131
1/2005. (V. 24.) főjegyzői utasítás a megyei önkormányzat és költségvetési szerveinek ellenőrzésére vonatkozó szabályozásáról I. Általános rendelkezések A kormány az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. (továbbiakban Áht.) 124. §-a (2) bekezdésének t) pontjában kapott felhatalmazása alapján, az Áht. 121. §-ának (4)-(6) bekezdésében foglaltak végrehajtására, a 217/1998. (XII. 30.) (továbbiakban Ámr.) és a 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendeletben, (továbbiakban Ber.) rendelte el a költségvetési ellenőrzést. A helyi önkormányzatokról szóló módosított 1990. évi LXV. tv. (továbbiakban ötv.) 92. § kimondja, hogy • A helyi önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. • A saját intézmények pénzügyi ellenőrzését pedig az önkormányzat látja el és egyben gondoskodik gazdálkodásának belső ellenőrzéséről. A Heves Megyei Önkormányzati Hivatal belső ellenőrzési rendszere a felsorolt jogszabályok, valamint az önkormányzat működésére vonatkozó szabályzatokban foglaltak alapján került kialakításra. A Heves Megyei Önkormányzat a fenntartásában működő intézmények szakmai felügyeleti jellegű ellenőrzését és a hivatal belső ellenőrzését végzi. Az intézmények szakmai ellenőrzését az ágazati irodák, a pénzügyi-gazdasági ellenőrzését, és a hivatali belső ellenőrzését a Belső Ellenőrzési Csoport végzi. 1. Az ellenőrzés általános szabályai Az ellenőrzés célja annak megállapítása, hogy az állami és önkormányzati pénzeszközöket az intézmény az alapítás szerinti célra, rendeltetésszerűen és gazdaságosan jogszabályi előírások megtartásával használja-e fel. Tevékenysége megfelelően szolgálja-e a szerv feladatainak megvalósulását. Számviteli rendje, bizonylati fegyelme és a rendelkezésre bocsátott önkormányzati vagyon védelme megfelel-e az előírásoknak. Az ellenőrzés fajtái:
Szakmai felügyeleti ellenőrzés Költségvetési ellenőrzés
132
Belső ellenőrzés Az ellenőrzés típusai: a/ pénzügyi-gazdasági ellenőrzés b/ témaellenőrzés c/ utóellenőrzés d/ belső ellenőrzés A szakmai felügyeleti ellenőrzést az ágazati irodák éves ellenőrzési terve szerint kell végezni. Az intézmény fenntartója az ágazati törvények előírásai alapján ellenőrzi az intézmény működésének törvényességét, ellenőrzi és értékeli a szakmai munka eredményességét. A vizsgálati szempontok a hatályos jogszabályokban adottak. A költségvetési ellenőrzés ütemtervét a Belső Ellenőrzési Csoport Közgyűlés által elfogadott éves terve tartalmazza típusonkénti megbontásban. Az ellenőrzés lefolytatására választott módszert az ellenőrzési program tartalmazza. Az ellenőrzések tapasztalatairól évente egy alkalommal a közgyűlést tájékoztatni kell. A beszámoló elkészítéséért és annak az érintett bizottságokkal való ismertetésért a főjegyző felelős. A belső ellenőrzés független, tárgyilagos, bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenység, amelynek célja, hogy az adott szervezet működését fejlessze, és eredményességét növelje. Az ellenőrzött szervezet céljai elérése érdekében rendszerszemléletű megközelítéssel és módszeresen értékeli, fejleszti az ellenőrzött szervezet kockázatkezelési, ellenőrzési és irányítási eljárásainak hatékonyságát. A jogszabályoknak és belső szabályzatoknak való megfelelést, valamint a gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet vizsgálva a belső ellenőrzés megállapításokat és ajánlásokat fogalmaz meg a költségvetési szerv vezetője, illetve a költségvetési szerv fenntartója részére. Az éves belső ellenőrzési ütemtervet a főjegyző hagyja jóvá. 2. Az ellenőrzés típusai Pénzügyi-gazdasági ellenőrzés mindig egy adott intézményre irányul. Azt vizsgálja, hogy a szerv működése során, alapfeladata ellátása keretében takarékosan, racionálisan és célszerűen, eredményesen gazdálkodik-e. Heves Megye Főjegyzője kötelezővé teszi az intézmények pénzügyigazdasági ellenőrzését abban az évben, amikor az intézmény tevékenységéről a Közgyűlés előtt beszámol, de öt éven belül
133
valamennyi fenntartásában működő intézmény pénzügyi-gazdasági ellenőrzését el kell végezni. A pénzügyi-gazdasági ellenőrzés célja, hogy a szükséges intézkedések megtétele és a testületi, vezetői döntések kellő szakmai megalapozása érdekében feltárja: - betartják-e a pénzügyi szabályokat, előírásokat, - érvényesülnek-e az önkormányzati döntésekben, jogszabályokban meghatározott célok, - megfelel-e az önkormányzat érdekeinek és döntéseinek az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás gyakorlata, - a pénzeszközöket az alapítás szerinti (alapító okiratban rögzített) célokra rendeltetésszerűen és gazdaságosan, a jogszabályi előírások megtartásával használták-e fel, a folytatott tevékenység megfelelően szolgálja-e a szerv feladatainak megvalósulását, - maradéktalanul eleget tettek-e a saját bevételek beszedésével, nyilvántartásával kapcsolatos kötelezettségeknek, - a befizetési kötelezettségeit az érintett intézmény szabályszerűen teljesítette-e, számviteli rendje, bizonylati fegyelme és a rendelkezésre bocsátott vagyon védelme megfelel-e az