Az alapvető jogok biztosának Jelentése az AJB-6683/2012 számú ügyben Előadó: dr. Fórika László A vizsgálat megindítása A Piliscsabai Roma Nemzetiségi Önkormányzat (a továbbiakban RNÖ, illetve egyes idézetekben CKÖ) elnöke panaszbeadványában egy belső ellenőrzés jogszerűségével kapcsolatban kérte előbb az állásfoglalásomat, majd a vizsgálatomat. Előadta, hogy 2012. augusztus 13-án Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) belső ellenőri vizsgálatot rendelt el mindhárom1 Piliscsabán működő nemzetiségi2 önkormányzatnál; az ellenőrzéssel – megbízási szerződés kötésével – külső szakembert bízott meg. A panaszbeadvány szerint a belső ellenőrrel az RNÖ-nak semmilyen szerződése, megállapodása nem volt. A belső ellenőr az elnök engedélye nélkül elvitte a 2011. évi jegyzőkönyvek másolatát, továbbá számlákat fénymásolt (a jegyző, valamint az RNÖ engedélye nélkül) a polgármesteri hivatal titkársági referense útján. A belső ellenőr sem a számlákról, sem az elvitt egyéb iratokról átvételi elismervényt nem készített. (Az elnök erre vonatkozó kérdésére azt a választ kapta, hogy majd utólag készítenek elismervényt.) Az elnök álláspontja szerint az egész vizsgálat törvénysértő volt, mert a RNÖ és Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata között nincs alá-fölérendeltségi viszony. Amennyiben Piliscsabai Nagyközség Önkormányzata támogatást nyújt a kisebbségi önkormányzatnak, az csak avval köteles elszámolni, egyéb költségvetési forrása felhasználásával nem. A kapott támogatással a nemzetiségi testület el is számolt: az RNÖ féléves és éves beszámolóit Piliscsaba Képviselő-testülete tárgyalta és elfogadta. Az elnök szerint az RNÖ engedélye nélkül a helyi önkormányzat saját alkalmazottjával, megbízottjával az RNÖ-nél nem ellenőriztethet, az ellenőrzés keretében nem adhat ki RNÖ-dokumentumot, valamint azokról nem készíthet másolatot sem. A panasz alapján, az Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott, a nemzetiségi önkormányzáshoz való jog érvényesülésének a kivizsgálhatósága érdekében – az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 18. § (1) és 20. § (1) bekezdései szerint – vizsgálatot indítottam. Vizsgálatom során tájékoztatást kértem a helyi önkormányzattól, valamint tanulmányoztam a polgármester, az RNÖ elnöke és a jegyző által rendelkezésemre bocsátott iratokat, így például a két önkormányzat együttműködési megállapodásait, a belső ellenőr és az RNÖ elnöke, a belső ellenőr és a jegyző levelezését és nyilatkozatait, továbbá a helyi önkormányzatnak – az üggyel kapcsolatos – releváns határozatait, stb. Figyelembe vettem a belső ellenőr nyilatkozatát és az általa átadott iratokat is. Nem, illetőleg csak érintőlegesen vizsgáltam – mivel az ügyet elsődlegesen a két önkormányzat autonómiájának alapjogi helyzete, egymáshoz való viszonya szempontból elemeztem – a belső ellenőr jelentésének szakmai megalapozottságát.3 Az érintett alkotmányos jogok és elvek - A jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”]; - a nemzetiségi közösségek önkormányzáshoz való joga [Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdés: „A Magyarországon élő nemzetiségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.”];
-
-
-
-
A nemzetiségek alapvető jogainak részletes (és garanciális) szabályait a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény tartalmazza [Alaptörvény, XXIX. cikk (3) bekezdés: „A Magyarországon élő nemzetiségek jogaira vonatkozó részletes szabályokat, valamint a helyi és országos önkormányzataik megválasztásának szabályait sarkalatos törvény határozza meg.”]; a helyi önkormányzat gazdasági autonómiája [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés f) pont: „A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik.”]; az átlátható önkormányzati költségvetési gazdálkodás elve [Alaptörvény N) cikk: „(1) Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti. (3) Az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során az (1) bekezdés szerinti elvet kötelesek tiszteletben tartani.”]; a Kormány a kormányhivatalok útján biztosítja az önkormányzatok törvényességi felügyeletét [Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdés: A Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.]
Az alkalmazott jogszabályok - az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) - az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Áht.) - a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX törvény (Njt.); Magyarország helyi önkormányzatairól szóló http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A1100189.TV2011. évi CLXXXIX. törvény (Hötv.) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.); a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.); A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet; a költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (Bkr.); a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet; 21/2009. (X. 5.) számú önkormányzati rendelet A megállapított tényállás A Pénzügyi Ellenőrzési Bizottság – átruházott hatáskörben, a 106/2011. (XI.23.) számú határozatával – 2011. november 23-án fogadta el Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata 2012-es (2011-re vonatkozó) belső ellenőrzési tervét. A helyi önkormányzat, illetve a bizottság a tervezésbe az érintett nemzetiségi önkormányzatokat nem vonta be. A belső ellenőrzési terv a települési nemzetiségi önkormányzatok (valamint a kiemelt civil szervezetek támogatásának) ellenőrzéséről is szólt (2. oldal), célkitűzései közé tartozott: a kisebbségi önkormányzatok jogszabályszerű és gazdaságos tevékenységének vizsgálata, pénzügyi elszámolásaik ellenőrzése is. Az ellenőrzés típusa: szabályszerűségi ellenőrzés, rendszerellenőrzés, és pénzügyi ellenőrzés. A nemzetiségi önkormányzatok kockázati besorolása – az előző évek vizsgálatainak hiánya miatt – magas volt. A terv szerint a vizsgálat 2012. első félévében a polgármesteri hivatal, a helyi önkormányzat és költségvetési szervei kötelezettségvállalásai szabályszerűségének, szabályozottságának a vizsgálatára terjedt ki, a második félévben pedig a három nemzetiségi
