költségvetéstől. A fejezet tudomásul vette azt is, hogy elsősorban az önfinanszírozó intézmények saját bevételeiket rendszeresen alultervezték (2. sz. melléklet). ˇ A hírközlési ágazatban a távközlési és a frekvencia igények piacán megélénkült kereslet még a több évvel ezelőtt meghatározott díjtételek mellett is jelentős (1994-ről 1995-re 660 M Ft) bevételi többletet eredményezett, ami kiemelkedően jó helyzetet teremtett az ágazatban. A bevételeket minden évben jelentősen alultervezték, amit a minisztérium nem kifogásolt (1994-ben 136%-ra, 1995-ben 130%-ra teljesítették az eredeti előirányzatot). A "pénzbőség" többek között ingatlanvásárlásra, (pl. saját székház: 590 M Ft), számítástechnikai beruházásokra (240 M Ft), járművásárlásokra (85 M Ft) és átlagon felüli jövedelem növelésére adott lehetőséget. Emellett tankönyvekre, tanfolyamokra is jelentős összeget (25 M Ft) fordítottak. Az utóbbi célra fenntartott Rendezvény és Oktatási Központ (ROK) működése fejezeten belül egyedülálló volt. 6 eltérő méretű teremmel rendelkeznek, melyeknek kihasználtsága igen hullámzó. Hasonló funkciójú helyiségei egyébként az Ostrom utcai székháznak is vannak. Működését 4 állandó alkalmazott biztosítja. A Központ további üzemeltetése átgondolást igényel. A szakterületen alkalmazott díjtételek többsége korszerűsítésre szorul. A frekvencia díjak mértékére ma nincs jogalap (az ebből származó éves árbevétel 1994-95. évben összesen 1,7 Mrd Ft volt), mivel a vonatkozó, 1973. évi rendeletet még egy 1991. évi PM rendelet hatályon kívül helyezte. A HIF a vizsgált időszakban a jogelőd Frekvenciagazdálkodási Intézet 8/1992. sz. Főigazgatói utasításában meghatározott díjtételeket alkalmazta, amelyek gyakorlatilag azonosak voltak a Magyar Posta 1985-ben kiadott üzemviteli utasításában foglalt díjtételekkel. A frekvenciagazdálkodásról szóló 1993. évi LXII. tv. lehetőséget teremtett a frekvenciadíjak kivetésére. Ennek mértékét azonban a tv. 14. §-a szerint miniszteri rendeletben kellett volna szabályozni. Ehhez a Médiatörvény (1996. évi I. tv.) az ún. alternatív tarifarendszer kidolgozásával lehetőséget teremtett. Az új díjakra vonatkozóan a minisztérium nem rendelkezett jogszabályi előterjesztéssel, illetve az ehhez szükséges számítási anyaggal. (A HIF által korábban benyújtott frekvenciadíj rendelettervezet átdolgozásra szorul.)
ˇ A közlekedési felügyeletek gyakorlatilag saját forrásból - hatósági díjbevételekből - finanszírozták szakmai feladataikat (3. sz. függelék). A vonatkozó jogszabályok szakmai és számítási anyagait a Közlekedési Főfelügyelet készíti elő. A díjak mértékének meghatározásával arra törekedtek, hogy az ebből befolyó bevételek nemcsak az adott szolgáltatások tényleges költségét, hanem az intézmények teljes kiadásait fedezzék (mivel támogatást nem kaptak). A díjakat folyamatosan ˇ - döntően 1993-ban - vezették be, majd két-három évente az inflációhoz igazítva aktualizálták. (A díjtételek az alaptevékenységhez kapcsolódó támogatásértékű bevételek.) A korábban már alkalmazott díjtételekhez készült módosítási javaslat az érintett szakmai feladat tényleges kiadásait nem vette figyelembe, hanem az eddigi díjtételeket "felszorozták" az elmúlt időszak kumulált inflációs rátájával. Ez a "visszamenőleges" számítás azt eredményezte, hogy a bevezetés évében a szakterület jelentős többletbevételt realizált, ami az évek múlásával természetesen csökkent. Ez a díjképzési gyakorlat adott lehetőséget pl. a KFF-nél tapasztalt jelentős - a jogszabályok által lehetővé tett - értékpapír-forgalomra, fizetővendéglátásra használt üdülő vásárlására. Ezek nem állami feladatok, amelynek költségeit a kötelezően előírt hatósági szolgáltatást igénybevevőknek kell megtéríteni. Mindez indokolja a díjképzés rendszerének szabályozását, a kalkulációs tételek pontos műszaki, számviteli adattartalmának meghatározását, a "tartalék" mértékének felülvizsgálatát. A vizsgált időszakban emelték pl. a gépjárművek környezetvédelmi felülvizsgálatához kapcsolódó hatósági eljárási díjat is. Ennek kiszámításánál nem a feladat végrehajtása során felmerült tényleges kiadásokat vették figyelembe, hanem a modellszinten felépített feladathoz rendelték a feltételezhetően felmerülő kiadásokat. Ezen túl 25%-ban még tartalékot, azaz "nyereséget" is kalkuláltak. A "feltételezett" kiadások egy része túlzásokat takart. Így pl. éves szinten csak a környezetvédelmi felülvizsgálatot végző gépkocsik üzemanyag kiadásaira 19,7 M Ft-ot terveztek, holott az ágazat összesen 19,3 M Ft értékű üzemanyagot használt fel. Feltűnő ellentmondás volt a kalkulált (évi 600 ezer) és a ténylegesen elvégzett (244285-301 ezer) éves közúti ellenőrzések száma között is. A jogszabályi formában megjelenő díjemelési javaslatokat a KHVM tárcaegyeztetés keretében koordinálta. Ennek eredményeként a tervezett és a tényleges díjak között jelentős különbséget is tapasztaltunk (számítási anyag hiányában az alkumechanizmus érvényesült). A gépkocsik környezetvédelmi felülvizsgálatáról és ellenőrzéséről szóló rendelet-tervezet kalkulációját a PM is túlzottnak tartotta. Ezért a vizsgálati díj a korábbi 300 Ft-ról (a KFF által javasolt 900 Ft helyett)
750 Ft-ra módosult. Az igazolólap díja 50 Ft-ról 150 Ft-ra emelkedett, szemben a KFF 210 Ft-os javaslatával. Megjegyezzük, hogy olyan díjtétele is van a szakterületnek, amelyre kiadás nem, vagy csak a díjtételeknél lényegesen alacsonyabb összegben merült fel (pl. "zárt technológiás" gépkocsik műszaki felülvizsgálata). A közlekedési ágazatban ezek a támogatásértékű bevételek 1993-95. között 80%-kal emelkedtek. Tény, hogy ezzel párhuzamosan a szakmai feladatok is nőttek, ezek viszont nem igényeltek ilyen mértékű forrástöbbletet. A feladatok jelentős részét kitevő telephelyi ellenőrzések száma 1993-ban 3576, 1994-ben 4121, 1995-ben 3444 volt. A közutakon ellenőrzött járművek száma ugyanekkor 483 ezer, 531 ezer, 528 ezer volt. Sajátos ellentmondást jelent, hogy míg a közlekedési ágazat egészére a viszonylagos forrásbőség jellemző, addig ágazaton belül a forrásellátottság igen nagy szórást takar. Az indokolatlan különbségek megszüntetése tárca szintű feladat lett volna. ˇ Az LRI is az önfinanszírozó intézmények közé tartozott. Mind a bevételeket, mind a kiadásokat rendszeresen alultervezte. A bevételek túlteljesítése részben előre felmérhető lett volna. A források emelkedése ugyanis a díjtételek növekedéséhez, a szolgáltatás bővítéséhez, valamint az értékpapír-forgalomhoz kapcsolódott. Bizonytalansági tényezőt jelentett a délszláv helyzet, ami megnövelte hazánk légtérforgalmát, ezzel az intézmény különféle díjbevételeit. Ez is közrejátszott abban, hogy az 1994-ben teljesített kiadások közel 200%-kal meghaladták a módosított előirányzatot, amiből elsősorban a beruházási pénzeszközöket, a bérjellegű kiadásokat, a külföldi kiküldetés előirányzatait növelték. A kiadások 1995-ben is megduplázódtak (8,6 M Ft-ról 17,2 M Ft-ra). ˇ A fejezeten belül a viszonylag alacsony saját forrással rendelkezők (vízügy, közútkezelők, minisztériumi igazgatás) nehezebb feltételek mellett gazdálkodtak. Segítséget jelentett a fejezeti tartalék, illetve az, hogy a fejezet "mellett" két nagy elkülönített állami pénzalap működik (Útalap, Vízügyi Alap). A 19 KIG és az APIG működését kizárólag az Útalap finanszírozta. Az Alapról szóló törvény viszont nem határozta meg, hogy mennyit lehet a működésre igénybe venni. A vízügyi ágazatot a költségvetési támogatás mellett egyre növekvő mértékben (1995-ben a költségvetés 14%-ában) a Vízügyi Alap finanszírozta, ami hozzájárult a szakmai feladatok ellátásához. (Az Alapból nem finanszíroztak személyi juttatást, illetve TB járulékot.) A vállalkozási tevékenység leválását követően megnőtt a költségvetési támogatási igény (1994. évi 27%-ról 1995-ben 52%-ra emelkedett). Mindez azt jelzi, hogy 1995-ig a vállalkozási tevékenységekből "visszaforgattak" (1994-ben pl. 107 M Ft-ot) az alaptevékenységre. A minisztériumi igazgatás működési kiadásait rendszeresen
alultervezték, a hiányzó forrásokat év közben a fejezeti tartalékból pótolták. A dologi kiadások eredeti előirányzata 1993. óta változatlan volt, amit a teljesítési adatok nem támasztottak alá. 1995. II. félévében 82 M Ft egyszeri pótforrás igénybevételére kényszerültek a tartalékkeretből. Ebből 25,2 M Ft-ot személyi juttatásra, továbbá 11,1 M Ft-ot TB járulékra csoportosítottak át. A minisztérium gazdálkodó szervezetének 1994-ben a költségvetés tervezésekor irreálisan magas összegű saját bevételt határoztak meg. A fejezet az igazgatási cím 1993. évi 5 M Ft-os bevételi tervével, illetve 7,2 M Ft-os teljesítésével szemben 1994ben a saját bevételi előirányzatát 42 M Ft összegben határozta meg. Ennek "teljesíthetetlensége" miatt a gazdálkodó szervezet saját hatáskörben év végén a kiadási előirányzatát 7,4 M Ft-tal csökkentette. 2.2 A fejezet és a címek előirányzat-módosítása A fejezethez tartozó intézmények eredeti költségvetési előirányzata 1994-ben 84%-kal, majd 1995-ben 28%-kal emelkedett (3. sz. melléklet). A növekmény az elkülönített állami pénzalapokból átvett pénzeszközzel, a saját források túlteljesítésével (részben az alultervezés következményeként), kormányzati forrásokkal (jórészt bérpolitikai intézkedések fedezeteként), illetve a fejezeti kezelésű előirányzatok intézményi hatáskörbe történő "lebontásával" volt összefüggésben. A fejezet előirányzat-módosítási hatáskörével nem minden esetben élt megfelelően. A támogatással járó felügyeleti szervi előirányzat-módosításokat, illetve azok jogosságát megfelelő dokumentumokkal támasztották alá. A támogatásértékű bevételek (a KF-eknél, LRI-nél) irányító szervi jóváhagyására többnyire szakmai kontroll nélkül - az intézmény által javasolt összegben - került sor, nem vizsgálták az adott intézmény többlet forrásainak szakmai feladatokkal való összhangját. Az éves költségvetési törvények értelmében egyébként a minisztériumnak nem volt érdeke, illetve érdekeltsége abban, hogy a többletbevétel felhasználását ne engedélyezze, ugyanis a módosított előirányzat feletti bevétel összegét a központi költségvetés javára be kellett volna fizetni. A közlekedési ágazathoz tartozó intézmények (felügyeletek) a vizsgált időszakban 3.656 - 3.951 M Ft támogatásértékű bevételt terveztek, melyet a felügyeleti szerv év közben 4.211 - 4.372 M Ft-ra módosított. Ez egyúttal lehetőséget biztosított a kiadási tételek hasonló összegű emelésére is. Az LRI esetében 3.698 - 4.963 M Ft-ról 5.600 - 6.952 M Ft-ra módosították az összeget.
