31. Doorwerking van penitentiaire rechtspraak

THEMA: TENUIT VOERLEGGING SANC TIES

Mr. U. van de Pol (redactie) e.a.* Van der Pol is rechtsprekend lid van de RSJ.

31. Doorwerking van penitentiaire rechtspraak De kwestie van verlofverlening aan Volkert van der G. heeft voor een breed publiek de positie van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) als hoogste penitentiaire rechter op de kaart gezet. In dit artikel wordt een breder beeld geschetst van onderwerpen waarmee de RSJ wordt geconfronteerd, het belang van rechtsbescherming en de doorwerking voor de praktijk. Ook worden de penitentiaire rechtsgangen beschreven. Met name komen aan de orde: cameratoezicht, opnemen van telefoongesprekken, met name met advocaten, dwangmedicatie, toezicht- en veiligheidsmaatregelen en verlofverlening.

Verlof Volkert van der G. De kwestie van verlofverlening aan Volkert van der G. heeft voor een breed publiek de positie van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) als hoogste penitentiaire rechter op de kaart gezet. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Teeven gaf uitvoering aan de (tweede) uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ door aan de moordenaar van Pim Fortuyn, volgens de hiervoor geldende criteria alsnog – enkele malen –, verlof te verlenen. Minister-president Rutte kwam terug op zijn dreigement dat een bewindsman die hiertoe over zou gaan het veld moest ruimen en erkende dat in een democratie een uitspraak van de rechter moet worden nageleefd. Ook de Tweede Kamer legde zich hierbij neer. Ik benut deze sterk geprofileerde zaak om een breder beeld te schetsen van onderwerpen waarmee de RSJ en de commissies van toezicht (CvT) van de penitentiaire inrichtingen worden geconfronteerd.1 Samen met de secretarissen rechtspraak ga ik met name in op de rechtspraak in het gevangeniswezen. *

1

188

Met bijdragen van Suzette de Bruin (verlof ), Frank Groeneveld (Telio), Mirjam Koster (toezicht- en veiligheidsmaatregelen), Eric Maes (cameratoezicht), Titia Nauta (dwangmedicatie), allen secretaris rechtspraak en Peter-Niek Plooij, hoofd afdeling rechtspraak RSJ. Zie ook mijn bijdrage ‘Evenwicht in de rechtspositie van gedetineerden: penitentiaire scherpte geboden’, Sancties 2014, 3.

Met name komen aan de orde: t cameratoezicht; t opnemen van telefoongesprekken, met name met advocaten; t dwangmedicatie; t toezicht- en veiligheidsmaatregelen; en t verlofverlening. Maar eerst schets ik de contouren van de penitentiaire rechtsgangen.

Penitentiaire rechtsgangen In de penitentiaire rechtspraak worden jaarlijks ruim 30.000 beklag- en beroepszaken behandeld door de beklagcommissies uit de CvT’s en de beroepscommissies van de RSJ.2 Hoewel het aantal gedetineerden daalt, is van een structurele afname van het aantal zaken nog geen sprake. Dit komt onder meer door de aanscherping van de regimes en een restrictief vrijhedenbeleid. Op 1 maart 2014 is het stelsel van promoveren en degraderen ingevoerd. Hierbij worden in het gevangeniswezen gedetineerden elke zes weken beoordeeld op

2

Deze cijfers zijn gepresenteerd op de Landelijke Themadag van 11 november 2013 door de voorzitter van de Klankbordgroep Commissies van Toezicht justitiële inrichtingen, Christine Linzel.

Strafblad JU LI 2014 t Sdu U it gev er s

DOORWERKING VAN PENITENTIAIRE RECHTSPRAAK

aspecten als veiligheid, zorg en begeleiding en re-integratie en resocialisatie; is bijvoorbeeld sprake van een open, eerlijk en betrouwbaar optreden naar andere gedetineerden en is een gedetineerde aanspreekbaar en corrigeerbaar op zijn gedrag? Zo ja, dan worden deze aspecten in zijn rapportage groen gekleurd. Bij een overwegend groene rapportage komt deze gedetineerde in aanmerking voor promotie naar het plusprogramma en voor externe vrijheden, zoals verlof en – na invoering hiervan – elektronische detentie.3 Bij slecht(er) gedrag volgt oranje of rood licht en degradatie naar het basisprogramma. De rechtspraak over dit nieuwe fenomeen moet zich nog uitkristalliseren. Zeker is evenwel dat deze een behoorlijke omvang zal krijgen gelet op de belangen die voor de gedetineerden in het geding zijn. De RSJ is belast met de (beroeps)rechtspraak in het kader van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. Voorop staat hierbij het bieden van rechtsbescherming aan diegenen die de straf of maatregel moeten ondergaan tegen beslissingen van de penitentiaire overheid. De rechtsprekende taken van de RSJ zijn neergelegd in de Penitentiaire beginselenwet (PBW), de Penitentiaire maatregel (PM), de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (BVTG), de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (BJJI) en de Wet op de jeugdzorg. Tegen beslissingen van de directeur van een inrichting, respectievelijk het hoofd van een kliniek kan beklag worden ingesteld bij de aan de inrichting of kliniek verbonden beklagcommissie. Het gaat dan bijvoorbeeld om beslissingen tot plaatsing in een strafcel dan wel in afzondering, plaatsing in een meerpersoonscel, beperking van de bewegingsvrijheid binnen de inrichting, beperking van het contact met de buitenwereld enzovoort. Nadat de beklagcommissie uitspraak heeft gedaan staat voor de justitiabele dan wel de directeur van de inrichting, afhankelijk van de uitspraak van de beklagcommissie, beroep open. Tegen beslissingen van de selectiefunctionaris, dan wel de Minister of Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, tot plaatsing in, dan wel overplaatsing naar een andere inrichting kan de justitiabele een bezwaarschrift indienen. Als hierop negatief is beslist, staat beroep bij de RSJ open. Tegen de beslissing tot afwijzing van een verzoek tot overplaatsing staat rechtstreeks beroep open. Klachten van zuiver medische aard kunnen op het terrein van het gevangeniswezen en het jeugdterrein in eerste instantie ter bemiddeling aan het hoofd van de medische dienst wor3

Zie de gekleurde bijdragen bij de Wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden, Stcrt. 20 februari 2014.

Strafblad J U L I 2 0 1 4 t S d u Uitg e ve rs

den voorgelegd. Komt men niet tot overeenstemming, dan zendt het hoofd van de medische dienst de klacht ter verdere bemiddeling door naar de medisch adviseur bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Nadat de medisch adviseur heeft bemiddeld, staat desgewenst beroep bij de RSJ open. Op het tbs-terrein wordt een in het oog springende categorie gevormd door de beroepen gericht tegen de beslissing een tbs-gestelde over te plaatsen naar een zogenoemde longstayafdeling. Volgens het longstaybeleid komt een tbs-gestelde in aanmerking voor plaatsing op een dergelijke afdeling indien het behandeltraject niet heeft geresulteerd in een substantiele vermindering van het delictgevaar en de op verandering gerichte behandelingsprognose ongunstig is. Tegen verlofbeslissingen staat, afhankelijk van de vraag wie de bestreden beslissing heeft genomen, beklag open bij de beklagcommissie (beslissing directeur) dan wel rechtstreeks beroep (beslissing staatssecretaris). Procesgang In de verschillende beginselenwetten is de mogelijkheid van het indienen van een schorsingsverzoek neergelegd. De bevoegdheid tot schorsing is neergelegd bij de voorzitter van de beroepscommissie. Bij wijze van schorsing kunnen beslissingen tijdelijk, in afwachting van de beslissing in de bodemprocedure, buiten werking worden gesteld, bijvoorbeeld het stopzetten van de tenuitvoerlegging van afzondering of het beëindigen van het verblijf in een strafcel. De ruimere mogelijkheden die de beklagcommissie of de beroepscommissie heeft bij het gegrond verklaren van een klacht komen de schorsingsvoorzitter niet toe. In de bodemprocedure kan aan de directeur of de staatssecretaris de opdracht worden gegeven tot het nemen van een nieuwe beslissing met inachtneming van de uitspraak van de commissie, dan wel kan de beklag- of beroepscommissie haar beslissing in de plaats stellen van de bestreden beslissing. In de verlofzaak van Volkert van der G. is dit achtereenvolgens gebeurd. De schorsingsregeling leidt er in de praktijk toe dat allerlei kwesties die voor de inwerkingtreding van de beginselenwetten aan de kortgedingrechter werden voorgelegd, thans aan de schorsingsvoorzitter worden voorgelegd en daarmee onder de reikwijdte van het penitentiair recht zijn gebracht. De rechtspraak door de RSJ wordt (in nevenfunctie) uitgeoefend door de (plaatsvervangend) leden. De beroepscommissies worden voorgezeten door rechters. De twee andere leden van de beroepscommissie kunnen artsen, psychiaters, gedragsdeskundigen, ervaringsdeskundigen, maar ook juristen zijn. In enkele gevallen is de aard van het beroep bepalend voor de vraag welk specialisme wordt ingezet. Zo zal bij een medisch beroep steeds een arts meebeslissen en bij beroepen 189


