185

Statenvoorstel nr. PS/2014/185 Eindrapport 'evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.'.

Datum

GS-kenmerk

Inlichtingen bij

19 februari 2014

*

dhr. J.J. Wezenberg, telefoon 038 499 87 84 e-mail [email protected]

Aan Provinciale Staten

Onderwerp vaststellen van het rapport 'evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.', instemmen met de conclusies en overnemen van de aanbevelingen. Bijlagen I. Ontwerpbesluit nr. PS/2014/185 (bijgevoegd) II.

Eindrapport evaluatieonderzoek gebiedsontwikkeling Luchthaven twente e.o. (te raadplegen via www.overijssel.nl/sis onder het bovengenoemde PS-kenmerk en ligt ter inzage bij de receptie van het Provinciehuis)

Samenvatting van het voorgestelde besluit Op 17 april 2013 hebben Provinciale Staten besloten een evaluatiecommissie in te stellen naar de gebiedsontwikkeling van de Luchthaven Twente e.o. (PS/2013/262). Op 12 februari 2014 heeft de evaluatiecommissie, belast met laten uitvoeren van de evaluatie, het eindrapport vastgesteld. Provinciale Staten worden voorgesteld het eindrapport Evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. vast te stellen. Tevens worden Provinciale Staten verzocht om in te stemmen met de conclusies en de aanbevelingen over te nemen.

Inleiding en probleemstelling In opdracht van Provinciale Staten heeft een commissie ex. art. 82 Provinciewet vanaf april 2013 een evaluatie uitgevoerd naar de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. over de periode 2007 – 2013. Deze commissie heeft haar eindrapport op 12 februari 2014 vastgesteld en aan Provinciale Staten toegezonden. De evaluatiecommissie legt Provinciale Staten qualitate qua een statenvoorstel en een ontwerpbesluit inzake haar eindrapport voor. Bijgevoegd voorstel is geschreven vanuit het oogpunt zodat Provinciale Staten dienen te spreken over de conclusies en aanbevelingen voortvloeiende uit dit onderzoek.

Achtergrond De evaluatiecommissie heeft, in samenwerking met het onderzoeksbureau Necker van Naem, het evaluatieonderzoek uitgevoerd. De evaluatiecommissie heeft zeven onderwerpen leidend laten zijn in dit onderzoek: 1. Het besluitvormingsproces door Provinciale Staten; 2. De informatievoorziening tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten; 3. De rolinvulling van Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten; 4. De positie van derden;

5. Inhoudelijke consistentie en doelbereik; 6. Governance. Het onderzoek is in twee fasen uitgevoerd. In de eerste fase heeft een feitenreconstructie door middel van een omvangrijke documentanalyse plaatsgevonden. Vervolgens is in de tweede fase een verdieping uitgevoerd aan de hand van interviews en aanvullende documentanalyse. De bevindingen zijn opgenomen in bijgevoegd evaluatierapport.

Conclusies De navolgende conclusies zijn getrokken op basis van de feitenreconstructie en de verdieping: Conclusie 1 De provincie Overijssel heeft met haar positionering ten aanzien van de gebiedsontwikkeling Twente bestuurlijke verantwoordelijkheid genomen voor een unieke opgave. Aan de basis van de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omstreken ligt het besluit van het Rijk in 2003 tot sluiting van de luchtmachtbasis Twente. Een besluit met grote implicaties voor de economisch kwetsbare regio. Binnen de provincie (en binnen de gemeente Enschede) bestaat op dat moment een gedeeld besef dat hier een verantwoordelijkheid ligt voor zowel de provincie als de gemeente Enschede. Die verantwoordelijkheid heeft betrekking op een unieke opgave: een brede gebiedsontwikkeling gericht op versterking van een economisch kwetsbare regio. PS nemen die verantwoordelijkheid in 2005 door de motie Welten-Weijnen aan te nemen. Met die motie spreken PS uit een commerciële burgerluchthaven zónder publieke bijdrage acceptabel te vinden en geven PS aan een overdracht van gronden aan marktpartijen niet wenselijk te vinden. De motie Welten-Weijnen is weliswaar aangenomen op een moment dat de planvorming zich nog in een heel ander stadium bevindt (plannen hebben dan nog betrekking op de exploitatie van een commerciële burgerluchthaven, nog niet op het hele gebied), voor de keuze van de provincie om eigenaar te worden van de gronden, blijft gedurende de gehele onderzoeksperiode een groot politiek draagvlak bestaan. De genomen verantwoordelijkheid van de provincie Overijssel past binnen de veranderende rol van provincies in die begin jaren 2000: de politiek-maatschappelijke discussie over de provinciale realisatiekracht zorgt er in die periode voor dat de betrokkenheid van provincies bij ruimtelijke ontwikkelingsprojecten met een bovenlokaal karakter vergroot. In alle provincies wordt de voorheen toetsende rol in het ruimtelijke domein uitgebreid met het daadwerkelijk deelnemen in en realiseren van regionale ruimtelijke projecten. In die zin is de gekozen lijn een uiting van verantwoordelijkheidsbesef voor de realisatie van maatschappelijke meerwaarde die zonder provinciale deelname niet of niet in dezelfde mate zou worden bereikt. Conclusie 2 In de wijze waarop de provincie haar verantwoordelijkheid heeft vormgegeven, heeft de gewenste inzet van middelen (het hoe) gedomineerd over een beleidsinhoudelijke visie (het wat en waarom). Met de motie Welten-Weijnen, die is aangenomen bij de behandeling van het voorstel ‘Burgerluchtvaart Twente’ (naar aanleiding van het in Enschede opgestelde ontwikkelingskader ‘Doorstart Luchthaven Twente’), stellen PS twee belangrijke kaders vast voor de opgave van economische structuurversterking in Twente: gronden in overheidseigendom én geen provinciale bijdrage aan de exploitatie van de luchthaven. Deze kaders hebben betrekking op inzet van middelen en gaan daarmee over de zogenoemde ‘hoe-vraag’ (hoe valt een bepaalde ontwikkeling in te richten en/of te realiseren?). Aan de verantwoordelijkheid die PS daarmee in 2005 nemen, liggen op dat moment nog geen masterplan of ruimtelijk-inhoudelijke uitgangspunten ten grondslag. De vraagstelling ‘wat willen we bereiken en waarom?’ heeft daarmee in eerste instantie ontbroken. De gewenste middeleninzet is vooropgesteld. De ruimtelijke invulling van het gebied ná de aankoop van de grond ligt daarmee open. Voor die ruimtelijke invulling worden verschillende plannen en scenario’s uitgewerkt. Van 2008 tot juni 2010 wordt via vlekkenplannen en voorkeursvarianten gewerkt aan het uitwerken van twee volledige structuurvisies. Mede in aansporing van PS wordt dus een variant zonder luchthaven op eenzelfde wijze uitgewerkt als de variant met luchthaven. Na het verwerpen van beide structuurvisies in december 2009 en het aannemen van de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz in februari 2010,

