PRÁVNICKÁ FAKULTA
MASARYKOVY UNIVERZITY V BRNĚ Katedra správní vědy a správního práva a finančního práva
disertační práce
Svobodný přístup k informacím podle zákona č. 106/1999 Sb. - vybrané problémy -
Vedoucí práce: Doc. JUDr. Soňa Skulová, Ph. D. Zpracovatel: Mgr. František Korbel Tábor, Brno 2004/2005
Čestné prohlášení: „Prohlašuji tímto, že jsem disertační práci na téma Svobodný přístup k informacím podle zákona č. 106/1999 Sb. - vybrané problémy zpracoval sám pouze s využitím pramenů v práci uvedených. V Táboře dne 26. ledna 2005
............................................
Mgr. František Korbel, v. r.
- 2 -
Předmluva Namísto před-mluvy raději povím o do-mluvě, která od samého počátku provázela vznik zákonů o svobodě informací. Dosud mne okouzluje, že do-mluva proběhla, aniž by se na tom účastníci domlouvali. Jakoby téma svobody informací okolo sebe vytvářelo nehmatný oblak hlubšího vnitřního porozumění těch, kteří v otevřenosti spatřují základ dobrého stavu veřejných věcí. Nejprve šlo o domluvu těch, kteří připravovali zákon o právu na informace o životním prostředí s námi, kteří jsme se snažili o obecný zákon o svobodě informací. Shodou politických okolností se obrátilo pořadí schválení těchto zákonů – životní prostředí, ač chystáno později, prošlo přeci jen snadněji. Obecný zákon narazil na zavilejší odpor ochránců nadřazeného státu a nabral roční zpoždění. Proto se některé právní instrumenty nejprve v právním řádu objevily v zákoně o životním prostředí, ačkoliv byly prvně formulovány v návrhu obecného zákona (například tzv. právní fikce pro případ nečinnosti dožádaného úřadu). Již tehdy se uvažovalo, že zákon má být jen jeden, sloučený. Avšak zvítězily obavy, že obecný zákon neprojde, a proto raději aspoň zákon o informacích ze životního prostředí, nežli nic. Další tichá "domluva" proběhla s prvními rozsudky, které koncem roku 2000 začaly vynášet soudy. Četl jsem je s radostným úžasem: to, co jsme s kolegou Žantovským při formulování zákona toliko snili jako logický a správný smysl (výklad) mnoha ustanovení, bylo náhle ústy soudců a soudkyň vyřčeno s rázností a jasně. Padly obavy, že soudy potvrdí nekonečné argumenty sýčků, které při tvorbě zákona zatarasovaly každé jednání: výklad nebude jasný, bude rozpor se správním řízením, nebude řešitelná právní fikce atd. A náhle těmito dobovými tanci projížděly jako nůž máslem břitké rozsudky, odmítající takové či onaké pokusy úřadů zákon převrátit naruby a zneužít ho proti přístupu k informacím. Soudy se až na nepatrné výjimky postavily na stranu otevřenosti. Domluva, kterou zmíním nakonec, se týká této publikace.∗ Objevilo se několik skupin právníků, kteří se o svobodu informací začali starat s mladickým elánem. Aniž jsme se domlouvali,
(Myšleno publikované dílo Korbel, F. a kol.: Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. Vydání. Praha. LINDE Praha, a. s., 2004, z nějž vychází a které rozvíjí tato disertační práce.)
- 3 -
ukázalo se, že jsou prodchnuti vůlí a schopností vymanit se ze svazujícího dědictví tzv. pozitivistického právního myšlení, a také z kazajky věkovité tradice diskrétnosti úřadů, vypěstované v rakousko-uherském mocnářství a k dokonalosti přivedené za totalitního režimu. Začínají vykládat právo hodnotově, každý odstavec prohlédnou ve světle vyšších předpisů, ať už jde o Listinu, Ústavu anebo mezinárodní smlouvy o lidských právech. Jedině tak lze – ve světě tříštěném na miliardy pojmů a informací – udržet jednotný a celistvý tvar právního odvětví, kterým bezpochyby jsou úpravy přístupu, nakládání a ochrany informací. Éra informací, která kolem nás za posledních padesát let vypukla, totiž vnáší překvapivé pohledy i do práva. Všechno, co dosud právo popisuje v oblasti hmotné úpravy, je zároveň předmětem možné informatizace, tj. může se vyskytovat nejen v základní podobě, ale také v podobě informací o ní. A existence informací má dost jiné zákonitosti, než existence ostatních "věcí", popsaných právem. Lze je v mžiku rozmnožovat, přenášet bez ohledu na vzdálenost, automatizovat jejich zpracování atd. Vznikají též jako otisk probíhajících procesů, které jsou tradičně odlišovány od hmotné úpravy. V právu to vyvolává některé aplikační obtíže. Z těchto důvodů vyžaduje posuzování jednotlivých případů přístupu k informacím bedlivé srovnání předpisů a pochopení jejich hierarchie. Informace se jako průvodní jev často váží na určitou agendu s jejím vlastním účelem. Avšak přístup k informacím sleduje jiný účel – a často diametrálně odlišný. Aplikované předpisy je tedy třeba striktně oddělovat právě dle jejich účelu. Na poskytování informací nelze primárně uplatňovat předpisy, které mají jiný (věcný) účel. (Například nelze uplatnit zákoník práce, byť se v některých pasážích též specifického přístupu k informacím dotkne. Jeho účel je totiž jiný – úprava pracovních vztahů.) Díky těmto nevysloveným "domluvám" za několik posledních let významně posílilo vědomí, že přístup k informacím není méněcenný, chudý příbuzný vedle základní činnosti úřadů. Naopak, demokratická funkce a pravomoc úřadů je podmíněna jejich otevřeností pro pohled veřejnosti. Bez ní by jakákoliv agenda, kterou vykonávají, ztrácela legitimitu. Oldřich Kužílek spoluautor zákona o svobodném přístup k informacím poradce pro otevřenost veřejné správy
- 4 -
Obsah 1. Úvod............................................... 10 2. Teoretické základy práva na informace.............. 15 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7.
Vymezení problému.................................... 15 Vývojové souvislosti................................. 17 Mezinárodní základy práva na informace............... 23 Ústavní základy práva na informace v ČR.............. 33 Základní teze platné právní úpravy................... 47 Smysl informovanosti pro výkon lidských práv a svobod 50 Smysl informovanosti pro výkon veřejné moci.......... 53
3. Působnost zákona................................... 56 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.
Vymezení problému.................................... 56 Orgány státní správy................................. 57 Orgány územní samosprávy............................. 58 Veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky. 60
3.4.1. 3.4.2. 3.4.3. 3.4.4.
Veřejné instituce odvozené z veřejného práva........... 60 Veřejné instituce odvozené ze soukromého práva......... 63 Hospodaření s veřejnými prostředky..................... 66 Typologie veřejných institucí.......................... 66
3.5. Veřejnoprávní korporace.............................. 68 3.5.1. Typologie veřejnoprávních korporací.................... 69
3.6. Závěry............................................... 70
4. Vztah zákona k jiným předpisům..................... 73 4.1. Vymezení problému.................................... 73 4.2. Vztah k zákonu o právu na informace o životním prostředí................................................. 76 4.3. Vztah k zákonu o ochraně osobních údajů.............. 76 4.3.1. Aspekty hmotněprávní................................... 77 4.3.1.1. Obecná ochrana osobních údajů.......................... 77 4.3.1.2. Zákonné licence........................................ 79 4.3.1.3. Veřejně přístupné informační registry.................. 81 4.3.2. Aspekty procesní....................................... 83 4.3.2.1. Negativní proces....................................... 83 4.3.2.2. Pozitivní proces....................................... 83 4.3.3. Dílčí závěry ve vztahu k ochraně osobních údajů........ 85
4.4. Vztah k některým dalším zákonům...................... 87 4.4.1. 4.4.2. 4.4.3. 4.4.4. 4.4.5. 4.4.6.
Úvod................................................... 87 Poskytování informací z evidence obyvatel.............. 89 Poskytování informací z trestních řízení............... 89 Poskytování informací z ÚPD a dokumentace staveb....... 90 Poskytování informací ze správních spisů............... 93 Vztah k dalším vybraným ustanovením.................... 96
4.5. Závěry............................................... 97
5. Důvody pro odepření informací...................... 99 5.1. Obecná část.......................................... 99 5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. jejich
Vymezení problému...................................... 99 Subjekty práva........................................ 101 Vztah práva na svobodný přístup k informacím a práva na ochranu jako vztah norem různé právní síly............ 105
- 5 -
5.1.4. Vztah práva na svobodný přístup k informacím a práva na jejich ochranu jako vztah generality a speciality............ 106
6. Právo na informace procesní....................... 108 6.1. Vymezení problému................................... 108 6.2. Žádost o poskytnutí informace....................... 108 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4.
Žadatel............................................... 109 Ústní žádost.......................................... 111 Písemná žádost........................................ 116 Zpětvzetí žádosti..................................... 120
6.3. Předběžné řízení - posouzení žádosti................ 121 6.3.1. Běh lhůt.............................................. 121 6.3.2. Odmítnutí žádosti..................................... 123 6.3.3. Odložení žádosti...................................... 125
6.4. Poskytnutí informací................................ 129 6.5. Částečné poskytnutí informací - částečné odepření informací................................................ 132 6.5.1. Princip minimalizace a věcné selekce.................. 132 6.5.2. Princip restriktivního výkladu ustanovení omezujících základních práva............................................. 133 6.5.3. Princip dočasnosti ochrany............................ 134 6.5.4. Způsob praktické aplikace § 12 zákona................. 135 6.5.5. Rozhodování podle § 12 zákona......................... 135
6.6. Odepření informací.................................. 137 6.6.1. Správní rozhodnutí.................................... 137 6.6.1.1. Vztah ke správnímu řádu............................... 137 6.6.1.2. Textace rozhodnutí.................................... 138 6.6.1.3. Lhůta pro rozhodnutí.................................. 139 6.6.1.4. Náležitosti rozhodnutí................................ 140 6.6.1.5. Doručování rozhodnutí................................. 141 6.6.2. Fiktivní rozhodnutí................................... 142 6.6.2.1. Vznik, obsah a důsledky fikce......................... 142 6.6.2.2. Právní moc fikce...................................... 145
6.7. Opakování žádosti................................... 145 6.8. Některé zvláštní aspekty rozhodování v prvním stupni 147 6.8.1. Nulita v důsledku kombinace fikce a pozdějšího správního rozhodnutí v téže věci....................................... 147 6.8.1.1. Ne bis in idem........................................ 147 6.8.1.2. Autoremedura.......................................... 148 6.8.1.3. Řešení vzájemného vztahu.............................. 149 6.8.2. Vady rozhodnutí....................................... 150 6.8.3. Nulita v důsledku kombinace vadného správního rozhodnutí a pozdější fikce v téže věci................................. 151
6.9. Opravné prostředky.................................. 154
6.9.1. Úvod.................................................. 154 6.9.2. Základní principy odvolacího řízení................... 154 6.9.3. Odvolací orgán........................................ 157 6.9.3.1. Územní dekoncentrované orgány státní správy........... 158 6.9.3.2. Ústřední orgány státní správy......................... 159 6.9.3.3. Orgány obce v samostatné působnosti................... 159 6.9.3.4. Orgány obce v přenesené působnosti.................... 160 6.9.3.5. Orgány kraje v samostatné působnosti.................. 161 6.9.3.6. Orgány kraje v přenesené působnosti................... 162 6.9.3.7. Jiné veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky 162
- 6 -
6.9.3.8. Jiné subjekty rozhodující v oblasti veřejné správy.... 162 6.9.4. Lhůta pro rozhodnutí o odvolání a vznik fikce v druhém stupni....................................................... 163 6.9.5. Některé zvláštnosti v řízení o rozkladu............... 166
6.10. Soudní přezkum..................................... 169 6.11. Závěry............................................. 170
7. Úhrada nákladů za poskytnutí informací............ 174 7.1. 7.2. 7.3. 7.4.
Vymezení problému................................... 174 Vývojové souvislosti................................ 175 Smysl a účel právní úpravy.......................... 176 Výše úhrady......................................... 178
7.4.1. Lze účtovat "cenu" za práci zaměstnanců ve veřejné správě? ..................................................... 179
7.5. Forma úhrady........................................ 183 7.5.1. 7.5.2. 7.5.3. 7.5.4.
Rozhodnutí nebo žádost?............................... 184 Předběžné potvrzení nákladů........................... 187 Úhrada jako podmínka pro vydání informací............. 188 Vydání informací jako podmínka úhrady................. 189
7.6. Zamyšlení nad opravnými prostředky.................. 190 7.6.1. 7.6.2. 7.6.3. 7.6.4. 7.6.5.
Občanskoprávní žaloba................................. 191 Absolutní neplatnost.................................. 192 Vznik fikce........................................... 193 Odvolání a správní žaloba............................. 194 Civilní žaloba proti rozhodnutí orgánu veřejné moci... 195
7.7. Závěry.............................................. 196
8. Vztah k povinnosti mlčenlivosti................... 199 8.1. 8.2. 8.3. 8.4. 8.5. 8.6.
Vymezení problému................................... 199 Vývojové souvislosti................................ 200 Smysl a účel právní úpravy.......................... 201 Aplikace ustanovení o povinnosti mlčenlivosti....... 204 Vztah k pracovněprávním a služebním předpisům....... 207 Závěry.............................................. 208
9. Závěry............................................ 210 9.1. Závěry o aplikaci platného práva.................... 210 9.2. Závěry o interpretaci platného práva................ 214 9.3. Závěry pro vývoj de lege ferenda.................... 216
Resumé.............................................. Seznam literatury................................... Seznam judikatury................................... Seznam právních předpisů a zkratek.................. Přílohy.............................................
220 224 230 233 234
Seznam veřejně přístupných informačních registrů podle § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím......... 234 Seznam zákonem stanovených povinností mlčenlivosti...... 240
Poznámky............................................ 244
- 7 -
1. ÚVOD Od společenského převratu v roce 1989 uplynulo již téměř deset
let,
když
byl
přijat
zákon
provádějící
základní
politické a ústavně zaručené právo na informace podle článku 17
Listiny
základních
práv
a svobod.
Zákon
o svobodném
přístupu k informacím, odstraňující dlouhodobý deficit právní úpravy,
byl
schválen
Poslaneckou
sněmovnou
v opakovaném
hlasování dne 11. 5. 1999 a po podpisu prezidentem a premiérem vyhlášen
dne
8.
6.
1999
v částce
39
Sbírky
zákonů
pod
č. 106/1999 Sb. s účinností od 1. 1. 2000. Zvláštní zákon o právu na informace v oblasti životního prostředí, provádějící právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny, prodělal obdobnou proceduru o rok dříve. Zejména
obecný
zákon
č.
106/1999
Sb.
se
rychle
stal
"živou" normou, hojně používanou zaměstnanci veřejné správy na všech úrovních a žadateli o informace z řad nejen právníků, ale též zástupců hromadných sdělovacích prostředků a široké veřejnosti aplikace
bez
obou
k informacím
právního zákonů,
až
na
vzdělání.
pozdější
výjimky
Pokud
zákon
odstranil
jde
o
frekvenci
o svobodném používání
přístupu
zvláštního
zákona. Bohužel, zájem odborné právní veřejnosti o téma svobodného přístupu k informacím od počátku poněkud pokulhával; jak jinak vysvětlit samotný vznik zákona, k němuž se ani za deset let
nedostali
legislativci
žádné
vlády
a
byl
tvořen
jako
senátní iniciativa několika osvícených neprávníků? Stejně jako vznik zákona ani jeho platnost a účinnost - 8 -
nevyprovokovaly dosud skutečně silnou právní debatu, přestože sporných momentů skrývá více než dost. Na toto téma ukázkovou rešerši předvedli jako jedni z mála v poslední době Josef Vedral
ve
Správním
právu1
nebo
Jiří
Horník
v
Právních
rozhledech2. Tématu se poslední dobou začínají věnovat Nejvyšší správní soud3 a někteří jeho agilní představitelé.4 Přesto však zájem o svobodný přístup k informacím zůstává více v centru pozornosti některých nevládních neziskových organizací, zdravě zanícených
jedinců,
často
i
bez
akademického
či
právního
vzdělání a dále tajemníků, komunikačních odborů či mluvčích povinných
subjektů,
než
klasických
představitelů
jurispru-
dence. Ti k němu nezřídka zaujímají skeptický postoj.5 Snad z těchto důvodů jsem se začal (spolu s ostatními kolegy - spoluautory komentáře k oběma informačním zákonům) tímto tématem zabývat, a to z počátku bez vazby na akademickou půdu. Výsledkem byl právě publikovaný komentář.6 1
2
3
4
5
6
Vedral, J.: Kdo rozhoduje o odvolání podle zákona o svobodném přístupu k informacím? in Správní právo 3-4/2004, str. 129-139 Horník. J.: K některým úskalím svobodného přístupu k informacím. Právní Rozhledy. 10/2004, str. 371-379. Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu: sešit 1/2003: rozhodnutí č. 1, č. 15, sešit 1/2004: rozhodnutí č. 71, sešit 2/2004: rozhodnutí č. 185, sešit 5/2004: rozhodnutí č. 193, č. 202, č. 204, č. 207, sešit 6/2004: rozhodnutí č. 226, Molek, P.: Role soudů v ochraně svobodného přístupu k informacím in Hloušek, V., Šimíček, V. (eds.): Dělba soudní moci v České republice, Mezinárodní politologický ústav MU v Brně, Brno 2004, str. 219 – 237 Např. Mikule, V. in Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck. 2003, str. 522, marg. 802.; Mates, P.: Právo na informace. Právní praxe. 2/2000, str. 138. Korbel, F. a kol.: Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. Vydání. Praha. LINDE Praha, a. s., 2004 (autorský kolektiv vedle mne tvoří kolegové Miloš Tuháček, Vladimír Štol, Vítězslav Dohnal, Pavel Doucha, Petr
- 9 -
Sjednocující výklad práva na informace byl zejména ze strany povinných subjektů již velmi očekáván, o čemž svědčí rozebrání
celého
nákladu
prvního
vydání
komentáře
během
pouhého půl roku a příprava druhého vydání k 1. 3. 2005. Důvody
tohoto
zájmu
jsou
nasnadě,
neboť
oba
zákony
přinesly vedle zřetelného informačního otevření veřejné správy i množství výkladových problémů. To je pochopitelné, vždyť třecích ploch je v této oblasti hned několik. Frekventované informační požadavky veřejnosti na straně jedné a dlouhodobá praxe uzavřenosti výkonu veřejné moci na straně druhé. Právo žadatelů na informace na straně jedné a současně práva třetích osob i státu na ochranu některých informací. A v neposlední řadě i aspekty politické počínající již v podstatě oponentním předložením návrhu zákona jako poslanecké a senátní iniciativy mimo rámec vládní legislativy, pokračující v mnoha legislativních
kompromisech
Parlamentu a
při
mnoha
projednáních
přetrvávající dosud
v
obou
komorách
v navrhovaných a
ne vždy
zcela citlivých a promyšlených novelizacích. Uplynulá zákona
již
doba
čtyř
naštěstí
let
od
umožňuje
nabytí
účinnosti
provedení
obecného
ustalujícího
se
výkladu, včetně vznikající opory v judikatuře správních soudů a nyní rychle přibývajících rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Z relativně komplexních zpracování tématu lze do dnešního dne jmenovat vedle komentáře již jen dvě jiné publikace, a to komentář k zákonu o právu na informace o životním prostředí autorů 7
Kužvart/Pazderka7
a
popularizační
zpracování
zákona
Kužvart a Stanislav Pazderka). Kužvart, P., Pazderka, S.: Právo na informace o životním prostředí. Zákon s komentářem. Brno. Ekologický právní servis, 1998
- 10 -
o svobodném přístupu k informacím autorů Kužílek/Žantovský.8 Práce, kterou nyní předkládám jako disertační, vychází z mé
části
publikovaného
komentáře,
ovšem
s
podstatnými
doplňky a úpravami vyvolanými jednak odlišnou formou a smyslem práce, ale také rychlým vývojem, zejména správní judikatury, ale i dopadem evropského práva a nových legislativních úmyslů. Po dohodě se školitelkou byla opuštěna původní forma komentáře k zákonu a text byl strukturován ne striktně podle posloupnosti ustanovení zákona, ale především tématicky a tak, aby vyhovoval teoretickému pojetí. Byl doplněn teoretickým úvodem se zdůrazněnými mezinárodními a ústavními základy práva na informace, parciálními i syntetickým závěrem s poznámkami de
lege
ferenda,
a dalšími Zároveň
rozsáhlým
náležitostmi
byl
zcela
poznámkovým
předepsanými
vypuštěn
výklad
pro těch
aparátem, tento
členěním
druh
ustanovení
práce. zákona,
která nevyvolávají vážnějších obtíží. Právě proto obsahuje práce dodatek "vybrané problémy", neboť jsem se v ní zaměřil skutečně
jen
na
ty
nejzajímavější
(nebo
chceme-li
nejobtížnější) části zákona. K těm by jinak samozřejmě patřil ještě výklad o všech zbývajících (hmotněprávních) důvodech pro odepření informací uvedených
v
§
7,
10
a
11
zákona,
ale
ten
byl
původním
autorským dílem mých kolegů Tuháčka a Štola. Z tohoto důvodu řadím do práce z oblasti hmotného práva pouze obecnou část zahrnující
teoretický
úvod
a
systematiku
(tyto
části
v Komentáři vůbec nebyly a jsou mým dílem).
8
Kužílek, O., Žantovský, M.: Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha. LINDE Praha, a. s., 2002
- 11 -
Poděkování za pomoc ve všech fázích vzniku této práce patří
mým
kolegům
spolupracujícím
na
projektech
"Svobodný
přístup k informacím" a "Překonávání bariér v přístupu veřejnosti k informacím", které kvantitativně analyzovaly stávající praxi povinných subjektů při poskytování informací, cíleně vyhledávaly k jejich
hraniční
řešení
a
v rámci
dosud
sporná
témata
projednávání
žalob
a přispívaly ve
správním
soudnictví, pořádání odborných seminářů, přednášek a rešerší. Za realizaci projektů patří dík občanským sdružením Společnost pro trvale udržitelný život - jihočeská regionální pobočka a Ekologický právní servis, za podporu projektů, bez níž by nemohly být provedeny, pak Nadaci Open Society Fund Praha, Nadaci
Partnerství
a
programu
MATRA-KAP
Nizozemského
velvyslanectví. Zvláštní poděkování za neocenitelnou ochotnou pomoc,
množství
kritických
připomínek
k textu
komentáře
a předání mnoha zkušeností patří panu Oldřichu Kužílkovi, bez jehož historického přičinění by možná v této podobě nevznikl nejen komentář, ale především komentovaný zákon. Pan Kužílek je také autorem předmluvy, kterou s jeho svolením uvozuji i tuto práci. Poděkování patří též mé školitelce, paní Doc. JUDr.
Soně
Skulové,
Ph.
D.
a dalším
Mater.
- 12 -
zaměstnancům
mé
Alma
2. TEORETICKÉ
ZÁKLADY PRÁVA NA INFORMACE
2.1. Vymezení problému V době
nazývané
často
informačním
věkem
je
naplnění
ústavního práva na informace, které mají k dispozici státní orgány,
orgány
a osoby,
které
územní na
samosprávy
základě
a
další
zákona
veřejné
rozhodují
o
subjekty právech
a povinnostech fyzických a právnických osob, klíčovým prvkem vztahu mezi veřejnou mocí a občanem a vůbec charakteru veřejné moci navenek. Zákony
upravující
naplnění
tohoto
práva
veřejnosti
a odpovídající povinnosti státu, často nazývané "Zákon o svobodě informací", se proto postupně stávají součástí legislativy
zemí
evropské
i angloamerické
právní
kultury.
Ve
Švédsku je toto právo zakotveno již od 18. století, americký Zákon o svobodě
informací (Freedom
of Information
datuje
1966,
z
od
roku
francouzský
roku
1978,
Act) se kanadský,
australský a novozélandský z roku 1982, holandský z roku 1991, maďarský z roku 1992, irský z roku 1997, slovenský z roku 2000, bulharský z roku 2000, anglický z roku 2004 a další.9 V teorii v zásadě není pochyb o tom, že přihlášením se 9
Senát Parlamentu ČR: Důvodová zpráva k zákonu č. 10/1999 Sb. Podrobněji Špaček, D.: Právo na informace ve veřejné správě. Fakulta ekonomiko-správní Univerzity Pardubice. Pardubice; což je především komparativní studie o národních úpravách práva na informace v jednotlivých zemích Evropské unie a dále USA, Kanadě, Švýcarsku, Islandu, Bulharsku, Bosně a Hercegovině, Jihoafrické republice a Hong-Kongu, opatřená značným množstvím odkazů na zahraniční tematické informační zdroje na internetu.
- 13 -
České republiky k principům demokratického právního státu, resp. přijetím Listiny základních práv a svobod došlo také u nás k přechodu od koncepce diskrétnosti (veřejné, státní) správy k principu publicity správy.10 Tím se změnilo základní právně-filozofické veřejnosti
k
východisko
informacím
při
řešení
o činnosti
otázky
veřejné
přístupu
správy
v
tom
smyslu, že nyní mají v zásadě všichni právní nárok na přístup ke všem informacím kromě těch, které jsou zvláštním zákonem taxativně
a
pouze
z
nezbytných
důvodů
vyloučeny.
Naopak
dřívější koncept diskrétnosti správy poskytoval občanům nárok na přístup k informacím pouze tehdy, stanovil-li tak právní předpis, případně rozhodl-li tak správní orgán v rámci volné úvahy.
Jinak
neveřejné, přirozeně
byly
tj.
informace
prakticky
uplatňoval
a
v držení
tajné.
uplatňuje
orgánů
Princip v
veřejné
diskrétnosti
totalitních
moci se
režimech,
s demokratickým režimem je zřejmě neslučitelný.11 Již
mnohem
méně
shody,
méně
demokratického
odhodlání
a naopak nejistota s rozpaky panují v teorii i praxi, jakmile začnou princip publicity vykládat a aplikovat na konkrétní situace. Bez eufemismů řečeno, do doby přijetí informačních zákonů se tento princip ve sporné praxi výrazněji neprosadil. Tím nemá být řečeno, že by jej mnoho a možná většina veřejných orgánů
neplnila
z
prosté
úcty
či
vnitřního
přesvědčení
o správnosti, ale je tím poukazováno na holý fakt, že v přípa10
11
Někteří autoři hovoří o principech otevřenosti a transparentnosti, které řadí do obecnějšího standardu tzv. "dobré správy" (standards of good administration), např. Špaček, D.: Právo na informace ve veřejné správě. Fakulta ekonomiko-správní Univerzity Pardubice. Pardubice. Kap. 1. Mikule, V. in Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck. 2003, str. 515, marg. 795.
- 14 -
dě sporu o rozsah individuálního práva na přístup k informacím, bylo právními prostředky téměř nemožné že se jej domoci. Za této situace - a za nemalého úsilí a odporu - byly na konci
90.
let
20.
století
přijaty
dva
informační
zákony,
z nichž především ten druhý měl co možná nejširším způsobem změnit vymahatelnost latentního ústavně zaručeného práva na informace v praxi. Za těchto okolností přijímaný zákon se však nemohl vyhnout a také nevyhnul jisté nedotaženosti, rozporům a nízké slučitelnosti s právním řádem, jehož nemalá část dosud pocházela z doby panování opačného informačního principu. V
této
kapitole
budou
nastíněny
základní
vývojové
souvislosti právní úpravy přístupu k informacím, její mezinárodní a vnitrostátní ústavní základy, základní právní teze platné právní úpravy a její společenské dopady a význam.
2.2. Vývojové souvislosti V
zemích
v novodobé
dřívější
historii
Rakousko-Uherské
českého
státu,
monarchie
počínaje
obdobím
ani první
a druhé republiky, německého protektorátu, let 1945 - 1948 a doby
komunistického
neexistovala
komplexní
a povinnosti
státních
režimu
až
do
konce
20
právní
úprava
práva
orgánů,
orgánů
samosprávy,
na
století informace případně
jiných osob informace poskytovat. V obecné ústavní rovině byla sice zaručena s právem na informace související svoboda projevu, ale z ní nešel v žádném období dovodit přímý nárok osob na poskytování informací vůči státu.12 Krom toho existovala celá řada konkrétních ustanovení 12
Máme na mysli § 117 Ústavní listiny Československé republiky č. 121/1920 Sb., čl. III. odst. 2 a čl. 18-21
- 15 -
o přístupu k nejrůznějším informacím, roztroušených v různých zákonech, upravujících ovšem jen dílčí aspekty zpřístupňování informací pro jednotlivé více či méně úzce vymezené oblasti veřejné
moci.
historicky,
a
Těmito proto
nemá
zmiňme
valného pouze
významu
několik
zabývat
typických,
se
která
přetrvala v právním řádu z období před rokem 1989 do dnes. Jsou jimi např. § 23 správního řádu, § 133 stavebního zákona, § 65 trestního řádu, § 44 o. s. ř. aj. Nikdy v minulosti nebyl upraven
zvláštní
prostředky
proti
proces
poskytování
nezákonnému
informací
odepření
ani
informací
opravné
povinnými
subjekty. Všeobecně pojímaná přístupnost informací ve veřejné, resp.
tehdy
především
státní
správě
byla
ve
své
podstatě
v rozporu s nástroji komunistické vládní politiky, stejně jako svobodné šíření informací. Teprve změna politické a společenské situace po roce 1989 nastolila do popředí otázky svobodného přístupu k informacím, a to s ohledem na předchozí deficit možná silněji, než kde jinde. Tento započat
trend
zejména
byl
ve
filozofické
přijetím
ústavního
a
státoprávní zákona
rovině
Federálního
shromáždění č. 23/1991 Sb. uvozujícího Listinu základních práv a svobod s účinností od 8. 2. 1991. Tímto zákonem bylo poprvé v síle ústavního, resp. nadústavního zákona deklarováno právo veřejnosti na informace, jimiž disponují orgány veřejné moci.13
13
Ústavy Československé republiky č. 150/1948 a čl. 28 odst. 1 Ústavy ČSSR č. 100/1960 Přestože citovaný předpis pozbyl sílu ústavního zákona v souvislosti se zánikem ČSFR ve smyslu článku 112 odst. 1, 3 Ústavy České republiky, zastaral a málokdo si jeho existenci uvědomuje, nadále platí. V rozsahu, který nás tematicky bude zajímat, je ústavně nahrazen usnesením předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., obecně známým jako "Listina základních práv a svobod", přestože tato je dodnes součástí
- 16 -
Od účinnosti citovaného zákona tak bylo sice již v bývalé ČSFR ústavně zaručeno obecné právo na informace, stejně jako byla ústavně
uložena
poskytovat, latentně. postup,
povinnost
ale Bez
tato
práva
zákonné
jakým
by
orgánů
se
a
moci
povinnosti
prováděcí mohla
veřejné
úpravy
veřejnost
informace
existovaly chyběl
svého
jen
konkrétní
práva
domáhat
a jakým by měly orgány veřejné moci své ústavní povinnosti plnit. Stejný stav byl kontinuálně navozen od 1. 1. 1993 i v samostatné
České
republice
na
základě
usnesení
České
národní rady č. 2/1993 Sb. Trend
otevřenosti
legislativně
nenaplněn
poté a
zůstal
až
pokračoval
překvapivě jen
ve
dlouho
sporadické
judikatuře vysokých soudů.14 Pouze dílčím řešením se v praxi ukázala možnost přímé aplikace Listiny z čl.
14
41
odst.
(interpretace čl. 17 výkladem a contrario 1)
a
roztroušených
ustanovení
o
právu
na
právního řádu ČR na základě právě již shora citovaného předpisu. K charakteru citovaného zákona jako "nadústavního" srov. např. komentář V. Pavlíčka k uvozovací větě Listiny v díle Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha. Linde. 2002 nebo příspěvek autorů Koudelka, Z., Šimíček, V.: K právní povaze Listiny základních práv a svobod v časopise Právník č. 2/1996. Významné je zejména usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96 ze dne 16. 5. 1996 publikované ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 5, usnesení č. 5 na str. 557 s touto právní větou: "Právo na informace je nepochybně subjektivním právem každého občana. Odmítnout poskytnutí informace je možné pouze v případech zákonem výslovně stanovených. Takové odmítnutí je podle názoru Ústavního soudu rozhodnutím správního orgánu, které podléhá soudnímu přezkumu." V důsledku tohoto usnesení sice došlo k odmítnutí ústavní stížnosti, nicméně s nosným argumentem, že stěžovatel nevyčerpal všechny opravné prostředky, neboť nepodal proti odepření informací správní žalobou. Jakkoliv ji v té době již nemohl podat pro opožděnost, stalo se citované usnesení výkladovou oporou pro soudní ochranu a přezkum.
- 17 -
informace v různých zákonech za podpůrného použití správního řádu na procesní postup.15 vnímat
poskytování
či
Povinné subjekty často odmítaly
odpírání
informací
jako
samostatné
správní řízení a informace odepíraly buď faktickými neprocesními úkony (např. dopisem, který nebyl rozhodnutím a nepřipouštěl podání opravného prostředku) nebo jednoduše nečinností, proti
níž
Povinnost
neměli úřadů
účastníci
poskytovat
odpovídající informace
a
procesní v případě
obranu. odepření
informací vydat správní rozhodnutí, které připouští opravný prostředek
ve
správním
řízení,
dovodila
rovněž
až
soudní
judikatura v druhé polovině devadesátých let.16 15
16
Srov. např. rozpačitý komentář V. Pavlíčka v díle Pavlíček, V. a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha. Linde. 1999 na straně 179: "Ze vztahu odstavce 1 a odstavců 2-5 vyplývá, že právě uvedená práva jsou specifikována a konkretizována v odstavcích dalších. Přesto nelze vyloučit, že by odstavec 1 mohl být aplikován přímo, což by mohlo být praktické zejména u práva na informace, které je v dalších odstavcích vyjádřeno dost nezřetelně..." Srov. zejm. rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 143/95 ze dne 28. 7. 1997 s těmito nosnými argumenty: Právní úprava v § 133 stavebního zákona zakotvila povinnost stavebního úřadu za stanovených podmínek zpřístupnit informace z dokumentace staveb i třetím osobám, tedy nejen účastníkům stavebního řízení, a tomu odpovídající právo těchto osob (subjektivní oprávnění veřejnoprávního charakteru) na přístup k těmto informacím. Vzhledem k tomu, že stavební zákon nestanoví zvláštní procesní postup pro plnění zákonem uložené povinnosti úřadu a pro realizaci práva žadatele, je nutno dovodit, že na řízení o zpřístupnění informací se vztahuje správní řád. Podáním žádosti o informace je zahájeno správní řízení. Pokud úřad po provedeném řízení dospěje k závěru, že informace nelze poskytnout vůbec či jen omezeně, vyjádří to včetně odůvodnění ve formě správního rozhodnutí, které připouští podání opravného prostředku a je přezkoumatelné soudem. Opačný výklad, tedy vyloučení správního řádu v těchto případech, by vedl k vytvoření situace, kdy úřad by mohl, ať z jakýchkoli důvodů, zákonem uloženou povinnost neplnit a zcela libovolně právo na zpřístupnění informací odepřít, aniž by měl žadatel jakoukoli možnost svého práva se právní cestou domáhat.
- 18 -
Teprve
na
konci
90.
let
byl
trend
otevřenosti
znovu
výrazně posunut kupředu přijetím obou informačních zákonů.17 Od té doby je dále na vzestupu, z příčin aplikačních a částečně i legislativních. Především zákon č. 106/1999 Sb. začal být hojně využíván a
některé
případy
v hromadných
jeho
sdělovacích
použití
získaly
prostředcích,
a
značnou to
v
odezvu
pozitivním
smyslu - veřejnost byla překvapena úspěchy žadatelů ve sporech proti utajování informací povinnými subjekty.18 Významnou soudy
se
v
se
v této
naprosté
souvislosti
většině
případů
stala
skutečnost,
postavily
za
že
práva
žadatelů (byť často jen v procesní rovině) a začaly nezákonná rozhodnutí povinných subjektů hromadně rušit.19 Pro některé povinné subjekty, jimž není nikdo instančně nadřízen a které nebyly zvyklé rozhodovat ve správním řízení (typicky zejm. obecní samosprávy), bylo rušení jejich rozhodnutí a vracení věcí 17
18
19
zpět
s
nákladovou
povinností
značným
překvapením
Máme jimi na mysli zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, účinný od 1. 7. 1998, a zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, účinný od 1. 1. 2000. Např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 222/2001 ze dne 25. 4. 2002 v mediálně známé věci kolem výkupu soukromých pozemků městem Hranice na Moravě od soukromých vlastníků (paní Regecové) pro výstavbu provozovny společnosti Philips, v níž se žadatel s úspěchem domáhal poskytnutí informací od města Hranice o tom, komu patřilo 5 mil. Kč v hotovosti, které měly být nabízeny za výkup pozemků při osobním jednání s majitelkou aj. Ze statistiky projektů Svobodný přístup k informacím a Překonávání bariér v přístupu veřejnosti k informacím vyplývá, že z celkového počtu žalob skončilo téměř 90 % žalob plným úspěchem žalobce včetně náhrady nákladů řízení. Zhruba ze 3/4 se tak stalo z procesních důvodů, nejčastěji pro vznik fikcí rozhodnutí podle § 15 odst. 4, příp. § 16 odst. 3 zákona, pro nepřezkoumatelnost rozhodnutí nebo pro jiné těžké vady ve správním řízení.
- 19 -
a nuceným
poučením
do
povinnost
zveřejňovat
budoucna. důkazy
o
K
tomu
jejich
přispěla
sporech
se
i
další
žadateli
uložená jim v § 18 odst. 1 písm. b), c), d) zákona, jež měla mnohde
i
politické
v samosprávách
se
konotace
stalo
a
častým
otevírání tématem
veřejné
správy
volebních
kampaní
a příčinou změn v obsazení některých "radnic". Trend otevřenosti v legislativě po roce 2000 byl spíše ambivalentní. Zákon č. 106/1999 Sb. byl ode dne své účinnosti do dnešního dne celkem třikrát novelizován, a to: -
s účinností
od
1.
6.
2000
zákonem
č.
101/2000
Sb.,
o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, -
s účinností od 1. 8. 2000 zákonem č. 159/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a o změně a doplnění souvisejících
zákonů,
ve
znění
zákona
č.
15/1998
Sb.,
a některé další zákony, -
s účinností od 25. 1. 2001 zákonem č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů. Zákon o ochraně osobních údajů zavedl problematický vztah
speciality do nového ustanovení § 2 odst. 3, zachoval možnost (a pro povinné subjekty povinnost) publikovat veřejné registry způsobem
umožňujícím
dálkový
přístup
a
zrušil
ochranu
osobnosti a soukromí jako důvod pro odepření informací podle § 8
zákona,
když
řešení
této
problematiky
sám
částečně
převzal, částečně bez výslovného odkazu ponechal na občanském zákoníku a použití zákona o svobodném přístupu k informacím na poskytování
informací
částečně
vyloučil
(podrobný
výklad
k důsledkům této necitlivé novely bude uveden dále v kapitole
- 20 -
4.3.). Novela zákona o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti doplnila do § 11 odst. 4 InfZ pod písmeno e) nově vzniklý důvod pro odepření informací, kterým je činnost příslušné organizační složky Ministerstva financí při opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, což nemělo na praktickou aplikaci zákona významnější dopad. Konečně novela zákona o České televizi, přijatá v reakci na
krizi
kolem
České
televize
na
přelomu
let
2000/2001,
zásadním způsobem rozšířila okruh povinných subjektů o veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky a tento okruh ještě dále žádoucím způsobem rozšiřuje soudní praxe, zejména Ústavního
soudu
(viz
rovněž
podrobnější
výklad
v
kapitole
3.4.).
2.3. Mezinárodní základy práva na informace Právo na informace bylo poprvé relevantně zmíněno ve Všeobecné deklaraci lidských práv v roce 1948.20 Již v její preambuli je zmínka o významu svobody projevu a přesvědčení21 a dále pak její článek 19 zaručuje každému právo na svobodu přesvědčení a projevu; toto právo nepřipouští, aby někdo trpěl újmu
pro
přijímat
své a
přesvědčení,
rozšiřovat
a zahrnuje
informace
právo
vyhledávat,
a myšlenky
jakýmikoli
prostředky a bez ohledu na hranice. Již z použité formulace je zřejmé, že právě zde je nutno 20
21
Usnesení Valného shromáždění OSN č. DE01/48 ze dne 10. 12. 1948. "Vybudování světa, ve kterém lidé, zbaveni strachu a nouze, budou se těšit svobodě projevu a přesvědčení, bylo prohlášeno za nejvyšší cíl lidu."
- 21 -
hledat zdroj inspirace pro množství navazujících národních i mezinárodních dokumentů o zařazení práva na informace do katalogu
lidských
spojení,
resp.
práv.
Z
podřazení
článku práva
deklarace na
vyplývá
informace
pod
základ svobodu
přesvědčení a projevu. To mělo svou logiku, neboť právo na informace (právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace) bylo chápáno jako prostředek a zároveň podmínka sine qua non pro svobodné utváření si vnitřního přesvědčení člověka jedince a posléze pro jeho intelektuální svobodný projev. Šlo tedy o instrumentální pojetí, v němž získávání informací nebylo samostatným
cílem
k dosažení
jiných,
právní
úpravy,
ale
důležitějších
pouze
cílů,
prostředkem
zejména
realizace
základních občanských svobod. S ohledem individuálních převažujícím sledovala
na
dobu
lidských
vzniku práv
imperativem,
především
a
je
základní
deklarace, svobod
kdy
ještě
nebyla
pochopitelné, linii
práv
a
doktrína
že
obecně
deklarace
svobod
jedince
a nezaobírala se samostatně prostředečnými povinnostmi státu informace
poskytovat.
Navíc
zde
nešlo
jen
o
informace
ze
strany států jako členů Valného shromáždění OSN, tj. informace ve vztahu k politickému přesvědčení a projevu, ale o právo vyhledávat, přijímat a rozšiřovat veškeré informace, směřující k získání přesvědčení a možnosti projevu v oblasti náboženské, vědecké, hospodářské, kulturní či jakékoliv jiné. Šlo tedy o informace v tom nejobecnějším smyslu. Uvedené "svobody
principy
přesvědčení
proto a
poněkud
projevu"
k
snižují
formulaci
použitelnost mezinárodního
základu práva na informace v politickém smyslu, nicméně i přes to je alespoň podstata práva občanů na informace vůči státům
- 22 -
obsažena ve svobodách podle čl. 19 deklarace. Tento závěr nepřímo podporuje i čl. 28 deklarace o právu jedince na takový společenský mezinárodní řád, ve kterém mohou být jeho práva a svobody uvedené v deklaraci plně uskutečněny. Ve vztahu ke svobodám přesvědčení a projevu to nepochybně znamená požadavek na zajištění informací v politickém smyslu ze strany členských států i mezinárodního společenství, neboť společenský mezinárodní řád je právě výsledkem působení států, politiky, čili moci veřejné. Spojení a projevu se
práva
na
informace
stalo vzorem
se
pro další
svobodou
přesvědčení
mezinárodní dokumenty
o lidských právech i pro mnohé národní ústavy z druhé poloviny 20. století.22 V Mezinárodním paktu o občanských a politických právech23 je právo na informace zmíněno rovněž spíše v instrumentální
22
23
Srov. např. čl. 5 Ústavy Spolkové republiky Německa: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949, BGBl. I. S. 1, Art. 5: Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äussern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten (Každý má právo svobodně vyjadřovat a rozšiřovat své názory slovem, písmem nebo obrazem a nerušeně se informovat z obecně přístupných zdrojů). I přes mimořádně demokratický charakter německé poválečné Ústavy je v Německu zřejmé, že pouhé obecně instrumentální pojetí práva na informace v tomto článku je nemůže zcela naplnit, neboť jde o pouhou deklaraci práva bez jasně stanovené povinnosti, která by mu přinejmenším v oblasti informací o veřejné správě odpovídala. Přestože tento handicap trvale odstraňovala teorie (Schmidt-Jortzig, E. in Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C. F. Müller Verlag. 2000, § 141) probíhají dnes v SRN diskuse a přípravy zákona o svobodném přístupu k informacím. Vyhláška MZV č. 120/1976 Sb. ze dne 10. května 1976 o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech
- 23 -
pozici k realizaci svobody projevu v článku 19.24 Zároveň je zde konstatováno, že právo na informace, resp. především právo na
předávání
a
šíření
informací
(svoboda
projevu)
nejsou
absolutní. Užívání těchto práv s sebou nese zvláštní povinnosti a odpovědnost. Může proto podléhat určitým omezením, avšak tato omezení smějí být pouze taková, jaká stanoví zákon a jež jsou nutná: -
k respektování práv nebo pověsti jiných,
-
k ochraně národní bezpečnosti,
-
k ochraně veřejného pořádku,
-
k ochraně veřejného zdraví,
-
k ochraně morálky. Právo na informace jako součást svobody projevu figuruje
také v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod25 v jejím
článku
10,
který
se
od
znění
Paktu
liší
jen
nevýznamně.26 I zde je předpokládáno omezení informačních práv z důvodů souvisejících povinností a odpovědnosti. Vedle omezení
připouští
Úmluva
i
další
formality
či
podmínky
výkonu
informačních práv a také sankce. Jakýkoliv zásah však musí být proveden zákonem a pouze z důvodů, které jsou v demokratické společnosti nezbytné: 24
25
26
"Každý má právo na svobodu projevu; toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli jinými prostředky podle vlastní volby." Sdělení FMZV č. 209/1992 Sb. s vnitrostátní účinností od 18. 3. 1992. Samotná Římská Úmluva, k níž ČSFR přistoupila až v roce 1991, je však datována výrazně před vznikem Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, již rokem 1950. "Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice."
- 24 -
-
v zájmu národní bezpečnosti,
-
územní celistvosti,
-
veřejné bezpečnosti,
-
předcházení nepokojům a zločinnosti,
-
ochrany zdraví nebo morálky,
-
ochrany pověsti nebo práv jiných,
-
zabránění úniku důvěrných informací,
-
zachování autority a nestrannosti soudní moci. Mezinárodní
předpokládá
pakt
existenci
o
občanských
základních
a
práv
politických obecně
u
právech
všech
osob
fyzických, Římská úmluva ve spojení s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku je přiznává podle povahy práva navíc i osobám právnickým (právo na informace k nim bezpochyby patří). Vedle toho se pro českou republiku staly závazné i některé další mezinárodní dohody o lidských právech, jejichž
zacílení
je
konkrétnější
pouze
na
některé
skupiny
osob. Ve vztahu k právu na informace lze zmínit např. Úmluvu o právech dítěte a její článek 13, který přiznává svobodu projevu zahrnující i právo na informace dítěti, jinak je svým obsahem i možnostmi omezení práv shodná s textem Paktu.27 Právem
na
informace
se
zabývají
také
některé
další
dokumenty Rady Evropy, jež jsou ovšem jen doporučující povahy ve vztahu k české vnitrostátní legislativě. Přesto je lze zmínit jako ideová východiska pro tvorbu práva i jeho aplikaci 27
Dítětem se rozumí každá lidská bytost mladší osmnácti let, pokud podle právního řádu, jenž se na dítě vztahuje, není zletilosti dosaženo dříve. Z čistě právního hlediska je čl. 13 této úmluvy oproti čl. 19 mezinárodního paktu redundantní, neboť i dítě je fyzickou osobou, člověkem způsobilým k právům. Význam tohoto ustanovení spočívá spíše ve zdůraznění práv dítěte, než jejich konstituci. Ostatně, přijímáme-li koncept přirozených práv člověka a občana, pak je tomu tak vždy.
- 25 -
v evropském právním prostoru. Právo na přístup k oficiálním informacím v držení orgánů veřejné moci je i zde spojováno s právem
na
svobodu
projevu,
jak
vyplývá
již
z článku
10
Úmluvy. Jedná se zejména o rezoluci a doporučení Poradního shromáždění
Rady
Evropy
o deklaraci
Výboru
o masmédiích
ministrů
Rady
a
Evropy
právech28,
lidských
o svobodě
projevu
informací ze dne 29. 4. 1982 a o doporučení Výboru ministrů Rady Evropy o přístupu k informacím veřejných orgánů29. Tyto texty obsahují následující základní principy: -
každá osoba má právo obdržet informace uchovávané státními orgány,
-
žadatel o informace není povinen prokazovat důvody své žádosti,
-
přístup
k
informacím
má
být
uplatňován
na
principu
rovnosti, -
informace mají být poskytnuty v přiměřené lhůtě,
-
státní orgán musí sdělit důvody odepření informací,
-
zamítnutí žádosti musí být přezkoumatelné. Lze v zásadě konstatovat, že český právní řád tyto poža-
davky respektuje a jak znění čl. 17 Listiny, tak i jednotlivá ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím je
in
concreto naplňují. Evropské právo
se v minulosti přístupem k informacím
přímo nezabývalo, otevřenost správy zde byla spíše jen obecně předpokládána jako součást demokratických principů bez úpravy podrobností.
V
primárním
právu
EU
byl
základ
otevřenosti
správy kodifikován v úvodním článku A) Maastrichtské smlouvy
28 29
Č. 428 (1970) z 23. 1. 1970. Č. R (81) 19 z 25. 11. 1981.
- 26 -
o Evropské unii30, podle nějž jsou unijní rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže k občanovi. Významný byl rovněž čl. F)31 této smlouvy o demokratických základech EU a uznání společně
sdílených
vyplývajících
jak
z
lidských
práv
a
ústavních
tradic
základních členských
svobod,
států,
tak
výslovně i z textu Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (Římská úmluva ze 4. 11. 1950, viz shora). Změny v této oblasti směřující ke konkretizaci informačních práv veřejnosti a ke stanovení právních povinností orgánů se dějí až v posledních letech, počínaje Amsterodamskou smlouvou. Právě ta doplnila do Smlouvy o založení Evropského společenství
nový
článek
255
o
výslovně
garantovaném,
leč
omezeném právu na informace. Omezení se týká okruhu adresátů, jimiž jsou pouze občané unie a fyzické a právnické osoby s bydlištěm nebo sídlem v členském státu EU. Omezen je rovněž výčet povinných subjektů, jimiž jsou podle tohoto ustanovení pouze Evropský parlament, Rada a Komise. Omezen je konečně i věcný
obsah
s výhradou
informací
veřejného
na
nebo
dokumenty
soukromého
těchto
zájmu
a
institucí
za
podmínek
stanovených v jejich jednacích řádech. Evropský soudní dvůr k tomu konstatoval, že než bude přijata
obecná
úprava
svobodného
přístupu
k
dokumentům
v dispozici orgánů ES, jsou tyto orgány povinny přijmout ke zpracování žádostí o poskytnutí dokumentů opatření na základě interních hladké
organizačních
zpracování
v
předpisů,
souladu
se
které
jim
zásadou
umožní
"řádné
jejich
správy".
V rozsudku Carvel připustil, že procedurální předpisy institu30
31
Resp. čl. 1 po přečíslování provedeném Amsterodamskou smlouvou v roce 1997. Nyní čl. 6.
- 27 -
cí ES nejsou pouhé interní předpisy, ale že do jisté míry zakládají práva třetích osob na přístup k informacím. I když později
v
rozsudku
Nizozemí
v.
Rada
tento
soud
potvrdil
mimořádný význam práva na přístup k informacím, požadavek, aby toto
právo
nebylo
pouze
součástí
interních
předpisů
Rady,
zamítl.32 Na čl. 255 Smlouvy o založení Evropského společenství navázala na konci roku 2000 Charta základních práv Evropské unie.33 Součástí této charty je v čl. 42 obdobně konstruované právo (svědčící stejnému okruhu adresátů) na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise ("Right of access to documents"). Právo na přístup k dokumentům je v Chartě dále rozvinuto svobodou informování a svobodou projevu podle čl. 11 Charty ("Freedom of expression and information"). Obsah svobody
projevu
zde
odpovídá
tradičnímu
pojetí
vyplývajícímu
z mezinárodních dokumentů o lidských právech (její součástí je právo zastávat názory a přijímat a šířit informace a ideje bez zásahů veřejné moci a bez ohledu na hranice státu). Ve vztahu k povinnostem evropských orgánů je významnější definice práva na
dobrou
správu
podle
čl.
41
Charty
("Right
to
good
administration"), tj. právo, aby instituce a orgány Evropské unie rozhodovaly o všech záležitostech nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě, což ve vztahu k přístupu k informacím zahrnuje: -
právo každého být slyšen před přijetím aktu, jenž by se ho
32
Špaček, D.: Právo na informace ve veřejné správě. Fakulta ekonomiko-správní Univerzity Pardubice. Kap. 2.1.1.a). Dokument č. 2000/C 364/1; přístupný na adrese http://europa. eu.int., v češtině např. http://www.euroskop.cz.
33
- 28 -
mohl nepříznivě dotknout, -
právo každého na přístup k dokumentům při respektování oprávněných
zájmů
důvěrnosti
a
profesního
a
obchodního
tajemství, -
povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí,
-
právo písemně se obracet na instituce Unie v libovolném ze smluvních jazyků a ve stejném jazyku obdržet odpověď,
-
právo
na
ochranu
osobních
údajů,
jež
zahrnuje
i
právo
každého na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a právo na jejich změnu. Věcně poněkud specifickou, a zřejmě proto více konkrétní úpravu přinesla směrnice Rady č. 90/313/EHS o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí ze dne 7. července 1990.34 Ta zahájila proces změn úřední informační politiky směrem k vyšší otevřenosti a transparentnosti správy alespoň v citlivé oblasti přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí. Tato směrnice však byla již překonána a nahrazena směrnicí Evropského Parlamentu a Rady č. 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 28. 1. 2003, s účinností od 14. 2. 2005. Později citovaná směrnice obsahuje v drtivé většině jasné, přesné a bezpodmínečné normy směřující k přímému založení práv jednotlivců,
z čehož
se
dá
dovozovat
jejich
bezprostřední
účinek a možnost žadatelů dovolat se jejích účinků přímo před vnitrostátními 34
35
orgány.35
Jedním
z obecných
principů,
které
Úřední věstník Evropské unie č. L 158, 23. 6. 1990, s. 56. Srov. Tichý, L. a kol.: Evropské právo. 1. vyd. Praha. C. H. Beck, 1999, kap. 14, str. 196 - 225. K tomu je třeba dodat, že směrnice č. 2003/4/ES do jisté míry přebírá požadavky vyplývající z Úmluvy Evropské hospodářské komise OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování
- 29 -
vyplývají ze zmiňované směrnice i z dalších právních předpisů EU, je soustřeďování podstatných informací o životním prostředí v komplexnějších, veřejnosti přístupných registrech. Tyto registry by měly postupně umožňovat i dálkový přístup. Český zákonodárce
na
předpisech
z
uvedenou
oblasti
směrnici
životního
již
reagoval
prostředí
a
v
některých
především
nyní
aktuálním zákonem č. 6/2005 Sb., který s účinností od 6. 1. 2005 novelizoval zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.36 Zřejmě
nejdůležitější
součástí
sekundárního
evropského
práva v oblasti informační politiky je směrnice Evropského Parlamentu informací zásadním
a
Rady
veřejného způsobem
č.
2003/98/ES,
sektoru rozšiřuje
ze
dne
okruh
o opakovaném 17.
11.
působnosti
2003, na
použití která všechny
"subjekty veřejného sektoru", s výjimkou veřejných podniků, a věcně na nejrůznější informace shromažďované či vytvářené ve veřejném sektoru z prakticky všech života
(sociální,
hospodářské,
představitelných oblastí
zeměpisné,
meteorologické,
turistické informace, informace o podnikání, patentech a vzdělávání).37 Přestože tato směrnice neobsahuje přímé aplikační závazky, sleduje dosažení minimální úrovně otevřenosti správy a harmonizace národních úprav mezi členskými státy v otázce opakovaného svobodného použití informací z veřejného sektoru. V České republice má být naplněna zamýšlenou novelizací zákona
36
37
a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva) z června 1998, jejíž smluvní stranou byly vedle jednotlivých členských zemí i Evropská společenství jako celek. Tomu v České republice již dnes odpovídá integrovaný registr znečišťování vytvářený na základě zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně (zákon o integrované prevenci). Srov. bod 4 preambule citované směrnice.
- 30 -
o svobodném přístupu k informacím, kterou připravuje Ministerstvo
informatiky
probíhá
vnější
(ke
dni
dokončení
připomínkové
řízení
této k
disertační
práce
paragrafovému
znění
novely). Nejdůležitější dopady této směrnice budou pojednány na konci práce v rámci závěrečných úvah de lege ferenda, což je také jejím smyslem.
2.4. Ústavní základy práva na informace v ČR V platných pramenech vnitrostátního ústavního práva je právo na informace obsaženo především v Listině základních práv
a svobod.