önkormányzat ellenőrzése következett. A belső ellenőrrel – a helyi önkormányzat 266/2011. (XI.29.) számú határozata alapján – a polgármester, mint megbízó (a polgármesteri hivatalt képviselve) 2011. december 6-án kötött szerződést. A szerződéskötő polgármester aláírása alatt viszont Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata szerepel,4 mint képviselt szerv. A szerződés 1.1. pontja szerint a belső ellenőr tevékenysége „magában foglalja a Megbízónak, mint költségvetési szervnek […] az ellenőrzését”, valamint a belső ellenőrzési vezetői feladatok ellátását. A megbízási díjról szóló számlát – a szerződés 4.4. pontja szerint – az önkormányzat nevére és címére kellett kiállítani. Az ellenőrzés első szakaszában a jegyző és a belső ellenőr hatásköre kapcsán merült fel több jogértelmezési/hatásköri probléma, utóbb a RNÖ vitatatta a belső ellenőrzés módját és jogalapját. A hivatal egyik alkalmazottja egy feljegyzésben a belső ellenőr egyik adatkérése kapcsán feljegyzést készített a munkáltatójának, a jegyzőnek, mert a belső ellenőr saját maga és az önkormányzat egyik bizottsága számára – az alkalmazott megítélése szerint – jogellenesen kért adatokat, illetve várt el tőle köztisztviselőhöz méltatlan magatartást. A belső ellenőr ezzel összefüggésben – február 16-án iktatott – beadvánnyal fordult a jegyzőhöz, hogy szakmai becsülete helyreállítása érdekében az alkalmazott „valótlan állításait tisztázza”, majd – a várt jegyzői intézkedések elmaradása miatt – az alkalmazottal szemben feljelentést tett, illetve április 3-án észrevételeit eljutatta a képviselő-testülethez is. A kormányhivatal a jegyző kérésére állásfoglalást adott ki az adóhatósági jogkör elvonásának és adótitok megsértésének a tilalmával kapcsolatban 2012. február 26-ai keltezéssel. A jegyző a belső ellenőr beadványára március 27-én válaszolt. Ebben a belső ellenőr által hivatkozott, „vélelmezett e-mail bizonyítékként” való csatolását kérte, azzal, hogy annak hiányában „bizalomvesztés okán szerződésének felmondását kezdeményezem a képviselőtestületnél”. A jegyző – az önkormányzat képviselőtestületének felkérése alapján5 – 2012. április 10-én újabb állásfoglalást kért a kormányhivataltól. Ebben a megkeresésben részletezte az említett beosztottja és a belső ellenőr közötti konfliktust, s arra a következtetésre jutott – mivel a belső ellenőr büntetőeljárást is kezdeményezett becsületsértés és rágalmazás miatt –, hogy az ellenőrzés pártatlansága, elfogulatlansága a továbbiakban már nem biztosítható. A jegyzőnek fenntartásai voltak az ellenőrzésre vonatkozó szerződés érvényességével összefüggésben is. Álláspontja szerint a polgármesteri hivatal vonatkozásában a jegyző jogosult szerződést kötni/felbontani a belső ellenőrrel, illetve a munkáltató jogokat gyakorolni fölötte, mivel az Ötv. és az Áht. szabályai alapján a belső ellenőrzési rendszer működtetése a jegyző feladata, illetve a belső ellenőrzés a tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelten végzi. Az adott esetben viszont a belső ellenőr – a korábbi jogellenes gyakorlatot követve – a szerződést a polgármesterrel „írattatta alá”. A jegyző – a kormányhivatal válaszának megérkezése előtt – a belső ellenőr tevékenységének a felfüggesztéséről döntött, majd 2012. április 18-ai levelében arra hívta fel a belső ellenőr figyelmét, hogy a polgármesteri hivatalt a jegyző képviseli, s hatáskörét érintő ügyekben ő a kötelezettséget vállaló személy. A polgármesteri hivatal belső ellenőrzésére vonatkozó megbízási szerződésben – miközben megbízóként a polgármesteri hivatal lett feltüntetve – a kötelezettségvállaló személy (aláíró) a polgármester volt, aki csak az önkormányzatot képviselheti. A jegyző az adott kérdésben egy ügyvédi iroda állásfoglalását is kikérte.6 A polgármester tájékoztatása szerint a szerződésben hibásan lett a polgármesteri hivatal szerződő félként feltüntetve, a szerződő felek szándéka alapján a helyi önkormányzat kötött szerződést, amit a polgármester jogszerűen képviselt. (A szerződést utóbb a jegyző is
ellenjegyezte.) A polgármesteri hivatal adóirodájának ellenőrzésére vonatkozó megbízólevelet 2012. május 3-án írta alá a polgármester. A helyi önkormányzat képviselő-testülete a 103/2012 (V.8.) számú határozatában (zárt ülésen) úgy döntött, hogy „a továbbiakban is támogatja a belső ellenőr munkáját. A következő Pénzügyi Ellenőrzési Bizottság ülésére készüljön előterjesztés a belső ellenőrzési terv módosítására vonatkozóan.” A kormányhivatal 2012. május 10-ei keltezésű állásfoglalása szerint az önkormányzat jogosult volt szerződést kötni a belső ellenőrrel, mert ezt az Ötv. 92. § (8) bekezdése7 lehetővé teszi, illetve a megrendelt belső ellenőrzés nemcsak a polgármesteri hivatalra, hanem az önkormányzat által felügyelt költségvetési szervekre is kiterjedt. A belső ellenőrzés nemzetiségi önkormányzatokra vonatkozó szakaszára a megbízólevelet 2012. július 3-án írta alá a polgármester. A megbízólevél kiállításának az alapja az Áht., a 370/2011. (XII.31.) Korm. r., és a helyi önkormányzat képviselőtestülete által elfogadott ellenőrzési program volt; a megbízólevél a helyi és a nemzetiségi önkormányzat által megkötött együttműködési megállapodásra nem hivatkozik. A polgármester tájékoztatása szerint „Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata és a Szlovák, illetve Német Nemzetiségi Önkormányzatok között létrejött együttműködési megállapodás rögzíti a nemzetiségi önkormányzatok belső ellenőrzésének működési rendszerét, melyben az önkormányzat belső ellenőrével látják el a nemzetiségi önkormányzatok a belső ellenőrzési feladatokat.” Ezzel ellentétben „[…] az RNÖ maga látja el a belső ellenőrzési feladatait, a megállapodás nem terjed ki a belső ellenőrzési feladatok azon ellátására, mely a másik két nemzetiségi önkormányzat esetében történt.” A megbízólevél és a hozzá kapcsolódó (az ellenőrzöttek kötelezettségeiről és a belső ellenőr jogosultságairól szóló) tájékoztatás bemutatását az RNÖ elnöke aláírásával igazolta 2012. július 4-én. A polgármester ehhez kapcsolódó tájékoztatása szerint „A belső ellenőr a nemzetiségi önkormányzatokkal szemben folytatott eljárásáról értesítette az érintetteket, a nemzetiségi önkormányzatok elnökeivel személyesen egyeztetett a Polgármesteri Hivatal épületében, a dokumentumokban történő betekintésre, azokról másolatok készítéséhez az elnökök hozzájárulását írásban vagy szóban megkérte.” 