2

Statenvoorstel nr. PS/2014/185

stellen PS uiteindelijk in juni 2010, als de ruimtelijke visie wordt vastgesteld, de ruimtelijke kaders vast voor de invulling van het gebied. Dat twee belangrijke kaders zijn gesteld voordat er ruimtelijk inhoudelijke plannen zijn, betekent dat de keuze voor de rol die de provincie gaat vervullen (actieve betrokkenheid door gezamenlijk met Enschede de gronden te gaan verwerven) gemaakt wordt voordat een keuze wordt gemaakt over wat de provincie met het gebied wil bereiken en hoe dit doel het beste bereikt kan worden. Kan dat het beste door een ontwikkeling ruimtelijk te accommoderen (en de ontwikkeling aan anderen te laten), door deze ruimtelijk-economisch te stimuleren of door zelf mede te ontwikkelen? Op dit punt heeft geen expliciete afweging plaatsgevonden. Met andere woorden: de keuze voor het instrumentarium en positionering (het middel ) is vooraf gegaan aan het bepalen van het doel. Overigens geldt dit ook voor de exploitatie van de luchthaven. Daarvan is reeds op hetzelfde moment in 2005 bepaald dat van een provinciale bijdrage geen sprake kan zijn. Ook hiervoor geldt dus dat het financiële uitgangspunt (namelijk dat geen middelen worden ingezet) vooraf is gegaan aan het bepalen van het doel. De vraag of dat doel de inzet van provinciale middelen zou rechtvaardigen, is gesteld noch beantwoord. Conclusie 3 In de gebiedsontwikkeling heeft onevenredig veel nadruk gelegen op de pijler ‘exploitatie van de luchthaven’. Binnen de provinciale politiek bestaan uiteenlopende opvattingen met betrekking tot de vliegfunctie. De positie van de provincie binnen de gebiedsontwikkeling als zodanig (als actieve en risicodragende participant) heeft niet ter discussie gestaan. De beschikbare infrastructuur in het gebied (waaronder een starten landingsbaan) faciliteert immers juist een luchtvaartinvulling van het gebied. Dat had een fundamentele uitspraak over de wenselijkheid van een actieve provinciale participatie in de ontwikkeling van een luchthaven in een vroeg tijdig stadium gerechtvaardigd. Dit fundamentele debat is echter noch bij aanvang noch in een later stadium gevoerd. De planontwikkeling is voortgezet en uiteindelijk is ingezet op een gebiedsontwikkeling met luchthaven, met daarbij het voorbehoud dat de markt zou moeten uitwijzen of deze invulling voor het gebied haalbaar zou zijn. Uit het voorgaande volgt dat de gebiedsontwikkeling een unieke opgave is. Ten eerste komt het ontwikkelen van een luchthaven zonder overheidsbijdrage aan de exploitatie van de luchthaven elders in Nederland niet voor. Ten tweede gaat het om een brede gebiedsontwikkeling die gedragen wordt door meerdere pijlers, waaronder woningbouw en het bedrijventerrein. Gezien de geschetste achtergrond is verklaarbaar dat de pijler ‘exploitatie van de luchthaven’ veel aandacht krijgt. Het doet echter geen recht aan de gebiedsontwikkeling die óók bestaat uit andere pijlers die expliciete aandacht behoeven en die flinke risico’s met zich meebrengen, zoals de pijler woningbouw en het bedrijventerrein, of de invulling van de ‘leisure op Twentse schaal’. Conclusie 4 Het besluitvormingsproces is, als gevolg van het ontbreken van breed politiek draagvlak, voortdurend kwetsbaar geweest, waardoor PS jegens GS maar beperkt tegenspel hebben kunnen bieden. Dit onderzoek laat zien dat het gedurende de gehele looptijd van de gebiedsontwikkeling heeft ontbroken aan een breed politiek draagvlak voor de gebiedsontwikkeling: plannen, moties en amendementen zijn met beperkte meerderheden aangenomen. Het meest zichtbaar wordt dit bij de besluitvorming over de structuurvisie; ondanks een reeds uitgesproken voorkeur van GS voor structuurvisie B wordt deze door PS verworpen. Dit beperkte politiek draagvlak komt met name voort uit het controversiële karakter van de vliegfunctie. De vele inspanningen van belangengroeperingen op dit dossier (van zowel voorals tegenstanders) onderstrepen dit controversiële karakter. Het zorgt er ook voor dat de wijze waarop de gebiedsontwikkeling in PS aan de orde komt sterk bepaald wordt door de verhouding tussen voor- en tegenstanders van de gebiedsontwikkeling. Het dossier is zichtbaar en merkbaar gepolitiseerd. In de samenwerking tussen GS en PS dragen de gepolitiseerde verhoudingen ertoe bij dat door GS nadrukkelijk wordt gehandeld vanuit de verschillende ‘petten’ die zij als bestuurders in dit dossier spelen: bestuurder van de provincie versus bestuurder van ADT. Intern vervullen de bestuurders van de provincie, daarin ondersteund door de ambtelijke organisatie, nadrukkelijk de rol van belangenbehartiger van het provinciale belang, richting PS handelen en communiceren zij vanuit hun rol als ADT-bestuurder. Ook in het optreden van PS-leden onderling is de


3

gepolitiseerde verhouding merkbaar, met als gevolg dat het optreden van PS als geheel wordt bemoeilijkt. Conclusie 5 Het ontbreken van procesafspraken, met name op het punt van de informatievoorziening, heeft in dit majeure dossier een optimale rolinvulling door PS gehinderd. In de informatievoorziening tussen GS en PS is veel informatie verstrekt, zowel op initiatief van GS als op verzoek van PS. Die informatie is in verschillende vormen verstrekt, zowel mondeling als schriftelijk. Er wordt geen vast format of werkwijze gehanteerd voor de wijze waarop informatie wordt verstrekt. Er zijn – anders dan in het kader van de Gemeenschappelijke Regeling – vooraf ook geen afspraken gemaakt over de wijze van informatievoorziening. De provincie beschikt niet over een kader grote projecten, waarin procesafspraken zijn vastgelegd over bijvoorbeeld de informatievoorziening. Specifiek voor de aanbesteding van de luchthaven zijn met de Kadernota Aanbesteding wel een aantal procesafspraken vastgelegd. Hierdoor is helder wanneer PS aan zet zijn. Ten aanzien van het informatieproces kan verder geconcludeerd worden dat PS met name achteraf of aan het einde van een besluitvormingsproces worden geïnformeerd. De Statenvoorstellen bevatten maar in zeer beperkte mate keuzemogelijkheden. Verder moet worden geconcludeerd dat PS op de hoogte waren van het bestaan van belangrijke risico’s, zoals de staatssteuntoets en het luchthavenbesluit. PS zijn echter niet op alle momenten tussentijds geïnformeerd over signalen die mogelijk intern had kunnen leiden tot bijsturing, zoals de zorgen over het functioneren van ADT, de intentie van GS om what-ifscenario’s te ontwikkelen of de tussentijdse signalen naar aanleiding waarvan in GS werd gesproken over de staatssteunprocedure. In hoeverre GS geacht worden beschikbare informatie die intern leidt tot afwegingen en/of bijsturing ook tussentijds met PS te delen, is aan de politieke appreciatie van PS. Voorafgaand aan een concreet besluitvormingsmoment is aan PS geen informatie onthouden die van directe invloed zou (kunnen) zijn geweest op het betreffende besluit. Het handelen van PS is toegankelijk via onder meer Statenvoorstellen, besluitenlijsten, moties, amendementen, schriftelijke vragen en het terugkijken van online vergaderingen. Hierbij moet worden geconcludeerd dat stukken enkel chronologisch zijn geordend, aan de hand van de vergaderdata. Het handelen van PS is niet thematisch geordend. Het volgen en nagaan van het handelen van PS op één bepaald dossier, vraagt hierdoor de nodige tijdsinspanning en kennis van het functioneren van PS. Conclusie 6 Keuzebepaling voor opleggen van geheimhouding is onvoldoende transparant. Op verschillende momenten in het proces is op stukken geheimhouding opgelegd. Ook is tijdens het procesverloop op een zeker moment teruggeblikt op de noodzaak voor geheimhouding, hetgeen ertoe heeft geleid dat verschillende stukken waarop voorheen geheimhouding was opgelegd openbaar zijn geworden. Uit het procesverloop volgt dat PS en GS geen gezamenlijk afwegingskader hadden of gezamenlijk een gesprek gevoerd hebben over de reikwijdte van het opleggen van geheimhouding. Dit heeft aanleiding gegeven tot reparaties gedurende het procesverloop. Conclusie 7 Provinciale Staten hebben voornamelijk reactief gehandeld. PS zijn in deze rolinvulling gefaciliteerd door Gedeputeerde Staten. In dit dossier is sprake van een grote mate van betrokkenheid van PS. Het dossier heeft veelvuldig op de agenda van PS gestaan, zowel op voorstel van GS als op eigen initiatief van PS. PS hebben daarbij gebruikgemaakt van verschillende instrumenten, waaronder mondelinge vragen, schriftelijke vragen, agendering in de commissie of PS, moties, amendementen en interpellatiedebat. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat de betrokkenheid van PS voornamelijk reactief van aard is; er is gereageerd op een stuk of voorstel vanuit GS, of eventueel het uitblijven daarvan.