V
širším
smyslu
jej
lze
vysledovat
již
v samotných principech demokratického právního státu, který v souladu s právním kontextem okolního demokratického světa buduje stát na bázi společenství svobodných občanů respektujícího individuální přirozená lidská práva. Hlavním pramenem ústavního práva na informace je bezpochyby článek 17 Listiny, který je systematicky řazen do hlavy druhé
(Lidská
práva
a
základní
svobody),
oddílu
druhého
(politická práva). Oproti mezinárodním i zahraničním zvyklostem v něm není právo na informace zahrnuto do svobody projevu, nýbrž
je
-
zřejmě
ku
prospěchu
věci
-
osamostatněno
a postaveno jí na roveň jako samostatné základní politické právo. Tím vším je zvýrazňován politický charakter38 práva na 38
Srov. zřejmě dosud nepublikované usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02 ze dne 18. 12. 2002 s tímto nosným výkladem ve vztahu k právu na informace: Právo na informace je v Listině systematicky řazeno mezi práva politická. Zaručuje je stát. Je to právo na informaci chápanou velmi široce, tj. takovou, kterou člověk žijící ve státě potřebuje k tomu, aby v prakticky dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti a v jeho okolí.
- 31 -
informace jakožto samostatného subjektivního práva39 (nároku) jednotlivce vůči veřejné moci na informace z oblasti správy věcí
veřejných.40
Zároveň
je
tím
omezováno
instrumentální
pojetí práva na informace jako pouhého prostředku pro výkon jiných práv či svobod, jež samo o sobě sice existuje a je deklarováno v objektivním právu, ale nemá charakter vymahatelného nároku. Obě
naznačená
pojetí
práva
na
informace
se
ve
své
podstatě a důsledcích značně odlišují. Instrumentální pojetí konstruuje právo na informace jako obecně platné (přirozené) právo
jedince
erga
omnes,
jemuž
odpovídá
povinnost
všech
ostatních, včetně státu jej ve výkonu práva až na zákonem stanovené výjimky neomezovat. Samostatné neboli cílové pojetí práva na informace je však důslednější, neboť toto právo se projevuje v oblasti veřejné správy (navíc) jako subjektivní právo 39
40
inter
partes
ve
vztahu
jedinec
-
stát,
jemuž
musí
Srov. zejm. již shora citované usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96 ze dne 16. 5. 1996 publikované ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 5, usnesení č. 5 na str. 557, jehož nosnou myšlenku zde ještě jednou zopakujme: "Právo na informace je nepochybně subjektivním právem každého občana. Odmítnout poskytnutí informace je možné pouze v případech zákonem výslovně stanovených. Takové odmítnutí je podle názoru Ústavního soudu rozhodnutím správního orgánu, které podléhá soudnímu přezkumu." Sice v rámci cizí právní úpravy, ale co do argumentů obdobně se vyjadřuje i SchmidtJortzig, E. in Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C. F. Müller Verlag. 2000, v § 141, Rn. 2, 28, 29 při výkladu článku 5 odst. 1 Spolkové Ústavy SRN. "Správa veřejných věcí" je nejobecnější definicí politiky. Politika představuje oblast obecných státních záležitostí (srov. kolektiv autorů: Diderot. Všeobecná encyklopedie ve 4 svazcích. Nakladatelský dům OP. Praha. 1997, svazek 3, str. 519), příp. aktivní účast občanů ve státním životě (kolektiv autorů: akademický slovník cizích slov. Academia. Praha. 1995). Politickému charakteru práva na informace proto konvenuje rozsah zahrnující informace z celé veřejné správy.
- 32 -
odpovídat
také
komplementární
povinnost
státu,
resp.
celé
veřejné moci, pokud jedinec své právo aktivně uplatňuje - až na
zákonem
stanovené
výjimky
-
mu
informace
reálně
poskytnout.41 Právě zde je tedy de iure založen již v úvodu zmiňovaný princip publicity veřejné správy, a to přinejmenším v pasivním smyslu, podle nějž je veřejná moc povinna reagovat 41
K tomu opět srov. důvody usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96. Dále srov. méně známé usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02 ze dne 18. 12. 2002, podle nějž odpovídá právu na informace obecná povinnost, aby nikdo, koho k tomu neopravňuje zákon, a nad míru, ke které ho k tomu opravňuje zákon, nikomu v podání informace nebránil. Záměrně zdůrazňuji použitá slova "v podání informace", která nutně vyjadřují aktivní povinnost státu či jiného orgánu při výkonu veřejné moci. V tomto rozsahu se zřejmě mýlí V. Pavlíček (nebo V. Knapp, jehož spoluautorství zde nelze rozlišit) když na str. 180 komentáře k Listině (Ústava a ústavní řád ČR. 2. díl. 2. vydání. Praha. Linde. 1999) popírá jakoukoliv povinnost "podat informaci", která by odpovídala subjektivnímu právu žadatele informaci získat. Autoři si tím však zřejmě příliš jistí nejsou, neboť na straně 179 naznačují pravý opak a úvahu tam ještě opatřují dovětkem, jak "by to mohlo být praktické". Podobný kontradikt je vyjádřen i na str. 182, kde se nejdříve dovozuje, že součástí práva na informace je především právo informace "získávat" (tj. nejen "vyhledávat"), aby pak hned v následující větě bylo uvedeno, že to však neimplikuje právo informaci získat ani něčí povinnost informaci podat. Naopak J. Hřebejk, který je ve stejném díle autorem komentáře k odstavci 5, dovozuje zcela správně, že právu na informace musí odpovídat povinnost orgánů veřejné moci poskytovat alespoň tu část informací, týkající se rei publicae. Podle něj se to dá dovodit jednak z konstrukce celé Listiny jako dokumentu obsahujícího základní práva a svobody jedince a jednak z obecné konstrukce, že v právních vztazích právu jednoho subjektu odpovídá povinnost jiného subjektu a naopak. Zaručuje-li čl. 17 odst. 1 Listiny jedinci právo na informace (z oblasti veřejné správy), pak tomu musí odpovídat povinnost orgánů veřejné správy mu je na žádost poskytnout. S tímto názorem lze souhlasit. Srov. též Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Doplněk. Brno. 2004, na str. 16: Subjektivní právo se tak v každém jednotlivém případě projevuje především jako možnost chování určitého subjektu, přičemž každá taková možnost zpravidla bývá determinována svým povinnostním doplňkem či rozměrem, charakterizovatelným pak jako nutnost chování se určitého subjektu. Obdobně cit. op. na str. 142: Oprávnění a povin-
- 33 -
na žádost jedince o informaci a pokud tomu nebrání zákonné důvody, mu ji poskytnout. Z hlediska věcného by byl opačný závěr
o neexistenci
odpovídající
povinnosti
orgánů
veřejné
moci absurdní. Vždyť pokud má být právo na informace právem politickým, které přísluší člověku proto,
aby v prakticky
dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti a v jeho blízkém
i
dalekém
okolí,
jak
píše
opět
V. Pavlíček
nebo
V. Knapp na str. 180 komentáře k Listině, pak neexistence odpovídající informace,
povinnosti které
mají
orgánů v rámci
veřejné své
moci
pravomoci
poskytovat a působnosti
k dispozici, by takové právo značně relativizovala. Tomu správně
odpovídá
i odstavec
interpretován
ve
5
spojení
článku s
17
Listiny,
odstavcem
1
je-li
tak,
že
"přiměřeným způsobem" poskytování informací o činnosti orgánů veřejné moci je nepochybně i plnění ústavně zaručeného práva jedinců na informace.42 Popsaný vztah práva a povinnosti jen
42
nosti subjektů správněprávních vztahů jsou ve vzájemné interakci, což znamená, že oprávnění subjektu veřejné správy na straně jedné odpovídá příslušná povinnost či povinnosti subjektů na druhé straně správněprávního vztahu a naopak. Dále též Pomahač, R., Vidláková, O.: Veřejná správa. C.H.Beck. Praha. 2002, str. 94 a násl.: Veřejná správa a je povinna chovat se v souladu se zákonem a projevovat iniciativu při realizaci zákona. Ve vztahu k právu na informace má zřejmě něco obdobného na mysli i V. Mikule v Hendrychově učebnici správního práva obecného (5. vydání na str. 515 marg. 795), kde uvádí: V demokratickém právním státě není veřejná správa nástrojem nějaké zvláštní, od společnosti separované moci, nýbrž naopak: je službou veřejnosti... S touto funkcí správy by nebylo v souladu, kdyby mezi ní a veřejností byly vytvářeny informační bariéry, které by občanům bránily dozvědět se, co veřejná správa dělá, jak to dělá atd., tedy kontrolovat její činnost. Názorně to na základě shodného textu čl. 26 odst. 1 slovenské Ústavy s čl. 17 odst. 1 české Listiny vyjádřil slovenský Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 10/1999 ze dne 16. 6. 1999: Predpokladom demokratického uplatňovania moci v modernej společnosti je informovanosť jednotlivých občanov o veciach verejného záujmu. Článkom 26 odst. 1 Ústavy SR sa
- 34 -
dokazuje existence procesních prostředků, jimiž je jedinec schopen vynutit si splnění informační povinnosti státu typu dare nebo facere.43 Naopak v případě prvního pojetí je procesní obrana práva vyloučena či výrazně omezena na pouhé vynucení povinnosti typu omittere. Přes všechny aplikační problémy popsané shora v kapitole o vývojových souvislostech je právo na informace podle čl. 17 odst.
1
již
od
vzniku
samostatné
České
republiky
přímo
vykonatelným ústavním právem a bylo jím tedy i před přijetím obou informačních zákonů. Argument a contrario z čl. 41 odst. 1 je zde zcela nepochybný, stejně jako je jednoznačné a co do vyložených důvodů přesvědčivé publikované usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96 ze dne 16. 5. 1996. Jako
na
politické
právo
se
na
přístup
k
informacím
vztahuje článek 22 Listiny, podle nějž musí zákonná úprava všech
politických
práv
a
svobod,
stejně
jako
její
výklad
a používání umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Přestože nejtypičtější práva politická, jako především aktivní a pasivní právo volební, dopadají pouze na občany,
43
zaručuje právo na informácie bez obmedzenia. Všetky orgány majú povinnosť správať sa tak, aby nemarili právo občanov zaručené čl. 26 odst. 1 Ústavy SR. (Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky 1999, str. 308-309). Od nabytí účinnosti informačních zákonů o tom již nemůže být pochyb, ale stejně tak to bylo možné i dříve hmotněprávně na základě zde uvedeného výkladu a procesně za použití obecného správního řízení a poté případně správního soudnictví. Že se tak běžně nedělo, je věc jiná, způsobená více faktory od indolence orgánů státní správy, přes určité tápání teorie práva až po relativně pozdní výklad Ústavního soudu z roku 1996 (stále máme na mysli klíčové usnesení sp. zn. III.ÚS 28/96), který do vzniku informačních zákonů již nestačil výrazněji ovlivnit správní praxi a poté pozbyl hlavního významu.
- 35 -
právo na informace je univerzální. Právo na informace podle čl. 17 Listiny je proto zaručeno všem bez rozdílu, tj. nejen občanům v právně-politickém smyslu, ale všem fyzickým osobám včetně dětí, cizinců, příp. bezdomovců (apatridů) a všem právnickým
osobám,
opět
včetně
zahraničních.44
Tyto
závěry
vyplývají jednak z povahy práva na informace, které mohou konzumovat jak osoby fyzické, tak i právnické, jednak z dikce článku 3 odst. 1 Listiny a konečně i z lexikálního významu slova "každý" v čl. 17 odst. 2 Listiny a z mlčení, resp. z použití na všechny dopadajícího trpného rodu v odst. 1 a 4 citovaného ustanovení. Jakkoliv
jsou
právo
na
informace
a
právo
na
svobodu
projevu v odstavci prvém rozlišena, v odstavci 2 jsou poněkud nekoordinovaně směšována.45 Vzhledem k tomu, že svoboda projevu vyžaduje ke své realizaci vstupní informace a navíc i samotný projev je obvykle šířením souboru informací, je zřejmé, že Listina
zde
používá
pojmu
"informace"
ve
dvou
významech.
Jednak v širším významu, kdy "informací" se rozumí určitá zpráva, tj. komplementární útvar k názorům, idejím a dalším typům souborných hodnotících či popisných informací vyjadřovaných
subjektivně
(tedy
teoreticky
i
nepravdivých
nebo
přinejmenším neverifikovatelných, např. dojem, pocit, umělecké projevy apod.). Jednak v doslovném významu, kdy "informací" se 44
45
Tentokrát se mýlí zase J. Hřebejk, když na str. 185 komentáře k Listině (Ústava a ústavní řád ČR. 2. díl. 2. vydání. Praha. Linde. 1999) dovozuje, že právo na informace je zaručeno nepochybně (jen) pro fyzické osoby. Pro takový závěr neexistuje jediný důvod a autor také žádný neuvádí. Naopak zcela správně Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004, str. 295. Shodně např. Klíma, K.: Ústavní právo. Aleš Čeněk. Dobrá Voda. 2002, str. 307; Pavlíček, V. a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha. Linde. 1999, str. 181.
- 36 -
rozumí jednotka znalosti (vědomosti), která je pravdivá per definitionem, tj. vždy. Nepravdivá nemůže být informace, ale jen zpráva. Taková zpráva však nepřináší informaci, ale dezinformaci.46 Článek 17 odst. 2 Listiny jako celek nelze považovat za legální definici práva na informace, ale spíše za příkladmé vyjádření jeho součástí.47 Ústavní omezení práva na informace je vyjádřeno v čl. 17 odst. 4 Listiny tak, že právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro: -
ochranu práv a svobod druhých,
-
bezpečnost státu,
-
veřejnou bezpečnost,
-
ochranu veřejného
-
ochranu mravnosti.
zdraví,
Jakékoli omezení práva na informace musí tedy splňovat formální a materiální podmínky, přičemž formální podmínkou je konkrétní ustanovení zákona, materiální podmínkou je nezbytnost
příslušného
omezení
v
demokratické
společnosti
pro
některý z taxativně, leč co do obsahu značně všeobecně vyjmenovaných
účelů.
Obě
podmínky
musí
být
splněny
cumulative.
Tento princip konvenuje mezinárodním požadavkům vyplývajícím z Paktu i z Úmluvy, přestože doslovné znění důvodů neodpovídá ani jednomu z nich, ale je spíše jejich volně formulovanou směsí. (Ponecháme-li stranou filozofické rozdíly mezi morálkou 46
47
Velmi pěkně Pavlíček, V. a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha. Linde. 1999, str. 181. Srov. též opuštění konfusní definice informace v 3 odst. 3 tiskového zákona č. 81/1966 Sb. novým tiskovým zákonem č. 46/2000 Sb. Tamtéž.
- 37 -
a mravností, pak zbývající formulace lze vzájemně podřadit a jedinou výjimkou proti znění Úmluvy je zřejmě možnost omezení přístupu k informacím z důvodu zachování autority a nestrannosti soudní moci, což česká Listina nevyužívá.) Formální podmínka zjevně nemůže být splněna tehdy, pokud přístup k informacím omezuje či jinak reguluje jen podzákonný právní předpis, jako např. vyhláška, nařízení či jen vnitřní předpis
nebo
dokonce
pouhé
nařízení
či
pokyn
z titulu
pracovněprávní nadřízenosti nebo pouhé správní uvážení povinného subjektu o "vhodnosti" poskytnutí informací.48 Materiální podmínka se posuzuje politickými a etickými měřítky panujícími v demokratické společnosti, ovšem zřejmě nikoli idealisticky, nýbrž ve vztahu k reálným společenským souvislostem, a to hned ve dvojím smyslu.49 Posouzení musí být vedeno také úvahou o proporcionalitě, přiměřenosti a účelnosti použitého restriktivního opatření vůči legitimnímu cíli, který jím má být dosažen.50 Zde může vznikat otázka, zda materiální podmínka klade požadavky pouze na legislativu nebo zda se může uplatnit i při 48
49
50
Srov. např. (zrušující) nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 47/93 ze dne 23. 8. 1994 ve věci návrhu na zrušení vyhlášky města Olomouce o úpravě podmínek prodeje, rozšiřování a provozování předmětů pornografického a erotického charakteru ve městě Olomouci publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 2, nález č. 39 na str. 3 a násl. To zcela správně zdůrazňuje usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02 ze dne 18. 12. 2002, když říká, že právo na informace lze omezit toliko zákonem a to za splnění dvou podmínek: předně že se tak děje za některým z účelů taxativně uvedených v čl. 17 odst. 4 Listiny a za druhé, že je takové omezení nezbytné, tzn., že cíle omezení jinak v demokratické společnosti dosáhnout nelze. Srov. zcela správnou úvahu v díle Čič, M. a kol.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Martin. Matica Slovenská. 1997, str. 149 (podotýkám, že obsah čl. 26 odst. 4 slovenské Ústavy je shodný s čl. 17 odst. 4 české Listiny).
- 38 -
běžné aplikaci práva. Žádoucí samozřejmě je, aby se materiální podmínka koncentrovala právě do textu zákona, a tím se zároveň stala
podmínkou
formální.
Jinými
slovy,
pokud
zákonodárce
považuje za materiálně nezbytné omezit poskytování některých informací, může a má tak učinit formou zákona. Ale tak tomu ve skutečnosti
vždy
není.
Lze
si
totiž
představit
nežádoucí
situace, v nichž je splněna pouze jedna z podmínek a které mohou nastat i v praxi. K první z nich dojde tehdy, je-li splněna
pouze
k informacím, některých podklad
materiální neboť
informací, (jedná
se
je
věcně
ale o
podmínka
pro
mezeru
pro
omezení
zcela
nezbytné
takové
omezení
v zákonech).
přístupu
omezit
šíření
chybí
zákonný
Druhou
naopak
představuje existence ustanovení zákona, které omezuje přístup žadatelů
k informacím,
ale
není
v demokratické
společnosti
nezbytné pro žádný z Listinou vyjmenovaných účelů (jedná se o protiústavní ustanovení zákona). Řešení vzájemného nesouladu obou podmínek pro omezení přístupu
k informacím
je
vždy
krajně
složité,
neboť
představuje střet práva (formální podmínka) a věcné reality (materiální podmínka). Zároveň představuje střet běžného práva a práva ústavního a někdy dokonce konkurenci dvou ústavně zaručených
práv.
Naznačené
rozpory
samozřejmě
nelze
řešit
paušálně jen v rámci teoretických úvah, ale vždy pouze in concreto, což provádí obvykle až Ústavní či Evropský soud autoritativním výkladem nebo zákonodárce změnou či doplněním zákonů. Abychom se však dostali k odpovědi na shora uvedenou otázku, uveďme, že materiální podmínky pro omezení přístupu k informacím prolínají celým právním řádem a přestože jsou formulovány obecně, mají v případě rozporu se zákonem před-
- 39 -
nost, neboť vyplývají přímo z předpisu ústavní právní síly. Tyto
ústavní
požadavky
je
proto
třeba
vnímat
jako
meze
určující způsob interpretace a aplikace běžného práva. To se uplatní
zejména
zákona.
Pokud
v
případě
tyto
existence
výklady
vedou
více
k různým
různých
výkladů
důsledkům
vůči
ústavně zaručeným právům, je nutno zvolit ten z nich, který je v souladu s ústavními požadavky, resp. který vede in favorem uplatnění ústavně zaručených práv - "imperativ ústavně konformní interpretace"51. Tyto závěry vyplývají nejen z judikatury Ústavního
soudu,
ale
též
z
čl.
22
Listiny,
který
klade
výslovně požadavky na úpravu politických práv a svobod nejen zákonodárci, ale všem, kdo zákon vykládají a aplikují. Výjimkou z posuzování formálních a materiálních podmínek jsou některá ustanovení samotné Listiny, která sledují opačný zájem
než
čl.
17,
tj.
ochranu
před
nežádoucím
přijímáním
a šířením informací. Těmi jsou: -
čl. 7 odst. 1 (nedotknutelnost osoby a jejího soukromí),
-
čl. 10 odst. 1, 2 (obecná ochrana osobnosti),
-
čl. 10 odst. 3 (ochrana osobních údajů),
-
čl. 12 odst. 3 (nedotknutelnost obydlí),
-
čl. 13 (listovní tajemství).
Poskytování, šíření a jiné operace s informacemi, které by se mohly dotknout výše uvedených ústavně chráněných zájmů, jsou a priori nepřípustné. Konečně poslední odstavec článku 17 Listiny dává základ 51
Ústavní soud (ČR): značné množství nálezů, poprvé zřejmě nález sp. zn. Pl. ÚS 48/05 ze dne 26. 3. 1996 publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 5, nález č. 21 na str. 171. Srov. též Varvařovský, P.: K postavení Ústavního soudu. Právní rozhledy. 4/2004, příloha, str. 67; Šimíček, V.: Ústavní stížnost. Linde. Praha. 2001
- 40 -
pro princip aktivní publicity veřejné správy, neboť ukládá státním orgánům a orgánům územní samosprávy aktivní povinnost poskytovat
přiměřeným
způsobem
informace
o
své
činnosti,
přičemž zároveň podmínky a provedení přenechává zákonu. Tomu je nutno rozumět tak, že orgány veřejné moci jsou povinny zveřejňovat vybrané informace ve vhodném rozsahu samy od
sebe,
neboli
officio.52
ex
Smysl
a
naléhavost
takové
povinnosti snad nejjasněji vyjadřuje jeden z explicite vyjádřených důvodů přijetí směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2003/98/ES,
o opakovaném
použití
informací
veřejného
sektoru ze dne 17. 11. 2003, který zde proto cituji v českém překladu: "Zveřejnění všech obecně dostupných dokumentů, které má veřejný sektor v držení a které se týkají nejen politiky, ale i soudnictví a správy, je základním nástrojem rozšíření práva na informace, které je základní zásadou demokracie. Tento
cíl
platí
pro
instituce
na
všech
úrovních,
tj.
na
místní, národní i mezinárodní úrovni."53 Odkaz Listiny
je
na do
prováděcí jisté
zákon
míry
v
matoucí,
odstavec
interpretován izolovaně,
jakákoli
povinnost
veřejné
moci
(ať
poskytování již
čl.
17
odstavci
neboť
pokud
může vyvolávat
informací
aktivní
ze
publikační
5
české
je
tento
zdání, že
strany nebo
orgánů pasivní
vyčkávající a reagující až na konkrétní žádosti) může probíhat 52
53
Velmi názorně to popisuje J. Hřebejk v díle Ústava a ústavní řád ČR. Komentář. 2. díl. 2. vydání. Praha. Linde. 1999 na str. 185, kde uvádí: "Pojetí odst. 5 čl. 17 Listiny znamená i právo veřejnosti očekávat, že jí informace o činnosti orgánů veřejné moci bude poskytnuta, že tyto informace si najdou veřejnost samy, nikoli tak, že veřejnost musí tyto informace aktivně vyhledávat." Směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru ze dne 17. 11. 2003. Preambule, bod 16.
- 41 -
pouze tehdy, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Takový závěr je však prakticky absurdní a hodnotově neakceptovatelný. Pokud by totiž
bylo
zároveň
možné
nutno
poskytovat
zveřejňovat,
pouze
ty
znamenalo
informace, by
to
které
úplnou
je
negaci
principu publicity správy. Znamenalo by to návrat do doby, kdy veřejnými
informacemi
nebyly
v
zásadě
všechny,
které
má
veřejná správa v držení, nýbrž toliko zákonem vyjmenované. Článek 17 Listiny je třeba vykládat jako celek, a proto bylo
vždy
i bez
prováděcího
zákona
elementární
povinností
orgánů veřejné moci poskytovat informace, pokud o ně někdo požádá a pokud jejich poskytnutí nic nebrání. Je tomu tak proto,
že
naplňování
ústavně
zaručeného
práva
žadatelů
na
informace podle odst. 1 je nepochybně oním "přiměřeným způsobem
poskytování
informací",
který
má
na
mysli
odst.
5.
Argumentovat lze rovněž logickým postupem a minori ad maius tak, že pokud může stanovit podmínky a provedení poskytování informací zákon, může tak zajisté učinit i ústavní zákon, kterýmžto je právě odst. 1 článku 17 listiny o právu na informace ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario o přímé aplikovatelnosti tohoto práva, případně odst. 4 čl. 17 Listiny, pokud jde o podmínky, resp. omezení práva na informace. Věta druhá odstavce 5 o tom, že podmínky a provedení stanoví
zákon,
se
vztahuje
pouze
na
aktivní
zveřejňování
(publikaci) vybraných informací, u nichž panuje zvýšený zájem na jejich přístupnosti a znalosti ve společnosti.54 Nelze vůbec 54
Pro právního právních §§ 12-13 zákona o
maximální názornost uveďme např. informace o obsahu řádu aktivně publikované ve Sbírce zákonů podle všech úprav v historii (z novějších jmenujme alespoň § 2, zákona o Sbírce zákonů č. 131/1989 Sb.; §§ 2-4, § 9 Sbírce zákonů České republiky č. 545/1992 Sb.; §§ 1-2,
- 42 -
pochybovat
o
tom,
že
přestože
přístupnými
jsou
v
zásadě
všechny informace z oblasti veřejné správy (až na zákonem stanovené
výjimky),
jsou
aktivně
zveřejňované
informace
fakticky přístupné lépe, rychleji a snadněji (dnes nejčastěji prostým nahlédnutím na internetu), než informace, o jejichž poskytnutí
je
třeba
žádat
a
vyčkávat
lhůty
pro
vyřízení
žádosti (a to ještě za idealistického předpokladu, že v ní budou
všechny
informace
beze
zbytku
a
zdarma
poskytnuty).
Zároveň je zcela pochopitelné, že výběr povinně publikovaných informací přenechává Listina zákonu, resp. zákonům, neboť jde o
věcně
a prudce
rozsáhlou se
problematiku
měnícími
s proměnlivými
technickými
prostředky
prioritami umožňujícími
zveřejnění. Ačkoli by se mohlo na první pohled zdát, že zákonem, který
má
odstavec
5
věta
2
na
mysli,
se
stal
až
zákon
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, není tomu tak. Zákonů, které stanovují podmínky a provedení aktivního zveřejňování
vybraných informací
o činnosti
orgánů veřejné
správy, je značné množství, mnoho z nich je starších než zákon § 5, §§ 12-13 zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv č. 309/1999 Sb.). Povinně publikovaných informací o činnosti orgánů veřejné správy jsou však desítky, ne-li stovky, počínaje obchodním rejstříkem, katastrem nemovitostí, přes nejrůznější veřejné seznamy, evidence, registry, rejstříky, programy, zprávy, plány apod. až po dnešní celkový registr veřejných informací na portálu veřejné správy. K důvodům rozlišení informací na aktivně zveřejňované a ostatní uvádí Petr Průcha: Z povahy věci je zřejmé, že poskytování informací jejich zveřejněním by se mělo vztahovat zejména na ty informace, které mají obecnější význam a které budou potřebné pro všechny či většinu osob, které přijdou do kontaktu s předmětným orgánem. Naproti tomu poskytování informací na žádost umožňuje překrýt ty individuální a mnohdy značně specializované požadavky, které souvisí s individuální zájmovou orientací či motivací žadatele. (Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004, str. 296).
- 43 -
č. 106/1999 Sb. a mnoho z nich platilo již v době vzniku Listiny (a ta na ně právě proto odkazovala). Aniž bychom se v této úvodní kapitole pouštěli do jejich výčtu, lze v zásadě konstatovat zobecňující závěr, že jde o zákony, jež má na mysli § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím a které jsou uvedeny v souhrnném výčtu (bez nároku na úplnost) v příloze č. 1 této disertační práce. Oba informační zákony se na konci 90. let staly významným přelomem v oblasti práva na informace nikoli proto, že by poprvé prováděly článek 17 odst. 5 Listiny, ale proto, že daly dosavadnímu
provedení aktivní
zvláštních
zákonech
povinnosti publikace
zobecňující
právní
základ
v mnoha
(zejm.
§
5
InfZ). Druhým a zřejmě ještě důležitějším přelomem byl fakt, že informační zákony nahradily v oblasti poskytování informací na žádost nepříliš funkční správní řád a staly se zvláštními prováděcími úpravami článku 17
odst. 1
Listiny s výraznou
podporou práv žadatelů, bezformálností, restriktivní úpravou důvodů
pro
torskými
odepření
formulacemi
informací, obrany
zkrácenými
proti
lhůtami,
nečinnosti
a
nová-
explicite
vyjádřenými opravnými prostředky včetně přístupu k soudu. Rozdíl mezi aktivní informační povinností orgánů veřejné moci a jejich povinností poskytovat informace na žádost názorně vystihuje zákon o svobodném přístupu k informacím v § 4, v němž
tyto
ústavního
dvě
odlišné
základu
striktně
formy
vycházející
odděluje
a
dále
z
odlišného
je
pojednává
zvlášť. Článek
17
je
hlavním,
nikoli
však
jediným
místem
v Listině, kde je pojednáno o právu na informace. Zmínit je třeba především čl. 35 odst. 2 Listiny, který zaručuje právo
- 44 -
každého
na
včasné
a
úplné
informace
o
stavu
životního
prostředí a přírodních zdrojů. Jde o zvláštní ustanovení vůči obecnému právu na informace, které se stalo základem zvláštní úpravy
v
zákoně
č.
123/1998
Sb.,
o
právu
na
informace
o životním prostředí. Ve více či méně zastřenější podobě je právo na informace vyjádřeno v dalších ustanoveních Listiny jako součást: -
práva zadrženého být seznámen s důvody zadržení podle § 8 odst. 3 Listiny,
-
svobody myšlení podle čl. 15 odst. 1 Listiny,
-
svobody vědeckého bádání a umělecké tvorby podle čl. 15 odst. 2 Listiny,
-
svobody náboženského vyznání a jejího projevu podle čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 Listiny,
-
práva
na
správu
věcí
veřejných
podle
čl.
21
odst.
1
Listiny, -
práva občanů tvořících národnostní nebo etnické menšiny na rozšiřování a přijímání informací v mateřském jazyku podle čl. 25 odst. 1, 2 Listiny,
-
práva na vzdělání podle čl. 33 odst. 1 Listiny,
-
práva na právní a jazykovou pomoc podle čl. 37 odst. 2, 4 a čl. 40 odst. 3 Listiny,
-
práva na spravedlivý proces podle čl. 38 odst. 2 Listiny.
2.5. Základní teze platné právní úpravy V
této
části
se
pouze
stručně
zmíníme
o
základních
principech platné právní úpravy práva na informace, provedené v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
- 45 -
Zákon je komplexním předpisem, který upravuje všechny základní aspekty práva na informace, tj. především povinnost aktivní publikace informací a poskytování informací na žádost. Vedle povinnosti poskytovat informace stanoví úplným výčtem i důvody pro odepření informací, a tím naplňuje prakticky celé právo na informace - hmotné. Zároveň představuje lex specialis vůči
správnímu
řádu,
a
tím
se
stává
i
procesní
úpravou
relativně nezávislou na správním řádu (ústní proces a písemný proces
směřující
k
úplnému
poskytnutí
informací
je
až
na
počítání lhůt nezávislý a písemný proces směřující k vydání negativního rozhodnutí využívá správní řád pouze podpůrně). Krom
podstaty
věci
samé
řeší
zákon
i
některé
související
otázky s poskytováním informací, jako zejm. úhradu nákladů, některé vnitřní postupy povinných subjektů, obsah a podrobnosti publikace a některé další. Zákon informace,
je
obecný
v tom
smyslu,
s výjimkou
těch,
jejichž
že
dopadá
na
poskytování
všechny
komplexně
upravují zvláštní předpisy (dosud jediným takto komplexním zvláštním upravující zvláštní
předpisem právo zákony,
na
je
zmíněný
informace
které
o
upravují
zákon
č.
123/1998
Sb.
životním
prostředí).
Na
nejrůznější
odchylky
při
poskytování informací, dopadá podpůrně, nejčastěji použitím jeho procesních pravidel. Účelem zákona je zajištění práva veřejnosti na informace, jež mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy, jakož
i
další
veřejné
instituce
hospodařící
s
veřejnými
prostředky a další subjekty, které rozhodují na základě zákona o právech a povinnostech občanů a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tyto povinné subjekty jsou zákonem zavázány
- 46 -
především
zveřejňovat
základní
informace
o své
činnosti
automaticky tak, aby byly všeobecně přístupné (§§ 5, 6), čímž zákon realizuje čl. 17 odst. 5 Listiny. Povinné subjekty mají využívat jak tradičních prostředků zveřejňování informací, tak moderních prostředků šíření informací v elektronických sítích. Ostatní
informace,
které
mají
k dispozici,
vydají
povinné
subjekty na základě žádosti žadatele, tj. každé fyzické nebo právnické osoby (§§ 13, 14). Tím InfZ realizuje čl. 17 odst. 1, Listiny za dodržení podmínek čl. 17 odst. 2 a 4 Listiny. Podmínky vyplývající z Listiny jsou výjimkami z jinak obecného práva na přístup k informacím a jsou blíže rozvedeny v §§ 7 - 12 zákona, popisujících důvody pro nezbytná omezení práva a rozsah či meze tohoto omezení. Ustanovení § 12 je důležitým společným ustanovením pro všechny výjimky (omezení) z práva na svobodný přístup k informacím. Jeho obsahem je princip
minimalizace a princip selekce. Podle nich povinný
subjekt vyloučí z informací, které má na žádost poskytnout, ty její části, které nelze poskytnout nebo k jejichž neposkytnutí je
oprávněn,
a
to
fyzickým
výmazem
z nosiče
informací,
a
zbývající části pak poskytne.55 Povinný subjekt je vždy zavázán k tomu, aby v případě selekce poskytl doprovodnou informaci (§ 2 odst. 4), tzn. informoval žadatele mimo jiné o důvodu odepření požadované informace a době, po kterou důvod odepření trvá,
resp.
kdy
bude
znovu
přezkoumán.
Toto
ustanovení
naplňuje ústavní požadavek, aby oprávněné omezení přístupu k informacím jako základnímu právu bylo vždy uplatněno jen v nejmenším
nutném
rozsahu,
jak
vyplývá
z čl.
4
odst.
4
Listiny. 55
Srov. Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004, str. 299.
- 47 -
Zákon dále stanovuje postup, jakým se o informace žádá, jakým způsobem se poskytují, odpírají a jak se lze proti odepření informací bránit (§§ 14 - 17). Součástí zákona je důležité ustanovení § 17 o zpoplatňování nákladů (jinak značně problematické) a § 19 upravující vztah k povinnosti mlčenlivosti zaměstnanců povinných subjektů uložené jim zvláštními zákony,
která
informace.
by
jinak
Povinnost
komplikovala
mlčenlivosti
je
realizaci omezena
práva
tak,
že
na se
neuplatní při poskytování informací povinným subjektem jako celkem v režimu InfZ.56 Jde tedy o všechny situace, kdy se postupuje na základě žádosti podle § 13 či § 14 InfZ anebo se informace aktivně zveřejňují podle § 5 InfZ. Zákon vychází důsledně z principu otevřenosti (publicity) veřejné
správy
důvěrnosti
namísto
historicky
(diskrétnosti),
jenž
podmíněného
samotné
principu
znění
Listiny
nedokázalo po celá 90. léta úspěšně v praxi vyvrátit. Z tohoto důvodu není žadatel o informace povinen prokazovat důvody své žádosti a povinný subjekt není oprávněn tyto důvody hodnotit a z jejich případného nedostatku vyvozovat omezení práva na informace. Zákon zaručuje stejný rozsah a ochranu práva na svobodný
přístup
k informacím
všem
žadatelům
bez
rozdílu,
osobám fyzickým i právnickým.
2.6. Smysl informovanosti pro výkon lidských práv a svobod Právo na informace a praktická dosažitelnost informací představují samozřejmě více než jen novodobý fenomén právní 56
Tamtéž.
- 48 -
úpravy.
Jsou
přirozeným
předpokladem
existence
člověka
žijícího ve společnosti a tou nejobecnější podmínkou transcendentálního
rozvoje
podstaty,
tj.
v
jeho
osobnosti
oblasti
nad
intelektuální,
rámec
biologické
mravní,
kulturní,
sociální apod.57 Právě z těchto důvodů je právo na informace v mezinárodních ustanoveních hodnotné
Listiny
uplatnění
vyhledávat, hranice
dokumentech
přijímat
státu,
je
o
lidských
předpokládáno jiných a
práv
a
rozšiřovat
přinejmenším
v
právech
jako
základ
svobod.
i
v
mnoha
pro
plno-
Právo
informace pasivním
bez
svobodně ohledu
smyslu,
na
jemuž
neodpovídá aktivní protipovinnost nikoho informace poskytovat, elementární součástí ideálu lidské svobody. Právo na informace v tomto smyslu proto nazývejme raději svobodou informací, než "právem",
čímž
instituce
k
je
jejímu
lépe
vyjádřen
nositeli
a
k
subjektivní třetím
vztah
osobám,
této
případně
svobodou komunikace, pokud chceme do jednoho pojmu zahrnout svobodu projevu, svobodu získávání informací a svobodu rozši57
Otázku, zda je právo, resp. svoboda informací a projevu také psychickou podmínkou existence člověka pomíjím, neboť v podstatném rozsahu spadá do jiných vědních oborů. Tuto zmínku zde však uvádím proto, že Schmidt-Jortzig v díle o státním (tj. správním a ústavním) právu SRN považuje svobodu projevu a právo na informace za nezadatelnou podmínku samotné existence člověka. V krásném stylu k tomu uvádí (ponechávám bez překladu): (Mensch) "Als denkendes emotionales und geselliges Wessen ist er auf die Kommunikation mit seinesgleichen angewiesen in Gemeinsamkeit wie in Ergänzung und Auseinandersetzung. Die Mitteilung seiner Gedanken, Ansichten und Wünsche bedeutet für ihn ein elementares Bedürfniss seines Daseins." (Schmidt-Jortzig, E. in Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C. F. Müller Verlag. 2000, § 141, Rn. 1). Respekt a úctu k těmto právům vyjadřuje i Spolkový ústavní soud SRN: Svoboda projevu je základním právem, které jako nejbezprostřednější výraz lidské osobnosti ve společnosti patří k nejvznešenějším lidským právům vůbec (např. BVerfGE 7, 198 (208) LS. 1, für die Informationsfreiheit BVerfGE 27, 71 (81) LS. 1.
- 49 -
řování informací.58 Již
svoboda
informací
i
svoboda
komunikace
obvykle
zakládají subjektivní přímo vykonatelné právo, ovšem pouze individuálně tomu subjektu, jemuž svědčí a který může po právu žádat, aby jej nikdo při výkonu základních svobod neomezoval. Pro výkon politických práv platí v České republice z dobrých důvodů zvláštní ústavní úprava v čl. 17 Listiny, jež se od
obecné
doplňující
svobody
informací
povinnosti
orgánů
odlišuje veřejné
tím,
že
moci,
předpokládá které
budou
odpovídat subjektivnímu právu jedince na informace. Projevy této povinnosti existují ve dvou podobách, jednak v přímé povinnosti orgánů veřejné správy poskytovat informace o své činnosti na základě žádosti podle článku 17 odst. 1 k odst. 5 Listiny, jednak v a priori stanovené povinnosti zveřejňovat vybrané informace z úřední povinnosti podle článku 17 odst. 5 Listiny k ustanovením zvláštních zákonů. Z hlediska individuálních lidských práv je tato zvláštní úprava zajisté vhodná, neboť lépe podporuje realizaci práva občanů podílet se na politickém životě ve státu, k čemuž jsou informace o veřejné správě 58
59
nezbytnou
podmínkou.59
Pokud
by
informačnímu
právu
Schmidt-Jortzig, E. in Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C. F. Müller Verlag. 2000, § 141, Rn. 3. Shodně např. J. Hřebejk v díle Pavlíček, V. a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha. Linde. 1999 na straně 185: "Politická práva slouží demokracii a do značné míry jejich realizace obsah tohoto pojmu naplňuje. Aby se lid mohl zapojovat do rozhodování věcí veřejných, aby demokracie mohla být skutečně "vláda lidu", jsou informace o veřejných záležitostech a s jejich pomocí i kontrola veřejných institucí nezbytné." Obdobně i Klíma, K.: Ústavní právo. Aleš Čeněk. Dobrá Voda. 2002 na straně 307, kde autor spojuje možnost občana funkčně se orientovat v politickém životě a podílet se na něm s dostatkem vstupních údajů k rozhodování.
- 50 -
občanů neodpovídala informační povinnost orgánů veřejné moci, byla
by
praktická
realizace
tohoto
práva
odkázána
jen
na
jejich libovůli, což je vyloučeno již z podstaty uspořádání demokratického právního státu, který si občané zřídili pro sebe, aby jim sloužil, respektoval a rozvíjel jejich práva a svobody.60 Na těchto vztazích vyplývajících z práva ústavního nemohl zákon o svobodném přístupu k informacím nic podstatného změnit, a proto je pouze konkretizoval, čímž zavedl řád do jinak rozporuplné aplikace práva na informace v průběhu 90. let 20. století.
2.7. Smysl informovanosti pro výkon veřejné moci Smysl informovanosti občanů o veřejné moci je pro tuto moc samou esenciální zpětnou vazbou, kvalitativním faktorem a zároveň i pojistkou proti jejímu zneužití. Tak především mají právo na informace a svoboda komunikace
zásadní
vliv
na
tvorbu
demokratických
politických
mechanizmů ve státě. Má-li být lid zdrojem veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 věta 1 Ústavy) a má-li být schopen rozhodovat se a tvořit politickou vůli prostřednictvím politických stran nebo dokonce i přímo (čl. 21 odst. 1 Listiny), pak k tomu nutně potřebuje (vedle axiomatické rozumové výbavy člověka jako organismu obdařeného myšlením) jednak relevantní vstupní informace z oblasti veřejné správy, jednak možnost šíření, veřejné
diskuse,
ověřování,
kritiky
či
hodnocení
těchto
informací. Právě z těchto kořenů se zrodila demokracie jako 60
Mikule, V. in Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck. 2003, str. 515, marg. 795.
- 51 -
forma
vlády
informovaných
a
samostatně
se
rozhodujících
občanů. Ústavní záruky práva na informace a svobody projevu mají objektivní význam pro vznik, udržení a rozvoj demokratické společnosti nebo jinými slovy jsou konstitutivní podmínkou demokratického státního zřízení.61 Dalším
nepopiratelným
významem
subjektivního
a
tím
i vynutitelného práva na informace je jeho funkce kontrolní ve vztahu k fungování veřejné moci.62 Nejen reálné poskytování informací,
ale
již
pouhý
komukoliv,
aby
získal
právní
informace
stav o
umožňující
činnosti
v
orgánů
zásadě veřejné
správy, vede k růstu odpovědnosti při výkonu veřejné moci, ke zvyšování její kvality a transparentnosti, čímž zároveň působí jako významný (ne-li nejvýznamnější) preventivní prvek předcházející kriminogenním situacím, motivům a jevům v politice a veřejné správě. To platí jak ve vztahu k bezprostřednímu poskytnutí informací konečnému zájemci, tak i hromadným sdělovacím prostředkům. Dostatečně rozsáhlý, jednoduchý a rychlý přístup veřejnosti k informacím má rovněž příznivý vliv na důvěru občanů v demokratické instituce a na jejich ochotu podílet se na veřejném
životě,
což
je
v
současnosti
často
diskutovaným
problémem (tzv. "demokratický deficit" a s ním spojené snižování
legitimity
volených
sborů).
Naopak
situace,
kdy
již
samotné získávání podkladových informací z veřejné správy činí 61
62
Shodně často citované rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu, BVerfGE: 7, 198 (204f., 208). Např. Petr Průcha ve své publikaci Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004 řadí celé právo na informace do kapitoly "Kontrola a jiné právní záruky ve veřejné správě". Obdobně i Vladimír Mikule v Hendrychově publikaci řadí právo na informace do kapitoly "Právní záruky ve veřejné správě".
- 52 -
občanům obtíže, jsou pro ně demotivující, neboť tím získávají pocit nemožnosti účinně ovlivnit správu veřejných věcí. Takové situace vedou k poklesu ztotožňování se veřejnosti s politickým systémem, k izolacionizmu a postupné rezignaci na veřejné dění.
Stále
se
snižující
volební
účast
ve
všech
typech
hlasování je toho varovným znamením. Mnohá další zdůvodnění smyslu informovanosti o veřejné správě, a to zejména ve smyslu aktivního principu publicity informací
v
držení
preambuli
směrnice
veřejného Evropského
sektoru,
vypočítává
Parlamentu
a Rady
ve
své
č. 2003/
98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru, mezi nimiž uvádí např.: -
vývoj směrem k informační a znalostní společnosti,
-
vytváření podmínek k rozvoji služeb, tvorby pracovních míst a tím i hospodářskému růstu,
-
vytváření vnitřního trhu a systému zajišťujícího, aby na vnitřním trhu nebyla narušována hospodářská soutěž,
-
zajištění spravedlivých a nediskriminačních podmínek pro všechny uživatele veřejných informací.
- 53 -
3. PŮSOBNOST
ZÁKONA
3.1. Vymezení problému Zákon vymezuje subjekty, které mají povinnost poskytovat informace ("povinné subjekty"). Těmito subjekty byly zpočátku účinnosti zákona státní orgány a orgány územní samosprávy, a to v celém rozsahu své působnosti. Někteří autoři hovoří o úplné informační povinnosti; na rozdíl od povinných subjektů druhého typu, u nichž je povinnost omezena rozsahem jejich rozhodovací činnosti ve veřejné správě, kterou označují jako částečnou
informační
povinnost.63
Novelou
zákona
o
České
televizi64 byl okruh povinných subjektů prvního typu rozšířen o veřejné instituce hospodařící veřejnými prostředky. Určení povinných subjektů je prvním (a nezřídka hned velmi obtížným) úkolem při aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím.65 Úkolem této vstupní kapitoly je provést systematickou
kategorizaci
povinných
subjektů
a
posoudit
přitom nejrůznější hraniční případy. Výklad problematiky se snaží přispět k co možná nejširšímu otevření veřejné správy v mezích platného práva. 63 64
65
Kužílek, O., Žantovský, M.: op. cit. sub 7, str. 28, 33. Zákon č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů (účinnost od 25. 1. 2001). Shora citované dílo autorů Kužílka a Žantovského na str. 81 uvádí (zřejmě na základě praktických poznatků Otevřené společnosti, o. p. s.), že určení povinných subjektů je typově druhým nejčastějším sporem při aplikaci zákona, hned za čistě procesními spory.
- 54 -
3.2. Orgány státní správy Zřejmě
nejmenší
definiční
problém
představují
orgány
státní orgány. Jejich určení teoretické ani v praxi nevyvolává vážnější pochybnosti. Státními orgány jsou všechny orgány moci zákonodárné, výkonné i soudní. Okruh státních orgánů je proto širší než tradičně pojímaný okruh exekutivních úřadů, jak je pod pojmem "správní orgány" definuje § 1 odst. 3 správního řádu a § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Mezi státní orgány patří:66 b)
Ústavní orgány státu zřízené Ústavou (Prezident, vláda, obě komory Parlamentu, soudy včetně Ústavního soudu,67 státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad a Česká národní banka).
c)
Ústřední orgány státní správy zřízené zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (Ministerstva financí, zahraničních věcí, školství, mládeže a tělovýchovy, kultury, práce
a
sociálních
věcí,
zdravotnictví,
spravedlnosti,
vnitra, průmyslu a obchodu, pro místní rozvoj, zemědělství, obrany,
dopravy,
životního
prostředí,
informatiky,
dále
Český statistický úřad, Český úřad zeměměřický a katastrální, Český báňský úřad, Úřad průmyslového vlastnictví, Úřad 66
67
pro
ochranu
hospodářské
soutěže,
Správa
státních
Blíže srov. recentní odvětvovou literaturu správního práva, např. Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004; Filip, J., Svatoň, J., Zimek, J.: Základy státovědy. Masarykova univerzita. Brno. 1994, Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck 2003. K tomu zvlášť srov. Molek, P.: Role soudů v ochraně svobodného přístupu k informacím in Hloušek, V., Šimíček, V. (eds.): Dělba soudní moci v České republice, Mezinárodní politologický ústav MU v Brně, Brno 2004, str. 219 – 237
- 55 -
hmotných
rezerv,
Státní
úřad
pro
jadernou
bezpečnost,
Komise pro cenné papíry, Národní bezpečnostní úřad, Energetický regulační úřad a Úřad vlády České republiky) a jinými zvláštními zákony (např. Úřad pro ochranu osobních údajů, Český telekomunikační úřad, Veřejný ochránce práv, Správa úložišť radioaktivních odpadů ad. - výčet není taxativní). d)
Územní orgány státní správy zřízené množstvím zvláštních zákonů upravujících jejich vznik a působnost v nejrůznějších
oblastech
státní
správy
(územní
finanční
orgány,
pracovní, katastrální, stavební, báňské, školské, matriční, živnostenské,
celní,
puncovní
a
další
úřady,
úřad
pro
zastupování státu ve věcech majetkových, orgány ochrany přírody
a
krajiny,
státní
sociální
podpory,
správy
sociálního zabezpečení, vojenské správy, inspekcí a mnoho dalších - výčet není taxativní); těmito orgány jsou i orgány obcí a krajů při výkonu přenesené působnosti. e)
Veřejné republiky
ozbrojené a
její
a
neozbrojené
územní
útvary,
sbory Správy
(Policie sboru
České požární
ochrany, zpravodajské služby, vězeňská služba, RZP aj.).
3.3. Orgány územní samosprávy Orgány
územní
samosprávy
jsou
orgány
obcí
a
krajů.
Obvykle se jimi rozumí obecní a městský úřad, úřad městské části či městského obvodu územně členěného statutárního města, magistrát statutárního města, Magistrát hlavního města Prahy a krajský úřad, které vyřizují žádosti o informace v prvním stupni. Toto chápání je zdůrazněno jednak ustanovením § 16 odst. 2 zákona, které presumuje vyřizování žádostí o informace
- 56 -
v
prvním
stupni
právě
úřadem
a
jednak
kompetenčními
ustanoveními zákona o obcích.68 Tím
však
nekončí.
Orgány
starosta
či
měst69,
výčet
orgánů
těchto
primátor
celků
územních jsou
v případě
Zastupitelstvo,
Rada,
i
samosprávných
celků
zastupitelstvo,
rada,
obcí,
měst
Primátor
a
a
statutárních
Městská
policie
hlavního města Prahy70 a zastupitelstvo, rada a hejtman kraje.71 I tyto další orgány obcí a krajů jsou tedy samy o sobě povinnými subjekty, což má svůj význam. V některých případech totiž nemusí nutně disponovat požadovanými informacemi úřad, nýbrž
na
základě
zákonem
stanovené
působnosti
právě
jen
některý z jmenovaných dalších orgánů. Tak kupříkladu rada obce plní vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem úkoly zakladatele nebo zřizovatele; vůči obchodním společnostem, jejichž jediným společníkem je obec, plní rada funkce valné hromady.72 Pokud informacemi z oblasti působnosti žádat
informace
subjektu.
rady nedisponuje
v prvním
Obdobně
je
stupni
tomu
u
od
úřad, bude
na místě
rady
povinného
zastupitelstva
jako a
starosty
či
primátora ve vztahu k jim svěřeným kompetencím. Naopak
zřejmě
nebudou
povinnými
subjekty
ve
smyslu
definice zákona další "orgány orgánů" obcí a krajů, jako např. výbory, komise a jiné trvalé nebo jen ad hoc utvořené útvary, které příslušný zákon za orgány územního samosprávného celku 68
69 70
71
72
§ 109 odst. 3 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). § 5 a hlava IV. zákona o obcích. § 1 odst. 4 a hlava VIII. zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. § 1 odst. 3 a hlava IV. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). § 102 odst. 2 písm. b), c) zákona o obcích.
- 57 -
nepovažuje.73 Podmínkou
postavení
orgánu
jako
povinného
subjektu
v žádném případě není právní subjektivita (neboli hmotněprávní způsobilost k právům a povinnostem) ve smyslu § 18 občanského zákoníku, přestože se i takové názory již v praxi vyskytly.74
3.4. Veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky
3.4.1.Veřejné instituce odvozené z veřejného práva Třetí podskupinou povinných subjektů jsou veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky. Jejich doplnění mezi povinné
subjekty
bylo
správným
krokem
z hlediska
umožnění
plnohodnotné realizace práva na svobodný přístup k informacím. Není
totiž
žádný
důvod,
proč
by
tyto
instituce
nemohly
a neměly být rovněž pod kontrolou veřejnosti.75 73 74
75
Srov. např. název a obsah hlavy V. zákona o obcích. V projektu Svobodný přístup k informacím a Překonávání bariér v přístupu veřejnosti k informacím dovozovala zrovna Rada městské části Brno Střed (v zastoupení advokátem) ve sporu o poskytování informací před soudem, že postrádá pasivní legitimaci, neboť nemá právní subjektivitu, jíž disponuje pouze město Brno. Takový názor však má své opodstatnění pouze v právu soukromém. Subjektivita v oblasti práva veřejného, o kterou tu jde, není závislá na subjektivitě civilní, nýbrž je vymezena rozsahem působnosti a pravomoci orgánu veřejné moci. Proto je subjektem správního práva, jehož součástí je i právo na informace, každý orgán veřejné moci, který je nadán určitým rozsahem působnosti a pravomoci. Lze dodat, že většina správních orgánů civilní subjektivitu skutečně nemá, neboť touto disponuje stát (tj. Česká republika) nebo obec či kraj (v případě orgánů územních samosprávných celků). Jejich doplnění do zákona však nebylo výsledkem systematického poznání, natož legislativního, ale prudkých politických událostí během tzv. krize kolem České televize na přelomu let 2000/2001. Okamžitým úmyslem zákonodárce tehdy zřejmě bylo pouhé informační otevření bran České televize a Českého rozhlasu, nicméně použitím obecného termínu veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky vyprodukoval možná jeden z nejpozitivnějších
- 58 -
Problém zde pochopitelně nastává v posouzení, o které se jedná, neboť zvolený pojem není v právu blíže vymezen a je tak věcí teorie a judikatury. Institucionální a odborná složitost úkolů vykonávaných ve veřejném zájmu dnes prakticky znemožňuje striktní oddělení všech institucí veřejných od všech institucí soukromých, tím spíše, že o tom nikdy nepanovala shoda ani v teorii správního práva. Je nutno připustit, že v činnosti mnoha institucí se prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a subjekty veřejné správy se v určitém rozsahu stávají i osoby soukromého práva a naopak. V případě sporu o rozsah dopadu tohoto zákona může v konkrétních případech rozhodnout pouze soud. Přesto
lze
nastínit
základní
kritéria,
která
vždy
podmiňují charakter instituce jako veřejné. Jsou jimi: -
zřízení zákonem,
-
dosahování veřejného účelu,
-
působnost a pravomoc stanovené zákonem, nezamýšlených důsledků ve své historii. Tyto důsledky názorně vykládá Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 671/02 ze dne 16. 1. 2003, publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 29, nález č. 10 na str. 69 (k interpretaci § 2 odst. 1 ve znění novely provedené zákonem č. 39/2001 Sb.): Ze srovnání znění ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a důvodové zprávy k zákonu č. 39/2001 Sb. lze dovodit toliko ten závěr, že bylo účelem zákonodárce mezi subjekty povinné poskytovat informace a označené termínem "veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky" podřadit rovněž Českou televizi a Český rozhlas. Jelikož ale předmětné ustanovení nebylo doplněno výslovně o subjekty "Českou televizi a Český rozhlas", nýbrž o obecně vymezenou množinu "veřejných institucí hospodařících s veřejnými prostředky", je nutno učinit závěr, dle něhož do této množiny subjektů, kromě České televize a Českého rozhlasu patří všechny subjekty naplňující definiční znaky pojmu "veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky". K popisované novele srov. též článek M. Elgera: Malá revoluce v okruhu povinných subjektů? Atelier práv o.s. ARS AEQUI et BONI, publikovaný elektronicky na www.otevrete.cz.
- 59 -
-
státní dozor, přezkum či jiná možnost kontroly státu či územní samosprávné jednotky nad činností instituce. Jsou-li tato kritéria splněna cumulative, půjde zásadně
o veřejnou instituci. Veřejnými institucemi budou všechny organizační složky státu76, pokud nejsou přímo státními orgány, a to i pokud nejsou zřízeny přímo zákonem, ale úkonem státního orgánu jako zřizovatele na základě zákona. Veřejnými institucemi budou také všechny
rozpočtové a
příspěvkové organizace zřízené organizačními složkami státu a všechny státní fondy.77 Jak bylo již výše naznačeno, ve všech případech nemusí být konstitutivním základem veřejné instituce přímo zákon, tedy akt moci zákonodárné, ale většinou postačí i kreativní akt jiného orgánu veřejné moci, např. státní exekutivy nebo územní samosprávy. Existuje velké množství institucí nadaných vlastní právní subjektivitou, které jsou založeny či zřízeny orgánem veřejné moci k dosahování určitého veřejného účelu a spadají
pod
jeho
supremaci.