in tbs-zaken veelal een psychiater of gedragsdeskundige. In alle rechtsgangen is het recht op hoor- en wederhoor essentieel. Bij de behandeling van beroepen op een zitting worden zowel de justitiabele als een vertegenwoordiger van het penitentiair bestuur, doorgaans de directeur van de inrichting, opgeroepen om te worden gehoord. Voor het vervoer van de justitiabele naar de zitting die in een penitentiaire inrichting plaatsvindt wordt zorg gedragen. Eenvoudige of spoedeisende zaken worden zonder zitting afgedaan, maar hierin worden de procesdeelnemers over en weer in de gelegenheid gesteld om schriftelijk op elkaars standpunten te reageren. Een klager kan zich in de procedure laten bijstaan door een rechtsbijstandverlener of een ander vertrouwenspersoon. Indien een klager de Nederlandse taal niet of niet voldoende beheerst, dan wordt ter zitting voorzien in de bijstand van een tolk. In het kader van de behandeling van beroepen bestaat voorts de mogelijkheid tot het doen horen van getuigen. Daarnaast kan een deskundige worden ingeschakeld. Voorbeelden hiervan zijn een halalzaak over voedingsvoorschriften, diverse zaken betreffende urinecontrole over de betekenis van de uitslag van een urinecontrole en een onderzoek van het Nederlands Forensisch Instituut naar de vraag of een bepaalde vloeistof alcohol bevatte. De behandeling van de zaken vindt niet in het openbaar plaats, hoewel de mogelijkheid bestaat hierop een uitzondering te maken.4 De uitspraken van de RSJ worden geanonimiseerd gepubliceerd op de website van de RSJ (www.rsj.nl). Rechtspraak in cijfers Onderstaand overzicht laat de steeds maar toenemende instroom van het aantal zaken zien. Een belangrijk deel van de beroepen wordt op zitting behandeld. In 2013 werden 86 zittingen gehouden. Terrein

2013

2012

2011

2010

2009

gevangeniswezen5 2943

2906

2966

2719

2397

In grote lijnen is de uitkomst over 2013 dat zo’n 70% van de beroepen (gedeeltelijk) ongegrond wordt verklaard, 20% (gedeeltelijk) gegrond en 10% niet-ontvankelijk. Bij gegrond verklaarde beroepen kan de beroepscommissie opdracht geven tot het nemen van een nieuwe beslissing of haar beslissing voor die van de directeur of de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie in de plaats stellen. Naar aanleiding van kritische geluiden uit de advocatuur rees in 2013 in de media de vraag of staatssecretaris Teeven in heikele zaken wel uitvoering geeft aan de uitspraken van de beroepscommissie. Naar aanleiding van deze berichtgeving in de media is de RSJ een onderzoek gestart naar het naleven van de uitspraken van de beroepcommissie. Uit dat onderzoek kwam naar voren dat staatssecretaris Teeven ook in heikele zaken, zoals de beroepszaken van verdachten in de passagezaak en van een lid van de zogenoemde Hofstadgroep, de uitspraken van de beroepscommissie in de regel naleeft. Recentelijk was dit nog het geval in de beroepszaak van Volkert van der G. over het toekennen van algemeen verlof. 5

Cameratoezicht Geruchtmakende zaken leiden regelmatig tot aanpassing van wet- en regelgeving. Een voorbeeld hiervan is de aanpassing van de regeling voor cameratoezicht naar aanleiding van de detentie van Volkert van der G. Sinds de invoering van de PBW bestond de mogelijkheid 24-uurs cameratoezicht op een gedetineerde te houden9 indien er sprake was van gevaar voor de lichamelijke en geestelijke gezondheid van de gedetineerde. Denk daarbij aan die gevallen waarin sprake was van suïcidegevaar, dorst- en hongerstaking en gevaar voor het (zelf ) toebrengen van lichamelijk letsel als gevolg van een psychische stoornis. Begin 2002 kwam het cameratoezicht sterk in de publieke discussie te staan toen dit werd toegepast op de, op dat moment nog, verdachte van de moord op Pim 5 6

tbs6

674

472

469

440

411

jeugd7

85

55

66

43

41

overige zaken8

629

614

696

752

818

totaal

4331

4041

4197

3954

3668

7 8

9

4

190

Zie verder het Procesreglement Rechtspraak op www.rsj.nl/rechtspraak.

Terrein gevangeniswezen: beklagzaken, plaatsings- en overplaatsingszaken, verlofzaken en medische zaken. Terrein tbs: beklagzaken, plaatsing- en overplaatsingszaken (incl. longstayzaken), passantenzaken, Wet Fokkens-zaken en een restcategorie van beslissingen genomen door de Minister/ Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Terrein jeugd (excl. adoptie): beklagzaken, plaatsings- en overplaatsingszaken, verlofzaken en medische zaken. Hieronder worden alle brieven verstaan die bij het secretariaat binnenkomen die een individueel (juridisch) probleem aansnijden, maar niet als een beroepschrift of schorsingsverzoek in behandeling kunnen worden genomen. Er wordt onderscheiden naar vier typen overige zaken: (a) doorzending beklagcommissie, (b) doorzending selectiefunctionaris, (c) doorzending medisch adviseur en (d) overig. Op basis van de art. 10a, 10b en 10c van de Regeling eisen verblijfsruimte penitentiaire inrichtingen (kenmerk 736621/98/DJI, Stcrt. 1998, 250) en art. 33 van de Regeling straf- en afzonderingscel penitentiaire inrichtingen (kenmerk 762711/98/DJI, Stcrt. 1999, 132).



Fortuyn. Er was sprake van veel media-aandacht en van grote maatschappelijke onrust. Justitie wilde koste wat kost voorkomen dat hij zichzelf iets aandeed en plaatste hem, zonder dat zijn gedrag daarvoor aanleiding gaf, onder permanent cameratoezicht. De beroepscommissie heeft ten aanzien van deze toepassing van het cameratoezicht op Volkert van der G. bepaald dat cameratoezicht niet was toegestaan. De door de directeur gehanteerde gronden waren daarvoor te algemeen van aard om de noodzaak van het cameratoezicht aannemelijk te maken. De ernst en aard van het feit waarvan Van der G. werd verdacht maakten dit oordeel niet anders.10 Hierop werd de regeling uitgebreid met de mogelijkheid – het toenmalige artikel 10b van de Regeling eisen verblijfsruimte – om observatie toe te passen, indien bij ontvluchting of schade aan de gezondheid van de gedetineerde grote maatschappelijke onrust zou ontstaan. Tegen de oplegging van cameratoezicht op deze grond is beroep ingesteld bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens wegens schending van artikel 3 en artikel 8 van het EVRM. Het Hof heeft Van der G. in deze klacht niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij is (onder meer) overwogen dat, hoewel er sprake was van een ernstige inperking van de privacy van de geobserveerde door het continue cameratoezicht, het belang van de overheid op een (spoedige) vervolging van Van der G., gelet op de maatschappelijke onrust ontstaan door de moord op Pim Fortuyn, in dit geval zwaarder diende te wegen dan zijn persoonlijk belang.11 Deze uitspraken hebben uiteindelijk geleid tot wetswijziging. Op 1 juli 2005 is de mogelijkheid tot het toepassen van cameratoezicht, tot dat moment geregeld in voormelde regelingen, opgenomen in de PBW en zijn eerdergenoemde regelingen (deels) aangepast. Thans wordt het cameratoezicht steeds gebaseerd op de artikelen 24a, 34a, en 51a PBW. In dit verband is met name artikel 34a PBW van belang dat als gronden voor de oplegging van cameratoezicht, anders dan bij wijze van ordemaatregel, kent: t indien dit noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting; t indien dit noodzakelijk is voor een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming; t indien dit ter bescherming van de geestelijke of lichamelijke toestand van de gedetineerde noodzakelijk is; t indien bij ontvluchting of schade aan de gezondheid van de gedetineerde grote maatschappelijke onrust zou kunnen ontstaan of ernstige schade zou kunnen worden toegebracht aan de betrekkingen van Nederland met andere staten of internationale organisaties. 10 BC 30 juli 2002, 02/1187/GA. 11 EHRM 1 juni 2004, EHRC 2004/9, 81.