előírásoknak. Célellenőrzés mindig egy adott intézményre, s azon belül egy, vagy több meghatározott probléma vizsgálatára irányul. Célellenőrzést kell végezni, ha a költségvetési szervnél (szervezeti egység) egyedi téma, feladat kivizsgálása válik szükségessé. A vizsgálatra kijelölt intézmények körét, a vizsgálati célokat a hivatal éves ellenőrzési munkatervében kell meghatározni. Gyakorisága eseti, illetve szükség szerinti. Témaellenőrzést kell tartani, ha adott feladatot egy időben több költségvetési szervnél (szervezeti egységnél) indokolt ellenőrizni abból a célból, hogy a vizsgálat eredményeként általánosítható következtetéseket lehessen levonni, és ennek megfelelő intézkedéseket lehessen tenni. A témáit a közgyűlés által jóváhagyott éves ellenőrzési tervben kell meghatározni. Gyakorisága eseti, illetve szükség szerinti. Utóellenőrzést kell tartani, ha valamely előzőleg végrehajtott ellenőrzés megállapításai és javaslatai alapján indokolt a megtett intézkedések teljesítésének és azok hatásának vizsgálata. Az utóellenőrzést a vizsgálat vezetőjének javaslata alapján, de legkésőbb a következő ellenőrzés keretében kell megtartani, ha azonban súlyos hiányosságok felszámolására kellett intézkedéseket tenni, vagy az ellenőrzött szerv
134
által jelzett, illetve tett intézkedések nem voltak kielégítők külön utóellenőrzést kell végezni. A költségvetési szervek belső ellenőrzési rendszerének elő kell segíteni a szakmai, gazdálkodási és egyéb feladatok ésszerű, minél kisebb ráfordítással való ellátását, valamint feladatok ellátásában a belső rendet és fegyelmet, tulajdonvédelmet. A költségvetési szervek saját tevékenységére és gazdálkodására irányuló belső ellenőrzési rendszer egyaránt kiterjed a vezetők ellenőrzési kötelezettségeire, a munkafolyamatba épített ellenőrzésére, valamint a függetlenített belső ellenőr feladataira. Heves Megyei Önkormányzat Hivatalának belső ellenőrzési rendszerét a vezetői, a munkafolyamatba épített és a funkcionálisan függetlenített Belső Ellenőrzési Csoport ellenőrzés egységes rendszere alkotja. A vezetői ellenőrzés a vezetés folyamatának része, rendszerét a Szervezeti és Működési Szabályzat, a hivatal ügyrendje, belső szabályzatok, valamint a konkrét névre szóló munkaköri leírások szabályozzák. A vezetői ellenőrzés az egyes vezetők közvetlen irányítása alá rendelt munkatársak tevékenységének ellenőrzését jelenti. Eszközei: A kötelezettségvállalási, utalványozási, ellenjegyzési, aláírási jog gyakorlása. - A jogszabályok, a kormányzati, felügyeleti szervi és vezetői döntések végrehajtásával kapcsolatos szakmai, pénzügyigazdasági és más információk, a rendszeres vagy eseti statisztikai és egyéb adatok elemzése, értékelése. - A beosztott vezetők és dolgozók rendszeres és eseti beszámoltatása a feladatok meghatározásáról és teljesítéséről, az intézkedések végrehajtásáról. - Közvetlen tapasztalatok szerzése céljából a munkahelyeken végzett helyszíni ellenőrzés. - Indokolt esetben munkaterven kívüli belső ellenőrzések, vizsgálatok elrendelése. - A belső ellenőrzési rendszer folyamatos vizsgálata és fejlesztése. A munkafolyamatba épített ellenőrzés kialakítása, a gazdasági, ügyviteli, számítástechnikai, szakmai, műszaki és egyéb előírásokat készítő szakemberek feladata. Ezek az előírások határozzák meg, hogy a munkafolyamatokban mely egységnek, személynek, a folyamat mely pontjain, mikor, mit, milyen gyakorisággal és milyen módszerrel, eszközzel kell ellenőriznie. Végrehajtása a folyamatban résztvevő
135
dolgozók feladata. Jellemzője, hogy szűkebb területre korlátozódik és előre szabályozottan, ismétlődő jelleggel, ugyan azon követelmények érvényesülését ellenőrzi. Az egységes tevékenységi területekre, a különböző szabályzatokban, részleteiben pedig a munkaköri leírásokban kell szabályozni. A munkafolyamatok valamennyi szakaszára ki kell terjednie. A szervezet vezetője rendelkezik az adott munkafolyamatban az ellenőrizendő munkafázisok kijelöléséről, az ellenőrzés módjának meghatározásáról, arról, hogy a következő munkafázis az ellenőrzés teljesítése nélkül nem kezdhető meg és hiányosságok észlelése esetén mi a teendő. A függetlenített belső ellenőrt olyan feladatokkal lehet megbízni, melyek más ellenőrzési formával nem oldhatók meg. Alapvetően a vezetői döntések megalapozására, a vezetői utasítások megvalósítására, a működés és a gazdálkodás célszerűségének, hatékonyságának értékelésére szolgál. A belső ellenőrzés szervezete és feladatai 1. A belső ellenőrzés szervezete A Heves Megyei Önkormányzat Alapokmányáról (Szervezeti és Működési Szabályzatáról) szóló önkormányzati rendelet szerint, elkülönült szervezeti egységként Belső Ellenőrzési Csoport működik. Tevékenységét a megyei főjegyzőnek közvetlenül alárendelve végzi. Élén a belső ellenőrzési vezető áll. A belső ellenőrök az ellenőrzési tevékenységen kívül más tevékenység végrehajtásába nem vonhatók be. A belső ellenőrzési csoport feladat ellátása az önkormányzat és intézményei szabályzatainak, rendszereinek, eljárásainak kidolgozásában csak tanácsadás jelleggel történhet. A Belső Ellenőrzési Csoport tevékenységét a vonatkozó jogszabályok, a nemzetközi belső ellenőrzési standardok, a pénzügyminiszter által közzétett módszertani útmutatók és kézikönyv minta alapján, a belső ellenőrzési vezető által kidolgozott és a megyei főjegyző által jóváhagyott belső ellenőrzési kézikönyv szerint végzi. A belső ellenőrök az ellenőrzési program végrehajtásában befolyástól mentesen, a módszerek kiválasztása során önállóan járnak el, állítják össze a megállapításokat, következtetéseket és javaslatokat tartalmazó ellenőrzési jelentést, melynek tartalmáért felelősséggel tartoznak. Jogaikat és kötelezettségeiket a Ber.12. § - 15 §-a rögzíti. 2. A belső ellenőrzés feladatai