4


Zo laat dit onderzoek zien dat PS vaak pas betrokken zijn in het sluitstuk van een besluitvormingsproces, op het moment dat het formele besluit genomen moet worden. Dat geldt bijvoorbeeld op de volgende momenten:

/

/

/

Besluitvorming over de bestuursovereenkomsten, waarin PS pas in november 2009 worden geïnformeerd over de gewijzigde eigendomsverhoudingen. Het besluit van het Rijk over zijn positie in deze gebiedsontwikkeling vormt voor GS geen aanleiding de betekenis hiervan in consulterende zin met PS te bespreken. Uiteindelijk vindt over het sluiten van de bestuursovereenkomsten overigens geen besluitvorming door PS meer plaats. De bestuursovereenkomsten zijn ter informatie aan PS gestuurd. De inrichting van het juridisch construct wordt ambtelijk-bestuurlijk verkend. PS worden over de uitkomsten hiervan geïnformeerd doordat aan hen één voorstel voor de inrichting voor te leggen. Aan de voorkant vindt geen verkennend debat plaats tussen GS en PS, tussen de leden van PS onderling evenmin. De verschillende ruimtelijke kaders waarbij PS middels moties en amendementen aanvullende kaders hebben gesteld. Een uitzondering hierop is overigens de motie AntumaDalhuisen, in november 2008, waarmee PS op eigen initiatief – naar aanleiding van ontwikkelingen in het Rijksbeleid – aanvullende kaders meegeven voor de ontwikkeling van voorkeursvariant B.

Tegelijk geldt dat door PS ook niet is gevraagd om eerder in het proces betrokken te zijn. Bovendien is de betrokkenheid van PS niet vooraf gestructureerd, bijvoorbeeld in de zin van een kader grote projecten. De provincie beschikt niet over een door PS vastgesteld afwegingskader voor de besluitvorming over dergelijke majeure projecten en (gebieds)ontwikkelingen. Een uitzondering hierop is het verloop van de aanbesteding van de luchthaven. Ten aanzien van dit aspect hebben PS met het vaststellen van de Kadernota Aanbesteding expliciete kaders gesteld, zowel inhoudelijk als ten aanzien van het proces voor het verloop van de aanbesteding. Tevens is helder afgebakend op welke momenten PS betrokken zouden worden. In de praktijk zijn PS ook conform die afspraken betrokken en hebben PS op gezette tijden gelegenheid gekregen aanvullende kaders te stellen. Conclusie 8 Binnen de regio Twente kan de gebiedsontwikkeling niet steunen op een breed draagvlak. Het draagvlak voor de gebiedsontwikkeling bij andere Twentse gemeenten is niet evident. Hoewel het doel dat met de gebiedsontwikkeling wordt nagestreefd – een economisch sterker en duurzamer Twente – gericht is op Twente, zijn het enkel de provincie en de gemeente Enschede die actief participeren in de gebiedsontwikkeling. De tegenstand bij de vliegfunctie binnen de gebiedsontwikkeling is deels afkomstig van omliggende gemeenten. Conclusie 9 Betrokkenen hebben op verschillende manieren en momenten gelegenheid gekregen hun visie kenbaar te maken. Dit is zorgvuldig gebeurd. Een gebiedsontwikkeling als deze kenmerkt zich door een grote betrokkenheid van derden. Voor- en tegenstanders, individuen en maatschappelijke groeperingen, maar ook andere overheden en marktpartijen. Alle betrokkenen zijn in de gelegenheid gesteld om in te spreken of anderszins hun opvatting over te brengen. Dat is gebeurd op verschillende manieren en zowel in de fase van planvorming als in de uitvoering. Zo is de planvariant zonder burgerluchtvaart samen met maatschappelijke groeperingen, ondersteund door T-Xchange van de Universiteit Twente, ontwikkeld, heeft de structuurvisie ter inzage gelegen, hebben betrokkenen ingesproken en hebben PS – voorafgaand aan het vaststellen van de structuurvisie – een hoorzitting gehouden. De provincie heeft hierin een zorgvuldig proces bewandeld. Ook in de uitvoeringsfase geldt dat betrokken voor- en tegenstanders gelegenheid hebben gehad hun zienswijze kenbaar te maken bijvoorbeeld door in te spreken in een vergadering van PS. In de uitvoeringsfase speelt verder de betrokkenheid van (toekomstige) marktpartijen en andere overheden. De betrokkenheid van marktpartijen is onder andere vormgegeven middels aanbestedingsprocedures. Omliggende gemeenten worden geïnformeerd via het


5

zogenoemde WABHOLD-overleg. Ook die procedures borgen de mogelijkheid voor een brede inbreng van betrokkenen. Conclusie 10 De doelstelling die met de gebiedsontwikkeling is beoogd – een economisch sterker en duurzamer Twente – is consistent gehanteerd, maar toekomstige toetsing van het doelbereik is moeilijk. Het doel dat met deze gebiedsontwikkeling wordt beoogd – een economisch sterker en duurzamer Twente – is in alle plannen en het uitvoeringsdocument consistent doorgevoerd. Nadat er aanvankelijk plannen worden ontwikkeld voor commerciële burgerluchtvaart op de luchthaven Twente (die ook de aanleiding vormen voor het indienen van de motie WeltenWeijnen), wordt met de oprichting van VTM i.o. in 2007 ingezet op de ontwikkeling van het luchthavengebied als vliegwiel voor economische structuurversterking in Twente. Vanaf dat moment beogen vlekkenplannen, voorkeursvarianten en structuurvisies bij te dragen aan een ‘economisch sterker en duurzamer Twente’. Met het vaststellen van de ruimtelijke visie wordt dit doel gecontinueerd en benadrukken PS de ‘groene’ elementen van de gebiedsontwikkeling: versnelling van de ontwikkeling van de EHS en het versterken van de natuur en het landschap. Het doel dat met de gebiedsontwikkeling nagestreefd wordt, is daarmee helder en herleidbaar in alle verschillende plannen. Concretisering van dit algemene doel in concrete, afrekenbare doelstellingen per thema is in een breed gebiedsontwikkelingsproject gecompliceerd. Er zijn nadere uitwerkingen van het doel geformuleerd. Zo worden bijvoorbeeld met betrekking tot de werkgelegenheid in het voorstel aan PS over de structuurvisie de bruto werkgelegenheidseffecten benoemd van 2.770 arbeidsplaatsen bij structuurvisie B ten opzichte van 1.300 arbeidsplaatsen bij structuurvisie A. De genoemde getallen gelden evenwel vooral als onderbouwing voor de keuze voor één van beide structuurvisies. Hierbij moet worden aangetekend dat het inherent is aan een breed gebiedsgericht project dat gewerkt wordt met aannames en dat het onmogelijk is om de doelstelling nauwkeurig uiteen te leggen in SMART-doelstellingen (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden). Dit onder meer omdat het resultaat bepaald wordt door een groot aantal exogene factoren en de causaliteit tussen een investering en economische ontwikkeling moeilijk aantoonbaar is. Gedurende de planontwikkeling onderbouwen verschillende studies, rapporten en adviezen op welke wijze dit doel het beste gerealiseerd kan worden. Het feit dat een gebiedsontwikkeling beperkt kan worden voorzien van controleerbare en toetsbare indicatoren maakt het desondanks niet minder van belang daar naar te streven. Dit omdat het ontbreken van een concreet doel bemoeilijkt dat straks, in retrospectief, kan worden vastgesteld of het beoogde doel bereikt is. Daar komt bij dat het ontbreken van een concreet doel veel ruimte voor eenieder (politiek, bestuurlijk, maatschappelijk en privaat) laat om uit de beslisinformatie die aan de ontwikkeling van de structuurvisies en ruimtelijke visie ten grondslag heeft gelegen, naar eigen inzicht een normering voor doelbereik te destilleren en hiermee de haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling ter discussie te stellen. Complicerende factor is bovendien dat een belangrijke pijler onder de gebiedsontwikkeling – de ontwikkeling van de luchthaven – sterk afhankelijk is van externe ontwikkelingen (de markt en de commerciële haalbaarheid, die op hun beurt weer afhankelijk zijn van aspecten als de staatssteuntoets, het nemen van het Luchthavenbesluit door het Rijk en internationale luchtvaartontwikkelingen). Voor deze pijler is reeds in een vroeg stadium (2005) bepaald dat van een provinciale bijdrage aan de exploitatie van de luchthaven geen sprake kan zijn. Het zorgt ervoor dat voor deze pijler telkens een voorzichtigheid wordt ingebouwd ten aanzien van de realisatie: duidelijkheid over de haalbaarheid van deze pijler ontstaat dus pas op het moment dat de markt definitief gesproken heeft, wat betekent dat de luchthavenpijler een onzekere factor in de gehele gebiedsontwikkeling blijft. In het geval dat exploitatie van de luchthaven zonder provinciale bijdrage niet haalbaar blijkt, zullen nieuwe plannen moeten worden ontwikkeld. Het zorgt er tevens voor dat voor de exploitatie van de luchthaven een open afweging over de opbrengst en inzet van publieke middelen niet plaatsvindt. Niet alleen vormt de luchthaven een belangrijke pijler onder de gehele gebiedsontwikkeling; een open debat over de vraag wanneer (bij welke mate van economische versterking) de inzet van publieke middelen voor deze gebiedsontwikkeling gerechtvaardigd is, is niet is gevoerd.