Amsterdamse zedenzaak In 2010 werden de verdachte, Robert M., en zijn partner in de Amsterdamse zedenzaak gedetineerd. Daarbij werd aan hen cameratoezicht opgelegd. Justitie achtte het toen van groot belang dat de gedetineerde(n) ‘ongeschonden’ het proces zouden doorstaan en was van mening dat daarom cameratoezicht vereist was. De beroepscommissie heeft in haar uitspraak van 17 augustus 201112 aangegeven dat een opdracht vanuit het bestuursdepartement om cameratoezicht op te leggen de expliciet aan de directeur toegekende bevoegdheid ter zake miskent. Dit betrof cameratoezicht in het kader van een ordemaatregel. Robert M. is vervolgens in een individueel regime geplaatst waarbij wederom cameratoezicht, nu op grond van artikel 34a PBW, werd opgelegd. De beroepscommissie heeft in haar uitspraak van 19 maart 201213 de eisen van artikel 34a PBW nader tegen het licht gehouden en kwam tot de conclusie dat, nu er geen sprake was van vluchtgevaar, doorslaggevend was of er ten aanzien van klager aanwijzingen waren met betrekking tot gevaar voor zijn psychische en fysieke gezondheid. Dat gevaar werd vlak na de arrestatie nog wel aannemelijk geacht, maar voor de daarop volgende maanden niet langer. De gedragsdeskundige was van oordeel dat dit – gelet op klagers geestesgesteldheid – niet (langer) noodzakelijk was. Voor een derde periode, na een verblijf in het Pieter Baan Centrum, werd dit wel aannemelijk geacht, omdat klager daar uitlatingen had gedaan waaruit een gevaar voor suïcide kon worden afgeleid.14 Uiteindelijk is, mede onder druk van de uitspraken van de RSJ, het cameratoezicht stopgezet.

Opnemen telefoongesprekken De keuze door de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) voor een nieuwe telecomprovider bracht onrust in de penitentiaire inrichtingen en leidde tot diverse beklag- en beroepszaken. Gedetineerden klaagden met name over de hogere beltarieven, het niet meer ‘collect call’ kunnen bellen en het opnemen van alle gesprekken, ook die met hun advocaten. Gedetineerden hebben recht op telefonisch contact met de buitenwereld. Het in bezit hebben van en bellen met mobiele telefoons is in (vrijwel) alle penitentiaire inrichtingen ten strengste verboden. Telefoneren gebeurt met vaste telefoon12 BC 17 augustus 2011, 11/1144/GA. 13 BC 19 maart 2012, 11/4423/GA. 14 De (voorzitter van de) beroepscommissie heeft in 2011 en 2012 in een aantal uitspraken de formele en materiële vereisten voor de toepassing van het cameratoezicht getoetst en nader geconcretiseerd: BC 14 november 2011, 11/1712/GA; BC 5 januari 2012, 11/2109/GA; BC 23 januari 2012, 11/2757/GA;BC 10 april 2011, 11/2866/GA; BC 27 september 2011 11/3074/GA en 11/3241/GA; BC 14 november 2011, 11/4001/GA en BC 9 maart 2012, 11/4423/GA.

191


toestellen die op de afdeling – niet in de cellen – aanwezig zijn, de zogenoemde ‘gedetineerdentelefoons’. In 2011/2012 is in alle penitentiaire inrichtingen een nieuw, centraal telefoonsysteem – beheerd door het telecombedrijf Telio Nederland BV – ingevoerd. De invoering van dit ‘Telio-telefoonsysteem’ had ingrijpende consequenties voor de gedetineerden en gaf aanleiding tot klachten. Eind 2012 heeft de beroepscommissie de eerste ‘Telio-uitspraken’ gedaan.15 Telio-zaken De invoering van het Telio-systeem is een voor alle gedetineerden geldende regel. Een algemene regel is niet aan te merken als een beslissing door of namens de directeur genomen, als bedoeld in artikel 60 PBW en is derhalve niet beklagwaardig. Dit is anders als de regel in strijd komt met wet- en/of regelgeving. Dat was volgens de beroepscommissie niet aan de orde.16 Gedetineerden die in algemene zin klaagden over de invoering van het Telio-systeem werden dan ook niet-ontvankelijk in hun beklag verklaard. Het meest ingrijpende gevolg van de invoering van het Telio-systeem was dat alle telefoongesprekken die werden gevoerd met ‘gedetineerdentelefoons’ standaard werden opgenomen. De beroepscommissie heeft in haar uitspraken onderscheid gemaakt tussen het standaard opnemen van alle telefoongesprekken en het opnemen van telefoongesprekken met geprivilegieerde personen en instanties. Standaard opnemen alle telefoongesprekken Sinds een recente wijziging is in artikel 39 lid 3 PBW uitdrukkelijk bepaald: in verband met het uitoefenen van toezicht als bedoeld in het tweede lid, kunnen telefoongesprekken worden opgenomen. De beroepscommissie oordeelde dat het gewijzigde artikel 39 PBW niet zonder meer voorziet in een wettelijke grondslag voor het standaard opnemen van alle telefoongesprekken. Het woord kunnen impliceert dat een belangenafweging moet worden gemaakt. De directeur dient, mede in aanmerking genomen artikel 8 EVRM, af te wegen of het standaard opnemen van telefoongesprekken in de betreffende inrichting noodzakelijk is in verband met het uitoefenen van toezicht. De beroepscommissie verlangt niet dat de directeur deze afweging voor elke gedetineerde maakt. Of standaard opnemen in de betreffende inrichting nodig is, is volgens de beroepscommissie afhankelijk van het beveiligingsniveau en het in de betreffende inrichting geldende regime. Nu een dergelijke afweging niet was gemaakt zijn de klachten gegrond verklaard. 15 BC 29 oktober 2012, 12/1813/GA en 12/1847/GA; BC 12 november 2012, 12/1767/GA en 12/1851/GA; BC 12 november 2012, 12/1902/GA e.a. 16 BC 8 februari 2013, 12/3170/GA, 12/3276/GA, 12/3278/GA en 12/3279/ GA.

192

Opnemen telefoongesprekken met geprivilegieerden Als gevolg van de invoering van het Telio-systeem werden ook telefoongesprekken met geprivilegieerden standaard opgenomen. Hieronder vallen onder meer advocaten, de Nationale ombudsman en de RSJ. Uit artikel 39 lid 4 PBW volgt dat op telefoongesprekken die gedetineerden met geprivilegieerden voeren geen ander toezicht wordt uitgeoefend dan noodzakelijk is om de identiteit van de personen met wie of de instantie waarmee de gedetineerde een telefoongesprek voert of wenst te voeren vast te stellen. De beroepscommissie bepaalde dat het opnemen van telefoongesprekken van gedetineerden met geprivilegieerden in strijd is met (de strekking van) artikel 39 lid 3 PBW en verklaarde de klachten hierover gegrond. Gevolgen Telio-uitspraken Gevolggevend aan de Telio-uitspraken van de RSJ heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie besloten het telefoonsysteem in penitentiaire inrichtingen aan te passen.17 In penitentiaire inrichtingen met een beveiligingsniveau van 3 of hoger worden telefoongesprekken standaard opgenomen. In de overige inrichtingen zullen telefoongesprekken niet meer standaard worden opgenomen. Voorts kondigde hij de invoering van een systeem met nummerherkenning voor advocaten aan. In afwachting daarvan zijn speciale ‘advocatentelefoons’ aangewezen. Inmiddels is een convenant gesloten tussen DJI en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA). Advocaten kunnen hun telefoonnummers doorgeven aan de NOvA. Telefoongesprekken van gedetineerden met deze geregistreerde nummers worden niet opgenomen. Dit systeem is inmiddels in werking getreden. Tevens kondigde staatssecretaris Teeven een nieuwe, op ‘collect call’ lijkende, dienst aan.

Dwangmedicatie Sinds 1 juli 2013 kunnen gedetineerden langdurig werkende dwangmedicatie krijgen toegediend, indien dit noodzakelijk is om het gevaar dat hun psychische stoornis voor henzelf of anderen oplevert af te wenden. De RSJ werd meteen na de vrij onverhoedse invoering van deze regeling met een aantal (rechts)vragen geconfronteerd: t In welke situaties is rechtstreeks beroep op de RSJ toegelaten? t Welke informatie moet de inrichting in een procedure overleggen? t Hoe wordt de onafhankelijkheid van de advisering door een tweede psychiater geborgd? 17 Brief van 1 augustus 2013 aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2012/13, 29279, 169.