136
A belső ellenőrzés az ellenőrzött szervezeti egység céljai elérése érdekében rendszerszemléletű megközelítéssel értékeli az ellenőrzött egység kockázatkezelési, ellenőrzési és irányítási eljárásainak hatékonyságát. Feladatainak ellátása érdekében elemzéseket készít, információkat gyűjt és értékel, javaslatokat tesz a költségvetési szerv vezetője számára a vizsgált folyamatokra vonatkozóan, de e javaslatok végrehajtása, vagy más intézkedések kezdeményezése kizárólag a vezetők felelősségi körébe tartozik. A belső ellenőrzési tevékenység során szabályszerűségi, pénzügyi, rendszer- és teljesítmény ellenőrzéseket, illetve informatikai rendszerellenőrzéseket kell végezni. A kézikönyv hatálya nem terjed ki a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzésre (FEUVE rendszer, Ámr. XIII/A. fejezet), de a belső ellenőrzés vizsgálja a FEUVE eredményességét, hatékonyságát. A belső ellenőrzési vezető köteles a főjegyző számára évente összefoglaló éves ellenőrzési jelentést készíteni a tárgyévet követő február 15-ig. A főjegyző felelős az éves ellenőrzési jelentés elkészítéséért, amit a megyei közgyűlés elnökének legkésőbb a tárgyévet követő február 28-ig kell megküldeni. 3. A belső ellenőrökre vonatkozó szakmai etikai követelmények Az ellenőrök munkájának és magatartásának fedhetetlennek kell lennie, amely egyben megalapozza az ellenőr szakvéleménye iránti bizalmat. Az ellenőrzési tevékenységet a belső ellenőr a feladat elvégzéséhez szükséges ismeretek, szakértelem és tapasztalatok birtokában látja el. A belső ellenőrök felelősségi körét, hatáskör felhatalmazását az Áht. és a Ber. határozza meg. A belső ellenőr minden esetben objektíven, részrehajlás nélkül jár el bármely tevékenység vagy folyamat vizsgálatánál. Minden lényeges és jelentős körülményt mérlegelve értékel, véleménye kialakításakor nem befolyásolja saját, vagy harmadik fél érdeke. Az ellenőrzés során tudomására jutott adatot és információt megfelelő felhatalmazás nélkül nem hozhatja illetéktelen személyek tudomására. Köteles olyan magatartást tanúsítani, amely elősegíti az ellenőrök közötti és a szakmán belüli együttműködést és a munka kapcsolatok kialakítását. Amennyiben a belső ellenőr a vizsgált szervezet számára tanácsadási vagy egyéb nem ellenőrzési tevékenységet végez, biztosítani kell, hogy e tevékenység ne vezessen összeférhetetlenséghez. 4. A belső ellenőrzés folyamata
137
A belső ellenőrzési folyamat legfőbb elemei: - Tervezés előkészítése - Kockázatelemzés - Tervezés - Végrehajtás - Jelentéskészítés Nyomon követés, utóvizsgálat A tevékenység folyamatábráját és felelősségrendjét az 1. számú melléklet tartalmazza. A belső ellenőrzési tevékenység közvetlen irányítása a belső ellenőrzési vezető feladata, felelőssége gondoskodni arról, hogy a belső ellenőrzési tevékenység során alkalmazásra kerüljenek a feladatellátás minőségi végrehajtását biztosító eljárások. Részletes feladatait a Ber. 12. §-a tartalmazza. A Ber. 2. § m) pontja lehetőséget ad külső ellenőrzési szakértőknek a költségvetési szerv belső ellenőrzési feladatainak végrehajtásába történő bevonására, amelynek kezdeményezése a belső ellenőrzési vezető feladatát képezi. A tervezés előkészítés során a belső ellenőrzés: - elemzi az ellenőrzési környezetet annak érdekében, hogy azonosítsa az ellenőrzési tervezés során figyelembe veendő változásokat, - azonosítja a folyamatokat és az adott folyamat irányításáért, működtetéséért felelős személyt, és a vezetéssel egyeztet az egyes folyamatok fontosságáról, - megvitatja a vezetőkkel, mit várnak el a belső ellenőrzéstől, - értelmezi a szervezet célkitűzéseit, - a vezetőkkel közösen meghatározza a belső ellenőrzési fókuszt (a belső ellenőrzés a munkája során mire koncentráljon), - a vezetőket bevonva elkészíti a kockázatelemzési kritérium mátrixot (szempontrendszert/feltételrendszert), amely a kockázatok felmérésének elsődleges eszköze. A kockázatelemzési folyamat célja, hogy azonosítsa, elemezze és dokumentálja a szervezet folyamataiban és főbb szervezeti egységeinél létező kockázatokat. Kockázatnak minősül minden olyan esemény, tevékenység vagy tevékenység elmulasztása, ami gátolja, hogy egy szervezet/szervezeti egység elérje céljait. A kockázatelemzés során fel kell tárni az ellenőrzési pontokat, meg kell ismerni az ellenőrzési pontok rendszerét.