2012. augusztus 6-án a belső ellenőr e-mailben tájékoztatta az RNÖ elnökét arról, hogy a 2011. évre a kisebbségi önkormányzat részére adott önkormányzati és egyéb támogatások felhasználásának és a kisebbségi önkormányzat működésének, gazdálkodásának szabályszerűsége kivizsgálhatósága érdekében – a kisebbségi önkormányzatok ellenőrzése tárgyában megkezdett 5/2012 számú belső ellenőrzési vizsgálat részeként – helyszíni ellenőrzésre fog sor kerülni. Kérte továbbá, hogy az elnök okiratokat és bizonylatokat (költségszámlák, az egyes költségszámlákhoz rendelt szerződések és teljesítési igazolások, házipénztár és a pénztárkönyv, a gazdálkodást érintő valamennyi 2011. évben hatályos szabályzat) eredetiben mutasson be az ellenőrzés során. A helyszíni ellenőrzésre 2012. augusztus 13-án került sor. A polgármester szerint ekkor „A másolatok készítése során az RNÖ elnöke a Polgármesteri Hivatalban tartózkodott, személyesen jelen volt. Átvételi elismervény nem készült, tekintettel arra, hogy eredeti iratot [a belső ellenőr] nem vitt ki a Hivatal épületéből, kizárólag másolatokat készített az RNÖ elnök jelenlétében, aki semmilyen kifogást írásban nem tett az eljárás során és azt követően sem felém, sem a belső ellenőr vagy a hivatali alkalmazottak felé”. A belső ellenőr szerint a RNÖ – az együttműködési megállapodás általa nem ismert tartalmától függetlenül, ráutaló magatartással – a belső ellenőrzési vizsgálathoz hozzájárult, hiszen a megbízólevelet és az eljárás résztvevőinek a jogairól/kötelezettségeiről szóló tájékoztatást az elnök igazoltan átvette, a kért iratokat önként adta át, az éves ellenőrzési terv
helyi önkormányzat általi elfogadásakor is jelen volt, az ellen nem tiltakozott. Ezzel szemben az elnök azt állította, hogy nem tudott az ellenőrzött iratok köréről, hiszen a belső ellenőr számára azokat a polgármesteri hivatal fénymásolta, amelyekről ő elismervényt nem kapott. A vizsgálat ellen pedig „eleitől fogva tiltakozott”. 2012. augusztus 30-ai keltezéssel elkészült az 5/2012/kisebbségi számú, a helyi önkormányzatnak címzett belső ellenőrzési részjelentés. Eszerint az ellenőrzés jogi alapja a 370/2011. (XII.31.) kormányrendelet és az önkormányzat ellenőrzési terve8 volt. A jelentés a helyi és a települési roma önkormányzat együttműködési megállapodására nem a jogalap, hanem a felhasznált jogszabályok és egyéb szabályzatok között hivatkozik. (2. oldal) Ugyanakkor a következőket is leírja (17. oldal): „A belső ellenőrzés nem tudta megállapítani, hogy Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata és a CKÖ között létrejött-e 2011. évet megelőzően együttműködési megállapodás, mivel azt felhívása ellenére sem a CKÖ, sem a Polgármesteri Hivatal nem tudta bemutatni.9 A CKÖ jegyzőkönyveiben több utalás történik a megállapodásra, sőt a 23/2011. számú CKÖ határozattal az felfüggesztésre is került, bemutatása mégsem történt meg. […] A belső ellenőrzés a vizsgált időszak tekintetében csak a 2011. november 25. napján aláírt együttműködési megállapodásban írtak megvalósulását tudta ellenőrizni a vizsgált időszak hátralévő részére. A vizsgált időszak első felében a belső ellenőrzés a két másik kisebbségi önkormányzat által aláírt együttműködési megállapodás előírásait vette alapul a CKÖ általi teljesítések vizsgálatához.” A belső ellenőr 2012. augusztus 30-ai keltezéssel észrevételek megtételére hívta fel az RNÖ elnökét. Az elnök szeptember 3-án az észrevételtételre való felhívásra az ellenőrzés jogalapját vitató levéllel reagált, s kérte, hogy az észrevételek megtételére meghatározott határidőt – az Alapvető Jogok Biztosa Hivatalának állásfoglalásáig – a belső ellenőr helyezze hatályon kívül. Az ellenőr erről a levélről tájékoztatta a polgármestert. A rendelkezésemre álló iratok alapján a polgármester nem terjesztette a helyi önkormányzat képviselőtestülete elé a RNÖ elnöke által felvetett, a belső ellenőrzés jogalapjának vitatásáról szóló kérdést. A belső ellenőr – a polgármester tájékoztatása mellett – írásban válaszolt is az elnök felvetéseire, ezen irat szeptember 6-ai keltezésű, amit az elnök szeptember 10-én vett át. Az ellenőr az érdemi észrevételek megtételére 8 napos póthatáridőt biztosított, tekintettel arra, hogy a „reagálás” tárgymegjelölésű iratból csak a vizsgálat lefolytatásának az ellenzése derült ki számára, aminek eldöntése viszont „nem a belső ellenőrzés hatásköre”. Az ellenőr ebben az iratban hivatkozik arra is, hogy a 2012-es belső ellenőrzési tervet „minden bizonnyal” az elnök is megkapta, így annak vitatására sok idő állt rendelkezésére. Ezen túl, az elnök 2012. július 4-én vette át az ellenőr megbízólevelét, „így a vizsgálat pontos tartalmáról is már két hónappal ezelőtt értesült”. A belső ellenőr hivatalomnak címzett külön nyilatkozatában rámutat arra is, hogy az elnök „a vizsgálati jelentés tervezetét tőlem átvette a hozzá tartozó, észrevételek megtételére felszólító tájékoztatással együtt. Miután az anyag szakmai tartalmát megismerte, észrevétel megfogalmazása helyett az eljárás jogalapját kezdte vitatni”. Az elnök válaszlevelét a jegyző 2012. szeptember 5-én iktatta. Az elnök ebben azt fejti ki, hogy a felhívás e-mailen érkezett, s az nem minősül hivatalos okiratnak. E levelet a belső ellenőr 2012. szeptember 19-én, másolatban kapta meg, s a szeptember 25-ei keltezésű válaszirata szerint „ellenőrzött ebben sem közölt érdemi észrevételeket a megállapításokkal kapcsolatosan. [… ] Az ellenőrzött által tett „észrevételekkel" a belső ellenőrzés egyetlen pontban sem ért egyet. Az ellenőrzött által a belső ellenőr budapesti lakcímére postai úton megküldött reagálás" megnevezésű levél egyetlen pontban sem felel meg a jogszabályok által előírt észrevételezésnek. A jelentéstervezet megállapításaival kapcsolatosan tehető észrevétel, a vizsgálat elrendelésének
és lefolytatásának sérelmezésében való döntés meghaladja a belső ellenőr kompetenciáját, így az nem minősül észrevételnek”. Az ellenőr már az ezt megelőző napon, a szeptember 24-ei „záradék és felhívás” tárgymegjelölésű iratában megállapítja, hogy „az ellenőrzött a jogszabály által biztosított határidőn belül nem élt joghatályos észrevétellel a tervezettel kapcsolatosan, egyeztetési kérést sem terjesztett elő, így a belső ellenőrzés a vizsgálati jelentésnek az érintettre vonatkozó részeit változatlan tartalommal lezárja és a jelentést mellékelten megküldi az érintett részére. Ugyanakkor felhívja az RNÖ elnökét arra, hogy jogszabály kötelezése alapján „a vizsgálat megállapításaival kapcsolatos intézkedési terv készítésére köteles, amelyet köteles írásban megküldeni Piliscsaba Nagyközség Jegyzője részére”. A részjelentés mindhárom érintett nemzetiségi önkormányzatra vonatkozó megállapításokat (egy iratban) tartalmaz. Az iratot az elnök nem vette át. Október 15-én a jegyző tájékoztatta az ellenőrt, hogy a RNÖ részére átvétel céljából a polgármesteri hivatalban 2012. szeptember 24-én leadott, 5/2012/kisebbségi című lezárt, eredeti részjelentés átvételét az RNÖ elnöke megtagadta. A helyi önkormányzat a 813-30-2012. iktatási