6


Conclusie 11 De rol en positie van de provincie Overijssel in de opgerichte rechtspersoon (ADT) is voorafgaande aan en tijdens het project onvoldoende bediscussieerd en inhoud gegeven. Planvormingsfase In de (voorbereiding van een) keuze voor een juridische vorm waarmee uitvoering kan worden gegeven aan de gebiedsontwikkeling, is nooit serieus een andere vorm dan een Gemeenschappelijke Regeling overwogen. Dit vanuit de sterk gevoelde behoefte, van zowel vanuit de provincie als vanuit de gemeente Enschede, tot directe bestuurlijke aansturing van deze gebiedsontwikkeling. Dat geldt voor 2010, toen de daadwerkelijke oprichting van de Gemeenschappelijke Regeling werd voorbereid, maar ook in de jaren daarvoor waarin met het ondertekenen en voorbereiden van de bestuursovereenkomsten is ingezet op een publiekrechtelijk orgaan dat verantwoordelijk zou worden voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling. De keuze voor een Gemeenschappelijke Regeling heeft nooit ter discussie gestaan. Niet alleen is daarmee de keuze voor een Gemeenschappelijke Regeling onvoldoende expliciet afgewogen tegen andere juridische vormen, maar ook is binnen de gemaakte keuze voor een Gemeenschappelijke Regeling onvoldoende expliciete aandacht uitgegaan naar de beïnvloedingsmogelijkheden van PS die de Wet Gemeenschappelijke Regelingen biedt. Bovendien is geen discussie gevoerd over de mogelijkheid om bevoegdheden van bestuursorganen van een Gemeenschappelijke Regeling te beperken (volgens art. 44 Wgr). Uitvoeringsfase Nadat de Gemeenschappelijke Regeling ADT is opgericht en ADT in 2011 als uitvoeringsorganisatie aan de slag gaat met de uitvoering van de gebiedsontwikkeling, wordt de gekozen governance-structuur echter steeds vaker onderwerp van discussie. Aanleiding zijn met name de veranderende economische omstandigheden en het op sommige momenten op zich laten wachten van adequate sturingsinformatie over de gevolgen voor de voortgang en stand van zaken van de gebiedsontwikkeling. Na oprichting van ADT heeft de projectorganisatie enige tijd nodig om op orde te komen en het duurt uiteindelijk tot het najaar 2011 voor een strategische heroriëntatie op programma’s en onderliggende grondexploitatie kan worden afgerond. Het zorgt zowel bij GS als bij PS voor een gevoel dat ADT onvoldoende in control zou zijn. Hoewel dit gevoel zowel bij GS als bij PS bestaat, wordt dit gevoel niet of beperkt gecommuniceerd. Hoewel GS intern en ook in de richting van ADT hun zorg uitspreken, stellen zij zich richting PS op als leden van het ADT-bestuur en communiceren de uitkomsten van besluitvorming binnen ADT. Het zorgt ervoor dat PS met name achteraf geïnformeerd worden. In formeeljuridische zin is de opstelling van GS juist en gelet op de gepolitiseerde verhoudingen is deze ook begrijpelijk. Maar het versterkt ook de afstand zoals PS die tot ADT ervaren en hun gevoel geen grip te hebben. Dat er afstand wordt ervaren tussen de provincie en ADT geldt overigens niet alleen voor PS, het geldt ook ambtelijk en voor ADT. ADT lijkt binnen de provincie vooral te worden ervaren als organisatie die op afstand staat en moet worden gecontroleerd en niet als een projectorganisatie die deel uitmaakt van de provincie. Mogelijk wordt dit versterkt door het feit dat de provincie, anders dan de gemeente Enschede, niet inzet op het detacheren van substantiële ambtelijke capaciteit aan de projectorganisatie. Overigens constateert ook AT Osborne in 2011 een onbalans in de betrokkenheid van partijen in de dagelijkse gang van zaken binnen ADT en stelden zij dat een dergelijke situatie voor een complex en gevoelig project niet bijdraagt aan het noodzakelijke draagvlak. Het moment en de aard van bespreken governance-structuur De zorgen over ADT leiden ook tot het plaatsen van vraagtekens bij de governance-structuur. Dit lijkt vooral voort te komen uit een gevoel van ongemak bij de positie van de provincie in deze risicovolle gebiedsontwikkeling. Als de provincie die positie had willen voorkomen, hadden echter bij andere aspecten en op andere momenten, meer vraagtekens geplaatst moeten worden: 

De keuze om actief in deze gebiedsontwikkeling te participeren. Deze keuze is destijds bewust gemaakt en kan steunen op een breed politiek draagvlak. De keuze is bovendien op een aantal momenten ook door PS herbevestigd (onder meer bij het vaststellen van de uitgangspunten voor de bestuursovereenkomst, in 2008, het aangaan van de bestuursovereenkomst (2009) en de Gemeenschappelijke Regeling, in 2010). In dit licht is


7







het begrijpelijk dat hierbij geen vraagtekens zijn geplaatst. Tegelijkertijd moet geconcludeerd dat een expliciete motivering dat het provinciaal belang vroeg om actieve participatie in de gebiedsontwikkeling, niet heeft plaatsgevonden. De veranderende eigendomsverhoudingen van 40-40-20, naar 50-50 als gevolg van de keuze van het Rijk om niet actief te participeren in de gebiedsontwikkelingen. Deze leiden niet alleen tot een groter aandeel (en dus ook risico) voor de provincie Overijssel, het zorgt ook voor een grotere afhankelijkheid van de partner waarmee de gebiedsontwikkeling wordt ingezet, de gemeente Enschede. Deze veranderende eigendomsverhoudingen leiden niet tot een debat in en met PS over de betekenis en risico’s van deze wijziging. Dit debat is noch door GS noch door PS geïnitieerd. Dat het draagvlak voor de gebiedsontwikkeling niet evident was én dat gekozen is om de uitvoerende werkzaamheden op afstand te plaatsen (namelijk via de Gemeenschappelijke Regeling), heeft niet geleid tot het nadrukkelijker bezien van mogelijkheden tot blijvende invloed vanuit PS. Externe ontwikkelingen, zoals de veranderende economische omstandigheden en een veranderende tijdgeest, de wijze waarop deze ontwikkelingen binnen de provincie hun doorwerking kenden in onder meer het provinciaal deelnemingenbeleid of het actualiseren van de nota grondbeleid. In beide nota’s is een actieve rol van de provincie in gebiedsontwikkelingen niet langer een vanzelfsprekendheid. Dit had voor GS en PS aanleiding kunnen vormen de positie van de provincie binnen deze gebiedsontwikkeling opnieuw ter discussie te stellen. Gegeven de bestuurlijke opdracht om gestelde opgaven te realiseren, in combinatie met de reeds geïnvesteerde tijdsinzet en middelen, is het te begrijpen dat dit fundamentele debat later in de tijd niet alsnog gevoerd is.