138
Az ellenőrzési munka megtervezéséhez a belső ellenőrzési vezető a kockázatelemzés alapján stratégiai tervet (5 évre), középtávú ellenőrzési tervet (3 évre) és éves ellenőrzési tervet készít, amelyeket a főjegyző hagy jóvá. A tervezést kockázatokra és folyamatokra kell alapozni, melynek igazodnia kell a szervezetre ható változásokhoz. A tervezés folyamatában mindvégig be kell tartani a gördülő tervezés elvét. Év végén – tárgy év december 15-ig – meg kell határozni a következő esztendő konkrét feladatait, a stratégiai, a középtávú ellenőrzési terveket pedig aktualizálni kell. A stratégiai terv összhangban az önkormányzat hosszú távú céljaival meghatározza a belső ellenőrzésre vonatkozó stratégiai fejlesztéseket. Nem konkrét ellenőrzési programokat, hanem a belső ellenőrzés átfogó céljaira, a folyamatok kockázataira és a belső ellenőrzésfejlesztésnek irányára vonatkozó megállapításokat tartalmaz. Tartalmának meghatározása során a Ber. 19. §-a szerint kell eljárni. A középtávú ellenőrzési terv azon ellenőrzési területeket, folyamatokat foglalja össze, melyeket a belső ellenőrzés a következő 3 évben tervez elvégeznie. Ez a terv nem tartalmazza a belső ellenőrzés által elvégzendő konkrét feladatok leírását. Tartalmának meghatározása során a Ber. 20. §-a szerint kell eljárni. A következő évre szóló ellenőrzési munkaterv összeállításakor felül kell vizsgálni. Az éves ellenőrzési tervet a belső ellenőrzési vezető – a középtávú ellenőrzési tervvel összhangban – a tárgyévet követő évre dolgozza ki. A tervezett ellenőrzéseket részletezi, amit úgy kell összeállítani, hogy szükség esetén az abban nem szereplő soron kívüli ellenőrzési feladatok is végrehajthatók legyenek. Az éves ellenőrzési tervet a belső ellenőrzési vezető a főjegyző egyetértésével módosíthatja. A soron kívüli ellenőrzések szükségessége nem várt eseményekből adódik, ezért a rendelkezésre álló éves ellenőrzési erőforrás 20-30 %-át kell elkülöníteni ezen ellenőrzések elvégzésére. Soron kívüli ellenőrzésre a megyei közgyűlés elnökének, főjegyzőjének javaslatára, illetve a belső ellenőrzési vezető kezdeményezésére kerülhet sor. A tervezett ellenőrzések elvégzéséhez szükséges munkanapok száma az erőforrás-szükséglet felmérés alapján becsülhető meg. Megfelelő számú és a kívánt képességekkel, szaktudással és gyakorlattal rendelkező ellenőrzési munkatárs szükséges minden egyes ellenőrzési munkához. A rendelkezésre álló munka erőforrást éves munkaidő mérleg mutatja. A munkaidő mérleg és az éves ellenőrzési terv
139
összhangját biztosítani kell. Szükség esetén külső tanácsadók is bevonhatók a munkába, amennyiben a hivatal saját erőforrásai vagy felkészültsége nem elégséges. Az ellenőrzési célnak és feladatoknak megfelelően, valamint a kockázatelemzés alapján kell megválasztani az ellenőrzés végrehajtásához szükséges vizsgálati eljárásokat és módszereket. Biztosítani kell az ellenőrzés folyamatosságát, vagyis az ellenőrzendő időszakot - a cél-, téma- és soron kívüli ellenőrzés kivételével – úgy kell megállapítani, hogy közvetlenül kapcsolódjék az előző ellenőrzés által vizsgált időszak befejező időpontjához. Az ellenőrzést a megbízólevélben feltüntetett időpontban, annak érvényességi hatályán belül kell lefolytatni. A felkészülési folyamatot a kockázatelemzés során azonosított főbb kockázati tényezőkre, a vonatkozó ellenőrzési célkitűzésekre kell alapozni. A vizsgálatvezető megvizsgálja az ellenőrzött folyamathoz, szervezeti egységhez, illetve tevékenységhez kapcsolódóan rendelkezésre álló információkat (célok, jogszabályi háttér, megelőző ellenőrzés dokumentumai, stb.). Feladata, hogy az ellenőrzés tervezése során megfogalmazott ellenőrzési célkitűzést pontosítsa és véglegesítse. Az ellenőrzés tárgyának rögzítése során meghatározza, hogy az ellenőrzés mit foglaljon magába, és mire irányuljon. Az ellenőrzéseket a belső ellenőrök végzik, akik felelősséget vállalnak az elvégzett ellenőrzési munka minőségéért és teljességéért. A belső ellenőrzési vezető kijelöli az adott ellenőrzési programjának kidolgozásáért és az ellenőrzés lefolytatásáért felelős személyt, a vizsgálatvezetőt. A vizsgálatvezető (belső ellenőrzési vezető, vagy az általa megbízott belső ellenőr) részletes ellenőrzési programot dolgoz ki a Ber. 23. § (4) bekezdésében foglaltak alapján, amit a belső ellenőrzési vezető hagy jóvá és felügyeli annak végrehajtását. A belső ellenőrt – ideértve a külső szakértőket is – megbízólevéllel kell ellátni, amelyet a főjegyző ír alá. Az iktatószámmal ellátott megbízólevél tartalmára vonatkozóan a Ber. 24. § (2) bekezdése az irányadó. A helyszíni ellenőrzés megkezdésekor az ellenőr köteles bemutatni a megbízólevelét az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjének vagy az őt helyettesítő személynek.