számú iratában a 191/2012. (IX.11.) számú határozata alapján a belső ellenőrrel kötött szerződést – a szerződésben foglalt felmondási idő figyelembe vételével – felmondta. A belső ellenőr véleménye szerint a helyi önkormányzat a megbízási jogviszonyát – ami még két további évre vonatkozott volna – nagyobbrészt10 azért mondta fel, mert az RNÖ és a jegyző a belső ellenőrzési vizsgálat ellen fellépett, s az RNÖ pedig az ombudsmanhoz is fordult. Az ellenőr nyilatkozatában hangsúlyozta, hogy „eljárásom során mindvégig a szakma szabályai és az önkormányzat által elfogadott 2012. évi belső ellenőrzési terv szerint, jóhiszeműen és a megbízási szerződést betartva jártam el.” A felmondási határozathoz tartozó előterjesztés viszont a felmondást két szakmai érvre alapozta: − A pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszer működtetése a jegyző feladata, „így azt a jegyző dönti el, hogy milyen módon, kivel és hogyan kívánja a belső ellenőrzés feladatát ellátni”, a feladat nem vonható el sem az önkormányzat, sem valamely önkormányzati bizottság által. − A belső ellenőr – a hatáskörét egy konkrét esetben túllépve – utasításokat adott a polgármesteri hivatal egyik dolgozója részére, hogy munkáltatója tudta nélkül adjon ki információkat az egyik önkormányzati bizottság elnökének. A helyi önkormányzat a 2012. december 12-ei ülésén a belső ellenőri jelentést (nyolc részjelentést) elfogadta. A vizsgálat megállapításai I. A hatáskör tekintetében Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 1. § (2) bekezdése értelmében az alapvető jogok biztosa tevékenysége során megkülönböztetett figyelmet fordít (egyebek mellett) az Alaptörvény XXIX. cikkében meghatározott jogoknak, a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak. Az alapvető jogok biztosa – az Ajbt. 18. § (1) b) pontja és 20. § (1) bekezdése szerint – vizsgálni köteles a beadványozó alapvető jogát sértő helyi önkormányzati tevékenységet vagy mulasztást is, ha a panaszos a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide
nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A helyi önkormányzat belső ellenőrzéssel kapcsolatos döntéshozatali eljárása és meghozott határozata az Alaptörvényben biztosított nemzetiségi önkormányzáshoz való jogot érinti, és e döntés a panaszos fellebbezésével nem orvosolható közigazgatási úton.11 Hatásköröm megállapíthatóságát nem befolyásolja, hogy a RNÖ nem fordult az adott ügyben az illetékes kormányhivatalhoz, mert a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása nem közigazgatási hatósági eljárás,12 így a hivatalnak címzett eljárást kezdeményező beadvány sem minősülne fellebbezésnek. Vizsgálati jogosultságomat az sem érinti, hogy a RNÖ a belső ellenőrzés megállapításaival szemben nem élt az észrevételezési jogával, mert a belső ellenőrzés nem hatósági eljárás.13 Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket. II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggésrendszer feltárása során alapjogi érveket sorakoztat fel, autonóm, objektív és neutrális módon jár el. Az ombudsman ugyanakkor következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos korábbi elvi megállapításaira is, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazza az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. 1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, és ebből meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Ahogyan pedig arra az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállami klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is, vagyis ezen alapelvnek a szabályozás szintjén és a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában érvényesülnie kell. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiság követelményéből fakad a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A helyi önkormányzat és a települési nemzetiségi önkormányzat közjogi kapcsolata a mellérendelt. Jogszabályok a két önkormányzat közötti kapcsolatok rendezése érdekében kötelezővé teszik az általános jogi szabályzás helyi viszonyokra alkalmazását és részletezését egy együttműködési megállapodásban. Sérti a jogbiztonságot, ha a szerződéskötésre kötelezett felek a kötelezésnek nem vagy csak részlegesen tesznek eleget. 2. A jogállamiság kapcsán az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában rámutatott arra is, hogy a demokratikus jogállamokban – így hazánkban is – a joggal való
visszaélés tilalma nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom az egész jogrendszerben érvényre jut, így érvényesül a közjogban is, ahol e tilalom egyaránt irányadó a jogalkotó szervek, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására. Ennek alapján az önkormányzatok sem gyakorolhatják (közjogi és magánjogi) jogosultságaikat a jog rendeltetésével össze nem egyeztethető cél érdekében, ill. az önkormányzati alanyi jogok gyakorlása is csak akkor számíthat törvényi védelemre és elismerésre, ha az a jogosultság rendeltetésének, céljának megfelelően történik. A rendeltetésszerű joggyakorlás olyan általános jogelv, amelynek konkrét, egyes esetekre történő törvényi szabályozása nem lehetséges. Mindig adott esetekre tekintve kell vizsgálni, hogy sérül-e a rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye vagy sem. Nem minősülhet rendeltetésszerűnek a helyi önkormányzat belső ellenőrzésről szóló önálló döntése, ha a döntéshozatali eljárás a döntéssel érintett nemzetiségi önkormányzattal való előzetes egyeztetés megkerülését szolgálja. Ennek gyanúja minden olyan esetben felmerülhet, amikor jogellenesen és a helyi önkormányzatnak (is) felróható módon nincsenek rendezve a nemzetiségi önkormányzat gazdálkodása belső ellenőrzési szabályai a két önkormányzat együttműködési megállapodásában. 3. Az átlátható önkormányzati költségvetési gazdálkodás elve alapján az önkormányzatok kötelesek a költségvetési döntéseik hátterét, egymásra épülését, ok-okozati összefüggéseit egyértelművé és megismerhetővé tenni. Az átláthatóság az ellenőrizhetőséget, a számon kérhetőséget célozza meg, de közvetve kifejezi a közélet tisztaságának és a döntések szakmai megalapozottságának a követelményét is. A helyi önkormányzat – az önkormányzati hivatal útján, a jogszabályok és az együttműködési megállapodás keretei között – a gazdálkodás belső ellenőrzési mechanizmusait nemcsak saját maga és költségvetési szervei, de a települési nemzetiségi önkormányzat számára is köteles kiépíteni és működtetni, ennek hiánya az átláthatóság elvének sérelmét jelenti. 