A fejezet a vízügyi igazgatóságoknál végrehajtott átszervezést (kft-k alapítása) követően - ami 3868 fő létszámcsökkenéssel járt - nem gondoskodott a személyi juttatás, illetve a kapcsolódó TB járulék előirányzatának zárolásáról. Ezért az intézmények a béralap terhére dologi (beruházási) kiadásokat is teljesítettek, megsértve ezzel az Államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. 24. §-a (3) bekezdésében foglaltakat, miszerint a kiemelt előirányzatok csak az adott célra használhatók fel, illetve a 93. § (1) bekezdését, amely megtiltja a kiemelt és célelőirányzatok túllépését. A Vízügyi és Árvízvédelmi Intézményeknél (7. cím) a személyi juttatás elő irányzatát a felügyeleti szerv nem csökkentette, annak maradványa 1994. végén 451 M Ft (ebből a TB járulék 172 M Ft) volt. Ezzel egyidejűleg viszont a dologi kiadásokat 225 M Ft-tal, a felhalmozási kiadásokat 34 M Ft-tal lépték túl. A megtakarítás és a túllépés különbözetével (192 M Ft-tal), mint forrással az intézmények nem rendelkeztek, felhasználásukat a felügyeleti szerv nem engedélyezte. Az intézményeknél az előirányzatok nyilvántartása hiányos volt, így nem szolgáltatott kellő információt a vezetés részére az adott intézmény pénzügyi helyzetéről. A vízügyi ágazatban (pl. OVF, Szolnoki Vízügyi Igazgatóság) az előirányzat módosításokat nem vezették megfelelően, ezen belül a saját hatáskörű előirányzat-módosításokat egyáltalán nem dokumentálták. Ez a hiányosság nehezítette a szabályszerű gazdálkodást. Az OVF 1994-1995. évben támogatásértékű bevételeit 547 M Ft összeggel saját hatáskörben megemelte. Ez az intézkedés ellentétes volt a 137/1993. (X.12.) Kormányrendelet 16. §-ában foglaltakkal, mivel az ilyen jellegű előirányzat-módosítás kizárólag a felügyeleti szerv engedélyével történhet. Ez ugyanis a központi költségvetést megillető bevétel lett volna. Példaértékű volt a Közlekedési Főfelügyelet ez irányú tevékenysége, mivel az egyes felügyeletek eredeti előirányzatairól, valamint annak irányító szervi módosításáról jól áttekinthető, naprakész számítógépes nyilvántartást vezettek. Az előirányzat-módosítási jogosítvány viszont a minisztérium Költségvetési Önálló Osztályán volt, ahol nem állt rendelkezésre ilyen részletes információ.
3. A fejezeti és intézményi költségvetések végrehajtása 3.1 A pénzellátás gyakorlata A KHVM fejezet 1993-95. között növekvő (évi 17,4%-os) mértékű költségvetési támogatásban részesült, így 1995-ben már 5,9 Mrd Ft-ot kapott. A fejezet javuló "bevételi képességét" jelezte, hogy az intézmények évente
emelkedő összegeket juttattak vissza a központi költségvetés forgóalapjába. A befizetés nagysága 1993-ban 113,6 M Ft volt, mely a vizsgált időszak végére közel 12-szeresére emelkedett, 1995-ben 1.348,1 M Ft-ot képviselt. Ez utóbbi már a támogatás közel egynegyedének felelt meg. A fejezet pénzellátása az Államháztartási, valamint az éves költségvetési törvénnyel összhangban történt. Hiányosságként vetjük fel, hogy nem kértek az intézményektől pénzellátási ütemtervet, így előfordult, hogy az átutalás eltért a jogszabályban rögzítettektől. A fejezet felújítási forrásait (1994-ben 49,7 M Ft, 1995ben 29,8 M Ft) a szükségesnél korábban vette igénybe az állami forgóalapból. A vízügyi intézmények részére juttatott fejezeti kezelésű előirányzatok jórészt a teljesített kiadásokat finanszírozták. Ugyanakkor évente kb. 200-300 M Ft előleg került a Vízügyi Igazgatóságokhoz. Az Útalap vizsgálatunk során már javasoltuk, hogy készítsenek finanszírozási tervet a távlati fejlesztési program megalapozására. A közúthálózat 4 éves fejlesztési programjának aktualizálását megkezdték, de nem ezzel összhangban határozták meg a támogatási igényt. A vízügyi ágazatban pozitívan értékelhető a feladatellátáshoz igazodó normatív finanszírozási rendszer kialakítására irányuló javaslat. Az OVF gondozásában, külső szerv bevonásával normatív pénzellátási rendszert alakítottak ki. (Jelenleg az intézményi kiadások 80-90%-a kerül normatív módon a gazdálkodókhoz.) Igazgatóságonként részletesen felmérték a szakmai feladatokat, illetve a meglévő vízügyi létesítmények fenntartási igényét, létszám- és bérszükségletét. A felmérést követően a finanszírozásban véleménykülönbség alakult ki. Míg az OVF a normatíva bevezetéséhez a támogatás megemelését tartotta indokoltnak, addig a minisztérium Költségvetési Önálló Osztálya a meglevő támogatási keret differenciált lebontását tekintette elfogadhatónak. A fejezet bankszámláit a 140/1993. (X.12.) Kormányrendelettel összhangban nyitották meg, ezek működése - a letéti számla kivételével - jogszabályszerű. A letéti számla vezetéséhez nem készült olyan belső szabályzat, amelyben rögzítették volna az államháztartáson kívüli források körét. A számla 1994. január 1-jei nyitó állománya 19,8 Mrd Ft volt, ebből 19,7 Mrd Ft-ot jelentett a Pannon GSM tenderből származó koncessziós díjbevétel. A minisztérium gazdálkodó szervezete 1994. december 27-én 49,6 M Ft-ot utalt át a letéti számlán levő összegből a saját számlájára, korábbi
kötelezettségeinek finanszírozására. (Ebből 30 M Ft-ot igazgatási célú számítástechnikai berendezésekre költöttek, 9,7 M Ft-ot az OVIBER-nek utaltak át BősNagymaros tájrehabilitációs munkáira, elemző szakanyagok elkészítésére, idegennyelvű fordításokra.) 3.2 Személyi juttatások A KHVM fejezet személyi juttatás címen 1994-95-ben 25 Mrd Ft-ot használt fel. Az intézmények e címen teljesített kiadásai jelentős szélsőségeket mutattak. A saját forrással rendelkező, önfinanszírozó költségvetési szervek (hírközlési, közlekedési felügyeletek, LRI) lényegesen kedvezőbb helyzetben voltak, mint a költségvetési támogatásból gazdálkodók. A felügyeleti szerv hatáskörébe tartozó előirányzat-módosításokat a minisztérium Költségvetési Önálló Osztálya hagyta jóvá, azonban nem ellenőrizte annak célszerűségét, az engedélyezés mechanikus volt. Az LRI-nek és a HIF-nek - a jutalomkifizetésre vonatkozó (saját forrásait terhelő) - előirányzatmódosítási kérelmét a minisztérium általában változtatás nélkül jóváhagyta. A KHVM GSZ gazdálkodása alapvetően a költségvetési támogatásra épült, melyet esetenként a tartalékból is kiegészítettek (pl. 1994-ben a fejezeti tartalékból 20,6 M Ft-ot kapott a 13. havi illetmény kifizetésére, illetve annak járulékaira). Mindez lehetőséget adott arra - béralapjának "tehermentesítésével" -, hogy 1995. II. félévben a vezetők illetménye 20%-kal, a többi alkalmazotté 520%-kal emelkedjen. Tartalékból finanszírozták 1995ben a 100%-os bérbeállási szint elérését is (16 M Ft). A közlekedési felügyeleteknél a főfelügyelet sem ellenőrizte a bér- és létszámgazdálkodás szabályszerűségét, célszerűségét, erre a fejezet nem is jogosította fel. 1993. óta a KFF a cím béralapját (személyi juttatásokat) nyilvántartotta, összegezte, továbbította a KHVM felé, de tartalmát érdemben nem ismerte, elemzésre nem használta fel. 1995-ben a Kormány a fejezetnek bérpolitikai intézkedés fedezetére összesen (bér + TB) 28,1 M Ft-ot biztosított. Általános tapasztalat, hogy a többletjuttatásból az elsősorban alapbért fejlesztő intézmények kedvezőtlenebb helyzetbe kerültek, mint azok, akik a jutalom kifizetését helyezték előtérbe. Sem a tárca, sem a középirányító szervek nem ösztönözték a saját forrás alapbérként történő felhasználását. A minisztérium nem igyekezett korlátozni az esetenként indokolatlan jövedelmi eltéréseket sem. A közlekedési ágazat intézményeinek túlnyomó része már 1994-ben biztosította a köztisztviselői törvényben rögzített juttatásokat. Kormányintézkedéseket követően
(1993-1994-ben) 54 M Ft bér és 23,7 M Ft TB járulék kifizetésére kaptak támogatást. A Fővárosi KF 1994-ben nem igényelt a bérpolitikai keretből, ennek ellenére 2,6 M Ft-ot kapott. Ezekben az években átlag 170 E Ft/fő jutalmat fizetett ki. A Hajdú-Bihar megyei KF 99%-os beállási szint mellett saját forrásai egy részét béremelésre fordította. Ezért az 1994. évi bérpolitikai keretből már csak minimális összeget kapott. Így viszont csak 80 E Ft/fő éves jutalmat tudott fizetni. A KFF bérbeállási szintje az egyik legalacsonyabb volt ágazaton belül, ennek ellenére 1994-95-ben a legmagasabb összegű - 178, illetve 179 E Ft/fő/év jutalmat fizetett ki. Az intézmények a béren kívüli juttatásokat a köztisztviselői, illetve a közalkalmazotti törvényben rögzített legmagasabb összegben biztosították. A KF-ek egy része jelentősen hozzájárult az önkéntes nyugdíjpénztári befizetéshez (pl. Fővárosi, Szolnok megyei KF). A Fővárosi KF 1993-ban 57 E Ft/fő ruházati költségtérítést fizetett. A KHVM GSZ a dolgozóknak üdülési hozzájárulást fizetett, ezen túl az üdülőket is támogatta, így az üdülőket igénybevevőknél a "kedvezmény" duplán érvényesült. A HIF kivételezett helyzetét jelzi a különféle juttatások igen magas szintje. Ilyen címen 1995-ben 6,5 M Ft-ot fizettek ki, ebből ruházati költségtérítést, utazási bérletet, ajándékokat (Húsvét, Mikulás, Karácsony), étkezést, orvosi ellátást, egyéb költségtérítést (telefon, lakásvásárlás támogatás) fizettek dolgozóiknak. A fejezetnél kialakult átlagbérek, átlagjövedelmek nagyságát alapvetően befolyásolta az, hogy az intézmények alkalmazottai a köztisztviselői vagy a közalkalmazotti törvény hatálya alá tartoznak. Az átlagbérek a közalkalmazotti törvény hatálya alá tartozó intézményeknél voltak magasabbak (kiemelkedő volt az LRI-nél). A vezetők átlagbére 1995-ben a HIF-nél 81,2 E, a KFeknél 82,8 E, a minisztériumi igazgatásban 86,1 E, a vízügyi intézményeknél 106,4 E, a közúti igazgatóságoknál 109,3 E, az LRI-nél 137,7 E Ft/fő/hó volt. Az ügyintézők átlagbére - az LRI kivételével (ahol 95,3 E Ft/fő) - kiegyenlítettebb volt, mint a vezetőké. Míg a vízügyi intézményeknél 45,1 E Ft/fő/hó, addig a minisztériumi igazgatásban 55,1 E Ft/fő/hó volt.
