A Közbeszerzések Tanácsa 1/2007. számú ajánlása a hiánypótlás alkalmazásáról (K.É. 58. szám, 2007. május 23.)
A Közbeszerzések Tanácsa a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Kbt.) alkalmazása során felmerült gyakorlati tapasztalatokra figyelemmel, valamint a Kbt. hiánypótlással kapcsolatos rendelkezései megfelelő alkalmazásának elősegítése érdekében – a Kbt. 379. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt hatáskörével élve – az alábbi Ajánlást bocsátja ki. 1. A hiánypótlás jogintézményének célja A hiánypótlás intézményének célja, hogy a törvény által megengedett körben orvosolható hiányosságok kiküszöbölésével növelje az érvényes ajánlatok számát, hozzájárulva ezáltal az ajánlattevők közötti valódi verseny kialakulásához, ily módon javítva a közbeszerzési eljárások eredményességének esélyét. Ehhez mind az ajánlatkérőnek, mind pedig az ajánlattevőnek alapvető érdeke fűződik. A hiánypótlásra vonatkozó konkrét rendelkezéseken túl az ajánlatkérőknek a hiánypótlás alkalmazása során is figyelemmel kell lenniük a Kbt. 1. §-ában rögzített alapelvek érvényesítésére, kiemelt figyelmet kell fordítaniuk arra, hogy biztosítsák az ajánlattevők esélyegyenlőségét, a verseny tisztaságát, átláthatóságát. Ennek megfelelően a hiánypótlás intézménye nem használható arra, hogy az ajánlatkérő egyes ajánlattevőket, illetőleg ajánlatokat az eljárásból indokolatlanul kizárjon, vagy megkülönböztessen. A hiánypótlás jogintézményével kapcsolatban hangsúlyozni szükséges, hogy teljesítése révén az ajánlatát hiányosan beadó ajánlattevő nem kerülhet előnyösebb helyzetbe, mintha ajánlatát eleve hiánytalanul nyújtotta volna be. A Közbeszerzések Tanácsa szükségesnek tartja továbbá annak rögzítését is, hogy a hiánypótlásnak nem az a célja, hogy az ajánlattevők – adott eljárásban biztosított – ezen lehetőségre alapozva a hiánypótlás keretében állítsák össze ajánlatukat. Az ajánlattevőknek ugyanis elsősorban az ajánlat benyújtása során kell a megfelelő gondossággal úgy eljárniuk, hogy a kiírásnak, valamint a Kbt. rendelkezéseinek mindenben megfelelő ajánlatot tegyenek. 2. A hiánypótlás terjedelme A Kbt. főszabály szerint az ajánlatkérő döntésétől teszi függővé, hogy biztosítja-e az eljárásban a hiánypótlást, vagy kizárja, továbbá szintén ajánlatkérői mérlegelés
tárgyát képezi, hogy – amennyiben élni kíván a hiánypótlás lehetőségének biztosításával – milyen körben biztosítja azt (Kbt. 83. § (1) bekezdés). Az ajánlatkérő hiánypótlás biztosítására vonatkozó rendelkezési jogosultságát korlátozza a Kbt. 83. §-a (1) bekezdésének második mondata. Eszerint az Európai Unióból származó forrásból támogatott közbeszerzésekre irányuló eljárások esetén az ajánlatkérő – legalább egy alkalommal – köteles teljes körben biztosítani a hiánypótlás lehetőségét. Ennek indoka, hogy az Európai Uniós forrásból támogatott – jellemzően nagy értékű – közbeszerzések esetén ne kerülhessen sor hiánypótlás keretében egyébként orvosolható hiányosság miatt az ajánlattevő azonnali kizárására, és ily módon az eljárás eredménytelensége, illetve az ezzel okozott határidőcsúszás miatt a támogatás elvesztésének veszélye elkerülhető legyen. Előzőek figyelembe vételével – az Európai Uniós forrásból támogatott közbeszerzések kivételével – az ajánlatkérő joga annak meghatározása, hogy a hiánypótlást az ajánlatok milyen jellegű hiányosságainak korrigálására teszi lehetővé, melyről az ajánlatkérőnek ugyancsak a felhívásban kell rendelkeznie. A Kbt. szabályozásánál fogva a hiánypótlás biztosítható teljes körben, vagy ennél szűkebb, az ajánlatkérő által konkrétan meghatározott hiányosságokra kiterjedő, korlátozott körben. 