4. Mivel a két önkormányzat számos vonatkozásban szoros együttműködésre köteles, fontos kérdés, hogy alapjogi szempontból mi a különbség a helyi és a települési nemzetiségi önkormányzatok autonómiája között. A nemzetiségi önkormányzásra jogosultság olyan különleges alkotmányos jog, ami elvileg és alapvetően csak a jogosulti kör vonatkozásában tér el a „többség” önigazgatási jogától. Szembetűnő ugyanakkor, hogy a helyi önkormányzatok jogairól az Alaptörvény részletesen szól, számos garanciális jellegű és jelentőségű rendelkezést rögzít, míg a nemzetiségi közösségek jogainak, ezen belül, önkormányzáshoz való jogának részletszabályait az Alaptörvény végrehajtásaként kiadott Njt. szabályozza, az Alaptörvény csak említi ezeket. Mindenesetre, mivel az önkormányzáshoz való jog a nemzetiségek esetében is alapjogi elismerést kapott, az autonómia részletezési helyének az önrendelkezési jog lényege szempontjából (önmagában véve) nincs elvi jelentősége. A jogalkotó a Njt.-t kifejezetten az Alaptörvénynek a magyarországi nemzetiségek ügye iránt kinyilvánított felelősségvállalására figyelemmel alkotta meg. Az Njt. célja, hogy a nemzetiségek sajátos, az Alaptörvényben alapvető szabadságjogokként általánosságban megfogalmazott egyéni és közösségi jogait részletezze14, és széles körben biztosítsa. A Njt. preambuluma e célkitűzések részeként fogalmazza meg, hogy Magyarország garantálja a nemzetiségi közösségek önigazgatáshoz, önkormányzatisághoz való jogát. Az önkormányzatiság biztosítéka többek között, hogy az egyes nemzetiségi önkormányzatok, illetve a nemzetiségi és a helyi önkormányzatok között nincs alá-fölérendeltségi viszony.15 Az önálló feladatellátást garantáló másik szabály szerint a nemzetiségi önkormányzat a nemzetiségi közügyek intézése során feladat- és hatáskörében eljárva határozatot hoz, önállóan
igazgat, tulajdona tekintetében tulajdonosként jár el, önállóan megalkotja költségvetését és ezen alapuló költségvetési gazdálkodást folytat.16 Mindkét önkormányzat a saját, önállóan elfogadott költségvetése alapján gazdálkodik. A nemzetiségi önkormányzat gazdálkodására vonatkozó szabályozási és végrehajtási szint viszont kettős: a nemzetiségi önkormányzat gazdálkodása szabályozási kereteit a helyi önkormányzattal együtt alkotja meg az együttműködési megállapodásban, ezen túl önállóan szabályoz; a gazdálkodást érintő döntések végrehajtásában – az együttműködési megállapodás szabályai szerint – az önkormányzati hivatal működik vele együtt, miközben a gazdálkodás belső ellenőrzése egyfelől szabályozási kérdés, másfelől gazdálkodási végrehajtási feladat. A jogszerű tartalommal megalkotott, a belső ellenőrzésre is kitérő együttműködési megállapodás tehát a gazdasági szervezettel nem rendelkező nemzetiségi önkormányzat autonómiáját egyfelől „keretezi”, másfelől a védelmét szolgálja. 5. Az Alkotmánybíróság a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatában korábbi határozatokra hivatkozva hangsúlyozta: „Az állam kötelessége az alapvető jogok „tiszteletben tartására és védelmére" a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Ennek érdekében a jogalkotó köteles olyan szabályozást alkotni, amely a lehető legnagyobb mértékben biztosítja az alapjogok érvényesülését." Az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése ezt így fogalmazza meg: „AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége”. Az állam szervei valamennyi hatáskörüket kötelesek, és hatékonyan kötelesek gyakorolni. Ennek megfelelően, egyfelől az egyes hatóságok ellenőrzési és felügyeleti jogai kötelezettségeknek is minősülnek, másfelől az alapjogok teljes körű védelme szükségessé teheti, hogy a hatóságok a jogszabályban biztosított ellenőrzési és felügyeleti hatáskörüket hivatalból (panaszbeadvány, kérelem, fellebbezés, közérdekű bejelentés bevárása nélkül) gyakorolják. A kormányhivatal a törvényességi felügyeleti hatáskörei gyakorlása során hivatalból (is) köteles vizsgálni, hogy a nemzetiségi és a helyi önkormányzatok együttműködési megállapodásai megfelelnek-e a jogszabályoknak, s végső soron az Alaptörvénynek. III. Az ügy érdeme tekintetében 1. Egy ellenőrzési tervről szóló helyi önkormányzati határozat a következő (vagy még később esedékes) évben elvégzendő ellenőrzési tevékenységet szabályozza, ami a folyamatellenőrzés mellett akár a határozathozatalt megelőző év/évek visszamenőleges ellenőrzését is jelentheti. A helyi és a települési nemzetiségi önkormányzat által megkötött együttműködési megállapodás viszont a hatálybalépést követő idő vonatkozásában állapít meg kooperációs szabályokat, jogokat és kötelezettségeket a szerződő felek számára. Mindezek alapján a helyi önkormányzat által 2011 végén elrendelt, a nemzetiségi önkormányzat gazdálkodását is érintő belső ellenőrzésnek a jogi alapja csak olyan együttműködési megállapodás lehetett volna, amelyet a felek a vizsgálatra kijelölt időszak előtt kötöttek meg. A konkrét esetben a vizsgált időszak a 2011. év volt. A rendelkezésemre álló iratokból az derül ki, hogy a tervezési szakaszban nem elemezték, hogy az adott időszakra vonatkozó együttműködési megállapodás mit tartalmaz a kérdéskörre vonatkozóan. A belső ellenőr – állítása szerint – ezt az iratot kérte, de nem kapta meg egyik szerződő féltől sem. Az ellenőr állítását megerősíteni látszik, hogy a felek a 2011. évre vonatkozó együttműködési megállapodást az ombudsmani vizsgálat rendelkezésére sem bocsátották. A polgármester viszont ezen irattal kapcsolatban azt állította, hogy „Az RNÖ és Piliscsaba
Nagyközség Önkormányzat között létrejött együttműködési megállapodás értelmében […] az RNÖ maga látja el a belső ellenőrzési feladatait, a megállapodás nem terjed ki a belső ellenőrzési feladatok azon ellátására, mely a másik két nemzetiségi önkormányzat esetében történt”.17 A polgármester nyilatkozata alapján felvethető, hogy a helyi önkormányzat tudatosan döntött az együttműködési megállapodás kereteit meghaladó, azt nyilvánvalóan sértő belső ellenőrzés lefolytatása mellett a RNÖ-nál. Ha állítása igaz, akkor sérült az Alaptörvény XXIX. cikk (2) bekezdésében foglalt nemzetiségi önkormányzáshoz való jog. A körülmények elemzése azonban más, és sokkal valószínűbb következtetést is megenged: feltételezhető, hogy a két önkormányzatnak a 2011-es évre vonatkozó együttműködési megállapodásai belső ellenőrzési szabályokat nem is tartalmaztak, ami viszont szintén alapjogi aggályokat vethet fel. A feltételezést több tény is alátámasztani látszik: – A rendelkezésemre bocsátott iratokból egyértelműen kiderül, hogy a nemzetiségi önkormányzatok gazdálkodásának a belső ellenőrzésére – az illetékes kormányhivatalnak (a jogállamiság érdekében) jeleznie kellett volna a hiányosságot a helyi és minden érintett nemzetiségi önkormányzat irányába – évek óta nem került sor. – A 149/2011. (VI.07.) számú határozatában a helyi önkormányzat jóváhagyta a roma nemzetiségi önkormányzattal kötendő együttműködési megállapodást, az ekkor – a megállapodás VI/C.1. pontja alapján, sajátos módon – hatályba lépett, miközben a RNÖ ugyanerről csak 2011. november 25-én határozott. A megállapodás még jogszabályhelyekre való utalás szintjén sem tartalmaz belső ellenőrzésre vonatkozó szabályokat. – A 2011-es költségvetési év vonatkozásában lenni kellett egy olyan együttműködési megállapodásnak is, amely a 2011. január 1.