Az átlagjövedelmek nagyarányú szóródását elsősorban az eltérő jutalmazási és egyéb juttatási lehetőségek okozták. 1995-ben az LRI átlagosan 173 E, a hírközlési felügyeletek 350 E, a KF-ek 151 E Ft/fő/év jutalmat fizettek. Ez utóbbi körben 60 E Ft - 260 E Ft közötti szóródás volt. Az intézmények egy részénél a köztisztviselői, közalkalmazotti törvény túlmunkára vonatkozó korlátai miatt igen jelentős összegű megbízási díjat fizettek ki mind a saját dolgozóik, mind a külső foglalkoztatottak részére. Emelkedett a vállalkozásokkal végeztetett külső munkák (megbízások) aránya. (Erre egyébként a saját források túlteljesítése is jó lehetőséget teremtett.) Fejezeti szinten a megbízási díjak kifizetését 1993-1995. között megduplázták (159 M Ft-ról 332 M Ft-ra). A HIF közel 70 fővel kötött megbízási szerződést mintegy 9 M Ft összegben, ezen belül 3 esetben saját dolgozókkal. Így pl. a Vagyongazdálkodási Osztályon tűzvédelmi feladatok ellátására havi 30 E Ft-os, anyagbeszerzési feladatokra havi 15 E Ft-os, raktártakarításra havi 11 E Ft-os megbízást adtak. A megbízási szerződések között találkoztunk a komolyságot nélkülöző szerződéssel is, amelyet többek között olyan feladatokra kötöttek, mint a "helyiségcsoport nyílászáró szerkezeteinek folyamatos ellenőrzése, szemrevételezéssel a beázás tényének megállapítása, kártevő jelenlétéről a megbízó értesítése", stb. Előfordult, hogy a megbízási szerződéssel foglalkoztatott gépkocsivezetőnek (200 E Ft) "emelt összegű" díjat fizettek. A KF-ek a bérszámfejtéssel, az ahhoz kapcsolódó adóés járulékbevallások elkészítésével általában a TÁKISZ-okat bízták meg. 3.3 Eszközgazdálkodás 3.3.1 Tárgyi eszközök, immateriális javak A fejezethez tartozó intézmények 1995. végén 130 Mrd Ft összegű (bruttó érték) immateriális javakkal és tárgyi eszközökkel rendelkeztek. (A vizsgált időszakban 12 Mrd Ft-tal nőtt az állomány.) Az alapfeladatok ellátását biztosította a rendelkezésre álló eszközállomány, szakmai feladat nem maradt el eszköz hiányában. Ennek ellenére néhány szakterületen (pl. vízügy) a jogszabályban előírt feladatok, az ehhez szükséges technikai feltételek, illetve források összhangja nem volt teljeskörűen biztosított. A vízügyi szakterületen a műszaki igények figyelembevételével meghatározták az eszközszükségletet, ehhez normatíva alapján
meghatározták a forrásokat. Ez utóbbi lényegesen nagyobb volt (6,5 Mrd Ft/év), mint az éves költségvetési támogatás. Az infrastrukturális ágazatok vagyonának részét képezi az úthálózat és a vízgazdálkodási létesítmények köre. A teljes állomány értéke azonban nem szerepel a számviteli nyilvántartásokban (csak a számviteli törvény hatályba lépése utáni vagyonnövekmény értéke). Az 1992. előtt létrehozott vagyontárgyak értékbecslésére nincs központilag kidolgozott módszer sem. A minisztérium számításai szerint az 1990-es évek elején az országos közúthálózat (33 e km) bruttó értéke 490 Mrd Ft volt, míg a vízgazdálkodási létesítmények (pl. tározók, csatornák, szivattyútelepek) 1073 Mrd Ft-ot képviseltek. A mérlegekben szereplő eszközállomány nagy része a vízügyi intézményekhez tartozott, itt volt a fejezet immateriális javainak és tárgyi eszközeinek 67%-a. (A tárgyi eszközállomány 12%-a a KIG-eknél, 14%-a az LRI-nél volt.) Az állomány döntő része: ingatlan (82%), gép, berendezés (13%), illetve jármű (5%) volt. Az immateriális javak volumene viszont nem érte el az egy százalékot (0,4%) sem. A gépek, berendezések állománya: 16,7 Mrd Ft volt, mellyel jórészt az LRI, a KIG-ek és a VÍZIG-ek rendelkeztek. A hírközlési és a közlekedési felügyeletek a fejezet eszközállományának mindössze 4%-ával rendelkeztek, ugyanakkor feladatuk jellegéből adódóan a fejezet immateriális javainak és számítógépes állományának mintegy fele e két ágazatnál volt. Az eszközállomány használhatósági foka fejezeti szinten viszonylag magas (77%) volt, ami összefüggött azzal, hogy a vízügyi vonalas építmények (töltések, csatornák) után csak 1992. óta számolnak amortizációt (ezek a létesítmények alkotják az ágazat tárgyi eszközeinek 90%-át). A vizsgált években az immateriális és tárgyi eszközök nettó-bruttó értékének aránya 6%-kal csökkent, azaz romlott a használhatóságuk. Ezt a folyamatot a fejlesztésekkel sem tudták ellensúlyozni. A fejezetnek 3 év alatt 58,1 Mrd Ft felhalmozási kiadása volt, amelyből 50,4 Mrd Ft-ot ingatlanokra fordítottak. A gépekre, berendezésekre 4,7 Mrd Ft-ot, a járművekre 2,7 Mrd Ft-ot használtak fel. Az önfinanszírozó intézmények jelentősen növelték a felhalmozási kiadásaikat, jellemző volt, hogy az eredeti előirányzatot 5-10-szeresen túlteljesítették. Sőt a szakmai feladatokhoz szükségtelen kiadásokat is teljesítettek, pl. az egyik KF apartmant alakított ki 20 M Ft-ért.
Az eszközök elhasználódása főként a hírközlési és az ár- és belvízvédelem területén okozott gondot. A hírközlési piacon megjelenő szolgáltatók és szolgáltatások hatékony ellenőrzése magas szintű eszközparkot igényel. A felügyeletek tulajdonában lévő immateriális javak (jórészt softverek) használhatósági foka 2 év alatt egynegyeddel, míg a számítógépeké (hardverek) egyötöddel romlott (amit a magas amortizációs kulcs is befolyásolt). Indokolt lenne, ha az ágazatban keletkező többletforrások felhasználásában prioritást kapna ezen eszközök fejlesztése. Az árvízkészültségnél gondot okozott az elöregedett és hiányos vízminőség-védelmi eszköz- és géppark (pl. a szivattyúk névleges teljesítmény alatti kapacitása). Fejezeti szinten a tárgyi eszközök karbantartására 1995-ben mindössze 641 M Ft-ot használtak fel (az eszközök nettó értékének 0,6%-át). A felújítási kiadások (évente 5-8 Mrd Ft) döntő részét az ingatlanokra fordították. Ezek szinte kizárólag a meglévő útvagyon értéknövelő ráfordításai voltak, amit az Útalap finanszírozott (1993-ban 4,4 Mrd Ft, 1994-ben 7,6 Mrd Ft, 1995-ben 6,7 Mrd Ft). Az eszközállomány fenntartási munkáinak folyamatos elmaradása, a műszaki igényszint alatti teljesítése hosszabb távon a költségvetésre jelentős pénzügyi terhet ró. Indokolt, hogy a fejezet fokozott figyelmet fordítson ezekre a feladatokra. Ösztönözze az ágazatokat, hogy szabad pénzeszközeiket elsősorban a fenntartásra fordítsák. Ennek pl. egyik forrása lehet a felesleges ingatlanok értékesítése, bérbeadása. A vizsgált időszakban megnőtt az ingatlan-értékesítések száma (73 ingatlan eladását és 52 bérbeadását tervezték). Ebből 1,1 Mrd Ft bevételt realizáltak, amiből 1994-95-ben 251 M Ft-ot befizettek a központi költségvetésbe. A bérleti díjbevétel 1994-95-ben 4 Mrd Ft volt, ennek 80%-a az LRI-nél realizálódott. Az ingatlanok többségét a vízügyi ágazatban (vállalkozások kiválása miatt), illetve a KIG-eknél értékesítették. A KIG-ek a becsült forgalmi érték (113,2 M Ft) feletti árbevételt (338 M Ft) teljesítettek. A vízügyi intézmények nem tudtak hasonló módon értékesíteni. A KIG-ek a realizált bevételekből új gépeket szereztek be, ingatlanokat újítottak fel, azaz vagyonukat növelték, összetételét korszerűsítették (az átszervezést követően ezek a vagyonelemek átkerültek a kht-kbe). A vízügyi intézmények ezekből a bevételekből elsősorban működési feltételeiket javították (a dologi kiadásokat növelték, kifizették az állammal szembeni adó-, illetve TB tartozásukat, illetve az átszervezés kiadásigényét finanszírozták), vagyis "felélték" a többletjövedelmet. Az Alsó-dunavölgyi Vízügyi Igazgatóság adósságrendezésre 70,4 M Ft-ot, a Közép-dunántúli
VIZIG alaptevékenység finanszírozására 16 M Ft-ot, az ÁBKSZ több, mint 50 M Ft-ot fordított az átszervezés költségeire . A tárgyi eszközök beszerzése, illetve értékesítése nem volt mindig összhangban az érvényes jogszabályi előírásokkal. Az LRI az 1994. évi járműbeszerzéseknél nem dokumentálta a versenytárgyalás kiírását és lefolytatását. Előfordult, hogy 2 M Ft feletti értékesítésnél nem kérte ki a felügyeleti szerv hozzájárulását, és nem a törvényben előírt nyílt, hanem meghívásos versenytárgyalást bonyolított le (pl. 1994. decemberi gépjármű értékesítésnél). Késedelmes volt az LRI-nek a COMASEC Rt-vel megkötött bizományosi szerződése alapján történt pénzügyi elszámolás. Az import áruérték 73%-át előleg címén átutalták, azonban a késedelmes utalás (december helyett február 20.) miatt az LRI 240 E Ft késedelmi kamatot fizetett. A pénzügyi teljesítés, illetve az előleg elszámolása (903 E Ft) többhónapos késedelemmel történt, 1995. június végén. A fejezet intézményeinek kezelésében, tulajdonában mintegy 1000 üdülő férőhely van (a dolgozók létszáma 22 E fő). Kihasználtságuk átlagosan 70% volt. Intézmények közötti megoszlásuk igen egyenetlen. A KHVM GSZ dolgozói részére (350 fő) mintegy 97 férőhely áll rendelkezésre, ennek egy része azonban közös a KIG-ekkel. A közlekedési szakterületen 15 intézménynek van üdülőingatlana (108 férőhellyel). Saját tulajdonú ingatlanok vásárlására 1991-től mintegy 35 M Ft-ot költöttek. Kihasználtságuk 60-80% közötti. A Főfelügyelet bükki üdülőjének kihasználtsága azonban csak 17%-os volt. Jellemző, hogy még ezt sem a saját dolgozók vették igénybe, hanem fizetővendéglátó üdülőként üzemelt. A VIZIG-ek üdülőjében 405 férőhely van. Emellett az ún. kétfunkciós védelmi központjaikon, a telepített gátőrházak kb. egyharmadánál egy vagy több helyiséget vendégszobának alakítottak ki. Ezeket a készültségi időszakon kívül üdülés céljára is hasznosítják. A KIG-ek 330 üdülőférőhellyel rendelkeznek. Kihasználtságuk 60-80% volt, legalacsonyabb a hajdúszoboszlói üdülőházé (11-13%).