140
A helyszíni vizsgálatot annak megkezdése előtt legalább 3 munkanappal megelőzően, szóban vagy írásban be kell jelenteni az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjének. Az előzetes bejelentés mellőzéséről a belső ellenőrzési vezető dönthet, amennyiben az előzetes bejelentés meghiúsíthatja az ellenőrzés eredményes lefolytatását. A belső ellenőrök egy-egy ellenőrzés végrehajtására munkanapok nyilvántartását kötelesek vezetni.
fordított
A helyszíni munka az ellenőrzési program végrehajtását jelenti, amely az adott folyamat kockázatainak és a hozzájuk tartozó ellenőrzési pontoknak vagy folyamatoknak a részletes elemzéséhez, értékeléséhez vezet. A nyitó megbeszélésre általában a helyszíni munka első napján kerül sor az ellenőrzött szervezeti egység vezetője, az ellenőrzésben résztvevő ellenőrök és lehetőség szerint a belső ellenőrzési vezető részvételével. A nyitó megbeszélés főbb céljai a következők: - A megbízólevelek bemutatása az ellenőrzendő szervezeti egység vezetőjének. - Tájékoztatás az ellenőrzés céljairól, hatóköréről és folyamatáról. - Az ellenőrzés megkezdéséhez szükséges adatok, okmányok, szabályzatok, stb. bekérése. - Az elvégzendő ellenőrzési munka időkereteinek meghatározása. Az ellenőrzési munkalapok elsődleges célja az ellenőri jelentésben foglalt megállapítások és következtetések alátámasztása. A munkalapok az ellenőrzés kezdetétől annak végéig az ellenőr által elvégzett munka dokumentációjaként szolgálnak. A munkalap az ellenőrzést felülvizsgáló személy vagy külső ellenőr számára is lehetővé kell, hogy tegye a munkafolyamatok és munkalépések végigkövetését, valamint legyen alkalmas arra, hogy biztosítsa a következtetések közötti közvetlen kapcsolatot. Az ellenőrzési munkalapok rendszerezése, formátuma és tartalma az ellenőrzés jellegéből adódóan eltérő lehet. Ellenőrzési munkalapként gyakran használt dokumentumok a következők lehetnek: - munkafüzet (sorszámozott lapokkal, tartalomjegyzék a programnak megfelelő sorszámhivatkozással) az ellenőrzési programban foglalt minden egyes lépés teljesítéséhez kapcsolódó fontos információk rögzítése, - az ellenőrzött szervezet tevékenységének ellenőrzési nyomvonala,
141
-
a vizsgálat tárgyára vonatkozóan kialakított vagy alkalmazott eredeti okmány (vagy hitelesített másolata), megelőző ellenőrzések dokumentumai, a törvények, rendeletek, belső szabályzatok stb. másolatai, amelyek a vizsgálat tárgyát szabályozzák, közös jegyzőkönyv, szakértői vélemény, nyilatkozat az ellenőrzés megállapításainak bizonyítására, a belső ellenőrzés által készített táblázatok, kérdőívek.
Az ellenőrzési munkalapokat és iratokat a belső ellenőrzésnek kell megőriznie, az ellenőrzési mappában. A Ber. 26. § (2) bekezdése alapján az ellenőrzés során az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjétől teljességi nyilatkozatot kell kérni, amelyben az ellenőrzött szerv, illetve szervezeti egység vezetője igazolja, hogy az ellenőrzött feladattal összefüggő, felelősségi körébe tartozó valamennyi okmányt, illetve információt hiánytalanul az ellenőrzés rendelkezésére bocsátotta. A teljességi nyilatkozat mintáját a 2. számú melléklet tartalmazza. A belső ellenőr köteles ellenőrzési jegyzőkönyvet felvenni, amelyben foglaltakat az érintett személy 3 munkanapon belül köteles észrevételezni a gazdálkodási rendet sértő, a személyi és anyagi felelősség megállapítása alapjául szolgáló mulasztások, szabálytalanságok, károkozások és egyéb jogsértő cselekmények gyanúja esetén. Amennyiben a belső ellenőr vizsgálata során olyan súlyos hiányosságokat észlel, amelynek alapján jelentős negatív hatással fenyegető kockázat bekövetkezése valószínűsíthető, akkor haladéktalanul kezdeményeznie kell a szervezeti egység vezetőjénél a szükséges intézkedések megtételét, illetve a belső ellenőrzés vezetőjét és rajta keresztül a főjegyzőt haladéktalanul tájékoztatnia kell. A záró megbeszélésre általában a helyszíni ellenőrzés utolsó napján kerül sor az ellenőrzött területért felelős vezetők, az ellenőrök és lehetőség szerint a belső ellenőrzési vezető részvételével. A záró megbeszélés főbb céljai a következők: - Az ellenőrzés megállapításainak közlése és egyeztetése. - Előzetes megegyezés az intézkedési terv kidolgozásáról. Az ellenőrzés felfüggeszthető, ha az ellenőrzött, vagy az ellenőrző részéről előáll olyan körülmény, ami miatt az ellenőrzés átmenetileg nem folytatható. Az ellenőrzés egy ízben, indokolt esetben legfeljebb 30
142
naptári napi időtartamra megszakítható. Az ellenőrzés megszakításáról a megbízólevél aláírója dönt, és erről tájékoztatja az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjét. Az ellenőrzés tapasztalatairól írásos anyagot kell készíteni. Formája jelentés, vagy jegyzőkönyv. Felépítése megfelel a vizsgálati program szerkezetének. Minden esetben záradékolni kell. A záradék ad lehetőséget az ellenőrzött szerv vezetőjének észrevétel tételére. 5. Belső ellenőrzési jelentés elkészítése Belső ellenőrzési jelentés magában foglalja az ellenőrzés megállapításait és a belső ellenőrök javaslatait. Amennyiben több személy végzi az ellenőrzést és a vizsgált feladatok, valamint az ellenőrzést végzők közötti munkamegosztás szükségessé teszi, az ellenőröknek külön-külön jelentést (részjelentést) kell készíteniük megállapításaikról. Egyszemélyes vizsgálat esetén ellenőrzési jelentést, több személy által végzett vizsgálatról – amennyiben részjelentések is készülnek, – összefoglaló ellenőrzési jelentést kell készíteni, amelynek elkészítéséért a vizsgálatvezető felelős. Az összefoglaló jelentés a részjelentésekre épül. A részletes megállapítások leírását megelőzően, de azok tükrében indokolt rövid, tömör átfogó képet, összegzést adni a vizsgált szervezeti egység ellenőrzési tapasztalatairól, rámutatva, hogy tevékenységének színvonala a korábbi ellenőrzéshez képest javult, stagnált vagy visszaesett. A megállapítások az ellenőrzés tényállás ismertetésére szolgálnak, azokat úgy kell megfogalmazni, hogy az ellenőrzött terület működése, gazdálkodása objektívan értékelhető legyen. A javaslatnak a megállapításban leírt ellenőrzési pont vagy folyamat gyengeségeinek kijavítására kell irányulnia. A belső ellenőr köteles a jelentésben szerepeltetni minden olyan lényeges tényt, megállapítást, hiányosságot és ellentmondást, amely biztosítja a vizsgált tevékenységről szóló ellenőrzési jelentés teljességét. A jelentést javaslatokkal kell zárni. A javaslatok nem kidolgozott intézkedéseket jelentenek, hanem a tennivalók irányát, módozatait jelölik meg. A jelentés elkészítéséért, a levont következtetésekért a vizsgálatvezető, a megállapítások valódiságáért és bizonyítékokkal való alátámasztottságáért a vizsgálatot végző ellenőrök felelősek. Az áttekinthetőség érdekében minden ellenőrzési jelentésnek standard formátumot kell követelnie, amelyben az ellenőrzéshez kapcsolódó információk szerepelnek (3. számú melléklet).