Jejich
postavení
je
pouze
rámcově určeno zákonem z oblasti veřejného práva a podrobnosti upravuje toliko zakládací či zřizovací akt. Vedle rozpočtových a příspěvkových organizací půjde například o nadace, obecně prospěšné společnosti a jiné subjekty zřízené a kontrolované orgány veřejné moci. 76
77
§ 3, § 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích § 1 písm. d), f) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Srov. též rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 33 Ca 38/2000 s právní větou: "Pozemkový fond ČR je veřejnou institucí hospodařící s veřejnými prostředky, tedy je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím."
- 60 -
3.4.2.Veřejné instituce odvozené ze soukromého práva Existuje množství institucí, jejichž právní podstata sice vyplývá z předpisu soukromého práva, ale které přitom splňují část z výše uvedených kriteriálních podmínek (nejčastěji dosahování veřejného účelu, zřízení, vedení a kontrola ze strany orgánu veřejné moci). Sporné je zejména postavení obchodních společností založených orgánem veřejné moci. Zakládací akt zde kombinuje na jedné straně soukromoprávní postup podle obchodního zákoníku,78 ovšem na druhé straně též schvalovací proces v orgánu veřejné moci podle předpisu veřejného práva.79 Tyto subjekty jsou často založeny k převažujícímu nebo dokonce výhradnímu plnění veřejného účelu a jsou jasně podřízeny rozhodovací a kontrolní pravomoci orgánu veřejné moci. Tak
tomu
služeb
a
bude
například
dalších
u dopravních
obchodních
podniků,
společností,
které
technických zakládají
a řídí obce, města či kraje jako jediný akcionář či společník v postavení valné hromady80 nebo i stát a jeho orgány.81 Subjekt veřejné moci a obchodní společnost jsou zde fakticky podrobeny jednotnému řízení ve smyslu § 66a odst. 7 obchodního zákoníku. Zdá se, že v takovýchto případech nic krom formálně právního argumentu nebrání širšímu výkladu pojmu "veřejná instituce", který by do něj takové subjekty zahrnul. K širšímu výkladu se osobně přikláním a takto byl přijat i ostatními 78
79 80
81
Obvykle zakladatelská listina dle § 57 odst. 3 obchodního zákoníku ve formě notářského zápisu a ve vazbě na ustanovení o jednotlivých typech obchodních společností. Srov. např. § 84 odst. 2 písm. f) zákona o obcích. Srov. § 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích, obdobně § 59 odst. 1 písm. j) zákona o krajích. Např. Ministerstvo zemědělství vůči státním podnikům Povodí řek, Ministerstvo dopravy a spojů vůči akciové společnosti České dráhy apod.
- 61 -
spoluautory publikovaného Komentáře. Domnívám se, že takový výklad
směřuje
k naplnění
smyslu
právní
úpravy
svobodného
přístupu k informacím a věcně nemůže způsobit žádné nedopatření. Ostatně, všechny informace, u nichž to nevylučuje zákon, je
o takovém
subjektu
stejně
povinen
poskytnout
příslušný
orgán veřejné moci, který jimi jako zakládající, řídící nebo kontrolní orgán subjektu disponuje. Zřejmě proto nedošel žádný spor v obdobné věci až k soudu, neboť žadateli skutečně nic nebrání
v
tom,
obejít
sporné
podřazení
"veřejné"
obchodní
společnosti82 mezi povinné subjekty tím, že bude interpelovat řídící orgán, o jehož postavení jako povinného subjektu nemůže být pochyb. Zahrnutí obchodních společností založených orgány veřejné moci mezi veřejné instituce nasvědčuje mimo jiné i znění § 35a zákona o obcích, podle nichž mohou obce pro výkon své vlastní samostatné působnosti zakládat jiné právnické osoby. Z toho vyplývá, že takto založené obchodní společnosti vykonávají v dílčích oblastech samostatnou působnost obcí, tedy evidentně veřejnoprávní činnost. Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, zejména uspokojování dopravy
a
potřeby
spojů,
bydlení,
potřeby
ochrany
informací,
rozvoje
výchovy
celkového
kulturního
rozvoje,
ochrany
a dalších
záležitostí
uvedených
v
§
a
84,
a
vzdělávání,
veřejného 85
a
zdraví,
102
pořádku zákona
o obcích.83 82
83
Pojem "veřejná" obchodní společnost zde používám ve smyslu obsahovém jako výstižnou charakteristiku, nikoliv ve smyslu "v. o. s." dle §§ 76-92e obchodního zákoníku! Obdobně § 16 a § 18 zákona o hlavním městě Praze, § 14 zákona o krajích
- 62 -
"Veřejnou institucí" však již nebude obchodní společnost, v níž má veřejný subjekt pouze minoritní majetkovou účast, neboť
veřejný
kontrole
ani
charakter ve
již
smyslu
a
nebude účelu
dominantní existence
v řízení,
společnosti.
I v tomto případě však zůstává povinným subjektem příslušný orgán
veřejného
subjektu,
který
minoritní
účast
vykonává
a z tohoto titulu disponuje informacemi o společnosti. Zajímavé Evropského
vymezení
Parlamentu
povinných a
Rady
č.
subjektů
použila
2003/98/ES,
směrnice
o opakovaném
použití informací veřejného sektoru. Ta označuje za povinné subjekty jednak subjekty veřejného sektoru, které v zásadě odpovídají státním a samosprávným orgánům, jednak
veřejno-
právní subjekty, což jsou další subjekty: -
zřízené za zvláštním účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, pokud nemají průmyslovou nebo obchodní povahu,
-
které mají právní subjektivitu a
-
jsou financovány převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty nebo jsou těmito subjekty řízeny nebo v jejich správním, řídicím nebo dozorčím státem,
orgánu
je
regionálními
více nebo
než
polovina
místními
členů
orgány
jmenována
nebo
jinými
veřejnoprávními subjekty. Přestože je definice veřejnoprávních subjektů formulována poněkud toporně, vyplývá z ní, že vychází ze směrnic pro zadávání veřejných zakázek, s výjimkou veřejných podniků.84 84
Směrnice č. 92/50/EHS, 93/36/EHS, 93/37/EHS a 98/4/ES. I v rámci české právní úpravy je velmi inspirativní srovnat rozsah povinných subjektů podle § 2 odst. 1, 2 InfZ s okruhem zadavatelů veřejných zakázek podle § 2 zákona č. 40/2004 Sb. Pod § 2 odst. 1 písm. a) bod 4 tohoto zákona by se ve jmenovitém výčtu nalezlo hned několik povinných subjektů, které o svém postavení jinak pochybují, a písmeno c) dává jasnou
- 63 -
3.4.3.Hospodaření s veřejnými prostředky Pojem
"veřejných
prostředků"
lze
odvodit
z
definice
obsažené v § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, finance,
podle věci,
níž
veřejné
majetková
prostředky
práva
a
jiné
zahrnují
veřejné
majetkové
hodnoty
patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a), přičemž jinou právnickou osobou dle § 2 písm. a) uvedeného zákona
je
právnická
osoba
zřízená
k
plnění
úkolů
veřejné
správy zvláštním právním předpisem.85 V každém třetí
případě
skupiny
až
zakládá
postavení
kumulativní
splnění
povinných
subjektů
podmínek
"veřejné
instituce" a "hospodařící s veřejnými prostředky". Povinným subjektem
proto
není
ryze
soukromý
subjekt
hospodařící
s veřejnými prostředky (např. podnikatel využívající dotaci úřadu
práce
na
zřízení
pracovních
míst
apod.).
Vzhledem
k tomu, že zákon nehovoří o podílu veřejných prostředků na hospodaření, povinným
je
nutno
subjektem
dovodit,
již
tehdy,
že
veřejná
jakmile
instituce
alespoň
bude
částečně
hospodaří s veřejnými prostředky. 3.4.4.Typologie veřejných institucí Všechny veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky nelze pro jejich množství a nestálost vyjmenovat. Na základě
předchozího
výkladu
opřeného
zejména
o
judikaturu
Ústavního soudu86, rozbor některých předpisů a teorii správního
85
86
odpověď na předchozí úvahy o povinnostech subjektů odvozených ze soukromého práva. K tomu předchozí citovaný nález Ústavního soudu doplňuje: Podpůrným argumentem je v této souvislosti i výklad systematický, podle legální definice obsažené v ustanovení § 2 písm. g) zák. č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole… Zejm. nález citovaný v předchozí poznámce.
- 64 -
práva87 lze obecně konstatovat, že jimi jsou zejména: a) veřejné ústavy (např. veřejné školy, veřejné nemocnice, veřejné sociální, zdravotní a starobní ústavy, Akademie věd,
Grantová
agentura,
Institut
státní
správy
a
jiné
rozpočtové a příspěvkové organizace), b) veřejné podniky, které se liší od veřejných ústavů alespoň částečným podnikatelským záměrem, byť jejich hlavním cílem nebývá
maximalizace
rozhlas,
Česká
zisku
tisková
(např.
Česká
kancelář,
televize,
Česká
Český
konsolidační
agentura, Agentura pro podporu podnikání a investic CzechInvest,
Středisko
cenných
papírů,
Ředitelství
silnic
a
dálnic ČR, Ředitelství vodních cest ČR, obchodní společnosti s majoritní majetkovou a rozhodovací účastí subjektu veřejné moci, pokud jsou založeny k dosahování veřejného účelu a hospodaří alespoň částečně s veřejnými prostředky např. v rámci provozní dotace aj.), c) veřejné fondy (Fond národního majetku, Státní fond životního
prostředí,
Státní
zemědělský
intervenční
fond,
Vinařský fond, Fond dopravní infrastruktury, Fond rozvoje bydlení, Fond dětí a mládeže, Státní fond kultury aj.), d) veřejné
nadace
(nadace
a
obecně
prospěšné
společnosti
hospodařící s veřejnými prostředky), e) jiné veřejné instituce (např. svazky obcí podle § 49 zákona o obcích, které jsou samostatnou právnickou osobou). Sporná je povaha některých dalších institucí, které mohou částečně
hospodařit
s veřejnými
prostředky,
jako
např.
registrované církve, politické strany a hnutí aj. Podle mého názoru však nic (krom zaručené neochoty) nebrání aplikovat 87
Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck 1998, str. 236-243.
- 65 -
zákon i na ně.
3.5. Veřejnoprávní korporace Druhou skupinu povinných subjektů vymezenou v § 2 odst. 2 zákona tvoří subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu jejich rozhodovací činnosti. Tuto druhou skupinu povinných
subjektů,
lze
označit
jako
"veřejnoprávní
korporace".88 Nejedná se o orgány státu ani územních samospráv (neboť ty spadají pod úplnou informační povinnost podle odstavce 1), ale jiné subjekty, na něž byl zákonem přenesen (propůjčen, delegován) výkon veřejné moci v určité vymezené, nejčastěji úzce specializované oblasti.89 Základním
rozdílem
oproti
povinným
subjektům
podle
odstavce 1 je skutečnost, že dopad zákona o svobodném přístupu k informacím na všechny povinné subjekty podle odstavce 2 je omezen pouze na jejich rozhodovací činnost, tj. právě jen na delegovaný
výkon
veřejné
moci,
nikoli
na
jejich
činnost
privátní, hospodářskou a jinou (princip částečné informační povinnosti). Okruh těchto subjektů bude v zásadě vycházet z okruhu "správních 88
89
orgánů",
jak
jej
definuje
legislativní
zkratka
Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 686/02 ze dne 27. 2. 2003 publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 29, nález č. 30 na str. 257. Srov. v podstatě tomuto pojetí odpovídající definici "úředních osob" provedenou v § 3 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
- 66 -
v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.90 Tento okruh je výrazně širší než okruh "správních orgánů", které definuje § 1 správního řádu,
neboť
existuje
množství
osob
a
orgánů
rozhodujících
o veřejných subjektivních právech a povinnostech třetích osob, aniž by přitom postupovaly podle správního řádu.91 3.5.1.Typologie veřejnoprávních korporací Úplné vymezení povinných subjektů podle odstavce 2 je opět prakticky nemožné pro jejich množství, nestálost a často hraniční charakter právního posouzení. Opět jen obecně lze konstatovat, že jimi budou následující typy právních útvarů: a) veřejnoprávní korporace odlišné od státu a územních samosprávných celků, kterými jsou zejména zájmové samosprávy s veřejnoprávní autoritou vůči svým členům (např. Česká advokátní
komora,
stomatologická komora
Česká
komora,
autorizovaných
Česká
lékařská komora
inženýrů
komora, architektů,
a techniků
Česká Česká
činných
ve
výstavbě, Komora auditorů České republiky aj.), b) některé fyzické osoby nadané výkonem veřejné moci (např. soudní
exekutor,
notář,
finanční
arbitr,
lesní
stráž,
ředitel školy, děkan fakulty, rektor univerzity aj.), c) některé právnické osoby nadané výkonem veřejné moci (půjde 90
91
"Fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány (tj. orgány, které nejsou osobami, čili subjekty správního práva bez civilní právní subjektivity - pozn. aut.), kterým bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Například rozhodování děkana či rektora vysoké školy o přijetí ke studiu je bez nejmenších pochybností rozhodováním o právu fyzických osob v oblasti veřejné správy (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 226/95), na které je přitom použití správního řádu výslovně vyloučeno ustanovením § 50 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách. Obdobných případů je v právním řádu mnoho.
- 67 -
často o osoby, které jsou zároveň veřejnými institucemi hospodařícími s veřejnými prostředky, například Všeobecná zdravotní hospodařící
pojišťovna
je
s veřejnými
zároveň
prostředky
veřejnou a
zároveň
institucí v určitém
rozsahu osobou, která rozhoduje o pojistném podle § 53 zákona č. 48/1997 Sb. jako orgán veřejné moci, ale také o subjekty z ekonomického hlediska ryze soukromé, pokud je jim svěřena rozhodovací pravomoc v oblasti veřejné správy, např. Burza cenných papírů aj.92), d) jiné orgány, které nejsou osobami, pokud rozhodují o právech a povinnostech třetích osob v oblasti veřejné správy.
3.6. Závěry Vymezení 92
povinných
subjektů
je
relativně
bezrozporné
Právě postavení burzy cenných papírů názorně přibližuje obtíže spojené s jakoukoliv definicí a nabádá spíše k obezřetnému posuzování všech okolností případu v každé konkrétní situaci. Její postavení a činnosti zhodnotil Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 41/98 ze dne 1. 12. 1998 publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 12, nález č. 147 na str. 363 jako "prolínání soukromého a veřejného práva". Z nálezu vybírám: Postavení burzovní komory při rozhodování v daném konkrétním případě svědčí o její autoritativní (veřejnoprávní) převaze nad postavením vedlejšího účastníka řízení, neboť jednostranně rozhodla o uložení sankcí. Závěry Ústavního soudu ohledně předmětné ústavní stížnosti je nutno chápat pouze ve vztahu ke konkrétním podmínkám a okolnostem napadeného rozhodnutí vydaného burzovní komorou jakožto statutárním orgánem burzy cenných papírů, jež bylo podrobeno režimu soudního přezkumu správního u obecného soudu. Toto své stanovisko zaujímá Ústavní soud u vědomí, že v moderní společnosti se nezřídka prolínají prvky veřejného a soukromého práva tak, že nelze zcela jednoznačně veškerou činnost té či oné instituce označit pouze za veřejnoprávní nebo pouze za soukromoprávní. Lze si představit, že určitá instituce podle povahy konkrétní činnosti může v určitých vztazích vystupovat jako soukromoprávní, v jiných jako veřejnoprávní subjekt. Je proto třeba vážit, o jaký druh konkrétní činnosti té které instituce se jedná.
- 68 -
v případě státních orgánů, přestože zahrnuje velmi širokou paletu všech orgánů všech tří základních i doplňkových mocí ve státě,
a
neomezuje
se
tedy
na
správní
orgány
ve
smyslu
exekutivních úřadů. Rovněž
v případě
orgánů
územní
samosprávy
nevzniká
teoreticky vážnějších sporů, v praxi však může činit jistý problém jejich rozlišování, neboť obec je v důsledku civilní právní jeden
subjektivity povinný
obvykle
subjekt,
za
vnímána nějž
jako
jeden
vykonává
celek,
praktickou
tj.
agendu
obecní úřad. Komplikovanější
situace
je
u
veřejných
institucí
hospodařících s veřejnými prostředky. Podle nejnovější judikatury
Ústavního
institucí
soudu
je
hospodařících
nutno
vykládat
s veřejnými
pojem
veřejných
prostředky
spíše
extenzívně a z případných pochybností o dopadu tohoto zákona na konkrétní instituci nečinit záminku pro odepření informací. Totéž dozajista platí i pro veřejné korporace. Zatím ve všech takovýchto případech dal Ústavní soud za pravdu žadateli (Fond národního majetku, Všeobecná zdravotní pojišťovna).93 93
Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 686/02 ze dne 27. 2. 2003 publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 29, nález č. 30 na str. 257. (k povaze "veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky" - Fond národního majetku): Definiční znaky pojmu "veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky" lze vymezit a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporace. Z množiny veřejnoprávních subjektů za takové pak nutno považovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností. Všechny uvedené definiční znaky naplňuje i Fond národního majetku České republiky. Fond byl zřízen zákonem (§ 4 odst. 1 zák. č. 171/1991 Sb.), jeho orgány jsou kreovány státem (§ 7 a § 13 cit. zákona), plní výlučně veřejné účely stanovené zákonem (§ 18 odst. 2, § 20 až 21 cit. zákona), a konečně stát zákonem zakotvenými prostředky vykonává dohled nad
- 69 -
Pojem "veřejnosti" je celkově nutno odvozovat z výkladu pojmu "veřejné moci" a jejího odlišení od sféry soukromé. Aniž by
bylo
zde
(v právní jimiž
tyto
nutné
teorii pojmy
zabíhat
do
nekonečné), odlišuje
podrobností
připomeňme
Ústavní
této
základní
soud.
Za
dichotomie kritéria,
veřejnou
moc
považuje takovou moc, která: -
rozhoduje autoritativně, ať již přímo nebo zprostředkovaně,
-
o právech a povinnostech adresátů rozhodnutí,
-
kteří nejsou v rovnoprávném postavení s orgánem,
-
obsah rozhodnutí nezávisí na vůli adresátů a
-
podrobení se, resp. účast v řízení je esenciální podmínkou uplatnění práva (veřejného subjektivního práva). Institut
"veřejné
moci"
je
vnímán
jako
institut,
zahrnující přímou moc státní a dále zbývající veřejnou moc. Státní mocí disponuje sám stát a zabezpečuje ji prostřednictvím svého zvláštního aparátu. Tzv. zbývající veřejná moc je v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí, je od státní moci v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu. S veřejnou mocí přitom souvisí neoddělitelně nerovnost v postavení subjektů ve vztazích touto mocí ovládaných.
činností Fondu (§ 9 odst. 2, § 22 cit. zákona).Obdobně viz stanoviska doktrinární: J. Matějka, Korporace veřejnoprávní. In: Slovník veřejného práva československého. Red. E. Hácha, J. Hoetzel, F. Weyr, K. Laštovka, Sv. II., Brno 1932, s. 370 a násl.; J. Hoetzel, Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vyd., Praha 1937, s. 73 a násl.; D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. Praha 1994, s. 186 a násl.).
- 70 -
4. VZTAH
ZÁKONA K JINÝM PŘEDPISŮM
4.1. Vymezení problému Vztah zákona o svobodném přístupu k informacím k jiným zákonům představuje snad nejméně probádanou a nejméně jasnou oblast tohoto pododvětví správního práva. Tato nejasnost však není primárně založena antagonickými požadavky na svobodný přístup k informacím a na jejich ochranu, ale spíše principiálně zcela odlišnou filozofií zákona, a z toho vyplývající nízkou kompatibilitou s okolním právním řádem. Bohužel,
podle
všeho
bude
určité
rozštěpení
zejména
správního práva tímto zákonem pokračovat i v budoucnu. I dnes jde totiž stále ještě o ne zcela rozhodnutý spor mezi prosazením
obecného
představou
o
principu její
publicity
diskrétnosti,
veřejné horlivě
správy dosud
a
vžitou
zastávanou
především povinnými subjekty v mezích působnosti správního řádu. Dlužno dodat, že zákonodárce i judikatura před tímto problémem lavírují a ve výstupech, které jsou jim vlastní, se vyhýbají řešení podstaty sporu a produkují izolované výstupy svědčící tu pro to, tu pro ono řešení, aniž by však přihlížely k sobě navzájem.94 Omezení rozsahu působnosti zákona je v důsledku totéž, 94
Názorným příkladem je schválený text (podle předkladatelů a zastánců údajně velmi progresivní) nového správního řádu č. 500/2004 Sb., zejm. pak jeho § 38 odst. 2, který nejen, že podstatu sporu nijak neřeší, ale petrifikuje, resp. je dokonce ještě horší, než stávající znění § 23 správního řádu.
- 71 -
jako
omezení
jejich
přístupu
odepření
působnosti
k
informacím
uvedených
zákona
vůči
v
jiným
§§
7,
na
základě
9-11
zákonům
by
důvodů
zákona. proto
I
pro
vztahy
měly
být
vykládány konformně s tím, že omezit právo na informace lze jen z důvodů výslovně stanovených zákonem, jen tehdy, je-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná k taxativně vyjmenovaným účelům,95 a jen způsobem, který respektuje požadavek minimalizace zásahů do ústavně zaručených práv.96 O tom, že omezení rozsahu působnosti zákona je v podstatě totéž jako omezení přístupu k informacím svědčí i fakt, že celá ochrana osobnosti a soukromí třetích osob provedená v § 8 původně schváleného zákona byla zákonem o ochraně osobních údajů zrušena a nově upravena v podstatě jen změnou působnosti zákona. Že šlo o řešení krajně nevhodné, přinášející množství výkladových problémů, bude vysvětleno dále. Takových zákonů, které jinak vymezenou působností oproti § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. směřují de iure i de facto k omezování svobodného přístupu k informacím, přičemž takové omezení není vždy konformní ani ústavním požadavkům ani smyslu a účelu tohoto zákona, je bohužel více. Řešení problému vzájemné působnosti zákonů zde nezáleží jen na běžných výkladových metodách vzájemného vztahu právních předpisů, 95 96 97
které
zná
teorie
práva,97
ale
i
na
hodnotové
Čl. 17 odst. 4 Listiny. Čl. 4 odst. 4 Listiny. K tomu srov. zajímavé poznatky a závěry autorů Kužílek, O., Žantovský, M.: op. cit. sub 7 na str. 24-26 a 88-90. Ty lze výstižně charakterizovat koncepcí důsledné subsidiarity zákona o svobodném přístupu k informacím a nepřípustnosti extenzivního výkladu zvláštních předpisů. Její podstatou je, že zvláštní zákony, resp. prakticky pouze roztroušená zvláštní ustanovení o poskytování informací v nejrůznějších zvláštních zákonech upravujících tu kterou věcnou oblast, se použijí pouze na informace a osoby, na které se podle jejich
- 72 -
orientaci toho, kdo výklad podává. Snad právě proto není a jen tak nebude ustálen. Samotný text zákona uvádí pouze jednu holou větu, podle níž se zákon nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu.98 Tuto dále rozvíjí již jen v poznámce pod čarou, kde odkazuje demonstrativním výčtem na zákony č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí. Úprava rozsahu působnosti zákona touto negativní enumerací, uvedenou pouze jako příklad a navíc mimo text právní normy,99 jen
dokresluje
příčiny
rozpaků
a
nejistoty,
kterou
nemůže
nevyvolávat.
98 99
doslovného vyjádření a podle jejich působnosti skutečně vztahují. Obecný přístup veřejnosti k jiným informacím vztahujícím se k jejich působnosti tím není dotčen. Obvykle není dotčen ani proces poskytování či odepírání podle InfZ. Ad exemplum § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích stanoví, že občan obce, který dosáhl věku 18 let, má právo nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy. Tím není vyloučeno: - právo občana žádat o poskytnutí i jakýchkoliv jiných informací podle InfZ, - právo kohokoliv jiného, kdo není občanem obce, žádat o poskytnutí jakýchkoliv informací podle InfZ, - proces poskytování informací, vydávání rozhodnutí, zpoplatňování, evidence a jiné aspekty vyplývající z InfZ. S tímto názorem se zcela ztotožňuji. V popisovaném příkladě týkajícím se informací z obecní samosprávy se s ním ztotožnil i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 2 As 6/2004 ze dne 10. 8. 2004. § 2 odst. 3 InfZ. Srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98 ze dne 22. 6. 1999 publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 16, nález č. 173 na str. 259 (k povaze poznámek pod čarou v právním předpisu), z nějž vybírám nosný závěr: Poznámka pod čarou není závaznou součástí právního předpisu.
- 73 -
4.2. Vztah k zákonu o právu na informace o životním prostředí Ještě
relativně
nejmenší
pochybnosti
vyvolává
použití
zvláštního zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním
prostředí,
pokud
se
jedná
o
informace
o
životním
prostředí. Sporným sice může být (a v praxi také bývá) charakter informací, o jejichž poskytnutí se jedná, neboť definice informací
o
stavu
životního
prostředí
a
přírodních
zdrojů
provedená v § 2 písm. a) 1-10 InfŽPZ je značně široká, ale zde se nejedná o vzájemnou nejasnost zákonů, ale nanejvýš nejasnost
jejich
definičního
rozhraní.
Pokud
bude
požadovaná
informace vyhodnocena jako informace o stavu životního prostředí či přírodních zdrojů, bude povinný subjekt postupovat výhradně podle InfŽPZ a InfZ aplikovat vůbec nebude. Zákon č. 123/1998 Sb. představuje tzv. "komplexní úpravu" práva na informace, neboť samostatně upravuje všechny aspekty poskytování i odpírání informací a použití obecného zákona vedle něj není třeba. (Otázka vhodnosti duplicitní procesní úpravy v těchto zákonech je věcí jinou a zřejmě námětem ke sjednocení de lege ferenda).
4.3. Vztah k zákonu o ochraně osobních údajů Problém ochrany osobních údajů je po přímé novele InfZ provedené právě zákonem o ochraně osobních údajů100 v oblasti poskytování informací jedním z vůbec nejsložitějších. Jeho výklad proto rozdělím na otázky hmotné a procesní.101
100
Část III. zákona č. 101/2000 Sb., § 50.
- 74 -
4.3.1.Aspekty hmotněprávní 4.3.1.1.Obecná ochrana osobních údajů Z hlediska hmotného práva ochrany osobních údajů vycházíme z článku 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle nějž má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním,
zveřejňováním
nebo
jiným
zneužíváním
údajů
o své
osobě. Toto ustanovení Listiny blíže rozvádí zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů (dále jen "ZOOÚ"), který definuje pojem osobních údajů, jejich ochranu a základní podmínky jejich zpracování.102 Jak je na první pohled zřejmé, toto právo se
může
dostávat
do
kolize
s právem
na
svobodný
přístup
k informacím podle čl. 17 Listiny a informačních zákonů. "Osobním údajem" je jakýkoliv údaj týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo určitelný, jestliže lze na základě jednoho či více osobních údajů přímo či nepřímo zjistit jeho identitu. O osobní
údaj
se
nejedná,
pokud
je
třeba
ke
zjištění
identity
subjektu údajů nepřiměřené množství času, úsilí či materiál101
102
Podrobněji k celé problematice zákona, resp. práva na ochranu osobních údajů tematická odborná literatura, jako např. Kučerová, A., Bartík, V., Peca, J., Neuwirt, K., Nejedlý, J.: Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. C. H. Beck. Praha. 2003; Mates, P.: Ochrana osobních údajů. Karolinum. Praha. 2002; Matoušová, M., Hejlík, L.: Osobní údaje a jejich ochrana. 1. vydání. ASPI Publishing, s. r. o. Praha. 2003; Mates, P., Neuwirt, K.: Právní úprava ochrany osobních údajů v ČR, 1. vydání. IFEC. Praha. 2000; Smejkal, V., Mates, P., Sokol, T., Vlček, M., Bachrachová, H.: Právo informačních a telekomunikačních systémů. C. H. Beck. Praha. 2001; Mates, P., Matoušová, M.: Evidence, Informace, Systémy - právní úprava. Codex Bohemia. Praha. 1997; Nejedlý, J. a kol.: Ochrana osobních údajů v oblasti nabízení obchodu nebo služeb, direkt marketingu a cestovního ruchu. magCONSULTING, s. r. o. Praha. 2002. "Zpracováním" osobních údajů se rozumí podle § 4 písm. e) ZOOÚ mimo jiné i jejich zpřístupňování.
- 75 -
ních prostředků.103 Osobním údajem může být jedna informace nebo i kombinace více informací najednou (v případech, kdy není možné zjistit totožnost osoby z jediného údaje). Nejtypičtějším osobním údajem je jméno, příjmení, trvalé bydliště,
podobenka
a
rodné
číslo,
pokud
je
z
jejich
vzájemného kontextu nebo ze situace určený či určitelný jejich nositel (subjekt). Zvláštním druhem osobních údajů jsou "citlivé údaje", kteréžto jsou osobními údaji vypovídajícími o národnostním, rasovém nebo etnickém původu, politických postojích, členství v odborových organizacích, náboženství a filozofickém přesvědčení, trestné činnosti, zdravotním stavu a sexuálním životě subjektu Ustanovení
údajů.104 §
9
Ochrana
ZOOÚ
citlivých
připouští
jejich
údajů
je
zpracování
přísnější. pouze
se
zvlášť kvalifikovaným písemným konkrétním souhlasem subjektu údajů a v některých mimořádných situacích, zejména je-li to nezbytné v zájmu zachování života nebo zdraví. I tyto je však v některých případech možno, resp. nutno zveřejnit na základě zákonné licence.105 Opakem osobních údajů jsou "anonymní údaje", které zákon 103
104 105
§ 4 písm. a) ZOOÚ; shodně definuje pojem osobních údajů i čl. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 95/46/EC ze dne 24. 10. 1995. § 4 písm. b) ZOOÚ. Srov. např. § 22 odst. 1 písm. d) zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ukládající zveřejnit na kandidátní listině jména a příjmení kandidátů, jejich věk a povolání, místo, kde jsou přihlášeni k trvalému pobytu, název politické strany nebo politického hnutí, jehož jsou členy, nebo údaj, že nejsou členy žádné politické strany ani hnutí; totéž je šířeno na volebních lístcích ve smyslu § 25 odst. 3 cit. zák. Obdobně srov. § 32 odst. 1 písm. c) a § 38 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a § 22 odst. 1 písm. b) a § 26 odst. 2 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského Parlamentu.
- 76 -
definuje
jako
provedeném
údaje,
které
zpracování
buď
nelze
v
původním
vztáhnout
k
tvaru
nebo
určenému
po
nebo
určitelnému subjektu údajů.106 Zpracování anonymních údajů nic nebrání.
Anonymizace
osobních
údajů
je
pak
technikou
umožňující vylučovat z poskytovaných informací části, které podléhají ochraně, a tím minimalizovat zásahy do práva na informace podle § 12 InfZ.107 Subjektem údajů mohou být pouze fyzické osoby. Identita právnických osob je zásadně veřejná a ochrana osobních údajů se na ně nevztahuje. Základní existence
zásadou
souhlasu
při
zpracování
osobních
údajů
je
subjektů údajů. Udělil-li subjekt údajů
povinnému subjektu souhlas s jejich zpracováním včetně způsobu tohoto
zpracování
(např.
vyřizování
žádostí
poskytnutí
těchto
o
poskytnutí
informace
údajů
třetím
podle
žadatelům
osobám
InfZ),
nic
o informace.
v rámci nebrání
V oblasti
veřejné správy může být vhodné, aby si povinný subjekt při jednání se subjekty údajů opatřil jejich souhlas k potřebným způsobům zpracování jejich osobních údajů. V případě existence tohoto
souhlasu
pak
může
osobní
údaje
poskytovat
spolu
s jinými informacemi bez rizika konfliktu. 4.3.1.2.Zákonné licence Osobní údaje lze zpracovávat v mnoha případech i bez souhlasu subjektu údajů, a to na základě důvodů uvedených 106 107
§ 4 písm. c) ZOOÚ. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 3/2002 ze dne 14. 1. 2004: "Pokud jde o rozsah, v jakém lze odmítnout poskytnutí osobních údajů, Nejvyšší správní soud má za to, že osobním údajům je poskytnuta dostatečná ochrana již jejich znečitelněním v autentickém textu a proto nelze odmítnout poskytnout celou ucelenou část textu tyto údaje obsahující."
- 77 -
v ustanovení
§
5
odst.
2
písm.
a)-f)
ZOOÚ.
Vedle
jiných
situací jde zejména o zpracování, které se děje na základě zvláštního
zákona,
V poznámce pod uvedeny pohled
některé je
v oblasti
tedy
na
čarou jsou předpisy
zřejmé, veřejné
že
základě
tzv.
jako příklady
na
úseku
ale
zvláštních
desítky,
licence.
zvláštních zákonů
školství,
takovýchto
správy
zákonné
ne-li
na
zákonů
stovky,
první jsou neboť
prakticky veškerý výkon veřejné moci, jež se děje výhradně na základě zákonů, je více či méně spojen se zpracováním osobních údajů. Sám Úřad pro ochranu osobních údajů v této souvislosti správně považuje za zvláštní předpis i správní řád, který je tím
nejobecnějším
V průběhu
správního
předpisem řízení
pro
postup
dochází
ke
správních zpracování
orgánů. osobních
údajů, a to, kromě jiného, již vedením spisové dokumentace, která osobní údaje obsahuje. Zároveň jsou v takovém případě splněny základní požadavky ochrany osobních údajů, a to v tom smyslu, že je procesním předpisem a případně jinými právními předpisy alespoň obecně vymezen rozsah a účel jejich zpracování. V takto daných mezích může správní orgán provádět zpracování osobních údajů bez souhlasu subjektu údajů, neboť je to nutné pro plnění povinností stanovených zvláštním zákonem. Umožnit nahlédnout do spisů účastníkům řízení a jejich zástupcům,
případně
umožnit
pořízení
výpisů,
je
zákonnou
povinností správního orgánu. Správní orgán v tomto případě není oprávněn znepřístupnit osobní údaje obsažené ve spise, a to ani u osob odlišných od účastníků řízení. Možnost seznámit se s obsahem spisového materiálu je důležitým procesním právem, znepřístupnění části spisu by mohlo vést k faktickému
- 78 -
znemožnění
uplatnění
jiných
práv
daných
účastníkům
řízení
zvláštním zákonem.108 Další významnou zákonnou licencí je zpracování osobních údajů
bez
souhlasu
subjektu
údajů,
jde-li
o oprávněně
zveřejněné osobní údaje podle zvláštního zákona. ZOOÚ odkazuje v poznámce pod čarou například na zákon o periodickém tisku č. 81/1966 Sb. I zde je ovšem zřejmé, že zvláštních zákonů opravňujících či přímo ukládajících zveřejnění osobních údajů jsou
také
přinejmenším
desítky.
Krom
zákona
o periodickém
tisku109 jsou to i všechny ostatní zákony o dalších hromadných sdělovacích prostředcích, resp. obecné ustanovení občanského zákoníku o zákonných licencích.110 4.3.1.3.Veřejně přístupné informační registry Vedle opravňujících zákonných licencí existuje množství přímo
uložených
dokonce
povinností
hromadným
osobní
způsobem.
Jedná
údaje se
zveřejňovat,
především
o
a
to
veřejně
přístupné informační registry v nejrůznějších oblastech státní správy. Povinnost zveřejňovat tyto registry včetně osobních údajů vyplývá z množství zvláštních zákonů a navíc je ještě 108
109
110
Úřad pro ochranu osobních údajů: K problémům z praxe č. 4/2001. Mimochodem, již v době vydání ZOOÚ zrušeného novým tiskovým zákonem č. 46/2000 Sb. § 12 odst. 3 občanského zákoníku. Podle něj lze vyjmenované osobní údaje použít bez souhlasu subjektu údajů přiměřeným způsobem pro vědecké a umělecké účely a pro tiskové, filmové, rozhlasové a televizní zpravodajství, pod podmínkou, že takové použití není být v rozporu s oprávněnými zájmy subjektu údajů. K tomu srov. odbornou literaturu občanskoprávní, např. Jehlička, O., Švestka, J. a kol.: Občanský zákoník. Komentář. 4. vydání. Praha. C. H. Beck. 1997, str. 57-59, Knap, K.; Švestka, J., Jehlička, O., Pavlík, P., Plecitý, V.: Ochrana osobnosti podle občanského práva. Linde Praha, a. s. Praha. 1996, str. 299 a násl.; Holub, M., Fiala, J., Bičovský, J.: Občanský zákoník. Linde Praha, a. s. Praha. 2000.
- 79 -
zvýrazněna v samotném zákoně o svobodném přístupu k informacím v § 5 odst. 3.111 Z logiky věci i z výše uvedeného výkladu poznámky pod čarou je zcela evidentní, že ustanovení § 5 odst. 3 InfZ je vůči ochraně osobních údajů vyplývající ze ZOOÚ konstruováno jako
zvláštní, čímž relativizuje "obecnou specialitu" ZOOÚ
vyjádřenou
v §
2
odst.
3
InfZ
pouze
na
základní
aspekty
ochrany a zpracování osobních údajů. Na základě § 5 odst. 3 InfZ - jako zvláštního ustanovení vůči jinak zvláštnímu ZOOU - jsou poskytována celá kvanta osobních údajů, a to dokonce ve formě zveřejnění, tj. i bez žádosti, Možnost takového
a
navíc
způsobem
umožňujícím
dálkového
přístupu
k
technického
způsobu
informaci zveřejnění
dálkový znamená
přístup.112 zajištění
informace,
který
umožňuje přístup neomezeného okruhu žadatelů k dané informaci 111
112
Pro názornost zde cituji doslova: "Povinné subjekty, které vedou a spravují registry obsahující informace, které jsou na základě zvláštního zákona každému přístupné, jsou tyto údaje povinny zveřejňovat v přehledné formě způsobem umožňujícím i dálkový přístup. Na tyto subjekty se pro tento účel nevztahuje povinnost zamezit sdružování informací podle zvláštního právního předpisu.", kde "zvláštním předpisem" je podle poznámky pod čarou č. 3a § 5 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně osobních údajů, kterýžto v citovaném ustanovení obecně zakazuje sdružovat osobní údaje, pokud arci "zvláštní zákon" nestanoví jinak. Jde o velmi důležité ustanovení, které přispívá především informačnímu komfortu žadatelů o informace. V právním řádu ČR existuje množství ustanovení, která upravují povinnost a podmínky vedení veřejných informačních registrů, které jsou každému přístupné. Těmi nejdůležitějšími, obsahujícími typicky osobní údaje, jsou například: - registr ekonomických subjektů, - obchodní rejstřík, - živnostenský rejstřík, - seznamy znalců a tlumočníků, auditorů, advokátů a jiných osob vykonávajících svobodná povolání, - katastr nemovitostí a další. Seznam veřejně přístupných informačních registrů je uveden v příloze této práce.
- 80 -
bez nutnosti jejich fyzické přítomnosti.113 4.3.2.Aspekty procesní Z hlediska práva procesního jde o pochopení, jakým způsobem a podle jakého zákona bude povinný subjekt osobní údaje poskytovat, je-li to podle hmotného práva přípustné, a jakým způsobem a podle jakého zákona je bude odepírat, je-li to podle hmotného práva nutné. Tento výklad je ještě komplikovanější, neboť vzájemný vztah InfZ a ZOOÚ je po necitlivé novelizaci neprovázaný
zákonem
č.
a některá
101/2000
Sb.
ustanovení
si
naprosto při
nedomyšlený,
doslovném
výkladu
zcela protiřečí.114 4.3.2.1.Negativní proces Doslovný výklad § 2 odst. 3 InfZ naznačuje, že se celý zákon o svobodném přístupu k informacím nepoužije na "poskytování" osobních údajů podle zvláštního předpisu. Z toho nutně vyplývá, že použití InfZ není vyloučeno na "odepírání" osobních
údajů,
tj.
na
proces
negativního
vyřizování
žádosti
o informace, které jsou osobními údaji, podle § 12 a §§ 15-16 InfZ.115 Ostatně, jinak by ji nebylo jak vyřídit, což nelze.116 4.3.2.2.Pozitivní proces Pokud jde o pozitivní vyřizování žádostí o informace, které jsou osobními údaji, tedy "poskytování" osobních údajů podle § 13 a § 14 InfZ, vedl by doslovný výklad zákona rovněž k absurdním důsledkům, neboť by: 113 114 115 116
znemožňoval poskytovat ty osobní údaje, jejichž poskytnutí Srov. definici pojmu v § 3 odst. 2 InfZ. Např. § 2 odst. 3 a § 5 odst. 3 InfZ. Argumentum a contrario. Argumentum reductionis ad absurdum (impossibile).
- 81 -
sám ZOOÚ jako zvláštní zákon výslovně připouští (ať již pro souhlas subjektu údajů nebo pro existenci zákonné licence pro zpracování osobních údajů), -
příčil se přímo jiným ustanovením zákona (zejm. § 5 odst. 3 InfZ) a
-
směřoval k neúčelnému obejití procesních pravidel v InfZ, a to bez náhrady, neboť ZOOÚ samostatnou procesní úpravu poskytování (stejně jako odepírání) osobních údajů neobsahuje. Připustit výkladem zákona stav, v němž by postup povin-
ného
subjektu
v oblasti
poskytování
osobních
údajů
nebyl
upraven žádnými procesními pravidly, nelze. Takový stav by byl nejen krajně nežádoucí, ale dokonce protiústavní. Článek 36 odst. 1
Listiny základních
práv a
svobod totiž vyžaduje pro
všechny
případy rozhodování o právech stanovený postup, čili
procesní úpravu, garantující rovnost a vyloučení nečinnosti a libovůle.117 Podpůrné použití správního řádu k poskytování osobních údajů také není vhodné, neboť by vedlo k procesní dezintegraci celého
práva
na
informace
a
k právní
nejistotě
účastníků
o tom, podle kterého předpisu je jejich žádost vyřizována.118 Aplikace správního řádu na tyto případy by se navíc zjevně příčila účelu zákona o svobodném přístupu k informacím, který je vyjádřen v § 1. 117
118
Srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha. C. H. Beck. 1998, str. 83, marg. č. 172; nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 226/95 ze dne 4. 7. 1996 publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 5, nález č. 61 na str. 467. Důsledky nejistoty o trvání lhůt, vzniku fiktivních rozhodnutí podle § 15 odst. 4 InfZ, opravných prostředcích aj. v případě žádosti o informace kombinující osobní údaje s jinými informacemi si nelze ani představit.
- 82 -
Logický a jediný možný závěr o nutnosti použití InfZ na proces poskytování i odepírání informací všude tam, kde chybí procesní úprava jiná, sdílel i sám zákonodárce při schvalování zákona.119 4.3.3.Dílčí závěry ve vztahu k ochraně osobních údajů Vzájemný vztah InfZ a ZOOÚ je nutno správně odvozovat z účelů, resp. rozsahů působnosti obou zákonů, vyjádřených shodně v § 1. InfZ upravuje podmínky práva svobodného přístupu k informacím, jejich
ZOOÚ
upravuje
zpracování.
ochranu
ZOOÚ
osobních
zjevně
není
údajů
a
komplexním
podmínky zvláštním
předpisem upravujícím poskytování osobních údajů, neboť neobsahuje
žádná
procesní
ustanovení
o postupu
v
řízení
(ani
o způsobu poskytování osobních údajů ani o rozhodování o jejich odepření). Naopak InfZ neobsahuje až na jedinou výjimku uvedenou v § 5 odst. 3 žádná hmotněprávní ustanovení o podmínkách zpracování osobních údajů a plně je přenechává ZOOÚ jako zvláštnímu předpisu. Smysl § 2 odst. 3 InfZ je nutno spatřovat v tom, že poněkud
matoucím
způsobem,
ale
přesto
vylučuje
InfZ
pouze
z posuzování hmotněprávních podmínek pro poskytování osobních údajů, neboť pouze toto upravuje ZOOÚ jako zvláštní předpis. Jinými slovy, ZOOÚ stanoví důvody pro odepření či poskytnutí osobních údajů (až na výjimku uvedenou v § 5 odst. 3 InfZ) 119
Senát Parlamentu ČR: Důvodová zpráva k zákonu č. 106/1999 Sb.: "Zákon (InfZ) se nevztahuje na postup povinných subjektů při poskytování informací, pokud je upraven zvláštními právními předpisy. Tím se zákon dostává do polohy obecného předpisu, který bude aplikován pouze v případě neexistence speciální právní úpravy postupu poskytování informací." Tak je tomu i v případě poskytování a odepírání osobních údajů.
- 83 -
a InfZ
stanoví
příslušného
postup,
důvodu
kterým
osobní
povinný
údaje
subjekt
poskytuje
na
nebo
základě
rozhoduje
o (částečném) zamítnutí žádosti.120 Je-li tedy předmětem žádosti o informace osobní údaj, povinný subjekt bude procesně vyřizovat žádost podle InfZ, ale hmotněprávní
přípustnost
poskytnutí
osobního
údaje
posoudí
podle ZOOÚ. Pokud to ZOOÚ dovoluje, povinný subjekt poskytne údaj postupem podle § 13 nebo § 14 InfZ, neboť ZOOÚ žádný jiný způsob poskytnutí ani odepření neupravuje. Pokud ZOOÚ neumožňuje zpracovat požadovaný osobní údaj, povinný subjekt jej anonymizuje, aby nebyl osobním údajem, a poté jej poskytne stejným
postupem
podle
§
13
nebo
§
14
InfZ.
Není-li
anonymizace možná, tak osobní údaj z poskytnutých informací vyloučí
postupem
podle
§ 12
InfZ,
o
čemž
vydá
správní
rozhodnutí o částečném odepření informací z důvodů stanovených v ZOOÚ podle § 15 InfZ, zaručující přezkoumatelnost podle § 16 InfZ. Není-li ani to možné, tak celou žádost o informace zamítne opět správním rozhodnutím podle § 15 InfZ, zaručujícím přezkoumatelnost podle § 16 InfZ.121 Lze uzavřít, že původní text § 8 InfZ před novelou činící ochranu osobnosti a soukromí důvodem pro odepření informací byl vhodnější, neboť nevyvolával zbytečné pochybnosti o použitelnosti toho kterého zákona. Stejně tak to dodnes činí § 8 zákona o právu na informace o životním prostředí a tímto způsobem
je
nutno
i
přes
legislativní
změny
textu
zákona
nadále vzájemný vztah InfZ i InfŽPZ vůči ZOOÚ vykládat. Při výkladu vzájemného vztahu mezi právem na ochranu 120
121
Implicite např. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 6/2004 ze dne 10. 8. 2004. Srov. již shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 3/2002.
- 84 -
osobních údajů a právem na svobodný přístup k informacím je nutno mít neustále na paměti, že se jedná o dvě v zásadě rovnocenná práva, patřící mezi práva základní, ústavně chráněná, a proto je při nutném omezení každého z nich třeba šetřit jejich podstaty a smyslu, tj. výklad těchto omezení nerozšiřovat a nezneužívat k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny).122
4.4. Vztah k některým dalším zákonům
4.4.1.Úvod Přestože v poznámce pod čarou k § 2 odst. 3 InfZ jsou jako
zvláštní
předpisy
uvedeny
jen
shora
rozebrané
InfŽPZ
a ZOOÚ, existuje ve skutečnosti mnohem více zvláštních zákonů, které modifikují ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím. Jejich společným znakem je, že nepředstavují komplexní úpravu práva na svobodný přístup k informacím, neboť upravují pouze
dílčí
odchylky
v rozsahu
či
způsobu
poskytování
informací v jednotlivých oblastech veřejné správy. Jako takové nejsou schopny plně nahradit InfZ a pouze jej v některých situacích doplňují či modifikují. Nejčastěji upravují odchylky v hmotném právu na informace a proces vyřizování žádostí o in122
Srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 154/97 ze dne 2. 2. 1998 publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 10, nález č. 17 na str. 113: "Při střetu práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv stojících na stejné úrovni, je především věcí obecných soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem každého případu zvážily, zda jednomu právu nebyla bezdůvodně dána přednost před právem druhým."
- 85 -
formace přenechávají InfZ. Tyto zvláštní zákony obvykle upravují určitou konkrétní věcnou oblast,
která s poskytováním
informací sama
nesouvisí, ale
z nejrůznějších důvodů
je do
o sobě
nich zapojeno
zvláštní ustanovení o poskytování informací z oblasti působnosti
toho
kterého
zákona.
V zásadě
lze
konstatovat,
že
všechna taková ustanovení se použijí jako zvláštní přednostně v tom rozsahu, kde upravují odchylky vůči InfZ, a InfZ se použije
podpůrně
na
všechny
zbývající
aspekty
přístupu
k informacím, které zvláštní ustanovení neřeší (klasický vztah subsidiární aplikace).123 Některá z ustanovení těchto zvláštních zákonů skutečně modifikují poskytování k informacím ve své oblasti, ale mnohá z nich žádnou změnu oproti obecné úpravě v InfZ nepřinášejí a jsou vlastně v právním řádu nadbytečná.124 Ustanovení zvláštních zákonů mohou oproti obecnému poskytování informací modifikovat: -
rozsah poskytovaných informací a/nebo
123
Shodně Kužílek, O., Žantovský, M.: op. cit. sub 7 na str. 24-26 a 88-90. Názorný příklad obou možností v sobě zahrnuje zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje. Podle ustanovení § 12 odst. 2 cit. zák., nadepsaného slovy "poskytování informací", se za zveřejnitelné údaje pro účely tohoto zákona považují údaje, u kterých zvláštní právní předpisy nezakazují nebo neomezují jejich zveřejnění. Toto ustanovení je prakticky zbytečné, neboť z něj nevyplývá nic jiného, než ze samotného InfZ. Naopak podle ustanovení § 17 odst. 8 cit. zák. je poskytovatel pro účely veřejné soutěže ve výzkumu a vývoji oprávněn shromažďovat potřebné údaje o návrzích projektů a uchazečích včetně osobních údajů jak v písemné, tak v elektronické podobě, přičemž tyto údaje nejsou veřejně přístupnými informacemi podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento druhý typ ustanovení má evidentně konkrétní význam, neboť omezuje rozsah informací v oblasti výzkumu a vývoje, které by jinak mohly být poskytnuty podle InfZ.
124
- 86 -
-
okruh oprávněných osob a/nebo
-
způsob poskytování informací a/nebo
-
kombinace těchto odchylek.
4.4.2.Poskytování informací z evidence obyvatel Příkladem posledně zmíněné kombinace odlišností je poskytování
údajů
obyvatel.125
z evidence
Ustanovení
§
8
zákona
o evidenci obyvatel rozšiřuje okruh poskytovaných informací (poskytují
se
osobní
a
dokonce
i
některé
citlivé
údaje),
zužuje okruh oprávněných osob (tyto informace se poskytují pouze orgánům pro výkon státní správy a občanům, o nichž jsou vedeny) a zpřísňuje některé podmínky při poskytování informací (žádost musí být písemná a musí obsahovat rodné číslo, číslo občanského
průkazu
a úředně
ověřený
podpis
žadatele).
Ani
takováto kombinace však úplně nevylučuje použití InfZ. Ten se nadále
použije
na
proces
poskytování
informací
a
na
jiné
informace z působnosti orgánů vedoucích evidenci obyvatel než vyjmenované, jejichž poskytování je upraveno § 8 cit. zák. 4.4.3.Poskytování informací z trestních řízení Jiným
příkladem
je
ustanovení
§
8a
trestního
řádu126,
které omezuje okruh oprávněných osob (pouze veřejné sdělovací prostředky)
i
okruh
poskytovaných
informací
(pouze
takové
informace, které neohrožují objasnění skutečností důležitých pro posouzení věci, nedotýkají se osob bez přímé souvislosti s trestnou činností a neporušují zásadu presumpce neviny).
125
126
Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech. zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád).
- 87 -
4.4.4.Poskytování informací z ÚPD a dokumentace staveb Poměrně
známou
modifikací
ve
způsobu
poskytování
informací je právo na fyzický přístup k originálním archivovaným dokumentům, projektům, návrhům a jiným listinám uložených u orgánů územního plánování a stavebních úřadů.127 Toto právo lze podle citovaného ustanovení realizovat nejen v obvyklé formě poskytnutí (zaslání) požadovaných informací, nýbrž i ve formě fyzického přístupu - nahlížení a pořizování si výpisů. Fyzický způsob zpřístupňování informací podléhá přísnějším podmínkám, neboť s sebou přináší větší administrativní obtíže vyvolané přítomností cizích osob v úřadovnách povinných subjektů a s tím spojené riziko znehodnocení, ztráty, padělání či jiného zneužití uložených originálních dokumentů. Z těchto důvodů je právo fyzického přístupu k originálním dokumentům, popisované často jako "právo nahlížet a pořizovat si výpisy", v mnoha předpisech upravujících různé oblasti veřejné správy omezeno či podmíněno. Takovýmto
omezením
je
nejčastěji
povinnost
žadatele
prokázat odůvodněnost svého požadavku, neboli prokázat právní zájem
na
podmínka
přístupu se
k některým
v praxi
stala
originálním
opakovaně
dokumentům.
zdrojem
sporů
Tato kvůli
námitkám žadatelů, zda odpovídá některému z ústavně předpokládaných důvodů pro omezení svobodného přístupu k informacím, které jsou vyjmenovány v čl. 17 odst. 4 Listiny. Lze totiž pochybovat o tom, že právě odůvodnění žádosti o informace je opatřením v demokratické společnosti nezbytným pro ochranu
127
§ 133 zákona č. 50/1976 Sb., stavebním řádu (stavební zákon).
- 88 -
o
územním
plánování
a
práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví či mravnosti. Tímto ustanovením se již na podkladě stížnosti spojené s návrhem na zrušení § 133 stavebního zákona zabýval Ústavní soud,
který
postupovat
návrh při
odmítl
jeho
a
dovodil
aplikaci
již
procesně
citovanou podle
nutnost
InfZ
jako
komplexní právní úpravy.128 Přesto se omezení svobodného přístupu k informacím povinností prokázat odůvodněnost požadavku, přičemž tuto odůvodně128
Srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02 ze dne 18. 12. 2002 (vzhledem k tomu, že nebylo dosud publikováno, uvádím jeho nosné závěry podrobněji): Zvláštní právní předpisy o poskytování informací se vyznačují tím, že komplexně upravují podmínky, za nichž jsou určité informace poskytovány, včetně způsobu a forem jejich zpřístupňování a postupu při vyřizování žádostí o jejich poskytnutí, a to natolik úplně, že obecná úprava podmínek poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. se vedle nich nemůže uplatnit. Zvláštním předpisem o poskytování informací však není § 133 stavebního zákona. Citované ustanovení upravuje zvláštní podmínky pro poskytování informací týkajících se územního plánování a stavebního řádu formou nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a do dokumentace staveb a v tomto smyslu doplňuje zákon č. 106/1999 Sb., který v ust. § 1 stanoví základní podmínky, za nichž jsou informace poskytovány, a který se co do forem poskytování informací neomezuje jen na nahlédnutí do spisu. Z uvedeného vyplývá, že na poskytování informací povinnými subjekty z jejich působnosti v oblasti územního plánování a stavebního řádu se vztahuje právní úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb., s tím, že při poskytování požadovaných informací formou nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb je třeba respektovat podmínky uvedené v § 133 stavebního zákona. Toto usnesení zcela popírá závěry rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 332/2001, který kategoricky vylučoval - byť i jen podpůrné použití InfZ na poskytování informací z oblasti upravené § 133 stavebního zákona. Bohužel tento nešťastný rozsudek byl ještě před rozhodnutím Ústavního soudu publikován v Soudní judikatuře pod č. 943/2002, což vedlo k jeho rozšíření a škodlivým, nekoncepčním dopadům na praxi i teorii. Zmást se jím bohužel nechává např. i V. Mikule v díle Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck. 2003, na straně 522, marg. 802 sub. a)).
- 89 -
nost posuzuje správní úřad relativně volně bez právní úpravy jen dle svého uvážení, jeví poměrně sporným a může být (a bývá) zneužíváno k protiústavnímu bránění realizace práva na informace.