Az intézmények egy részének többletforrása miatt még arra is lehetőség volt, hogy a saját tulajdonú ingatlanok mellett üdülőket béreljen. Ezekre 1995-ben fejezet szinten 8 M Ft bérleti díjat fizettek ki. Az LRI-nél a 2261 dolgozóra 40 saját férőhely jut. Emellett 1995-ben mintegy 6 M Ft-ot fizettek ki, amiért üdülőt béreltek. Az üdülők kihasználatlansága szükségessé teszi, hogy a fejezet tekintse át az összes - saját és bérelt - üdülési célt is szolgáló ingatlanok körét (tehát nemcsak az üdülőket). Intézkedjen, hogy a felesleges, alacsony kihasználtságú ingatlanok értékesítésre kerüljenek. Megállapítható, hogy az ÁSZ korábbi - jóléti intézmények működésével kapcsolatos - jelentésében megfogalmazott javaslatok e témakörben nem hasznosultak. 3.3.2 Készletgazdálkodás A fejezet 1995. végén 25 Mrd Ft értékű készletállománnyal rendelkezett. Fejezeten belül a készletgazdálkodás jellege alapvetően kétféle volt. Az igazgatási, hatósági munkát végző intézmények viszonylag kevés készletféleséget használtak. Az eszközöket beszerzéskor azonnal kiadásként elszámolták. Raktárgazdálkodással a vízügynél, a közútkezelőknél és az LRI-nél találkoztunk. A vízügyi intézmények anyagkészletei a vállalkozási tevékenység leválasztása után jórészt (75%-ban) a védelmi készletekre korlátozódtak. A készletek mennyiségét, összetételét az OVF és az ÁBKSZ szabályzata tételesen rögzítette, az ennek megfelelő készletállományt az ÁBKSZ évente ellenőrizte. A védelmi tartalékkészletre vonatkozó (1974. évi) előírások korszerűsítésre szorulnak. Egyrészt azért, mert nem rögzítik a VIZIG-ek ezzel kapcsolatos hatáskörét, másrészt a megváltozott gazdasági körülmények is indokolják az előírások aktualizálását. A készletek használhatósági mértékét a VIZIG-ek minősítik (a raktárkészleteket is ők kezelik). Ezek jelentős része már nem felel meg az előírásoknak, készenléti helyzetben az előírt rendeltetési célra nem használhatók (pl. kéve, karó, gerenda, palló), tönkrementek. Az LRI feladataihoz éves szinten mintegy 450 M Ft készletállománnyal rendelkezett, az évenkénti beszerzésre 700-800 M Ft-ot fordított. A készletek tárolását 21 szakraktárban (3 kézi raktárban) mintegy 14.000 m2 alapterületen végezték, ahol mintegy 50.000 különböző készletféleséget kezeltek. Az ún. jelzőkészletes anyagok (biztonsági készletek) beszerzését központilag végezték. Időszerű lenne a 8-10 éve megállapított biztonsági készletszint felülvizsgálata, amit a szervezeti változások, a feladatok bővülése, illetve a technikai fejlődés is indokol. Az intézményeknél az elfekvő készletek aránya jelentős, igyekeztek azokat értékesíteni, azonban elavultságuk miatt ez meglehetősen nehézkes volt (pl. KIGek, LRI, vízügyi intézmények).
3.3.3 A közbeszerzési törvény végrehajtásának tapasztalatai az LRI-nél A közbeszerzésről szóló (1995. évi XL. tv.) törvény új beszerzési gyakorlat kialakítását tette szükségessé. A jogszabályban előírt belső szabályzatot még véglegesen nem készítették el. A törvénnyel kapcsolatos végrehajtási utasítások hiánya bizonytalanságot okozott az intézménynél (pl: együttpályáztatási árucsoportok körének részletesebb meghatározása). Az üzemeltetéshez mintegy 30-32 ezer anyagféleséget kell pályáztatás útján beszerezni, ezért fontos, hogy egy adott "beszerzési címhez" tartozó anyagok köre egyértelmű és pontos legyen. Az LRI az előírásoknak megfelelően, 1996. elején 13 anyagcsoportban előminősítéses formában pályázati felhívást jelentetett meg. A kiírt tenderekre jelentkező pályázók ajánlata azonban csak az év második felében lesz értékelhető. Az átmeneti időben gondot okozhat a készlethiány (pl. gépmeghibásodás esetén), ennek elkerülésére normán felüli raktári készletet kellett tartani a folyamatos üzemképesség érdekében, melynek nagyságrendje kb. féléves készletszükségletnek felelt meg. Az előírások alapján nincs lehetőség az azonnali beszerzésre, mivel az értékhatárok miatt pályáztatni kell. A beruházásoknál a határidő betartása a softverek esetében jelenthet gondot, mivel a szolgáltatások többségét csak bontva tudják versenyeztetni. Az előírások szerint a szolgáltatásokat azonban együtt kell versenyeztetni. Gondok jelentkezhetnek a légiforgalmi irányítási rendszer fejlesztésénél (radar szimulátor) a nemzetközi és a hazai előírások koordinálatlansága miatt. "Ütközőpont" a versenyeztetési eljárásnál van. A fejlesztés költségvetési forrásból és EIB hitelből folyik. Így a közbeszerzési törvényt és az EIB hitel versenyeztetési feltételeit is figyelembe kell venni. A kétféle szabályozás azonban eltér egymástól. (A banki előírás szerint a tender nyilvános, legalább is az Európai Közösség tagállamaival szemben, amit a Közbeszerzési Tanács a törvényre hivatkozva elutasít.) 3.4 Fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása A minisztérium 1994-95-ben 37,8 Mrd Ft fejezeti kezelésű előirányzattal rendelkezett, ami a minisztérium teljes költségvetésének közel egynegyedét (24%-át) jelentette. Az Országgyűlés ezeket az előirányzatokat mindkét évben csökkentette, összesen 1,4 Mrd Ft-tal. Az előirányzatok többsége (97, illetve 90%-ban) kormányzati célprogramokat finanszírozott. A célprogramok a minisztérium hatáskörébe tartozó infrastrukturális ágazatok - elsősorban beruházások - finanszírozását szolgálták. A pénzeszközök felhasználása - a fejezeten túl - széleskörű nemzetgazdasági érdekek megvalósítását segítette. Az előirányzatok közel 80%-a két nagy területet, a vasutat (13,7 Mrd Ft-tal),
illetve a vízügyet (12,6 Mrd Ft-tal) "támogatta". Emellett a közúti közlekedés (VOLÁN), a postai szolgáltatás (Magyar Posta), a légiközlekedés (LRI), illetve az országos közúthálózat beruházásainak finanszírozására is mód nyílt. 3.4.1 Vasúthálózat fejlesztése A MÁV-ot a ,80-as évek elején vállalattá alakították át, ezzel egyidejűleg az állam "kivonult" a vasút finanszírozásából. Időközben nyilvánvalóvá vált, hogy a MÁV saját forrásaiból nem tudja teljeskörűen fedezni a fejlesztési, pályafenntartási feladatokat - várhatóan a jelentős terheket viselő Rt. erre a későbbiekben sem lesz képes -, ezért újra a központi költségvetés forrásaira szorult. A költségvetés 1992ben 2,6 Mrd Ft-tal, 1995-ben már 7,4 Mrd Ft-tal járult hozzá a vasúti fejlesztésekhez. A MÁV összes bevétele 1994-95-ben 130-147 Mrd Ft volt és 26, illetve 36 Mrd Ft fejlesztési forrással rendelkezett. A fejlesztésekhez nyújtott eddigi költségvetési "támogatások" elsősorban a működőképesség romlásának ütemét csökkentették, nagyobb horderejű elképzelések megvalósításához kevésnek bizonyultak (a felhalmozódott fejlesztésifelújítási igény - becslések szerint - ma már elérte a 300 Mrd Ft-ot). A minisztérium és a MÁV vezetői is elismerik, hogy "a megvalósult beruházások, felújítások eredményeként összességében az állagromlás folyamatát csak mérsékelni tudtuk". A vasút rendelkezésére álló pénzeszközök tervezési folyamatában, az előirányzatok kimunkálásában érdemben vett részt a KHVM Vasúti Főosztálya , a lebonyolítást a beruházók (MÁV, GYESEV) végezték. Kifogásolható, hogy a tárca év közben a pénzeszközök felhasználásáról nem rendelkezett információval. A teljesítésekről a gazdálkodó szervezet csak év végén "számolt be" a fejezetnek. A minisztérium részéről indokolt lenne a fokozott odafigyelés, mivel a rendelkezésre álló pénzeszközök felhasználása nem koncentrált, "elaprózódott". (Évente átlag 70-100 beruházás van folyamatban, 100 M Ft-ot meghaladó ráfordítás mindössze hét fejlesztésnél volt.) Emellett a ráfordítások közel felét (1995-ben közel 40%-át) - kényszerűen - a működőképesség fenntartására ún. szintentartó beruházásokra (felújításokra) kellett fordítani. A beruházásokra kedvezőtlenül hatott az is, hogy az átlagos megvalósítási idő igen hosszú (4,7 év az optimális 3 év helyett) volt, ami döntően a rendelkezésre álló és a szükséges források közötti ellentmondásra vezethető vissza. Forráshiány miatt pl. egy évet késik a KelenföldBudafok-Háros vonal, a Ferencvárosi pályaudvar korszerűsítése, szünetel a Gyoma-Békéscsaba közötti beruházás. A Putnok-Bánréve-Ózd közötti vonalkorszerűsítést 1991-ben leállították, és csak 1995-ben tudták folytatni. A számítógépes szállítás-irányítási rendszer (SZIR) bevezetésére az elmúlt két évben közel 1,5 Mrd Ft-ot fordítottak költségvetési forrásból. Az 1991-ben elkezdett beruházás csak 1995. IV. negyedévében
fejeződött be. Ezt követően derült ki, hogy a központi számítógép kapacitása nem elégséges a feladat megoldására (a szállító cég a gépet kicserélte). A szűkös források miatt a beruházások nélkülözték a komplexitást. Mindez megnyilvánult a különböző színvonalú (és életkorú) berendezések együttélésében, a hálózat külső megjelenésében. A Ferencvárosi pályaudvaron 3,4 Mrd Ft-os rekonstrukcióval új műszaki létesítményeket hoztak létre, ezek "beleolvadtak" a lehangoló állapotú épületek, kerítések stb. környezetébe. A MÁV beruházásai között legjelentősebb a Budapest-Déli pályaudvar Hegyeshalom vonal - ami része Közép-Európa egyik legforgalmasabb vasútvonalának - rekonstrukciója. A beruházáshoz a központi költségvetés a vizsgált időszakban 118 M Ft-tal járult hozzá. Az 1993-1997. években 280 millió DEM külföldi hitelből (kb. 30 Mrd Ft) megvalósuló korszerűsítés eredményeként a Budapest-Déli pályaudvar - Bécs Süd Bhf közötti 252 km-es szakaszon az utazási idő 120 percre csökkenthető. A vonal kb. 70%-án a vonatok sebessége 160 km/óra lehet. A társaság devizabevételeinek döntő részét ez a vonal adja, az áruszállítás - az általánosan csökkenő tendenciával szemben - itt emelkedő irányzatú. A rekonstrukció a pálya teljes hosszára kiterjed, de nem foglalja magába az utasforgalmi, kereskedelmi létesítmények átfogó rekonstrukcióját, így a komplexitás ennek a fejlesztésnek sem jellemzője. 3.4.2 Közforgalmi utasszállítás fejlesztése A közúti közlekedésben a közforgalmi utasszállítást a társasági formában működő, lényegében még állami tulajdonú VOLÁN vállalatok (29) végzik. Évente 490 millió utast szállítottak, ami kb. háromszorosa a vasúton szállított utasok számának, utaskilométerben a teljesítmény 10765 millió km, a vasút teljesítményének kb. 125%-a. A társaságok 1994. január 1-jén 6144 db autóbusszal rendelkeztek. Az állomány átlagos életkora 8,75 év volt, a tíz évnél idősebb buszok aránya 37%. Az autóbuszállomány állagromlása miatt a társaságok - illetve azok egyesülése - a minisztérium közreműködésével széleskörű elemzéseket végeztek, amiből egyértelműen kiderült, hogy a vállalatok önerőből nem képesek a járműpark megújítására. Ha az eszközök "elöregedési" folyamatát nem sikerül megállítani, akkor rövidesen zavarok keletkezhetnek a közforgalmi utasszállításban. E gondokat elismerve az Országgyűlés a fejezet 1994-95. évi költségvetésében 11 Mrd Ft-ot hagyott jóvá a rekonstrukció "támogatására". Ezen túlmenően 5 Mrd Ft értékben a Kormány hitelgaranciát is vállalt.