-2011. június 6. közötti időszakra vonatkozott. Eljárásom során ennek megismerésére – ahogy ezt az előzőekben jeleztem – nekem sem volt lehetőségem. – A helyi önkormányzatnak a belső ellenőrzési terv elfogadásakor hatályos SZMSZ-e a nemzetiségi önkormányzatok belső ellenőrzésére vonatkozó szabályokat nem tartalmazott, csak az önkormányzat és költségvetési szerveinek az ellenőrzését rendezte.18 2. A nemzetiségi önkormányzat belső ellenőrzésében – egymással összefüggő felelősséggel – három költségvetési szerv19 vesz részt: a nemzetiségi önkormányzat maga, a helyi önkormányzat és az önkormányzati hivatal. A két önkormányzat mellérendelt viszonyban működik. Az önkormányzati hivatal viszont a helyi önkormányzat irányítási jogköre és a két önkormányzat együttműködési megállapodása által behatárolt módon látja el feladat – és hatáskörét, miközben a hivatal vezetőjének, a jegyzőnek – mindkét önkormányzattól független – önálló államigazgatási feladatai is vannak. A nemzetiségi önkormányzat – bár önálló (köz)jogi személy – gazdálkodására vonatkozó szabályozási és végrehajtási szintje kettős: a nemzetiségi önkormányzat gazdálkodása szabályozási kereteit a helyi önkormányzattal együtt alkotja meg az együttműködési megállapodásban, ezen túl önállóan szabályoz; a gazdálkodást szabályozó döntések végrehajtásában – az együttműködési megállapodás szabályai szerint – az önkormányzati hivatal működik vele együtt. A nemzetiségi önkormányzat gazdálkodásának végrehajtási feladatait – így a belső ellenőrzési feladatokat is – az önkormányzati hivatal látja el. A hivatal és a többi önkormányzati költségvetési szerv belső ellenőrzése kapcsán az irányító szerv, az önkormányzat az Ötv. 92. § (8)
bekezdése alapján dönthetett úgy, hogy a belső ellenőrzést az önkormányzattal szerződéses jogviszonyban álló személy vagy szervezet útján látja el. Ezzel a lehetőséggel a helyi önkormányzat a nemzetiségi önkormányzat gazdálkodása ellenőrzése vonatkozásában viszont csak akkor élhetett volna, ha erre a vizsgált időszakra vonatkozó együttműködési megállapodás kifejezetten felhatalmazza. Míg a helyi önkormányzat – jogszabály keretei között, 2011-ben – szabadon dönthetett úgy, hogy az általa irányított költségvetési szervek belső ellenőrzését nem az önkormányzati hivatal útján látja el, hanem megbízott szakemberrel/szervezettel, addig a vele mellérendelt viszonyban lévő nemzetiségi önkormányzat vonatkozásában ragaszkodnia kellett volna az együttműködési megállapodás kereteihez. A helyi önkormányzat ezen eljárása sérti a nemzetiségi önkormányzáshoz való jogot. Az együttműködési megállapodás részletszabályai nélkül – azok pótlásáig20 – jogszerűen nem folytatható le a nemzetiségi önkormányzat gazdálkodását érintő belső ellenőrzés, mert a gazdasági szervezettel nem rendelkező nemzetiségi önkormányzat autonómiáját nemcsak behatárolja, de védi is az együttműködési megállapodás. Az adott esetben azonban a helyi önkormányzat jogi lehetőségeit meghaladóan döntött az együttműködési megállapodás kereteit meghaladó belső ellenőrzés lefolytatása mellett a RNÖnál, vagy – ha a polgármester tájékoztatása téves volt ebben a kérdésben, s az együttműködési megállapodások a belső ellenőrzést 2011 vonatkozásában nem is szabályozták – a helyi (részlet)szabályozás hiányában járt el. Mindkét esetkör sérti a nemzetiségi önkormányzat autómiómáját és a jogbiztonságot. 3. Közvetlen (és írásbeli) kommunikáció nem folyt a két önkormányzat között a belső ellenőrzésről való döntés, a belső ellenőrzésről megtervezése, a belső ellenőrzési terv jóváhagyása és a belső ellenőrzés során felvetődő kérdések megvitatására. Az RNÖ elnöke írásban nem fordult a helyi önkormányzathoz, de a helyi önkormányzat sem fordított figyelmet a – belső ellenőr útján írásban is – tudomására jutó elvi kérdés, a belső ellenőrzés jogalapja kérdése közvetlen és közös megvitatására, sőt, azzal kapcsolatban – legalábbis kifejezett módon – egyoldalú álláspontot sem alakított ki. 4. A 2012. június 5-én hatályba lépő, a helyi önkormányzat és az RNÖ közötti együttműködési megállapodás több pontja érinti a belső ellenőrzés kérdését: − az általános rendelkezések között hivatkozik az Áht. 27. § (2) bekezdésére és Bkr-re, − az I.2.c pontjában kimondja, hogy a nemzetiségi önkormányzat gazdálkodásával kapcsolatos feladatokat a helyi önkormányzat hivatala látja el, − a költségvetési információszolgáltatás vonatkozásában – az V.1. pontban – egyértelműen az önkormányzati hivatal látja el a gazdálkodás ellenőrzésének a feladatait is, azzal, hogy a hivatal a nemzetiségi önkormányzatra vonatkozó jogosultságait/kötelezettségeit a gazdálkodási szabályzataiban elkülönülten szabályozza, − a gazdálkodási renddel kapcsolatban megállapítja, hogy „A nemzetiségi önkormányzat gazdálkodásának végrehajtásával kapcsolatos feladatokat a helyi önkormányzat Adó és Gazdasági Osztálya látja el. A belső ellenőrzési feladatok ellátása az Ötv. és a 370/2011. (XII.31.) Korm. rendelet szerint történik”. Mint látható, a 2012-es együttműködési megállapodás sem tartalmaz – így a jogsértés továbbra is kimutatható – részletszabályokat a belső ellenőrzés koncepciójával, tervezésével, jóváhagyási eljárásával, lefolytatásának rendjével, a felelősségi körök kijelölésével stb., kapcsolatban. Hangsúlyozom, hogy a belső ellenőrzés (kötelező) lefolytatására vonatkozó, részletszabályokat is tartalmazó együttműködési megállapodás elfogadása a helyi és a települési önkormányzat közös felelőssége lett volna. (Ez az együttműködési megállapodás – az utalások