Kvůli
tomu
se
stalo
předmětem
dosud
nevyřešené
stížnosti proti České republice u Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku. Pokud žadatel nežádá o nahlížení do archivu ani o pořizování si výpisů, ale jde mu o jiné poskytnutí informací, na které
se
zvláštnosti
upravené
v
133
stavebního
zákona
nevztahují, uplatní se obecný zákon. Tento závěr je pro praxi mimořádně důležitý a bude o něm řeč ještě v následujícím oddílu o aplikaci § 23 správního řádu.129 129
Tento názor, aplikovatelný i na výklad § 23 správního řádu, byl opakovaně jednoznačně potvrzen judikaturou krajských soudů hned zkraje účinnosti zákona. Např. Krajský soud v Praze v rozsudku sp. zn. 44 Ca 34/2002 ze dne 21. 5. 2002 uvedl: Z textu ustanovení § 133 stavebního zákona vyplývá, že se týká pouze nahlížení do stavební dokumentace, nikoliv tedy poskytování informací ve stavebním a územním řízení obecně, a je možno je použít pouze v případě žádosti o nahlédnutí do této dokumentace. Ze žádosti žalobce vyplývá, že o nahlédnutí do stavební dokumentace nežádal, ale požadoval formou kopií některých dokumentů poskytnutí informace. Povinnost takto požadované informace poskytnout ukládá žalovanému § 14 odst. 3 písm. c) zákona o informacích. Obdobně Krajský soud v Ostravě judikoval pod sp. zn. 22 Ca 551/2000 ze dne 9. 4. 2001: "Zvláštní právní předpisy se vyznačují tím, že komplexně upravují podmínky, za nichž jsou určité informace poskytovány, včetně způsobu a forem jejich zpřístupňování a postupu při vyřizování žádostí o jejich poskytnutí, a to natolik úplně, že obecná právní úprava podmínek poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. (obecná v tom smyslu, že se týká zásadně všech úseků a oblastí působnosti povinných subjektů) se vedle nich nemůže uplatnit. Zvláštním předpisem o poskytování informací ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. však není zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu." a dále: "§ 133 stavebního zákona upravuje jen zvláštní podmínky pro poskytování informací týkajících se územního plánování a stavebního řádu formou nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a do dokumentace staveb a v tomto smyslu doplňuje
- 90 -
4.4.5.Poskytování informací ze správních spisů Obdobnou
konstrukci
přístupu
k originálním
dokumentům
jako ve stavebním zákoně stanoví § 23 odst. 2 správního řádu pro všechny správní spisy. Pochybnosti kolem tohoto ustanovení umocňuje fakt, že - na rozdíl od stavebního zákona - neukládá správnímu orgánu ani v případě prokázání odůvodněnosti požadavku žadatele povinnost, nýbrž toliko možnost mu nahlédnutí do správního spisu umožnit. Doslovný výklad tohoto ustanovení by však směřoval k úplné libovůli správního orgánů, což sice mohlo být úmyslem zákonodárce v době vzniku správního řádu, ale nemůže být aplikováno v dnešním právním státě.130 Doslovné znění § 23 odst. 2 správního řádu je nutno překlenout ústavně konformním výkladem, že po splnění podmínek uvedených v § 23 odst. 2 správního řádu ze strany žadatele nastává správnímu orgánu povinnost, nikoli jen možnost postupovat podle zákona a přístup k informacím umožnit. Přesto je i toto ustanovení v praxi zdrojem značných obtíží a bývá často zneužíváno k bezdůvodnému odepření informací za použití extenzivního výkladu a vztažení i na takové situace, na něž dle doslovného výkladu nedopadá. Přímo klasickým je tvrzení některých povinných subjektů, že z oblasti správních řízení neposkytnou žádné informace, bez ohledu na to, že žadatel se nijak nedomáhá nahlížení do spisu podle § 23
130
zákon č. 106/1999 Sb., který stanoví pouze základní podmínky, za nichž jsou informace poskytovány a který se co do forem poskytování informací neomezuje jen na nahlédnutí do spisu [z § 14 odst. 3 písm. c) zákona vyplývá, že požadovanou informaci lze poskytnout též písemně nebo na paměťových médiích]." Přesně tak popisuje V. Mikule princip diskrétnosti správy, jehož uplatnění připisuje totalitním režimům (Mikule, V. in Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck. 2003, str. 515, marg. 795.)
- 91 -
odst. 2 spr. ř., ale žádá o zprostředkované sdělení parciálních informací se vztahem k věci nebo zaslání kopií listin. Dezinterpretace tohoto ustanovení naznačeným způsobem je systematicky největším nebezpečím pro svobodný přístup k informacím, který - pokud by převážil - znamenal by návrat k dřívější
zásadě
diskrétnosti
činnosti
veřejné
správy.
"Informacemi ze správního řízení" je totiž prakticky vše, čím povinné subjekty disponují.131 Pokud je veřejná moc vymezena zejména rozhodovací pravomocí, která se realizuje velmi často podle správního řádu, pak by tento princip zamezil svobodnému přístupu k informacím ke zcela esenciální podstatě veřejné moci. Takový závěr by byl nejen neústavní ve smyslu dotčení čl. 17 odst. 4 a čl. 4 odst. 4 Listiny, ale podle mého názoru i rozporný s podstatou demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Stejně
tak
by
byl
v
explicitním
rozporu
se
samotným
vymezením povinných subjektů částečné informační povinnosti podle § 2 odst. 2 InfZ, neboť jejich povinnost poskytovat informace
je
odvozena
právě
od
veřejnoprávní
rozhodovací
pravomoci. Konečně by byl tento závěr i v rozporu s jakoukoliv účelností, když principiálně není žádného důvodu činit rozdíly mezi správním řízením a jinými autoritativními činnostmi povinných subjektů, které se nerealizují podle správního řádu. Pokud (např.
jde
osobní
o
ochranu
údaje,
práv
obchodní
účastníků tajemství
správních aj.),
zájmů
řízení státu
(např. utajované skutečnosti) a všech dalších možných důvodů 131
Srov. rozsah působnosti správního řádu dle § 1 spr. ř.
- 92 -
pro
odepření
konkrétních
informací,
tyto
jsou
všechny
zajištěny aplikací zákona o svobodném přístupu k informacím, jenž je komplexní normou upravující nejen svobodný přístup k informacím, ale i ochranu informací. Jeho úplné vyloučení izolovaným ustanovením § 23 odst. 2 správního řádu by proto bylo naprosto nesprávné, nezákonné a protiústavní. Přes všechny uvedené závěry, s nimiž se dostupná literatura bez výhrad shoduje,132 panuje kolem tohoto vztahu nervozita a dokonce i správní soudy se k němu vyjadřují velmi opatrně.133 V
blízké
budoucnosti
se
proto
bezpochyby
stane
předmětem
dalších sporů. 132
133
Kužílek, O., Žantovský, M.: op. cit. sub 7, str. 91 a násl., Eichlerová, K.: Základní východiska zásady veřejnosti v oblasti výkonu veřejné moci. Správní právo. 5/2000, str. 280, 296-7, Kužvart, P., Černohous, P.: K právu na získávání informací od správních úřadů. Praha. Ateliér pro životní prostředí. 2003, str. 6-11, Korbel, F. a kol.: Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. Vydání. Praha. LINDE Praha, a. s. 2004, str. 40-41. Z poslední doby zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 158/2001 ze dne 27. 1. 2004 publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS č. 5/2004 jako rozhodnutí č. 204 na str. 441 a dosud nepublikovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 65/2002 ze dne 15. 7. 2004. Jde v zásadě o to, že v obou uvedených rozhodnutích se Nejvyšší správní soud vyhýbal kategorickému rozhodnutí (v obou věcech vyhověl žalobám pro jiné procesní vady), ale jako obiter dictum (převzatým pak ne zcela šťastně do publikované právní věty) uvedl, že ustanovení § 23 správního řádu o nahlížení do spisů je zvláštním ustanovením ve vztahu k InfZ a že v případech, na něž se vztahuje § 23 správního řádu, nelze postupovat podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tyto závěry jsou v podstatě správné, pokud se interpretují tak, jak jsem zvýraznil. Bohužel se již objevily tendence je dezinterpretovat tak, že § 23 správního řádu je zvláštním ustanovením na veškeré informace o správním řízení a veškeré formy přístupu k nim, přestože je to v rozporu i s jeho holým zněním. (Za odstrašující případ takovéto dezinterpretace nechť slouží stanovisko rozkladové komise Ministerstva vnitra č. j. VS296/RK/3-2004 ze dne 8. 10. 2004. Jak je vidět, nebezpečí pro samotné základy svobodného přístupu k informacím je i po čtyřech letech účinnosti zákona velmi aktuální…).
- 93 -
4.4.6.Vztah k dalším vybraným ustanovením Mezi dalšími významnějšími předpisy upravujícími podmíněný přístup veřejnosti k originálním dokumentům lze jmenovat především
soudní
řády.134
Podmínkou
bývá
opět
prokázání
právního zájmu na přístupu k listinám. Výjimečně bývá podmínkou splnění formálních náležitostí žádosti. Například podle § 8 zákona o střetu zájmů135 má každý právo
nahlížet
příjmech,
do
darech,
všech
uložených
nemovitém
oznámení
majetku
a
o
osobním
činnostech, prospěchu
veřejných funkcionářů, pokud podá ověřenou písemnou žádost obsahující jeho jméno, rodné číslo a bydliště. Některá jiná ustanovení nepodmiňují přístup k originálním dokumentům žádnými požadavky, ale umožňují jej pouze omezenému okruhu osob, které mají z podstaty věci užší vztah k požadovaným informacím. Tak je tomu nejčastěji u účastníků konkrétních řízení136 nebo u občanů územně samosprávných celků137. Konečně některé jiné zákony umožňují přístup k originálům písemností komukoliv bez jakýchkoliv podmínek138. Tato ustano134
135
136
137
138
§ 45 odst. 2 s. ř. s., § 44 odst. 2 o. ř. s., § 65 odst. 1 tr. ř. Zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu (zákon o střetu zájmů). § 23 odst. 1 správního řádu, § 45 odst. 1 s. ř. s., § 44 odst. 1 o. ř. s., § 94 exekučního řádu, § 65 trestního řádu, § 207 odst. 3 služebního zákona (č. 218/2002 Sb.), § 174 odst. 1 o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (č. 361/2003 Sb.), § 148 zákona o vojácích z povolání (č. 221/1999 Sb.) aj. § 7 písm. e) a § 8 písm. e) zákona o hlavním městě Praze, § 12 odst. 2 písm. c) zákona o krajích, § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích. Např. evidence periodického tisku podle § 7 odst. 8 tiskového zákona (č. 46/2000 Sb.), Senátní publikace a tisky podle § 149 odst. 2 zákona o jednacím řádu Senátu (č. 107/1999 Sb.), Sněmovní publikace podle § 120 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (č. 90/1995 Sb.) a množství dalších ustanovení zákonů uvedených v závěrečné příloze.
- 94 -
vení jsou v zásadě zbytečná ve vztahu k přístupu k informacím na
žádost,
neboť
neobsahují
žádné
odchylky
od
InfZ.
Svůj
význam však mají pro zveřejňování informací, neboť informační registry,
které
jsou
na
základě
těchto
zvláštních
zákonů
každému přístupné, je nutno dle § 5 odst. 3 InfZ publikovat též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zákon o právu na informace o životním prostředí pojmově rozlišuje právo na poskytnutí informací od práva na fyzický přístup k originálním archivovaným dokumentům, ale v rámci své působnosti stanoví, že pokud poskytnutí informací nic nebrání, má žadatel nárok i na fyzické nahlížení do listin v sídlech povinných
subjektů.139
To
má
svou
logiku,
neboť
právo
na
informace o životním prostředí je oproti obecnému právu na jiné informace zvláště chráněno a podléhá méně omezením.140
4.5. Závěry Dalších obdobných příkladů je v právním řádu mnoho a není třeba
je
všechny
vyjmenovat,
neboť
jejich
výklad
lze
již
odvodit z výše podrobně popsaných principů, které platí pro celou kapitolu. Na tomto místě souhrnně zopakujme, jakými zásadami jsou ovládány
vztahy
mezi
všemi
právními
předpisy
upravujícími
poskytování a ochranu informací: 1.
Zvláštní zákon vylučuje v rozsahu své působnosti zákon obecný.
2.
Pokud zvláštní zákon neobsahuje komplexní úpravu práva na informace, vyžaduje podpůrné použití obecného zákona.
139 140
§ 2 písm. c) a § 10 InfŽPZ. Srov. čl. 35 Listiny, § 8 odst. 4, 5 InfŽPZ aj.
- 95 -
3.
Komplexní úprava zahrnuje nejen "právo na informace", ale též
úplné
"právo
na
ochranu
informací"
a ustanovení
o řízení (proces). 4.
Komplexní úpravou práva na informace jsou do dnešního dne pouze oba informační zákony.
5.
Dopad ustanovení zvláštních zákonů nelze rozšiřovat nad rámec jejich doslovného textu, a to zejména tehdy, pokud by tím směřoval k omezení práva na informace.
6.
Výklad vztahu zákonů musí respektovat princip publicity veřejné správy a být v souladu s požadavky vyplývajícími z ústavněprávních garancí.
- 96 -
5. DŮVODY
PRO ODEPŘENÍ INFORMACÍ
5.1. Obecná část
5.1.1.Vymezení problému Podle článku 17 Listiny základních práv a svobod je právo na informace zaručeno. Každý má právo svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. Právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li ochranu
o
opatření
práv
a
v
demokratické
svobod
druhých,
společnosti
bezpečnost
nezbytná
státu,
pro
veřejnou
bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Z citovaných ústavních mantinelů je zřejmé, že základním teoretickým i praktickým problémem práva na informace a práva na ochranu informací je právě vymezení vzájemné hranice, k níž je ještě chráněno právo na svobodný přístup k informacím a od níž je již chráněn zájem na jejich utajení, případně převažují jiná práva třetích osob. Nelze jistě přehlédnout, že důvody pro poskytnutí i pro odepření informací vždy vyplývají z právem chráněných hodnot nebo zájmů a obvykle se nevyskytují izolovaně. Nelze tedy materiálně tvrdit, že do určité hranice existují pouze důvody pro poskytnutí informací a od ní již jen pro odepření. Naopak, tyto důvody spolupůsobí na celé škále informačních požadavků. Vzájemně se prolínají, tu nabývají na síle, jinde slábnou a často nezbývá než připustit existenci dobrých argumentů pro
- 97 -
obě řešení a jejich hypotetické výsledky pak předběžně vážit jako se tak činí při konkurenci práv. Pro získání smysluplných závěrů této práce bude však účelné
poněkud
vyhrotit
neostrou
hranici
mezi
informacemi
veřejnými a neveřejnými, neboť podstatou problému nakonec vždy bylo, je a bude, zda v té které konkrétní situaci informace poskytnout, nebo odepřít. Tuto
kapitolu
lze
také
považovat
za
omezený
výklad
hmotného práva na informace a na ochranu informací. Budiž zde rovněž řečeno, že v této kapitole často používaný pojem "právo na ochranu informací" je pouze zkratkou zahrnující ve skutečnosti roztroušené právní důvody pro omezení svobodného přístupu k informacím v zákoně i v právním řádu a v žádném případě si nečiní nárok na to stát se samostatným právním odvětvím. Krom toho bylo již výše vysvětleno, že dalšími "důvody" pro odepření informací jsou konstrukce omezení působnosti tohoto zákona ve prospěch jiných zvláštních zákonů, resp. ustanovení.141 Způsob legislativního provedení je zde sice jiný, ale praktické dopady se v podstatě neliší.142 Tuto kapitolu je třeba vykládat v úzké souvislosti se závěry uvedenými v první části o teoretických základech práva na
informace
a
zejména
pak
s požadavky
vyplývajícími
z ústavních základů tohoto práva i konkurenčních omezujících práv. 141
142
InfZ.
Kapitola č. 3: Působnost zákona; výklad k § 2 odst. 3
Srov. v citované části závěry o tom, že žádný jiný zvláštní předpis, krom InfŽPZ, není komplexní právní úpravou, a proto se i na ně podpůrně vztahuje úprava provedené v tomto zákoně. Zejména pokud jde o postup v řízení, tento je stejný v obou legislativně technických variantách vedoucích k faktickému odepření informací.
- 98 -
5.1.2.Subjekty práva S naznačeným problémem existence a konkurence práv úzce souvisí již jednou částečně zodpovězená otázka, zda "právo na informace" a "právo na ochranu informací" jsou vůbec právy v subjektivním smyslu, která by někomu příslušela. U práva na informace nevyvolává kladná odpověď vážnějších pochyb. Ještě před účinností obou informačních zákonů ji přímo z Listiny odvodil Ústavní soud.143 Citovaným nálezem se mimo jiné
pokusil
odstranit
tehdejší
právní
vakuum
obklopující
jinak ústavně zaručené právo na informace, a to připuštěním podpůrného použití správního řádu na proces poskytování či odepírání informací, včetně soudního přezkumu podle části páté občanského soudního řádu ve znění do 31. 12. 2002 (blíže srov. úvodní kapitolu, část vývojové souvislosti a ústavní základy). U práva na ochranu informací je odpověď složitější a je třeba ji strukturovat podle předmětu zákonem chráněného zájmu. Je-li jím soukromý zájem individua, můžeme hovořit o existenci subjektivního práva třetí osoby, které je obsahově antagonické se subjektivním právem žadatele na svobodný přístup k informacím a klade mu limity. Tak tomu bude v případě omezení práva na informace: -
právy
osobnostní
povahy
vyplývajícími
z čl.
10
Listiny
z čl.
11
Listiny
(typicky zejm. osobní údaje), -
právy
majetkové
povahy
vyplývajícími
(typicky zejm. obchodní tajemství), -
právy smíšené osobnostní a majetkové povahy (např. ochrana důvěrnosti majetkových poměrů, ochrana duševního vlastnic-
143
Usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96 5. 1996 publikované ve Sbírce nálezů a usnesení soudu, svazek č. 5, usnesení č. 5 na str. 557: informace je nepochybně subjektivním právem každého
- 99 -
ze dne 16. Ústavního "Právo na občana."
tví), -
příp. právy blíže neurčité volní povahy (ochrana informací předených
povinnému
subjektu
pokud
nesdělila,
povinnosti,
třetí že
osobou
bez
s jejich
právní
poskytnutím
souhlasí). V případě některých jiných důvodů pro odepření informací však nositele (subjektivního) práva na jejich ochranu nenalezneme.
Tak
tomu
je
zejména
v případě
ochrany
utajovaných
skutečností a dále i v některých případech omezení práva na informace podle § 11 InfZ, jako: -
vnitřní pokyny a personální předpisy povinného subjektu,
-
nové informace vzniklé při přípravě rozhodnutí,
-
zveřejňované informace na základě zvláštního zákona v předem stanovených pravidelných obdobích, a to až do nejbližšího následujícího období,
-
informace získané při plnění úkolů zpravodajských služeb,
-
informace
získané
při
přípravě,
průběhu
a
projednávání
výsledků kontrol v orgánech Nejvyššího kontrolního úřadu, -
informace získané při činnosti příslušné organizační složky Ministerstva zákona
o
financí
některých
při
plnění
opatřeních
úkolů proti
vyplývajících legalizaci
ze
výnosů
z trestné činnosti. Je-li
subjektivní
právo
teoreticky
definováno
jako
oprávnění, resp. možnost subjektu objektivního práva chovat se zákonem předpokládaným způsobem nebo i všemi dalšími způsoby, které
zákon
a zároveň 144
i
výslovně praeter
nezakazuje legem)144,
je
(secundum tím
et
intra
implicite
legem
spjato
se
Knapp, V.: Teorie práva. 1. vydání. Praha. C. H. Beck. 1995, str. 51, marg. 120, str. 193 a násl., marg. 459 a násl., podobně Hendrych, D. a kol.: Právnický slovník. Praha. C. H. Beck. 2001, str. 916
- 100 -
subjekty soukromými a s veřejnými pouze potud, pokud vystupují v soukromoprávních
vztazích
nebo
chceme-li
ve
vztazích
vymezených základní demokratickou zásadou, že dovoleno je vše, co o
není
zákonem
subjektivním
zakázáno. právu
Při
výkonu
vykonavatele
veřejné
hovořit,
moci
neboť
nelze
v těchto
případech se jedná pouze o plnění objektivního práva, což je zde
nakonec
totéž
jako
plnění
objektivní
povinnosti.
Tomu
odpovídá i vzájemně komplementární text čl. 2 odst. 3 a odst. 4 Ústavy (obdobně čl. 2 odst. 2 a odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Na
uvedeném
institut
závěru
správního
podle
uvážení,
mého
názoru
nic
neboť
ten
sice
nemění
ani
poskytuje
vykonavateli veřejné moci větší či menší míru volnosti při rozhodování, ale pouze v přesně stanovených mezích dispozice při naplnění přesně stanovené hypotézy veřejnoprávní normy.145 Správní uvážení proto není uvážením volným, nýbrž uvážením povinnostním v odborné
a
nikoliv
literatuře
neomezeným
panuje
shoda,
či že
absolutním.146 ve
směru
od
Ostatně orgánu
veřejné moci k adresátovi jeho jednání v podřízeném postavení 145
146
"Správní uvážení je představováno situací (nebo uplatněním legislativně-technického prostředku), kdy se vznikem nebo existencí určitých podmínek (skutkovým stavem) nespojuje příslušné ustanovení právního předpisu nutnost nastoupení jediného možného právního následku a naopak ponechává subjektu vykonávajícímu veřejnou správu určitý (menší či větší) prostor pro volbu určitého řešení, resp. rozhodnutí" in Skulová, S.: Správní uvážení. Masarykova univerzita. Brno. 2003, str. 15; srov. též Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2001, str. 77. Skulová, S.: Správní uvážení. Masarykova univerzita. Brno. 2003, str. 17 a tam uváděný odkaz na monografii Z. Bažila: Neurčité právní pojmy a uvážení při aplikaci norem správního práva, se zřetelem na judikaturu bývalého čsl. Nejvyššího správního soudu. Praha. Univerzita Karlova. 1993, str. 57.
- 101 -
se
pojem
subjektivních
práv
neuplatňuje.
Možnost
orgánu
veřejné moci jednat je vymezena jeho pravomocí a působností, přičemž
veřejná
subjektivní
práva
se
vymezují
právě
vůči
pravomoci a jejím projevům.147 Z výše uvedeného je patrné, že u druhé skupiny chráněných informací
není
jejich
ochrana
vymezena
odpovídajícím
subjektivním právem třetí osoby, ale pouze objektivním právem, resp.
pravomocí
povinného
subjektu.
Ochrana
informací
zde
nesleduje zájem třetích osob, ale veřejný zájem, resp. zájem státu. Třetí
skupinu
důvodů
pro
omezení
svobodného
přístupu
k informacím tvoří různé hybridní důvody jako: -
informace základě
získané
zvláštního
povinnými zákona,
subjekty podle
při
kterého
činnosti by
se
na
na
ně
vztahovala povinnost mlčenlivosti, pokud nesouvisí přímo s plněním jeho úkolu, -
informace o probíhajícím trestním řízení,
-
informace o rozhodovací činnosti soudů,
které mohou chránit z části zájmy soukromých osob a z části i jiné o
veřejné
svobodném
zájmy.
přístupu
Tyto k
důvody
jsou
informacím
v
§
uvedeny
11 pouze
zákona jako
marginální a jsou blíže rozvedeny buď ve zvláštních předpisech nebo v jiných ustanovení zákona (např. mlčenlivost v § 19 InfZ, jíž bude věnována ještě samostatná kapitola). Zamyšlení nad subjekty výše uvedených práv je zajímavé nejen teoreticky, ale může být až překvapivě praktické v dosud nijak
neřešené
otázce
účastenství
třetích
osob
v
řízení
o poskytování informací na žádost včetně řízení o opravných 147
Srov. Skulová, S.: Správní univerzita. Brno. 2003, str. 29.
- 102 -
uvážení.
Masarykova
prostředcích.148 5.1.3.Vztah práva na svobodný přístup k informacím a práva na jejich ochranu jako vztah norem různé právní síly Již z předchozích kapitol vyplynulo, že obě posuzovaná práva mají své ústavní kořeny. Tyto vycházejí zejména z Listiny základních práv a svobod, a to: -
z čl. 17 odst. 1 (obecné právo na informace),
-
z čl. 17 odst. 5 (obecná povinnost orgánů veřejné moci informovat),
-
z čl. 35 odst. 2 (právo na informace o životním prostředí),
-
z čl. 17 odst. 4 (podmínky omezení práva na informace),
-
z čl. 10 (ochrana práv osobních a osobnostních),
-
z čl. 11 (ochrana práv majetkových). Vedle toho se na obě práva vztahuje požadavek minimali-
zace zásahů do ústavně zaručených práv vyjádřený v čl. 4 odst. 148
Tento problém jsem teoreticky nastínil v podkladech k procesní části Komentáře, ale nakonec nebyl publikován, neboť jsme s kolegy z autorského týmu i po konzultacích s panem Kužílkem dospěli k závěru, že stávající úprava děleného procesu na pozitivní (prakticky však neprocesní) a negativní (podpůrně ovládaný klasickým správním řádem) je v naprostém rozporu s jakoukoliv rozumně formulovanou úpravou účastenství třetích osob. Jde zhruba o to, že subjektivní práva třetích osob na ochraně některých informací mohou být dotčena jenom tehdy, pokud by měly být takové informace poskytnuty. V takovém případě však povinný subjekt postupuje podle §§ 13 a 14 InfZ, podle nichž činí pouze faktické doručovací úkony vůči žadateli a žádné správní řízení nevede. Potenciálně dotčená třetí osoba se tedy striktně vzato nemá čeho účastnit. Naopak pokud povinný subjekt vede správní řízení o odepření informací podle § 15 a 16 InfZ za podpůrného použití správního řádu podle § 20 odst. 4 InfZ, přichází účast třetích osob sice v úvahu de iure, ale nemá prakticky žádný význam, neboť v důsledku rozhodnutí o odepření informací mohou být stěží dotčena jiná subjektivní práva než žadatele. Tento velmi zajímavý aspekt věci není podrobněji rozebírán ani v této práci a čeká na důkladnější analýzu. Obávám se však, že účastenství třetích osob je v podstatě neslučitelné s celou procesní koncepcí zákona.
- 103 -
4
Listiny,
podle
nějž
při
používání
ustanovení
o
mezích
základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu;
taková
omezení
nesmějí
být
zneužívána
k
jiným
účelům, než pro které byla stanovena. V rovině ústavního práva však není blíže řešen evidentní antagonizmus, který mezi nimi panuje. Jeho řešení je tedy především věcí běžného zákonodárství, jenž musí respektovat podmínky pro omezení práva na informace stanovené v čl. 17 odst.
4
Listiny.
Právě
toto
ustanovení
totiž
nejpřesněji
vyjadřuje požadavek, aby oprávněné omezení přístupu k informacím bylo vždy uplatněno jen v nejmenším nutném rozsahu. Jde o projev tzv. imperativu publicity veřejné správy. Jakékoliv zákonné omezení přístupu žadatelů k informacím je
podmíněno
splněním
materiálních
a formálních
podmínek,
které musí být splněny současně a které kladou požadavky na legislativu, výklad i aplikaci práva (viz úvod práce). 5.1.4.Vztah práva na svobodný přístup k informacím a práva na jejich ochranu jako vztah generality a speciality O vztahu generality a speciality se obvykle hovoří při posuzování
aplikační
přednosti
mezi
různými
zákony.
Tento
vztah bývá založen zejména tehdy, pokud více předpisů stejné právní síly upravuje tutéž věcnou problematiku, ale v jiném rozsahu.
Podstatu
tohoto
vztahu
však
můžeme
vysledovat
i v pouhých částech právních předpisů nebo jen jednotlivých ustanoveních.149 Stejně tak ji nalezneme i mezi jednotlivými 149
Viz např. stanovisko pléna Nejvyššího správního soudu k výkladu vztahu § 64 zákona o správě daní a poplatků a § 14 odst. 1 písm. i) zákona o konkursu a vyrovnání (usnesení č. j. Sst 2/2003-225 ze dne 29. 4. 2004). Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 6/2004 pod č. 215 na str. 474 a násl. Nejvyšší správní soud tuto definici vztahu obecného
- 104 -
ustanoveními jednoho právního předpisu. Z tohoto hlediska lze konstatovat, že svobodný přístup k informacím je obecnou zásadou, která se bude aplikovat vždy, pokud poskytnutí informací nebrání zvláštní ustanovení tohoto zákona nebo zvláštní ustanovení jiných (zvláštních) zákonů.
a zvláštního předpisu v poslední době často opakuje.
- 105 -
6. PRÁVO
NA INFORMACE PROCESNÍ
6.1. Vymezení problému Bylo
již
několikrát
naznačeno,
že
zákon
o
svobodném
přístupu k informacím obsahuje vlastní procesní úpravu, která se
v
mnohém
liší
od
klasického
správního
řízení
podle
správního řádu. Její specifika spočívají v důsledném oddělení ústního procesu,
a v
písemného celkové
procesu
a
pozitivního
neformálnosti,
rychlosti,
a
negativního v
konstrukci
některých zvláštních prvků a abstrakci od jiných účastníků řízení krom žadatele. Použití správního řádu je připuštěno pouze podpůrně a pouze na počítání lhůt a negativní proces. Originalita takovéhoto procesu je zjevná, stejně jako množství otázek, které nemůže nevyvolávat.
6.2. Žádost o poskytnutí informace Zákon výslovně zavádí dvojí režim pro vyřizování žádostí o poskytnutí informace - ústně nebo písemně - a preferuje jako základní způsob neformální komunikaci mezi žadateli a povinnými subjekty. To je jeden ze základních rozdílů oproti úpravě klasického správního procesu ve správním řádu a pro proces poskytování informací je signifikantní.
- 106 -
6.2.1.Žadatel Ústřední postavou realizující právo na svobodný přístup k informacím je v základním
žadatel. Ten
pojmovém
aparátu
je definován zákona
jako
poměrně stručně "každá
fyzická
a právnická osoba, která žádá o informaci"150, tedy v podstatě kdokoliv, kdo má subjektivitu k právům o povinnostem.151 Tento
široký
dopad
zákona
vyplývá
z čl.
17
odst.
2
Listiny, který uvozuje právo na informace slovem "každý", tj. nikoliv např. jen "občan", "dospělý občan" apod. Subjektivita fyzických osob vyplývá z § 7 občanského zákoníku - má ji každý živý člověk i počaté dítě, narodí-li se živé. Subjektivita právnických
osob
vyplývá
z
§
18
občanského
zákoníku.
Právnickými osobami jsou sdružení fyzických nebo právnických osob, účelová sdružení majetku, jednotky územní samosprávy a jiné subjekty, o kterých to stanoví zákon. Právnickou osobou není
například
neformální
iniciativa
občanů
(na
rozdíl
od
občanského sdružení založeného a registrovaného podle zákona č. 83/1990 Sb.) nebo sdružení podle smlouvy o sdružení ve smyslu § 829-841 občanského zákoníku. Přestože mohou takové útvary navenek neformálně vystupovat jako organizace, z právního hlediska jde o nonsubjekt. V těchto případech mají právní subjektivitu bezprávný
pouze
útvar
konkrétní
tvoří.
Pouze
fyzické osoby
osoby, s právní
které
takový
subjektivitou
mohou být žadateli o informace. Zákonem výslovně rozšířená definice žadatele i na právnické osoby nevzbuzuje pochybnosti, které jinak u některých ústavně zaručených práv vznikají ohledně způsobilosti právnických osob jako osob veskrze fiktivních být jejich fyzickými 150 151
§ 3 odst. 1 InfZ § 7, § 18 občanského zákoníku
- 107 -
nositeli (např. právo na život, osobní svobodu, volební práva apod.).152 Identitu žadatele zjišťuje povinný subjekt pouze v nezbytně nutném rozsahu plynoucího z potřeb pro vyřízení konkrétní žádosti o informace. Je-li
žadatel
fyzickou
osobou,
představuje
zjišťování
jeho identity zpracování osobních údajů, k čemuž je v tomto případě povinný subjekt v nezbytně nutném rozsahu oprávněn i bez výslovného souhlasu žadatele, neboť jde z jeho strany o plnění povinností uložených zvláštním zákonem.153 K identifikaci žadatele potřebné k vyřízení ústní žádosti o informace podle § 13 InfZ obvykle postačí pouze jeho jméno a příjmení. K identifikaci žadatele potřebné k vyřízení písemné žádosti o informace
podle
§
14
InfZ
obvykle
postačí
jeho
jméno,
příjmení a adresa bydliště. Žadatel, který je fyzickou osobou, jedná sám za sebe (§ 8 občanského zákoníku). Za nezletilého nebo nezpůsobilého žadatele jedná jeho zákonný nebo ustanovený zástupce. Je-li žadatel právnickou osobou, vyplývá jeho identita buď přímo ze zákona (je-li zřízen zákonem) nebo ve většině případů z právního úkonu - ze společenské smlouvy, zakladatelské či zřizovatelské listiny, ze stanov, příp. jiného dokumentu,
který
většinou
podléhá
registraci
příslušným
orgánem (§ 9 občanského zákoníku). Každá právnická osoba je ekonomickým subjektem, jemuž se přiděluje identifikační číslo 152
153
Blíže srov. např. Filip. J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Masarykova univerzita. Brno. 2001, str. 65 nebo Klíma, K.: Ústavní právo. Aleš Čeněk. Dobrá Voda. 2002, str. 281 § 5 odst. 2 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb. o ochraně osobních údajů
- 108 -
a zapisuje se do veřejně přístupného registru ekonomických subjektů.154
Ke
zjištění
identity
právnických
osob
postačí
obvykle název a buď sídlo nebo identifikační číslo osoby, které
si
může
povinný
subjekt
ověřit
v registru.
Pouze
v případě vzniku pochybností o existenci či identitě žadatele - právnické osoby je možno od něj vyžadovat prokázání bližších podrobností
ohledně
jeho
vzniku
a
existence.
Za
právnické
osoby jednají ve všech věcech ti, kteří jsou k tomu oprávněni smlouvou o zřízení právnické osoby, zakládací listinou nebo zákonem (statutární orgány). Za právnickou osobu mohou činit právní úkony i jiní její pracovníci nebo členové, pokud je to stanoveno ve vnitřních předpisech právnické osoby nebo je to vzhledem k jejich pracovnímu zařazení obvyklé (§ 20 občanského zákoníku). Fyzické i právnické osoby se mohou při vyřizování žádostí o
informace
nechat
zastoupit
na
základě
plné
moci
jinou
fyzickou nebo právnickou osobou (nejen např. advokátem). Při plné moci udělené jiné právnické osobě vzniká právo jednat za zmocnitele statutárnímu orgánu této osoby nebo osobě, které tento orgán udělí plnou moc. Je-li třeba, aby právní úkon byl učiněn v písemné formě, musí být plná moc udělena písemně; k ústnímu
vyřízení
žádosti
o
informace
postačí
plná
moc
ústní.155 6.2.2.Ústní žádost Žádosti podané ústně (tj. i telefonicky) mají být, pokud je to možné, vyřízeny zcela neformálně. V praxi půjde o celou 154
155
§ 20 a násl. zákona č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě (seznam lze nalézt na stránkách Českého statistického úřadu - www.cso.cz nebo Ministerstva financí - www.mfcr.cz) § 31 a násl. občanského zákoníku
- 109 -
řadu informací, které jsou vyřizovány zpravidla bezodkladně v běžném úředním styku. Ústní podoba žádosti o informace může být předložena též například na jednání zastupitelstva (občan, jemuž bylo uděleno slovo).156 Právní úprava zde sleduje maximální rychlost a hospodárnost realizace práva na svobodný přístup k informacím. Pokud je
žadatel
s poskytnutím
formalizování
postupu
informace
při
spokojen,
vyřizování
ústní
znamenalo
žádosti
by
(např.
pořizování záznamu o poskytnutí informace) jen zbytečný nárůst administrativy.157 Ústní stejného
poskytnutí okruhu
informací
otázek
jako
se
může
písemné.
týkat
Ústním
v
zásadě
poskytnutím
informací podle zákona rozumíme přímé nebo zprostředkované sdělení údajů o skutečnostech, které se týkají: a) zákonem stanovené působnosti povinného subjektu a jejího výkonu, b)
činnosti povinného subjektu, vyplývající z jeho působnosti nebo s ní bezprostředně související, a jejich výsledků, jakož i hlavních záměrů povinného subjektu a jím přijatých opatření a
c) charakteristiky povinného subjektu, zejména jeho postavení, organizace a dělby (rozvrhu) práce, úkolů, způsobu jejich plnění a hospodaření. O formě podání a vyřízení žádosti o informace rozhoduje žadatel, 156
157
nikoliv
povinný
subjekt.
Přestože
to
nevyplývá
§ 16 odst. 2 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb. (obecní zřízení) Srov. § 6 odst. 2 prováděcí Instrukce Ministerstva spravedlnosti č. M-1827/99: "Ústně, tj. i telefonicky podané žádosti o poskytnutí informace se vyřizují neformálním způsobem v běžném úředním styku a neevidují se."
- 110 -
doslova z ustanovení § 13 zákona, je tento důsledek zřejmý z práva žadatelů podat žádost v různých formách a z obecné povinnosti
povinných
subjektů
informace
poskytovat
(§
4
zákona). Na ústně podané žádosti se nevztahují ani lhůty uvedené v jiných částech zákona pro jednotlivé druhy reakcí povinného subjektu. Vychází se z toho, že ústními žádostmi budou řešeny běžné kontakty s úřady, které se odehrávají v reálném čase, nebo chceme-li on-line.158 I na ústně podanou žádost se v nezbytném rozsahu vztahují obecné náležitosti podání ve smyslu § 19 odst. 2 správního řádu. Žádost je proto nutno posuzovat podle jejího obsahu. Ze žádosti musí být alespoň patrno, kdo ji činí, které věci se týká a čeho se domáhá. Obsahovou náležitostí žádosti o informace není odůvodnění. Přestože ani toto nestanoví zákon výslovně159 (jako to činí např. zákon o právu na informace o životním prostředí v § 3 odst. 1), vyplývá tento důsledek ze základních ústavních vztahů mezi občanem a orgánem veřejné moci a z povinnosti minimalizace zásahů do základních práv podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Pokud by bylo nutno žádost o informace odůvodňovat, případně
uváděné
důvody
prokazovat,
musely
povinnost žadatele a takové oprávnění úřadu
by
být
taková
stanoveny v zá-
koně. Pokud tak zákon nestanoví, není povinný subjekt oprávněn od žadatele důvody podání jeho žádosti zjišťovat, neboť by postupoval v rozporu se zákonem (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy: "Státní 158 159
moc
slouží
všem
občanům
a lze
ji
uplatňovat
jen
Kužílek, O., Žantovský, M.: op. cit. sub 7, str. 41 Maximálně výkladem per eliminationem z § 14 odst. 2 InfZ.
- 111 -
v
případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.").
Naopak
žadatel
není
povinen
konat
nic,
k čemu
jej
zákon
výslovně nenutí (srov. čl. 2 odst. 4 Ústavy: "Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.").160 Žádost je možné podat povinnému subjektu také prostřednictvím telekomunikačního zařízení. "Telekomunikačním zařízením"
je
telefon, jímž
lze
třeba ale
rozumět
prakticky
přenášet
rozumí
nejen
jakékoliv
informace161.
klasický
či
elektrotechnické Proto
je
podanou
mobilní zařízení žádostí
o informace například i žádost zaslaná z diskusního fóra na webové stránce úřadu, pokud je zřejmé, kdo ji podal (zpětná e-mailová adresa, jméno) apod. 160
161
Absence povinnosti odůvodňovat žádost je ve skutečnosti jedním z největších průlomů směrem k informační otevřenosti veřejné správy. Do doby účinnosti informačních zákonů byl obvyklou součástí roztroušených ustanovení o přístupu k informacím v právním řádu dovětek, "pokud prokáže (naléhavý) právní zájem". Svobodný přístup k informacím bez odůvodnění a bez autoritativního hodnocení důvodů je základní podmínkou principu publicity veřejné správy. Přes počáteční nedůvěru povinných subjektů byl tento princip od počátku jednoznačně podporován dostupnou literaturou i relevantními podzákonnými právními předpisy (srov. § 3 odst. 1 instrukce MSp: "Osoba, která žádá o poskytnutí informace, nemusí svou žádost o poskytnutí informace odůvodňovat, ani prokazovat, jaký zájem na informaci má.") Pojem telekomunikačního zařízení definuje zákon v § 3 odst. 2 odkazem na zákon o telekomunikacích č. 110/1964 Sb., uvedený v poznámce pod čarou, ovšem tento odkaz je nutno považovat za překonaný, neboť zákon, na který je odkazováno, byl zrušen k 1. 7. 2000 novým zákonem o telekomunikacích č. 151/2000 Sb. Podle § 2 dnes platného zákona o telekomunikacích se "telekomunikačním zařízením" rozumí technické zařízení, včetně vedení, pro vysílání, přenos, směrování, spojování a příjem informací prostřednictvím elektromagnetických vln. Tato definice zahrnuje prakticky všechny dnes běžně používané "drátové i bezdrátové" technologie přenosu informací, počínaje šířením klasického rádiového či televizního signálu, přenosem faxové zprávy, zasláním e-mailu až po zprávu SMS.
- 112 -
Zákonem písemných správního
stanovený
žádostí
o
rozhodování
postup
při
poskytnutí (§
15),
podávání
informací
opravných
a
vyřizování
(§ 14)
prostředků
včetně (§
16)
a publikace ve výroční zprávě (§ 18) se nepoužijí na žádosti podané ústně. Zároveň se na vyřízení ústní žádosti nevztahuje správní řád (§ 20 odst. 4).162 Z toho
vyplývá
několik
právních
důsledků,
z nichž
nejvýraznější je fakt, že povinný subjekt je povinen ústní žádost o informace vyřídit, ale zároveň není oprávněn o ní rozhodnout
ve
smyslu
správního
rozhodnutí.163
Z toho
dále
vyplývá, že pokud tomu nic nebrání, povinný subjekt požadované informace poskytne. V opačném případě informace odepře, ovšem nikoliv rozhodnutím, ale faktickým úkonem, tj. ústním sdělením a vysvětlením, proč informaci odepře, příp. nečinností. Pokud by povinný subjekt rozhodl o odepření informací podle § 15 zákona, bylo by nutno považovat jeho rozhodnutí za absolutně nicotný (nulitní)
právní akt
postrádal
zákonnou
správním
rozhodnutím
(paakt), neboť
kompetenci. (přestože
k jeho vydání
Nulitní
právní
může
splňovat
akt
není
formální
náležitosti rozhodnutí), nikoho nezavazuje a nikdo jej nemusí respektovat. V případě podání správní žaloby proti takovému
162
163
Názorně to vysvětlují autoři Kužílek, O., Žantovský, M. v publikaci Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha. LINDE Praha, a. s., 2002 na str. 41, kde uvádějí, že ústní žádost nemůže vést k formalizovanému procesu opravných prostředků, protože u ní nelze dobře doložit, jak zněla. Shodně (a zcela správně) čl. 9 odst. 1 metodického pokynu vlády uvádí: "V záležitostech, ve kterých je právo na informaci vyloučeno nebo omezeno, a žadatel při ústně podané žádosti na poskytnutí informace trvá, je třeba jej informovat, že žádost musí podat písemně. Ústní žádost totiž nemůže být podkladem pro vydání rozhodnutí ve správním řízení."
- 113 -
rozhodnutí
přihlédne
soud
k nulitě
i
bez
návrhu
z úřední
povinnosti a konstatuje ji v rozsudku bez nařízení jednání.164 Dalším důsledkem, který vyplývá spíše per eliminationem, je
fakt,
že
povinný
subjekt
je
oprávněn
i při
vyřizování
ústních žádostí o informace účtovat žadateli náklady za podmínek podle § 17 zákona, neboť toto ustanovení není z ústního procesu vyloučeno. V praxi se tak ale samozřejmě neděje. 6.2.3.Písemná žádost Písemně
se
bude
žadatel
obracet
na
povinný
subjekt
v komplikovanějších případech a také tehdy, pokud jeho žádost sdělená ústně nebyla uspokojivě vyřízena. Důvodem k tomuto postupu však nemůže být libovůle ze strany povinného subjektu, neboť povinné subjekty mají právní povinnost vyřizovat všechny zákonem předvídané formy žádostí o informace se stejným úsilím (základní pravidla správního řízení v § 3 správního řádu). Doslovný text § 13 odst. 2 zákona o tom, že není-li žadateli na ústně podanou žádost informace poskytnuta, je proto poněkud zavádějící a rozhodně neopravňuje povinný subjekt ústní žádost odepřít.165 Jejím skutečným smyslem je formalizace opravných
prostředků
proti
nezákonnému
postupu
povinného
subjektu, a to v návaznosti na ustanovení § 14-16 zákona. Důvodem následujícího písemného podání žádosti o informace budou spíše subjektivní důvody na straně žadatele, pokud není s poskytnutými informace z jakýchkoliv důvodů spokojen. Svou nespokojenost však nemusí v písemné žádosti nijak odůvod164
165
§ 76 odst. 2 s. ř. s.; teoreticky srov. např. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck 1998, s. 90 Srov. čl. 9 odst. 3 metodického pokynu vlády: "Povinný subjekt je povinen vyřídit všechny žádosti, bez ohledu na to, zda jsou podány ústně nebo písemně."
- 114 -
ňovat, případné rozpory budou řešeny cestou rozhodnutí, popřípadě opravných prostředků. Ostatně vše, co bylo výše v textu o ústních žádostech popsáno ohledně požadavku na odůvodnění, platí i pro žádosti písemné. Písemným podáním žádosti o informace se rozumí i podání např.
faxem
nebo
prostřednictvím
pošty.166
elektronické
Ke
komentovanému ustanovení se výslovně nevztahuje správní řád (viz § 20 odst. 4 zákona), a proto nelze hodnotit náležitosti a formu podání žádosti optikou § 19 správního řádu. Naopak zákon o svobodném přístupu k informacím obsahuje samostatnou úpravu
náležitostí
v § 14
odst.
2,
i
formy
který
žádosti
umožňuje
žádosti
velmi
o další
výrazný
průlom
do
Úprava
podání
podle
konvencí.
neformálním
o
poskytnutí
provést
způsobem.
písemné
V tomto
obvyklých zákona
i
o
informací podání
rozsahu
jde
(správně-)
právních
svobodném
přístupu
k informacím představuje komplexní úpravu, na níž se správní řád nepoužije ani podpůrně.167 Základní rozdíl oproti správnímu řádu spočívá v připuštění zjednodušených forem podání, které správní řád nepovažuje za plnohodnotné a vyžaduje od účastníků doplnění.168 Podání písemné žádosti o informace lze vedle klasického nadiktování žádosti do protokolu či zaslání poštou provést i prostřednictvím telekomunikačního zařízení, a to bez jakých166
167
168
Shodně metodický pokyn vlády: "Písemnou žádostí o informaci je i žádost podaná elektronickou poštou, na kterou je možné elektronicky odpovědět." Arg. a contrario z § 20 odst. 4 InfZ, kde § 14 není uveden (ačkoliv by zřejmě již jako procesní ustanovení být měl). Srov. § 19 odst. 1 správního řádu, příp. komentář k cit. ust. např. Matrasová, E., Příhoda, P., Šlauf, V., Šmíd, L.: Správní řád. Komentář. Linde Praha, a. s. Praha. 2001, str. 46-47
- 115 -
koliv
dodatečných
požadavků
na
doplňování.
Tento
posun
je
odůvodněn tím, že zatímco v každém jiném řízení je nutnou podmínkou vysoce důkazně doložená identifikace účastníka, při poskytování informací, na které má právo každý bez rozdílu, taková nutnost neexistuje. Identifikovat účastníka je třeba jen ze zcela druhotných důvodů a jen v některých zvláštních situacích, a to tehdy, kdy z poskytnutí informace žadateli plynou nějaké závazky (úhrada nákladů, dodržení další ochrany poskytnuté informace), kvůli jejichž vymahatelnosti je potřeba znát žadatelovu totožnost. Základní obsahové náležitosti žádosti o informace stanoví výslovně § 14 odst. 2 zákona a doplňující vyplývají z výkladu odst. 3 písm. a) citovaného ustanovení. Základní náležitostí je pouze to, aby z podání bylo zřejmé, kterému povinnému subjektu je určeno a kdo jej činí. Poněkud matoucí je další požadavek zákona, aby u podání prostřednictvím telekomunikačního zařízení byla uvedena rovněž příslušná identifikace žadatele (například elektronická adresa).
Tento
požadavek
nenahrazuje
povinnost
uvedení
plného
jména či názvu žadatele při jakékoliv technické formě podání žádosti. Aby bylo z podání zřejmé, kdo jej činí, musí být žadatel vždy označen jménem, pokud je fyzickou osobou, nebo názvem, pokud je právnickou osobou, eventuálně dalšími údaji, hrozí-li
riziko
neurčitosti
či
záměny
(srov.
výklad
pojmu
"žadatel" provedený shora). Identifikace pomocí elektronické adresy
či
čísla
faxu
žadatele,
nýbrž
a způsobu
předávání
nesměřuje
k identifikaci informací.
primárně
k určení
telekomunikačního Tento
požadavek
osoby
zařízení tak
míří
k tomu, aby elektronicky podaná žádost s uvedením jména, avšak
- 116 -
bez klasické poštovní adresy, byla technicky vyříditelná, tedy aby
bylo
kam
poslat
odpověď.
Náležitosti
tedy
nesplní
(a řádným podáním nebude) žádost podaná elektronicky, sice s uvedením
plného
jména,
elektronické
adresy,
příspěvku
formuláře
do
avšak
podaná
bez
uvedení
zpáteční
formou
webového
odesílání
dotazů.
například
diskuse
či
pro
V praxi však nedochází k vážnějším problémům, neboť požadovaná identifikace elektronické
technického pošty
zařízení
automaticky
bývá
součástí
při
přenosu
použití informací
(elektronická adresa součástí e-mailu). Nesplňuje-li žádost stanovené základní náležitosti, není podáním a
ve
smyslu
zákona
o
svobodném
přístupu
informacím
povinný subjekt ji odloží. Tím však zároveň vzniká právní
otázka, čím je taková žádost, resp. zda je taková žádost podáním ve smyslu správního řádu? Na tuto otázku bude zřejmě nutno odpovědět, že ano, pokud se na adresáta žádosti vztahuje správní
řád.169
Nesplňuje-li
sice
žádost
náležitosti
podle
zákona o svobodném přístupu informacím, nebude splňovat ani přísnější
požadavky
podle
správního
řádu,
ovšem
se
zcela
jinými procesními důsledky. Správní orgán, jemuž byla vadná žádost adresována, jí nemůže bez dalšího pominout, nýbrž je povinen podle § 19 odst. 3 správního řádu pomoci účastníku řízení nedostatky odstranit a poučit jej, jaký význam může mít neodstranění nedostatků pro další průběh řízení. Odstraní-li žadatel nedostatky tak, že žádost dodatečně splní podmínky stanovené
169
v komentovaném
ustanovení,
půjde
o
nové
podání
Srov. rozdílný okruh subjektů, na něž dopadá zákon o svobodném přístupu k informacím (§ 2 odst. 1, 2 InfZ) a správní řád (§ 1 spr. ř.)
- 117 -
žádosti.
Neodstraní-li
žadatel
nedostatky,
zůstane
správní
řízení přerušeno.170 Doplňujícími
náležitostmi
podání
jsou
spíše
požadavky
kvalitativní, jako je srozumitelnost žádosti, tj. zejm. určitost
a
konkrétnost
Případné
nesplnění
popisu,
jaká
doplňujících
informace
je
náležitostí
požadována.
vede
k jiným
procesním důsledkům v podobě povinnosti povinného subjektu vyzvat žadatele do sedmi dnů k upřesnění žádosti. 6.2.4.Zpětvzetí žádosti V souvislosti s podáváním žádosti je třeba pojednat též opačnou možnost žadatele, a sice zpětvzetí žádosti (z teoretického hlediska velmi zajímavou). Možnost zpětvzetí žádosti komplikuje rozdílná vazba § 14 a § 15 zákona na správní řád. Při poskytování informací podle § 14, na které se správní řád nevztahuje,
nelze
ze
žádného
právního
předpisu
dovodit
jednostrannou možnost žadatele vzít žádost zpět, odstoupit od ní či jiným způsobem vyloučit její účinky.171 Striktně vzato to nelze
učinit
subjektem,
ani
neboť
oboustrannou povinnosti
dohodou
úřadu
pokud
žadatele jde
o
s povinným poskytování
informací jsou stanoveny předpisem veřejného práva a nelze je modifikovat ujednáním. (Praktická nesmyslnost tohoto požadavku je věcí jinou). Pokud však dojde k zahájení řízení o odepření informací podle § 15 nebo k odvolacímu řízení podle § 16, na která se správní
řád
vztahuje,
nic
nebrání
žadateli,
aby
kdykoliv
v průběhu řízení vzal žádost zpět ve smyslu § 30 správního 170 171
§ 29 odst. 1 správního řádu. V klasickém správním řízení je tento postup aprobován ustanovením § 30 spr. ř., ale tak tomu zde není.
- 118 -
řádu. Povinný subjekt nebo odvolací orgán v takovém případě řízení zastaví.
6.3. Předběžné řízení - posouzení žádosti
6.3.1.Běh lhůt Jakmile je povinnému subjektu doručena písemná žádost o informace, která splňuje základní náležitosti, má povinný subjekt pouze 4 možnosti, jak v souladu se zákonem reagovat. Žádnou jinou možnost mu zákon nedává, a proto musí podle okolností zvolit a postupovat podle té které z nich. Zároveň musí dbát na plynutí lhůt, neboť zákon váže na podání žádosti počátek běhu tří různých lhůt. Vzhledem k tomu, že
nejkratší
lhůta
pro
odpověď
žadateli
v případě
nepří-
slušnosti činí pouhé tři dny, musí se povinný subjekt zabývat každou žádostí prakticky okamžitě. Počítání všech lhůt se řídí ustanovením § 27 a násl. správního řádu172, tj. především se do lhůty nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující její počátek. Pro žadatele platí úleva, že připadne-li konec lhůty na den pracovního klidu, je lhůta zachována i tehdy, učiní-li žadatel podání nebo odešle-li prokazatelně poštovní zásilku nejbližší příští pracovní
den.173
V
pochybnostech
se
považuje
lhůta
za
zachovanou, pokud se neprokáže opak. Soudní judikatura a teo172
173
Generální subsidiarita správního řádu na počítání lhůt podle § 20 odst. 4 InfZ. Někteří autoři bez bližší argumentace dovozují, že tato úleva se vztahuje i na soboty, tj. dny pracovního volna, viz např. Matrasová, E., Příhoda, P., Šlauf, V., Šmíd, L.: Správní řád. Komentář. Linde Praha, a. s. Praha. 2001, str. 57
- 119 -
rie dovozují, že tyto úlevy však neplatí pro správní orgán, který
je
v případě
uplynutí
lhůty
v
den
pracovního
klidu
povinen jednat ještě před uplynutím této lhůty174 a navíc ještě výsledek svého jednání před uplynutím lhůty oznámit (doručit) účastníku řízení175, tedy v daném případě stihnout vše ještě v pátek. Ale o tom bude řeč ještě v následujících oddílech. Zákonem stanovené poměrně krátké - a některé dokonce propadné
lhůty
kladou
značné
nároky
na
rychlost
jednání
povinných subjektů. Je v nich implicite vyjádřen princip, že veřejná moc slouží občanům a ti po ní vyžadují mimo jiné hbitost a vyloučení průtahů. Tím intenzívně naplňují jednu ze základních
zásad
správního
řádu,
svědomitě
a
správního podle
odpovědně
níž se
řízení jsou zabývat
uvedenou
v § 3
správní
orgány
každou
věcí,
odst.
3
povinny která
je
předmětem řízení, vyřídit ji včas a bez zbytečných průtahů
174
175
např. Mikule, V. a kol.: Správní řízení ve věcech stavebních. 1. vydání. Praha 1997, s. 132; podobně např. rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 56/2003 ze dne 22. 10. 2003: "Pravidla pro počítání lhůt uvedená v § 27 odst. 2 spr. ř. (konkrétně: odst. 2 věta třetí) platí podle názoru soudu pouze pro úkony adresátů veřejné správy a nikoli též jejích vykonavatelů." např. velmi inspirativní publikovaný rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 180/93 ze dne 26. 5. 1995: "Stanoví-li zákon lhůtu, do které musí správní úřad vydat rozhodnutí, musí být v této lhůtě rozhodnutí také účastníku řízení řádně oznámeno. Jiný výklad, např. že je rozhodující vlastní datum rozhodnutí bez ohledu na to, kdy bude rozhodnutí později doručeno, by vedl mnohdy k absurdním důsledkům, kdy by mohlo být rozhodnutí doručováno po mnoha měsících či letech. Ten, kdo by na základě takového rozhodnutí nabyl práva, by jej nemohl vykonávat, komu by byla uložena povinnost, byl by nutně s jejím plněním v prodlení. Takové důsledky jsou v právním státě nepřijatelné, nehledě k tomu, že lhůty pro rozhodnutí představují jeden z mechanismů, výrazně omezující tendence k nekontrolovatelnosti správních úřadů a průtahům v řízení před nimi."
- 120 -
a použít nejvhodnějších prostředků, které vedou ke správnému vyřízení věci.176 6.3.2.Odmítnutí žádosti Povinný subjekt v první řadě posoudí, zda ze žádosti srozumitelně
vyplývá,
čeho
se
žadatel
domáhá,
čili
jakou
konkrétní informaci žádá poskytnout. Posouzení srozumitelnosti a konkrétnosti žádosti učiní povinný subjekt v rámci svého správního uvážení.177 Vzhledem k tomu, že obsahovou náležitostí žádosti není odůvodnění, nemůže se jím povinný subjekt zabývat nad rámec pomoci při konkretizaci žádosti (při neurčité či nesrozumitelné žádosti může být jinak sdělení důvodu užitečným vodítkem ke zjištění, čeho se žádost týká). Dojde-li
povinný
subjekt
k závěru,
že
žádost
není
dostatečně srozumitelná či konkrétní, vyzve žadatele ve lhůtě do sedmi dnů od podání žádosti, aby žádost upřesnil. Tato lhůta je sama o sobě zřejmě pořádková, neboť zákon nespojuje s jejím marným uplynutím žádnou domněnku, že se žádost stává perfektní, jako tomu je jinde v právním řádu.178 I tato lhůta však skončí nejpozději s koncem lhůty pro meritorní rozhodnutí.