A VOLÁN vállalatok 1995. évi árbevétele mintegy 38 Mrd Ft volt. Fejlesztésre (buszbeszerzésre) 4,1 Mrd Ft-ot fordítottak (a forrásokból: hitel 1,4 Mrd Ft, saját 1,6 Mrd Ft, költségvetési 1,0 Mrd Ft, önkormányzati "támogatás" 0,1 Mrd Ft volt). A rekonstrukció keretében az elmúlt két évben (1994-95.) összesen 544 db buszt szereztek be, amihez a vállalatok a hitel felvétel mellett saját forrással is hozzájárultak. A gazdálkodó szervezetek jövedelmezőségi mutatói igen szerények (pl. a VOLÁNBUSZ Bp. 1995-ben: 6,9 Mrd Ft éves árbevétel mellett mindössze 16 M Ft nyereséget realizált). Emiatt a garanciális hiteleknek is csak töredékét tudták igénybe venni. A tekintélyes összegű ráfordítások ellenére nem javult az autóbuszállomány kor szerinti összetétele, műszaki színvonala. Az átlagéletkor az 1993. évi 8,75 évről 1996-ra 9,73 évre nőtt. Megjegyezzük, hogy a szakma költségszerkezete sajátos. Meghatározó eleme a közismerten magas adó- és járuléktartalmú üzemanyagköltség, ami az összköltség kb. 60%-át jelenti. Az érintett közlekedési vállalatok 1996-ban - számítások szerint - az elsődlegesen használt üzemanyag (gázolaj) után, fogyasztási adó címén 4,7 Mrd Ft-ot fizetnek be a központi költségvetésbe. 3.4.3 Kombinált fuvarozás A kombinált fuvarozás a közúti, a vasúti és a vízi szállítás lehetőségeire alapozva, összehangolt tevékenység eredményeként juttatja el a szállítmányt a feladási helytől a megrendelő által megjelölt telephelyre. A kombinált fuvarozást eredetileg a kis távolságok, természeti akadályok leküzdésére hozták létre (hágók, alagutak, átkelők). Napjainkban a közutak zsúfoltsága, a természeti és környezetvédelmi szempontok, az üzemanyagtakarékosság miatt hosszabb távon is számításba veszik az alkalmazását. A közúti és a vasúti szállítás kombinálásával végzett fuvarozás, a "ROLA" a közúti járművek, járműszerelvények (rakományaikkal együtt) vasúton történő továbbítását jelenti. A közúti és vízi szállítás összehangolásával végzett fuvarozás (RO-RO) esetén a közúti járművek továbbítása vízi járműveken történik a célhoz közeli kikötőig. A fuvarozás e formáinak kifejlesztésére, bevezetésére a fejezet költségvetése a vizsgált időszakban 800 M Ft-ot biztosított, elsősorban eszközbeszerzésre, fejlesztésre. A kiadások döntő részét a ROLA kocsik beszerzésére használták (556 M Ft). A MÁV emellett 43 M Ft összegben terminálok (logisztikai központok) tervezését finanszírozta.
A kikötők fejlesztésére költségvetési forrásból két év alatt 201 M Ft-ot fordítottak. A MÁV vonalain az ún. ROLA-vonatok üzembeállításával megindult a kombinált fuvarozás. A vonatok kihasználtsága azonban igen alacsony, holott az volt az alapvető cél, hogy a közúti szállítást vasúti szállításra tereljék át. Helyszínen szerzett tapasztalataink szerint (Bp. Ferencváros pu.) a 18-20 kocsiból álló szerelvényeknek csak 4-5 kocsija közlekedett kamion-szerelvényekkel megrakottan. Az újszerű kombinált szállításban a gazdaságosságnak, illetve a szolgáltatás színvonalának meghatározó szerepe lesz. Létjogosultsága azonban elsődlegesen a "természeti akadályok" leküzdésében valószínű. Hosszabb távolságokra a hagyományos, de magasabb színvonalú kiszolgálást biztosító vasúti szállítás (konténeres fuvarozás) adhatja a gazdaságos és környezetvédelmi szempontból is megfelelő megoldást. (Ésszerűtlennek tűnik, hogy hosszabb távon a drága kamionok csak a "göngyöleg" szerepét töltsék be.) 3.4.4 Vízügyi beruházások A fejezeti kezelésű kormányzati beruházásokon belül a vizsgált időszakban 8,5 Mrd Ft-ot fordítottak a vízgazdálkodási beruházásokra, melyből a vízkárelhárításra 2,8 Mrd Ft-ot használtak fel. Ezeket növelte még a NagymarosVisegrádi térség komplex tájrehabilitációjára fordított 4 Mrd Ft is. A tárca pénzeszközein kívül a költségvetési szféra más területei is finanszírozták a vízügyi szakterületet. (Pl. KTM, KKA, Vízügyi Alap, önkormányzatok cél-címzett támogatásai, illetve azok saját forrásai.) A PM által készített felmérések szerint 1995-ben összesen mintegy 29 Mrd Ft ráfordítás történt ezen a területen (a "Visegrád-Nagymarosi rekonstrukció" nélkül). Ennek mintegy 68-70%-át finanszírozta a költségvetés, 23%-át a lakosság, az összköltség kb. 7%a hitel volt. (A források döntő hányada (83%) az önkormányzatoknál került felhasználásra). 3.4.4.1 A beruházások tervezése, kivitelezése A vízgazdálkodási célprogramokat általában több évvel ezelőtt indították. Ezek közül jelentős volt a "kiemelt (később megyei) városok szennyvíz kezelése", a "regionális víziközműhálózat fejlesztése", illetve a "vízminőség védelme". A "kiemelt városok szennyvízkezelése" célprogram még az 1970-es évek közepén indult, s 8 várost érintett. A idő előrehaladtával a kivitelezés lelassult, 1 helyen (Komárom) elmaradt, 4 városban (Győr, Esztergom, Miskolc, Pécs) a vizsgált időszakban is folyt, míg 3 városban (Oroszlány, Tatabánya, Debrecen) már korábban befejeződött. A programot 1995-ben 23 megyei városra terjesztették ki. Ez utóbbi program 1994. évi becslések szerint 241,6 Mrd Ft-ba kerül. A központi
költségvetés azonban már csak a beruházási költség 25%-át fizeti. A balatoni vízminőség védelmét szolgáló program 1983-ban kezdődött, és 2010-ig jelöl ki feladatokat. A víziközmű-programokban 15-20 évvel ezelőtt prognosztizált - azóta már aktualizált - teljesítmény-igényeket a tényleges szükségletek nem igazolták vissza. A vízfogyasztás és szennyvízképződés az utóbbi években országosan csökkent, elsősorban az ipari termelés visszaesése miatt. A prognosztizált és a tényleges kapacitásigény közötti eltérés egyre nőtt, így jelenleg a kapacitás kihasználása igen alacsony. A legszembetűnőbb eltérést a győri és az esztergomi beruházásoknál tapasztaltuk. A győri kormányzati beruházás költsége 1995. végéig már megközelítette a 2 Mrd Ft (+ ÁFA) összeget. A 70es években még 250 ezer m3/nap igénnyel számoltak, majd ezeket "visszatervezték" a főgyűjtőnél 160 ezer, a mechanikai fokozatnál 120 ezer m3/napra. A biológiai tisztító már csak 80 ezer m3/nap kapacitásra épült. A jelenlegi terhelés viszont csak 35-40 ezer m3/nap. Esztergomban csak az 1993-ban átadott biológiai tisztítási fokozatra (I/B ütem) nettó 344 M Ft-ot fordítottak központi forrásból. A szennyvíztisztítót 18 ezer m3/nap kapacitásra tervezték, de csak 12 ezer m3/nap ún. "szárazidejű" terhelésre épült. A tényleges szennyvízmennyiség viszont az utóbbinak alig 30%-a. Pécsett az új szennyvíztisztító létrehozására azért került sor, mert a régi - bár jól működő - tisztítóművet a város terjeszkedése révén a 70-es évek végére "körülölelte". A régi telephelyen egyébként a 80-as évek végén olyan szintű technológia épült ki, amelyhez hasonló Európában csak 5 működött. Kapacitása ma is elegendő lenne az igények kielégítésére. Közben az új telepre tanácsi (önkormányzati) forrásból előbb 286 M Ft-ért főgyűjtő összeköttetést, majd 808 M Ft-ért különféle technológiai (és üzemi) létesítményeket építettek. Ezeket a beruházásokat 10, illetve 4 évig nem használták, mert a működésükhöz szükséges minimális szennyvíz nem jött össze. (A beruházásra 1995. év végéig a központi költségvetésből 1,1 Mrd + ÁFA összeget fordítottak, a teljes fedezetigény 1,8 Mrd Ft.) A vízügyi fejlesztéseknél az engedélyező és a beruházó, valamint a beruházó és a lebonyolító szervezet sok esetben azonos volt. A lebonyolítók jórészt a VIZIG-ek voltak, illetve víziközmű esetében általában az OVIBER. Az OVIBER-nek fizetett lebonyolítási díjkulcs - amit az OVIBER terjesztett elő és a minisztérium utasítására az OVF hagyott jóvá - a 90-es évektől jelentősen nőtt, a vizsgált víziközmű beruházásoknál átlag 3,8% volt, (3-4,6% között szóródott), ami az átlagos díjtételeknél magasabb. A lebonyolítási feladatokat az OVIBER általában versenyeztetés nélkül kapta meg. Ez alól kivétel a