Wetswijziging Op 1 juli 2013 trad de wet tot wijziging van de BVTG, PBW en de BJJI in verband met de verruiming van de mogelijkheid onvrijwillige geneeskundige behandeling te verrichten18 in werking. In de beginselenwetten zijn de mogelijkheden een niet vrijwillige geneeskundige behandeling toe te passen, verruimd. Deze wijziging hangt samen met de verruiming van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Wet BOPZ) per 1 juni 2008. Het streven is om de psychiatrische zorg binnen de justitiële inrichtingen zo veel mogelijk van hetzelfde niveau te laten zijn als de psychiatrische zorg in de GGZ. Het toepassen van dwangbehandelingen is mogelijk in tbs-klinieken, justitiële jeugdinrichtingen en penitentiaire inrichtingen, met name de psychiatrische penitentiaire centra (PPC). Op dit terrein zijn inmiddels de meeste uitspraken door de RSJ gedaan. Rechtstreeks beroep RSJ In de zomer van 2014 zijn zowel het penitentiaire veld als de RSJ en de beklagcommissies van de PPC’s overvallen door de plotselinge inwerkingtreding van de wetswijzigingen. De RSJ was er niet van op de hoogte gesteld dat staatssecretaris Teeven tijdens de parlementaire behandeling van de wet de toezegging had gedaan dat tegen een voorgenomen beslissing rechtstreeks beroep bij de RSJ werd opengesteld. De Tweede Kamer had aangedrongen op meer rechtswaarborgen bij de toepassing van dit ingrijpende dwangmiddel en een voorstel om een stelsel van patiëntvertrouwenspersonen, vergelijkbaar met psychiatrische inrichtingen, in te voeren, hing in de lucht. Om dit te voorkomen deed de staatssecretaris een noodgreep en stelde rechtstreeks beroep open bij de RSJ tegen het besluit tot toepassing van dwangmedicatie.

die door het lint gaat’.19 Therapeutische dwangmedicatie De nieuwe situatie geeft naast artikel 32 PBW, verruimde mogelijkheden voor dwangbehandeling, opgenomen in paragraaf 1a Verblijf in een bijzondere afdeling in verband met de geestelijke gezondheidstoestand. Deze nieuwe mogelijkheden vinden hun basis in artikel 46d PBW. Van belang in dit kader is met name artikel 46a PBW waarin een omschrijving is gegeven van het begrip ‘gevaar’. Daar waar het voorheen om ernstig gevaar moest gaan, waarbij werd gedacht aan levensberoving, ernstige zelfverminking en blijvende invaliditeit, bestaat nu de mogelijkheid eveneens tot dwangmedicatie over te gaan in minder ingrijpende situaties vanuit therapeutisch belang: maatschappelijk te gronde gaan, ernstige zelfverwaarlozing en het oproepen van agressie bij anderen met hinderlijk gedrag. Ook het gevaar dat ontstaat voor anderen is ruimer getrokken: gevaar voor de psychische gezondheid van een ander en verwaarlozing van een ander die aan de zorg van de betrokken gedetineerde is toevertrouwd. Tot slot is ook de algemene veiligheid van personen en goederen een grondslag geworden voor het toedienen van dwangmedicatie. Dit betekent echter niet dat snel en op eenvoudige wijze tot dwangbehandeling ex artikel 46d PBW kan worden overgegaan. De nieuwe paragraaf 1a PBW en de artikelen 14 PBW en 21 en 22 PM bevatten kwalitatieve vereisten voor de procedure van besluitvorming tot en toediening van dwangbehandelingen.

Kalmerende spuit Voorheen gold uitsluitend artikel 32 PBW. Dit artikel bepaalde: de directeur kan een gedetineerde verplichten te gedogen dat ten aanzien van hem een bepaalde geneeskundige handeling wordt verricht, indien die handeling naar het oordeel van een arts volstrekt noodzakelijk is ter afwending van gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de gedetineerde of van anderen. De handeling wordt verricht door een arts of, in diens opdracht, door een verpleegkundige. Het moet gaan om een handeling ter afwending van acuut gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de gedetineerde of van anderen. In de praktijk werd artikel 32 PBW met name gebruikt voor het geven van ‘een kalmerende spuit bij iemand

Het tegengaan van psychische stoornissen is een belangrijk oogmerk van de verruimde mogelijkheden door middel van het geven van dwangmedicatie, maar ook andere therapeutische interventies (separatie, fixatie, toedienen van vocht/ voedsel, enz.) vallen onder het bereik van de nieuwe wet en kunnen derhalve als dwangbehandeling worden toegepast. Deze mogelijkheden zullen dan ook moet worden meegenomen bij de afweging om over te gaan tot dwangmedicatie. Bij de verruimde mogelijkheden tot inzetting van dwangbehandeling (als bedoeld in art. 46d onder a PBW) is gedacht aan de volgende situaties: t indien gevaar bij een gedetineerde alleen door de externe structuur van permanent verblijf in de gesloten setting kan worden weggenomen, kan een therapeutische interventie als bijvoorbeeld gedwongen toediening van medicatie worden gerechtvaardigd; t dwangmedicatie kan worden toegepast, als aannemelijk is dat zonder behandeling bij invrijheidstelling het geweld

18 Kamerstukken 32337.

19 Zie Bajesboek, Handboek voor gedetineerden, Breda: Stichting uitgeverij Papieren Tijger 2008, p. 183.


193


weer dusdanig zal opleven dat een gedwongen opneming geïndiceerd is; t wanneer aannemelijk is dat de conditie van een in zichzelf teruggetrokken psychotische gedetineerde zonder behandeling niet verbetert en hij daardoor niet ontvankelijk wordt voor het doorbreken van zijn sociale isolement, kan onvrijwillige geneeskundige behandeling gelegitimeerd zijn; t ter beperking van de schade aan zijn gezondheid en ter voorkoming van bijvoorbeeld een situatie waarin de gedetineerde na invrijheidstelling maatschappelijk te gronde dreigt te gaan, kan dwang aanvaardbaar zijn.

Rechtstreeks beroep RSJ? De bepaling in artikel 46d PBW is uitgesplitst in onderdeel a en onderdeel b. Genoemd onderscheid is van belang voor de aan te wenden rechtsmiddelen. Ex artikel 72 lid 3 van de PBW staat in het geval van een a-dwangbehandeling rechtstreeks beroep bij de beroepscommissie van de RSJ open tegen de beslissing van de directeur. Bij een b-dwangbehandeling dient de gedetineerde eerst de beklagprocedure te volgen. Ook tegen de dwangbehandeling ex artikel 32 PBW staat eerst beklag open. Dit onderscheid wordt gerechtvaardigd onder verwijzing naar de ruime bevoegdheid en het ingrijpende karakter van de a-dwangbehandeling.

Criteria voor de a- en b-dwangbehandeling Het doel van de a-dwangbehandeling is niet het afwenden van een onmiddellijk (dreigend) gevaar, maar voorkomen dat de betrokkene langdurig op een speciale zorgafdeling of in de inrichting moet verblijven. Het gevaarscriterium is ruimer en ziet bijvoorbeeld ook op gevaar dat zich buiten de speciale zorgafdeling of de inrichting zou verwezenlijken (zie art. 46a PBW). Het gevaar waarvoor behandeld wordt, moet echter wel – anders dan bij de gedwongen geneeskundige handeling als bedoeld in artikel 32 PBW – altijd in causaal verband staan tot een stoornis van de geestvermogens bij de betrokkene. Bovendien kunnen slechts die behandelingsmiddelen worden ingezet die zijn opgenomen in het behandelplan. Omdat deze vorm van dwangbehandeling ingrijpender is dan de gedwongen geneeskundige handeling en de b-dwangbehandeling – het gaat niet om een (onmiddellijk) dreigend gevaar in de inrichting –, zijn in verschillende bepalingen in dit besluit voor deze behandeling extra waarborgen opgenomen.

Schorsingsberoep Een van de eerste vragen waarmee de RSJ werd geconfronteerd was het verzoek om schorsing van de beslissing tot toepassing van de dwangbehandeling. Artikel 72 lid 3 PBW maakt rechtstreeks beroep tegen een adwangbehandeling mogelijk. Artikel 73 lid 4 PBW creëert de mogelijkheid om schorsing te vragen van een beslissing. Deze moet connex aan het ingediende beroepschrift zijn. In artikel 22e lid 1 PM is bepaald dat de directeur eerst een voorgenomen beslissing kenbaar maakt. Die voorgenomen beslissing wordt uiterlijk drie dagen voor het nemen van de definitieve beslissing gecommuniceerd aan de (maandcommissaris van de) commissie van toezicht, de (raadsman van de) gedetineerde, de curator en de mentor. In die drie dagen kunnen zij eventuele bezwaren tegen de beslissing kenbaar maken. Uit de wettekst blijkt dat tegen de voorgenomen beslissing geen beroep openstaat.20 Er is derhalve op dat moment ook geen mogelijkheid tot het verzoeken om schorsing. In artikel 46e lid 1 PBW is echter geen termijn gesteld voor de ingangstermijn na het nemen van de definitieve beslissing. Dit betekent dat, indien de beslissing daar niets over zegt, na het nemen van de definitieve beslissing de a-dwangbehandeling onmiddellijk kan worden gestart. Dit laat feitelijk geen mogelijkheid tot het indienen van een beroepschrift met een connex verzoek tot schorsing van de definitieve beslissing voorafgaand aan de uitvoering van de definitieve beslissing. Om te voorkomen dat het indienen van een schorsingsverzoek een illusoir rechtsmiddel is heeft de RSJ bepaald dat er een periode van 72 uur in acht genomen dient te worden tussen de definitieve beslissing als bedoeld in artikel 46d aanhef en onder a PBW en de uitvoering van deze beslissing. In de praktijk wordt deze termijn, behoudens bijzondere situaties, ook in acht genomen, zo bleek tijdens de werkconferentie die op 24 april 2014 was georganiseerd door het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

Bij de b-dwangbehandeling gaat het om de situatie waarin de behandeling volstrekt noodzakelijk is om het gevaar dat de stoornis van de geestvermogens de betrokkene doet veroorzaken binnen de inrichting af te wenden. Evenals bij de gedwongen geneeskundige handeling uit artikel 32 PBW gaat het hier dus om een situatie waarbij sprake is van (dreiging van) een onmiddellijk gevaar binnen de inrichting. Het gevaarscriterium is echter niet beperkt tot de gezondheid of veiligheid van de betrokkene of anderen; er geldt eenzelfde gevaarscriterium als voor de a-dwangbehandeling. Zowel de a- als de b-dwangbehandeling kan alleen worden verricht in een forensisch psychiatrisch centrum (FPC) of op een speciale zorgafdeling, met name de vier PPC’s en de forensische observatie- en begeleidingsafdeling (FOBA) van JJI De Hartelborgt te Spijkenisse. Artikel 32 PBW kon en kan in alle penitentiaire inrichtingen worden toegepast.