Met de kennis van nu en gelet op de financiële risico’s die – zo zou later blijken – groter zijn dan destijds voorzien, zou een meer integrale benadering van de gebiedsontwikkeling op zijn plaats zijn geweest. Achteraf terugkijkend kan dan ook geconstateerd dat de politieke focus teveel heeft gelegen op een aantal ruimtelijke aspecten voor de invulling van het gebied, en op het niet financieel willen bijdragen aan de exploitatie van de luchthaven, en te weinig op de betekenis en consequenties van een actieve provinciale participatie in de gehele gebiedsontwikkeling.

Aanbevelingen De navolgende aanbevelingen zijn geformuleerd op basis van de feitenreconstructie, de verdieping en de conclusies. Aanbeveling 1 Organiseer in de procesgang van grote projecten momenten van reflectie. Binnen een groot (ontwikkelings)project is het waarschijnlijk dat omstandigheden en voorwaarden voortdurend wijzigen. Het is zaak om hiermee rekening te houden door periodiek (bijvoorbeeld jaarlijks) een moment van procesreflectie in te bouwen. Een dergelijke reflectie stelt in staat om los te komen van het volgende inhoudelijke besluit en de focus te leggen op vragen als: / Passen de stappen die wij zetten nog bij de beoogde rol en positie van de provincie? / Passen de stappen die wij zetten nog bij het oogmerk en de uitgangspunten (het zogenoemde wat & waarom)? / Verloopt de wijze waarop PS en GS het (duale) samenspel invullen voor beide partijen naar behoren? Het is belangrijk om actief te zijn in het agenderen van deze reflectiemomenten. Aanbeveling 2 Markeer de keuze voor gezamenlijk optrekken, de juridische vorm en de organisatie van samenwerkingsverbanden expliciet en besteedt aandacht aan de keuzemogelijkheden hierbinnen. Als de keuze wordt gemaakt om gezamenlijk met anderen een project of ontwikkeling te realiseren (bijvoorbeeld in een GR-constructie waarin meerdere (publieke) organen vertegenwoordigd zijn), zorg dan dat de consequenties van deze gezamenlijkheid vooraf helder zijn: / Wat betekent het gezamenlijk realiseren van een opgave in termen van bevoegdheden?

8


/

Wat zijn de financiële risico’s?

Zorg er tegelijkertijd eveneens voor dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid om een project of ontwikkeling te realiseren, ook gevoeld en ervaren wordt. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door: / maximaal invulling te geven aan mogelijkheden om commitment te tonen in de uitvoerende organisatie, bijvoorbeeld door het leveren van personele capaciteit voor het projectbureau; / te zorgen voor heldere (proces)afspraken over rolinvulling van GS en PS (om pettenproblematiek te voorkomen). Overweeg daarbij nadrukkelijk of PS beperkingen willen aanbrengen in de juridische vorm waarin de ontwikkeling wordt gegoten; / te overwegen om ook als volksvertegenwoordigende organen gezamenlijk op te trekken. Een mogelijkheid zou bijvoorbeeld zijn om een gezamenlijke commissie van PS en gemeenteraad in te stellen. Op die manier kunnen standpunten in dezelfde politieke arena gedeeld worden en ook met elkaar uitgewisseld worden. Aanbeveling 3 Stel een kader voor grote projecten op. Een kader voor grote projecten onderscheidt zich van een reguliere voortgangsrapportage op provinciale projecten. Het onderscheid met reguliere projecten zit er in dat grote projecten een aantal specifieke kenmerken hebben zoals: een wezenlijke ruimtelijke impact, een hoog risicoprofiel (bijvoorbeeld financieel) en een nadrukkelijke aandacht voor het onderwerp binnen PS. Zorg dat in een dergelijk kader een aantal aspecten wordt meegenomen: / de verschillende processtappen; / aansluiting met uitgangspunten zoals gesteld in andere beleidsnota’s, bijvoorbeeld het grondbeleid, deelnemingenbeleid of nota verbonden partijen; / de rollen die de verschillende actoren hierin vervullen. Neem hierin niet alleen de rollen van GS, PS en de ambtelijke organisatie mee, maar ook de momenten waarop betrokkenen van buiten gelegenheid hebben een zienswijze in te dienen; / de afhankelijkheid van derden en de mate waarin dit de invloed van PS beïnvloedt; / definities van duidelijke go/nogo-momenten; / de informatievoorziening tussen GS en PS. Zorg ervoor dat een dergelijk kader gehanteerd kan worden als afwegingskader, voorafgaand aan de besluitvorming over een groot project, maar ook als kader om tussentijds de voorgang van het project te volgen en monitoren. Aanbeveling 4 Overweeg als PS om bij grote projecten het handelen van PS ook thematisch toegankelijk te maken. Overweeg om bij belangrijke dossiers de informatievoorziening over het handelen van PS (online vergaderingen, Statenvoorstellen, moties, amendementen, schriftelijke vragen et cetera) ook thematisch te ordenen. Op dit moment is deze chronologisch geordend, wat het tijdsintensief maakt om het handelen van PS te raadplegen. Vanuit het oogpunt van toegankelijkheid kan overwogen worden deze informatie ook thematisch te ordenen. Aanbeveling 5 Wees terughoudend en specifiek in het opleggen van geheimhouding. Het opleggen van geheimhouding op stukken of delen van stukken betekent het toepassen van een uitzondering op de regel dat informatie openbaar beschikbaar is. Om die reden past terughoudendheid. Nog belangrijker dan het formuleren van criteria voor het opleggen van geheimhouding (zoals het voorkomen dat marktgevoelige informatie openbaar wordt waardoor de onderhandelingspositie van de provincie wordt verzwakt), is het toepassen van die criteria. Het opleggen van geheimhouding is een zodanig verstrekkend middel dat de toepassing ervan niet per document maar per passage moet worden afgewogen. Ook is van belang om de duur van geheimhouding goed te bepalen, dan wel te monitoren.


9

Aanbeveling 6 Schenk ook bij een complexe gebiedsontwikkeling aandacht aan monitoring en effectmeting. De gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. beoogt economische waarde toe te voegen aan een kwetsbare regio. Deze doelstelling leent zich niet voor een standaardbenadering waarbij SMART-doelen worden gesteld en op een later tijdstip worden beoordeeld. Tegelijkertijd is het van belang om het bereiken van de doelstelling te monitoren. De bedoelde reflectiemomenten uit aanbeveling 1 vormen een kans om aandacht te hebben voor doelgericht handelen, zonder daarin te eenzijdig gefixeerd te zijn op enkel prestatieindicatoren. Zorg dat ook vooraf wordt gesproken over de mate waarin en de wijze waarop doelbereik gemonitord kan worden.

Verantwoording gemaakte kosten Op 26 augustus 2013 bent u per brief geïnformeerd over de voortgang van de werkzaamheden van de evaluatiecommissie. De kosten voor het onderzoeksbureau bedragen €64.630,--. In verband met extra (niet vooraf afgesproken) vergaderingen is de commissie additioneel €2750,-- in rekening gebracht. De totale onderzoekskosten bedragen in totaal €67.380,--. Deze zijn ten laste gebracht van het PS-budget ondersteuning bestuursorganen.