verseny útján elnyert Kis-Balaton II. ütem (1,35%-os díjkulcs mellett). Kifogásolható, hogy nem mindig készült a beruházás egészét átfogó program, illetve költségbecslés, ami tervezett feletti költségekhez vezetett. A pécsi új szennyvíztisztító I. C ütemének 1992. évi engedélyokirata 640 M Ft beruházási költséget tartalmazott, az 1995. évi módosítása már 1,8 Mrd Ft-ról szól. A "Keszthely térségi szennyvízkezelés IV/2 ütem" beruházása 1994-ben 600 M Ft-tal indult. 1995. közepére már 900 M Ft volt a módosított beruházási előirányzat. (Az adatok ÁFA nélkül értendők.) Az OVIBER az általa lebonyolított beruházásokról évente beszámolt az OVFnek, ezeket azonban átfogóan sem a KHVM, sem az OVF nem ellenőrizte, a dokumentált műszaki "bejárások" száma csekély volt. A VIZIG-ek által lebonyolított saját beruházások (vízkárelhárítás, belvízvédelem) kivitelezését általában a saját kivitelező részlegükkel, később a "kivált" kft-kel végeztették, előfordult, hogy versenyeztetés nélkül. A 39/1988. (VIII.10.) PM rendeletbe foglalt versenyeztetési kötelezettséget az ÁBKSZ sem tartotta be. 1992-ben versenypályázatot írtak ki 32 db szivattyú (1992-94. évi) szállítására. A tendert eredménytelennek minősítették és úgy döntöttek, hogy a legjobb ajánlatot tevő Ganz Energetikai Gépgyártó Kft-vel - tenderen kívül - évente kötnek szerződést. Így 1994. IV. hóban versenytárgyalás nélkül rendeltek meg 47,8 M Ft + ÁFA összegben szivattyú szállítást. A vízügyi beruházásoknál (a saját és külső kivitelezések többségében) rendszeres volt az előleg folyósítás a fejezeti kezelésű előirányzatok, a Vízügyi Alap terhére. A fejezet ezzel a külső kivitelezőket esetenként ingyen forgóeszközhitelhez juttatta. (Az 1993-tól induló regionális víziközmű beruházásoknál már nem fizettek előleget.) A saját vállalkozásban végzett beruházásoknál az ÁFI-val kötött finanszírozási szerződések - a VIZIG-ek forráshiányára hivatkozva - ellátmány, azaz előleg felvételét tették lehetővé. Az átutalásra egyösszegben, a kivitelezői igény szerint került sor, a negyedéves ütemezéstől függetlenül. Az elszámolás viszont meghaladta a három hónapot. A Maros jobb parti töltéserősítés II. ütemének 1994. évi előirányzata 39.699 E Ft volt. A 28.621 E Ft összegű "ellátmányt" 1994. január 3-án vette fel az Alsó-Tiszavidéki Vízügyi Igazgatóság. Az elszámolás két részletben 1994. december hónapban történt. A Szentendre sziget töltéserősítés I. üteménél az 1994. évi előirányzat 27.515 E Ft volt. A Közép-Duna-völgyi Vízügyi Igazgatóság 1994. február 21-én 13.800 E Ft
összegű ellátmányt kapott, amellyel 1994. október 12-én számolt el. A külső kivitelezővel végzett vízkárelhárítási beruházásoknál, valamint az eszközbeszerzéseknél a vállalkozók, illetve a szállítók szerződés alapján 50-75% mértékű előleget kaptak, amihez számlát nyújtottak be. A Kettős-Körös jobb parti töltéserősítés II. ütemét az Üzem Biztonsági Kft. végezte, a szerződés aláírásakor 1995. júniusában - az éves keret 50%-ának megfelelő összegű (25 M Ft + ÁFA) előleg-számlát nyújtott be. Az előleggel az 1995. októberében kiállított számlában számolt el. Az ÁBKSZ a Ganz Energetikai Gépgyártó Kft-vel 1994. április 26-án kötött szerződést, 47,8 M Ft + ÁFA összegről. Az előleg mértéke 75% volt, az első részlet átutalása és a berendezések átadás-átvétele között 8 hónap telt el. A "Kiemelt városok szennyvízkezelése" programnál is rendszeres volt az előlegfizetés. (A szükséges bankgaranciát mindössze egy részmunkánál kérték.) E munkáknál - beruházói engedéllyel - vállalta a lebonyolító, hogy az éves előirányzat 50%-át január 31-éig átutalja, ezen felül egy összegben átadja a gépek, berendezések fedezetét. Az előleg-elszámolás határideje december 15. volt. (A győri beruházásnál 1994-ben 158 M Ft-ot, a pécsinél 1994-95-ben összesen 364 M Ft-ot fizettek ki előleg címén.) Előfordult, hogy olyan esetben is utaltak előleget, amikor a kivitelező már hosszabb ideje nem végzett munkát. A KHVM, az OVF és az OVIBER képviselői által 1992. áprilisában aláírt jegyzőkönyvi megállapodás alapján a KÉV-METRO Vállalat alvállalkozójának (saját kftjének) közvetlenül utaltak át előleget, amelyből a helyszíni ellenőrzés lezárásáig sem térült meg közel 32 M Ft. Jelentős terheket rónak a fejezetre a víziközmű fejlesztésekkel kapcsolatos ún. "inflációs perek", melyeket a kivitelezők kezdeményeztek. A tendereztetés során a pályázók tudomására hozták, hogy ajánlatukat végleges áron tegyék meg, és a szerződéseket is ennek megfelelően kötötték. Ennek ellenére a fővállalkozók több esetben kiegészítő pénzügyi igénnyel léptek fel. Az igénybejelentések még 1991-ben kezdődtek és a helyszíni vizsgálatok idején is folytak (2 peres eljárás volt folyamatban). A benyújtott igények egy részét peren kívüli megegyezéssel rendezték (pl. Pécsi szennyvíztisztító, Balatonakarattya térség vízelvezetés V/I, ÉNógrádi Regionális Vízmű III. ütem). Beruházói pervesztéssel II. fokon egy ügy zárult le, ami az Esztergomi szennyvíztelephez kapcsolódott. A fővállalkozóknak megítélt 52,2 M Ft követeléssel
szemben csak 16,1 M Ft árbevételhez jutott a fővállalkozó (felperes). A további 36,1 M Ft-ból csak 7,6 M Ft került vissza a költségvetésbe (ÁFA formájában), 6,4 M Ft-ot a városi önkormányzat kapott, míg 22,1 M Ft-on az OVIBER és az OVF osztozott. Ebből 40%-ban (8,9 M Ft) az OVIBER a 12,3 M Ft lebonyolítási díj mellett, míg 60%-ban (13,2 M Ft) az OVF részesült. A 13,2 M Ft nem illeti meg az OVF-et, ezzel a beruházás költségét kell csökkenteni. 3.4.4.2 A műszaki és pénzügyi teljesítések összhangja, az üzemeltetés feltételei Az OVIBER által lebonyolított beruházások fővállalkozói szerződésben rögzítik az éves pénzügyi keret felhasználásának rendjét. Az éves számlázási ütemtervek viszont a szerződések többségében nem tartalmazták a szakaszolt pénzügyi kifizetésekhez rendelt, konkrét műszaki részfeladatokat. Kifizetések előtt a műszaki ellenőr által igazolt teljesítések sem utaltak egyértelműen az elvégzett építési, technológiai munkákra. Igaz, hogy a részszámlák kifizetése nem jelenti a létesítmények részleges átvételét. A lebonyolító műszaki ellenőrének viszont igazolni kell" a műszaki teljesítés készültségi fokát", ami még az "Építési naplók"-ból sem derül ki egyértelműen. Ez a hiányosság alapját képezheti a későbbi kivitelezői "követeléseknek" is. Az előírt minőségi mutatókat esetenként nem tudták betartani, ami a "próbaüzem" meghiúsulásához, illetve a beruházás üzembehelyezésének elhalasztásához vezetett. A pécsi tisztítómű "fokozott" tisztítást végző egysége az 1995. decemberi próbaüzem alatt nem tudta az előírt mutatókat teljesíteni, s erre még 1996. áprilisában sem volt képes. Győrött az 1995. nyarán elkészült szennyvíztisztító beruházásra (I/A ütem) 2,5 Mrd Ft fejezeti kezelésű előirányzatot fordítottak. Az 1995. évi próbaüzemelésnek csak a harmadát végezték el, mivel a telep légszennyezés forrásává vált (szennyvíztisztítás helyett bűzt termelt). A közreműködők (lebonyolító, kivitelező, tervező) egyike sem vállalt semmilyen felelősséget a próbaüzem sikertelenségéért. Minden gondot kizárólag a szennyvíz csekély mennyiségére és magas szálasanyag tartalmára vezettek vissza, holott a Budapesti Műszaki Egyetem által végzett technológiai felülvizsgálat több műszaki (pl. konstrukciós, üzemeltetési) hiányosságot is megállapított. Ezek megszüntetésére az OVF pótlólagosan 155 M Ft-ot kért. Az üzembehelyezés pedig várhatóan 1 évvel csúszik.