20 Zie o.m. BC 4 december 2013, 13/2616/GA.

194



Informatieverstrekking Ook het spanningsveld tussen het medisch beroepsgeheim en de noodzakelijke toetsingsgronden in beroep zorgt voor problemen. In de PPC’s bestaat aarzeling waar het de verstrekking van behandelplannen van gedetineerde patiënten betreft. Hoewel deze aarzeling gelet op de patiëntenbescherming begrijpelijk kan worden geacht, staat daartegenover dat de RSJ een rechtsorgaan is met de bevoegdheid tot het opvragen van stukken, al dan niet onder geheimhouding, en de plicht de wettelijke voorschriften vol te toetsen. Zij heeft hiervoor minimaal abstracten uit de behandelplannen nodig. Inmiddels is hierover door de RSJ geoordeeld dat de verstrekking van een abstract van het behandelplan aan de beroepscommissie niet in strijd is met het medisch beroepsgeheim. De inhoud van dit abstract is gebaseerd op het needto-know-principe en kan van geval tot geval verschillen.21 Inmiddels zijn enkele formats ontwikkeld om de beklag- en beroepscommissies te informeren. Of deze informatie in alle gevallen toereikend is, zal moeten blijken. Met name naarmate de legitimatie van de toepassing van dwangmedicatie heftiger wordt bestreden, kan van de behandelaars verlangd worden aanvullende informatie te verschaffen. Dit kan zich zeker voordoen als – herhaalde – verlenging van de beslissing tot toepassing van dwangmedicatie aan de orde komt. Onafhankelijkheid advies tweede psychiater Tot slot heeft de RSJ de onafhankelijkheid van de advisering aan de orde gesteld. Zij heeft haar zorgen geuit over de feitelijke gang van zaken in een van de PPC’s waarin de directeur Zorg en Behandeling een dubbele taak heeft als directeur en behandelend psychiater. De beroepscommissie ziet bezwaren in het optreden van de directeur Zorg en Behandeling in de rol van niet bij de behandeling betrokken zijnde psychiater. De aard van haar functie als directeur Zorg en Behandeling brengt met zich dat zij betrokken is bij de behandeling van en verantwoordelijk is voor alle in het PPC verblijvende gedetineerden. Tevens bestaat er op grond van de functie directeur Zorg en Behandeling een hiërarchische verhouding tussen de directeur en de overige in het PPC werkzame psychiaters. De RSJ heeft geen reden om te twijfelen aan de onafhankelijke oordeelsvorming van de directeur in kwestie, maar acht het van belang dat voorkomen wordt dat de schijn van vooringenomenheid kan worden gewekt. De beroepscommissie heeft dan ook met het oog hierop aanbevolen de werkwijze en taakverdeling in het PPC aan te passen.22 Tijdens voornoemde werkconferentie bleek dat inmiddels afspraken worden gemaakt met het Nederlands Instituut 21 Zie o.m. BC 3 december 2013, 13/2585/GA. 22 Idem noot 22.


voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP), dan wel regionale psychiatrische instellingen om deze advisering uit te voeren. Verlengingsbesluiten De mogelijkheid bestaat om een beslissing tot toepassing van een a-dwangbehandeling te verlengen. Dit geldt eveneens indien de werkingsduur van de initiële beslissing inmiddels is verlopen. Indien binnen zes maanden na afloop van die termijn opnieuw blijkt dat behandeling noodzakelijk wordt geacht, geldt dit als een verlengingsbesluit. In artikel 46e lid 5 PBW wordt verwezen naar de termijn als bedoeld in artikel 46d onder a PBW. De beroepscommissie gaat er echter van uit dat dit berust op een kennelijke misslag en dat de wetgever bedoeld heeft te verwijzen naar de termijn als bedoeld in artikel 46e lid 1 PBW. Op 8 april 201423 heeft de RSJ duidelijkheid geschapen over de vraag of tegen een verlengingsbesluit rechtstreeks beroep openstaat, zoals bij het primaire besluit, of dat er eerst beklag moet worden ingesteld, zoals de wetgever lijkt te hebben beoogd. Geoordeeld is op grond van de wettekst dat er geen rechtstreeks beroep bij de RSJ kan worden ingesteld en dat de weg van beklag eerst gevolgd moet worden. Toch blijft er een onbevredigend gevoel bestaan. Zoals ook in de uitspraak vermeld komt het niet evenwichtig voor dat tegen een eerste beslissing tot a-dwangbehandeling rechtstreeks beroep openstaat en tegen een verlengingsbeslissing eerst beklag moet worden ingesteld, eventueel gevolgd door beroep. Op deze wijze is het, zeker voor gedetineerde patiënten die vaak zonder – gespecialiseerde – rechtshulp procederen, niet duidelijk welk rechtsmiddel openstaat. Dit klemt temeer nu is gebleken dat onder de beslissing niet altijd de juiste rechtsmiddelenclausule wordt vermeld door de inrichting. Dit zijn argumenten die pleiten voor een eenduidige rechtsgang bij het primaire en vervolgbesluit. Ook kan worden betoogd dat de noodzaak voor rechtstreeks beroep bij verlenging minder aanwezig is, nu de mogelijkheid hiervoor bestaat bij het nemen van het primaire besluit. Een ander argument is dat de (beklagcommissie uit de) commissie van toezicht op deze wijze meer betrokken raakt bij de uitvoering van dit ingrijpende dwangmiddel. Onduidelijk blijft of de wetgever deze uitkomst inderdaad zo bedoeld heeft of dat deze kwestie bij de onverhoedse invoering van het rechtstreekse beroep tegen de eerste beslissing in de hitte van het Tweede Kamerdebat over het hoofd is gezien. Het is wenselijk dat de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie hierover duidelijkheid schept.

23 BC 8 april 2014, 13/3859/GA.

195


Cijfers Inmiddels zijn er bij de RSJ enkele tientallen beroepen en schorsingsverzoeken binnengekomen. De RSJ toetst deze beroepen volledig voor zover dit tot het terrein van de beroepscommissie die de beslissing tot toepassing van de dwangbehandeling toetst, behoort. De medische kant van deze beroepen behoren niet tot dit terrein. Hiervoor dient de patiënt een beroep gericht tegen de psychiater of diens verklaring in te dienen. Wel toetst de beroepscommissie of voldoende aannemelijk is gemaakt op grond van de overgelegde informatie dat sprake is van een psychiatrische stoornis. Tot op heden heeft één beroep geleid tot een gegronde uitspraak.24 In die zaak draaide het om door klager ervaren geluidsoverlast. Op zeker moment is tussen klager en de medegedetineerde die klager ervan verdacht verantwoordelijk te zijn voor de geluidsoverlast, een incident geweest. Tevens heeft klager eenmaal zijn polsen doorgesneden. De psychiaters in deze zaak hebben een deel van de door klager ervaren geluidsoverlast geduid als psychotische waarnemingen die klager gevaar deden veroorzaken. Een deel was echter ook daadwerkelijk geluidsoverlast. Gelet daarop heeft de beroepscommissie geoordeeld dat zij ‘in het licht van wat klager en de directeur daarover hebben gezegd aannemelijk [acht] dat daadwerkelijk sprake is geweest van de door klager gestelde geluidsoverlast. Nu de directeur geen andere concrete omstandigheden naar voren heeft gebracht waaruit volgt dat klager gestoord is in zijn geestvermogens en dergelijke omstandigheden uit de rapporten van de geconsulteerde psychiaters ook niet volgen, is de beroepscommissie van oordeel dat de directeur onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat klager leidt aan een psychiatrische stoornis die hem gevaar als bedoeld in artikel 46a van de Pbw doet veroorzaken en waarvoor toepassing van een a-dwangbehandeling noodzakelijk is. Derhalve dient de bestreden beslissing als onredelijk en onbillijk te worden aangemerkt.’