143
A belső ellenőrzési vezető az ellenőrzési jelentést véleményezés céljából megküldi az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjének, illetve annak, akire vonatkozóan a jelentés megállapítást vagy javaslatot tartalmaz. Az ellenőrzési jelentést addig nem lehet lezárni, amíg az ellenőrzött szervezeti egység vezetője, valamint az a személy, akire vonatkozóan az ellenőrzési jelentés megállapítást tartalmaz, megfelelő választ nem adott minden, az ellenőrzési jelentésben foglalt – hatáskörébe tartozó – megállapításra. A megismerési záradék az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjének, illetve azon személynek a nyilatkozata, akire vonatkozóan az ellenőrzési jelentés megállapítást tartalmaz, az ellenőrzési jelentés tartalmának megismeréséről és az abban foglaltak tudomásul vételéről, illetve arról, hogy kíván-e észrevételt tenni az ellenőrzési jelentés megállapításaival kapcsolatosan. A jelentés kézhezvételétől számított 8 munkanapon belül nyilatkozhatnak arról, hogy a jelentésben foglaltakkal kapcsolatban kívánnak-e észrevételt tenni. Az észrevételeket a jelentés kézhezvételétől számított 15 munkanapon belül kell megküldeniük a belső ellenőrzési vezető részére. Elfogadásáról vagy elutasításáról a vizsgálatvezető dönt, amelyről az észrevétel kézhezvételétől számított 8 munkanapon belül az érintetteknek írásbeli tájékoztatást ad, és az el nem fogadott észrevételeket indokolja. Az elfogadott észrevételeknek megfelelően a vizsgálatvezető a jelentést módosítja. Az észrevételt, illetve a vizsgálatvezető válaszát az ellenőrzési jelentéshez csatolni kell, és a továbbiakban egy dokumentumként kell kezelni. A szükséges intézkedések elrendelése zárt tárgyaláson vagy realizáló levélben történhet, melyet a helyszíni ellenőrzés befejezését követő 1 hónapon belül kell megtenni. A határidő betartásáért a vizsgálat vezetője felelős. Amennyiben az ellenőrzött szervezeti egység vitatja a belső ellenőrzés megállapításait, megbeszélést kell tartani, amelynek célja a megállapítások és következtetések elemzése, valamint az összeállított ajánlások egyeztetése. A megbeszélésen részt vesz a vizsgálatvezető, az ellenőrzést végzők, a belső ellenőrzési vezető, az ellenőrzött szervezeti egység vezetője, valamint akinek meghívása a vizsgálat tárgya vagy megállapításai miatt indokolt. A realizáló tárgyaláson az ellenőrzés megállapításai alapján szükséges intézkedéseket – felelős és határidő megjelöléssel – jegyzőkönyvben rögzíteni kell. Az ellenőrzési jelentés az egyeztetési eljárást követően lezárásra kerül, a jelentést – a vizsgálatvezető és a vizsgálatot végző valamennyi ellenőr
144
aláírását követően meg kell küldeni az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjének. A lezárt ellenőrzési jelentést a szervezet azon vezetői számára kell eljuttatni, akik biztosítani tudják az ellenőrzés eredményeinek hasznosulását (4. számú melléklet). A lezárt ellenőrzési jelentés kézhezvételétől számított 8 munkanapon belül (indokolt esetben 30 munkanapig meghosszabbítható) az ellenőrzött szervezeti egység vezetője intézkedési tervet készít a szükséges intézkedések végrehajtásáért felelős személyek és a vonatkozó határidők megjelölésével. Megküldi a belső ellenőrzés vezetőjének, aki azt annak kézhezvételétől számított 8 munkanapon belül véleményezi. Ha az intézkedési tervet vitatja, akkor erről írásban kell tájékoztatni az ellenőrzött szervezeti egység vezetőjét. Az ellenőrzött szervezeti egység vezetője felelős az intézkedési terv végrehajtásáért, illetve annak nyomon követéséért. Az intézkedési tervben foglaltak végrehajtásáról írásban tájékoztatnia kell a belső ellenőrzés vezetőjét. 6. Az ellenőrzések nyomon követése Az ellenőrzések nyomon követése az a folyamat, amelynek keretében a belső ellenőrzés értékeli, hogy az ellenőrzött terület vezetése által végrehajtott intézkedések mennyire voltak megfelelőek, hatékonyak és időszerűek. A belső ellenőrzés akkor tekint lezártnak egy adott ellenőrzési megállapítást, következtetést vagy javaslatot, ha az arra vonatkozó intézkedési tervben foglalt feladatokat végrehajtották. A végrehajtott intézkedések hatékonyságát utóvizsgálat keretében vagy a következő ellenőrzés során felül kell vizsgálni. Utóellenőrzést kell végezni, hogy a belső ellenőrzés megbizonyosodhasson az elfogadott intézkedések megfelelő végrehajtásáról, valamint ha az ellenőrzés súlyos hiányosságokat tárt fel. Időpontjára a vizsgálat vezetője tesz javaslatot. Az utóvizsgálat hasonlít a hagyományos ellenőrzésre, azonban az ellenőrzési célok és az ellenőrzés hatóköre szűkebb, csak az ellenőrzési jelentésben leírt hiányosságokra terjed ki. Ugyanazt a tervezési, végrehajtási és jelentési eljárást kell követni az utóvizsgálat elvégzése során, mint bármely más ellenőrzés során. Súlyos hiányosság feltárása esetén a felelőst az ellenőr jelöli meg. A felelőssé tett személlyel a rájuk vonatkozó megállapításokat írásban ismertetni kell, tényét a vizsgálati jelentés záradékában aláírásával köteles ismertetni. A felelősként megjelölt személy a megállapítások megismerésétől számított 3 napon belül a főjegyzőnek írásbeli magyarázatot köteles adni a felelősség elismerésének tényéről, a