A tisztítóművek telephelyén a hatósági ellenőrzés viszonylag ritka, így előfordul, hogy szabálytalan működés esetén a bírságolás is elmarad. Az esztergomi tisztítóműben a mérőpulthoz kapcsolt számítógép 5 hónapig hibás volt. Így naponta regisztrálás nélkül 3500 m3 fiktív értéket mutattak ki befolyt szennyvízmennyiségként. A miskolci szennyvíztisztító jelentősen megszűri a Sajóba kerülő szennyvizet, de a napi mérések adatai szerint az előírt "kimenő" mutatókat többször túllépte. A hazai árvízvédelmi beruházások hatékonysága nem lehet megfelelő, ha elmarad az üzembehelyezést követő állagmegóvás, karbantartás. Ennek következményeként a levezető medrek idővel "duzzasztókká" válhatnak. A Gyöngyös-külső Mérges patak I. ütemű rendezése 4,8 km hosszúságban még 1993. végén elkészült (65,8 M Ft + ÁFA). Fenntartására 1994-ben 210 E Ft-ot fordítottak, ezt követően sem 1995-ben, sem 1996-ban nem biztosítottak rá fedezetet. A helyszíni bejáráskor (1996. áprilisában) már jelentkezett az eliszaposodás, mivel a patak tele volt gazzal. A Törökéri főcsatorna fenntartása 1994. óta megoldatlan. (A beruházásra mintegy 10 M Ft-ot fordítottak.) A fejezet 1995-ben 310 M Ft-ot biztosított a vízkárelhárítási létesítmények fenntartására. Szakemberek számításai szerint - kizárólagos állami tulajdonban lévő - a vízkárelhárítási létesítmények műszakilag indokolt fenntartásához évente 6,5 Mrd Ft-ra lenne szükség (az 1996. évi fenntartási és védekezési előirányzat 800 M Ft, ami már megemelt összeg a korábbiakhoz képest). A fenntartási feladatok tartós és jelentős alulfinanszírozottsága miatt a vízkárelhárítási létesítmények (árvízvédelmi töltések, csatornák, szivattyútelepek, stb.) állapota olyan mértékben maradt el a műszaki-technológiai igényszinttől, hogy a művek egy része a rendeltetésszerű feladatok ellátására már alkalmatlan, de további művek is azzá válhatnak. Részben a fenntartási munkák elégtelenségére vezethető vissza néhány jelentős költségű beruházási, rekonstrukciós igény is (pl. csatornák, szivattyútelepek). A Hansági főcsatorna, mely a Fertő tó levezető rendszerének része, több mint 40 évig nem volt kikotorva, azóta teljesen eliszaposodott, szükségessé vált az eredeti meder-keresztmetszet visszaállítása. A rekonstrukciót osztrák-magyar megállapodás szerint kezdték meg. Az osztrák fél 1993-ban már befejezte az I. ütem kivitelezési munkáit. A hazai feladatok előirányzata 1992-96-ra mintegy 1,9 Mrd Ft. 3.4.5 A postai épületrekonstrukció A Magyar Posta a postaépületek rekonstrukciójára a vizsgált időszakban 1,2 Mrd Ft költségvetési juttatást kapott. (1994-ben az Országgyűlés az eredeti
előirányzatot 25 M Ft-tal csökkentette.) A gazdálkodó szervezet ezt az összeget saját forrásaiból 335 M Ft-tal kiegészítette. A Magyar Posta éves fejlesztési lehetőségeinek a költségvetési támogatás valamivel több, mint 10%-át jelentette. Ebből a forrásból 18 új postahivatal építése indult el és 9 fejeződött be. (A postahivatalok száma 3200, mintegy 35% rekonstrukcióra vár.) A KHVM csak "regisztráló" szerepet tölt be a postai beruházásoknál. Sem a Postai, sem a Fejlesztési Főosztály nem ellenőrizte a beruházások tervezett költségeinek, az előirányzatok felhasználásának, a beruházások megvalósításának indokoltságát. A minisztérium által 1994-ben jóváhagyott (és az ÁFI által befogadott) beruházási alapokmányok nem feleltek meg a 138/1993. (X.12.) Korm. rendelet 3. § (3) bekezdésében foglaltaknak, mivel csak egy beruházás forrásai között szerepelt a visszaigényelhető ÁFA összege, mint saját forrás. A Magyar Posta Rt. helytelenül értelmezte a hivatkozott előírást, ezért az Rt. által a tárgyévi kormányzati beruházások közül csak egy beruházásnál - a Győri 1. sz. pályaudvari feldolgozó üzemnél - vették figyelembe a visszaigényelhető ÁFA összegét. A Magyar Posta Rt. negyedévente beszámol a KHVM Postai Önálló Osztályának a költségvetési források felhasználásáról. Nem fogadható el a befejezett beruházásokról megküldött értesítése, mivel nem felelt meg a 138/1993. (X.12.) Korm. rendelet 5. §-ában foglaltaknak, ugyanis az üzembehelyezésről kiállított okmányokat nem küldték meg a minisztériumnak. 3.5 Az árvíz elleni védekezés finanszírozása A fejezet nem készült a jelentősebb árvíz esetén jelentkező kiadások finanszírozására. Célszerű lenne olyan elkülönített keret "rendelkezésre tartása", amely csak vis major esetén használható fel. Amennyiben ez az összeg év végén megmarad (a pénzmaradvány részeként), a következő évben hasonló célokat szolgálna. Az 1995. év végi tiszai árvíz elleni védekezés finanszírozásában komoly zavarok jelentkeztek. Ebben az évben 140 M Ft védekezési tartalék állt rendelkezésre, amit a III. negyedév végére felhasználtak (belső szabályzat ezt nem akadályozta meg). Így fordulhatott elő, hogy az érintettVízügyi Igazgatóságoknál az azonnal felmerülő dologi kiadásokra csak a Vízügyi Alapból tudtak (december 28-án) fedezetet biztosítani (a Felső-Tisza vidéki Vízügyi Igazgatóságnak 22, a Körös-vidéki Vízügyi Igazgatóságnak 15 M Ft-ot). Az árhullám levonulását követően felmerülő védekezési
kiadás (1996. I.-IV. hóban) 924 M Ft volt, aminek a fedezetével nem rendelkezett a fejezet. Ennek következményeként a 2 VIZIG-nek, amely saját költségvetéséből előlegezte meg a kiadásokat, mintegy 90 M Ft kifizetetlen tartozása keletkezett (az APEH-hel, a TB-vel, és a szállítókkal szemben). A fejezet, látva a kényszerhelyzetet, egyéb forrásaiból elsősorban fenntartási előirányzatokból - igyekezett fedezni a védekezés kiadásait (1996. március hóban). A gondokat a Kormány 1996. I. félév végére oldotta meg azzal, hogy 1,5 Mrd Ft-ot csoportosított át az árvízvédelmi kiadásokra, illetve az ezzel összefüggő rendkívüli fejlesztésekre. 3.6 A fejezeti tartalék felhasználása A fejezeti kezelésű előirányzatok között 1994-95-ben 288 M Ft volt a fejezeti tartalék, aminek felhasználását minden esetben a miniszter engedélyezte. Eredeti céljaival ellentétben a felhasználásáról jórészt már a tervezéskor rendelkeztek, vagyis ténylegesen nem tartalékként funkcionált, év közben általában érdemi döntést nem igényelt. Így a tartalék felosztására vonatkozó javaslatot, amit a Költségvetési Önálló Osztály vezetője tett, a miniszter minden esetben változtatás nélkül jóváhagyta (többségét a közigazgatási államtitkár is). Tartalékkeretből került kifizetésre többek között: ˇ az ágazatok statisztikai adatgyűjtése, a VOLÁN ELEKTRONIKA Rt-vel kötött megbízási szerződés alapján (1994-ben 35,7 M, 1995-ben 37 M Ft); ˇ egy 1990. évi titkos Kormányhatározat alapján a FORMA I. rendezvényekkel összefüggésben évente támogatták a HUNGARORING-et fenntartó gazdasági társaságot. Az induló évben 20 M Ft-ot, majd ezt követően az árindexszel korrigált összeget (1992-95. között összesen 140 M Ft-ot) utaltak át. ˇ A MATÁV részére 1995-ben 14,2 M Ft-ot fizettek ki, ezzel megvették a minisztérium elhelyezésére szolgáló Dob utcai épület egy részének használati jogát. Ezek a fizetési kötelezettségek már a tervkészítéskor is ismertek voltak.
4. Számviteli rend, bizonylati fegyelem 4.1 A beszámoló jelentés és a pénzmaradvány elszámolásának szabályszerűsége (5. sz. függelék) A számviteli munka színvonalát kedvezően befolyásolta, hogy 1995-től elkészültek az ágazati sajátosságokat is tükröző szabályzatok. A költségvetési szervek rendelkeztek a mérlegeket alátámasztó leltárakkal, ezek általában megfeleltek a jogszabályi előírásnak. Kisebb hiányosságokat a nem megfelelő értékcsökkenési leírás elszámolásánál (pl. OVF), az aktualitását vesztett cikklisták alkalmazásánál tapasztaltunk (pl. KFF). A vizsgált körben a selejtezések
is szabályszerűek és körültekintőek voltak. A mérlegek, beszámoló jelentések pontosságát negatívan befolyásolta, hogy az intézmények egy része évközben néhány tételt szabálytalanul könyvelt. (Pl. OVF, Gazdálkodó Szervezet, Pest, Nógrád, Fejér megyei KF-ek.) Kedvezőtlen volt a minisztérium Költségvetési Önálló Osztályának az intézményi pénzmaradványok jóváhagyásával kapcsolatos gyakorlata is. Ugyanis a 137/1993. (X.12.) Kormány rendelet 32. § (3) bekezdés d. pontjában foglaltaknak megfelelően a felügyeleti szerv köteles a fejezethez tartozó költségvetési szerv beszámolóját felülvizsgálni. Az osztály a rendelet megjelenése óta - a kötelező egyezőség, illetve az előirányzat egyeztetésen kívül - ennek az előírásnak nem tett eleget teljes mértékben. Az ezzel kapcsolatos felülvizsgálati feladatokat az intézményi beszámolók számszaki belső összhangjára vonatkozó ellenőrzését nem adta le a középirányító szerveknek, holott szűkös létszámellátottsága miatt ez indokolt lett volna. Ezt a hiányosságot az Útalap vizsgálatához kapcsolódóan az UKIGAPIG és a KIG-ek ellenőrzésekor is kifogásoltuk, érdemi változtatásra azonban azóta sem került sor. Nem fogadható el a tárcának az a "nyilatkozata", miszerint "a beszámoló felülvizsgálata a költségvetési szerv nyilvántartásaiban szereplő adatok valódiságára nem terjed ki, a jóváhagyás azok elfogadását nem jelenti". Ez ugyanis ellentétes a hivatkozott Kormányrendelet (5) bekezdésében előírtakkal, miszerint a felügyeleti szerv a (3) bekezdésben foglaltak alapján hagyja jóvá az intézményi pénzmaradványt. Az idézett mondatból következik, hogy a tárca részben felmenti magát az ellenőrzési kötelezettség alól. Ez az álláspont azért is kifogásolható, mert a vizsgált években jelentős pénzmaradvány halmozódott fel, 1995. végére már elérte a 3,1 Mrd Ft-ot, ebből 1,6 Mrd Ft a hírközlési pályázatra lekötött pénzeszköz. (Ennek 35%-a bevételi többletből, 53%-a kiadásmegtakarításból, 12%-a a korábbi évek felhalmozott pénzmaradványából keletkezett.) Ennek következményeként a pénzmaradvány elszámolásakor több esetben szabálytalan gyakorlatot tapasztaltunk (5. sz. melléklet): ˇ A felügyeleti szerv elfogadott és jóváhagyott olyan önbevalláson alapuló pénzmaradvány-elszámolásokat, amelyek nem minden esetben egyeztek meg az intézmények főkönyvi nyilvántartásában a pénzmaradvány elszámoló űrlapban és a mérlegben szereplő adatokkal. A tárgyévi pénzmaradványok több esetben az előző években keletkezett maradványt is tartalmazták. A vízügyi és a közlekedési ágazatban 1994. és 1995. évre jellemzővé vált a negatív pénzmaradvány. Ennek ellenére a Költségvetési Önálló Osztály "0" pénzmaradványt igazolt vissza az intézménynek, illetve a negatív pénzmaradványból is engedélyezett bérmegtakarítás címén kifizetést, visszapótlási kötelezettség előírása nélkül. ˇ A közlekedési felügyeletek a támogatásértékű bevételek módosított előirányzatát 1993-94-ben 11,4-19,0 M Ft-tal lépték túl, az 1992. évi LXXX.tv. 13. § (1) bekezdése szerint az 1993., valamint az 1994. évi
pénzmaradvány a központi költségvetést illette volna. Az érintett 6 intézmény az önrevízió során ezt az összeget nem ajánlotta fel elvonásra. ˇ A Közlekedési Főfelügyelet az 1995. évi pénzmaradvány megállapítása során nem jelezte (a 137/1993. (X.12.) Kormányrendelet 35. §-a 1/c. pontja szerint) a társadalombiztosítási járulék maradványát, ezért 193 E Ft összegű befizetési kötelezettség terheli az intézményt. ˇ Az LRI 1993-ban a támogatásértékű bevételek módosított előirányzatát (3.600 M Ft) 3.791 M Ft-ra teljesítette. Az 1992. évi LXXX. tv. 13. § (1) bekezdése szerint a pénzmaradvány elszámolásakor a túlteljesítés összegét (191 M Ft-ot) a központi költségvetést megillető befizetésként kellett volna kimutatnia. ˇ Az Állami Céltartalék Kezelő-Hasznosító Szervezetnek alapfeladatán kívüli tevékenységéből, eszközkölcsönzésből (lízingelésből) is volt bevétele. A bevételek után az 1994. évi CIV. törvény 16. §-a (1) bekezdése 13%-os bevételi járulék kötelezettséget ír elő, amelyet az intézmény nem teljesített. Így az ÁC-nak, illetve jogutódjának 15,3 M Ft befizetési kötelezettsége áll fenn a központi forgóalappal szemben. (A szervezet 1996. január 1-jével közhasznú társasággá alakult, a befizetési kötelezettségnek 1996. október elején tett eleget.) A KFF-nél, illetve a vízügyi igazgatóságoknál a pénzügyi-számviteli munkát jól működő számítógépes adatfeldolgozás segíti. Indokolt lenne, ha a tárca szorgalmazná a többi területen is a programok átvételét, hasznosítását, illetve fejezeti szintű konvertálását. Ez is könnyíthetné a minisztérium Költségvetési Önálló Osztályának munkáját. 4.2 A Magyar Államkincstár (Kincstár) működése első négy hónapjának tapasztalatai a költségvetési szerveknél Az 1996. január 1-jével megalakult Magyar Államkincstár működésével kedvezően befolyásolja a központi költségvetés egyensúlyát. A makroszinten várható eredménye mellett a gyakorlati végrehajtás során az átállás gondjaival is számolni kellett. A létrehozását, illetve a tevékenységét szabályozó jogszabályok késői megjelenése miatt a költségvetési szervek nem tudtak kellően felkészülni a változásokra. A Kincstár útmutatót adott ki, segítve ezzel az intézmények munkáját. Ez az előirányzat-kezelésre, a pénzátutalási mechanizmusra, illetve az új finanszírozási rendszerre vonatkozott. Gondot okozott, hogy a könyvvezetési, beszámolási kötelezettséget szabályozó kormányrendelet későn, csak 1996. áprilisában jelent meg (54/1996. (IV.12.)). A főkönyvi könyvelést még 1996. áprilisában sem kezdték el a KHVM gazdálkodó szervezeténél, a vízügyi ágazatban és a közlekedésben. A hírközlési ágazatban a régi számlatükör alapján könyveltek, amit a kiadott segédlet szerint 1996. június 30-ával fordítottak át. Tapasztalataink alapján a kincstári rendszer működőképességét segíthetné, ha figyelembe vennék az ágazati sajátosságokat.