2.1. A teljes körben biztosított hiánypótlás A Kbt. 83. §-ának (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján, ha az ajánlatkérő teljes körben biztosította a hiánypótlás lehetőségét – és az az ajánlatok vizsgálata alapján szükséges –, az összes ajánlattevő számára azonos feltételek mellett lehetőséget biztosíthat a kizáró okokkal, az alkalmassággal kapcsolatos igazolások és nyilatkozatok, illetőleg a felhívásban vagy a dokumentációban az ajánlat részeként benyújtásra előírt egyéb iratok utólagos csatolására, hiányosságainak pótlására, valamint egyéb, az ajánlattal kapcsolatos formai hiányosságok pótlására. A Közbeszerzések Tanácsa az idézett szabállyal kapcsolatban felhívja az ajánlatkérők figyelmét arra, hogy a Kbt. 83. §-a (2) bekezdésében használt „lehetőséget biztosíthat” fordulat nem értelmezhető úgy, hogy az ajánlatkérőt mérlegelés illetné meg a hiánypótlás biztosítását illetően, ha előzőleg a felhívásban a hiánypótlás alkalmazása mellett döntött. A megfogalmazás arra utal, hogy a teljes körben biztosított hiánypótlás esetében is csak a Kbt. által megengedett körben kerülhet sor hiánypótlásra. A teljes körben biztosított hiánypótláskor lehetőség van tehát mind a kizáró okokkal, mind az alkalmassággal kapcsolatban előírt igazolások utólagos csatolására, illetve az igazolások hiányosságainak pótlására. Másként fogalmazva a Kbt. lehetőséget biztosít a hiányosan, tehát nem megfelelő tartalommal becsatolt dokumentumok korrigálására, továbbá e körben az ajánlatból hiányzó iratok utólagos teljesítésére is. A formai hiányosságok tekintetében kialakult joggyakorlat értelmében – a teljesség igénye nélkül – az oldalak sorszámozása, szignálása a pótolható formai hiányosságok
körébe tartozik. A fűzési, kötési hiányosság (például a roncsolásmentesen nem bontható módon benyújtandó ajánlat követelménye), továbbá az ajánlattevő nevét, címét, elérhetőségét tartalmazó külön boríték hiánya szintén formai hiányosságnak minősülnek, így hiánypótlási körbe tartoznak. Tekintettel arra, hogy a formai hiányosságok kimerítő felsorolása nem lehetséges, nem formai hiányosság értelemszerűen mindaz, aminek kiküszöbölése az ajánlat – különösen a bírálati szempontok szerint értékelésre kerülő tartalmi – elemeinek érdemi változását jelenti. 2.2. A korlátozott körben biztosított hiánypótlás Az ajánlatkérő korlátozott hiánypótlás alkalmazása esetében, választása szerint írhat elő az eljárást megindító felhívásban egy vagy több olyan körülményt, melynek vonatkozásában az eljárás során hiánypótlást kíván biztosítani. Az ajánlatkérőnek kizárólag az eljárást megindító felhívásban van lehetősége a hiánypótlás korlátozására, ezt követően erre már nincsen lehetősége, ugyanakkor a Kbt. 83. §-ának (1) bekezdésében foglaltak értelmében egyúttal köteles is rendelkezni a felhívásban a hiánypótlás köréről. A korlátozott körben