Toezicht- en veiligheidsmaatregelen Een belangrijke rol voor de RSJ is het controleren van de soms zeer vergaande veiligheidsmaatregelen die met name ten aanzien van gedetineerden met een vlucht- en/of maatschappelijk risico worden genomen. Op de zogeheten GVM-lijst staan gedetineerden van wie justitie vermoedt dat zij een bijzonder risico vormen.25 Twee punten zijn steeds aan de orde: 24 BC 11 februari 2014, 13/2783/GA en 13/3761/GA. 25 De regels hieromtrent zijn opgenomen in de Circulaire beleid

196

t de noodzaak van (het voortduren van) de veiligheidsmaatregelen; en t de eigenstandige verantwoordelijkheid van de directeur van de penitentiaire inrichting. Ook bij toetsing van de beslissing van de selectiefunctionaris tot plaatsing in de Extra Beveiligde Inrichting (EBI) en de verlenging van het verblijf aldaar is rechtsbescherming door de RSJ cruciaal. Plaatsing op GVM-lijst Indien een gedetineerde op de GVM-lijst wordt geplaatst moet de directeur van de inrichting waar de gedetineerde verblijft beslissen welke toezichtmaatregelen worden opgelegd. De directeur beslist niet over de plaatsing op deze lijst. Dat gebeurt in het landelijk Operationeel Overleg (OO) op basis van informatie van met name het Gedetineerden Recherche Informatie Punt (GRIP), het Openbaar Ministerie en/of de penitentiaire inrichting waar de gedetineerde verblijft. Aan de gedetineerde die wordt geplaatst op de GVM-lijst wordt, al naar gelang de mate van het risico, een profiel toegekend. Dit kan zijn verhoogd, hoog, extreem of een tussencombinatie hiervan Gedetineerden met het etiket ‘extreem’ worden geplaatst in de EBI te Vught. Bij elk profiel hoort een standaardpakket van mogelijke veiligheidsmaatregelen. Na plaatsing van een gedetineerde op de GVM-lijst en na toekenning van een profiel vindt er binnen het OO ieder halfjaar een toetsing plaats en zo nodig kan deze ook tussentijds plaatsvinden. De directeur van de inrichting kan, indien hij hiertoe aanleiding ziet, tussentijds een voorstel tot wijziging van het profiel voorleggen aan het OO. Maandelijks leveren de inrichtingen aan het GRIP, ten behoeve van dit overleg, rapportages aan over de gedetineerden op de GVM-lijst. Pakket maatregelen Onder toezichtmaatregelen vallen het opnemen en beluisteren van gesprekken, het controleren van post, het uitvoeren van één of meer celinspecties per maand en het fouilleren (onderzoek aan de kleding) en/of het visiteren (onderzoek van het ontklede lichaam) na afloop van bezoek. Ook komt een gedetineerde niet meer in aanmerking voor speciale baantjes, zoals reiniger. De impact op de gedetineerde van de beslissing tot oplegging van toezichtmaatregelen is dan ook groot. Dit mag ook blijken uit de volgende staalkaart aan maatregelen. gedetineerden met een vlucht-/maatschappelijk risico van 13 oktober 2010 (kenmerk 5645409/10).



Gedetineerden met het profiel hoog/verhoogd en die doorgaans in een normaal beveiligde inrichting dan wel een inrichting met een uitgebreid beveiligingsniveau verblijven, kunnen de volgende toezichtmaatregelen worden opgelegd: Bezoek: t individueel met toezicht; t advies vragen aan GRIP; t opnemen, afluisteren, vertalen gesprekken en zo nodig zenden aan GRIP. t Telefonische contacten: t personeel houdt toezicht op belduur; t maximaal 15 belminuten per dag, exclusief telefonisch contact met advocaat; t opnemen, beluisteren en registreren gesprekken (waar nodig inschakelen tolkencentrum); t opgenomen gesprekken zo nodig toezenden aan GRIP uitgewerkt op papier, voor zover het betreft (voorgenomen) crimineel handelen. Post: t inhoudelijke controle, kopiëren en zo nodig toezenden brieven en poststukken aan GRIP. Inspectie: t uitgebreide inspectie: 1 of 2 per maand; t bijzondere inspectie: op indicatie; t dagelijkse/wekelijkse fouillering; t visitatie na bezoek en op indicatie. Arbeid: t in de arbeidszaal; t op indicatie van de vestigingsdirecteur celarbeid; t in beginsel geen baantjes als reiniger, en dergelijke. Bij het verlenen van een baantje wordt dit gemeld aan het GRIP (OO). Luchten en sporten: t gemeenschappelijk, afhankelijk van bouwkundig concept en mogelijkheden personeel. Ter beoordeling aan vestigingsdirecteur eventueel individueel. Transport: t niet spoedeisend: in principe BOT (op advies OM, DV&O en GRIP); t spoedeisend zonder DV&O: in samenwerking met de lokale politie.


Spagaat van directeur Hoewel bij elk profiel een bepaald pakket hoort, is het aan de directeur om te bepalen of het volledige pakket van maatregelen van toepassing is of dat kan en derhalve moet worden volstaan met een selectie van maatregelen. Vaak is, gelet op de aard van het delict of het (vlucht)gevaar van een gedetineerde, een onderscheid te maken tussen maatregelen die het contact met de buitenwereld beperken en meer algemene veiligheidsmaatregelen. Tegen de beslissing van de directeur tot oplegging van de toezichtmaatregelen staan beklag en beroep open. Tegen de beslissing tot plaatsing op de GVM-lijst niet, nu dit geen beslissing van de directeur betreft.26 Deze gang van zaken brengt de directeur in een lastige positie. Hij wordt geconfronteerd met een gedetineerde die op de GVM-lijst is geplaatst op grond van een risicoprofiel dat soms gebaseerd is op, ook voor hem, ondoorzichtige informatie. Hij moet ook tegenover de penitentiaire rechter overtuigend kunnen verantwoorden waarom hij elk van deze toezichtmaatregelen heeft opgelegd, dan wel op grond van welke geactualiseerde feiten en omstandigheden verlenging noodzakelijk is. De spagaat van de directeur werd ook duidelijk bij Antilliaanse gedetineerden. Het kwam en komt regelmatig voor dat aan gedetineerden die vanuit Curaçao, Bonaire of Aruba in Nederland in een gevangenis worden geplaatst, toezicht- en veiligheidsmaatregelen worden opgelegd. Ook in die gevallen geldt dat de directeur zich hiervoor moet kunnen verantwoorden. Zo oordeelde de beroepscommissie in een zaak dat de door de directeur aangedragen argumenten dat de betreffende gedetineerde zou zijn ontvlucht uit een inrichting op Bonaire en dat hij betrokken zou zijn geweest bij een incident in een inrichting op Curaçao, niet met documenten waren onderbouwd. De beslissing tot oplegging van de toezichtmaatregelen werd daarom als onredelijk en onbillijk aangemerkt.27 Eisen aan belangenafweging Volgens de jurisprudentie van de RSJ kan de directeur aan een gedetineerde die op de GVM-lijst is geplaatst toezichtmaatregelen opleggen indien dit noodzakelijk is in verband met de orde en veiligheid in de inrichting.28 De directeur dient voorafgaande aan zijn beslissing tot het opleggen van de toezichtmaatregelen een eigen belangenafweging te maken.29 Voor het opleggen van de toezichtmaatregelen is een 26 27 28 29

BC 27 juni 2012, 12/1952/GA en BC 2 augustus 2012, 12/0216/GA. BC 18 september 2012, 12/1468/GA. BC 6 december 2012, 12/2155/GA en 2 november 2012, 12/1680/GA. Zie o.a. BC 16 januari 2014, 13/3152/GA.

197


enkele verwijzing naar plaatsing op de GVM-lijst onvoldoende. De beroepscommissie heeft overwogen dat het opleggen van toezichtmaatregelen voor in beginsel de duur van een halfjaar niet onredelijk of onbillijk is, gelet op het feit dat het OO de plaatsing van een gedetineerde op de GVM-lijst ook halfjaarlijks toetst.30 De belangenafweging door de directeur moet aan een aantal eisen voldoen.31 De directeur dient minimaal maandelijks de noodzaak van het voortduren van de maatregelen te toetsen. Daarbij dient hij een afweging maken tussen enerzijds het algemeen belang van een ongestoorde tenuitvoerlegging van de straf en anderzijds het persoonlijk belang van de gedetineerde op een zo minimaal mogelijke beperking van zijn bewegingsvrijheid.32 De uitkomst dient te worden onderbouwd met schriftelijke verslaglegging.33 De toetsing moet plaatsvinden op basis van, ook voor de gedetineerden, inzichtelijke criteria.34 Wenselijk is het, aldus de RSJ, dat de directeur de gedetineerde maandelijks hieromtrent hoort en schriftelijk kenbaar maakt welke gronden en argumenten aan zijn afweging en beslissing ten grondslag hebben gelegen.35 In de jurisprudentie zijn deze eisen gesteld vanwege de grote impact die de beslissing tot toepassing van de maatregelen op de gedetineerde heeft. De directeur verkeert in een lastige positie, maar blijft hoe dan ook als enige verantwoordelijk voor de beslissing hieromtrent. De jurisprudentie vormt een bevestiging van deze eigenstandige positie van de directeur en accentueert dat de directeur geen ‘zetbaas’ van het Haagse hoofdkantoor van DJI is. Enkele voorbeelden illustreren deze impact. Boeienregime Plaatsing op de GVM-lijst kan er ook toe leiden dat de directeur beslist tot toepassing van veiligheidsmaatregelen, zoals een boeienregime. Dit kan, in uitzonderlijke gevallen, zelfs een structureel karakter hebben. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een gedetineerde die gedurende de tenuitvoerlegging van de aan hem opgelegde tbs-maatregel personeelsleden met een schaar had gestoken. Sindsdien verblijft hij op een afdeling voor beheersproblematische gedetineerden (BPG) en wordt ten aanzien van hem structureel een boeienregime gehanteerd. Dit betekent dat hij overal in de inrichting, behalve in zijn cel, wordt geboeid. De beroepscommissie heeft 30 31 32 33 34 35