A kincstári kódszámrendszer (kiadási-bevételi előirányzatok jogcím szerinti jelölése) nem "kezeli" az átfutó, függő és kiegyenlítő kiadásokat, bevételeket. Ezzel többlet nyilvántartási kötelezettséget ró a gazdálkodó szervezetekre. Rendkívüli helyzet kialakulásánál (pl. árvíz) a rendszer nem tudta finanszírozni az előirányzattól eltérő felhasználást. A bérkifizetések elsődlegesen átfutó kiadásként jelentek meg (nettó bér, adók, járulékok átutalása), majd az összes átutalás után számolhatták el azokat bérkiadásként. Az ilyen kiadásokat és bevételeket csak utólagos egyeztetéssel lehet az érintett előirányzaton jogcím szerint kezelni. A postai készpénzátutalási megbízással érkező bevételeket a Kincstár ismeretlen jogcímként tartotta nyilván és csak a következő havi egyeztetésnél került a "helyére" a költségvetési szerv besorolása alapján. Ez a Hírközlési Főfelügyeletnél 1996. január hóban 18 ezer tételt jelentett.
5. A pénzügyi-gazdasági ellenőrzés 5.1 A felügyeleti ellenőrzés tapasztalatai Az Ellenőrzési Önálló Osztály a közigazgatási államtitkár felügyelete alatt minimális létszámmal - 2 főállású és 1 nyugdíjas munkatárssal - végzi a fejezethez tartozó 74 intézmény ellenőrzését. A szűkös létszámellátottság következménye, hogy a rendeletekben előírt kétévenkénti ellenőrzést csak külső szakértők bevonásával tudták teljesíteni. Az osztály szakfeladatait ellenőrzési terv alapján végzi, amelyet a Minisztériumi Kollégium hagy jóvá. A felügyeleti ellenőrzésekre a 23/1979. (VI.28.) rendeletben és a végrehajtására kiadott 96/1987. (XII.30.) PM rendeletben meghatározott szempontok szerint került sor. 1994-95-ben több mint 70 intézmény ellenőrzését végezték el. Létszámhiány miatt önálló téma- és célvizsgálatokat csak esetenként végeztek. (1994-ben vezetői igények, illetve közérdekű bejelentések miatt 9 célvizsgálat volt.) Az intézmények szakmai tevékenységét - komplex jelleggel - a tárca szakági főosztályai, a főfelügyeletek, háttérintézmények (UKIG, MÁV Vezérigazgatóság Egészségügyi Igazgatósága) munkatársainak bevonásával - vizsgálták. A vizsgálati programban - a felügyeleti pénzügyi-gazdasági ellenőrzés visszatérő pontjain túl - évenként aktuális és kiemelt témákat is kijelöltek.
Vizsgálataik alapján úgy ítélték meg, hogy nem történt kellő előrelépés a tervezés megalapozásában, a felesleges vagyontárgyak feltárásában. Az intézmények nem kellő alapossággal készítették elő a vállalkozások elválasztását a költségvetési szférától, a megkötött szerződések nem mindig tartalmaztak megfelelő jogi és pénzügyi biztosítékokat. A Minisztériumi Kollégium által hozott határozat alapján két esetben kezdeményeztek felelősségre vonást. Pozitívan értékelhető, hogy adott évben az egy címhez tartozó intézmények többségét ellenőrizték. A vizsgálati eredményeket összesítették, az azonos tevékenységet végző intézmények adatait elemezték. Az ellenőrzés 1994-ben a KF-ek, 1995-ben a KIG-ek teljes körét érintette, s a többi szakterületen is közel 50%-os arányú volt. Kiemelten vizsgálták a korábbi években végzett állami és felügyeleti ellenőrzések megállapításainak hasznosulását. Az intézkedési tervekben előírt feladatok végrehajtását azonban maradéktalanul nem kérték számon. Így a feltárt hiányosságok egy része nem került megszüntetésre. Ezt egyébként az éves beszámoló keretében a Minisztériumi Kollégium sem szorgalmazta. A felügyeleti ellenőrzések eredményeként kedvező változás következett be az intézményi gazdálkodás szakági szabályozásában, amit a Minisztériumi Kollégium határozata is megerősített. Javult az intézmények számviteli-ügyviteli tevékenységének szervezettsége is. 5.2 A belső ellenőrzés tapasztalatai Az intézmények rendelkeznek belső ellenőrzési szabályzattal, ezek többsége azonban elavult. A KHVM Ellenőrzési Önálló Osztálya felmérte a tárcához tartozó intézményekben a belső ellenőrzés helyzetét. Eszerint 1994. végén az intézmények 75 %-a foglalkoztatott függetlenített belső ellenőrt, ami javulást jelent az előző évekhez képest. Intézményi szinten azonban jelentős különbségek voltak. Nem volt függetlenített belső ellenőr két VIZIG-nél, a KIG-ek negyedénél, és az Egészségügyi Intézmények felénél. A VIZIG-eknél jellemzően teljes munkaidős, főfoglalkozású belső ellenőri munkakört rendszeresítettek. A KIG-ek közel felénél, a KF-eknél és a Vasútegészségügyi Intézményeknél rész, illetve osztott munkakörben foglalkoztattak belső ellenőröket. A KF-ek közül az egyik legnagyobb létszámmal működő Fővárosi KF és a Zala megyei KF nem alkalmazott belső ellenőrt. A Fővárosi KF külső megbízottal végeztetett korábban egy-egy vizsgálatot, de a magas költségekre hivatkozva már nem adtak
megbízást. (1996-ban már szerződéses függetlenített belső ellenőrt alkalmaztak.) Tapasztalataink szerint, ahol rendszeresen foglalkoztattak függetlenített belső ellenőrt, ott a realizálás rendezett, a hiányosságok többségét felszámolták (Bács-Kiskun megyei KF, Szombathelyi KIG, KHVM GSZ). Pozitív kezdeményezéssel találkozhatunk az LRI-nél, ahol a belső ellenőrzés színvonalának javítására egy külön szervezeti egységet (Bevételi Források Kontroll Részlege) hoztak létre. Az LRI is alkalmazott függetlenített belső ellenőrt, javaslataira azonban nem minden esetben készült intézkedési terv.
6. A fejezetnél végzett korábbi ellenőrzések utóvizsgálatainak tapasztalatai A KHVM-nél az 1990. és 1994. évek között az ÁSZ hat vizsgálatot tartott. Ezek a "Környezetvédelmi és vízügyi szervezetek és feladatok szétválasztása", a "Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóság" célvizsgálata, az "Állami Tartalékgazdálkodás" és az "Útalap" pénzügyi-gazdasági ellenőrzései, a "Felügyeleti ellenőrzés és a belső ellenőrzési rendszer működéséről", illetve "A költségvetési fejezetek jóléti célú kiadásairól és jóléti intézményei működéséről" szóló ellenőrzések voltak. Az alapvizsgálatokról készült ÁSZ jelentésben foglalt hiányosságok megszüntetésére a tárca - a "Környezetvédelmi és vízügyi szervezetek szétválasztása" célvizsgálat kivételé-vel - intézkedési tervet készített. Az utóellenőrzés során ezek végrehajtását ellenőriztük. A részletes megállapításokat 6-9. sz. függelékek tartalmazzák. Általános tapasztalataink szerint javaslatainkat csak részben valósították meg. Előrelépés történt a szabályozás területén, sor került a szükséges jogszabályok módosítására. Az LRI költségvetési támogatását 1992. évtől megszüntették. Az Állami Céltartalék elfekvő készleteit felülvizsgálták, az elavult eszközöket selejtezték, az értékesítés folyamatosan történik. A közúti beruházások minőségvizsgálatainak szervezettsége javult. Az intézkedési tervekből nem valósultak meg olyan fontos feladatok, amelyek javíthatták volna az irányítás szervezettségét, a gazdálkodási, illetve a pénzügyi elszámolási fegyelmet. Az LRI-nél elmaradt a légiforgalmi irányítás átszervezése, az 1989-90. években elindult
létszámcsökkentési folyamat megtorpant. A létesítési költségek felülvizsgálata az M0 autóút I/A szakasz és az M1 autópálya Győrt elkerülő szakasz esetében a kívánt célt nem érte el. Az útfenntartó munkák minőségében - a laborvizsgálatok szerint - 1995. évben a korábbi évek tapasztalataihoz képest visszaesés volt. A műszaki ellenőrzések gyakorisága és dokumentálása érdemben nem javult.
Mellékletek, függelékek