Voorstel Gelet op het voorgaande stellen wij u voor het besluit te nemen, als in concept in bijlage I verwoord. De evaluatiecommissie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., voorzitter, prof. dr. N.G. Noorderhaven secretaris, drs. R. Wiggers

10


Bijlage I

Ontwerpbesluit nr. PS/2014/185

Provinciale Staten van Overijssel, gelezen het voorstel van de evaluatiecommissie gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. d.d. 12 februari 2014 - kenmerk PS/2014/185 Gelezen hebbende het eindrapport evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.. besluiten: 1.

het rapport van de evaluatiecommissie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., vast te stellen.

2.

in te stemmen met de conclusies van de evaluatiecommissie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., te weten: a. De provincie Overijssel heeft met haar positionering ten aanzien van de gebiedsontwikkeling Twente bestuurlijke verantwoordelijkheid genomen voor een unieke opgave. b. In de wijze waarop de provincie haar verantwoordelijkheid heeft vormgegeven, heeft de gewenste inzet van middelen (het hoe) gedomineerd over een beleidsinhoudelijke visie (het wat en waarom). c. In de gebiedsontwikkeling heeft onevenredig veel nadruk gelegen op de pijler ‘exploitatie van de luchthaven’. d. Het besluitvormingsproces is, als gevolg van het ontbreken van breed politiek draagvlak, voortdurend kwetsbaar geweest, waardoor PS jegens GS maar beperkt tegenspel hebben kunnen bieden. e. Het ontbreken van procesafspraken, met name op het punt van de informatievoorziening, heeft in dit majeure dossier een optimale rolinvulling door PS gehinderd. f. Keuzebepaling voor opleggen van geheimhouding is onvoldoende transparant. g. Provinciale Staten hebben voornamelijk reactief gehandeld. PS zijn in deze rolinvulling gefaciliteerd door Gedeputeerde Staten. h. Binnen de regio Twente kan de gebiedsontwikkeling niet steunen op een breed draagvlak. i. Betrokkenen hebben op verschillende manieren en momenten gelegenheid gekregen hun visie kenbaar te maken. Dit is zorgvuldig gebeurd. j. De doelstelling die met de gebiedsontwikkeling is beoogd – een economisch sterker en duurzamer Twente – is consistent gehanteerd, maar toekomstige toetsing van het doelbereik is moeilijk. k. De rol en positie van de provincie Overijssel in de opgerichte rechtspersoon (ADT) is voorafgaande aan en tijdens het project onvoldoende bediscussieerd en inhoud gegeven.

3.

de aanbevelingen uit het rapport over te nemen, te weten: a. Organiseer in de procesgang van grote projecten momenten van reflectie. b. Markeer de keuze voor gezamenlijk optrekken, de juridische vorm en de organisatie van samenwerkingsverbanden expliciet en besteedt aandacht aan de keuzemogelijkheden hierbinnen. c. Stel een kader voor grote projecten op. d. Overweeg als PS om bij grote projecten het handelen van PS ook thematisch toegankelijk te maken. e. Wees terughoudend en specifiek in het opleggen van geheimhouding.


11

f.

Schenk ook bij een complexe gebiedsontwikkeling aandacht aan monitoring en effectmeting.

4. de evaluatiecommissie decharge te verlenen. Zwolle, Provinciale Staten voornoemd, voorzitter, griffier,

12


Evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.

Evaluatiecommissie „Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.‟: De heer prof. dr. N.G. Noorderhaven (voorzitter) Mevrouw Renkema (CDA) De heer Heskamp (PvdA) Mevrouw Van Haaf (VVD) Mevrouw Van der Bent (CU) De heer Futselaar (SP) De heer Jansen (PVV) De heer Van Hofwegen (D66) De heer Slagman (SGP) Ondersteuning Evaluatiecommissie: Mevrouw Wiggers (griffier) De heer Wezenberg (Statenadviseur) Onderzoekers: Mevrouw Gerards LLM MSc De heer Karens MSc Mevrouw drs. Mooren (projectleider) De heer drs. Oostendorp De heer drs. Sietsma MPA Datum: 19-02-2014

Evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. / eindrapport 19 februari 2014

2

Inhoudsopgave 1 Onderzoeksverantwoording

5

1.1 / Doelstelling en samenstelling onderzoekscommissie

5

1.2 / Onderzoeksvragen

5

1.3 / Afbakening

6

1.4 / Onderzoeksuitvoering

6

1.5 / Leeswijzer

7

2 Conclusies en aanbevelingen

8

2.1 / Conclusies

8

2.2 / Aanbevelingen

16

3 Beantwoording deelvragen

18

Bevindingenrapport

41

1 Kaders

42

1.1 / Wat vooraf ging; besluitvorming in 2005

42

1.2 / Oprichting Vliegwiel Twente Maatschappij (2007)

44

1.3 / Ontwikkeling vlekkenplannen

49

1.4 / Ontwikkeling structuurvisies A en B

51

1.5 / Besluitvorming structuurvisie

56

1.6 / Bestuursovereenkomst VTM i.o.

61

1.7 / Na het verwerpen van de structuurvisies

66

2 Governance-structuur

71

2.1 / VTM i.o.

71

2.2 / Oprichting Gemeenschappelijke Regeling

72

2.3 / Statenvoorstel oprichting Gemeenschappelijke Regeling

76

2.4 / Inrichting en functioneren ADT

79

2.5 / Informatievoorziening

81

3 Financieel verloop

85

3.1 / Eerste grondexploitatie (2009)

85

3.2 / Actualisatie grondexploitatie na vaststellen ruimtelijke visie (augustus 2010)

87

3.3 / Strategische heroriëntatie en actualisatie grondexploitatie (2011-2012)

88

3.4 / Actualisatie grondexploitatie 2013

99

3.5 / Verloop resultaatverwachtingen totale gebiedsontwikkeling

100


3

4 Verloop van de aanbesteding(en)

101

4.1 / Procedure rond vaststelling Kadernota aanbesteding luchthaven Twente

101

4.2 / Kadernota voor de aanbesteding van de luchthaven

103

4.3 / Request for Qualifcation, Informatiememorandum en Expression of Interest

107

4.4 / Voortgang aanbesteding (juli 2011-november 2011)

107

4.5 / Aanbesteding leisure

112

4.6 / Voorleggen Request for Proposal en concessieovereenkomst aan PS

113

4.7 / Voortgang (februari-december 2012)

114

4.8 / December 2012: uitblijven biedingen

121

4.9 / Onderhandse aanbesteding

123

Bijlagen

127

Bijlage 1. Bestudeerde bronnen

127

Bijlage 2. Overzicht onderliggende studies bij opstellen structuurvisie

129

Bijlage 3. Lijst van afkortingen

130

Bijlage 4. Samenstelling PS en GS in de onderzoeksperiode

131

Bijlage 5. Overzicht stukkenstroom van GS PS in de periode 2007 – maart 2013

133


4

1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Doelstelling en samenstelling onderzoekscommissie Doelstelling Op 17 april 2013 hebben Provinciale Staten besloten een evaluatiecommissie in te stellen naar de gebiedsontwikkeling van de Luchthaven Twente e.o.1 Het evaluatieonderzoek is ingegeven vanuit de controlerende taak van Provinciale Staten en heeft tot doel lering te trekken uit dit omvangrijke gebiedsontwikkelingsproces. Evaluatiecommissie De evaluatiecommissie kent de volgende samenstelling: / / / / / / / /

Mevrouw Renkema (CDA) De heer Heskamp (PvdA) Mevrouw Van Haaf (VVD) Mevrouw Van der Bent (CU) De heer Futselaar (SP) De heer Jansen (PVV) De heer Van Hofwegen (D66) De heer Slagman (SGP)

PS hebben prof.dr. N.G. Noorderhaven benoemd tot voorzitter van de evaluatiecommissie. De evaluatiecommissie wordt ondersteund door de griffer, mevrouw Wiggers en de heer Wezenberg, Statenadviseur. De evaluatiecommissie heeft onderzoeksbureau Necker van Naem gevraagd het onderzoek uit te voeren.