198

BC 7 september 2011, 11/1034/GA. BC 4 februari 2013, 12/2694/GA. BC 22 januari 2013, 12/1794/GA. Zie o.a. BC 16 januari 2014, 13/2402/GA. Zie o.a. BC 6 december 2012, 12/2155/GA. BC 4 februari 2013, 12/2694/GA.

geoordeeld dat gelet op de ingrijpendheid van de toepassing van een dergelijk regime, het van groot belang is dat aan de gedetineerde op wie dat regime van toepassing is, duidelijkheid wordt geboden omtrent de gevolgen van die toepassing voor hem en inzicht wordt geboden in de afwegingen van de directeur die tot de voortduring van dat regime hebben geleid.36 Uitsluiting gemeenschappelijke activiteiten Ook kan een gedetineerde bij wijze van ordemaatregel worden uitgesloten van gezamenlijke activiteiten, zoals sport of arbeid. Deze maatregel kan, op grond van artikel 23 PBW, slechts voor een periode van maximaal veertien dagen worden opgelegd. Indien de directeur de noodzaak voor deze maatregel na die veertien dagen nog aanwezig acht, kan hij deze ordemaatregel met veertien dagen verlengen. Oplegging van een dergelijke ordemaatregel werd bijvoorbeeld ten aanzien van een levenslang gestrafte gedetineerde noodzakelijk geacht, omdat op grond van een afgeluisterd telefoongesprek aanwijzingen zouden bestaan dat hij plannen tot ontvluchting had. De directeur had dit aan het GRIP gemeld en zij hebben een onderzoek gestart. De beroepscommissie oordeelde dat het opleggen van een ordemaatregel, in afwachting van de resultaten van het onderzoek van het GRIP, in beginsel gerechtvaardigd is.37 Op grond van artikel 57 PBW dient de directeur de gedetineerde wel te horen alvorens een ordemaatregel wordt opgelegd. De oplegging dan wel verlenging van de maatregel moet op grond van artikel 58 PBW ook schriftelijk aan de gedetineerde worden meegedeeld. EBI-plaatsing De beslissing tot plaatsing in de EBI dan wel verlenging van het verblijf in de EBI wordt genomen door de selectiefunctionaris.38 Ook van hem wordt een grondige toetsing verlangd, in het bijzonder ten aanzien van de noodzaak van verlenging van het verblijf. Een voorbeeld hiervan is een gedetineerde die al ruim vijf jaar in de EBI verbleef, onder meer vanwege een poging tot ontvluchting in 2004. De beroepscommissie oordeelde dat het uitgangspunt van minimale beperkingen in beginsel voor alle gedetineerden geldt, ook voor veroordeelden tot een levenslange gevangenisstraf. Steeds moet de vraag worden beantwoord waarom niet kan worden volstaan met een andere, qua beperkingen in het regime minder vergaande, wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. In deze zaak was onvoldoende gemotiveerd

36 37 38

BC 22 november 2013, 13/2383/GA en 13/2346/GA. BC 12 augustus 2009, 08/2866/GA. BC 6 juni 2013, 12/3721/GB.



waarom de gedetineerde niet, al dan niet onder toepassing van specifieke (GVM-)maatregelen, in een inrichting met een minder uitgebreid beveiligingsniveau kon worden geplaatst. Als gevolg van de uitspraak van de beroepscommissie is de betreffende gedetineerde, die gedurende de periode dat hij in de EBI verbleef tot een levenslange gevangenisstraf was veroordeeld, in een normaal beveiligde inrichting geplaatst met bijzondere toezichtmaatregelen. Het komt overigens ook voor dat een gedetineerde met het profiel extreem niet in de EBI kan verblijven. Dit was het geval ten aanzien van Willem H., die vanwege zijn gezondheid moest worden opgenomen in het – toenmalige – Penitentiair ziekenhuis. Op hem was in het Penitentiair ziekenhuis, gelet op zijn risicoprofiel extreem, nog steeds het EBI-regime met bijbehorende specifieke toezichts- en veiligheidsmaatregelen van toepassing.39 Ook toen Willem H. in een normaal beveiligde inrichting verbleef, bleef hij dit risicoprofiel extreem houden. Dit betekende onder meer dat zijn bezoek zonder toezicht werd teruggedraaid. De beroepscommissie oordeelde echter dat de noodzaak tot het terugdraaien van het bezoek zonder toezicht niet was komen vast te staan, nu dit eerder drie keer was toegestaan en niet had geleid tot veiligheidsincidenten.40

Verlofverlening Verlofverlening aan gedetineerden is regelmatig een heikel onderwerp. Toch gebeurt dit wekelijks op grote schaal. Artikel 26 PBW vormt het kader voor de diverse modaliteiten op grond waarvan de gedetineerde kan worden toegestaan de inrichting te verlaten. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat nadere regels omtrent enkele aspecten van het verlof dienen te worden gegeven. Dit heeft geleid tot de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (Rtvi).41 Er bestaan vier verlofvormen: algemeen verlof, regimesgebonden verlof, het incidenteel verlof en de strafonderbreking. In thans voorliggende wetsvoorstellen wordt het regimesgebonden verlof afgeschaft.42 Dit hangt samen met de voorgenomen afschaffing van de (zeer) beperkt beveiligde inrichtingen. In plaats van het stelsel van detentiefasering kunnen gedetineerden die zijn veroordeeld tot gevangenisstraf of hechtenis van ten minste zes maanden, waarvan ten minste de helft is ondergaan, voor toepassing van elektronische detentie in aanmerking komen. 39 40 41 42

BC 15 oktober 2007, 07/2082/GA. BC 25 juli 2008, 08/1024/GA. 24 december 1998, nr. 733726/98/DJI, Stcrt. 1998, 247. Kamerstukken 33745.


Algemeen verlof De beschrijving van de rechtspraak spitst zich toe op het algemeen verlof met het oog op hun resocialisatie. Het gaat hierbij om, in beginsel, maximaal zes verloven van ten hoogste 60 uur per verlof gedurende het laatste deel van de detentie in een gesloten inrichting. Algemeen verlof is bedoeld om veroordeelde gedetineerden in een normaal beveiligde inrichting in de gelegenheid te stellen zich weer langzaam op hun terugkeer in de maatschappij voor te bereiden. Volgens artikel 14 van de Rtvi moet de einddatum van de detentie vaststaan. Dit betekent dat geen verlof wordt verleend indien er nog een openstaande (straf )zaak is waardoor de einddatum van de detentie kan verschuiven. Voorts moet de gedetineerde ten minste een derde deel van de opgelegde straf hebben ondergaan en het strafrestant moet ten minste drie maanden en ten hoogste een jaar bedragen. Het uitgangspunt van artikel 17 van de Rtvi is – kort gezegd – dat de beslissing omtrent algemeen verlof wordt genomen door de directeur van de inrichting waar de gedetineerde verblijft. De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, dan wel in diens opdracht de selectiefunctionaris, is bevoegd in de gevallen genoemd in het eerste lid van dit artikel: een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van langer dan twee jaar, indien het een veroordeling betreft wegens een delict waarbij sprake is van grote maatschappelijke onrust of indien het Openbaar Ministerie anders dan de directeur van mening is dat verlof niet moet worden verleend. Het is bestendige jurisprudentie van de RSJ dat bij de beoordeling van verzoeken om algemeen verlof een belangenafweging dient te worden gemaakt tussen het individuele belang van de gedetineerde en de algemene belangen van (onder meer) orde, rust en veiligheid in de samenleving. Naarmate de tijd vordert en de daadwerkelijke invrijheidstelling naderbij komt, gaat het belang van een gedetineerde bij een goede voorbereiding op die invrijheidstelling prevaleren boven de mogelijke maatschappelijke onrust en de risico’s die de verlofverlening mee kan brengen. Indien een verlofaanvraag wordt afgewezen wegens het risico op maatschappelijke onrust bij verlofverlening, is het – in het kader van een zorgvuldige belangenafweging – van belang dat dit risico nader feitelijk wordt onderbouwd. Deze belangenafweging komt duidelijk tot uiting in de verlofzaken van Volkert van der G. en de wegens ontucht veroordeelde zwemleraar Benno L. Vooral de verlofzaken van Volkert van der G. hebben veel media-aandacht gekregen. Hieronder zal nader op deze zaken worden ingegaan. In artikel 4 van de Rtvi staan de weigeringsgronden voor verlof opgesomd. Van enkele zal de uitwerking in de rechtspraak worden geïllustreerd. 199