biztosított hiánypótlás kizárólag az ajánlatkérő által a felhívásban meghatározott hiányosságokra terjedhet ki. A Közbeszerzések Tanácsa felhívja az ajánlatkérők figyelmét arra a körülményre, hogy a korlátozott körű hiánypótlás is értelemszerűen csak a teljes körű hiánypótlás esetére meghatározott hiánypótlási körben értelmezhető. Másként fogalmazva, az ajánlatkérőnek korlátozott körben biztosított hiánypótlás esetén sincsen lehetősége a hiánypótlást olyan körre kiterjeszteni, amelyre az egyébként – a teljes körű hiánypótlás esetét alapul véve – sem terjedhetne ki. Eszerint a hiánypótlás lehetősége biztosítható a kizáró okokkal, az alkalmassággal kapcsolatos igazolások és nyilatkozatok utólagos csatolása, a formai hiányosságok pótlása, az ajánlat részeként benyújtásra előírt egyéb iratok utólagos csatolása, hiányosságainak pótlása, továbbá egyéb, az ajánlattal kapcsolatos formai hiányosságok körére. Fentiek szerinti, ajánlatkérői mérlegelési lehetőségek vonatkozásában – vagyis, hogy biztosít-e egyáltalán hiánypótlást, illetve milyen körben teszi lehetővé azt – a Közbeszerzések Tanácsa megfontolásra javasolja a következőket. A hiánypótlás céljára is tekintettel, az ajánlatkérő saját helyzetét nehezítheti abban az esetben, ha a hiánypótlás körét indokolatlanul szűk körben határozza meg, vagy adott esetben kizárja, hiszen az eljárás eredményessége múlhat azon, ha – egyébként tartalmilag megfelelő, illetve csekély hiányban, hiányosságban szenvedő ajánlatot/ajánlatokat kénytelen az ajánlatkérő kizárni amiatt, mert az eljárás kezdetén nem biztosított a felmerülő körre hiánypótlást. Ugyanígy például az ajánlatkérő számára esetlegesen kedvezőbb feltételeket biztosító ajánlat kizárására kényszerülhet ajánlatkérő annak okán, mivel a hiánypótlást a kérdéses hiányra nem tette lehetővé. Ugyanakkor a hiánypótlás körének meghatározásánál döntési szempont lehet az is, hogy ezáltal az ajánlatkérő definiálni tudja azt az ajánlattevőktől minimálisan elvárható, az ajánlatkészítésben való jártassági szintet, amely nélkül joggal kérdőjelezhető meg az ajánlattevő ajánlattételi szándékának komolysága.
3. A hiánypótlási felhívás kibocsátása Ha az ajánlatkérő a hiánypótlás lehetőségét nem zárta ki (értelemszerűen ide nem értve az uniós forrásból támogatott beszerzéseket, amikor a hiánypótlás kizárása nem megengedett), és az ajánlatokkal kapcsolatban ennek – az általa meghatározottak szerint teljes, vagy korlátozott – körébe eső hiányosságot állapít meg, az ajánlatkérőnek az érintett ajánlattevő(ke)t fel kell hívnia hiánypótlásra. A hiánypótlási felhívásban az ajánlatkérőnek konkrétan meg kell jelölnie, hogy mely hiányosságok pótlását várja az ajánlattevőktől. Ennek előfeltétele, hogy az ajánlatkérő megvizsgálja az ajánlatokat olyan szempontból, hogy tartalmaznak-e az ajánlatkérő által meghatározott hiánypótlási körbe eső hiányosságot. A Közbeszerzések Tanácsa felhívja az ajánlatkérők figyelmét, hogy a hiánypótlási felhívás összeállítása során fokozott gondossággal kell eljárniuk, és fel kell tárniuk minden olyan hibát, melyet pótolni lehet. A Kbt. 83. §-ának (3) bekezdése alapján ugyanis a hiánypótlásban érintett összes érintett ajánlattevőt azonos feltételekkel, írásban, egyidejűleg kell felhívnia az