176
177
178
"Zásada hospodárnosti a rychlosti řízení". Srov. např. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck 1998, s. 193, marg. 415; Matrasová, E., Příhoda, P., Šlauf, V., Šmíd, L.: Správní řád. Komentář. Linde Praha, a. s. Praha. 2001, str. 20 Blíže celá monografie Skulová, S.: Správní uvážení. Masarykova univerzita. Brno. 2003 Srov. např. § 12 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, § 7 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách aj.
- 121 -
Vyzve-li povinný subjekt žadatele k odstranění nedostatků, ale ten svoji žádost do 30 dnů neupřesní, rozhodne povinný subjekt o odmítnutí žádosti. Zákon blíže neoznačuje počátek běhu této 30 denní lhůty pro žadatele, a to přesto, že se na rozdíl od předchozí lhůty jedná o lhůtu plně propadnou. Jejím marným
uplynutím
upřesnit,
neboť
dochází povinný
okamžitě subjekt
k zániku
okamžikem
práva jejího
žádost marného
uplynutí rozhodne o odmítnutí žádosti. Zmeškání lhůty navíc ani nelze prominout.179 Výkladem ve prospěch zachování práv žadatele lze zřejmě dojít k závěru, že jeho lhůta začíná běžet teprve dnem následujícím po dni doručení výzvy. I přesto zde znění zákona vzbuzuje zbytečnou právní nejistotu. Zákon blíže nevysvětluje ani formu rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Odlišná dikce oproti pouhému odložení žádosti, blízká analogie
s ustanovením
§
15
odst.
1
zákona
a
výslovné
ustanovení § 16 odst. 1 zákona nasvědčují tomu, že se nemá jednat o pouhé opatření, ale řádné správní rozhodnutí s náležitostmi
podle
§
15
odst.
2
zákona
(tj.
zejm.
s výrokem
a odůvodněním), které se doručuje žadateli do vlastních rukou a připouští možnost podání opravného prostředku.180 179
180
§ 28 odst. 1 správního řádu o prominutí lhůty je výslovně vyloučen ustanovením § 20 odst. 4 zákona a samotný zákon č. 106/1999 Sb. žádnou vlastní úpravu navrácení lhůt nemá Pro tento závěr svědčí i úmysl zákonodárce; v důvodové zprávě Senátu Parlamentu ČR se k tomu uvádí: "Nedojde-li k odstranění nesrovnalostí, není odložení žádosti přípustné. Povinný subjekt musí o odmítnutí žádosti vydat rozhodnutí a své pochybnosti o nesrovnalostech žádosti v něm řádně odůvodnit." Stejně tak jej převzala instrukce Ministerstva spravedlnosti, která v § 6 uvádí: Rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti, kterou žadatel k výzvě povinného subjektu neupřesnil ve stanovené lhůtě [§ 14 odst. 3 písm. a) zákona] je rozhodnutím vydaným ve správním řízení. Shodně i teorie, např. Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004, str. 302, Korbel, F. a kol.:
- 122 -
Pro vyhledávání a požadování informací laickými žadateli je
typické,
že
tito
nemusí
informací, které požadují.181
znát
přesný
popis
a
názvy
I z tohoto důvodu není možné
ponechat jen na povinném subjektu definitivní verdikt o míře konkrétnosti
žádosti,
neboť
by
to
přivodilo
odnětí
práva
žadatele na podání opravného prostředku a hrozbu obstrukčního bránění svobodnému přístupu k informacím. Lhůty pro upřesnění žádosti i procesní důsledky s tím spojené
jsou
v obou
informačních
zákonech
upraveny
bez
zjevného důvodu zcela inkonzistentně.182 6.3.3.Odložení žádosti Úpravu odložení žádosti předznamenává v zákoně nonsens pokud jde o stanovení lhůt. Výše bylo popsáno, že pokud je žádost nesrozumitelná, povinný subjekt vyzve žadatele do sedmi dnů k jejímu upřesnění. Zákon jej však zároveň nutí, aby již do tří dnů (od doručení žádosti) posoudil svou příslušnost a žádost případně odložil. Je přitom evidentní, že pokud bude žádost
natolik
nesrozumitelná,
že
povinnému
subjektu
není
zřejmé ani to, jaká informace je žádána, stěží bude schopen vyhodnotit jako předběžnou otázku svoji věcnou příslušnost. Bez ohledu na nevhodné znění zákona je nutno tento souběh
181
182
Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. Vydání. Praha. LINDE Praha, a. s., 2004, str. 108.
Častému zájmu veřejnosti podléhají například různé investiční záměry v území, o nichž žadatelé četli nebo slyšeli, ale nic bližšího o nich neví (právě proto žádají informace). Požadovat v takové situaci například konkretizaci věci dle údajů z katastru nemovitostí, nebo konkretizaci účastníků řízení dle evidence obyvatel nebo dokonce konkretizaci listin dle čísel jednacích je zjevně nemožné (záměrně uvádím vyhrocené příklady). Srov. § 3 odst. 2 InfŽPZ.
- 123 -
vyložit tak, že třídenní lhůta k posouzení věcné příslušnosti začíná běžet povinnému subjektu až ode dne doručení upřesněné žádosti. Jakmile
má
povinný
subjekt
k
dispozici
srozumitelnou
a dostatečně konkrétní žádost o informace, musí se prakticky okamžitě (do tří dnů) zabývat otázkou, zda se věc vztahuje k jeho působnosti. S jistým zjednodušením lze tvrdit, že k působnosti
povinného
subjektu
se
vztahují
v zásadě
všechny
informace, které má fyzicky k dispozici. Tento závěr vyplývá ze zásady zákonnosti výkonu veřejné moci.183 Povinný subjekt je povinen
vykonávat
stanovenými
svou
zákonem
a
činnost pokud
pouze
v rámci
v mezích své
a
způsoby
činnosti
fyzicky
disponuje některými informacemi, může to být pouze v důsledku výkonu jeho zákonné působnosti. Další otázkou je, zda existuje také povinnost poskytovat informace, subjektu,
které ale
se
sice
povinný
vztahují
subjekt
k působnosti
je
povinného
z nejrůznějších
důvodů
fyzicky nemá. I zde je nutno jednoznačně dovodit, že ano. Zákon totiž v § 2 odst. 1 váže povinnost poskytovat informace na informace, které se vztahují k působnosti povinného subjektu. Komentované ustanovení pak doplňuje, že odložit je možno pouze
takovou
žádost,
která
se
nevztahují
k působnosti
povinného
poskytnutí
informací
tedy
je
domáhá
informací,
subjektu.
vztah
jež
Kritériem
k působnosti
se pro
povinného
subjektu, nikoliv fyzická dispozice.
183
Čl. 2 odst. 3 Ústavy práv a svobod. Někdy (légalité) nebo panstvím Pomahač, R. in Hendrych, část. 3. vydání. Praha, C.
a čl. 2 odst. 2 Listiny základních též nazýván principem legality práva (rule of law) viz např. D. a kol.: Správní právo. Obecná H. Beck 1998, s. 460, marg. 944.
- 124 -
To má významné důsledky, neboť povinný subjekt je v takovém případě nucen požadované informace vyhledat a opatřit.184 V případě
zvýšené
obtížnosti
vyvolané
potřebou
vyhledání
a sběru informací může pouze prodloužit lhůtu pro poskytnutí informací. (Zcela naopak je tomu v režimu zákona č. 123/1998 Sb.185). Odpověď na rozsah informací vztahujících se k působnosti povinných subjektů podává také § 1 odst. 1 Instrukce Ministerstva
spravedlnosti,
podle
níž
se
poskytují
informace,
které se týkají zákonem stanovené působnosti povinného subjektu a jejího výkonu, činnosti povinného subjektu, vyplývající z jeho působnosti nebo s ní bezprostředně související, a jejích výsledků, jakož i hlavních záměrů povinného subjektu a jím přijatých opatření a charakteristik povinného subjektu, zejména jeho postavení, organizace a dělby (rozvrhu) práce, úkolů, způsobu jejich plnění a hospodaření. Pokud
se
požadované
informace
k působnosti
povinného
subjektu nevztahují, žádost odloží a sdělí tuto odůvodněnou skutečnost do tří dnů žadateli. Podle možností v odůvodnění uvede, kde má žadatel o informaci správně požádat.186 Charakter této lhůty je obdobně jako v předchozím oddíle zprvu pořádkový 184
185
186
Rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 179/2002 ze dne 3. 12. 2002: "Povinné subjekty mají úplnou informační povinnost, to znamená, že okruh informací, z něhož musejí poskytovat, je úplný, musí poskytovat ze všeho, co mají nebo by měly mít. Informací se míní to, co v okamžiku dotazu je, anebo býti má, v úřadu k dispozici. Pokud úřad zjistí, že nemá informaci, kterou podle svých povinností stanovených právními předpisy má mít, je povinen ji okamžitě doplnit a poskytnout." Srov. § 4 InfŽPZ, který váže poskytnutí informací na skutečnost, zda je orgán fyzicky "má či nemá". § 4 zákona o právu na informace o životním prostředí ukládá tento požadavek obligatorně.
- 125 -
a uplynutím patnáctého dne propadný. Počítání běhu a skončení lhůty se děje opět podle správního řádu. Odložení
žádosti
je
pouze
faktickým
úkonem
povinného
subjektu, nikoliv správním rozhodnutím (na rozdíl od předchozího "odmítnutí žádosti"). Tato koncepce však může být vhodná maximálně u odkládání zcela neidentifikovatelné a neupřesněné žádosti, ovšem zde vyvolává
vážné
pochybnosti.
Otázka
příslušnosti
povinného
subjektu totiž může být v některých případech velmi náročnou, hraniční právní otázkou. Nelze vyloučit situace, v nichž se všechny
potenciální
povinné
subjekty
budou
považovat
za
nepříslušné (negativní kompetenční konflikt). V takovém případě hrozí žadateli postupné odložení všech jeho žádostí bez možnosti podání opravného prostředku, neboť odložení žádosti není rozhodnutím, proti němuž je přípustné odvolání. Zřejmě jedinou možností pro žadatele by pak bylo považovat odložení žádosti
za
neúčinné
(nulitní)
a
po
marném
uplynutí
lhůty
k vyřízení žádosti podat odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí o odepření informací, přičemž odvolací orgán by řešil otázku věcné příslušnosti jako předběžnou. Úprava vylučuje
příslušnosti
použití
obecné
povinného úpravy
dle
subjektu
v tomto
správního
řádu.
zákoně Žádost
podaná na nesprávném místě proto nemá za následek její postupování příslušnému orgánu, jako je tomu ve správním řízení ve smyslu § 20 správního řádu. Výjimkou budou zřejmě jen faktická předávání žádosti, event. spisu mezi organizačními složkami jednoho a téhož povinného subjektu, kdy nelze hovořit v pravém slova smyslu o "postupování".187 187
Masarykova
Srov. Průcha P.: Správní právo. Obecná univerzita. Brno. 2004, str. 301, kde
- 126 -
část. autor
6.4. Poskytnutí informací Je-li žádost o informace srozumitelná, konkrétní, vztahuje se k působnosti povinného subjektu a nespadá pod zákonná omezení práva na informace, musí být nejpozději do 15 dnů od podání, případně upřesnění žádosti poskytnuta žadateli. Forma
poskytnutí
informace
se
řídí
především
volbou
žadatele. Pokud ji žadatel neurčí, zvolí se nejvhodnější forma s ohledem
na
žadatelem.188
splnění Formou
účelu
žádosti
žádosti ani
a
návrhem
optimální formy
využití
odpovědi
ze
strany žadatele není povinný subjekt vázán. V případě zjevně nevhodné zvolené formy může proto sám v rámci správního uvá-
188
dovozuje, že například v územně členěném statutárním městě pokud bude žádost podána u "opačné" organizační úrovně bude třeba v důsledku dělby působnosti žádost operativně postoupit příslušné úrovni. S tím se dá z praktických důvodů souhlasit. Jinak však možnost neformálního postupování není ani dostatečně opřená o text zákona ani není vnitřně konzistentní. Jednotlivé typy povinných subjektů totiž mají jednak různě konstruované organizační složky, jednak i samotný pojem povinných subjektů je značně heterogenní a zahrnuje jak subjekty (ve smyslu právní subjektivity), tak i nonsubjekty, které jsou zároveň organizačními složkami téhož subjektu (zejména státu, ale i měst a obcí), ale jsou přitom samostatnými a navzájem nezávislými povinnými subjekty, jež mají obvykle ještě své vnitřní organizační složky vyplývající z funkční dělby práce (např. jednotlivé útvary jednoho státního orgánu). Postupování žádosti je tu představitelné pouze v druhém smyslu slov "organizační složky", a to jen proto, že se vlastně o pravé "postoupení" ve významu používaném ve správním řízení vůbec nejedná. Sporná je možnost postoupení v samosprávách, pokud žádost obdrží např. starosta, zastupitelstvo či rada, kteří jsou samostatnými povinnými subjekty (jde totiž o orgány obce, příp. kraje), ale kteří již nemají žádné vlastní organizační složky, nýbrž sami jsou jen organizační složkou obce, příp. kraje. V případě postoupení by tyto orgány nutně postupovaly žádost jinému povinnému subjektu, což zákon nepředpokládá. I přesto lze takové postoupení, zejména obecnímu, příp. krajskému úřadu pociťovat intuitivně jako vhodné... Analogicky § 6 odst. 2 InfŽPZ.
- 127 -
žení využít formy vhodnější, ale jeho správní uvážení nesmí vést k libovůli a bezdůvodnému šikanování žadatele.189 Vedle
ústních
odpovědí
budou
nejčastější
formou
poskytování informací kopie listin a soubory na nosičích dat, jejichž obsah nelze dosti dobře předat pouze ústní tradicí. Poskytnutí
informací
"písemně"
znamená
totéž
jako
žádost
podaná "písemně", tedy i elektronicky, zejména e-mailem. V počátcích účinnosti zákona byla lhůta pro poskytnutí informací prodloužena dle § 20 odst. 3 na dvojnásobek (první rok) a o polovinu (druhý rok). Zákon nabyl účinnosti dne 1. 1. 1999, proto je prodloužení již bezpředmětné a lhůta 15 dnů musí být s výjimkami odůvodňujícími prodloužení zachována. Lhůta pro poskytnutí informací je v tomto případě lhůtou propadnou s vážnými procesními důsledky a zároveň s hmotněprávními prvky. Povinný subjekt si zde musí počínat zvlášť obezřetně. Ve lhůtě nestačí informace žadateli odeslat, nýbrž mu
musí
být
doručeny,
nebo
mu
musí
být
alespoň
doručena
doprovodná informace, že požadované informace jsou připraveny k převzetí. To vyplývá jednak z použité terminologie, když 189
Srov. § 6 odst. 2 prováděcí Instrukce Ministerstva spravedlnosti č. M-1827/99: "Je věcí úvahy povinného subjektu, jakým přiměřeným způsobem poskytne požadovanou informaci. Přihlíží přitom k povaze informace a možnostem jejího využití, k tomu, jakou formou byla žádost o poskytnutí informace podána, popřípadě i k tomu, zda a kde již byla informace zveřejněna. To neplatí, trvá-li žadatel na přímém poskytnutí již zveřejněné informace." Podobně čl. 9 odst. 1, 2, 4 metodického pokynu vlády: "Na písemnou žádost povinný subjekt poskytne písemnou informaci, na ústní žádost poskytne v jednoduchých záležitostech informace ústní. Ve složitějších záležitostech může povinný subjekt požadovat podání písemné žádosti nebo poskytnout písemnou informaci i bez této žádosti v případě, že žadatel sdělí své jméno a adresu, kam mu lze písemnou informaci doručit, nebo v případě, že si bude chtít písemnou informaci převzít osobně. Povinný subjekt nemá právo odkazovat ústní dotazy v jednoduchých záležitostech na vyřízení pouze písemnou formou."
- 128 -
slovem "poskytne" se rozumí doručení do dispozice žadatele, jednak z ustanovení § 15 odst. 4 a § 16 odst. 1, která umožňují podat opravný prostředek okamžitě po marném uplynutí lhůty (blíže k tomu oddíl o opravných prostředcích). Tento názor
podporuje
i
výše
citované
rozhodnutí
Vrchního
soudu
v Praze. Marným uplynutím lhůty dochází ze zákona ke vzniku fikce rozhodnutí o odepření informací. Zákon respektuje důvody na straně povinného subjektu, pro něž nebude možno vyřídit žádost v řádné lhůtě, zejm. zvýšená pracnost
při
vyhledání
informace
či
obtížnější
dostupnost
informace. Proto zavádí právo fakultativního prodloužení lhůty pro vyřízení žádosti o dalších 10 dní. Důvody pro prodloužení lhůty jsou vyjmenovány taxativně a nelze je rozšiřovat o jiné, které nejsou v zákoně uvedeny. Formulace zákonných důvodu je však poměrně široká a jejich naplnění posuzuje povinný subjekt v rámci
správního
žádosti
není
uvážení.
správním
Prodloužení
rozhodnutím,
lhůty
nýbrž
pro
pouze
vyřízení
opatřením,
kterým se upravuje vedení řízení a žadatel proti němu nemá opravný
prostředek.
Důležitá
je
podmínka
prokazatelného
informování žadatele o prodloužení lhůty a jeho důvodech, a to včas před uplynutím lhůty pro poskytnutí informací. Informace o prodloužení lhůty musí být před jejím uplynutím skutečně doručena
žadateli,
nepostačí
její
odeslání
v poslední
den
lhůty poštou. Řádné informování žadatele o prodloužení lhůty je schopné zabránit vzniku fikce podle § 15 odst. 4. Naopak opomenutí tohoto postupu při prodlení s poskytnutím informací vede k automatickému vzniku fiktivního rozhodnutí o odepření informací.
- 129 -
Stejně jako předchozí lhůty je i lhůta pro poskytnutí informací upravena v obou informačních zákonech zcela jinak.190
6.5. Částečné poskytnutí informací - částečné odepření informací
6.5.1.Princip minimalizace a věcné selekce Zákon o svobodném přístupu k informacím obsahuje důležité společné ustanovení § 12, podle nějž provede povinný subjekt všechna omezení práva na informace tak, že poskytne požadované informace
včetně
doprovodných
informací
po
vyloučení
těch
informací, u nichž to stanoví zákon. Tato ustanovení je projevem zásady minimalizace zásahů do ústavně zaručeného práva na informace vyplývajícím z požadavků článku 4 odst. 4 Listiny. Vztahuje se na všechny výjimky (omezení) z práva na svobodný přístup k informacím a odpovídá všeobecnému požadavku, aby oprávněné omezení přístupu k informacím bylo vždy uplatněno jen v nejmenším nutném rozsahu. Jde rovněž o projev imperativu publicity veřejné správy vyplývajícího z čl. 17 odst. 1, odst. 5 Listiny a z článku 10 odst. 1 a 2 Úmluvy. Podstatou
citovaného
ustanovení
je
stanovení
principu
selekce informací podle toho, zda se na ně vztahuje meritorní důvod pro odepření nebo ne. Povinný subjekt vyloučí z informace, kterou má na žádost poskytnout, ty její části, které 190
V § 7 odst. 1 InfŽPZ je stanovena lhůta 30 dnů od obdržení žádosti. Vzájemnou disonancí lhůt v obou informačních zákonech se podrobněji zabývá např. Pazderka, S.: Dva zákony o informacích. Právní rozhledy. 10/1999, str. 526-530.
- 130 -
nelze
poskytnout
Učiní
tak
nebo
jejich
k
jejichž
fyzickým
neposkytnutí
výmazem
z
je
textu
oprávněn.
nebo
jiným
vyloučením, a zbývající části po tomto úkonu poskytne. Povinný subjekt je vždy zavázán k tomu, aby v případě selekce poskytl doprovodnou informaci (§ 2 odst. 4), tzn. informoval žadatele mimo jiné o důvodu odepření požadované informace a době, po kterou důvod odepření trvá, resp. kdy bude znovu přezkoumán. 6.5.2.Princip restriktivního výkladu ustanovení omezujících základních práva Pro správné určení podmínek omezení přístupu žadatelů k informacím platí ještě další ústavní požadavek vyplývající rovněž již ze zmíněného článku 4 odst. 4 Listiny, a to princip restriktivního
výkladu
všech
ustanovení
zákonů
omezujících
základní práva. V pochybnostech o tom, zda konkrétní informace žadateli poskytnout, je nutno postupovat tak, aby základní ústavně zaručené právo fyzických a právnických osob na informace bylo případnými omezeními co možná nejméně dotčeno. I tomuto principu znění § 12 zákona odpovídá. Stanoví totiž
velmi
restriktivní
podmínky
pro
omezení
přístupu
k informacím a všechny ostatní informace, které podmínky pro omezení
nesplňují,
ukládá
na
žádost
poskytnout.
Rozsah
jakéhokoliv omezení se musí provést v nejmenší možné míře. Týká-li se žádost vedle přístupných informací i informací, které poskytnout žádosti,
nýbrž
nelze, nemůže k postupu
to být
podle
ustanovení.
- 131 -
první
důvodem k odmítnutí věty
komentovaného
6.5.3.Princip dočasnosti ochrany Ustanovení § 12 zákona dále stanoví, že právo odepřít informaci trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření. V odůvodněných
případech
povinný
subjekt
ověří,
zda
důvod
odepření trvá. Trvání jakéhokoliv omezení je omezeno po dobu, po kterou trvá důvod odepření informací. Neexistuje-li v době vyřizování žádosti o informace důvod pro jejich odepření, informace musí být poskytnuty bez ohledu na to, že takový důvod v minulosti existoval.
Často
se
může
jednat
například
o
poskytování
informací, které byly v minulosti odepírány z důvodu ochrany obchodního
tajemství.
Existence
obchodního
tajemství
totiž
není konstantní, neboť se může měnit během času v souvislosti s vědeckotechnickým pokrokem i změnami ve společnosti či úplně zaniknout. Obdobně může postupem doby odpadnout omezení přístupu k informacím z důvodu ochrany utajovaných skutečností aj. Ustanovení poslední věty komentovaného ustanovení o tom, že v odůvodněných případech povinný subjekt ověří, zda důvod odepření trvá, je nutno vykládat tak, že o odůvodněný případ půjde
vždy,
požádá-li
žadatel
o informace,
u
nichž
je
odpadnutí důvodů pro odepření pojmově představitelné. O odůvodněný případ může jít také tehdy, je-li povinnému subjektu zřejmé, že žadatel může mít zájem na poskytnutí informace i v budoucnu po předchozím odepření, nasvědčují-li okolnosti známé
mu
z úřední
činnosti,
že
odpadl.
- 132 -
předchozí
důvod
odepření
6.5.4.Způsob praktické aplikace § 12 zákona Při aplikaci § 12 zákona může často dojít k situaci, kdy se žádost týká jediného informačního zdroje, např. jediného dokumentu. Ani potom nemůže být důvodem k jeho odepření žadateli fakt, že obsahuje (také) informace, jejichž poskytnutí vylučuje zákon. V takovém případě bude nutno informace (např. dokument) z nich
včetně
doprovodných
technickým
informací
poskytnout
a pouze
vyloučit
konkrétní
nezpří-
opatřením
stupnitelné údaje. Technika vyloučení takových údajů může být různá, zákon ji blíže neupřesňuje. V případě informací, jejichž nosičem jsou listiny, se obvykle používá jednoduchá kancelářská metoda zabělením či začerněním konkrétních nezpřístupnitelných údajů. Doporučuje
se
takto
upravenou
listinu
před
poskytnutím
žadateli přefotit na kopírovací technice, čímž se jednoduše zabrání
případným
pokusům
žadatele
odhalit
v upravované
listině vyloučené informace.191 6.5.5.Rozhodování podle § 12 zákona Přestože to z komentovaného ustanovení přímo nevyplývá, jakékoliv
omezení
poskytovaných
informací
vyloučením
podle
§ 12 vyžaduje současně vydání správního rozhodnutí o tomto omezení.192 Tento závěr je jasně patrný ze znění § 15 zákona, podle nějž "pokud povinný subjekt žádosti, byť i jen zčásti, 191
192
Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 3/2002 ze dne 14. 1. 2004: "Pokud jde o rozsah, v jakém lze odmítnout poskytnutí osobních údajů, Nejvyšší správní soud má za to, že osobním údajům je poskytnuta dostatečná ochrana již jejich znečitelněním v autentickém textu a proto nelze odmítnout poskytnout celou ucelenou část textu tyto údaje obsahující." Shodně Kužílek, O., Žantovský, M.: op. cit. sub 7, str. 61
- 133 -
nevyhoví, vydá o tom ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí". Rozhodnutí musí být v souladu s právem, vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat předepsané náležitosti; proti rozhodnutí je přípustné odvolání. O tomto rozhodování platí v podstatě vše, co bude uvedeno v další části. Důvodem, proč i vylučování informací postupem podle § 12 má být podrobeno formě rozhodnutí, je skutečnost, že i částečné omezení přístupu k informacím může být předmětem sporu, stejně
jako
úplné
omezení
přístupu
k informacím.
Ostatně,
důvody pro meritorní rozhodnutí o úplném i částečném odepření informací jsou stejné - jsou to pouze důvody uvedené v § 7, § 9, § 10 a § 11 zákona. Rozhodování podle § 12 a § 15 zákona se tak neliší ve své podstatě, ale pouze v rozsahu, v jakém se na všech požadovaných informacích podílejí informace, které nelze poskytnout. Pokud by částečnému odepření informací nebyla věnována stejná procesní ochrana jako úplnému, nebylo by problémem ji zneužívat,
a
tím
v
důsledku
porušovat
práva
žadatelů
na
spravedlivý proces, neboť bez vydání srozumitelného správního rozhodnutí by ani nezjistili důvody, pro které byly některé informace vyloučeny. Pokud
by
přesto
povinný
subjekt
vyloučil
některé
informace postupem podle § 12 zákona a nevydal o tomto žádné správní rozhodnutí, uplatní se v rozsahu vyloučených informací fikce rozhodnutí o odepření informací podle § 15 odst. 4 zákona (o důsledcích fiktivního rozhodování povinných subjektů a obraně žadatelů srov. výklad níže).
- 134 -
6.6. Odepření informací
6.6.1.Správní rozhodnutí 6.6.1.1.Vztah ke správnímu řádu Rozhodnutí
o
odepření
informací
podle
§
15
odst.
1
zákona, stejně jako rozhodnutí o částečném vyloučení informací podle § 12 zákona a rozhodnutí o odmítnutí žádosti podle § 14 odst. 3 písm. a) zákona jsou vydávána ve správním řízení vedeném podle správního řádu s odchylkami stanovenými zákonem o svobodném přístupu k informacím (§ 20 odst. 4 InfZ). Těmito odchylkami
oproti
obecné
úpravě
dle
správního
řádu
jsou
zejména: - přípustné odlišné formy podání žádosti - odlišné stanovení lhůt pro vydání rozhodnutí - odlišné důsledky nečinnosti povinného subjektu Formalizovaný
režim
správního
řízení
je
základní
podmínkou instanční a posléze soudní přezkoumatelnosti vydaných rozhodnutí, a tím zaručuje žadatelům řádná procesní práva (právo na spravedlivý proces) včetně práva na podání účinného opravného prostředku.193 Oproti jiným správním řízením bude řízení o odepření informací ve většině případů jednodušší, neboť povinný subjekt v něm
bude
obvykle
jednat
se
žadatelem
o
informace
jako
s jediným účastníkem řízení, a proto zpravidla nenařídí ústní jednání
193
(§
21
správního
řádu),
nebude
pořizovat
protokoly
Čímž naplňuje ústavněprávní garance spravedlivého procesu vyplývající z čl. 36 odst. 1, 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy.
- 135 -
(§ 21 správního řádu) a až na výjimky nebude ani provádět dokazování (§§ 34-40 správního řádu). 6.6.1.2.Textace rozhodnutí Zákon opomíjí blíže popsat, jakým způsobem má povinný subjekt o nevyhovění žádosti rozhodnout. Terminologie se na různých
místech
zákona
liší,
když
jen
samotný
§
15
InfZ
používá termíny "nevyhovění žádosti" a "odepření informací", § 12 o termín "vyloučení informací", 14 odst. 2 a odst. 3 písm. b) termín "odložení žádosti" a § 14 odst. 3 písm. a) "odmítnutí žádosti". Tyto jazykové nuance jsou ve skutečnosti velmi důležité, neboť některé z nich označují různé právní akty povinného subjektu. Na tomto místě jim věnujme pozornost souhrnně: a)
"nevyhovění významu,
žádosti"
který
-
je
zahrnuje
faktický všechny
pojem
bez
možnosti,
právního v jejichž
důsledku nezíská žadatel požadované informace, b)
"odložení žádosti" - je právní termín pro postup povinného subjektu podle § 14 odst. 2 nebo odst. 3 písm. b) zákona; pro tento postup je typické, že povinný subjekt se žádostí vůbec
nemůže
neodstranitelné
zabývat, vady;
protože
povinný
subjekt
žádost neví,
vykazuje zda
je
mu
určena nebo kdo jí činí, případně není k jejímu vyřízení příslušný; odložení provede faktickým úkonem a nevydává o něm žádné rozhodnutí, c)
"odmítnutí žádosti" - je právní termín pro postup povinného subjektu podle § 14 odst. 3 písm. a) zákona; ani v tomto případě se povinný subjekt žádostí věcně nezabývá, protože žádost vykazuje odstranitelné vady, které žadatel ani přes
- 136 -
výzvu neodstranil; odmítnutí provede správním rozhodnutím, které doručuje žadateli a ten jej může napadnout odvoláním, d)
"vyloučení" či "odepření" informací jsou opět jen faktické pojmy, které by neměly být součástí výroku rozhodnutí; oba popisují situaci, v níž se povinný subjekt žádostí věcně zabýval
nebo
alespoň
zabývat
měl
(v případě
fiktivního
rozhodnutí), ve věci vydal správní rozhodnutí a podle něj některé
nebo
všechny
informace
neposkytl.
Výrokem
takovéhoto rozhodnutí je pak nutně "zamítnutí žádosti", příp. částečné zamítnutí žádosti, přestože to zákon neříká výslovně. Rozhodnutí se opět doručuje žadateli a ten jej může napadnout odvoláním. 6.6.1.3.Lhůta pro rozhodnutí Den podání žádosti zakládá plynutí lhůt pro poskytnutí informací, pro rozhodnutí o odepření informací nebo pro jiný zákonný postup povinného subjektu a dále pro podání odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí podle § 15 odst. 4 zákona. Za den, kdy povinný subjekt žádost obdržel, se zásadně považuje den doručení do jeho dispoziční sféry. Není nutno prokazovat, zda tento den byla žádost doručena konkrétnímu zaměstnanci, neboť toto je pouze věcí vnitřní organizace práce povinného subjektu. Zcela proto postačí doručení do podatelny, která vyznačí otisk podacího razítka s datem podání. Často není
žádost
poštovní
podávána
licence
osobně,
(pošty).
ale
prostřednictvím
V takových
případech
držitele
nemusí
být
žadateli zcela zřejmé, jaký konkrétní den byla jeho žádost povinnému subjektu doručena, a tedy od kdy mu běží lhůty. Soudní praxe předpokládá doručení zásilky následující pracovní den, neprokáže-li se opak. Důkazní břemeno prokázání opaku - 137 -
leží na tom, kdo se jej dovolává. V případě elektronického podání
žádosti
o
informace
(zejm.
e-mailem,
faxem)
se
předpokládá doručení v podstatě shodné s okamžikem odeslání. O možnosti prokázat opak platí totéž. V případě i spor
o
doručeno. podání
namítané
to, To
zda se
závady
vůbec
může
elektronickou
v doručení
bylo
stát
podání
zejména
cestou.
Pokud
u
může
vzniknout
povinnému
subjektu
zjednodušených
by
v takovém
forem
případě
nedošlo ke smírnému vyřešení sporu např. opakovaným podáním, lze
si
v řízení
v konečném před
důsledku
soudem,
představit
samozřejmě
znalecké na
dokazování
náklady
strany
prohrávající. Obstrukční charakter takovéhoto sporu je však na první pohled zřejmý. 6.6.1.4.Náležitosti rozhodnutí Náležitosti rozhodnutí jsou v zákoně upraveny zdánlivě nadbytečně, neboť srovnáním § 15 odst. 2 InfZ s ustanovením § 47 odst. 1-5 správního řádu je nutno dojít k závěru, že jedinou
explicitní
odlišností
oproti
správnímu
řádu
je
výslovná povinnost opatřit rozhodnutí o odepření informací uvedením čísla jednacího, což je náležitost marginální a běžně uváděná v jakémkoliv správním rozhodnutí i bez zákonné úpravy, a naopak oproti ustanovení § 47 odst. 5 správního řádu zde chybí povinnost opatřit rozhodnutí úředním razítkem, což se zase v praxi běžně provádí nad rámec či dokonce v rozporu s taxativním výčtem náležitostí rozhodnutí podle § 15 odst. 2 InfZ.194
194
Na tuto úsměvnou disonanci poukazuje rovněž Petr Průcha na straně 303 zde nejčastěji citovaného díla o Správním právu.
- 138 -
Praktický smysl úpravy náležitostí rozhodnutí v informačním procesu spočívá spíše ve zdůraznění povinnosti rozhodovat o odepření informací v řádné procesní formě, což činí některým povinným subjektům stále problémy, a především tuto povinnost jejichž
ukládá činnost
všem se
povinným
správní
subjektům
řád
vůbec
včetně
těch,
nevztahuje.
na
Okruh
povinných subjektů je totiž výrazně širší než okruh správních orgánů postupujících v klasickém správním řízení.195 6.6.1.5.Doručování rozhodnutí Úprava doručení rozhodnutí do vlastních rukou žadatele v zákoně o
svobodném přístupu
k informacím
je nadbytečná,
neboť tento požadavek by i bez ní vyplýval ze správního řádu. 196 Úprava
doručování
zde
stejně
není
komplexní
a musí
být
podpůrně doplňována ustanoveními správního řádu pro případ závad
v doručování
či
doručování
právnickým
osobám
a advokátům.197 Důležitým aspektem doručování je rovněž doba doručení s ohledem na lhůty pro vyřízení žádosti. Přestože to zákon neříká
výslovně,
z úpravy
vzniku
fiktivního
rozhodnutí
je
zřejmé, že ve lhůtě pro vyřízení žádosti musí povinný subjekt případné
rozhodnutí
nejen
vydat,
ale
také
jej
žadateli
doručit. To vyplývá z faktu, že žadatel je oprávněn podat odvolání
okamžitě
po
marném
uplynutí
lhůty
pro
vyřízení
žádosti, aniž by zákon počítal s jakoukoliv dodatečnou dobou pro doručování rozhodnutí vydaného v poslední den lhůty. Totéž potvrzuje 195 196 197
i
soudní
judikatura,
podle
níž
stanoví-li
zákon
Srov. § 2 odst. 1 a 2 InfZ vůči § 1 odst. 1 a 2 spr. ř. § 51 odst. 1 ve vazbě na § 24 a násl. spr. ř. Zejm. § 24 odst. 2-4 a § 25 spr. ř.
- 139 -
lhůtu, do které musí správní úřad vydat rozhodnutí, musí být v této
lhůtě
rozhodnutí
také
účastníku
řízení
řádně
oznámeno.198 Pokud
žadatel
nespolupracuje
při
přebírání
zásilky,
uplatní se po třech dnech od uložení na poště podpůrná fikce doručení
podle
správního
řádu.199
Pokud
důsledně
zhodnotíme
všechny požadavky, které právní řád na povinný subjekt klade, zjistíme, že "bezpečnou" lhůtu pro vyřízení žádosti má ode dne jejího obdržení pouhých 7 pracovních dnů.200 6.6.2.Fiktivní rozhodnutí 6.6.2.1.Vznik, obsah a důsledky fikce Vznik fikce negativního rozhodnutí podle § 15 odst. 4 InfZ je výraznou novinkou oproti správnímu řádu. Právnímu řádu nejsou fikce rozhodnutí při nečinnosti zcela neznámé,201 ovšem 198
199 200
201
Viz shora citované rozhodnutí Vrchního soudu v Praze. Srov. též ust. § 51 odst. 1 správního řádu: "Rozhodnutí se účastníkovi řízení oznamuje doručením písemného vyhotovení tohoto rozhodnutí. Den doručení rozhodnutí je dnem jeho oznámení.)." § 24 odst. 2 spr. ř. Pokud má povinný subjekt doručit žadateli rozhodnutí ve stanovené lhůtě 15 dnů bez rizika, že ji zmešká, musí odečíst přinejmenším 1 den na poštovní přepravu, 1 den na možné nezastižení adresáta a 3 dny na marné uplynutí lhůty pro vyzvednutí zásilky a vznik fikce doručení. Od toho musí ještě odečíst další 4 dny, kdy nepracuje, neboť připadají na víkendy. Pokud tedy obdrží hypotetickou žádost o informace v pátek, měl by ji s meritorním rozhodnutím vypravit ze své úřadovny nejpozději v úterý ob jeden týden, takže zákonem stanovená doba 15 dnů se mu reálně zkrátí na pouhých 7 pracovních dnů, nepočítaje v to den obdržení žádosti. Zohledníme-li dále úřední procedury podepisování a vypravování pošty, nezbude výkonnému zaměstnanci než se každou žádostí o informace zabývat prakticky okamžitě. Též někdy označovány jako "nevyvratitelné domněnky vydání správního aktu" in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck 1998, str. 99, marg. 214, str. 363, marg. 816.
- 140 -
častěji se vyskytují v pozitivní podobě.202 V obdobné negativní formě se vyskytuje snad jen v souvisejícím zákonu o právu na informace životním prostředí.203 Smyslem novátorské konstrukce negativních fikcí rozhodnutí bylo urychlit obranu žadatelů proti nečinnosti povinných subjektů. Ve srovnání s opatřením proti nečinnosti podle § 50 správního řádu se jednalo o úpravu velmi progresivní, byť v právním řádu nikoliv první.204 Zároveň však nelze opominout skutečnost, že ochranu žadatelů o informace ve věci samé ani fikce nijak neurychlila, ba spíše naopak, neboť v důsledku absolutní
nepřezkoumatelnosti
fiktivních
rozhodnutí
co
do
důvodů jsou rušena soudy pouze pro vady řízení a věcné řešení sporu je oddáleno do obnoveného správního řízení od samého počátku.205 Fiktivní rozhodnutí existuje pouze v právní sféře a jeho jediným
obsahem
Rozhodnutí
není
je
fiktivní
nikde
hmotně
výrok
o
odepření
vyjádřeno,
informací.
nesplňuje
zákonem
stanovené náležitosti (zejména jakékoliv odůvodnění) a nemá zákonem předepsanou písemnou formu. V praxi se opakovaně vyskytly názory povinných i odvolacích subjektů o správnosti fiktivního rozhodnutí o odepření informací s argumentací, že bylo vydáno v souladu se zákonem, 202
203 204
205
Např. § 57 odst. 2 stavebního zákona ohledně toho, že stavební úřad nemá proti ohlášení stavby námitek. § 9 odst. 3 InfŽPZ O rok dříve nabyla účinnosti právě obdobná fikce uvedená v předchozí poznámce; autoři zákona o svobodném přístupu k informacím kolem O. Kužílka ovšem zdůrazňují, že tato myšlenka pochází právě od nich a do právního řádu se dostala s ročním zpožděním jenom kvůli tuhému legislativnímu vývoji "jejich" zákona. Srov. kritickou výhradu V. Mikuleho in Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck. 2003, str. 525, marg. 802 sub h).
- 141 -
čili "ex lege".206 Takový názor je samozřejmě zcela mylný. Cílem
zákonné
fiktivních Zákonná
úpravy
fiktivního
rozhodnutí, fikce
zeefektivnění
jimiž
rozhodnutí
ochrany
rozhodování
by
řízení
je
pouze
žadatelů
proti
mělo
není
vydávání
být
končeno.
prostředkem
nezákonné
pro
nečinnosti
povinných subjektů ve věcech svobodného přístupu k informacím. Každé fiktivní
rozhodnutí o
odepření informací
podle § 15
odst. 4 stejně jako každé fiktivní rozhodnutí o zamítnutí odvolání podle § 16 odst. 3 představuje těžkou vadu řízení, neboť
k němu
dojde
toliko
v důsledku
porušení
povinnosti
správního úřadu rozhodnout v zákonem stanovené lhůtě. Fiktivní rozhodnutí
již
pojmově
nemůže
splňovat
zákonem
stanovené
náležitosti pro řádné rozhodnutí. Každé fiktivní rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro absolutní nedostatek důvodů, a proto musí být
v případě
napadení
zrušeno.
Tomu
již
dávno
odpovídá
ustálená judikatura správních soudů, která fiktivní rozhodnutí ruší bez jednání postupem podle § 76 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního pro vady řízení spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro absolutní nedostatek důvodů.207 206
207
V projektu Svobodný přístup k informacím a Překonávání bariér v přístupu veřejnosti k informacím dovozovala např. Rada statutárního města Teplic jako odvolací orgán (v soudním řízení v postavení žalovaného), že jestliže zákon v § 15 odst. 4 a pak v § 16 odst. 3 stanoví fikci vydání rozhodnutí, pak tím říká, že správní orgán v důsledku své nečinnosti rozhodnutí vydal. Pokud je fiktivní rozhodnutí vydáno podle zákona, pak se musí jednat o rozhodnutí bezvadné, neboť jinak by byla fikce v rozporu sama se sebou. Rozhodnutí bylo pochopitelně zrušeno pro nepřezkoumatelnost. Z publikovaných rozhodnutí zřejmě poprvé rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 5 A 128/2000 ze dne 23. 4. 2002 (Soudní judikatura ve věcech správních, rozhodnutí č. 1028, 5/2004 na str. 403). Dnes již konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu, např. rozsudky sp. zn. 6 A 78/2002 ze dne 4. 7. 2003, sp. zn. 7 A 70/2002 ze dne 6. 11. 2003, sp. zn. 6 A 25/2000 ze dne 29. 7. 2003 a rozsudek rozšířeného senátu sp. zn. 7 A 76/2002 ze dne 4. 11. 2003
- 142 -
6.6.2.2.Právní moc fikce Nesprávnost a nepřezkoumatelnost fikce rozhodnutí však nebrání
tomu,
aby
fiktivní
rozhodnutí
nabylo
právní
moci,
nebude-li ve lhůtě 15 dnů ode dne, kdy uplynula lhůta pro vyřízení
žádosti,
napadeno
odvoláním.
Nabytím
právní
moci
fiktivního rozhodnutí je řízení skončeno. Tento případ může nastat zejména v důsledku opomenutí žadatele a ztráty lhůty pro odvolání.
6.7. Opakování žádosti Zejména
v
souvislosti
s
právní
mocí
fikce
vzniká
praktická otázka, zda může žadatel požádat o tutéž informaci znova.
Jde
totiž
o
situaci,
kdy
požadované
informace
neobdržel, ale zároveň zde vůbec nemusí existovat meritorní důvody pro odepření informací. Kladnou z doktríny
odpověď správního
na
tuto
práva,
otázku
lze
bezpečně
která
umožňuje
dovodit
vydat
nové
rozhodnutí v pravomocně skončené věci v případě změn vnějších okolností, mezi něž lze řadit i změny vycházející z projevu vůle
adresáta
správního
aktu
(tzv.
klauzule
rebus
sic
stantibus). Pro nové jednání ve věci, ve které byl vydán negativní správní akt, obecně neplatí překážka rei iudicatae (překážka
věci
rozhodnuté)
ve
formálním
smyslu,
která
by
bránila možnosti vydat nové a příp. i jiné rozhodnutí.208 Uvedený závěr nutně vyplývá i z čl. 2 odst. 4 Ústavy, neboť
pokud
žádné
ustanovení
zákona
výslovně
nezakazuje
žadateli žádost opakovat, může tak libovolně činit. 208
Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck 1998, str. 82, marg. 170
- 143 -
Žadatel může opakovat svou žádost nejen po pravomocném fiktivním rozhodnutí, ale i po procesně bezvadném rozhodnutí o odepření
informací.
Nejčastěji
se
tak
stane
z důvodu
následného odpadnutí ochrany informací, ale hojný bude i důvod směřující
k
navrácení
zmeškané
lhůty
pro
předpokládané
odvolání či správní žalobu. Ve všech těchto případech, pokud informace neposkytne, musí povinný subjekt vydat řádné správní rozhodnutí o odepření informací. Pokud v dané věci nedošlo k žádné změně okolností oproti předchozímu rozhodnutí o odepření informací, bude na místě se zabývat překážkou věci rozhodnuté v materiálním smyslu a nerozhodovat bez existence důvodů pro změnu jinak. Pokud ale došlo v mezidobí od předchozí žádosti k takovým změnám, které odůvodňují
rozhodnutí
jiné,
povinný
subjekt
informace
buď
rovnou poskytne nebo rozhodne o (částečném) odepření s patřičným
novým
odůvodněním.209
Možnost
vydání
nového
(a
jiného)
rozhodnutí v pravomocně skončené věci vyplývá i z § 12 zákona.
209
Tyto závěry uvedené teoreticky již v Komentáři velmi názorně podpořil Nejvyšší správní soud v dosud nepublikovaném rozsudku sp. zn. 5 A 65/2002 ze dne 15. 7. 2004. Z něj vybírám: Bez ohledu na to, zda v předchozím řízení bylo vydáno fiktivní rozhodnutí, nic nebránilo žalobci, aby podal novou, byť obsahově shodnou žádost, pokud měl zato, že jeho původní žádosti nebylo vyhověno. Překážkou nemohlo být ani to, že proti případnému fiktivnímu rozhodnutí nepodal žalobu. Zákon č. 106/1999 Sb. neobsahuje ustanovení, že novou (shodnou) žádost je možno podat až po určité lhůtě.
- 144 -
6.8. Některé zvláštní aspekty rozhodování v prvním stupni
6.8.1.Nulita v důsledku kombinace fikce a pozdějšího správního rozhodnutí v téže věci Od opakování žádosti a nového řízení v téže věci je nutno
odlišit
situaci,
kdy
v rámci
jediného
řízení
dojde
k opakovanému rozhodnutí téhož orgánu, v téže věci, v témže stupni a v téže fázi řízení. Tato otázka je překvapivě praktická
právě
kvůli
fiktivním
rozhodnutím,
k jejichž
vzniku
dochází automaticky ze zákona. Pokud si tento důsledek povinný subjekt
neuvědomí,
stává
se
poměrně
často,
že
následně
rozhodne ještě dalším, tentokráte skutečným rozhodnutím, které doručuje žadateli (někdy se tak děje i v dobré víře a v marné snaze "zahladit" či konvalidovat vznik fiktivního rozhodnutí). 6.8.1.1.Ne bis in idem V tomto případě brání vydání druhého rozhodnutí překážka věci rozhodnuté ve formálním smyslu. Na rozdíl od předchozí situace nemůže
být druhé
rozhodnutí vůbec
vydáno, a pokud
vydáno fyzicky bylo, představuje absolutně nicotný (nulitní) právní
akt
(paakt)
pro
absolutní
nedostatek
právního
podkladu.210 Povinný subjekt totiž nikdo nežádal ani neopravňoval vydat nové rozhodnutí v jednou již rozhodnuté věci. Na
absolutně
neexistoval,
nicotný
nevyvolává
právní
žádné
akt
právní
se
hledí
účinky
jako
a nikdo
by není
povinen se jím řídit. Vzhledem k tomu, že nicotnost takovéhoto aktu nemusí být na první pohled zřejmá (může jít o rozhodnutí, 210
Máša, M.: K otázce tzv. nicotných správních aktů. Správní právo. 3/1972, Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck 1998, str. 90, marg. 198-199.
- 145 -
které
splňuje
všechny
náležitosti),
přistoupila
již
dříve
soudní praxe z praktických důvodů k tomu, že tyto akty je nutno v zájmu právní jistoty zrušit, byť - striktně vzato právně
neexistující
akt
je
nezrušitelný.211
pojmově
Dnešní
úprava v soudním řádu správním ukládá soudu vyslovovat (i bez návrhu) nulitu.212 6.8.1.2.Autoremedura Jedinou přípustnou výjimkou druhého rozhodnutí je tzv. autoremedura podle § 57 odst. 1 správního řádu, díky níž může povinný subjekt, který napadené rozhodnutí vydal, o odvolání sám
rozhodnout,
jestliže
odvolání
v
plném
rozsahu
vyhoví
a jestliže se rozhodnutí netýká jiného účastníka řízení než odvolatele
nebo
jestliže
s
tím
ostatní
účastníci
řízení
souhlasí. V rámci takové autoremedury by musel povinný subjekt předchozí fiktivní rozhodnutí v plném rozsahu zrušit a všechny požadované autoremedury
informace byla
bezpodmínečně
zmíněna
již
v
poskytnout. komentáři
Přípustnost a
potvrzena
judikaturou Nejvyššího správního soudu.213 211
212 213
Viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003: "Souhrnně vyjádřeno, správní teorie nečiní ostrých rozdílů mezi neplatností (nulitou, negotium nullum), zapříčiněnou nedostatkem příslušnosti správního orgánu, který takto vadný akt vydal, a neexistencí (nicotností, non negotium, paakt) takového aktu, způsobenou nedostatkem pravomoci zmíněného orgánu. V případě paaktů, též s odvoláním na správní praxi, je třeba i tyto rušit, a to v zájmu právní jistoty a s ohledem na princip ochrany v dobré víře nabytých práv.", nález Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 547/99 ze dne 12. 4. 2000, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu sv. 18 jako nález č. 58 na str. 45: "Z důvodu účelnosti a ekvity je třeba zrušit i nulitní rozhodnutí, tedy z hlediska teorie akt pojmově nezrušitelný." § 76 odst. 2 s. ř. s. Rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 76/2002 ze dne 4. 11. 2003: "Vydal-li žalovaný dne 18. 6. 2002 rozhodnutí, jímž rozkladu žalobce vyhověl, jedná se o nulitní rozhodnutí, protože vydání rozhodnutí podle § 57 odst.
- 146 -
6.8.1.3.Řešení vzájemného vztahu Kombinací obou rozhodnutí vzniká pro laiky těžko pochopitelný stav, že fiktivní rozhodnutí, které nesplňuje stanovené náležitosti a není nikde hmotně vyjádřeno, je existující a platné, zatímco následující skutečné rozhodnutí, třebaže by bylo fyzicky doručeno žadateli a splňovalo všechny náležitosti, je absolutně nicotné, tedy z právního hlediska není (neexistuje). Nepochopení těchto důsledků vede pak k tomu, že žadatel
a
nezřídka
i
povinný
a
odvolací
subjekt
pracují
s absolutně nicotným rozhodnutím, proti němuž podal žadatel odvolání, a zatím jim uplyne lhůta pro odvolání proti předchozímu fiktivnímu rozhodnutí, které samostatně nabude právní moci. Tyto vztahy si musí praxe osvojit, neboť jsou z hlediska teorie správního práva jediné možné. Takto byly formulovány rovněž již v Komentáři a zhruba ve stejné době začaly být potvrzovány i ve správní judikatuře.214 Každý jiný výklad, který
214
1 správního řádu (tzv. autoremedura orgánu prvního stupně - pozn. aut.) je sice přípustné, ale musí se tak stát ve lhůtě 15-ti dnů od podání rozkladu, což se v daném případě nestalo." Jako vůbec první rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 257/2002 ze dne 31. 12. 2002: Bylo-li již rozhodnuto o žádosti o informace stejného obsahu, brání novému rozhodnutí překážka res iudicatae (překážka věci rozhodnuté). Ačkoliv správní řád tento institut výslovně neupravuje, nemá soud pochybnosti o jeho uplatnění i v řízení správním, neboť uvedená překážka je obecně aplikovaným principem ve všech právních odvětvích; dále zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 118/2000 ze dne 27. 11. 2003: Správní soudy již několikrát v publikovaných rozhodnutích vyložily, že také v řízení před správními orgány platí obecná zásada klasického procesu "ne bis in idem"; lze ji dovodit z principu materiální právní moci. Ten v sobě zahrnuje i nezměnitelnost rozhodnutí, tj. nezrušitelnost vzniklých, změněných nebo zaniklých hmotněprávních subjektivních oprávnění a povinností. To platí bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci explicitně stanoví (jako např. pro oblast civilního procesu § 140 odst. 1 a § 159 odst. 3 o. s. ř.) nebo nikoli, přestože takový, třebas implicitní
- 147 -
by vedl k připuštění existence dvou rozhodnutí téhož orgánu, v téže věci a v téže fázi řízení, přičemž tato rozhodnutí by mohla být i jiná, by znamenal naprostou dezintegraci právní jistoty všech stran. 6.8.2.Vady rozhodnutí V praxi bohužel stále velmi často dochází k tomu, že povinné subjekty nechápou rozhodnutí o odepření informací jako výsledek specifické podoby správního řízení a informace odepírají různými neformálními způsoby jako např. sdělením ve formě dopisu, telefonátem nebo faktickým úkonem - vyloučením informací podle § 12 zákona bez vydání správního rozhodnutí. Děje se tak
zejména v samosprávách
a dalších
subjektech, které
nejsou zvyklé ve své činnosti na správní rozhodování. Všechny tyto formy odepření informací jsou sice správními akty
povinného
subjektu
zasahujícími
do
veřejných
subjek-
tivních práv žadatelů, ale nesplňují náležitosti rozhodnutí podle § 15 odst. 1 a 2 zákona.
příkaz zákonodárce lze i z ustanovení § 59 odst. 2 správního řádu spolehlivě dovodit. V posuzované věci jde o případ, kdy nerozhodnutím o rozkladu do 15 dnů od jeho předložení povinným subjektem se má za to, že bylo vydáno rozhodnutí, kterým byl rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno (§ 16 odst. 3 zákona). Uvedené negativní fiktivní rozhodnutí má za následek, že věc je rozhodnutá (res iudicata) a řízení o ní je skončeno. S ohledem na zákaz dvojího projednání téže věci pak po právní moci negativního fiktivního rozhodnutí nemohla žalovaná znovu o rozkladu žalobce rozhodnout napadeným rozhodnutím. Pokud tak rozhodla, nastala v daném případě situace, že o jedné a téže věci ohledně týchž subjektů bylo rozhodnuto dvakrát, takže napadené rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost.
- 148 -
6.8.3.Nulita v důsledku kombinace vadného správního rozhodnutí a pozdější fikce v téže věci V této části se budeme zabývat problémem vznikajícím v opačné časové posloupnosti, kdy povinný subjekt vydá ještě ve
lhůtě
pro
nepopiratelně
vydání
rozhodnutí
projeví
meritorní
správní vůli
akt,
jímž
odepřít
zcela
poskytnutí
informací, ale co do formy a splnění náležitostí podle § 15 odst. 2 zákona je jeho akt formálně vadný. Otázkou samozřejmě je, zda takovýto akt, který nesplňuje zákonem
stanovené
náležitosti,
může
zabránit
vzniku
fikce
negativního rozhodnutí, čili nic. Takové posouzení je přitom klíčové pro právní jistotu žadatelů, aby vůbec věděli, proti jakému rozhodnutí brojit opravnými prostředky a nenabylo jim zatím právní moci. Bohužel je nutno konstatovat, že v současné době jsou na tuto otázku názory nejednotné. Dřívější judikatura Ústavního soudu z doby před účinností zákona, vžitá doktrína správního práva, Komentář a většinově dosud i judikatura krajských soudů ve správním soudnictví se kloní
k
závěru,
že
pro
přezkoumatelnost
aktu
odpírajícího
informace není rozhodující, jak je tento formálně označen nebo je-li vůbec nějak označen. Podstatné podle těchto názorů je, zda je z obsahu takového aktu nepochybný jeho význam a zda jím povinný subjekt autoritativně zasáhl do právní sféry žadatele. Pro možnost přezkumu cestou podání odvolání podle § 16 odst. 1 InfZ, případně pak správní žaloby podle § 16 odst. 6 InfZ je tedy
rozhodující
věcný
obsah
aktu,
nikoli
jeho
formální
náležitosti. Pokud povinný subjekt vyřídí žádost například toliko neformálním přípisem v domnění, že není jeho povinností vydat
rozhodnutí
v
určité
procesní
- 149 -
formě,
má
i
tento
neformální přípis účinky rozhodnutí, byť vadného, čímž mimo jiné brání vzniku fikce dle § 15 odst. 4 InfZ. V takovém případě
by
měl
žadatel
odvoláním
napadat
toto
vadné
rozhodnutí.215 Zároveň se však v poslední době objevily názory jiných senátů krajských soudů i Nejvyššího správního soudu, že pokud zákon
jasně
stanoví
požadavky
na
náležitosti
stejně
jako
důsledky
nesplnění
těchto
rozhodnutí,
požadavků
v
podobě
vzniku fiktivního rozhodnutí, pak je nutno vycházet stricto senzu ze znění zákona, vadným rozhodnutím se nezabývat (příp. je považovat za nicotné) a brojit pouze proti fikci.216 Velmi přesvědčivě popsal v poslední době tento problém Jiří
Horník
v
časopise
Právní
rozhledy,
kde
proti
první
zmíněné koncepci namítá právní nejistotu a nejasnost rozhraní, od
kdy
vlastně
ztrácí
vadný
správní
akt
vůbec
atributy
správního aktu, a naopak podporuje formalistický výklad ve prospěch vzniku fikcí, které mohou subsumovat i ochranu proti vadám rozhodnutí.217 215
216
217
Za všechny uveďme právě často odkazované usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 28/96 ze dne 16. 5. 1996 publikované ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 5, usnesení č. 5 na str. 557, na nějž ostatní názory v tomto směru myšlenkově navazují. Zejm. usnesení Nejvyššího správního soudu sp. zn. A 1/2003 ze dne 17. 7. 2003 (obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 114/2002 ze dne 28. 8. 2003), z jejichž nosné argumentace vybírám: Na pouhý přípis nelze nahlížet jako na rozhodnutí o odepření poskytnutí informace a v daném případě tak nastane fikce vydání negativního rozhodnutí podle § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. Při osobní znalosti obou rozhodnutí, kdy jsem se později stal zástupcem jednoho z účastníků, však musím konstatovat, že Nejvyšší správní soud ani v jednom z nich neřešil přímo popisované dilema a ke svým závěrům došel intuitivně na základě jednostranně podané argumentace. Horník. J.: K některým úskalím svobodného přístupu k informacím. Právní Rozhledy. 10/2004. zejm. str. 374-375.