a. Ernstig vermoeden dat de gedetineerde zal proberen zich aan de detentie te onttrekken. In een zaak43 heeft de beroepscommissie geoordeeld dat een onttrekking aan detentie een forse contra-indicatie vormt voor verlofverlening. Ook de vrees dat een gedetineerde zich tijdens verlof aan detentie zal onttrekken, gezien de nog lopende ontnemingszaak tegen hem, rechtvaardigt afwijzing van het verlofverzoek.44 b. Gevaar voor ernstige verstoring van de openbare orde of het plegen van strafbare feiten. Als contra-indicatie voor verlofverlening kunnen worden genoemd het plegen van een nieuw strafbaar feit tijdens een onttrekking,45 een hoog recidiverisico en de omstandigheid dat (nog) geen interventies hadden plaatsgevonden die het recidivegevaar zouden moeten terugbrengen.46 c. Ernstig vermoeden dat het verlof zal leiden tot alcoholmisbruik, druggebruik of een poging tot invoer van contrabande. Voldoende contra-indicaties zijn positieve score(s) urinecontrole, een disciplinaire straf wegens invoer van contrabande of indien sprake is geweest van middelengebruik.47 d. Gebleken onbetrouwbaarheid met betrekking tot het nakomen van afspraken. De enkele omstandigheid dat de gedetineerde thans naast zijn straf ook een detentie voor eerdere voorwaardelijke veroordelingen zal moeten ondergaan, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat hij gemaakte afspraken niet zal nakomen. Ook het gegeven dat de gedetineerde niet tijdig heeft gereageerd op een oproep zich te melden is in redelijkheid niet voldoende om verlof af te wijzen.48 e. Risico voor een ongestoord verlof als gevolg van de gestoorde of agressieve persoonlijkheid van de gedetineerde. Uit de rapportages viel af te leiden dat een te verlenen verlof niet zonder problemen zou verlopen als gevolg van de gestoorde en/of agressieve persoonlijkheid van de gedetineerde. Tevens bestond het ernstige vermoeden dat het verlof zou leiden tot alcoholmisbruik, druggebruik of een poging tot invoer van contrabande.49 Dit waren telkens voldoende gronden voor weigering van verlof.

43 44 45 46 47 48 49

200

BC 11 februari 2014, 13/4265/GV. BC 30 maart 2010, 10/518/GV. BC 6 augustus 2013, 13/2373/GV. BC 17 januari 2014, 13/3444/GA. BC 18 maart 2014, 14/62/GA en BC 29 juli 2013, 13/1981/GV. BC 8 oktober 2013, 13/2337/GA en BC 18 februari 2014, 13/3666/GA. BC 2 november 2010, 10/1685/GA en 10/1693/GA.

f. Risico voor ongewenste confrontatie met slachtoffers van of anderszins betrokkenen bij het door de gedetineerde gepleegde misdrijf in combinatie met g. risico voor maatschappelijke onrust. Het belang van slachtoffers speelt een steeds belangrijker rol bij de afweging of een verlof verantwoord is. Standaardjurisprudentie is dat een verlof altijd onder voorwaarden kan worden verleend. Een belangrijke voorwaarde is het vermijden van contact met slachtoffers, al dan niet in combinatie met een gebiedsverbod. Deze voorwaarde behoeft niet altijd te worden gesteld. De omstandigheid dat een politieagent slachtoffer is geworden van een delict van klager en dat het verlofadres in het werkgebied ligt van deze agent, is onvoldoende reden om het verlofadres af te keuren. Een mogelijke confrontatie hangt samen met het beroep van politieagent en dient dan ook te worden geaccepteerd.50 Een paar bijzondere zaken illustreren de oordeelsvorming op het grensvlak van slachtofferbescherming en het risico op maatschappelijke onrust. De uitspraken van de beroepscommissie over het toekennen van verlof aan Volkert van der G. hebben voor veel aandacht in de media geleid. De beroepscommissies hebben daarin geoordeeld dat naarmate de tijd vordert en de daadwerkelijke invrijheidstelling naderbij komt, het belang van de betreffende gedetineerde bij een goede voorbereiding op die invrijheidstelling prevaleert boven de mogelijke maatschappelijke onrust en de risico’s die de verlofverlening mee kan brengen. De beroepscommissie was van oordeel dat klager nog voor zijn feitelijke (voorwaardelijke) invrijheidstelling die in mei 2014 werd verwacht, meermalen daadwerkelijk in de vrije samenleving moest kunnen verblijven.51 In de zaak van de wegens ontucht met minderjarigen veroordeelde Vughtse zwemleraar Benno L. kreeg de beroepscommissie twee afwijzingen tot verlening van verlof voorgelegd: de eerste daterend van 23 juli 2012 en de tweede van 16 november 2012. De datum voor voorwaardelijke invrijheidstelling was bepaald op 7 juni 2013. Voor wat betreft de eerste weigering sloeg de beroepscommissie acht op de negatieve adviezen van het Openbaar Ministerie en de politie en woog het feit dat de strafzaak in 2010 en 2011 grote aandacht in de media heeft gekregen en veel maatschappelijke onrust heeft veroorzaakt, zwaar mee. Ook betrok de beroepscommissie in haar oordeel de omstan-

50 BC 8 oktober 2013, 13/2337/GA. 51 BC 30 september 2013, 13/2217/GA en 13/2264/GA en BC 10 december 2013, 13/3433/GV.



digheid dat alle slachtoffers geïnformeerd dienen te worden over het eerste verlof van een gedetineerde met een spreekwaardig delict. Gezien het grote aantal slachtoffers is de kans evenredig groot dat bekend wordt dat klager met verlof zal gaan, waardoor een groter risico bestaat op maatschappelijke onrust en mogelijk gevaar voor klager zelf. Bij de eerste verlofaanvraag konden deze omstandigheden doorslaggevend zijn voor een weigering van het verlof. Ten aanzien van de beslissing van 16 november 2012 was de beroepscommissie van oordeel dat, gelet op de snel naderende v.i.-datum van 7 juni 2013, het feit dat veel slachtoffers moeten worden geïnformeerd en de publieke aandacht die daarvan mogelijk het gevolg zal zijn, onvoldoende reden is om in dit stadium van de detentie aan het verlof in de weg te staan. De beroepscommissie gaf opdracht tot het nemen van een nieuwe beslissing en deze heeft geleid tot het verlenen van verlof aan Benno L.

Rechtsprekende rol RSJ In het voorgaande is de rechtspraak van de RSJ geïllustreerd aan de hand van vijf meer of minder geprofileerde thema’s: cameratoezicht, opnemen van telefoongesprekken, dwangmedicatie, toezicht- en veiligheidsmaatregelen en verlofverlening. Het accent lag hierbij sterk op het gevangeniswezen, waar verreweg het grootste deel van de rechtspraak betrekking op heeft. Het is daarbij goed te beseffen dat de RSJ veel doorsneezaken behandelt die zich binnen de muren van de penitentiaire inrichtingen afspelen en geen of nauwelijks publieke aandacht trekken. In het algemeen is het de taak van de hoogste penitentiaire rechter om beslissingen van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, de directeur, de selectiefunctionaris en de inrichtingsarts te toetsen op rechtmatigheid en (on)redelijkheid en (on)billijkheid. Dat het merendeel van de klachten van gedetineerden ongegrond wordt verklaard (zo’n 70%), doet aan het belang van deze toetsing niet af. De rechtspraak vormt in feite een permanente meting van de kwaliteit van de bejegening van gedetineerden en biedt hen daardoor de noodzakelijke rechtsbescherming tijdens hun vrijheidsbeneming. Daarnaast doet de RSJ aan rechtsvorming. Zo accentueert zij de eigenstandige positie van de directeur van de penitentiaire inrichting ten opzichte van het hoofdkantoor in Den Haag en stelt zij procedurele eisen aan diens besluitvorming. Dit geldt met name voor de soms zeer vergaande toezicht- en veiligheidsmaatregelen. Ten aanzien van de toepassing van dwangmedicatie heeft zij een toetsingskader ontworpen dat past bij de ingrijpendheid van deze uitoefening van dwang binnen gevangenschap. Strafblad J U L I 2 0 1 4 t S d u Uitg e ve rs

201

31. Doorwerking van penitentiaire rechtspraak

Recommend Documents