ajánlatkérőnek a hiányosságok pótlására, továbbá a közbeszerzési eljárás összes – a hiánypótlásban nem érintett – többi ajánlattevőjét ugyancsak írásban, egyidejűleg tájékoztatnia kell a hiánypótlás tényéről, a hiánypótlási felhívással érintett ajánlatokról és ajánlatonkénti hiányosságairól. Az ajánlatkérőnek – előzőek értelmében – valamennyi ajánlat hiányosságait közölnie kell valamennyi ajánlattevővel. Az ajánlatkérőnek tehát a hiánypótlás során kiemelt figyelmet kell fordítania a verseny tisztaságára, átláthatóságára, az ajánlattevők esélyegyenlőségére. 4. Az ajánlattevő által önkéntesen teljesített hiánypótlás Az ajánlatkérőnek a hiányok teljes körű feltárására vonatkozó felelősségét enyhítő szabályt tartalmaz a Kbt. 83. §-ának (4) bekezdése. Ez lehetőséget biztosít az ajánlattevők számára arra, hogy az ajánlatkérő által részükre megküldött hiánypótlási felhívásban nem szereplő hiányokat is pótoljanak, illetve abban az esetben is eszközöljenek hiánypótlást, ha az ajánlatkérő egyáltalán nem küld részükre hiánypótlási felhívást. Az ajánlatkérő köteles tehát elfogadni az ajánlattevő által önként tejesített hiánypótlást is. Abban az esetben azonban, ha az ajánlatkérő csak korlátozott körben biztosította az adott eljárásban a hiánypótlás lehetőségét, az ajánlattevő értelemszerűen kizárólag az eljárást/eljárási szakaszt megindító felhívásban szereplő körben pótolhat hiányokat/hiányosságokat. 5. A hiánypótlás határideje A Kbt. 83. §-ának (3) bekezdése értelmében az ajánlatkérőnek egyidejűleg és írásban kell tájékoztatnia az ajánlattevőket a hiánypótlásról, mellyel kapcsolatban a hiánypótlási határidőt is meg kell jelölnie. A Kbt. a hiánypótlás teljesítésére irányadó határidőt nem határozza meg, azt az ajánlatkérő döntési kompetenciájába utalja. A
hiánypótlási határidő megállapításával kapcsolatban a Közbeszerzések Tanácsa a következőkre hívja fel az ajánlatkérők figyelmét. A hiánypótlás határidejét – az esélyegyenlőség és egyenlő elbánás alapelvére tekintettel egységesen úgy kell meghatározni, hogy az – valamennyi ajánlattevő számára reálisan lehetővé tegye a hiánypótlási felhívásban foglaltak teljesítését. A Közbeszerzések Tanácsa ezért azt javasolja, hogy a hiánypótlási határidő megállapítása során az ajánlatkérők legyenek figyelemmel a hiányok jellegére, az eljárásfajta sajátosságaira, a leginkább időigényes hiány pótlásához szükséges időtartamra, továbbá az ajánlattevők összetételére (így ha például az eljárásban távolabbi és közelebbi székhelyű ajánlattevők is részt vesznek, akkor a távolabbi székhelyűek számára ne váljon lehetetlenné a hiánypótlás teljesítése). Másfelől a hiánypótlási határidő megfelelőségét illetően hangsúlyozni szükséges azt is, hogy a hiánypótlás jogintézményének nem az a célja, hogy az ajánlattevők ennek keretében állítsák össze ajánlatukat. 