- 150 -
Je
sice
pravdou,
že
i
starší
názory
si
uvědomovaly
potřebu nalezení definičního rozhraní mezi formálně vadnými a nulitními správními akty a pokoušely se ji svým způsobem řešit218, ovšem zdá se, že pokud Nejvyšší správní soud svůj zatímní názor podrží, převáží vbrzku druhá koncepce. Dodejme jen pro úplnost, že i ona s sebou nese nemalé absurdity v tom, že při důsledném výkladu by bylo nutno považovat za nicotné i jinak zcela perfektní meritorní rozhodnutí, které by však postrádalo jakoukoliv marginalitu oproti požadavkům v § 15 odst. 2 InfZ, například číslo jednací. Nespokojeným žadatelům prozatím nezbude, než z opatrnosti napadat
opravnými
prostředky
sporný
správní
akt
zatížený
těžkými procesními vadami, tak i fiktivní rozhodnutí. Odvolací orgán posoudí právní existenci obou z nich, přičemž vadné či fiktivní
rozhodnutí
obvykle
zruší
a
věc
vrátí
povinnému
subjektu k dalšímu řízení a nicotný akt pouze zruší. Tutéž úvahu - ovšem již s geometricky navýšeným počtem eventualit musí
žadatel
učinit
po
obdobně
nedostatečném
rozhodnutí
odvolacího orgánu před podáním správní žaloby. To vše musí samozřejmě koordinovat tak, aby variantní opravné prostředky pokrývaly z hlediska plynutí lhůt vždy obě eventuality. Jde tedy
evidentně
o
situaci
nelehkou,
která
nutně
vyžaduje
ustálení výkladu.
218
Například J. Staša in Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck 1998, str. 91, marg. č. 199 dovozuje, že o nicotnost půjde v důsledku absolutního nedostatku formy projevu vůle povinného subjektu a uvádí příklad, kdy správní rozhodnutí je nahrazeno telefonátem, který vůbec nevykazuje žádné znaky správního rozhodnutí a těžko by jej šlo smysluplně napadnout odvoláním.
- 151 -
6.9. Opravné prostředky
6.9.1.Úvod Jak bylo uvedeno již dříve, formalizovaný režim správního rozhodování při jakémkoliv odepření informací umožňuje přezkoumatelnost vydaných aktů a nápravu nesprávných rozhodnutí. Vzhledem
k tomu,
že
právo
žadatelů
na
svobodný
přístup
k informacím patří mezi základní práva vyplývající z Listiny, je nutno poskytnout tomuto právu odpovídající procesní ochranu včetně přístupu k soudu. Základní požadavky ochrany stanoví čl. 36 odst. 1, 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy, podle
nichž
má
každý
právo
na
spravedlivý
proces,
které
zahrnuje právo na podání účinného opravného prostředku proti rozhodnutí, o němž musí rozhodovat nestranný a nezávislý soud. Právní řád ČR zajišťuje tuto ochranu právem podat proti rozhodnutí povinného subjektu o odepření informací odvolání, o němž rozhoduje nadřízený úřad anebo jinak stanovený orgán (např. v případě samostatné působnosti územních samosprávných celků),
a
proti
rozhodnutí
odvolacího
orgánu
o
zamítnutí
odvolaní žalobu, o níž rozhoduje správní soud. 6.9.2.Základní principy odvolacího řízení Odvolání,
příp.
rozklad
představují
základní
úroveň
opravných prostředků. Odvolání k nadřízenému úřadu či jinak stanovenému
orgánu
sice
nesplňuje
podmínky
vyplývající
z Listiny, neboť odvolací orgán není nestranným a nezávislým soudem, z jehož pravomoci nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv, ale umožňuje řádově rychlejší
obranu
proti
nezákonným
- 152 -
rozhodnutím
povinných
subjektů a díky tomu eliminuje množství jednoduchých sporů, které by jinak musel řešit soud. Zákon v § 16 odst. 1 obsahuje terminologickou nepřesnost, když jako rozhodnutí, proti němuž lze podat odvolání, označuje toliko rozhodnutí o "odmítnutí" žádosti, což je rozhodnutí, které
učiní
povinný
subjekt
v případě
nesrozumitelné
nebo
příliš obecné žádosti podle § 14 odst. 3 písm. a) zákona. Zákonodárce samozřejmě zamýšlel podrobit případnému odvolání nejen rozhodnutí o odmítnutí žádosti, ale především meritorní rozhodnutí o úplném nebo částečném odepření informací podle § 12 a § 15 odst. 1 zákona a fiktivní rozhodnutí o odepření informací podle § 15 odst. 4 zákona. V tomto rozsahu je třeba vykládat přípustnost odvolání. Lhůta pro podání odvolání se počítá podle § 27 a násl. správního řádu. Do lhůty se nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující její počátek, tj. k doručení rozhodnutí nebo k marnému uplynutí 15 dne od doručení žádosti o informace. Připadne-li konec lhůty na den pracovního klidu, je posledním
dnem
lhůty
pro
podání
odvolání
nejbližší
příští
pracovní den. Lhůta je zachována, je-li posledního dne lhůty podáno odvolání u povinného subjektu nebo je-li prokazatelně podána poštovní zásilka obsahující odvolání. V pochybnostech se považuje lhůta za zachovanou, pokud se neprokáže opak. Pokud
účastník
řízení
v
důsledku
nesprávného
poučení
nebo
proto, že nebyl poučen vůbec, podal odvolání po lhůtě, má se za to, že jej podal včas, jestliže tak učinil nejpozději do tří měsíců ode dne oznámení rozhodnutí. Zmeškání lhůty může povinný subjekt ze závažných důvodů prominout.
- 153 -
Odvolání se podává povinnému subjektu prvního stupně, neboť
ten
odvolání
disponuje
postoupí
spisovým
odvolacímu
materiálem, orgánu.
Na
který
po
přijetí
řízení
o
odvolání
(rozkladu) se vztahuje podpůrně vše, co je k tomuto uvedeno v §§ 53-61 správního řádu a v běžně dostupné literatuře.219 Jakmile bude odvolání se spisovým materiálem doručeno odvolacímu orgánu, odvolací orgán přezkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu. Je-li to nutné, dosavadní řízení doplní, popřípadě
zjištěné
vady
odstraní.
Jsou-li
pro
to
důvody,
odvolací orgán rozhodnutí změní nebo zruší, jinak odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí. Odvolací orgán rozhodnutí zruší a věc vrátí povinnému subjektu k novému projednání a rozhodnutí, pokud je to vhodnější zejména z důvodů rychlosti nebo hospodárnosti; povinný subjekt je právním názorem odvolacího orgánu
vázán.
Pokud
odvolací
orgán
zjistí,
že
napadené
rozhodnutí je nicotné (viz výše), měl by jej z důvodu právní jistoty účastníků rovněž zrušit, přestože platný správní řád tento postup dosud neupravuje.220 Tento požadavek zatím dovozuje pouze teorie a judikatura. Rozhodnutí odvolacího orgánu se doručuje všem účastníkům do vlastních rukou. 219
220
např. Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín. M.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha. C. H. Beck. 1999; Matrasová, E., Příhoda, P., Šlauf, V., Šmíd, L.: Správní řád. Komentář. Linde Praha, a. s. Praha. 2001, Ondruš, R. a kol.: Správní řád - komentář. Praha. Linde. 2003, Nedorost, L., Sovák, Z., Větrovec, V.: Správní řád. Komentář. Eurolex Bohemia. Praha, 2002 ad. Jinak tomu bude ode dne účinnosti nového správního řádu č. 500/2004 Sb. (od 1. 1. 2006); dnes již platný text tohoto předpisu upravuje žádoucím způsobem nicotnost a rušení nicotných aktů v §§ 78-78. K peripetiím při schvalování tohoto předpisu srov. např. Mikule, M.: Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj. 9/2004, str. 1-5 a historie sněmovního tisku č. 201 (2003), příp. 1070 (2001) v dokumentech poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na www.psp.cz.
- 154 -
6.9.3.Odvolací orgán V
návaznosti
na
charakter
povinného
subjektu
zákon
rozlišuje tři základní typy odvolacích orgánů: orgány státní správy (nebo územní samosprávy v přenesené
a)
působnosti), b)
orgány obecní samosprávy,
c)
vedoucí jiných institucí hospodařících s veřejnými prostředky. Bohužel, tento výčet rozhodně nezahrnuje všechny eventua-
lity, jak bude záhy vyloženo. Stanovení odvolacího orgánu na pevno sice není primárně problémem žadatele, který adresuje odvolání orgánu prvního stupně, ovšem i on se jím musí zabývat v pochybnostech při podávání správní žaloby. Pokud by o odvolání rozhodl nepříslušný orgán (např. starosta obce tam, kde měla
rozhodnout
rada;
krajský
úřad
tam,
kde
rozhodoval
v prvním stupni obecní úřad v samostatné působnosti apod.), šlo by o rozhodnutí nicotné (nulitní).221 V takovém případě by bylo
nutno
hledět
neexistoval
a
pokud
nerozhodl,
což
je
na by
akt
nepříslušného
příslušný
v této
situaci
odvolací téměř
orgánu orgán jisté,
jako ve
by
lhůtě
neboť
mu
odvolání nikdo nepostoupil, došlo by ze zákona ke vzniku fikce rozhodnutí v druhém stupni. Nespokojený žadatel by pak musel jako předběžnou právní otázku vyřešit, u jakého orgánu tato fikce vznikla a ten pak označit jako stranu žalovanou.
221
Jde o nicotnost v důsledku nejtěžších vad příslušnosti (srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha, C. H. Beck 1998, str. 91, marg. č. 199). V judikatuře např. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 101/2000 ze dne 30. 8. 2000, rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 115/2000 ze dne 17. 5. 2001 aj.
- 155 -
V případě pochybností o příslušnosti orgánu, který rozhodl o odvolání, lze doporučit napadení žalobou jak sporného rozhodnutí, tak i fiktivní rozhodnutí. Správní soud posoudí právní existenci obou z nich, přičemž skutečné či fiktivní rozhodnutí zruší
a věc
vrátí povinnému
subjektu k dalšímu
řízení (pokud je žaloba důvodná) a nicotný akt deklaruje jako nicotný.
V případě
napadení
pouze
fiktivního
rozhodnutí
riskuje žalobce ztrátu lhůt pro napadení domněle nicotného aktu, pokud by se následně ukázal platným. Naopak v případě napadení pouze domněle platného aktu, který by se následně ukázal
nicotným,
fiktivního
riskuje
rozhodnutí.
žadatel
Jde
v
ztrátu
podstatě
lhůt o
pro
obdobný
napadení problém
s obdobným doporučeným řešením, jak bylo uvedeno již shora ve výkladu rozhodování v prvním stupni. 6.9.3.1.Územní dekoncentrované orgány státní správy Je-li
povinným
subjektem
orgán
státní
správy,
bude
odvolacím orgánem jemu funkčně nadřízený státní orgán. Tím bude nejčastěji příslušné ministerstvo nebo jiný orgán státní správy. Který subjekt bude v konkrétních případech odvolacím orgánem vyplývá obvykle ze zvláštních předpisů, které upravují působnost jednotlivých povinných subjektů. Pokud by povinný subjekt postoupil odvolání nepříslušnému orgánu a ten o odvolání rozhodl, jednalo by se o nicotné rozhodnutí pro absolutní nedostatek právního podkladu. Zároveň by došlo k fiktivnímu rozhodnutí
v důsledku
nečinnosti
orgánu.
- 156 -
příslušného
odvolacího
6.9.3.2.Ústřední orgány státní správy Je-li správy,
je
povinným
subjektem
opravným
prostředkem
sám
ústřední
rozklad,
o
orgán němž
státní
rozhoduje
vedoucí toho kterého ústředního orgánu. 6.9.3.3.Orgány obce v samostatné působnosti Je-li povinným subjektem orgán obce v samostatné působnosti, rozhoduje o odvolání téměř vždy rada obce/města. Zákon sice dává zastupitelstvu možnost pověřit tímto rozhodováním jiný orgán obce, ale blíže neupřesňuje jaký a neřeší ani vliv kompetenčních
pravidel
vyplývajících
ze
zákona
o
obcích.
Pravomoc rady je z hlediska obecního zřízení založena
ustano-
vením § 102 odst. 2 písm. p) zákona o obcích, přičemž takto založenou pravomoc rady nemůže zastupitelstvo podle § 84 odst. 4 cit. zák. převzít. Zároveň podle § 102 odst. 3 nemůže rada svou
pravomoc
svěřit
starostovi
ani
obecnímu
úřadu.
Zákon
o obcích č. 128/2000 Sb. - jako předpis pozdější - proto prakticky uvedenou možnost vylučuje. Zřejmě však lze připustit i opačný výklad, a sice že komentované ustanovení je ve vztahu k zákonu o obcích v postavení zvláštního zákona a použije se proto přednostně. Účelnost
ponechání
rozhodovací
činnosti
o odvolání
na
radě je sporná, neboť rady jako výrazně politické kolektivní a laické orgány v samostatné působnosti nejsou odborně příliš kompetentní rozhodovat ve správním řízení.222 Samotné vyhoto222
(Sám jsem toho byl jako člen Rady města Tábora jedinkrát svědkem a jde skutečně o zvláštní zkušenost, nemající téměř nic společného s aplikací práva ve správním řízení. Nezbytné zrušení prvostupňové fikce se mi v tomto mnohočlenném laickém kolegiu obecních politiků podařilo prosadit až po vyčerpávající debatě, kdy ostatní radní postupně rezignovali na hodnocení věcné podstaty sporu, nápady nezabývat se odvoláním vůbec, případně potvrdit nulitní rozhodnutí úřadu. Na zrušení
- 157 -
vení
správního
rozhodnutí
proto
činí
radám
značné
obtíže,
neboť je zcela neslučitelné se zápisem z jednání rady, který jsou zvyklé vyhotovovat podle § 101 odst. 3 zákona o obcích. Mechanismus vydávání správních rozhodnutí v těchto věcech je vhodné pro laické radní zakotvit alespoň do jednacího řádu rady. V
obcích,
kde
se
rada
nevolí,
rozhoduje
o
odvolání
starosta.223 Zajímavá situace může nastat tehdy, pokud v prvním stupni nerozhoduje
jako
povinný
subjekt
úřad
obce
v samostatné
působnosti, ale jiný orgán obce - například rada obce jako valná hromada
obchodní společnosti,
společníkem.224
V takové
situaci
v níž je
nelze
použít
obec jediným první
větu
komentovaného ustanovení, neboť obci v samostatné působnosti není nikdo nadřízen, ani druhou větu, neboť nejde o rozhodnutí obecního úřadu, a proto zřejmě nezbude, než vyjít z třetí věty, podle níž
rozhodne o odvolání ten, kdo stojí v čele
povinného subjektu a je oprávněn za něj jednat, tedy opět starosta. 6.9.3.4.Orgány obce v přenesené působnosti Ve smíšeném modelu státní správy a samosprávy v ČR se často vyskytne situace, kdy o poskytnutí informací z oblasti výkonu státní správy rozhoduje v prvním stupni orgán obce
223 224
právní fikce přistoupili nejspíše jen v zájmu ukončení obtížné diskuse, neboť zrušení čehosi, co stejně hmatatelně nikdy neexistovalo, přesahovalo lecčí představivost, ale zároveň nikomu příliš nevadilo. Navíc většina radních opouštěla tento bod s přesvědčením, že až na nějaké menší vady v zásadě potvrdili postup úřadu a věc tím úspěšně skončili.) § 99 odst. 2 zákona o obcích. § 102 odst. 2 písm. b), c) zákona o obcích, srov. též komentář k povinným subjektům dle § 2 odst. 1 InfZ.
- 158 -
v
přenesené působnosti. Odvolacím orgánem potom bude nejblíže
nadřízený orgán státní správy, což ovšem nejčastěji bude orgán kraje
(krajský
úřad)
v
přenesené
působnosti.
Přestože
se
v poslední době vyskytly i názory tento závěr zpochybňující,225 mám jej za potvrzený výkladem a contrario ze samotného § 16 odst. 2 věty druhé InfZ, z nějž nutně vyplývá odlišný odvolací režim proti rozhodnutím orgánů obce v samostatné a v přenesené působnosti,
jinak
by
toto
ustanovení
postrádalo
jakýkoliv
smysl.226 6.9.3.5.Orgány kraje v samostatné působnosti Je-li povinným subjektem orgán kraje v samostatné působnosti, není odvolací orgán výslovně v InfZ stanoven, neboť v době jeho vydání kraje neexistovaly.227 Přestože by logikou zákona o svobodném přístupu k informacím bylo vhodné učinit odvolacím orgánem radu kraje, je nutno respektovat psaný text zákona a dovodit z třetí věty § 16 odst. 2, že o odvolání rozhodne 225
226
227
ten,
kdo
stojí
v
čele
povinného
subjektu
a
je
Vedral, J.: Kdo rozhoduje o odvolání podle zákona o svobodném přístupu k informacím? in Správní právo 3-4/2004, str. 129-139; argumentačně jde o velmi zdařilou polemiku, přičemž autor se sám nepřiklání k žádnému závěru. Tento závěr je i standardně judikován; srov. např. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 379/2001 ze dne 30. 1. 2002 a mnohá další rozhodnutí z praxe, v nichž se soudy touto otázkou sice teoreticky nezabývají, ovšem přijímají a meritorně vyřizují žaloby s takto určeným druhostupňovým orgánem. (typicky např. proti rozhodnutím orgánům kraje o odvolání proti rozhodnutím městských úřadů s rozšířenou působností jako stavebních úřadů). Ostatně, i samy orgány kraje v praxi přijímají a vyřizují tyto typy odvolání, aniž by namítaly svoji nepříslušnost. Ve zvoleném příkladě tento postup odpovídá i § 117 odst. 3 stavebního zákona. Shodně se k problému staví i Petr Průcha na straně 303 obecné části učebnice správního práva. Zákon o krajích č. 129/2000 Sb. nabyl platnosti dne 12. 4. 2000 a účinnosti dne 12. 11. 2000, tedy v každém případě až po vzniku zákona o svobodném přístupu k informacím.
- 159 -
oprávněn za něj jednat, tedy hejtman. Ani kraji totiž není v samostatné působnosti nikdo jiný nadřízen. 6.9.3.6.Orgány kraje v přenesené působnosti Jedná-li se o informace týkající se přenesené působnosti kraje,
rozhoduje
o
odvolání
příslušný
orgán
státní
správy
nejblíže vyššího stupně, obvykle některé z ministerstev podle věcné působnosti. 6.9.3.7.Jiné veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky Tyto
zbytkové
případy
se
týkají
především
povinných
subjektů uvedených v § 2 odst. 1 in fine InfZ. Nejrůznější jiné veřejné instituce hospodařících s veřejnými prostředky bývají
samostatnými
subjekty,
které
nepodléhají
v pravém
smyslu žádnému nadřízenému orgánu. V takových případech rozhoduje o odvolání nejvyšší představitel organizace, tj. např. ředitel
(České
televize),
guvernér
(České
národní
banky),
předseda (státního úřadu pro jadernou bezpečnost), prezidium (Komise pro cenné papíry, Fondu národního majetku) apod. 6.9.3.8.Jiné subjekty rozhodující v oblasti veřejné správy Pokud
je
povinný
subjekt
fyzickou
osobou
s částečnou
informační povinností (srov. výklad k § 2 odst. 2 InfZ), např. exekutor,
notář,
finanční
arbitr
aj.,
nepodléhá
žádnému
funkčně nadřízenému orgánu a nemá ani žádnou vnitřní organizační strukturu. V takovém případě zřejmě nezbude, než aby o odvolání rozhodl sám.
- 160 -
6.9.4.Lhůta pro rozhodnutí o odvolání a vznik fikce v druhém stupni Pro samotné rozhodnutí odvolacího orgánu stanoví zákon zvláštní zkrácenou lhůtu pouhých 15 dnů od řádného předložení odvolání povinným subjektem. Pokud odvolací orgán v této lhůtě o
odvolání
nerozhodne,
dochází
ze
zákona
opět
ke
vzniku
fiktivního rozhodnutí. Jeho jediným obsahem je výrok o zamítnutí odvolání a potvrzení napadeného rozhodnutí. Jde o podobnou
právní
konstrukci
jako
fikce
rozhodnutí
o
odepření
informací povinným subjektem v prvním stupni podle § 15 odst. 4 zákona. V praxi dochází k fiktivním rozhodnutím v obou stupních kupodivu poměrně často. Tyto případy pak vyvolávají některé pochybnosti zejména z hlediska běhu lhůt a správného určení vzniku
fiktivních
rozhodnutí.
Zatímco
v prvním
stupni
je
okamžik vzniku fiktivního rozhodnutí poměrně jasný, v případě fiktivního rozhodnutí o odvolání nebývá navenek zřejmé, kdy bylo odvolání předloženo povinným subjektem odvolacímu orgánu, a tedy od kdy začala běžet lhůta pro rozhodnutí o odvolání. Zákonodárce zde bohužel opomněl stanovit vedle přísných lhůt pro rozhodnutí lhůtu pro činnost povinného subjektu po přijetí odvolání a právní důsledky nesplnění této lhůty. Tyto nedostatky jsou řešeny jediným možným způsobem, a to podpůrnou aplikací § 57 odst. 2 správního řádu, podle nějž předloží povinný subjekt odvolání odvolacímu orgánu nejdéle do 30 dnů ode dne, kdy mu odvolání došlo (jinak je tomu u rozkladu a odvoláních, o nichž rozhoduje pouze organizační složka povinného subjektu, viz dále!). To má však své mezery. Krom toho, že lhůta 30 dnů pro pouhé předložení odvolání odvolacímu orgánu je nepřiměřeně - 161 -
dlouhá, vyvolává právní nejistotu všech stran. Nespokojený žadatel o informace, který podal odvolání, neví, kdy je jeho odvolání předloženo odvolacímu orgánu. Pokud bude předpokládat okamžité předání odvolání odvolacímu orgánu (což je logické, neboť ve většině případů nebudou v řízení žádní jiní účastníci a nebude jak doplňovat spis), vyhodnotí jako den vzniku fikce rozhodnutí v druhém stupni 15 den ode dne podání odvolání. Následující odvolací
správní
orgán
žaloba
následně
však
může
prokáže,
že
být
předčasná,
odvolání
ještě
neboť vůbec
neobdržel a lhůta pro rozhodnutí mu ani nezačala běžet. Pokud naopak žadatel bez jakékoliv odezvy úřadů obou stupňů vyčká 30 dnů na předložení odvolání odvolacímu orgánu a pak dalších 15 dnů na rozhodnutí odvolacího orgánu a teprve poté podá správní žalobu v druhé půli své lhůty pro podání žaloby228, může být žaloba opožděná, neboť odvolací orgán následně prokáže, že odvolání obdržel obratem a ke vzniku fiktivního rozhodnutí o odvolání došlo již 15. dnem od podání odvolání. Z uvedeného
vyplývá,
že
"bezpečná"
lhůta
pro
podání
správní žaloby proti fiktivnímu rozhodnutí odvolacího orgánu zde nečiní 2 měsíce od doručení rozhodnutí, jak je stanoveno procesními předpisy o správním soudnictví, ale pouze období mezi 46. dnem až 16. dnem a dvěma měsíci ode dne doručení odvolání
povinnému
subjektu,
tedy
ve
lhůtě
podle
délky
aktuálních měsíců zhruba poloviční.229
228 229
2 měsíce podle § 72 odst. 1 s. ř. s. Tento problém kriticky hodnotí rovněž Jiří Horník v článku K některým úskalím svobodného přístupu k informacím publikovaném v časopise Právní Rozhledy. 10/2004. zejm. na str. 375-376 a zdůrazňuje totožná rizika zmeškání lhůty pro žadatele.
- 162 -
Pokud
povinný
subjekt
nepředloží
odvolání
odvolacímu
orgánu vůbec, tj. ani ve lhůtě dle § 57 odst. 2 správního řádu, nezačne doslova vzato odvolacímu orgánu běžet lhůta pro rozhodnutí nikdy a případná žaloba bude vždy předčasná. Takový výklad je však nepřijatelný, a proto soudy hledí na lhůtu 30 dnů pro předložení odvolání odvolacímu orgánu jako na nejzazší možnou, a i pokud by k předložení skutečně nedošlo, vycházejí z toho, že došlo, neboť dojít mělo.230 Fiktivní
rozhodnutí
v
druhé
stupni
trpí
stejně
jako
v prvním stupni těžkými procesními vadami, pro které je soud zruší bez nařízení jednání pro nepřezkoumatelnost spočívající v absolutním nedostatku důvodů.231 230
231
Více rozsudků z praxe, které se však většinou nezabývají problémem teoreticky, nýbrž pouze konstatují, že určení doby vzniku fikce v druhém stupni žalobce považují za správné, nebo je potvrzují jen implicite tím, že žalobu projednají a vyhoví jí (např. rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 56/2003 ze dne 22. 10. 2003, rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 115/2003-23 ze dne 4. 12. 2003 a sp. zn. 15 Ca 118/2003 ze dne 4. 12. 2003 aj.). Jako obiter dictum potvrdil podpůrnou aplikaci § 57 odst. 2 správního řádu též rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 76/2002 ze dne 4. 11. 2003. § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. K tomuto existuje již rovněž bohatá konstantní judikatura krajských správních soudů i Nejvyššího správního soudu. Za všechny jmenujme zejména shora zmíněný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu s právní větou: "Rozhodnutí, jehož vydání je konstruováno právní fikcí, je podle názoru Nejvyššího správního soudu nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů." Podstatu nosné argumentace dobře vyjadřuje další rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 25/2000 ze dne 29. 7. 2003, který poněkud polopaticky postuluje, že: "Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o rozkladu bylo vydáno na základě právní fikce, ač ve skutečnosti vydáno nebylo, logicky postrádá náležité odůvodnění", z čehož dále dovozuje zcela správný závěr, že "Nejde tedy o případ, kdy by rozhodnutí bylo zrušováno pro jeho nezákonnost, nýbrž pro vady řízení, jež spočívají v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů rozhodnutí."
- 163 -
Přesto
je
fiktivní
rozhodnutí
samo
o
sobě
platné,
okamžikem fiktivního doručení nabývá právní moci a není-li zrušeno soudem na základě včas podané správní žaloby, tvoří překážku věci rozhodnuté a odvolacímu úřadu brání ve věci rozhodnout jinak. Případné jiné rozhodnutí odvolacího úřadu, učiněné až po vzniku fikce, je nulitní, stejně jako v prvním stupni
(srov.
podrobnější
výklad
shora
o
řízení
v
prvním
stupni). 6.9.5.Některé zvláštnosti v řízení o rozkladu V řízení o rozkladu dovodila judikatura Vrchního soudu v Praze232
a
posléze
i
Nejvyššího
správního
soudu
výraznou
odchylku oproti běžnému odvolacímu řízení v určení dne doručení rozkladu vedoucímu ústředního orgánu státní správy. Orgán, který rozhoduje o rozkladu, a správní orgán prvního stupně, jehož rozhodnutí je přezkoumáváno, jsou jediným správním orgánem a je pouze rozdílné, kdo v jeho rámci jako funkčně příslušný rozhoduje. Odvolání se proto nepostupuje žádnému jinému (nadřízenému) orgánu ve smyslu § 57 odst. 2 správního řádu. Z toho vyplývá podstatný rozdíl mezi odvoláním a rozkladem spočívající v tom, že rozklad nemá devolutivní účinky, tzn. že oprávnění rozhodnout o rozkladu nepřechází na správní orgán nejblíže vyššího stupně. V důsledku toho nelze v plném rozsahu
aplikovat
ustanovení
o
odvolacím
řízení
na
řízení
o rozkladu, a proto je také stanovena jen "přiměřenost" používání ustanovení o odvolacím řízení na řízení o rozkladu.233
232 233
Např. usnesení sp. zn. 5 A 138/2001. § 16 odst. 5 InfZ a § 61 odst. 3 správního řádu.
- 164 -
Podle většinového stanoviska Nejvyššího správního soudu je nutno dovodit, že na řízení o rozkladu je pojmově vyloučena aplikace
§
57
odst.
2
správního
řádu,
která
by
jinak
přicházela v úvahu. Proto také nemůže běžet 30-ti denní lhůta pro předložení rozkladu k rozhodnutí, jak je tomu u odvolacího řízení, a lhůta pro vydání rozhodnutí o rozkladu podle § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím počíná běžet ode dne doručení rozkladu podatelně ústředního orgánu státní správy. Nerozhodne-li vedoucí ústředního orgánu státní správy o odvolání do 15 dnů od doručení odvolání do podatelny a své rozhodnutí
v uvedené
lhůtě
nedoručí
odvolateli,
dojde
ze
zákona ke vzniku fikce negativního rozhodnutí.234 Důsledky popsaného vývoje a nyní již ustálené judikatury jsou však mnohem širší, než by se mohlo na první pohled zdát. Nosná
argumentace
rozšířeného
senátu
Nejvyššího
správního
soudu o absenci devolutivních účinků se totiž netýká pouze rozkladových řízení, ale i všech odvolacích řízení, kde o odvolání rozhoduje také jen jiná funkčně příslušná organizační složka téhož povinného subjektu. A tak tomu bude ve velkém 234
Tento názor prodělal poměrně bouřlivý vývoj na půdě Nejvyššího správního soudu, u nějž jsem byl jako právní zástupce částečně přítomen. Nejprve byl vyjádřen v usnesení sp. zn. 7 A 130/2001 ze dne 21. 5. 2003, publikovaném v první vydané Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 1/2003 Sb. NSS jako vůbec první rozhodnutí č. 1 na str. 5 (tehdy však směřoval k tíži žadatele a vedl k odmítnutí žaloby pro opožděnost). Následně byl tento názor (který zde naopak směřoval k nutnosti vyhovět žalobě) odmítnut v usnesení sp. zn. 7 A 76/2002 ze dne 23. 10. 2003, aby byl následně opět potvrzen usnesením rozšířeného senátu sp. zn. 7 A 76/2002 ze dne 4. 11. 2003. Od té doby je již konstantně judikován s právní větou: "Předložením vedoucímu ústředního orgánu k rozhodnutí se rozumí den doručení podatelně tohoto ústředního orgánu, když vnitřní předpisy o způsobu předkládání pošty z hlediska zachování lhůty nejsou rozhodné." (vybrána z jednoho z následujících rozsudků Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 A 125/2000 ze dne 27. 11. 2003).
- 165 -
množstvím případů. Souhrnně řečeno tomu tak bude vždy, kde je dovolacím orgánem orgán definovaný v § 16 odst. 2 větě druhé (rada nebo jiný orgán obce v samosprávě) a větě třetí (ten, kdo stojí v čele povinného subjektu). Lze se tedy domnívat, že popsaný důsledek platí také v případech odvolání vydaných
proti rozhodnutím
v samostatné
působnosti,
o
obcí, měst
nichž
a krajů
rozhodují
rada,
starosta či hejtman, což jsou rovněž pouze organizační složky téhož
povinného
odvolání
se
subjektu,
spisovým
a
proto
materiálem
není
jinému
důvodu úřadu
postupovat
a
aplikovat
ustanovení § 57 odst. 2 správního řádu. Krajské soudy sice zatím
v rozsudcích
orgánů
v samosprávách
započítávaly, senátu
proti
ovšem
Nejvyššího
po
fiktivním
lhůtu
30
dnů
precedentním
správního
rozhodnutím
soudu
pro
předložení
rozhodnutí
se
záhy
odvolacích spisu
rozšířeného
objevily
opačné
rozsudky, které již sledují jeho nosnou argumentační logiku.235 Konečnou odpověď bude zřejmě i zde muset poskytnout Nejvyšší správní
soud
nebo
alespoň
publikace
některého
z
nových
rozsudků ve sbírce. Uvedené platí obdobně i pro další povinné subjekty, jimž není instančně nadřízen jiný orgán, a které rozhodují o odvolání samy prostřednictvím svých organizačních složek.
235
Jen v naší praxi byl tento názor podpořen již třemi rozsudky Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 70/2004 ze dne 14. 6. 2004, sp. zn. 10 Ca 76/2004 ze dne 25. 6. 2004 a sp. zn. 10 Ca 130/2004 ze dne 29. 9. 2004 (podotýkám, že i přes stejné označení senátu je každý z rozsudků vyhotoven jiným předsedou senátu).
- 166 -
6.10.Soudní přezkum Rozhodnutí odvolacího orgánu nabývá právní moci okamžikem doručení a správní řízení se jím končí.236 Za
den
považuje
ex
doručení lege
den
fiktivního
rozhodnutí
následující
po
o
odvolání
se
lhůty
pro
uplynutí
vyřízení odvolání. Toto ustanovení podtrhuje určitý zmatek kolem určování lhůt v odvolacím (rozkladovém) řízení, neboť bez zjevného důvodu štěpí jednotu lhůty pro rozhodnutí a pro doručení rozhodnutí, to vše v rozporu s § 51 odst. 1 správního řádu, s § 15 odst. 4 zákona i s výše citovaným rozhodnutím Vrchního soudu v Praze o povinnosti ve lhůtě pro rozhodnutí nejen rozhodnutí vydat, ale také jej doručit. Toto zvláštní nesystematické
ustanovení
přitom
nic
nemění
na
lhůtě
odvolacího orgánu pro rozhodnutí. Pravomocné rozhodnutí o odepření informací lze napadnout jako rozhodnutí, jímž orgán veřejné moci autoritativně zasáhl do
veřejných
subjektivních
práv
žadatele,
tedy
žalobou
ve
správním soudnictví.237 Teprve na tomto místě dochází k naplnění požadavků spravedlivého procesu. Poznámka pod čarou odkazující na
§
247
a
násl.
občanského
soudního
řádu
je
dnes
již
samozřejmě překonaná a ve skutečnosti odkazuje na pozdější soudní řád správní, účinný od 1. 1. 2003. Totéž platí o možnosti napadení druhostupňových rozhodnutí o částečném odepření informací a o fiktivních rozhodnutích podle § 16 odst. 3. Konstrukce právních fikcí vylučuje
236
237
Viz § 16 odst. 4, které však jen nadbytečně kopíruje § 59 odst. 4 správního řádu. Viz § 16 odst. 6, které v podstatě také nadbytečně kopíruje § 4 odst. 1 písm. a) a § 65 s. ř. s.
- 167 -
obecnou obranu proti nečinnosti správního orgánu podle §§ 7981 s. ř. s.238
6.11.Závěry Proces poskytování informací podle InfZ vykazuje značné odlišnosti od klasického správního řízení. Je ovládán především posíleným principem neformálnosti. Zákon připouští jako rovnocennou možnost i pouhé ústní vyřizování žádostí, které je sice vyňato jakémukoliv procesnímu režimu, ale zároveň nezbavuje povinné subjekty povinnosti jednat.
Ústní
rychlosti
jednání
je
a hospodárnosti
nejvýraznějším řízení.
Nevede
projevem se
o
zásady
něm
žádná
dokumentace a nejsou (ani nemohou být) přípustné žádné opravné prostředky.
Právní
opuštěny
zájmu
v
záruky
spravedlivého
dosažení
praktické
procesu
jsou
jednoduchosti
zde
řízení,
uživatelského komfortu žadatelů a minimalizace nákladů. Proti této koncepci nelze mít žádných výhrad. Ostatně, i bez opory v zákoně by takto měla ve veřejné správě fungovat již jen na základě mezilidské slušnosti a zásad otevřené a dobré správy.
238
Srov. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 182/2003 ze dne 28. 1. 2004: Podle právní úpravy stanovené v § 79 s. ř. s. se mohou fyzické či právnické osoby dovolávat soudní ochrany v případech, kdy ve správním řízení dochází k průtahům a správní orgán neplní zákonnou povinnost ve stanovených lhůtách vydat rozhodnutí. Nečinnost správního orgánu může spočívat buď v tom, že správní orgán vůbec nezahájil řízení nebo nerozhodl ve stanovené lhůtě. Spojuje-li však zvláštní zákon s nečinností orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek, nelze se domáhat nároku na uložení povinnosti správnímu orgánu vydat meritorní rozhodnutí (ale je nutno podat žalobu proti fiktivnímu rozhodnutí - pozn. aut.).
- 168 -
I písemné řízení je oproti správnímu řádu zjednodušeno jak co do obsahových náležitostí, tak i forem podání. Hlavním výdobytkem je potvrzení obecného principu publicity veřejné správy spočívající v tom, že žádost o jakoukoliv informaci nemusí být ze strany žadatelů nijak odůvodňována a povinným subjektům tím pádem nepřísluší její důvody hodnotit nad rámec nápomoci
při
konkretizaci
žádosti.
Zvláštní
důraz
klade
písemný proces na využití moderních forem elektronické výměny dat, opět především s ohledem na zásadu rychlosti a hospodárnosti řízení. Výjimečně lze považovat některé odchylky od správního
řádu
nedostatečně
za
poněkud
rozvinuté
nahodilé,
(náležitosti
zbytečné
rozhodnutí,
nebo
naopak
doručování,
odvolací orgán aj.). Pokud jde o osobu žadatele, zákon vychází z principu univerzality,
tj.
že
žadatelem
může
být
kdokoliv
(fyzická
i právnická osoba), a tím potvrzuje charakter ústavně zaručeného práva na informace jako práva neomezeného na biologickou podstatu přijímání a vnímání informací. Velmi originální úpravu obsahuje zákon v záležitostech lhůt, jichž stanovuje značné množství pro jednotlivé úkony, ovšem v některých případech nejasně či vnitřně inkonzistentně (např. absence ustanovení o počátku běhu lhůt pro upřesnění žádosti
pro
postoupení
věci
odvolacímu
orgánu
apod.
nebo
vzájemný rozpor lhůty k výzvě na upřesnění žádosti a posouzení věcné příslušnosti). Tyto nedostatky lze překlenout výkladem. Zcela bezúčelná a matoucí je však disonance s úpravou lhůt v zákoně o právu na informace životním prostředí, což je ovšem záležitost, která se vztahuje k obecnému doporučení sjednotit informační proces v obou zákonech de lege ferenda.
- 169 -
Při důsledném trvání na dodržování lhůt včetně požadavku na doručení žadateli (ať již skutečné nebo fiktivní), klade zákon na povinné subjekty značné nároky na rychlost řízení. Na tom nic nemění ani možnost prodloužení lhůty, beztak ani ne třetinová oproti správnímu řádu. Zákon
není
konzistentní
v
pojmosloví,
které
používá
k označení aktů povinného subjektu, a v některých případech může proto vznikat pochybnost, v jaké formě mají být učiněny. Výkladem
je
nutno
vyžadují
vedle
dovodit,
odepření
že
formu
informací
správního
i
částečné
rozhodnutí vyloučení
informací a odmítnutí žádosti pro nesrozumitelnost. Bohužel, jako nesprávným se jeví možnost neformálního odložení žádosti v případě
nepříslušnosti
povinného
subjektu,
neboť
je
tím
posíleno riziko vzniku negativního kompetenčního konfliktu za současného oslabení opravných prostředků žadatele. To platí tím
spíše,
subjektům
že
judikatura
opatřit
i
a poskytnout
doktrína
ukládají
v
jejich
mezích
povinným působnosti
i takové informace, které fyzicky nemají. Důležité společné principy pro rozhodování o jakémkoliv omezení práva na informace vyplývají z § 12 zákona - princip minimalizace, princip věcné selekce, princip restriktivního výkladu a princip dočasnosti ochrany. Zcela novátorským řešením je konstrukce negativních fikcí rozhodnutí
v
obou
stupních,
které
dále
zrychlují
písemný
proces, ale zároveň přinášejí množství výkladových problémů. Z nich nejobtížnější jsou problémy souběhu fikcí a skutečně vydaných správních aktů. V těchto případech často nezbývá, než na
základě
širšího
teoretického
kontextu
správního
práva
dovozovat nulitu, hodnotit překážky rozhodnutí ve formálním
- 170 -
a materiálním
smyslu,
připustit
autoremeduru
aj.
Výklad
některých aspektů tohoto vztahu není dosud ustálen. Úprava zpřesnění, U povinných
odvolacího pokud
jde
orgánů,
řízení vůbec
kde
vyžaduje
značná
určení
odvolacího
o
o odvolání
nerozhoduje
výkladová orgánu. instančně
nadřízený jiný orgán, ale pouze jejich jiná organizační složka (vedoucí,
rada,
ministr
apod.)
je
zdůrazněn
požadavek
rychlosti i pro řízení v druhém stupni. Lhůta pro rozhodnutí o odvolání (rozkladu) totiž počíná běžet již okamžikem doručení podání do společné podatelny. V ostatních případech vzniká prodleva 30 dnů na postoupení věci.
- 171 -
7. ÚHRADA
NÁKLADŮ ZA POSKYTNUTÍ INFORMACÍ
7.1. Vymezení problému Zákon o svobodném přístupu k informacím předpokládá, že povinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s vyhledáváním informací, pořízením kopií, opatřením technických
nosičů
dat
a
s
odesláním
informací
žadateli.
Žadateli musí být na jeho žádost potvrzena předpokládaná výše úhrady nákladů. Povinný subjekt může podmínit vydání informací zaplacením úhrady nebo zálohy. Úhrada je příjmem povinného subjektu.239 Citované řešitelných
-
ustanovení a
místy
je zcela
zdrojem
snad
neřešitelných
nejobtížněji -
výkladových
problémů celého zákona o svobodném přístupu k informacím, a to hned v několika ohledech. V teoretické rovině je především nejasné, zda je toto ustanovení veřejnoprávní či soukromoprávní
povahy,
zda
může
být
na
jeho
základě
vydáván
individuální správní akt, jaká je jeho souvislost s meritorním rozhodováním o poskytování informací, co vše lze zahrnout do úhrady nepřevyšující náklady a další. V praktické aplikační rovině panuje kolem tohoto ustanovení chaos a nejlépe činí ty povinné subjekty, které se jeho aplikaci pokud možno vyhýbají. Bohužel výjimkou nejsou ani opačné případy, kdy je hrazení
239
§ 17 odst. 1 InfZ
- 172 -
nákladů
zneužíváno
ke
skrytému
bránění
realizace
ústavně
informací
(resp.
přesněji
zaručeného práva na informace.240
7.2. Vývojové souvislosti Ustanovení
o
zpoplatnění
nákladů souvisejících s poskytnutím informací, neboť samotné informace
se
nezpoplatňují)
se
v zákoně
ocitlo
politického kompromisu. Senátní návrh zákona241 zpravidla úhradu
ve
bezplatné výši,
poskytování které
informací
nepřekročí
přímé
v rámci
předpokládal
s možností
žádat
náklady.
Vláda
doporučovala sjednocení úhrad do sazebníku pro všechny povinné subjekty.242
Tyto
Poslanecká
sněmovna
240
241
242
návrhy
byly
trvala
v zásadě na
opačné
správné.
Bohužel,
zásadě
povinného
I tento problém byl předmětem kvantitativní analýzy v projektech STUŽ-JČ Svobodný přístup k informacím a Překonávání bariér v přístupu veřejnosti k informacím v letech 2002-2003. V praxi povinných subjektů byly zjištěny velmi výrazné rozdíly, od zcela bezplatného poskytování celých souborů informací na desítkách a výjimečně až stovkách stran až po opačnou apriorní snahu odepřít požadované informace přemrštěným finančním požadavkem na úhradu nákladů. Některé povinné subjekty tak činily zcela nepokrytě s úmyslem odradit žadatele od jeho požadavku. Extrémní případ byl zaznamenán například ze strany statutárního města Pardubic, které na požadavek poskytnutí kopií několika smluv o prodeji městského majetku a smluv o dílo s dodavateli veřejných zakázek za nejvyšší cenu a některých souvisejících dokumentů reagovalo požadavkem na zaplacení zálohy ve výši 10.000,- Kč apod. Že tento problém není jen zdánlivý svědčí i rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 119/01 ze dne 10. 10. 2003, jímž byl posuzován požadavek povinného subjektu na zaplacení zálohy na několik set hodin kancelářské práce úředníků směřující údajně ke zjištění, zda poskytnutí požadovaných informací nebudou bránit zákonné důvody. Senátní návrh zákona byl předložen Poslanecké sněmovně dne 21. 7. 1998 jako sněmovní tisk č. 16/0 (viz elektronická dokumentace PS Parlamentu České republiky na www.psp.cz) Usnesení Vlády České republiky č. 546+P ze dne 26. 8. 1998 rozeslané jako tisk č. 16/1 (dtto)
- 173 -
zpoplatnění informací, a to úhradou za materiálové náklady až do
výše
dvojnásobku
související
jejich
s poskytováním
ceny
a
také
úhradou
informací.243
Senát
za
úkony
pozměňovací
návrhy neakceptoval, ale v zájmu schválení celého zákona byl předložen kompromisní text, který byl v opakovaném hlasování ve sněmovně schválen.244 Výsledek
poslanecké
iniciativy
přispěl
k nejasnosti
zákona zejména kvůli násilnému spojení teoreticky neslučitelných principů, neprovázanosti s jinými ustanoveními zákona a absolutnímu
nedostatku
procesní
úpravy.
Při
šikanózní
aplikaci tohoto ustanovení směřují naznačené výhrady bohužel k tíži žadatelů - občanů, neboť laik není zde schopen použít žádné opravné prostředky a dokonce i pro osobu s právním vzděláním
je
jejich
problematická.245
konstrukce
Pokud
má
povinný subjekt v úmyslu zneužít úhradu nákladů k faktickému odepření informací, obvykle toho v praxi dosáhne.
7.3. Smysl a účel právní úpravy Snaha pochopitelné subjektům
Poslanecké obavy
sněmovny
z nákladů,
v důsledku
vycházela které
bezplatného
by
z
více mohly
poskytování
či
méně
povinným informací
vznikat. Tato se však již brzy po účinnosti zákona ukázala jako
243
244
245
bezpředmětná,
neboť
v rozpočtech
povinných
subjektů
Usnesení č. 179 z 9. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 10. 2. 1999 (dtto) Usnesení č. 251 k tisku č. 16/6 ze 13. schůze Poslanecké sněmovny ze dne 11. 5. 1999 (dtto) Eichlerová, K.: Zásada veřejnosti v oblasti výkonu veřejné moci. Správní právo. 5/2000, str. 295
- 174 -
dosahuje
částka
nákladů
za
poskytování
informací
zcela
zanedbatelných částek. V praxi je totiž naprostá většina informací poskytována ústně, přičemž u takto poskytovaných informací by téměř vždy přesáhly
administrativní
náklady
na
zpoplatnění
informací
náklady na jejich poskytnutí. U písemných žádostí je situace podobná a pouze výjimečně se objevují případy, v nichž dosahují náklady na poskytnutí informací řádu set a více korun. Zpoplatnění informací není ze strany povinného subjektu povinnost, většina
nýbrž
povinných
pouze
možnost.
subjektů
Z těchto
informace
důvodů
v souladu
poskytuje se
zněním
zákona bezplatně, případně stanoví vnitřním předpisem částku nebo objem informací, od níž teprve informace zpoplatňují. Ve skutečnosti je však většinou ani poté nezpoplatňují.246 Z
těchto
doporučováno,
důvodů aby
je
v
informace
Komentáři
povinným
subjektům
zásadně
bezplatně
poskytovaly
a zpoplatnění stanovily pouze jako ochranou výjimku pro takové případy, v nichž bude zpoplatnění ekonomicky důvodné (např. od 100,-
Kč)
a
věcně
ospravedlnitelné
(mimořádně
rozsáhlá,
komerční, opakovaná či zjevně obstrukční žádost o informace). Mezi zejména
informačně
metodiku
otevřenými
Ministerstva
přístupy
lze
spravedlnosti,
vyzdvihnout
které
v
§
8
prováděcí instrukce jednoduše stanoví, že "Povinný subjekt 246
Například sama Poslanecká sněmovna, jako povinný subjekt a frekventovaný poskytovatel informací, zpoplatňuje podle svého vnitřního předpisu písemně poskytované informace od pěti listů formátu A4 částkou 2,- Kč za list + poštovné + "práce". Podle výročních zpráv vyřídila kancelář Poslanecké sněmovny v letech 2000-2003 celkem 8459 žádostí o informace, z toho 7725 ústně, přičemž dvě z nich zamítla, ostatním vyhověla a úhradu neúčtovala v žádném případě.
- 175 -
nepožaduje úhradu nákladů spojených s vyhledáváním informace, pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a odesláním informace žadateli." Zajímavý může být rovněž postup, který zvolila
Městská
poskytovány
část
Praha
Letňany
–
informace
bezplatně,
pokud
starosta
na
návrh
jsou
úředníka
v mimořádných případech nedá souhlas, aby se využilo stanovení úhrady za vyhledání. Bohužel,
právní
teorie
ani
judikatura
se
dosud
této
oblasti až na výjimky nevěnovaly.
7.4. Výše úhrady Výše
požadované
úhrady
nesmí
podle
znění
zákona
přesáhnout náklady spojené s vyhledáváním informací, pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a odesláním informací žadateli. Výčet položek, které je povinný subjekt oprávněn žadateli účtovat, je zjevně taxativní, ale to nic nemění na značné neurčitosti použitých pojmů a interpretačních problémech z toho vyplývajících. Pokud povinné subjekty vůbec uplatňují právo na úhradu nákladů, činí tak v jednom z následujících rozsahů, příp. v jejich kombinaci: a)
zpoplatňují pouze přímé materiálové náklady na poskytování informací, tj. náklady na papír, diskety či jiné nosiče, na nichž
jsou
hovorného
informace a
poskytnuty,
mimořádné
náklady
náklady vzniklé
poštovného při
či
vyhledání
informací (např. cestovné či hovorné v případě vyřizování složitějších žádostí o informace podle § 14 odst. 5 zákona apod.), a/nebo
- 176 -
b)
zpoplatňují materiálové
vedle
výše
náklady,
uvedených
jako
například
nákladů
i
nepřímé
amortizaci
(odpisy)
kopírovacích strojů, výpočetní techniky apod., a/nebo c)
zpoplatňují i přímé personální náklady na práci (tj. na čistý
hodinově
přepočtený
plat)
svých
zaměstnanců
při
poskytování informací, a/nebo d)
zpoplatňují
i nepřímé
personální
náklady
na
práci
(tj.
vedle platu i na odvody zaměstnavatele na daň z příjmu fyzických osob, na pojistné a na státní politiku zaměstnanosti)
svých
zaměstnanců
při
poskytování
informací,
a/nebo e)
zpoplatňují
podrobně
nespecifikované
náklady
stanovenou
paušální částkou. 7.4.1.Lze účtovat "cenu" za práci zaměstnanců ve veřejné správě? 247 Výklady, že do úhrady nákladů spojených s poskytováním informací lze započíst i plat, případně odvody zaměstnance, který žádost vyřizuje, se poměrně často vyskytují ve vnitřních předpisech a cenících povinných subjektů. V praxi, tj. při poskytování konkrétních informací konkrétnímu žadateli se však přesto většinou nepoužívá, neboť povinné subjekty jednají vůči svým vlastním předpisům a žadatelům bene volens.248 Otázkou 247
248
Motto: Nepanuje jednoznačná shoda, do jaké míry lze pod pojem "úhrada nákladů" podřadit i úhradu nákladů mzdových... Nejvyšší správní soud in Sbírka rozhodnutí NSS č. 1/2004, str. 75. Obdobně, aniž by se k věci blíže vyjádřil, Mikule, V. in Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck. 2003, pozn. č. 33 na str. 525: "Výpočet konkrétní úhrady činí praxi obtíže". Z projektů Svobodný přístup k informacím a Překonávání bariér v přístupu veřejnosti k informacím vyplynulo, že i při středně rozsáhlé žádosti o informace čítající požadavek na poskytnutí kopií v řádu desítek stran, většina povinných subjektů nepožaduje vůbec žádnou úhradu a úhrada nemateriálo-
- 177 -
však je, zda jde skutečně pouze o benevolenci nebo o dopad kogentního ustanovení § 17 odst. 1 zákona, s nímž jsou vnitřní předpisy,
pokud
připouštějí
úhradu
"za
práci
úředníků",
v rozporu. Je dosti důvodů se domnívat, že extenzívní výklad úhrady za svobodný
přístup k informacím
zahrnující cenu
za práci
úředníků nemůže být správný. V demokratickém právním státě je totiž nemyslitelné, aby účastník řízení hradil plat zaměstnanců orgánů veřejné moci za výkon jejich zákonné pravomoci. Tak tomu není v žádném typu veřejnoprávního řízení a zřejmě to neměl na mysli ani poslanecký návrh, který vedle širokého výčtu
zpoplatněných
úkonů
stanovil,
že
"Do
úhrady
nelze
započítat náklady spojené se zajištěním schopnosti povinného subjektu poskytovat informace, s řešením právních problémů nebo problémů postupu, které mohou nastat v průběhu zpracování žádosti."249 Samotný fakt, že povinný subjekt existuje a k dosažení akceschopnosti hradí nejrůznější náklady na vybavení a provoz včetně nákladů na plat a odvody svých zaměstnanců, nemůže ospravedlnit přenos poměrné části těchto nákladů na účastníky v konkrétních řízeních, neboť tyto náklady jsou jimi placeny již v systému daní. Tyto nepřímé materiálové a personální náklady nehradí povinný subjekt v souvislosti s vyřizováním konkrétní žádosti
249
vých nákladů "za práci úředníků" je při normálním běhu věcí výjimkou. Pokud je aplikována, stává se tak častěji právě ze zastřeného úmyslu informace neposkytnout a vyhnout se meritornímu sporu, než z upřímně míněného požadavku na náhradu nákladů. Společný pozměňovací návrh výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, ústavně právního výboru a výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu k § 16 odst. 3, tisk 16/5 (www.psp.cz)
- 178 -
o informace, nýbrž trvale pro zajištění výkonu své pravomoci. Tyto
náklady
by
hradil
ve
stejné
výši
i
pokud
by
právě
zpoplatňovanou žádost o informace nevyřizoval. Z praktických poznatků aplikace zákona a teoreticky velmi obtížné konstrukce jakýchkoliv opravných prostředků vyplývá, že
připuštění
možnosti
povinných
subjektů
účtovat
za
poskytování informací i všechny nepřímé náklady na vyřízení žádosti hrozí nebezpečím libovůle a nekontrolovatelnosti.250 Podle
společného
závěru
autorů
Komentáře
představuje
jediné správné řešení výklad uvedený sub a), tedy možnost povinného
subjektu
žádat
úhradu
pouze
za
přímo
vynaložené
materiálové náklady v souvislosti s poskytováním informací, k nimž
by
jinak
bez
nutnosti
vyřizovat
konkrétní
žádost
nedošlo. Obdobně se vyjadřují i autoři zákona Kužílek a Žantovský, podle nichž možnost (nikoli povinnost) úřadu žádat úhradu není výdělečnou činností. Úhradu lze žádat jen výjimečně, pokud rozsah žádosti zjevně přesahuje běžné poskytování informací a významně omezí další činnosti úřadu. Není tedy možné, aby úřady rutinně požadovaly úhradu nákladů při dotazech, které mají povahu běžného zájmu veřejnosti o informace.251 Úhradu lze žádat jen za náklady materiálové, tj. cenu kopií, diskety
250
251
Eichlerová, K.: Zásada veřejnosti v oblasti výkonu veřejné moci. Správní právo. 5/2000, str. 295: "Mnohem větší výhradu mám k možnosti správních orgánů požadovat úhradu nákladů za vyhledání informací, která je většinou určena jako člověkohodina, přičemž není zdůvodněno přezkoumatelným způsobem, jak se k takové hodnotě došlo… V této souvislosti je nutno zdůraznit, že je těžko přezkoumatelné, zda čas věnovaný vyhledávání informace byl opravdu řádně a účelně použit." Kužílek, O., Žantovský, M.: Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha. LINDE Praha, a. s., 2002, str. 53
- 179 -
apod. Stejně tak i oni přiznávají, že praxe povinných subjektů tomu vždy neodpovídá.252 Obdobný názor zřejmě zastává i
Petr Průcha, dřívější
vedoucí katedry správního práva brněnské právnické fakulty nyní
soudce
Nejvyššího
správního
soudu,
když
v
učebnici
obecného správního práva uvádí, že platná právní úprava je nastavena
tak,
že
informace
ze
zpřístupňují
v
zásadě
bezplatně, a to logicky s ohledem na to, že realizace ústavně garantovaného
práva
na
informace
nemůže
být
podmiňována
úhradou ceny poskytnutí informace, protože by docházelo ke znevýhodňování těch žadatelů, kteří ji nemohou zaplatit, a tím i k porušení ústavní garance. Tím není dotčena možnost (nikoli povinnost) povinných subjektů žádat úhradu nákladů spojených s vyhledáváním informací, pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli.253 Zatím pouze nepřímo se k této otázce vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku z konce minulého roku, jímž odmítl požadavek povinného subjektu na úhradu ceny za práci jeho zaměstnanců související se žádostí žadatele pouze tak, že měla vyhledat a posoudit možné důvody pro odepření informací. Soud se zde nevyjádřil k tomu, zda by bylo možné požadovat úhradu za práci úředníků tehdy, pokud by se týkala skutečně a účelně vynaložené práce na poskytování informací, tj. doby strávené vyhledáním,
zpracováním
a
odesláním
informací
žadateli.