szintjén – kimondja, hogy a belső ellenőrzés végrehajtása az önkormányzati hivatal dolga.) 5. Alapos okkal vethető fel a kérdés, hogy mit kell tartalmaznia egyáltalán a belső ellenőrzés kapcsán az együttműködési megállapodásnak? A hatályos Nektv. vonatkozó szabálya, a 80. § (3) bekezdés d) pontja – a belső ellenőrzés direkt említése nélkül21 – kimondja, hogy a megállapodásban rögzíteni kell a helyi nemzetiségi önkormányzat gazdálkodásának eljárási és dokumentációs részletszabályaival, valamint az ezeket végző személyek kijelölésének rendjével, és az adatszolgáltatási feladatok teljesítésével kapcsolatos előírásokat, feltételeket. A Nektv. azonban nem értelmezi, hogy a belső ellenőrzés eljárási és dokumentációs részletszabályai fogalma alatt mit kell érteni, miközben jogsértő, ha a közjogi szerződés megkötésére kötelezett felek a kötelezésnek nem, vagy csak részlegesen tesznek eleget. Megállapítom, hogy a szabályozás pontatlansága a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot idéz elő. Az említett fogalmak alatt – véleményem szerint – a következőket kell érteni: – a belső ellenőrzési tervvel kapcsolatos döntés-előkészítés együttműködési szabályait, az előzetes egyeztetések rendjét, – a belső ellenőrzést végző (önkormányzati hivatalon belüli) szervezeti egység vagy személy kijelölését vagy – a megbízott útján ellátott feladat esetén – a megbízott kiválasztásával összefüggő egyeztetés rendjét, – a belső ellenőrzés egyes nemzetiségi feladataira vonatkozó határidőket, – a belső ellenőrzés lefolytatásához elengedhetetlenül szükséges gazdálkodási, pénzügyi, nyilvántartási szabályzatok felsorolását, – a belső ellenőri jelentés-tervezet megismerésének, észrevételezésének, és az esetleges konzultációnak az eljárását, – a belső ellenőrzési jelentésben feltárt esetleges hiányok orvoslásával (az intézkedési terv elfogadásával) kapcsolatos együttműködési kötelezettséget, – a belső ellenőrzéssel kapcsolatos jogok és kötelezettségek mindkét önkormányzat szervezeti és működési szabályzatába való önálló beillesztésének kötelezettségét. 6. Az 5. pontban írtakat az adott esetre vonatkoztatva megjegyzendő, hogy a Nektv. és az Áht. elemzett szabályai a belső ellenőrzési terv jóváhagyását követően alig több mint egy hónnappal később már hatályban voltak, ezért a 2012-re tervezett belső ellenőrzést – az új szabályozásra tekintettel – módosítani kellett volna: figyelemmel kellett volna lenni arra, hogy az együttműködési megállapodás az alapszabálya a belső ellenőrzés nemzetiségi önkormányzatnál való lefolytatásának. 7. Az ellenőrzési terv elfogadását követően módosult a Bkr. is. A 2012. január 1-től hatályos szabályok szerint a belső ellenőrzési vezető megbízólevelét a költségvetési szerv vezetője írja alá, ahogy az elkészült jelentést is neki kell megküldeni. A Bkr. a költségvetési szerv vezetője alatt a jegyzőt érti a helyi és a helyi nemzetiségi önkormányzat esetén egyaránt.22 Az adott esetben azonban a megbízóleveleket a polgármester írta alá, az elkészült jelentést pedig a helyi önkormányzat képviselő-testülete hagyta jóvá. 8. A Ptk. megbízásra vonatkozó szabályai alapján a megbízott tevékenységért a megbízó felel; így a helyi önkormányzat felelőssége, hogy a belső ellenőrzés keretében fénymásolt és elvitt iratokról átvételi elismervény, jegyzőkönyv nem készült. (Ezzel ellenőrizhetetlenné vált, hogy a vizsgálat lezárulása után – a megbízási szerződésnek megfelelően – valamennyi fénymásolt irat megsemmisítésére sor került-e.) 9. A RNÖ a belső ellenőrzés ellen a belső ellenőrnél tiltakozott. A rendelkezésemre álló iratok alapján nem bizonyítható, de ki sem zárható, hogy az ellenőrzés jogalapjának a vitatására
azért került sor, mert a vizsgálat szabálytalanságokat is feltárt. Az RNÖ elnökének esetleges rosszhiszeműsége azonban irreleváns kérdés a belső ellenőrzés jogalapja viszonylatában. Összegzés 2011-ben a helyi és a nemzetiségi önkormányzás szabályai jelentősen megváltoztak. Az új szabályok úgy léptek hatályba, hogy a korábbi szabályozás néhány eleme részben és ideiglenesen hatályban maradt, ami megnehezítette a jogalkalmazást. Ez a feladat különösen nehéz akkor, ha a különböző időpontokban hatályba lépő szabályok egymásra utalásai mellett az adott jogviszony többszereplős, több felelősségi kört is érint. A két önkormányzati típus esetén ráadásul a közjogi mellérendeltség úgy társul együttműködési kötelezettséggel, hogy a nemzetiségi önkormányzat működésével kapcsolatos egyes feladatokat a helyi önkormányzat irányítási jogkörébe tartozó önkormányzati hivatal látja el. A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a Hötv. új szabályozása23 szerint az önkormányzati hivatal vezetője, a jegyző önálló felelősséggel hozza létre és működteti a belső kontrollrendszert a helyi önkormányzat és a helyi önkormányzat költségvetési szervei vonatkozásában, de a jegyző felel a települési nemzetiségi önkormányzat bevételeivel és kiadásaival kapcsolatban a tervezési, gazdálkodási, ellenőrzési, finanszírozási, adatszolgáltatási és beszámolási feladatok ellátásáért is. A gazdálkodó szervezet nélkül működő – ebből fakadóan a helyi önkormányzatra és az önkormányzati hivatalra ráutalt, elvileg autonóm, de gyakorlatilag függő helyzetben lévő – nemzetiségi önkormányzat jogait behatárolja, de védi is az együttműködési megállapodás. A jogok és kötelezettségek bonyolult hálózatának helyi érvényesülését tehát az együttműködési megállapodás alapul vételével kell biztosítani. Az adott esetben a helyi önkormányzat nem járt el kellő körültekintéssel a belső ellenőrzés önálló megszervezése (és a megváltozott jogszabályok érvényesítése) során, s ezzel megsértette a RNÖ önkormányzáshoz való jogait (is). Intézkedéseim A jelentésemben feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében 1. az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem az államháztartási szabályozási feladatokért felelő nemzetgazdasági minisztert, hogy – a helyi önkormányzatokért felelős belügyminiszter és a nemzetiségi önkormányzatok szakmai felügyeletét ellátó emberi erőforrások minisztere szükség szerinti bevonásával, a jelentésemben tett megállapítások figyelembevételével – tekintse át a nemzetiségi önkormányzatok gazdálkodásának belső ellenőrzésére vonatkozó szabályokat, azok értelmezése és esetleges pontosítása szükségességének a felmérése érdekében; 2. felkérem a Pest Megyei Kormányhivatalt vezető kormánymegbízottat, hogy − az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján vizsgálja meg, megfelelnek-e jogszabályoknak a Piliscsaba Nagyközség Önkormányzata és a piliscsabai települési nemzetiségi önkormányzatok együttműködési megállapodásai és SZMSZ-ei, − az Ajbt. 32. §-a alapján tegye meg a szükséges intézkedéseket a törvényességi felügyeleti eljárás hatékonyabbá tételéhez a nemzetiségi önkormányzatok belső ellenőrzése vonatkozásában; 3. az Ajbt. 32 §-a alapján felkérem Piliscsaba Nagyközség Önkormányzatának Képviselőtestületét, hogy – fordítson nagyobb figyelmet a települési nemzetiségi önkormányzatokkal való,