6. A hiánypótlások száma A Kbt. kifejezetten biztosítja az ajánlatkérők számára a többszöri hiánypótlási felhívás megküldésének lehetőségét. A Kbt. 83. §-ának (5) bekezdése értelmében az ajánlatkérő az ajánlatok elbírálásának befejezése előtt – ha azt az eljárást megkezdő felhívásban nem korlátozta, szükség esetén – akár több alkalommal is biztosíthatja a hiánypótlás lehetőségét. Azaz jogosult ismételten hiánypótlást elrendelni, ha a korábbi hiánypótlási felhívás(ok)ban nem szereplő újabb hiányt észlelt, és azt az érintett ajánlattevő önként sem pótolta. Az ismételt hiánypótlási felhívás megküldésével kapcsolatban a Közbeszerzések Tanácsa megjegyzi, hogy a Kbt. 83. §-ának (5) bekezdésében szereplő megfogalmazás nem jelenti azt, hogy amennyiben az ajánlatkérő újabb hiányosságot észlel, nem lenne köteles arra felhívni az ajánlattevő(k) figyelmét. Ha az ajánlatkérőt mérlegelési jog illetné meg az újabb hiánypótlás elrendelése tekintetében, ez sem a hiánypótlás céljával, sem a Kbt. alapelveivel nem lenne összhangban. Hangsúlyozandó, hogy az ismételt hiánypótlás során az ajánlattevő nem pótolhatja azokat a hiányosságokat, amelyeket az ajánlatkérő korábban észlelt, és amelyek pótlására az ajánlattevőt korábbi hiánypótlási felhívásban már felhívta. Az ilyen, késedelmesen teljesített hiánypótlás nem vehető figyelembe (Kbt. 83. §-ának (6) bekezdése). A Közbeszerzések Tanácsa továbbá azt javasolja az ajánlatkérőknek, hogy a hiánypótlások számát előzetesen az eljárás kezdetekor ne határozzák meg, hiszen még a legkörültekintőbb eljárás mellett is előfordulhat, hogy az ajánlatkérő nem vesz észre minden hiány; ekkor a saját kikötése gátolja meg a szükséges számú hiánypótlási felhívás megküldésében. Jóllehet a Kbt. nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az ajánlatkérő a felhívásban rendelkezzen a hiánypótlások számáról, azonban ezzel az
ajánlatkérő csak saját lehetőségeit korlátozza. Másrészt ilyen esetben a hiánypótlási felhívás összeállítása során fokozott felelősség hárul rá, hogy – az általa előzetesen meghatározott részleges vagy teljes körben – valamennyi hiányt feltárja. 7. A hiánypótlás korlátja Fentiekben foglaltak szerint a Kbt. széles teret enged az ajánlatok esetleges hiányainak orvoslására, ezzel együtt azonban objektív korlátot is szab. A Kbt. 83. §-ának (7) bekezdésében foglaltak alapján a hiánypótlás nem eredményezheti az ajánlat elbírálásra kerülő tartalmi elemeinek (Kbt. 81. § (4) bekezdése) módosítását. További korlátozó rendelkezést rögzít a Kbt. 83. §-ának (7) bekezdése, mely szerint a hiánypótlás során az ajánlattevő új közösen ajánlatot tevő, illetőleg alvállalkozó, továbbá a 66. § (2) bekezdése vagy a 67. § (4) bekezdése szerinti – az alkalmasság megítéléséhez erőforrást biztosító – szervezet megjelölésével és a rá vonatkozó iratokkal ugyancsak nem egészítheti ki ajánlatát, azaz nem teheti magát ily módon alkalmassá a szerződés teljesítésére. Abban az esetben pedig, ha az ajánlatkérő korlátozott hiánypótlást biztosított az eljárásban, a hiánypótlás – mint arra a korábbiakban már kitértünk – csak a felhívásban meghatározott hiányokra terjedhet ki (Kbt. 83. § (7) bekezdésének utolsó fordulata). A Kbt. garanciális jellegű rendelkezése értelmében az ajánlatkérő köteles meggyőződni arról, hogy a hiánypótlás(oka)t követően – adott esetben – a benyújtott ajánlati példányok hiánypótlással nem érintett tartalma megegyezik-e az eredeti ajánlat tartalmával. Eltérés esetén, vagy ha a hiánypótlási felhívásban foglaltakat nem, vagy nem megfelelően teljesítették, kizárólag az eredeti ajánlati példányt (példányokat) lehet figyelembe venni az elbírálás során (Kbt. 83. §-ának (8) bekezdése).