Z kontextu rozsudku však jasně vyplývá, že soud přistoupil k interpretaci zákonem neurčitě popsané výše úhrady restrik252
253
Kužílek, O.: 106 odpovědí na Vaše dotazy. Příručka pro občany o svobodném přístupu k informacím. Praha. Otevřená společnost, o.p.s. 2001, str. 27 Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004, str. 303-304.
- 180 -
tivně
a
zcela
nezákonného,
správně
resp.
přitom
neústavního
poukázal omezení
i
na
práva
nebezpečí
na
svobodný
přístup k informacím.254
7.5. Forma úhrady Druhý a neméně závažný problém představuje mlčení zákona o formě a charakteru zpoplatnění informací a z toho vyplývající
nejistota
jakým
způsobem
se
lze
proti
nezákonnému
zpoplatnění bránit. Ani tento problém není dosud uspokojivě vyřešen, přestože se jim zcela novátorským způsobem věnoval Komentář a od jeho vydání byl již dvakrát v základní tezi potvrzen v rozhodování správního soudu prvního stupně.255 Jak vyplývá z uvedeného, nejde samozřejmě o formu, v jaké by měl žadatel požadovanou sumu uhradit, ale o formu, v jaké by
měl
povinný
subjekt
úhradu
de
iure
požadovat.
Tímto
problémem, který se v teoretické rovině jeví jako kardinální, se
zákonodárce
vůbec
nezabýval
a
zatím
se
k
němu
přímo
nedostal ani Nejvyšší správní soud. V
odborné
literatuře
se
pouze
sporadicky
vyskytují
názory, že požadavek povinného subjektu na úhradu nákladů za 254
255
Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 119/01 ze dne 10. 10. 2003, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí NSS č. 1/2004 pod č. 74 na str. 71-75: Substantivum "informace" v § 17 odst. 1 zákona je třeba chápat ve smyslu "informace požadované žadatelem", nikoli "jakékoli informace související se žádostí". Druhý uvedený výklad by totiž vedl k neoprávněnému rozšíření pojmu "informace", což by implikovalo omezení svobodného přístupu k informacím, jež může být uloženo pouze zákonem, nikoli pouze výkladem zákona, neboť je chráněno čl. 17 odst. 5 Listiny a toto omezení by bylo v rozporu se zásadou favorizace svobod. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 10 Ca 76/2004-27 ze dne 25. 6. 2004 a č. j. 10 Ca 130/2004-17 ze dne 29. 9. 2004
- 181 -
poskytnutí informací je správním rozhodnutím, ale spíše než pádnými argumenty je doprovázen nejistotou.256 7.5.1.Rozhodnutí nebo žádost? Na úhradu nákladů za poskytnutí informací se výslovně nevztahuje správní řád (§ 20 odst. 4 zákona) a zákon sám o formě zpoplatnění nic neříká. Pokud by se na úhradu správní řád
vztahoval,
nevznikalo
by
vážnějších
pochyb
o
tom,
že
rozhodnutí o úhradě je z právního hlediska totožným rozhodnutím jako rozhodnutí o nákladech řízení podle § 31 správního řádu, které musí splňovat náležitosti správního rozhodnutí podle § 47 správního řádu (výrok, odůvodnění a poučení) a je proti němu přípustný opravný prostředek. Tak tomu však není. Bohužel,
je
nutno
připustit,
že
co
do
formy
není
nárok
povinného subjektu na úhradu za informace upraven vůbec. Zákonem vyloučená forma správního rozhodnutí, stejně jako terminologie komentovaného ustanovení, která nepoužívá pojem "rozhodnutí",
nýbrž
přiznává
povinnému
subjektu
"oprávnění
žádat úhradu", a to navíc fakultativně, nasvědčují tomu, že úhrada
nákladů
za
poskytnutí
informací
není
vůbec
autori-
tativním rozhodnutím orgánu v oblasti veřejné správy, nýbrž soukromoprávním subjektivním nárokem obligační povahy, v němž 256
Eichlerová, K.: Zásada veřejnosti v oblasti výkonu veřejné moci. Správní právo. 5/2000, str. 295: "Je otázkou, zda i tato okolnost podléhá přezkumu soudem, totiž, zda určení výše úhrady je rozhodnutím, které je způsobilé v rozporu se zákonem zkrátit práva fyzické nebo právnické osoby na přístup k informacím, které mají k dispozici správní orgány. Domnívám se, že ano." srov. Kužílek, O.: 106 odpovědí na Vaše dotazy. Příručka pro občany o svobodném přístupu k informacím. Praha. Otevřená společnost, o.p.s. 2001, str. 30: "Obrana je možná jen cestou odvolání, které lze formulovat jako odvolání proti rozhodnutí odepřít informace, které má zastřenou povahu formou vyžádání neoprávněné výše úhrady nákladů."
- 182 -
na
jedné
subjektu
straně účtovat
stojí
právo
žadateli
za
(nikoli
povinnost)
poskytnuté
povinného
informace
zákonem
regulovanou cenu a na druhé straně stojí povinnost žadatele tuto
cenu,
pokud
je
požadována,
uhradit.
Tomu
odpovídá
i závěrečný odstavec § 17 InfZ, podle nějž je úhrada příjmem povinného subjektu. Tento příjem není v rozpočtech povinných subjektů nijak účelově vázán předpisy veřejného práva a tvoří volně disponibilní prostředky (majetek). Výše
uvedené
důvody
svědčí
spíše
pro
nákladů za poskytnutí informací vyplývá z
závěr,
úhrada
občanskoprávního
závazkového vztahu, který je z roviny veřejného práva pouze do jisté míry regulován, zejména pokud jde o stanovení maximální přípustné ceny, jako je tomu i v mnoha jiných případech.257 Uvedený závěr je v oblasti správního práva jistě odvážný, ale odpovídá i předmětu zpoplatnění, neboť pokud nelze úhradu žádat za samotný výkon pravomoci povinného subjektu, nýbrž toliko za přímé náklady spojené s poskytnutím informací, jde skutečně o vztah ryze majetkový. Pokud se hradí pouze nosiče informací (papír, diskety apod.) a náklady doručení, lze vztah podřadit pod ustanovení o kupní smlouvě.258 Pokud se hradí 257
258
Shodně zejm. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 10 Ca 76/2004-27 ze dne 25. 6. 2004; dále podpořeno in Mates, P.: Korbel, F. a kol.: Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. Vydání. Praha. LINDE Praha, a. s. 2004. 295 stran. Recenze. Bulletin advokacie. 10/2004, str. 68-70; tento závěr je konformní i s důvody, pro které vyhověl žalobě Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 5 A 119/01. § 588 a násl občanského zákoníku; srov. zejm. ustanovení § 589 obč. zák., podle nějž cenu je třeba sjednat v souladu s obecně závaznými právními předpisy, jinak je smlouva neplatná, § 593 obč. zák., podle nějž je-li věc odesílána na místo, které není místem splnění, nese náklady odeslání kupující, a další ustanovení, která uceleně řeší všechny aspekty závazku vznikajícího při úhradě za věci či služby
- 183 -
i přímé
náklady
spojené
s vyhledáním
informací,
lze
vztah
podřadit pod ustanovení o smlouvě příkazní.259 Výše uvedený názor má významné právní důsledky. Především pokud
jde
povinného
o
formu,
subjektu
na
pak
uplatnění
úhradu
ceny
soukromoprávního za
poskytnutí
nároku
informací
nemusí splňovat žádné náležitosti správního rozhodnutí, neboť postačí
splnění
obecných
náležitostí
právních
úkonů
podle
občanského zákoníku (§ 34 a násl. obč. zák.). Z požadavku úřadu musí pouze srozumitelně vyplývat, čeho se domáhá. Proti takovému požadavku není z podstaty věci přípustné odvolání a pokud by mu žadatel nevyhověl, rozhodoval by o něm soud na návrh povinného subjektu v občanském soudním řízení podle části třetí o. s. ř. V rámci soudního sporu by mohl žadatel v postavení žalovaného uplatnit své námitky proti ceně ve své procesní obraně.260 Dlužno však poznamenat, že celý zde uvedený názor vznikl teprve
před
necelým
rokem
a
přes
publikaci
v
Komentáři
a potvrzení v judikatuře jednoho krajského soudu nebyl dosud podroben vážnější odborné kritice. Rozhodně jej proto nelze považovat za ustálený, když na druhou stranu ustálený, resp. téměř
žádný
dostatečně
odůvodněný
výklad
neexistuje
ani
k opačnému závěru, a sice že požadavek na úhradu nákladů je samostatným správním rozhodnutím. Pouhou součástí správního 259 260
spojené s poskytováním informací. § 724 a násl. občanského zákoníku. Právě tyto teze z Komentáře přejímají oba výše citované rozsudky Krajského soudu v Českých Budějovicích, a tím implicite dodávají, že v případě sporu o výši úhrady není založena jejich pravomoc jakožto správního soudu. S ohledem na nepsané zákonitosti soudnictví však bude možné považovat publikovaný názor za prokázaný teprve tehdy, až jej přijme a úspěšně projedná civilní soud, na nějž se dříve či později obrátí některá ze stran informačního vztahu právě na základě těchto "doporučení" správního soudu.
- 184 -
rozhodnutí ve věci samé - podobně jako výrok o náhradě nákladů řízení261 - být nemůže již jen proto, že v případě kladného vyřízení
žádosti
podmínkou nákladu
pro za
rozhodnutí
vedoucí
k
jakoukoliv
poskytnutí nevydává
a
poskytnutí
úvahu
o
možnosti
informací) informace
informací
se se
(což
žádat
správní poskytují
je
náhradu
ani
jiné
faktickým
úkonem.262 Zajímavý názor k tomuto problému vyjadřuje V. Mikule, podle nějž je požadavek na úhradu nákladů zřejmě něčím zcela nedefinovatelným, neboť nezaplacenou úhradu nebo její část nelze patrně právní cestou vymáhat, protože pravomoc v tomto směru není zákonem svěřena ani soudu, ani žádnému správnímu úřadu.263 7.5.2.Předběžné potvrzení nákladů Možnost předběžného potvrzení výše nákladů není v rozporu s předchozími závěry, ale naopak je vhodně doplňuje směrem k posílení
právní
jistoty
žadatele
o
ceně
za
poskytnutí
informací. Pokud žadatel podává rozsáhlou či jinak komplikovanou žádost o informace, může být vhodné ji spojit se žádostí o potvrzení předpokládané výše úhrady. Otázkou je, zda může žadatel po zjištění předpokládané ceny na celou věc rezignovat? Odpověď ve vztahu k poskytnutí informací
byla
uvedena
již
v komentáři
k
§
15
zákona
(zpětvzetí žádosti). Ve vztahu k úhradě ceny za poskytnutí 261 262
263
§ 31, § 47 odst. 2 správního řádu. § 13 odst. 3 písm. c) InfZ a § 15 odst. 1 a § 20 odst. 4 InfZ a contrario. Mikule, V. in Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha, C. H. Beck. 2003, pozn. č. 33 na str. 525 a dále tam uvedený odkaz na poznámku M. Kamlacha v Právní praxi 5/2000 na str. 340-341).
- 185 -
informací
je
však
odpověď
jiná,
neboť
nevyplývá
z tohoto
zákona ani ze správního řádu, nýbrž v souladu se zjištěným charakter vztahu z občanského zákoníku. Žádost o informace lze z hlediska soukromého práva považovat za návrh na uzavření smlouvy. Poskytnutí informací lze považovat za přijetí návrhu. Podle § 43a odst. občanského zákoníku platí, že dokud nebyla smlouva uzavřena, může být návrh odvolán, jestliže odvolání dojde osobě, které je určeno, dříve, než tato osoba odeslala přijetí návrhu.264 Pokud tedy žadatel doručí povinnému subjektu odvolání
žádosti
dříve,
než
mu
povinný
subjekt
odešle
informace, soukromoprávní závazkový vztah nevznikne. V opačném případě
vztah
vznikne
odesláním
informací
či
oznámením
o připravení k předání a případné pozdější odvolání návrhu na tom již nemůže nic změnit. V takovém případě nemůže žadatel ani odstoupit od smlouvy a pokud mu bude úhrada účtována, bude povinen ji zaplatit. Z uvedeného je zřejmé, že potvrzení výše úhrady musí povinný subjekt provést v co nejkratší době po podání žádosti, aby umožnil žadateli zvážit a případně odvolat žádost tak, aby povinný subjekt zároveň splnil lhůtu 15 dnů pro svou reakci. 7.5.3.Úhrada jako podmínka pro vydání informací Možnost zaplacením
(nikoliv
úhrady
nebo
povinnost) zálohy
podmínit
je
vydání
naprosto
informací
nesystematickým
ustanovením, které v této podobě neobsahoval ani senátní návrh zákona
ani
schváleného 264
poslanecký ustanovení
pozměňovací měl
spočívat
návrh.
Smysl
v usnadnění
nakonec
uspokojení
Blíže viz např. Jehlička, O., Švestka, J. a kol.: Občanský zákoník. Komentář. 4. vydání. Praha. C. H. Beck. 1997, str. 149-150
- 186 -
pohledávky povinného subjektu, neboť nutí žadatele uhradit cenu
za
informace
předtím,
než
je
fyzicky
obdrží.
Zřejmě
panovala obava, že pokud by žadatel po obdržení informací nezaplatil, musel by se povinný subjekt domáhat úhrady cestou soudní. Zvolené řešení však zamýšlený efekt nepřineslo, zkomplikovalo obranu proti nesprávně stanovenému požadavku na úhradu nákladů
za
poskytnutí
informací
a
vyvolalo
nebezpečí
zastřeného bránění svobodnému přístupu k informacím, k němuž je v
praxi také reálně zneužíváno.
7.5.4.Vydání informací jako podmínka úhrady Z dikce
zákona
vyplývá,
že
úhradu
lze
žádat
až
v okamžiku, kdy je informace připravena k fyzickému předání žadateli. Požadavkem zaplacení úhrady nebo zálohy proto nelze podmiňovat samotné zahájení řízení a vázat tak počátek běhu lhůt uvedených v § 14 až na zaplacení. Takový postup by byl zjevně nezákonný. Pokud žadatel uhradí požadovanou cenu, musí být v tom okamžiku již jasné, za jaké informace je účtována a tyto informace mu musí být ihned vydány. V opačném případě by nejen nebylo možné cenu stanovit, ale nebylo by možné ani zaručit, že po zaplacení ceny nemůže být výsledkem řízení rozhodnutí
o
odepření
informací.265
Tento
názor
odpovídá
i stanovisku Evropského soudního dvora vyjádřeném v rozsudku
265
Kužílek, O., Žantovský, M.: Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha. LINDE Praha, a. s., 2002, str. 58
- 187 -
ve věci návrhu Komise proti Německu k aplikaci čl. 5 odst. 2 Směrnice 90/313266 a sdílí jej i Nejvyšší správní soud.267 Výzvu
k zaplacení
úhrady
proto
musí
doručit
povinný
subjekt žadateli ve lhůtě pro vyřízení žádosti a informace musí mít v tom okamžiku již připraveny k vydání. Pokud žadatel na výzvu nereaguje a informace nepřevezme, vynaložil povinný subjekt
náklady
na
jejich
opatření
zbytečně
a
k jejich
vydobytí se stejně bude muset soudit.
7.6. Zamyšlení nad opravnými prostředky Nelze předpokládat, že by právě při stanovování požadavků na úhradu za poskytnutí informací byli vykonavatelé veřejné správy neomylní. Naopak, poměrně vágně formulované meze výše 266
267
Komise proti Německu, rozsudek Evropského soudního dvora z 9.září 1999 ve věci C-217/97: Tím, že neumožňuje zpoplatnění pouze v situaci, kdy je informace fakticky poskytnuta, SRN nesplnila svou povinnost vyplývající z čl. 5 odst. 2 Směrnice 90/313.(nyní čl. 5 odst. 2 Směrnice č. 2003/4/ES ze dne 28. 1. 2003. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 119/01 ze dne 10. 10. 2003: Zálohu ve smyslu § 17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. lze požadovat pouze za úkony spadající pod vymezení v § 17 odst. 1 tohoto zákona, tedy za úkony vykonané v souvislosti s poskytováním informací a v žádném případě ne za úkony směřující pouze ke zjištění, zda lze informace poskytnout, neboť je koneckonců věcí povinného subjektu, aby měl informace natolik strukturované a přehledné, aby fakt, zda je může poskytnout, mohl být zjištěn jednodušeji, než zaměstnáním úředníka na 56 pracovních dní plodně strávených procházením spisů. (Pozn. autora: V daném soudním sporu se jednalo o požadavek povinného subjektu na zaplacení zálohy několika desítek tisíc korun za 452 hodin kancelářské práce, jichž bylo údajně potřeba k prostudování správních spisů za účelem zjištění, zda požadované informace netvoří předmět obchodního tajemství. Výsledkem takto pojatého požadavku by z podstaty věci nemuselo být poskytnutí informací, nýbrž třeba jen zjištění, že jejich poskytnutí brání zákonná překážka a v jejím důsledku pak jen vydání rozhodnutí o odepření informací.)
- 188 -
úhrady
vedou
k
četným
nejasnostem,
výkladovým
problémům
a nezřídka i úmyslu zneužít vysoké zpoplatnění k faktickému odepření informací mimo zákonné důvody. Tento fakt s sebou nese požadavek na zajištění ochrany žadatelů před nezákonnými praktikami orgánů veřejné moci a na institucionální řešení sporů.268 7.6.1.Občanskoprávní žaloba Již výše, v části o formě úhrady bylo uvedeno, že pokud budeme vnímat charakter nároku povinného subjektu jako ryze občanskoprávní, nezbude, než aby se v případě sporu obrátila poškozená strana na soud s návrhem (žalobou) podle části třetí o. s. ř. (klasické sporné řízení s možností řešit věc též platebním
rozkazem
řízení269).
V
tomto
a
nařízením
ohledu
soudcovské
nevzniká
žádný
koncentrace
teoretický
ani
aplikační problém a možná právě proto byl již potvrzen jako obiter dictum v citovaných rozsudcích krajského soudu.270 Pokud je ovšem spojen požadavek na úhradu nákladů za poskytnutí informací s požadavkem na zaplacení zálohy před jejich vydáním, vzniká prakticky neřešitelná spleť soukromoa veřejnoprávních vztahů, kterou může žadatel, jenž nesouhlasí s
vyčíslením
výše
úhrady
či
zálohy,
jen
velmi
obtížně
napadnout. Nejinak by tomu bylo ale i v případě, pokud bychom považovali samotný nárok za veřejnoprávní. Zákon
o
svobodném
přístupu
k
informacím
zde
bohužel
nedefinuje vůbec žádný opravný prostředek. Pouze za použití 268 269 270
Podle mého názoru i přímo z čl. 6 odst. 1 Úmluvy. § 172-174, § 114b o. s. ř. Rozsudky Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 10 Ca 76/2004-27 ze dne 25. 6. 2004 a č. j. 10 Ca 130/2004-17 ze dne 29. 9. 2004.
- 189 -
širšího právního kontextu a nemalé dávky fantazie lze alespoň teoreticky nastínit některé směry, jimiž by de lege lata bylo možné brojit proti nezákonnému požadavku na úhradu. Pro další úvahy
vycházejme
z
axiomatického
předpokladu,
že
povinný
subjekt podmínil vydání informací zaplacením zálohy, přičemž již samotná výše zálohy svědčí o nezákonně vysokém požadavku na zaplacení. Jednou z možností, jak se alespoň co nejrychleji dostat k požadovaným informacím, je podrobení se nezákonnému požadavku
povinného
konečné
ceny
informací dokonce
subjektu ze
dobrovolná
strany
žadatel
její
a
žadatele.
namítne
neplatnost
úhrada Po
nesprávně
(viz
dále)
zálohy,
fyzickém
stanovenou a
uplatní
příp.
poskytnutí cenu
nebo
zpětně
její
vrácení z titulu bezdůvodného obohacení271 nebo z titulu odpovědnosti
povinného
subjektu
za
nesprávný
úřední
postup272
žalobou podle části třetí o. s. ř. 7.6.2.Absolutní neplatnost Poškozený žadatel může teoreticky považovat přemrštěný požadavek za zaplacení zálohy, resp. ceny za neplatný pro porušení určená
cenového podle
§
předpisu, 17
odst.
kterým 1
je
zákona.
zde
maximální
Takto
cena
konstruovaná
neplatnost se opírá o ustanovení § 589 občanského zákoníku, podle nějž je cenu třeba sjednat v souladu s obecně závaznými právními předpisy, jinak je smlouva neplatná. Tuto neplatnost však musí žadatel vůči povinnému subjektu výslovně namítnout,
271 272
§ 451 občanského zákoníku. Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
- 190 -
neboť se jedná o relativní neplatnost ve smyslu § 40a obč. zák. 7.6.3.Vznik fikce V důsledku namítnuté neplatnosti podmiňujícího požadavku na
úhradu
by
měl
povinný
subjekt
informace
poskytnout.
Vzhledem k tomu, že v reálné situaci tak stěží učiní (nelze očekávat, že by námitka neplatnosti měla na povinné subjekty tak
přesvědčivý
vliv,
aby
se
vzdali
svého
vlastního
požadavku), nastanou marným uplynutím lhůty pro poskytnutí informací důsledky předpokládané v § 15 odst. 4 InfZ, tj. vznik fikce rozhodnutí, že povinný subjekt informace odepřel (povinný subjekt požadující zálohu za poskytnutí informací totiž nebude zároveň vydávat skutečné rozhodnutí o odepření informací, které by mohlo fikci zabránit). Proti nastalému fiktivnímu rozhodnutí je již zákonem připuštěné odvolání.273 Touto cestou by žadatel sice nebrojil přímo proti samotnému požadavku na úhradu nepřiměřené zálohy, ale úspěšným napadáním fiktivních rozhodnutí by byl zřejmě schopen donutit povinný subjekt k tomu, aby podmiňující požadavek přehodnotil. Ještě otevřenější výklad může vycházet z toho, že samotné ustanovení § 15 odst. 4 zákona popisující podmínky vzniku fikce vůbec s podmíněním vydání informací úhradou nepočítá, neboť vznik fiktivního rozhodnutí váže pouze na skutečnost, že povinný
subjekt
ve
lhůtě
pro
vyřízení
žádosti
informace
neposkytl a zároveň nevydal rozhodnutí o zamítnutí žádosti. Podmiňující požadavek úhrady je proto z hlediska § 15 odst. 4 irelevantní 273
a
nemůže
nijak
zabránit
vzniku
§ 15 odst. 4 in fine, § 16 odst. 1 InfZ.
- 191 -
fiktivního
rozhodnutí. V takovém případě by bylo právo povinného subjektu žádat zálohu značně redukováno, neboť pokud by ji žadatel z jakýchkoliv důvodů neakceptoval, úřad by na ni musel ještě ve lhůtě pro vyřízení žádosti rezignovat. V opačném případě by se
vystavil
odvolání,
a
riziku pokud
vzniku bude
fikce,
podáno,
proti
nemohlo
níž
je
přípustné
by
jeho
fiktivní
rozhodnutí v přezkumu obstát.274 To však zákonodárce mohl stěží zamýšlet, neboť pak by ustanovení § 17 odst. 3 nemělo valný smysl. Na druhou stranu zde
není
rozhodující,
skutečnosti o vzniku
projevil.275
fikce
při
co
zákonodárce
Platné
znění
neposkytnutí
zamýšlel, §
15
informací
ale
odst. ani
4
co
ve
zákona
nezamítnutí
žádosti a § 17 odst. 3 o možnosti podmínit vydání informací úhradou zálohy je vzájemně nejen neprovázané, zcela inkonzistentní a nejasné, ale dokonce se vzájemně vylučující. Tento stav tím spíše dává prostor teorii a judikatuře, aby určitý výklad nalezly a svou autoritou prosadily. 7.6.4.Odvolání a správní žaloba Pokud by žadatel nepovažoval úhradu nákladů za povinnost vyplývající
ze
soukromoprávního
vztahu,
nýbrž
z veřejno-
právního rozhodnutí (charakter této úhrady je stále sporný), mohl by proti rozhodnutí o nákladech podat odvolání a případně správní žalobu. Toto zdánlivě jednoduché řešení je však komplikováno tím, že při vyhovění žádosti a poskytování informací se správní 274
275
Tento závěr v podstatě vyplynul i z velmi zajímavého a shora již třikrát citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 119/2001 ze dne 10. 10. 2003. Knapp, V.: Teorie práva. 1. vydání. Praha. C. H. Beck. 1995, str. 171, marg. 414.
- 192 -
rozhodnutí nevydává ani o věci samé ani o nákladech, neboť použití správního řádu je zde výslovně vyloučeno.276 Povinný subjekt uplatňuje svůj požadavek v praxi a v souladu se zněním zákona pouze neformálním přípisem, tj. v podstatě občanskoprávně,
jak
bylo
odůvodněno
shora.
Nespokojený
žadatel
by
musel provést určitou rekvalifikaci přípisu a podle obsahu a právních
důsledků
jej
považovat
za
správní
rozhodnutí,
ačkoliv tak není označeno.277 Variantním
řešením
zde
může
být
ještě
závěr,
že
podmiňující akt povinného subjektu není sice správním rozhodnutím, ale je jiným nezákonným zásahem orgánu veřejné moci. Obrana proti němu by pak byla přípustná cestou přímého podání správní
žaloby
s
požadavkem,
aby
soud
povinnému
subjektu
zakázal pokračovat v porušování žalobcova práva.278 7.6.5.Civilní žaloba proti rozhodnutí orgánu veřejné moci Pokud by někdo zkombinoval předchozí úvahy a považoval úhradu co do formy za rozhodnutí orgánu veřejné moci, ale co do podstaty za závazek vyplývající z občanského práva, mohl by proti nákladovému rozhodnutí podat odvolání a pak žalobu podle 276 277
278
§ 20 odst. 4 InfZ Srov. např. Usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96 ze dne 16. 5. 1996 in Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 5, usnesení č. 5 na str. 557: "Není rozhodující, jak je akt správního orgánu označen, nebo je-li vůbec nějak označen. Podstatné je, zda správní orgán takovým aktem autoritativně zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby." Je však třeba dodat, že v Ústavním soudem posuzované věci nebyla forma správního rozhodnutí přímo zákonem vyloučena, nýbrž byla pouze neřešena. Další námitkou proti uvedené možnosti je skutečnost, že možnost rekvalifikace předpokládaná v ustanovení § 19 odst. 2 správního řádu ve slovech "Podání se posuzuje podle jeho obsahu" přísluší především správnímu orgánu a nikoli účastníkům řízení. § 4 odst. 1 písm. c), §§ 82-87 soudního řádu správního
- 193 -
části páté o. s. ř.279 Tento postup však nepovažuji za příliš udržitelný.280
7.7. Závěry S ohledem na převažující bezplatnou praxi, administrativní
komplikace
při
zpoplatňování,
nepatrnou
výtěžnost
zpoplatnění a výkladové obtíže lze všem povinným subjektům doporučit,
aby
informace
poskytovaly
zásadně
bezplatně.
Zpoplatnění je vhodné stanovit vnitřním předpisem a aplikovat pouze jako ochranou výjimku pro takové případy, v nichž bude ekonomicky alespoň více než nepatrně opodstatněné (např. od 100,-
Kč)
a
věcně
ospravedlnitelné
(mimořádně
rozsáhlá,
komerční, opakovaná či zjevně obstrukční žádost o informace, vymykající se běžnému zájmu veřejnosti o informace). Za
poskytnutí
informací
lze
účtovat
pouze
přímé
materiálové náklady s poskytnutím související (zejm. náklady 279
280
§§ 244-250t o. s. ř. (řízení o věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem). K těmto pokusům ve skutečnosti již došlo - je mi známo například usnesení Okresního soudu v Táboře č. j. 1 C 75/2003-8 ze dne 12. 2. 2004, jímž bylo řízení o takto konstruované žalobě zastaveno v podstatě se správným odůvodněním, že předložená listina, jíž povinný subjekt vyzývá žadatele k úhradě zálohy za poskytnutí informací, i když je označena jako usnesení rady města, není žádným rozhodnutím, ale pouhým vyjádřením stanoviska. Tímto usnesením nebyla žalobci žádná povinnost uložena. Dle názoru soudu zde tedy nejsou splněny podmínky stanovené v § 244 odst. 1 o. s. ř. pro projednání věci soudem, neboť zde není žádné pravomocné rozhodnutí, které by mohlo být žalobcem napadeno. I tento názor soudu nepřímo potvrzuje základní tezi této kapitoly, že nárok povinného subjektu na úhradu za poskytnutí informací je nárokem soukromoprávním, o němž povinný subjekt autoritativně nerozhoduje, nýbrž o něj žádá, a případě sporu o výši úhrady je se žadatelem v rovnoprávném postavení.
- 194 -
na
pořízení
kopií
listin
a
jiných
technických
nosičů
informací, příp. náklady poštovného). Zpoplatňovat nelze dobu strávenou
zaměstnanci
povinných
subjektů
při
vyřizování
žádosti jakkoliv vymezeným ekvivalentem jejich platu. Požadavek
povinného
subjektu
na
úhradu
nákladů
za
poskytnutí informací je občanskoprávního charakteru a musí z něj
pouze
výsledkem
srozumitelně
správního
rozhodnutí.
Není
vyplývat,
řízení
projevem
a
čeho
nevydává
nadřazenosti
se
se
domáhá.
o
něm
povinného
Není
správní subjektu.
V případě sporu o výši úhrady jsou povinný subjekt a žadatel v rovnoprávném postavení.
O sporu
rozhoduje soud
na návrh
v občanském soudním řízení. Návrh (na zaplacení) může podat povinný
subjekt,
pokud
žadatel
za
poskytnutí
informací
nezaplatil, nebo žadatel (na vydání bezdůvodného obohacení), pokud
za
Řízení
poskytnutí může
být
informací vedeno
zaplatil
i
jako
nepřiměřenou rozkazní,
cenu.
případně
koncentrované. Možnost podmínit vydání informací zaplacením zálohy podle § 17 odst. 3 zákona je naprosto nesystematickým ustanovením, které
prakticky
nelze
překlenout
výkladem
a
je
nutno
jej
zrušit. Absolutně nejasný je jeho vztah k § 15 odst. 4 zákona, a
v
důsledku
neposkytnutí zabránit
toho
vzniká
informací
vzniku
fikce
dosud
kvůli
neřešená
nezaplacení
negativního
pochybnost, zálohy
rozhodnutí
o
zda
dokáže odepření
informací. S ohledem na soukromoprávní charakter peněžního nároku se lze domnívat, že nikoli, čímž ustanovení o záloze ztrácí smysl. Zcela nejasná je i konstrukce opravných prostředků proti nesprávně nebo účelově požadované záloze. Žádný z teoreticky
- 195 -
představitelných prostředků obrany primárně nesměřuje k poskytnutí informací, nýbrž snaží se svým způsobem vypořádat s podmiňujícím zaručeného
aktem.
práva
na
Tento
stav
svobodný
brání
přístup
realizaci
ústavně
k informacím,
a
to
z důvodů, které nelze považovat za ústavně konformní s čl. 17 odst. 4 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Uspokojení
oprávněných
finančních
požadavků
povinných
subjektů má ekonomicky i právně marginální význam a lze jej bez obtíží zabezpečit i jinak, než omezením základního ústavě zaručeného
politického
práva
(např.
cestou
pořadu
práva
civilního). Možnost podmínění vydání informací uhrazením zálohy je v praxi hojně zneužívána k zastřenému odepírání informací mimo meritorní důvody. De lege ferenda lze rovněž zvážit podřazení rozhodování o úhradě za poskytnutí informací do režimu správního řízení a spojit jej tak s rozhodováním ve věci samé, podobně jako náklady řízení. Výši úhrad by bylo v takovém případě žádoucí sjednotit
v obecně
závazném
nařízením
vlády).
Variantně
předpisu lze
-
sazebníku
uvažovat
i
s
(např. koncepcí
správního poplatku za poskytnutí informací. Zaplacení nákladů řízení
či
poplatku
je
třeba
v
realizace meritorního práva.
- 196 -
každém
případě
oddělit
od
8. VZTAH
K POVINNOSTI MLČENLIVOSTI
8.1. Vymezení problému Zákon různých
o
svobodném
místech281
přístupu
zmiňuje
o
k
informacím
vztahu
zákona
se k
na
dvou
ustanovení
zvláštních zákonů upravujících povinnost mlčenlivosti. Ta je obvykle ukládána zaměstnancům orgánů veřejné správy ve vztahu ke skutečnostem, o nichž se dověděli ve svém zaměstnání, tj. při výkonu pravomoci a působnosti povinného subjektu - což je jinak právě ta oblast, do níž realizace práva na informace směřuje.282 Zákon v § 19 stanovuje, že umožnění přístupu k informacím nebo poskytnutí informací za podmínek a způsobem dle InfZ není porušení povinnosti zachovávat mlčenlivost uložené zvláštními zákony. V § 11 odst. 3 k tomu dodává, že při poskytování informací, které získal povinný subjekt od třetí osoby k plnění úkolů na základě zvláštního zákona, podle kterého by se na ně vztahovala povinnost mlčenlivosti anebo jiný postup chránící je před zveřejněním nebo zneužitím, avšak které lze poskytnout podle tohoto zákona, poskytne povinný subjekt jen ty informace, které přímo souvisejí s plněním jeho úkolu. Zákon dále v poznámkách pod čarou k oběma ustanovením podává demonstrativní výčty zvláštních zákonů, které má na mysli (přestože se vztahují k témuž, jsou kupodivu jiné). 281 282
§ 19, § 11 odst. 3 InfZ. Srov. § 2 odst. 1 InfZ: Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou ... (úmyslně zdůrazňuji).
- 197 -
8.2. Vývojové souvislosti Klíčové ustanovení § 19 zákona prodělalo zajímavý legislativní vývoj, který má význam nastínit pro pochopení jeho smyslu. Původní návrh senátu totiž místo něj obsahoval §§ 1846 ("část druhá - změna dalších zákonů"), novelizující celkem 29
zvláštních
subjektů
zákonů,
uložena
v
nichž
povinnost
byla
zaměstnancům
mlčenlivosti
o
povinných
skutečnostech,
o kterých se dozvěděli v souvislosti s výkonem svého zaměstnání. Úmyslem zákonodárce bylo vyjasnit, že mlčenlivost není ve střetu se svobodným přístupem k informacím. Za tímto účelem bylo navrhováno doplnit do všech předpisů správního práva, které ukládaly povinnost mlčenlivosti zaměstnanců povinných subjektů, dodatek, že za porušení povinnosti zachovávat
mlčenlivost
se
nepovažuje
poskytnutí
informací
podle zvláštního zákona, přičemž zvláštním zákonem byl míněn zákon o svobodném přístupu k informacím. Z těchto důvodů byl jiný
i
pracovní
název
tohoto
zákona.283
Navržený
záměr
akceptovala bez výhrad vláda284 i Poslanecká sněmovna, která v pozměňovacích
návrzích
předkládala
ještě
další
rozšíření
výčtu novelizovaných zákonů. V souvislosti s tím však bylo zjištěno, že část novelizující stále se opakujícím dodatkem jiné zákony je rozsáhlejší než celý zákon, a přesto není jisté, zda pamatuje na všechny uložené povinnosti mlčenlivosti v právním řádu a jakým způsobem se vypořádá se zákony, které tuto
povinnost
uloží
v budoucnu.
Teprve
v závěru
legis-
lativního procesu byl přijat návrh Zdeňka Jičínského z druhého čtení, vypustit celou druhou část návrhu zákona a neuplatnění 283
284
"Zákon o svobodném přístupu k informacím a o změně dalších zákonů (zákon o svobodě informací)". Usnesení vlády č. 546 ze dne 26. 8. 1998.
- 198 -
povinnosti mlčenlivosti upravit obecně bez potřeby přímých novel jiných zákonů. Z legislativního i aplikačního hlediska šlo o řešení zcela správné, neboť výrazně zkrátilo tento zákon za
současného
rozšíření
jeho
dopadu
na
neuzavřený
okruh
zákonů, a to vše bez změny smyslu. Výsledkem popsaného vývoje je nyní komentované ustanovení, které díky své obecné formulaci dopadá na všechny zákony ukládající zaměstnancům povinných subjektů povinnost mlčenlivosti, a to i na zákony, které nabyly účinnosti až po zákonu a svobodném přístupu k informacím. V souladu s blíže popsaným vývojem
zákona
je
nutno
stávající
ustanovení
§
19
chápat
a interpretovat.285
8.3. Smysl a účel právní úpravy Ustanovení o vztahu k povinnosti mlčenlivosti, přestože bylo v praxi povinných subjektů nezřídka přehlédnuto, má pro aplikaci
zákona
o svobodném
přístupu
k informacím
značný
význam. Ten spočívá nejen ve vymezení vztahu mezi svobodným přístupem k informacím a povinností mlčenlivosti jednotlivých zaměstnanců jako fyzických osob, ale úzce souvisí také se zásadou neveřejnosti správního řízení a obecně vzato s celou zásadou diskrétnosti veřejné správy. Značné množství povinných subjektů ve velkém rozsahu své působnosti jedná ve správním řízení.286 Správní řízení je na rozdíl od řízení soudního konstruováno v zásadě jako neveřejné. Není tím však míněna trvalá neveřejnost všech informací, 285
286
Výklad historický podle úmyslu zákonodárce (e ratione legis). Srov. rozsah působnosti správního řádu (§ 1 odst. 1, 2 a § 2 a contrario spr. ř.).
- 199 -
s nimiž pracuje, ale jen neveřejnost postupu, jímž se dochází k rozhodnutí. Proto množství zvláštních zákonů upravujících působnost správních orgánů v jednotlivých oblastech veřejné správy
ukládá
o všech s výkonem
jejich
skutečnostech, správní
zaměstnancům které
činnosti.
se
povinnost dozvěděli
Informace,
mlčenlivosti v souvislosti
které
podléhají
povinnosti mlčenlivosti, chrání i § 23 odst. 3 správního řádu a předpisy upravující podrobnosti pracovního poměru zaměstnanců státu a orgánů územních samosprávných celků (viz dále). Mlčenlivost jako právní institut je vztažena k jednotlivým fyzickým osobám a je třeba ji odlišovat od institutu úředního poskytování informací žadatelům podle InfZ, který je vztažen k povinnému subjektu jako celku.287 Proto poskytování informací na základě zákona není ve střetu s mlčenlivostí, což již potvrdila i soudní praxe.288 Nejde v podstatě o průlom do mlčenlivosti ani o její legální popření, ale o neuplatnění v souběžně působící úpravě nakládání s informacemi v odlišném kontextu, než ve kterém působí mlčenlivost. Toto ustanovení je ve skutečnosti nepřímou novelou všech ustanovení o mlčenlivosti zaměstnanců povinných 287
288
Brejcha, A.: Právo na informace a povinnost mlčenlivosti v českém právním řádu. Kodex Bohemia, 1998, str. 99 a 100. Rozsudky Městského soudu v Praze sp. zn. 33 Ca 100-103/2001 ze dne 30. 4. 2002 v obdobných věcech, z nichž vybírám nosný závěr ve vztahu k aplikaci § 19 InfZ: Subjekt povinný poskytnout informaci podle zákona o svobodném přístupu k informacím nemůže ve smyslu § 19 cit. zák. odmítnout poskytnout informaci s odkazem na povinnost zachovávat mlčenlivost stanovenou zvláštním právním předpisem, kterým je např. § 12 odst. 2 písm. f) zák. č. 552/1991 Sb., o státní kontrole nebo § 53 odst. 2 písm. b) zák. č. 166/1999 Sb., o veterinární péči). V uvedených právních předpisech zakotvená povinnost mlčenlivosti se týká totiž pouze kontrolních pracovníků, ale nikoli správního orgánu, který má podle zákona č. 106/1999 Sb. povinnost podat informaci.
- 200 -
subjektů ve zvláštních zákonech nebo chceme-li pro její obecný dopad, "generální novelou".289 Podobně působí § 9 odst. 2 InfZ vůči úpravě obchodního tajemství v § 17 obchodního zákoníku.290 Bez
neuplatnění
mlčenlivosti
zaměstnanců
povinných
subjektů by sice latentně existovalo právo na svobodný přístup k informacím, povinné
ale
subjekty
nemohlo by
by
proti
být
němu
plně
realizováno,
namítaly
zákony
neboť
uloženou
povinnost mlčenlivosti všech svých zaměstnanců.291 Takový závěr by
se
zjevně
příčil
požadavkům
vyplývajícím
z článku
17
Listiny a byl by i jinak absurdní, neboť není žádného důvodu k utajení
informací
jenom
proto,
že
vznikly
či
existují
v souvislosti se správním řízením či prostě jen v souvislosti s výkonem
činnosti
mlčenlivosti.
zaměstnanců
Uvedené
platí
vázaných
tím
spíše,
obecnou že
povinností
zejména
orgány
státní správy disponují naprostou většinou informací právě ze správních řízení, kontrol či jiných úředních aktivit, která v rámci
své
působnosti
vedou.
Naprostou
většinu
informací
získávají v důsledku činnosti svých zaměstnanců a prostřednictvím
svých
zaměstnanců
musí
plnit
povinnost
poskytovat
informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Rozpor mlčenlivosti
věcného si
záměru
uvědomoval
zákona i
s dosavadní
zákonodárce,
když
povinností v důvodové
zprávě k zákonu uvedl, že dosavadní ustanovení o povinnosti mlčenlivosti jsou novelizována v tom směru, že napříště za 289
290
291
Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004, str. 299. Ani v § 9 odst. 2 nejde o průlom do obchodního tajemství, ale o jeho neuplatnění v některých situacích týkajících se vynakládání veřejných prostředků. Obchodní tajemství zde může de iure existovat, ale ztrácí obvyklou ochranu; obdobně též § 8 odst. 4 InfŽPZ. Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004, str. 299-300.
- 201 -
porušení povinnosti mlčenlivosti nebude považováno poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Bez navrhovaných novelizací by zákon o svobodě informací nemohl být z důvodů stanovené povinnosti mlčenlivosti v řadě případů aplikován, tj. informace podle něj by nemohly být poskytovány. I
z toho
svobodný
přístup
k utajení, povinných
vyplývá,
že
zákonodárce
k informacím,
uloženým subjektů.
u
povinnostem Jinak
by
zamýšlel
nichž
není
žádný
mlčenlivosti
zákon
o
nadřadit důvod
zaměstnanců
svobodném
přístupu
k informacím postrádal smysl.
8.4. Aplikace ustanovení o povinnosti mlčenlivosti Všechna dosavadní ustanovení o povinnosti mlčenlivosti ve zvláštních zákonech jsou prakticky dotčena v tom smyslu, že napříště nebude považováno za porušení povinnosti mlčenlivosti poskytnutí informací podle InfZ. Tento důsledek vyplývá přímo ze zákona, a proto není třeba, aby byli příslušní zaměstnanci pro
potřeby
poskytování
informací
zprošťováni
povinnosti
mlčenlivosti.292 Neuplatnění
mlčenlivosti
však
nemůže
být
a
není
absolutní. Především je omezeno pouze na poskytování informací povinnými subjekty podle tohoto zákona. Nejedná-li se o plnění povinnosti poskytovat informace podle tohoto zákona, ať již zveřejněním nebo na žádost, povinnost mlčenlivosti zaměstnanců povinných subjektů trvá. V osobním životě a ve všech dalších situacích, 292
v nichž
konkrétní
zaměstnanci
Průcha P.: Správní právo. univerzita. Brno. 2004, str. 299.
- 202 -
Obecná
úřadu
nejednají
část.
Masarykova
v rámci výkonu jeho pravomoci, jsou jako fyzické osoby vázány mlčenlivostí, pokud je jim zákony uložena. Bylo již několikrát řečeno, že zákon o svobodném přístupu k informacím
je
komplexní
normou,
která
neupravuje
pouze
přístup k informacím, ale též omezení přístupu k informacím z Listinou předpokládaných a tímto zákonem stanovených důvodů. I přes neuplatnění mlčenlivosti neposkytne povinný subjekt takové
informace,
které
spadají
pod
některý
z důvodů
pro
odepření informací podle §§ 7-11 zákona. Povinnost mlčenlivosti je v některých zákonech uložena jako obecná zásada bez konkrétního důvodu, v jiných je přímo svázána
s některým
důvodem
pro
odepření
informací.
Tak
například inspektoři České inspekce životního prostředí jsou povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o kterých se dověděli v souvislosti s výkonem své činnosti.293 Takto obecně uložená
povinnost
mlčenlivosti
nemůže
bez
dalšího
důvodu
vyloučit poskytování informací z oblasti působnosti inspekce. Naopak inspektoři České obchodní inspekce jsou povinni zachovávat
mlčenlivost
obchodního
tajemství,
kontrolních
úkolů.294
o o
skutečnostech nichž
Obdobně
se
školy
tvořících
dozvěděli byly
povinny
při
předmět plnění
zachovávat
mlčenlivost o osobní dokumentaci žáků apod.295 Takto konstruované povinnosti mlčenlivosti jsou přímo spojeny se zákonným důvodem pro odepření informací a tento důvod (nikoliv samotná povinnost mlčenlivosti) poskytnutí informací vylučuje. 293
294
295
§ 7 odst. 3 písm. a) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí. § 4 odst. 3 zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci. § 38a odst. 1 písm. g) zákona č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon); pozn.: k dnešnímu dni již zrušen zákonem č. 561/2004 Sb.
- 203 -
I pokud není dán žádný z důvodů pro odepření informací, je
rozsah
poskytovaných
informací,
povinnosti
mlčenlivosti,
omezen
zákona.
Podle
něj
při
které
jinak
ustanovením
poskytování
§
podléhají
11
informací,
odst.
3
získaných
povinným subjektem od třetí osoby k plnění úkolů na základě zvláštního zákona, podle nějž by se na ně vztahovala povinnost mlčenlivosti anebo jiný postup chránící je před zveřejněním nebo
zneužitím,
avšak
které
lze
poskytnout
podle
tohoto
zákona, poskytne povinný subjekt jen ty informace, jež přímo souvisejí
s
s konkrétními informace, s nimiž
plněním
účastníky
které
je
jeho
získává
nesouvisí
mimoděk
úkolu.
Ve
správních
povinný
přímo
konfrontován.
subjekt
řízeních i
další
s jeho
působností,
ale
Takovéto
informace
není
povinen poskytovat, a to ani pokud nesplňují žádný z vyjmenovaných důvodů pro odepření. Poznámky
pod
čarou
k
oběma
ustanovením
mají
pouze
orientační charakter a uvádějí demonstrativní výčty zákonů, na které neuplatnění mlčenlivosti dopadá. Bez ohledu na obsah poznámky dopadá toto ustanovení na všechny zákony ukládající povinnost mlčenlivosti zaměstnancům povinných subjektů. Jejich úplný výčet je poměrně rozsáhlý a je neustále rozšiřován a měněn legislativní činností Parlamentu. V současné době je nutno vztáhnout neuplatnění povinnosti mlčenlivosti při poskytování
informací
dle
InfZ
vůči
několika
desítkám
zákonů,
jejichž seznam je připojen jako příloha č. 2 této práce. Ve všech uvedených případech je nutno zkoumat, zda se na požadované informace vztahuje tento zákon a zda poskytnutí konkrétních
informací
nevylučuje
některý
z důvodů
pro
odepření. Pokud vylučuje, je nutno takové informace vyloučit
- 204 -
postupem podle § 12 zákona a vydat rozhodnutí o částečném nebo úplném zamítnutí žádosti.
8.5. Vztah k pracovněprávním a služebním předpisům Povinnost
mlčenlivosti
povinných
subjektů
pisech296,
podle
uložena
nichž
jsou
je
zaměstnancům
téměř
všech
též
v
pracovněprávních
před-
zaměstnanci
povinni
zachovávat
mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu zaměstnání a které v zájmu zaměstnavatele nelze sdělovat jiným osobám. Obdobně je tomu i v předpisech upravujících různé druhy služebního u všech
poměru
státních
k
orgánům
veřejné
zaměstnanců297,
moci.
u všech
Tak
tomu
úředníků
bude
územních
samosprávných celků298, u vojáků z povolání299 a u příslušníků bezpečnostních sborů300. Tato
ustanovení
nemají
žádný
vliv
na
poskytování
informací povinnými subjekty žadatelům, neboť takto poskytované informace nejsou informacemi, které nelze sdělovat jiným osobám,
nýbrž
naopak
informacemi,
jejichž
poskytnutí
je
stanoveno zákonem jako právní povinnost. Jde navíc o tu nejobecnější formulaci povinnosti mlčenlivosti, která a priori není spojena se žádným důvodem pro odepření informací. 296 297
298
299
300
§ 73 odst. 2 písm. b) zákoníku práce. § 61 odst. 1 písm. h) zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon). § 16 odst. 1 písm. j) zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků. § 48 odst. 1 písm. c) zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. § 45 odst. 1 písm. c) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
- 205 -
V některých
případech
ukládá
zaměstnancům
povinných
subjektů povinnost mlčenlivosti jiný podzákonný či vnitřní předpis (např. vnitřní řád, směrnice, kodex apod.). Ani takto uložené povinnosti se samozřejmě nemohou uplatnit proti zákonu a nijak ovlivnit poskytování informací podle tohoto zákona.
8.6. Závěry Nemožnost uplatňování námitek mlčenlivosti proti realizaci subjektivního práva na informace je jedním z nejvýznamnějších dopadů změny principu diskrétnosti správy na princip její publicity. Veškeré důvody pro omezení přístupu k informacím jsou nyní v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny upraveny taxativním
způsobem
v
§§
7,
9-11
zákona,
přičemž
pouhá
povinnost mlčenlivosti mezi nimi jako důvod uvedena není a ani býti nemůže. Povinnost mlčenlivosti o všem, co se vztahuje k působnosti
povinného
subjektu,
by
nemohla
ústavně
ani
mezinárodně obstát, neboť nepředstavuje opatření, jež by bylo materiálně nezbytné v demokratické společnosti pro dosažení vyjmenovaných veřejných cílů, ale naopak by bylo s jejími principy v přímém rozporu. Principy ovládající svobodný přístup veřejnosti k informacím
jsou
livosti
proto
uloženým
nadřazeny podle
jednotlivým
množství
povinnostem
zvláštních
i
mlčen-
obecných
pracovněprávních zákonů. Tento vztah je nezaměnitelným způsobem explicite legislativně vyjádřen v § 19 zákona, včetně omezení podle § 11 odst. 3
zákona
pouze
na
ty
informace,
které
s plněním působnosti povinného subjektu.
- 206 -
přímo
souvisejí
Zobecňující ustanovení § 19 vhodným způsobem nahradilo původní legislativně-technický záměr provést přímé novelizace všech
předpisů,
jimiž
je
povinnost
mlčenlivosti
uložena.
V souladu s těmito úmysly je však nutno jej nadále vykládat, tj. e ratione legis. Povinnost mlčenlivosti podle zvláštních předpisů tím však není negována ve smyslu jejího praktického zrušení nepřímou novelou. Je pouze omezena v tom smyslu, že se neuplatní při výkonu práva na informace prováděném oběma způsoby (aktivně nebo na žádost) postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jinak nadále existuje a váže konkrétní zaměstnance
povinných
i životních
subjektů
situacích
ve
mimo
všech
plnění
ostatních
povinností
pracovních
podle
infor-
mačního zákona. Pokud je povinnost mlčenlivosti přímo v textu zvláštního zákona svázána s hmotněprávním důvodem pro odepření informací, svobodný přístup k informacím je tím samozřejmě omezen, ovšem nikoli v důsledku mlčenlivosti, ale toho kterého důvodu (formulace typu ...jsou povinni zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech
tvořících
předmět
obchodního
tajemství
apod.
jsou v podstatě pleonasmem, neboť neveřejnost takto vymezených informací je dána eo ipso).
- 207 -
9. ZÁVĚRY
9.1. Závěry o aplikaci platného práva V závěrečné kapitole se nelze nezmínit, že přes celkový trend otevírání veřejné správy v ČR přetrvávají v praktickém naplňování práva na informace mnohé obtíže. Vedle přirozených individuálně-lidských důvodů na straně žadatelů i zaměstnanců povinných subjektů, jako např. nedostatečná právní kvalifikace,
vzájemná
nedůvěra,
opatrnost
apod.,
je
mnohdy
cítit
systémový odpor orgánů veřejné moci i některých politických míst proti přílišnému otevírání veřejné správy. Tento odpor nevnímá radikální změnu pojetí veřejné správy po roce 1989 a nevykládá vztah k občanovi ani objektivní právo v duchu nadřazenosti
subjektivních
ústavních
práv,
ale
preferuje
dominanci veřejné moci, jejíž součástí je i informační převaha nad žadatelem. Je historicky podmíněn a může být i zákonitou protireakcí povinných subjektů na příliš prudké změny vyvolané účinností
zákona
o
svobodném
přístupu
k
informacím.
Trend
informační otevřenosti jimi dosud může být vážně ohrožen. Doménou
restriktivního
a
místy
až
negativistického
přístupu k poskytování informací se stala zejména aplikační praxe některých povinných subjektů. V rámci obou informačních projektů
a
dalších
i jiných
badatelů301
oborových lze
poznatků
induktivní
autora
cestou
této
shrnout
práce několik
typizovaných způsobů, které (podotýkám že většinou nezákonně) 301
Kvantitativní analýzy Otevřené publikované na www.otevrete.cz.
- 208 -
společnosti,
o.
p.
s.
vedou k omezování svobodného přístupu k informacím v praxi. Jsou jimi zejména: -
Zužování definice povinných subjektů, kdy oslovený povinný subjekt reaguje na žádosti o informace tvrzením, že není povinným subjektem dle § 2 zákona, a nemá tudíž uloženou právní povinnost informace poskytovat.302
-
Omezování působnosti zákona v aplikačním vztahu vůči jiným předpisům, kdy oslovený povinný subjekt reaguje na žádosti o informace tvrzením, že je nemůže vyřídit, neboť se na jeho činnost, případně na požadované informace nevztahuje zákon o svobodném přístupu k informacím, ale jiné zvláštní zákony, které poskytnutí informací neumožňují.303
302
303
Zejména se tak děje u poslední skupiny povinných subjektů doplněné do zákona až novelou č. 39/2001 Sb. "veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky". Přestože výklad okruhu těchto institucí je v teorii i judikatuře Ústavního soudu od počátku konstantně široký, neváhají dodnes některé povinné subjekty popírat své postavení, ačkoliv do režimu zákona zcela zjevně spadají. Za všechny jmenujme Ředitelství silnic a dálnic ČR, které bez ohledu na několik soudních řízení ještě v lednu 2005 žadatelům odpovídá, že není povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona, neboť údajně není veřejnou institucí hospodařící s veřejnými prostředky (sdělení ŘSD ČR zn. 2095/05-10220-Ko ze dne 5. 1. 2005). Podotýkám, že jmenovaná instituce je státní příspěvkovou organizací zřízenou tehdejším Ministerstvem dopravy a spojů ČR podle zákona o rozpočtových pravidlech, jejíž základním účelem podle stanov je výkon vlastnických práv státu... Obvykle však ani nezakazují... Jde o poměrně častou a veskrze obstrukční námitku, jejíž frekvenci se stále nedaří snižovat. Její absurditu naznačme na jednom z nejčastějších případů z oblasti obecní samosprávy: Podle § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích mají zletilí občané obce právo "nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy". Orgány některých obcí si toto ustanovení vykládají tak, že v plném rozsahu nahrazuje zákon o svobodném přístupu k informacím a taxativním výčtem stanoví, jaké jediné informace mohou být občanům obce poskytnuty. Takový výklad vzájemného vztahu
- 209 -
-
Hypertrofie ochrany informací spočívající v tom, že místo minimalizace zásahů do práva na informace podle § 12 zákona a
čl.