145
mulasztás okáról, illetve arról, hogy a hiányosság kijavítása érdekében mit kíván tenni. Ha a felelősséget nem ismeri el, ezt okmányokkal kell alátámasztania. A főjegyző az írásbeli magyarázat adására- indokolt esetben hosszabb határidőt is adhat. Az írásbeli magyarázatot és az ellenőr arra tett észrevételét a jelentéshez csatolni kell. A felelőssé tett személlyel szemben a főjegyző fegyelmi, illetve egyéb felelősségre vonás iránti eljárást köteles kezdeményezni, melynek során a vonatkozó jogszabályok alapján kell eljárni. A Ber. értelmében (12. § j) pontja, 32. § (1) bekezdése) a belső ellenőrzési vezető köteles az ellenőrzések nyilvántartásáról, valamint az ellenőrzési dokumentumok legalább 10 évig történő megőrzéséről, illetve a dokumentumok és az adatok biztonságos tárolásáról gondoskodni. Az ellenőrzési dokumentumokat ellenőrzési mappákban kell tárolni. A mappákban az összes ellenőrzési dokumentumot úgy kell rendezni és iktatni, hogy az a szükséges ellenőrzési információk visszakeresését megkönnyítse, illetve biztosítsa (6. számú melléklet). A folyamatban lévő ellenőrzésről készülő mappát az ellenőrzést végző belső ellenőr kezeli, gondoskodik tartalma bizalmas kezeléséről az ellenőrzési folyamat teljes lezárásáig. 7. A belső ellenőrzést értékelő éves jelentések A belső ellenőrzési vezető meghatározott rendszerességgel beszámol – a megyei közgyűlés elnöke, valamint a megyei főjegyző kezdeményezésére – a belső ellenőrzési tevékenység megvalósult működéséről. A beszámolónak tartalmaznia kell a leglényegesebb kockázati tényezőkre való utalást, a hivatali szervezet irányítására vonatkozó kérdéseket, és minden egyéb olyan kérdést, amelyek tanulmányozását az önkormányzati vezetés indokoltnak tart. Az éves ellenőrzési jelentés a belső ellenőrzés adott évi tevékenységének bemutatását, az elért célok és az éves teljesítmény összegzését, illetve az ellenőrzések által tett megállapítások és javaslatok hasznosulásának tapasztalatait tartalmazza. A jelentésnek (Ber. 31. § (3)-(4) bekezdése szerint) két résszel kell rendelkezni. -
belső ellenőrzési csoport által összeállított rész: - az ellenőrzési tervben foglalt feladatok teljesítésének értékelése, a tervtől való eltérések indoka, a terven felüli ellenőrzések indokoltsága, - az ellenőrzések személyi és tárgyi feltételei, a tevékenységet elősegítő és akadályozó tényezők, - az ellenőrzések fontosabb megállapításai,
146
az ellenőrzések során büntető-, szabálysértési, kártérítési, illetve fegyelmi eljárás megindítására okot adó cselekmény, mulasztás vagy hiányosság gyanúja kapcsán tett jelentések száma, - a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési rendszer szabályszerűségének, gazdaságosságának hatékonyságának és eredményességének növelése, javítása érdekében tett fontosabb javaslatok, -a főjegyző által elkészített rész: - az intézkedési tervek megvalósításáról szóló beszámoló, az ellenőrzési megállapítások és ajánlások hasznosulásának tapasztalatai, - az ellenőrzési tevékenység fejlesztésére vonatkozó javaslatok. -
Az éves ellenőrzési jelentés mintáját az 5. számú melléklet tartalmazza. 8. Jogellenes magatartások megelőzése és feltárása A büntető-, szabálysértési-, kártérítési, illetve fegyelmi eljárás megindítására okot adó cselekmény, mulasztás vagy hiányosság (a továbbiakban: szabálytalanság) kezelésének eljárásrendjét az Ámr. 145/A. § (5) bekezdése alapján a megyei főjegyző szabályozza, amely a hivatal ügyrendjének függelékét képezi. A belső ellenőrzés meghatározó szerepet játszik abban, hogy a szabálytalanságok elkövetésére utaló jelek azonosításra kerüljenek. A belső ellenőröknek megfelelő ismeretekkel kell rendelkezni felismerésükhöz. A szabálytalanságok tekintetében megkülönböztethető szándékosan, és gondatlanságból okozott szabálytalanság. A belső ellenőrzés felelős azért, hogy az irányítási és kontroll rendszer megfelelőségének és hatékonyságának vizsgálatával és értékelésével a szabálytalanságok bekövetkezését megelőzze. A szabálytalanságok megakadályozása érdekében a legfontosabb teendő a kontroll rendszer kiépítése és működtetése, amelynek elsődleges felelőssége a szervezeti egység vezetőjét terheli. A belső ellenőrzés szerepe a szabálytalanságok észlelése esetén a) Amennyiben a belső ellenőr ellenőrzési tevékenysége során szabálytalanság gyanúját észleli, haladéktalanul köteles értesíteni a belső ellenőrzési vezetőt (Ber. 14. § e) pont). b) A belső ellenőr illetve a saját maga által észlelt szabálytalanság gyanúja esetén a belső ellenőrzési vezető köteles a főjegyzőt