1.2 / Onderzoeksvragen Centrale vraag De evaluatiecommissie heeft de volgende vraag als centrale vraag voor het onderzoek vastgesteld: Welke conclusies kunnen worden getrokken met betrekking tot de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. over de periode 2007 tot en met maart 2013 en welke aanbevelingen kunnen worden geformuleerd voor lopende en toekomstige gebiedsontwikkelingen?

Deelvragen 1.

1

Het besluitvormingsproces van Provinciale Staten Hoe is het besluitvormingsproces met betrekking tot de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. tussen 2007 en 2013 verlopen?

Besluitenlijst vergadering PS d.d. 17 april 2013.


5

2.

3. 4. 5. 6.

De informatievoorziening tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten Hoe is het informatieproces tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten verlopen? Welke informatie was bij Gedeputeerde Staten beschikbaar (waaronder ook externe onderzoeken, tussentijdse audits en evaluaties)? Welke informatie is er beschikbaar gesteld aan Provinciale Staten en hoe wordt deze beschikbaar gestelde informatie beoordeeld op kwaliteit, consistentie, volledigheid en de mate waarin risico‟s en keuzemogelijkheden zijn weergegeven? De rolinvulling van Provinciale Staten en Gedeputeerden Staten Hoe hebben Provinciale Staten op basis van deelvraag 1 en 2 hun kaderstellende en controlerende rol ingevuld? De positie van derden Op welke wijze hebben directe participanten en betrokkenen meningen en zienswijzen kunnen inbrengen in het besluitvormingsproces? Inhoudelijke consistentie en doelbereik Hoe wordt de inhoudelijke consistentie en het doelbereik van het gebiedsontwikkelingsproces Luchthaven Twente beoordeeld? Governance Op welke wijze is de samenwerking tussen de diverse partijen in de uitvoering georganiseerd, waarbij ook nadrukkelijk wordt gekeken naar de gehanteerde governance-structuur?

1.3 / Afbakening Focus ligt op betrokken actoren binnen de provincie De evaluatiecommissie richt zich in haar evaluatie op het handelen door de provincie Overijssel. Om recht te kunnen doen aan de context waarbinnen de gebiedsontwikkeling plaatsvindt, spelen actoren als het Rijk, de gemeente Enschede en de GR ADT echter eveneens een belangrijke rol. In de uitvoering van het onderzoek wil de evaluatiecommissie hier rekening mee houden en deze externe actoren en factoren ook in het onderzoek betrekken. Dit alles om het handelen door de provincie in de juiste context te kunnen bezien en beoordelen. Onderzoeksperiode: 2007-2013 De evaluatiecommissie realiseert zich dat zij onderzoek doet naar een nog lopend dossier. Om die reden is besloten het onderzoek af te bakenen tot de periode 2007-maart 2013.

1.4 / Onderzoeksuitvoering Tijdpad De evaluatiecommissie is voor een eerste vergadering op 24 april 2013 bijeen gekomen. Zij heeft in deze vergadering besloten de heer N. Noorderhaven te benoemen tot voorzitter. In deze eerste vergadering heeft de evaluatiecommissie de lijnen uitgezet op welke wijze zij haar werkzaamheden wenst te verrichten. Op 4 juni 2013 heeft de evaluatiecommissie een reglement voor haar werkzaamheden vastgesteld. In de periode mei/juni heeft de evaluatiecommissie gewerkt aan het uitwerken van het initiatiefvoorstel in een hoofdvraag en een set onderzoeksvragen voor de door de Staten gevraagde evaluatie. De commissie heeft op 25 mei 2013 een werkbezoek aan de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente afgelegd. Op basis van het initiatiefvoorstel, de discussies in de commissie, de bestudeerde stukken en het werkbezoek is door de evaluatiecommissie een briefing (nota van inlichtingen) voor de onderzoeksbureaus opgesteld.


6

Op 17 juni 2013 heeft de evaluatiecommissie deze briefing vastgesteld. Tevens is in dezelfde vergadering besloten om een viertal bureaus te benaderen om een offerte op basis van de briefing uit te brengen. Met het vaststellen van de briefing en de keuze voor de vier onderzoeksbureaus is door de evaluatiecommissie voor het zomerreces het offertetraject in gang gezet. Op 16 augustus heeft de evaluatiecommissie vier offertes van de geselecteerde onderzoeksbureaus mogen ontvangen. Op 3 september is door de evaluatiecommissie gesproken met de bureaus over de ingediende offertes. Tevens zijn in dezelfde vergadering de offertes beoordeeld op focus, kwaliteit en prijs. Tijdens deze vergadering is besloten om het bureau Necker van Naem te Utrecht de opdracht te gunnen. Tussen september 2013 (start onderzoek) en februari 2014 (einde onderzoek) is de evaluatiecommissie zeven keer in vergadering bijeen geweest. Op 20 december 2013 aan de ambtelijke organisatie aangeboden voor een feitenverificatie. Op 12 februari 2014 heeft de evaluatiecommissie het eindrapport in zijn geheel vastgesteld. Onderzoeksmethoden Gedurende het onderzoek heeft dossierstudie plaatsgevonden uitgevoerd en zijn oriënterende gesprekken en interviews gehouden. Oriënterend is gesproken met 16 personen (in bijlage 1 is een overzicht opgenomen van personen met wie oriënterend is gesproken). Op 6 november 2013 heeft de evaluatiecommissie besloten met wie in de volgende fase een interview zou worden gehouden (zie bijlage 1). Van 6 november tot en met 19 december 2013 zijn interviews gehouden en is het conceptrapport geschreven. Alle gesprekken (zowel de oriënterende gesprekken als de interviews) hebben plaatsgevonden met ten minste twee onderzoekers. Er is gesproken met (voormalig) gedeputeerden, (voormalig) CdK, Statenleden, wethouders van de gemeente Enschede, ambtenaren van de provincie, medewerkers van de organisatie ADT, belanghebbenden en betrokken externen. Alle betrokkenen die het onderzoeksbureau heeft benaderd, waren bereid tot medewerking. Naast de oriënterende gesprekken en de interviews is er een zeer omvangrijk dossier bestudeerd. Dit dossier betreft onder meer: / / / / / / /

beleidsstukken en besluitvormingsdocumenten van de provincie; haalbaarheidsstudies en onderliggende onderzoeken, van zowel VTM i.o. als ADT; (vertrouwelijke) GS-nota‟s, annotaties en een overzicht van besluiten van GS-vergaderingen; begrotingen, jaarrekeningen, voortgangsrapportages en grondexploitaties van VTM i.o. en ADT; PS-voorstellen, moties, amendementen, schriftelijke vragen, besluiten, besluitenlijsten en verslagen van PS- en commissievergaderingen; overzicht van in het kader van WOB-verzoeken beschikbaar gestelde informatie; inspraakreacties en documenten, zoals beschikbaar gesteld door de heer Graas en de heer Opdam.

Ook is veelvuldig teruggegrepen op het chronologisch overzicht van documenten dat AT Osborne in opdracht van de provincie heeft opgesteld. In het bevindingenrapport wordt door middel van verwijzingen naar onderliggende documenten verwezen.

1.5 / Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel bevat de conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 2) en de beantwoording van de deelvragen (hoofdstuk 3). Het tweede deel van het onderzoeksrapport is het bevindingenrapport. In het eerste hoofdstuk van het bevindingenrapport gaat de onderzoekscommissie in op de kaders zoals die zijn gesteld door Provinciale Staten. Vervolgens behandelt hoofdstuk 2 de governancestructuur van de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het financieel verloop van de gebiedsontwikkeling (de grondexploitaties). Het laatste hoofdstuk bevat een beschrijving van het verloop van de aanbestedingsprocedures in het kader van de gebiedsontwikkeling.