4
odst.
4
Listiny
jsou
vztahovány
důsledky
ojedinělého výskytu nezpřístupnitelných informací v souboru požadovaných
informací
na
všechny
informace,
jichž
se
žádost týká, a je rozhodováno o jejich paušálním odepření. -
Simplifikace provedení
dokazování
konstatována z hmotného
hmotného
překážka práva,
práva a
spočívající
právního poskytnutí
např.
z
v
rozboru
tom, je
informací
důvodu
výskytu
že
bez
jednoduše vyplývající obchodního
tajemství, utajovaných skutečností, autorských práv apod. Povinný subjekt činí své závěry pouze intuitivně a opomíjí zvláštní zákony, které blíže definují příslušné důvody pro odepření informací.304 -
Neprocesní forma rozhodování, kdy je žadateli sdělováno pouhými dopisy, že mu informace nebudou (nemohou být) poskytnuty, a tím je manipulován do situace, v níž neví, proti čemu brojit opravnými prostředky (zda dopisům či fikcím).
304
zákonů by mimo jiné směřoval přímo proti Listině, neboť bez jakékoliv opory a důvodu popírá právo na informace všech právnických osob a všech fyzických osob, které nejsou občany obce. Správný výklad citovaného ustanovení je popsán v kapitole č. 4.4.6. Tak např. výskyt obchodního tajemství nelze dovodit jen z § 9 zákona, ale musí být posuzován především z hledisek § 17 obchodního zákoníku, zda splňuje cumulative všech pět tam uvedených náležitostí. Obdobně výskyt utajovaných skutečností nelze dovodit jen z § 7 zákona, ale musí být posuzován především z hledisek § 3 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. a příloh 1-20 nařízení vlády č. 246/1998 Sb., zda splňuje cumulative formální i materiální podmínky pro takové označení. Existenci překážky autorského práva nelze dovodit jen z § 11 odst. 2 písm. c) zákona, ale musí být posuzována z hledisek pozitivního a negativního vymezení autorského díla a ochrany autorského práva podle § 2 a 3 autorského zákona apod. Obdobně srov. Průcha P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2004, str. 298-299.
- 210 -
-
Nečinnost či dokonce úmyslné rozhodování fikcemi v prvním či druhém stupni, případně v obou. Tento přístup samozřejmě zakládá
riziko
kalkulovat
i
s
prohry tím,
před že
soudem,
ne
každý
ale
zvráceně
žadatel
se
lze
odhodlá
k soudnímu řízení a pokud, pak k prohře dojde až za delší dobu a nikoli ve věci samé, ale "jen" pro vady řízení. -
Zneužívání zpoplatnění informací ke skrytému bránění jejich poskytnutí, a to buď absolutní výší ceny za poskytnutí informací,
nebo
podmíněním
podle
§
17
odst.
3
nebo
nejčastěji kombinací obou způsobů. -
Dezinterpretace institutu mlčenlivosti, při níž je popírána zjevná specialita ustanovení § 11 odst. 3 a § 19 zákona vůči jiným předpisům naopak jsou vyzdvihovány povinnosti mlčenlivosti uložené jednotlivými zákony řešícími konkrétní věcnou oblast veřejné moci nebo dokonce i jen obecnými pracovněprávními předpisy.
9.2. Závěry o interpretaci platného práva Pokud byly předchozí závěry o chybách při aplikaci zákona formulovány za použití logického postupu indukce ze získané zkušenosti autora, pak opačné závěry o správném výkladu jeho kritických ustanovení vycházejí především z opačného logického postupu dedukce. Použitými premisami pro deduktivní závěry jsou jednak teoretické, ústavní a mezinárodní základy práva na informace a hodnotové soudy o jeho smyslu ve společnosti, jak vyplývá z úvodní části této práce, jednak teoretické práce jiných
citovaných
autorů
včetně
- 211 -
sjednocující
judikatury
a konečně obecně uznávané interpretační postupy podle teorie práva. Závěry
o
interpretaci
hraničních
institutů
v
oblasti
práva na informace byly uváděny postupně jako dílčí závěry na koncích jednotlivých kapitol. Vzhledem k tomu, že podstata této práce vychází z publikovaného Komentáře k platné právní úpravě,
je
i
její
hlavní
obsahovou
součástí
interpretace
platného práva, třebaže selektivní a teoretická. Výběr témat implikuje možnosti interpretačních závěrů, a proto zde bez zbytečného opakování nelze učinit již žádné jiné závěry, než byly
učiněny
shora.
Nazveme-li
kapitoly
č.
3
(vymezení
povinných subjektů), 4 (vztah zákona k jiným předpisům), 6 (právo
na
informace
(povinnost
procesní),
mlčenlivosti)
souhrnně
7
(úhrada
jako
nákladů)
zvláštní
část
a
8
této
práce, pak předmět pojednání jednotlivých kapitol je relativně izolován
a
neumožňuje
formulace
smysluplných
společných
závěrů. Z tohoto hlediska přesahují prosté interpretační závěry textu zákona pouze kapitoly obecné části práce, k nimž řadím úvod a kapitoly č. 1 (teoretické základy práva na informace) a č. 5 (hmotné právo - obecná část). Z nich lze vytknout tyto shrnující principy právní úpravy: -
právo na informace je často věcně i právně spojováno s právem na svobodu projevu a obě jsou tradičně vnímána jako elementární, resp. konstitutivní základy demokracie,
-
přijetím Listiny základních práv a svobod došlo v ČSFR a později v ČR k přechodu od principu diskrétnosti správy k principu její publicity,
-
právo na informace je subjektivním ústavně zaručeným právem
- 212 -
v politickém smyslu, které je přímo aplikovatelné a jemuž odpovídá
právně
vymahatelná
povinnost
orgánů
veřejné
správy, -
orgány veřejné moci naplňují právo na informace v politickém
smyslu
dvojím
způsobem,
jednak
aktivní
publikační
činností, jednak poskytováním informací na žádost, -
právo na informace lze omezit pouze za současného splnění formálních a materiálních podmínek. Formální podmínkou je text zákona, materiální opatření, která jsou v demokratické společnosti věcně nezbytná k dosažení vyjmenovaných veřejných účelů,
-
omezení práva na informace musí být přezkoumatelné soudem v plné jurisdikci, tj. jak pokud jde o důvody skutkové, tak právní,
-
právo na informace je univerzální v tom smyslu, že svědčí bez rozdílu každému, tj. všem fyzickým i právnickým osobám,
-
zákon o svobodném přístupu k informacím a zákon o právu na informace o životním prostředí představují jediné komplexní právní úpravy práva na informace; všechny ostatní předpisy obsahují pouze izolovaná zvláštní ustanovení, která se sice použijí
přednostně,
ale
vyžadují
subsidiární
aplikaci
zákona č. 106/1999 Sb., -
dopady mezinárodního práva a evropského práva jsou prakticky naplněny ve vnitrostátní právní úpravě,
-
právo
na
informace
je
podkladem
k
realizaci
dalších
subjektivních ústavně zaručených práv a péče o jeho naplňování a rozvoj má význam i z hlediska objektivně žádoucích společenských cílů v demokratickém státu.
- 213 -
9.3. Závěry pro vývoj de lege ferenda Z hlediska nezbytných závěrů de lege ferenda se mi jeví vhodné provést následující opatření: -
Do nově zavedené preambule zákona nebo do ustanovení § 1 vyjádřit
určitý
"duch
zákona",
tj.
základní
hodnotový
a filozofický náboj či důvod právní úpravy. Inspirací může být bod 16 preambule směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2003/98/ES,
o opakovaném
použití
informací
veřejného
sektoru. -
Do § 1 nebo § 2 zákona (když ne přímo do Ústavy nebo Listiny) správy.
doplnit Tento
explicite
klíčový
definovaný
princip
není
princip nikde
publicity
legislativně
vyjádřen v čisté podobě. V článku 17 odst. 5 Listiny je natolik rozmělněn nevhodnými odkazy na "přiměřenost" a na "prováděcí zákony", že je spíše interpretačním problémem než přínosem k realizaci práva na informace, a tak je definice tohoto principu zatím věcí teorie. Princip může být vyjádřen zcela lapidárně v tom smyslu, že informace
veřejného
sektoru
jsou
každému
veškeré
přístupné,
nestanoví-li zákon jinak. -
V § 2 odst. 1 konkretizovat veřejné instituce hospodařící s veřejnými
prostředky
demonstrativním
výčtem
kategorií
(např. všechny organizační složky státu, všechny rozpočtové a
příspěvkové
případně
organizace,
demonstrativním
všechny výčtem
státní
fondy
konkrétních
atd.),
hraničních
subjektů. -
Zvážit rozšíření okruhu povinných subjektů na právnické osoby
založené
podle
předpisů
soukromého
práva,
pokud
z jejich povahy nebo vztahu k veřejnému sektoru vyplývá - 214 -
převažující
veřejnoprávní
postavení,
účel
nebo
vztah.
Inspirací může být § 2 zákona č. 40/2004 Sb. o zadávání veřejných zakázek. -
Zvážit rozšíření okruhu povinných subjektů na jiné zvláštní společenské instituce, jako např. politické strany a hnutí, církve a náboženské společnosti, nadace, obecně prospěšné společnosti, příjemce různých veřejných podpor v rozsahu přijetí podpory atp.
-
Z ustanovení § 2 odst. 3 okamžitě vyloučit matoucí odkazy na
zákon
o
ochraně
osobních
údajů
a
navrátit
jej
do
zrušeného § 8 jako klasický hmotněprávní důvod pro odepření informací. -
§
2
odst.
3
neposkytoval přístupu formulace
zákona takový
k
formulovat prostor
informacím
typu
pro
podle
"Poskytování
celkově
citlivěji,
vyloučení
InfZ.
svobodného
Vhodnější
informací
aby
podle
by
byla
zvláštních
ustanovení zvláštních zákonů nejsou tímto zákonem dotčena" nebo "Zákon se použije na všechny aspekty přístupu k informacím,
pokud
zvláštní
zákon
nestanoví
výslovně
jinak."
apod. -
Rovněž by bylo vhodné legislativně vyjádřit odlišný vztah k zákonu č. 123/1998 Sb. v rámci teorie komplexní právní úpravy. Odvážnějším (a optimálním) řešením by bylo vtělit podstatu zákona č. 123/1998 Sb. do InfZ jako zvláštní část se
zvýšenými
duplicitní
požadavky
právní
publicity
úpravu
bez
a
ve
zbytku
dostatečného
jej
jako
opodstatnění
zrušit. -
V důvodech pro odepření informací vyjádřit důsledněji vazby na zvláštní zákony a na potřebu mít v případě odepření
- 215 -
informací
ve
skutkovém
i
právním
smyslu
za
prokázané
naplnění jejich podmínek. -
Zvážit vypuštění fakultativních důvodů pro omezení přístupu k informacím (§ 11 odst. 1 zákona).
-
Zpřesnit některé další, příliš vágně formulované důvody pro odepření v § 11 zákona (ochrana duševního vlastnictví, rozhodovací činnost soudů,...).
-
Zamyslet se nad koncepcí dalších účastníků řízení.
-
Zpřesnit množství menších výhrad k procesním ustanovením a jejich návaznosti na správní řád č. 500/2004 Sb.
-
Rozhodnout
o
opuštění
fiktivních
rozhodnutí,
kvůli
oddalování věcného řešení sporu, to však samozřejmě za současného řešení obrany proti nečinnosti. -
Definovat výši a právní charakter nákladů, sjednotit ji v právním předpise a opustit možnost podmiňování vydání informací úhradou.
-
Doplnit sankce za porušování zákona. Přestože v současné době probíhají legislativní přípravy
transpozice směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2003/ 98/ES do právního řádu ČR, a jako nejvhodnější způsob byla vybrána novela zákona č. 106/1999 Sb., není dosavadní stav navrhovaných změn zcela uspokojivý. S ohledem na značně obecný charakter směrnice, která stanoví pouze minimální standardy pro poskytování informací, jež jsou v české právní úpravě i bez jakýchkoliv legislativních kroků již více méně zahrnuty, je potřeba její transpozice spíše jen záminkou ke snazšímu prosazení novely zákona. To je samo o sobě hodnotově neutrální konstatování
a
záleží
tedy
na
tom,
jak
se
úkolu
zhostí
předkladatel novely a co s ní provede zákonodárný sbor. Že jde
- 216 -
o věcně, právně i politicky diskutabilní téma je jasné, stejně jako
že
výsledek
bude
ovlivňován
množstvím
nejen odborných, ale i hodnotových tlaků.
- 217 -
nejrůznějších,
RESUMÉ Zusammenfassung
Diese Dissertationarbeit widmet sich an den ausgewählten Problemen des Gesetzes Nr. 106/1999 Bl. über einen freien Zugang zu Informationen, die Staatsorgane, Komunnalorgane und andere öffentliche Organisationen bzw. Körperschften beherschen (das Thema ist zur Zeit Europaweit aktuell wegen der Richtlinie
des
europäischen
Parlaments
und
Rates
Nr.
2003/98/ES; der entsprechend bereitet man auch in Deutschland ein Gesetz über eine Freiheit von öffentlichen Informationen vor). Diese Arbeit knüpft an ein publiziertes Komentar zum Gesetz über einen freien (öffentlichen) Zugang zu Informationen, den ich als Leiter eines Urheberkolektiv geführt habe und der im Frühling 2004 durch ein Fachherausgeber LINDE in Prag
herausgegeben
worden
ist.
Diese
Arbeit
ist
natürlich
nicht nur ein Kommentar zum Gesetz - ist viel mehr theoretisch und
beschreibt
nur
die
wichtigsten
Bereiche
eines
freien
Zuganges zu Informationen, die am meisten Schwierigkeiten bei der Auslegung und in der Praxis auswirken - deshalb wird sie nur "ausgewählte Probleme" genannt. Ich folge in der ganzen Arbeit eine Leitidee, dass grundsätzlich alle "öffentlichen" Informationen stehen auch der Öffentlichkeit zur verfügung (ein "Öffentlichkeits-, Publizitätsprizip").
Dieses
tschechischen
und
schriften,
Prinzip
egibt
europäischen
besonders
aus
dem
sich
aus
den
gültigen
verfassungsrechtlichen Artikl
- 218 -
17
der
Vor-
tschechischen
Urkunde von Grundrechten und Grundfreiheiten (Nr. 2/1993 Bl.). Jede Auslegung das Gesetzes muss diesen verfassungsrechtlichen Geboten entsprechen. Der erste Teil der Arbeit beschreibt theoretisch Gründe eines Öffentlichkeitsprinzip im Beriech Informationsrecht und seine
gesellschaftliche,
politische
und
ausenländische
Quellen. Erklärt wird einige Ursachen der Rechtsregelung, ein Sinn des Gesetzes und seine wichtigste Folgen, Ziele, aber auch Mangeln und Zwiespälte. Im zweiten Teil (d. h. Kapitel 3, 4) wird ein Anwendungsberiech
des
Gesetzes
Erstens
richtig
gelöst.
festzustellen,
Da
sind
zwei
welche
Hauptprobleme.
Organe
und
Personen
eigentlich verpflichtet sind, Informationen nach dem Gesetz zu gewähren
(Staatsorgane,
Komunnalorgane,
andere
öffentliche
Organisationen bzw. Körperschften, andere Personen mit einer Öffentlichrechtlichen Eintscheidungskompetenz - "verpflichtete Personen"). Zweitens sind höchst zwiespältig manche Beziehungen zu anderen Gesetzen, die das Thema "Zugang zu Informationen" abwechslungsreich und nicht immer einig behandeln. Auch das Gesetz Nr. 106 selbst beschreibt diese Beziehungen nicht
ganz
klar,
und
deshalb
werden
sie
einer
Sache
der
Theorie, Auslegung und Gerichtsentscheidungen. Schwierig sind vor allem die Beziehungen zum Schutz Personalangaben nach dem Gesetz Nr. 101/2000 Bl., die ich möglichst breit beschreibe in allen rechtlichen Fragen, zur Geschlossenheit eines schriftlichen wervaltungs- und gerichtsverfahren, zum archivierten Dokumenten, zur Bürgerevidenz und zu anderen Spezialrechtsvorschriften. Dazu habe ich einige allgemein gültige Schlüsse für die Auslegung formuliert versucht.
- 219 -
Die Zuganges
sachliche zu
geheimniss
zur
Informationen
u.
beschrieben,
Gründe
a.) weil
sind den
Verhinderung
(Staats-,
nur
Wirtschfts-,
theoretisch
einzigen
eines
Gründen
in
der
freien Handels-
Kapitel
widmen
sich
5
meine
Kolegen im Kommentar. Ich befasse mich weiter sehr ausführlich mit dem Verfahren
(Prozess).
Da
sehe
ich
mehrere
Probleme,
die
dadurch
verursacht worden sind, das ein "Informationsprozess" ganz neu und relativ selbstständig an dem Verwaltungsverfahren geregelt wird (zum Beispiel eine ganz originale Konzeption der fiktiven Entscheidungen
in
beiden
Stuffen,
ein
Mundverfahren,
eine
Unförmlichkeit und Geschwindigkeit im Schriftverfahren, Grundsatz einer Minimalisierung der Angriffe gegen Informationsfreiheit,
unterstützende
und
restliche
Anwendug
des
Ver-
waltungsverfahrensgesetzes usw.). Eine hochmütige Auslegung darstellt der Teil über eine Bezahlung für die Informationen (Kapitel 7). Das Gesetz löst Probleme, die da entstehen, kaum. Ich komme mit einer eigenen Theorie, das die Finanzfrage mit dem Grund des Verfahrens nicht verbunden ist und das sie nicht als Verfahrenskosten auszulegen ist. Deshalb wird darüber nicht im Rahmen eines Verwaltungsaktes
(Entscheidung)
entschieden.
Sie
hat
eine
private Form auf der Basis des bürgerlichen Rechtes und kann nicht Streit
öffentlichrechtliche über
Zivilgericht
die zu
Höhe klagen.
Rechte
der
hindern.
Bezahlung
Meine
kann
Auslegung
Im man hat
Fall nur vor
einer beim kurzem
Kreisgericht Budweis und auch Fachkritik beim Anwaltskammer unterstüzt.
- 220 -
Kapitel 8 behandelt ein Problem "Schwiegenpflicht", die nach Spezial- und Arbeitsrechtsvorschriften alle Angestellte der verpflichten Personen unterstehen. Diese Schwiegenpflicht ist durch das Gesetz Nr. 106 unterbrochen. Alle Kapitel erhalten thematische Teilschlüsse, Gebote (Empfehlungen) für die Auslegung, bzw. Vorschläge für die Gesetzgebung. Zuletz in Kapitel 9 folgen Hauptschlüsse und eine syntetische Äuserung de lege ferenda, die jetzt nutzbar zur Absicht der Novelisierung dienen kann. Ein
Ziel
dieser
Arbeit
in
allgemein
ist
zur
Ausbau
"Informationsrecht" als eines Unterbereiches Verwaltungsrechts beizuträgen.
Vielleicht
habe
ich
dazu
einige
theoretische
Gründe beigelegt, eine Auslegung verschärft, manche Quellen integriert
und
einige
Änderungen
empfohlen.
- 221 -
mit
dem
besten
Wissen
SEZNAM
LITERATURY
Knižní literatura Obecně ke správnímu právu a širšímu právnímu základu se vztahem k tématu práva na informace Čič, M. a kol.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Martin. Matica Slovenská. 1997 Drgonec, J.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár k novelizácii ústavným zákonom č.90/2000 Z. z. Šamorín. Heuréka. 2001 Filip, J.: Ústavní právo České republiky. I. díl. Masarykova univerzita. Brno. 1999 Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Masarykova univerzita. Brno. 2001 Flégl, V.: Listina základních práv a svobod v aplikační praxi ČR. Praha. C. H. Beck. 1997 Hácha, E., Hoetzel, J., Weyr, F. Laštovka, K.: Slovník veřejného práva Československého. Reprint. Praha. Eurolex Bohemia. 2000 Hendrych, D. a kol.: Právnický slovník. Praha. C. H. Beck. 2001 Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání. Praha. C. H. Beck. 1998 Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha. C. H. Beck. 2003 Hendrych, D.: Základy správní vědy. Praha. Aleko. 1992 Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C. F. Müller Verlag. 2000 Jehlička, O., Švestka, J. a kol.: Občanský zákoník. Komentář. 4. vydání. Praha. C. H. Beck. 1997 Jurníková, J. a kol.: Správní právo. Zvláštní část. Masarykova univerzita. Brno. 2004 Klíma, K.: Ústavní právo. Aleš Čeněk. Dobrá Voda. 2002 Knapp, V.: Teorie práva. 1. vydání. Praha. C. H. Beck. 1995 Knap, K.; Švestka, J., Jehlička, O., Pavlík, P., Plecitý, V.: Ochrana osobnosti podle občanského práva Linde Praha, a. s. Praha. 1996 Matrasová, E., Příhoda, P., Šlauf, V., Šmíd, L.: Správní řád. Komentář. Linde Praha, a. s. Praha. 2001
- 222 -
Nedorost, L., Sovák, Z., Větrovec, V.: Správní řád. Komentář. Eurolex Bohemia. Praha. 2002 Ondruš, R. a kol.: Správní řád - komentář. Praha. Linde. 2003 Pavlíček, V. a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha. Linde. 2002 Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Brno. 2001 Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova univerzita. Doplněk. 6. vydání. Brno. 2004 Skulová, S.: Správní uvážení. Masarykova univerzita. Brno. 2003 Skulová, S. a kol.: Základy správní vědy. Brno. Masarykova univerzita. 1998 Skulová, S., Průcha, P.: Správní právo. Procesní část. Brno. Masarykova univerzita. 2002 Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín. M.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha. C. H. Beck. 1999 K právu na informace Brejcha, A.: Právo na informace a povinnost mlčenlivosti v českém právním řádu. Kodex Bohemia. 1998 Dohnal, V.: Právo na informace. Brno. Ekologický právní servis. 1997 Kamenec, T., Pirošík, V.: Čo nie je tajné, je verejné. Jako používať zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Bratislava. Centrum pre podporu miestneho aktivizmu. Nadácie občan a demokracia. 2000 Korbel, F. a kol.: Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. Vydání. Praha. LINDE Praha, a. s. 2004 (v textu práce označován též pouze jako "Komentář") Kužílek, O., Žantovský, M.: Svoboda informací. Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha. LINDE Praha, a. s. 2002 Kužílek, O.: 106 odpovědí na Vaše dotazy. Příručka pro občany o svobodném přístupu k informacím. Praha. Otevřená společnost, o.p.s. 2001 Kužvart, P., Černohous, P.: K právu na získávání informací od správních úřadů. Praha. Ateliér pro životní prostředí. 2003
- 223 -
Kužvart, P., Pazderka, S.: Právo na informace o životním prostředí. Zákon s komentářem. Brno. Ekologický právní servis. 1998 Kužvart, P.: Svobodný přístup k informacím o životním prostředí. (Vydavatel neuveden). Praha. 1997 Kvasničková, D., Guth, J., Stach, J., Velek, O.: Environmentální informace a osvěta. Manuál k zákonu č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí. Praha. Ministerstvo životního prostředí. 1998 Právo na informace o životním prostředí v ČR. Zmapování stavu před a po Aarhuské konferenci. (autor neuveden). Praha. Zelený kruh. 1999 Pekárek,
M.:
Poznámky
k zák.
č.
123/1998
Sb.,
o
právu
na
informace o životním prostředí. Přístup k informacím o životním prostředí.
Sborník
příspěvků
z konference.
Masarykova
univer-
zita. 1. vydání. Brno. 1999 Svoboda projevu a tisku. Sborník vybraných příspěvků z mezinárodních konferencí konaných ve dnech 5.-9. září 1994 Právnickou fakultou MU. Brno. Masarykova univerzita. 1995 Smejkal,
V.
a
kol.:
Právo
informačních
a
telekomunikačních
systémů. Praha. C. H. Beck. 2001 Špaček,
D.:
Právo
na
informace
ve
veřejné
správě.
Fakulta
ekonomiko-správní Univerzity Pardubice. Pardubice. Datum neuveden. K ochraně osobních údajů Kučerová, A., Bartík, V., Peca, J., Neuwirt, K., Nejedlý, J.: Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. C. H. Beck. Praha. 2003 Mates, P.: Ochrana osobních údajů. Karolinum. Praha. 2002 Mates, P., Neuwirt, K.: Právní úprava ochrany osobních údajů v ČR, 1. vydání. IFEC. Praha. 2000 Mates, P., Matoušová, M.: Evidence, Informace, Systémy - právní úprava. Codex Bohemia. Praha. 1997 Matoušová, M., Hejlík, L.: Osobní údaje a jejich ochrana. 1. vydání. ASPI Publishing, s. r. o. Praha. 2003
- 224 -
Nejedlý, J. a kol.: Ochrana osobních údajů v oblasti nabízení obchodu nebo služeb, direkt marketingu a cestovního ruchu. magCONSULTING, s. r. o. Praha. 2002 Smejkal, V., Mates, P., Sokol, T., Vlček, M., Bachrachová, H.: Právo informačních a telekomunikačních systémů. C. H. Beck. Praha. 2001
časopisecká a elektronicky publikovaná literatura Bernegger, S.: Článek 10 Úmluvy o lidských právech a case-law tvořené Evropským soudem pro lidská práva. EMP. 3/1995 Boguszak,
J.:
K
problematice
svobody
projevu
v
právu
České
republiky. AUC-Iuridica. 1-2/1996 Doucha,
P.:
Stavební
úřady
nadále
neoprávněně
zastavují
informace. A co na to říkají soudy? Via Iuris. 1/2003 Eichlerová, K.: Základní východiska zásady veřejnosti v oblasti výkonu veřejné moci. Správní právo, 5/2000 Elger, M.: Malá revoluce v okruhu povinných subjektů? Atelier práv o.s. ARS AEQUI et BONI, publikováno na www.otevrete.cz Hamplová,
J.:
Novela
zákona
o
obcích
a
zákon
o
svobodném
přístupu k informacím. Právní rádce. 12/2000 Horník. J.: K některým úskalím svobodného přístupu k informacím. Právní Rozhledy. 10/2004. Kužílek, O.: Přístup k informacím nelze otevřít bez znalostí. Analýza hlavních problémů při naplnění svobody informací. Právní rádce, 9/2000 Maštalka, J.: Právo na informace i na jejich ochranu. Právní rádce. 8/1999 Mates,
P.:
Korbel,
F.
a
kol.:
Právo
na
informace.
Zákon
o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. Vydání. Praha. LINDE Praha, a. s. 2004. 295 stran. Recenze. Bulletin advokacie. 10/2004 Mates, P.: Právo na informace. Právní praxe. 2/2000 Mates, P.: K zákonu o svobodě informací. Právní rozhledy (LP). 2/1999 Mates,
P.:
Ochrana
osobních
údajů
v
českém
právu.
Daňová
Internet.
Právní
a hospodářská kartotéka. 10/1999 Mates,
P.:
Svobodný
přístup
k informacím.
rádce. 8/1999
- 225 -
Mates,
P.,
Smejkal,
V.:
Síť
očima
práva
-
Internet.
Právní
rádce. 2/1999 Mates,
P.:
Rozhodování
při
vedení
informačních
systémů
ve
veřejné správě. Právní rádce. 6/1997 Mates, P.: K povaze záznamů do informačních systémů ve veřejné správě. Právní rozhledy. 3/1997 Mazer, R. A.: Ústavní ochrana svobody projevu, svobody tisku a svobody sdružování a shromažďování. Právník. 6/1991 Mikule, V.: Svoboda projevu ve správním právu. AUC-Iuridica. 12/1996 Molek, P.: Role soudů v ochraně svobodného přístupu k informacím in Hloušek, V., Šimíček, V. (eds.): Dělba soudní moci v České republice, Mezinárodní politologický ústav MU v Brně, Brno 2004 Nesnídal, J.: Ústavní právo na informace. Ekonom. 10/1999 Ondruš, R.: Kapitoly ze správního práva XI. - Záruky zákonnosti a kontrola veřejné správy. ASPI Ondruš,
R.,
Spáčilová,
H.:
Poskytování
informací
o
dětech
hospitalizovaných pro následky konzumace alkoholu. ASPI Pavlíček, V.: Ústavní problémy svobody projevu. AUC-Iuridica. 12/1996 Pazderka, S.: Právo na informace - Analýza stavu po dvou letech, 2000, publikováno na www.otevrete.cz. Pazderka, S.: Dva zákony o informacích. Právní rozhledy. 10/99 Poslanecká
sněmovna
Parlamentu
České
republiky:
dokumenty,
sněmovní tisky (www.psp.cz) Repík, B.: Z rozhodnutí Evropského soudu lidských práv (o svobodě projevu). Právní praxe. 7/1993 Senát Parlamentu ČR: Důvodová zpráva k návrhu zákona o svobodě informací ze dne 18. 6. 1998 Špaček,
D.:
Právo
na
informace
ve
veřejné
správě,
diplomová
práce (Fakulta ekonomicko-správní Univerzity Pardubice), publikováno na www.otevrete.cz Tuháček, M.: Sto šest neznamená vždy více než sto jedna. Podle jakého zákona postupovat při poskytování informací? Via Iuris. 3/2003 Tuháček, M.: Ještě není tak zle? Někteří úředníci si úplně jisti nejsou. Via Iuris. 6/2001 Turčín, J.: Právo na informace a činnost orgánů obce. Právní
- 226 -
rádce. 1/2001 Úřad
pro
ochranu
osobních
údajů:
Věstník
(zejména
výklady
„K problémům z praxe“) Vedral, J.: Kdo rozhoduje o odvolání podle zákona o svobodném přístupu k informacím? in Správní právo 3-4/2004 Zachová,
M.:
Právo
na
příznivé
životní
prostředí
systému České republiky. Právní rozhledy. 2/1999
- 227 -
v ústavním
SEZNAM
JUDIKATURY
Judikatura je citována ze Sbírek nálezů a usnesení Ústavního soudu
vydavatelství
Nejvyššího
správního
C.
H.
Beck
soudu
v Praze,
Sbírky
rozhodnutí
ASPI
Publishing
vydavatelství
v Praze, časopisecké literatury, elektronických právních systémů a webových stránek. Množství rozsudků nebylo dosud publikováno, neboť vychází z právní praxe autora nebo z projektů "Svobodný přístup k informacím" a "Překonávání bariér v přístupu veřejnosti k informacím", které společně s dalšími řešiteli vedl. Za rozhodnutím je vždy uveden vztah k příslušnému ustanovení zákona. Evropský soudní dvůr Komise proti Německu (C-217/97) - § 17 InfZ Ústavní soud (ČR) usnesení sp. zn. III.ÚS 28/96 - § 1, § 15 odst. 2, § 16 odst. 6 InfZ nález sp. zn. III. ÚS 671/02 - § 2 odst. 1 InfZ nález sp. zn. III. ÚS 686/02 - § 2 odst. 1 InfZ nález sp. zn. I. ÚS 41/98 - § 2 odst. 1 InfZ usnesení sp. zn.
III. ÚS 156/02 - § 1, § 2 odst. 3 InfZ
nález sp. zn. IV. ÚS 154/97 - § 2 odst. 3 InfZ nález sp. zn. IV.ÚS 150/01 - § 15, § 16 InfZ nález sp. zn. IV.ÚS 547/99 - § 15, § 16 InfZ Nejvyšší správní soud (ČR) rozsudek sp. zn. 7 A 3/2002 - § 2 odst. 3, § 11 odst. 1, § 12, § 15 InfZ rozsudek sp. zn. 5 A 158/2001 - § 2 odst. 3 InfZ rozsudek sp. zn. 5 A 65/2002 - § 2 odst. 3 InfZ rozsudek sp. zn. 2 As 6/2004 - § 2 odst. 3 InfZ rozsudek sp. zn. 5 A 119/01 - § 9, § 17 InfZ usnesení sp. zn. A 1/2003 - § 15 odst. 1, 4 InfZ rozsudek sp. zn. 6 A 78/2002 - § 15, § 16 InfZ
- 228 -
rozsudek sp. zn. 7 A 70/2002 - § 15, § 16 InfZ rozsudek sp. zn. 6 A 25/2000 - § 15, § 16 InfZ usnesení sp. zn. 7 A 130/2001 - § 16 odst. 3 InfZ rozsudek sp. zn. 7 A 76/2002 - § 15 odst. 4, § 16 odst. 3, 5 InfZ rozsudek sp. zn. 6 A 125/2000 - § 16 odst. 2 InfZ rozsudek sp. zn. 6 A 118/2000 - § 15, § 16 InfZ Vrchní soud v Praze rozsudek sp. zn. 7 A 143/95 - § 1 InfZ rozsudek sp. zn. 6 A 180/93 - § 14 odst. 3, § 15 odst. 1, § 16 odst. 3 InfZ rozsudek sp. zn. 5 A 128/2000 ze dne 23. 4. 2002 - § 15 odst. 4, § 16 odst. 3 InfZ Správní senáty krajských soudů rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 222/2000 - § 2 odst. 1 InfZ rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 179/2002 - § 2 odst. 1 InfZ rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 33 Ca 38/2000 - § 2 odst. 1 InfZ rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 34/2002 - § 2 odst. 3 InfZ rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 248/2000 - § 2 odst. 3 InfZ rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 551/2000 - § 2 odst. 3 InfZ rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 215/2001 - § 2 odst. 3, § 11 odst. 1 písm. a) InfZ rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 33 Ca 80/2000 - § 9, 11 odst. 2 písm. a) InfZ rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. 31 Ca 189/2000 - § 9 InfZ rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 232/2001 - § 12, § 14 odst. 3 písm. c), b) InfZ rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 56/2003 - § 14, § 15, § 16 InfZ
- 229 -
rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 118/2003 - § 15 InfZ rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 257/2002 - § 15, § 16 InfZ rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 30 Ca 115/2000 - § 16 odst. 2 InfZ rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 115/2003 - § 16 odst. 3 InfZ rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 182/2003 - § 16 odst. 3, 6 InfZ rozsudky Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 10 Ca 76/2004 a sp. zn. 10 Ca 130/2004 - § 16 odst. 2, 4, § 17 InfZ rozsudky Městského soudu v Praze sp. zn. 33 Ca 100-103/2001 - § 19 InfZ
- 230 -
SEZNAM Zákon
č.
PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ A ZKRATEK
106/1999
Sb.,
o
svobodném
přístupu
k informacím
-
"InfZ" nebo též jen "zákon" Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí přístupu k informacím - "InfŽPZ", Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky - "Listina" Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Ústava České republiky - "Ústava" Sdělení
FMZV
č.
209/1992
Sb.
o
ratifikaci
Úmluvy
o
ochraně
lidských práv a základních svobod - "Úmluva" Vyhláška MZV č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a
politických
právech
a Mezinárodním
paktu
o
hospodářských,
sociálních a kulturních právech - "Pakt" Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení - "správní řád" nebo též "sp. ř."; zákon č. 500/2004 Sb. - "nový správní řád" Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní - "s. ř. s." Zákon
č.
101/2000
Sb.,
o
ochraně
osobních
údajů
a
o
změně
některých zákonů - "ZOOÚ" Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení) Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení) Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník Zákon č. 81/1966 Sb., o periodickém tisku Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) Instrukce prosince
Ministerstva 1999,
kterou
spravedlnosti se
provádějí
č.
M-1827/99
některá
ze
dne
ustanovení
21.
zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím - "Instrukce" Usnesení Vlády České republiky č. 875 + 2P ze dne 6. 9. 2000 o schválení
metodického
pokynu
ke
sjednocení
postupu
orgánů
veřejné správy při zajištění práva fyzických a právnických osob na poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím - "Metodický pokyn vlády"
- 231 -
PŘÍLOHY Příloha č. 1 Seznam veřejně přístupných informačních registrů podle § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím - obchodní rejstřík podle § 27 a násl. obchodního zákoníku (vedou místně příslušné rejstříkové soudy; centrálně dostupný ze stránek Ministerstva spravedlnosti www.justice.cz), - katastr nemovitostí podle § 1 zákona č. 344/1992 Sb. (vede Český úřad zeměměřičský a katastrální na adrese www.cuzk.cz), - registr ekonomických subjektů podle § 19a odst. 1 zákona č. 89/1995 Sb. (vede Český statistický úřad na stránkách www.cso.cz; dostupný též ze stránek ministerstva financí www.mfcr.cz), - živnostenský rejstřík podle § 60 zákona č. 455/1991 Sb. (vedou živnostenské úřady, ústřední evidenci podnikatelů publikuje Český živnostenský úřad; www.zivnostenskyrejstrik.cz), - seznam znalců a tlumočníků podle § 7 zákona č. 36/1967 Sb. (vedou místně příslušné krajské soudy, ústřední seznam vede Ministerstvo spravedlnosti; www.justice.cz), - seznam oprávněných zeměměřičských inženýrů podle § 14 odst. 8 zákona č. 200/1994 Sb. (vede Český úřad zeměměřičský a katastrální; www.cuzk.cz), - seznam auditorů a auditorských společností podle § 6 odst. 3 a § 7 odst. 3 zákona č. 254/2000 Sb. (vede Komora auditorů České republiky; www.kacr.cz), - seznam advokátů, seznam advokátních koncipientů a seznam evropských advokátů podle § 55d odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb. (vede Česká advokátní komora; www.cak.cz), - rejstřík patentových zástupců podle § 6 odst. 1 zákona č. 417/2004 Sb. (vede Komora patentových zástupců České republiky; www.patent-agents.cz), - Registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu podle § 72 odst. 1 zákona č. 96/2004 Sb. (vede Ústav zdravotnických informací a
- 232 -
statistiky České republiky zřízený ministerstvem zdravotnictví podle § 67c odst. 3 zákona č. 22/1966 Sb.; www.uzis.cz), - registr pojišťovacích zprostředkovatelů a samostatných likvidátorů pojistných událostí podle § 12 odst. 5 zákona č. 38/2004 Sb. (vede Ministerstvo financí; www.mfcr.cz), - integrovaný registr znečišťování podle § 21 zákona č. 76/2002 Sb. (vede Ministerstvo životního prostředí; www.env.cz), - informace v zóně havarijního plánování o nebezpečí závažné havárie, včetně možného domino efektu, o preventivních bezpečnostních opatřeních, opatřeních na zmírnění dopadů a o žádoucím chování obyvatel v případě vzniku závažné havárie podle § 14 odst. 1 zákona č. 353/1999 Sb. (vede příslušný krajský úřad), - programy snižování emisí podle § 6 odst. 6 zákona č. 86/2002 Sb. (vedou kraje a obce), - plány odpadového hospodářství podle § 41 odst. 6. zákona č. 185/2001 Sb. (vede Ministerstvo životního prostředí; www.env.cz a kraje), - registr povolených geneticky modifikovaných organismů a registr uživatelů podle § 22 odst. 9 zákona č. 78/2004 Sb. (vede Ministerstvo životního prostředí; www.env.cz), - registr zpracování osobních údajů podle § 35 odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb. (vede Úřad pro ochranu osobních údajů; www.uoou.cz), - rejstřík ochranných známek podle § 44 odst. 2 zákona č. 441/2003 Sb. (vede Úřad průmyslového vlastnictví; www.upv.cz), - seznam registrovaných církví a náboženských společností, svazů církví a náboženských společností a církevních právnických osob podle § 1 písm. b) zákona č. 3/2002 Sb. (vede Ministerstvo kultury; www.mkcr.cz), - evidence periodického tisku podle § 7 odst. 8 zákona č. 462000 Sb. (vede Ministerstvo kultury; www.mkcr.cz) - souhrnná evidence obalů a smluvních osob podle § 23 odst. 2 zákona č. 477/2001 Sb. (vede Ministerstvo životního prostředí; www.env.cz), - souhrnná evidence stanovených průzkumných území podle § 4 odst. 9 zákona č. 62/1988 Sb. (vede Ministerstvo životního prostředí; www.env.cz),
- 233 -
- centrální evidence sbírek muzejní povahy podle § 3 odst. 4 zákona č. 122/2000 Sb. (vede Ministerstvo kultury; www.mkcr.cz), - Informační systém o zadávání veřejných zakázek podle § 83, resp. centrální adresa podle § 17 písm. j) zákona č. 40/2004 Sb. (vede Ministerstvo pro místní rozvoj; www.mmr.cz) - evidence knihoven podle § 5 odst. 1 zákona č. 257/2001 Sb. (vede Ministerstvo kultury; www.mkcr.cz), - program podpory malého a středního podnikání podle § 6 odst. 1 zákona č. 47/2002 Sb. (vede Ministerstvo průmyslu a obchodu; www.mpo.cz), - Evidence agentur práce, kterým bylo vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 65 zákona č. 435/2004 Sb. (vede Ministerstvo práce a sociálních věcí; www.mpsv.cz), - evidence penzijních fondů podle § 42 odst. 7 zákona č. 42/1994 Sb. (vede Ministerstvo financí; www.mfcr.cz), - registr metod nahrazujících pokusy na zvířatech podle 4 odst. 4 zákona č. 157/1998 Sb. (vede Ministerstvo životního prostředí; www.env.cz), - Rejstřík uznaných zdrojů reprodukčního materiálu podle § 18 odst. 3 zákona č. 149/2003 Sb. (vedou jednotlivé krajské úřady podle § 28 písm. a) cit. zák.), - registr hnojiv podle § 6 zákona č. 156/1998 Sb. (vede Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský; www.ukzuz.cz), - výčet složek použitých při výrobě jednotlivých typů a značek tabákových výrobků s prohlášením obsahujícím důvody použití těchto složek a jejich funkci ve výrobku, jejich toxikologické účinky na zdraví člověka a návykové účinky a s údaji o celkovém obsahu dehtu, nikotinu a oxidu uhelnatého podle § 12 odst. 5, 6 zákona č. 110/1997 Sb. (vede Státní zemědělská a potravinářská inspekce), - dokumenty vzniklé činností bezpečnostních složek v období od 25. února 1948 do 15. února 1990 podle § 2 zákona č. 140/1996 Sb. (vede Ministerstvo vnitra, Ministerstvo obrany a Ministerstvo spravedlnosti; www.mvcr.cz; www.justice.cz), - letecký rejstřík podle § 4 odst. 2 zákona č. 49/1997 Sb. (vede Úřad pro civilní letectví; www.caa.cz), - plavební rejstřík podle § 14 odst. 2 zákona č. 114/1995 Sb. (vede Státní plavební správa; www. spspraha.cz),
- 234 -
- puncovní registr podle § 40a zákona č. 539/1992 Sb. (vede puncovní úřad; www.puncovniurad.cz), - seznam vysílajících organizací dobrovolnické služby podle § 6 odst. 3 zákona č. 198/2002 Sb. (vede Ministerstvo vnitra; www.mvcr.cz), - rozvrhy práce soudu podle § 41 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb. (vedou soudy; www.justice.cz), - senátní publikace a tisky podle § 149 odst. 2 zákona č. 107/1999 Sb. (vede Senát Parlamentu ČR; www.senat.cz), - sněmovní publikace podle § 120 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. (vede Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR; www.psp.cz), - výroční zprávy vysokých škol podle § 21 odst. 4 a § 42 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb. (vedou vysoké školy; www.msmt.cz a webové stránky jednotlivých škol), - zprávy České školní inspekce podle § 19 odst. 5 zákona č. 564/1990 Sb. (vedou školy a ČSI; www.csicr.cz a webové stránky jednotlivých škol), -školní vzdělávací program podle § 5 odst. 6, vzdělávací program pro vyšší odborné vzdělávání podle § 6 odst. 2, výroční zpráva o činnosti školy podle § 10 odst. 3, školní řád podle § 30odst. 3 a informace o přijímání do prvního ročníku vzdělávání ve vyšší odborné škole podle § 94 odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb. (vedou základní a vyšší odborné školy) - výroční zprávy obecně prospěšných společností podle § 20 odst. 3 zákona č. 248/1995 Sb. (vedou o. p. s.), - statuty nadací a nadačních fondů podle § 4 odst. 4 zákona č. 227/1997 Sb. (vedou nadace a nadační fondy), - zprávy o hospodaření investičních společností podle § 25 odst. 4 zákona č. 248/1992 Sb. (vede Komise pro cenné papíry a Středisko cenných papírů; www.sec.cz), - seznamy obchodníků s cennými papíry, makléřů, organizátorů mimoburzovního trhu, osob provádějících vypořádání obchodů s cennými papíry, tiskáren, které jsou oprávněny k tisku cenných papírů, investičních společností, podílových a investičních fondů, nucených správců a likvidátorů investičních společností a investičních fondů, depozitářů investičních společností, investičních fondů a penzijních fondů, penzijních fondů, pojišťoven, právnických osob podle § 70a odst. 1 zákona o
- 235 -
cenných papírech a osob podle § 45a odst. 1 zákona o cenných papírech, to vše podle § 13 odst. 2 zákona č. 15/1998 Sb. (vede Komise pro cenné papíry; www.sec.cz), - prospekty cenných papírů (před jejich veřejnou nabídkou) podle § 34 odst. 4 zákona č. 256/2004 Sb. (zveřejňují organizátoři regulovaného trhu - zejm. Burza cenných papírů - podle § 40 odst. 2, § 52 odst. 2 cit. zák.), - badatelský řád podle § 34 odst. 2 zákona č. 449/2004 Sb. o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů (vedou jednotlivé archivy), - seznam platných a zneplatněných kvalifikovaných certifikátů podle § 6a odst. 1 písm. e), f) zákona č. 227/2000 Sb. (vede kvalifikovaný poskytovatel
certifikačních služeb, nyní pouze
1. Certifikační autorita, a.s.; www.ica.cz), - zprávy o jakosti pitné vody podle § 3b odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb. (vede Ministerstvo zdravotnictví; www.mzcr.cz), - obecně pak informační systém Ministerstva informatiky, který obsahuje základní informace o dostupnosti a obsahu zpřístupněných informačních systémů veřejné správy podle § 4 odst. 1 písm. g) zákona č. 365/2000 Sb. a úřední desky všech správních orgánů podle § 26 nového správního řádu č. 500/2004 Sb. Ne všechny veřejné informační registry lze bohužel jednoduše nalézt a ne ve všech lze jednoduše vyhledávat; v této oblasti je však zaznamenáván neustálý rychlý pokrok. Některé
další
zvláštní
zákony
upravují
vedení
dalších
registrů, jejichž obsah je více či méně veřejný v tom smyslu, že vůbec
nebo
alespoň
z
části
nepodléhá
žádnému
z důvodů
pro
odepření informací, a nic proto nebrání poskytnutí údajů z nich na
základě
žádosti
podle
tohoto
zákona.
Konkrétní
zvláštní
zákony však výslovně nestanoví, že tyto registry jsou každému přístupné. Vzhledem k doslovnému znění komentovaného ustanovení, které
váže
povinnost
zajištění
dálkového
přístupu
právě
na
ustanovení zvláštních zákonů o veřejné přístupnosti, je nutno zřejmě
dovodit,
zveřejňovat
i
že tyto
neexistuje registry
právní
způsobem
- 236 -
povinnost
aktivně
umožňujícím
dálkový
přístup, přestože to zajisté není zakázáno. To se týká například následujících registrů: - registr regulovaných látek (poškozujících ozónovou vrstvu Země) podle § 32 odst. 8 zákona č. 86/2002 Sb., - registr přírodních léčivých zdrojů a registr přírodních léčebných lázní podle § 35 odst. 2 písm. d) zákona č. 164/2001 Sb., - registr silničních vozidel podle § 4 a násl. zákona č. 56/2001 Sb., - registr řidičů podle § 119 a násl. zákona č. 361/2000 Sb., - státní registr plemeníků podle § 15 zákona č. 154/2000 Sb., - registr chemických látek podle § 7 zákona č. 157/1998 Sb., - registr utajovaných skutečností podle § 68 zákona č. 148/1998 Sb., - registr pojištěnců všeobecného zdravotního pojištění podle § 27 zákona č. 592/1992 Sb., - registr (všech) pojištěnců podle § 16a zákona č. 582/1991 Sb., - registru emitentů cenných papírů podle § 57 zákona č. 591/1992 Sb., - registr starých důlních děl podle § 35 zákona č. 44/1988 Sb., - národní zdravotnický informační systém podle § 67c zákona č. 20/1966 Sb., - registr sdružení podle § 20i občanského zákoníku aj.
- 237 -
Příloha č. 2 Seznam zákonem stanovených povinností mlčenlivosti - § 136 zákona č. 435/2004 Sb. (kontrolní orgány na úseku zaměstnanosti) - § 6 odst. 3 písm. d) zákona č. 420/2004 Sb. (kontrolní orgány na úseku přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků) - § 35 odst. 8 zákona č. 321/2004 Sb. (vinařský fond) - § 35 odst. 8 zákona č. 100/2004 Sb. (orgány při obchodování s ohroženými druhy) - § 58 odst. 4, § 106 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb. (všechny orgány při zadávání veřejných zakázek) -
§
6
odst.
1
zákona
č. 440/2003
Sb. (Ministerstvo
financí
a orgány celní správy) -
§
17
odst.
1
písm.
a)
zákona
č.
201/2002
Sb.
(Úřad
pro
zastupování státu ve věcech majetkových) - § 14 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb. (Nejvyšší správní soud) - § 52 odst. 4 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb. (orgány ochrany ovzduší) -
§
36
odst.
2
zákona
č.
76/2002
Sb.
(orgány
při
kontrole
integrované prevence) - § 16 odst. 4, § 81 odst. 1 a § 113 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb. (soudy) - § 42 odst. 2 písm. b) zákona č. 477/2001 Sb. (orgány při agendě obalového hospodářství) - § 18 odst. 2 zákona č. 320/2001 Sb. (orgány finanční kontroly) - § 10 odst. 2 zákona č. 239/2001 Sb. (Česká konsolidační agentura) - § 81 odst. 2 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb. (orgány při agendě odpadového hospodářství) - § 24 zákona č. 143/2001 Sb. (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže) - § 9 odst. 6 zákona č. 102/2001 Sb. (orgány při agendě obecné bezpečnosti výrobků) - § 17 odst. 9 písm. b) zákona č. 458/2000 Sb. (Energetický regulační úřad) - § 127 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb. (orgány při agendě řidičských průkazů)
- 238 -
- § 9 odst. 5 zákona č. 301/2000 Sb. (matriční úřady) - § 89 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb. (orgány ochrany veřejného zdraví) - § 9 odst. 1 zákona č. 257/2000 Sb. (Probační/mediační služba) - § 7 odst. 3 zákona č. 256/2000 Sb. (Státní zemědělský intervenční fond) - § 29 odst. 5 zákona č. 242/2000 Sb. (Ministerstvo zemědělství) - § 27 odst. 5 zákona č. 240/2000 Sb. (orgány krizového řízení) - § 19 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb. (Hasičský záchranný sbor České republiky) - § 17 odst. 7 zákona č. 156/2000 Sb. (Český úřad pro zkoušení zbraní a střeliva) - § 11 odst. 3 zákona č. 153/2000 Sb. (Ministerstvo životního prostředí) - § 20 odst. 2 zákona č. 151/2000 Sb. (Český telekomunikační úřad) - § 19 odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb. (orgány při evidenci obyvatel) - § 49 odst. 1 zákona č. 123/2000 Sb. (Ministerstvo zdravotnictví a Státní ústav pro kontrolu léčiv) - § 38 odst. 5 písm. g) zákona č. 101/2000 Sb. (Úřad pro ochranu osobních údajů) - § 14 odst. 4 zákona č. 62/2000 Sb. (Ministerstvo financí) - § 16 odst. 4 zákona č. 62/2000 Sb. (Ministerstvo průmyslu a obchodu) - § 8 zákona č. 59/2000 Sb. (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže) - § 57 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb. (orgány sociálně právní ochrany dětí) - § 9a odst. 6 (všechny osoby) a § 23 odst. 3 písm. b) zákona č. 353/1999 Sb. (orgány při kontrole prevence závažných havárií) - § 7 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb. (Veřejný ochránce práv) - § 36 odst. 1 zákona č. 329/1999 Sb. (orgány při agendě cestovních dokladů) - § 20 odst. 1 zákona č. 328/1999 Sb. (orgány při agendě občanských průkazů) - § 9 odst. 2 písm. a) zákona č. 222/1999 Sb. (všechny orgány při zajišťování obrany státu)
- 239 -
- § 44 odst. 5 zákona č. 219/1999 Sb. (Ministerstvo obrany a vojenská policie) - § 50 odst. 3 zákona č. 218/1999 Sb. (Ministerstvo obrany a vojenské správní úřady) - § 53 odst. 2 písm. b) zákona č. 166/1999 Sb. (Státní veterinární správa) - § 14 odst. 1 zákona č. 158/1999 Sb. (Český statistický úřad) - § 12 odst. 2 a § 46 odst. 2 zákona č. 107/1999 Sb. (Senát) - § 26
odst. 1 zákona č. 15/1998 Sb. (Komise pro cenné papíry)
- § 14 odst. 4 zákona č. 152/1997 Sb. (Ministerstvo průmyslu a obchodu) - § 32 odst. 2 zákona č. 79/1997 Sb. (Státní úřad pro kontrolu léčiv) - § 48 odst. 3 zákona č. 48/1997 Sb. (krajské úřady) - § 31 zákona č. 18/1997 Sb. (Státní úřad pro jadernou bezpečnost) - § 2 odst. 8 zákona č. 140/1996 Sb. (Poslanecká sněmovna) - § 7 odst. 2 zákona č. 61/1996 Sb. (Ministerstvo financí) - § 64 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb. (orgány státní sociální podpory) - § 11 odst. 2, § 39 odst. 2, § 41 odst. 2 a § 48 odst. 7 zákona č. 90/1995 Sb. (Poslanecká sněmovna) - § 16 odst. 1 zákona č. 89/1995 Sb. (orgány státní statistické služby) - § 16 odst. 2 zákona č. 153/1994 Sb. (orgán pro zpravodajské služby) - § 42 odst. 5 zákona č. 42/1994 Sb.,
(Ministerstvo financí)
- § 31 odst. 1 zákona č. 38/1994 Sb. (ústřední orgány státní správy) - § 25 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb. (státní zastupitelství) - § 9 odst. 2 a § 9a odst. 2 zákona č. 273/1993 Sb. (obce a kraje v přenesené působnosti) - § 5 zákona č. 182/1993 Sb. (Ústavní soud) - § 22 odst. 2 písm. f) zákona č. 166/1993 Sb. (Nejvyšší kontrolní úřad) - § 29a odst. 1 zákona č. 13/1993 Sb. (celní orgány) - § 50 odst. 1 zákona č. 6/1993 Sb. (Česká národní banka) - § 23 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb. (zdravotní pojišťovny)
- 240 -
- § 9 odst. 1 zákona č. 555/1992 Sb. (vězeňská služba) - § 42 odst. 2 zákona č. 539/1992 Sb. (puncovní úřady) - § 2 odst. 5 a § 24 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb. (finanční orgány) - § 7 odst. 4 zákona č. 280/1992 Sb. (Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo financí) - § 17f odst. 5 písm. a) bod 3 zákona č. 246/1992 Sb. (posuzovatelé v řízení o udělení osvědčení pro pokusy na zvířatech) - § 8 odst. 5 zákona č. 241/1992 Sb. (Státní fond České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie) - § 34 odst. 5 zákona č. 229/1992 Sb. (komoditní burzy) - § 10 odst. 2 zákona č. 124/1992 Sb. (vojenská policie) - § 25a odst. 1 zákona č. 21/1992 Sb. (Česká národní banka) - § 14 zákona č. 582/1991 Sb. (orgány sociálního zabezpečení) - § 6 odst. 2 zákona č. 570/1991 Sb. (živnostenské úřady) - § 14 odst. 1 písm. a) zákona č. 569/1991 Sb. (Pozemkový fond České republiky) - § 26 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb. (obecní a městské policie) - § 12 odst. 2 písm. f) zákona č. 552/1991 Sb. (všechny správní orgány činné při státní kontrole) - § 7a odst. 4 zákona č. 551/1991 Sb. (Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo financí) - § 8a odst. 9 zákona č. 484/1991 Sb. (Český rozhlas) - § 8a odst. 9 zákona č. 483/1991 Sb. (Česká televize) - § 52 zákona č. 283/1991 Sb. (Policie České republiky) - § 7 odst. 3 písm. a) zákona č. 282/1991 Sb. (Česká inspekce životního prostředí) - § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 171/1991 Sb. (Fond národního majetku) - § 4 odst. 3 zákona č. 64/1986 Sb. (Česká obchodní inspekce) - § 89 odst. 1 zákona č. 133/1985 Sb. (všechny orgány činné při požární ochraně) - § 133 zákona č. 50/1976 Sb. (stavební úřady) - § 7a odst. 1 zákona č. 174/1968 Sb. (Český úřad bezpečnosti práce a inspektoráty bezpečnosti práce) - § 23 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb. (všechny správní orgány při správním řízení)
- 241 -
POZNÁMKY
- 242 -
- 243 -
- 244 -