mellérendeltségen alapuló együttműködésre, a nemzetiségi jogok érvényesítése során felmerülő vitás kérdéseket az érintett nemzetiségi önkormányzattal közvetlenül egyeztetve, a nemzetiségi jogokat tiszteletben tartva oldja meg, továbbá – tekintse át a települési nemzetiségi önkormányzatokkal kötött együttműködési megállapodásait, s a hatályos szabályok figyelembe vételével, szükség szerint kezdeményezze azok módosítását. Budapest, 2013. június Prof. Dr. Szabó Máté sk. Melléklet: Lábjegyzet 1
A településen német, szlovák, roma nemzetiségi önkormányzat működik. A szó szerinti idézetekben – a hitelesség kedvéért – előfordul a „kisebbségi” megnevezés is. 3 A belső ellenőr beadvánnyal fordult hivatalomhoz, s kérte, hogy jelentésemben térjek ki a belső ellenőrzés minősítésére is, vagyis arra, hogy „tevékenysége megsértette-e a hatályos jogszabályokat, vagy a belső ellenőr túllépte-e hatáskörét a vizsgálat lefolytatása során bármikor is.” 4 A belső ellenőr nyilatkozata szerint „a megbízási szerződést az önkormányzat készítette elő, egy korábbi, sok év óta változatlan tartalmú minta alapján”. 5 72/2012. (IV.03.) számú határozat 6 Az iroda április 23-ai e-mailjében azt fejtette ki, hogy „az önkormányzat működésével kapcsolatban a polgármester, míg a Polgármesteri Hivatal (azaz az adóhatósági jogkörök) vonatkozásában csak a jegyző rendelkezik jogkörrel megbízás kiadására”. 7 Ötv. 92. § (8) A (7) bekezdés hatálya alá nem tartozó helyi önkormányzatnál a képviselő-testület döntése alapján a belső ellenőrzést elláthatja a) a képviselő-testület hivatala, b) az önkormányzattal szerződéses jogviszonyban álló személy vagy szervezet, c) a helyi önkormányzatok társulása. E szabály 2013. január 1-jétől hatálytalan. 8 Az ellenőrzési terv még az 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendeletre hivatkozik, ami viszont 2012. január 1-jétől hatálytalan lett. 9 A jegyző állítása szerint ezt az iratot tőle nem kérte a belső ellenőr. 10 Elismerte ugyanis, hogy „szakmai vitáim a jegyzővel és polgármesterrel korábban is voltak, aminek eredményeként rágalmazás miatt büntetőeljárást is indítottam több személy ellen (utóbb az ez irányú kezdeményezésemet a polgármester kérésére, egy egyezség keretében visszavontam)”. 11 A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. 12 A kormányhivatalok törvényességi felügyeleti eljárását nem a Ket., hanem egy külön kormányrendelet szabályozza: A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet 13 A belső ellenőr beadványában az ombudsmani vizsgálati hatáskört vitatta. Előadta, hogy „a RNÖ nem merítette ki a jogszabályban írt jogorvoslati lehetőségeit jelen eljárás megindítását megelőzően, mivel az elnöke által átvett Jelentés-tervezetben írt, általam egy alkalommal meg is hosszabbított észrevételezési határidőn belül sem élt a 370/2011 Korm. sz. r. 42.§ (2) bekezdésében előírt észrevételezési jogával.” 14 Alaptörvény XXIX. cikk (3) bekezdés A Magyarországon élő nemzetiségek jogaira vonatkozó részletes szabályokat, valamint a helyi és országos önkormányzataik megválasztásának szabályait sarkalatos törvény határozza meg. 15 Njt. 76. § (4) bekezdés A nemzetiségi önkormányzatok között nincs alá-fölérendeltségi viszony. (5) A helyi önkormányzatok és a nemzetiségi önkormányzatok között nincs alá-fölérendeltségi viszony. 16 Njt. 78. § (3) bekezdés 17 Ehhez kapcsolódóan a polgármester elismerte azt is, hogy „A belső ellenőrzési feladatok ellátására együttműködési megállapodás a RNÖ és az Önkormányzat [helyi önkormányzat] által foglalkoztatott belső ellenőr között nem jött létre.” 18 21/2009. (X. 5.) számú önkormányzati rendelet 74. § Az Önkormányzat gazdálkodásának ellenőrzésére az Ötv.ben meghatározott szabályok irányadók. 75. § Az Önkormányzat által fenntartott intézmények pénzügyi ellenőrzését a Pénzügyi Ellenőrzési Bizottság irányításával a Hivatal, valamint a belső ellenőr látja el. 19 Az Áht. és annak végrehajtási rendelete, a 368/2011. (XII. 31. Kormányrendelet szétválasztja a helyi önkormányzatok és hivatalaik gazdálkodását, szemben a 2012-ig hatályos szabályozással, ami szerint az önkormányzat és a hivatal egy gazdálkodási egységet képezett. 2
20
Mindkét önkormányzatot – szélesebb lehetőségei alapján elsődlegesen mégis a helyi önkormányzatot – felelősség terheli a hiányosságért és annak orvoslásáért. 21 Ezt az Áht. teszi meg. Az Áht. 27. § (2) bekezdése szerint a helyi nemzetiségi önkormányzat gazdálkodásának ellenőrzési (és egyéb) feladatait a helyi nemzetiségi önkormányzat székhelye szerinti helyi önkormányzat önkormányzati hivatala gondoskodik. A helyi önkormányzat és az érintett helyi nemzetiségi önkormányzatok a feladatok ellátásának részletes szabályait a nemzetiségek jogairól szóló törvény szerinti megállapodásban rendezik. 22 Bkr. 34. § (1) A belső ellenőrt – ideértve a vizsgálatban részt vevő szakértőt is – megbízólevéllel kell ellátni, amelyet a belső ellenőrzési vezető ír alá. A belső ellenőrzési vezető megbízólevelét a költségvetési szerv vezetője írja alá. 49. § (1) Az éves ellenőrzési jelentés elkészítéséért a belső ellenőrzési vezető felelős, amelyet jóváhagyásra megküld a költségvetési szerv vezetőjének. 2. § nd) költségvetési szerv vezetője: helyi önkormányzat, helyi nemzetiségi önkormányzat, illetve fővárosi kerületi önkormányzat esetén a jegyző, körjegyző 23 Hötv. 119. § (3) A jegyző köteles – a jogszabályok alapján meghatározott – belső kontrollrendszert működtetni, amely biztosítja a helyi önkormányzat rendelkezésére álló források szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását. (4) A jegyző köteles gondoskodni – a belső kontrollrendszeren belül – a belső ellenőrzés működtetéséről az államháztartásért felelős miniszter által közzétett módszertani útmutatók és a nemzetközi belső ellenőrzési standardok figyelembevételével. A helyi önkormányzat belső ellenőrzése keretében gondoskodni kell a felügyelt költségvetési szervek ellenőrzéséről is. (5) A helyi önkormányzatra vonatkozó éves ellenőrzési tervet a képviselő-testület az előző év december 31-éig hagyja jóvá. (6) A helyi önkormányzat és költségvetési szervei belső ellenőrzésére vonatkozó részletes szabályokat jogszabály tartalmazza.