147
haladéktalanul tájékoztatni (Áht. 102/A. § (9) bekezdés, Ber. 12. § f) pont). Akinek kötelessége gondoskodni a megfelelő intézkedések meghozataláról, illetve az eljárások megindításáról. c) A belső ellenőrzésnek feladata továbbá a főjegyző által tett intézkedések nyomon követése (Ber. 8. § f) pont). Kapcsolódó jogszabályi rendelkezések: - Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény, - Büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény, - Szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény, - Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, - Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény, - Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, - Köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, - Közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény, - Közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény, - Egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény megfelelő rendelkezései. A belső ellenőrzési vezető felelőssége gondoskodni arról, hogy a belső ellenőrzési tevékenység során alkalmazásra kerüljenek a belső ellenőrzési tevékenység minőségi végrehajtását biztosító eljárások, hogy biztosítsa az ellenőrzési tevékenység megfelelő szakmai-vezetői felülvizsgálatát. A felülvizsgálat kiterjed a tervezésre, a vizsgálati, értékelési, egyeztetési és utóvizsgálati folyamatokra egyaránt. A belső ellenőrzési vezető: - biztosítja, hogy a kijelölt ellenőrök rendelkeznek az ellenőrzés elvégzéséhez szükséges tudással, képességekkel és szakértelemmel, - az ellenőrzés megtervezése során megfelelő iránymutatásokat ad, és az ellenőrzési programot jóváhagyja, - ellenőrzi, hogy a jóváhagyott ellenőrzési programot a tervezettnek megfelelően végrehajtották-e, illetve a változtatásokat jelezték-e és azok megfelelő módon jóváhagyásra kerültek-e, - ellenőrzi, hogy az ellenőrzési munkalapok megfelelően alátámasztják-e az ellenőrzési megállapításokat, következtetéseket és javaslatokat, - biztosítja, hogy az ellenőrzés során a kommunikáció megfelelő, tárgyilagos, világos, tömör, konstruktív és időben megfelelő legyen, - biztosítja az ellenőrzési célkitűzések teljesülését, - elősegíti a belső ellenőrök tudásának, képességeinek és szakmai hozzáértése fejlesztésének lehetőségét.
148
A belső ellenőrzési vezető felel: - A felülvizsgálatért, azonban kijelölheti a belső ellenőrzés területén megfelelő tapasztalattal rendelkező munkatársát más, kevésbé tapasztalt belső ellenőrök munkájának felülvizsgálatára. - A belső ellenőrzés működésének szakmai értékeléséért, illetve indokolt esetben a megfelelő működés biztosításához szükséges intézkedések megtételéért. - Hogy a belső ellenőrök számára folyamatos visszacsatolást és értékelést adjon szakmai tevékenységükről. -
Az értékelés elsődleges eszköze az ellenőrzést követő felmérő lapok alkalmazása, amely az ellenőrzött szervezeti egységektől érkező minőségi visszacsatolás és a belső ellenőrzés tevékenységével kapcsolatos vélemény összegyűjtésének elsődleges eszköze. Minden elvégzett ellenőrzés tekintetében alkalmazni kell az ellenőrzést követő felmérő lapot.
9. Külső szakértők bevonása Külső ellenőrzési szakértőknek a hivatal ellenőrzési feladatainak végrehajtásába történő bevonására akkor kerülhet sor, ha a meglévő belső ellenőrzési erőforrások nem elegendőek az elvégzendő feladatok mennyiségéhez vagy azok jellegéhez képest. A főjegyző a külső szakértővel írásbeli szerződést köt, amely részletesen tartalmazza a teljesítendő szolgáltatásokat és egyéb feltételeket. Az ellenőrzési program a külső szakértővel kötendő szerződés mellékletét képezi. A külső szakértő a vonatkozó jogszabályok, valamint belső ellenőrzési standardok szerint látja el ellenőrzési feladatait, amely során a belső ellenőrökre vonatkozó szakmai és etikai normák érvényesülését is biztosítani kell. Tevékenysége során alkalmazni kell a belső ellenőrzési kézikönyv, valamint a „nemzetközi legjobb gyakorlat” követelményeit. A külső szakértőket is megbízólevéllel kell ellátni. A megbízólevelet és az ellenőrzési programot a belső ellenőrzési vezető készíti el és írja alá.
10.
Záró rendelkezések
149
Ezen főjegyzői utasítás hatálya az önkormányzat fenntartásában működő intézmények, valamint az önkormányzati hivatal belső ellenőrzésére terjed ki. Heves megye főjegyzője évente a belső ellenőrzések eredményéről február 28-ig ellenőrzési jelentést készít a közgyűlés elnökének. Ezen főjegyzői utasítás 2005. május 25. napján lép hatályba, rendelkezéseit azonban 2005. február 25. napjától kell alkalmazni. Eger, 2005. május 3.
Dr. Benkár József sk. Heves Megye Főjegyzője