7

2 Conclusies en aanbevelingen 2.1 / Conclusies Conclusie 1 De provincie Overijssel heeft met haar positionering ten aanzien van de gebiedsontwikkeling Twente bestuurlijke verantwoordelijkheid genomen voor een unieke opgave. Aan de basis van de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omstreken ligt het besluit van het Rijk in 2003 tot sluiting van de luchtmachtbasis Twente. Een besluit met grote implicaties voor de economisch kwetsbare regio. Binnen de provincie (en binnen de gemeente Enschede) bestaat op dat moment een gedeeld besef dat hier een verantwoordelijkheid ligt voor zowel de provincie als de gemeente Enschede. Die verantwoordelijkheid heeft betrekking op een unieke opgave: een brede gebiedsontwikkeling gericht op versterking van een economisch kwetsbare regio. PS nemen die verantwoordelijkheid in 2005 door de motie Welten-Weijnen aan te nemen. Met die motie spreken PS uit een commerciële burgerluchthaven zónder publieke bijdrage acceptabel te vinden en geven PS aan een overdracht van gronden aan marktpartijen niet wenselijk te vinden. De motie Welten-Weijnen is weliswaar aangenomen op een moment dat de planvorming zich nog in een heel ander stadium bevindt (plannen hebben dan nog betrekking op de exploitatie van een commerciële burgerluchthaven, nog niet op het hele gebied), voor de keuze van de provincie om eigenaar te worden van de gronden, blijft gedurende de gehele onderzoeksperiode een groot politiek draagvlak bestaan. De genomen verantwoordelijkheid van de provincie Overijssel past binnen de veranderende rol van provincies in die begin jaren 2000: de politiek-maatschappelijke discussie over de provinciale realisatiekracht zorgt er in die periode voor dat de betrokkenheid van provincies bij ruimtelijke ontwikkelingsprojecten met een bovenlokaal karakter vergroot. In alle provincies wordt de voorheen toetsende rol in het ruimtelijke domein uitgebreid met het daadwerkelijk deelnemen in en realiseren van regionale ruimtelijke projecten. In die zin is de gekozen lijn een uiting van verantwoordelijkheidsbesef voor de realisatie van maatschappelijke meerwaarde die zonder provinciale deelname niet of niet in dezelfde mate zou worden bereikt. Conclusie 2 In de wijze waarop de provincie haar verantwoordelijkheid heeft vormgegeven, heeft de gewenste inzet van middelen (het hoe) gedomineerd over een beleidsinhoudelijke visie (het wat en waarom). Met de motie Welten-Weijnen, die is aangenomen bij de behandeling van het voorstel „Burgerluchtvaart Twente‟ (naar aanleiding van het in Enschede opgestelde ontwikkelingskader „Doorstart Luchthaven Twente‟), stellen PS twee belangrijke kaders vast voor de opgave van economische structuurversterking in Twente: gronden in overheidseigendom én geen provinciale bijdrage aan de exploitatie van de luchthaven. Deze kaders hebben betrekking op inzet van middelen en gaan daarmee over de zogenoemde „hoe-vraag‟ (hoe valt een bepaalde ontwikkeling in te richten en/of te realiseren?). Aan de verantwoordelijkheid die PS daarmee in 2005 nemen, liggen op dat moment nog geen masterplan of ruimtelijk-inhoudelijke uitgangspunten ten grondslag. De vraagstelling „wat willen we bereiken en waarom?‟ heeft daarmee in eerste instantie ontbroken. De gewenste middeleninzet is vooropgesteld. De ruimtelijke invulling van het gebied ná de aankoop van de grond ligt daarmee open. Voor die ruimtelijke invulling worden verschillende plannen en scenario‟s uitgewerkt. Van 2008 tot juni 2010 wordt via vlekkenplannen en voorkeursvarianten gewerkt aan het uitwerken van twee volledige structuurvisies. Evaluatieonderzoek Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. / eindrapport 19 februari 2014

8

Mede in aansporing van PS wordt dus een variant zonder luchthaven op eenzelfde wijze uitgewerkt als de variant met luchthaven. Na het verwerpen van beide structuurvisies in december 2009 en het aannemen van de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz in februari 2010, stellen PS uiteindelijk in juni 2010, als de ruimtelijke visie wordt vastgesteld, de ruimtelijke kaders vast voor de invulling van het gebied. Dat twee belangrijke kaders zijn gesteld voordat er ruimtelijk inhoudelijke plannen zijn, betekent dat de keuze voor de rol die de provincie gaat vervullen (actieve betrokkenheid door gezamenlijk met Enschede de gronden te gaan verwerven) gemaakt wordt voordat een keuze wordt gemaakt over wat de provincie met het gebied wil bereiken en hoe dit doel het beste bereikt kan worden. Kan dat het beste door een ontwikkeling ruimtelijk te accommoderen (en de ontwikkeling aan anderen te laten), door deze ruimtelijk-economisch te stimuleren of door zelf mede te ontwikkelen? Op dit punt heeft geen expliciete afweging plaatsgevonden. Met andere woorden: de keuze voor het instrumentarium en positionering (het middel ) is vooraf gegaan aan het bepalen van het doel. Overigens geldt dit ook voor de exploitatie van de luchthaven. Daarvan is reeds op hetzelfde moment in 2005 bepaald dat van een provinciale bijdrage geen sprake kan zijn. Ook hiervoor geldt dus dat het financiële uitgangspunt (namelijk dat geen middelen worden ingezet) vooraf is gegaan aan het bepalen van het doel. De vraag of dat doel de inzet van provinciale middelen zou rechtvaardigen, is gesteld noch beantwoord. Conclusie 3 In de gebiedsontwikkeling heeft onevenredig veel nadruk gelegen op de pijler ‘exploitatie van de luchthaven’. Binnen de provinciale politiek bestaan uiteenlopende opvattingen met betrekking tot de vliegfunctie. De positie van de provincie binnen de gebiedsontwikkeling als zodanig (als actieve en risicodragende participant) heeft niet ter discussie gestaan. De beschikbare infrastructuur in het gebied (waaronder een starten landingsbaan) faciliteert immers juist een luchtvaartinvulling van het gebied. Dat had een fundamentele uitspraak over de wenselijkheid van een actieve provinciale participatie in de ontwikkeling van een luchthaven in een vroeg tijdig stadium gerechtvaardigd. Dit fundamentele debat is echter noch bij aanvang noch in een later stadium gevoerd. De planontwikkeling is voortgezet en uiteindelijk is ingezet op een gebiedsontwikkeling met luchthaven, met daarbij het voorbehoud dat de markt zou moeten uitwijzen of deze invulling voor het gebied haalbaar zou zijn. Uit het voorgaande volgt dat de gebiedsontwikkeling een unieke opgave is. Ten eerste komt het ontwikkelen van een luchthaven zonder overheidsbijdrage aan de exploitatie van de luchthaven elders in Nederland niet voor. Ten tweede gaat het om een brede gebiedsontwikkeling die gedragen wordt door meerdere pijlers, waaronder woningbouw en het bedrijventerrein. Gezien de geschetste achtergrond is verklaarbaar dat de pijler „exploitatie van de luchthaven‟ veel aandacht krijgt. Het doet echter geen recht aan de gebiedsontwikkeling die óók bestaat uit andere pijlers die expliciete aandacht behoeven en die flinke risico‟s met zich meebrengen, zoals de pijler woningbouw en het bedrijventerrein, of de invulling van de „leisure op Twentse schaal‟. Conclusie 4 Het besluitvormingsproces is, als gevolg van het ontbreken van breed politiek draagvlak, voortdurend kwetsbaar geweest, waardoor PS jegens GS maar beperkt tegenspel hebben kunnen bieden. Dit onderzoek laat zien dat het gedurende de gehele looptijd van de gebiedsontwikkeling heeft ontbroken aan een breed politiek draagvlak voor de gebiedsontwikkeling: plannen, moties en amendementen zijn met beperkte meerderheden aangenomen.


9

Het meest zichtbaar wordt dit bij de besluitvorming over de structuurvisie; ondanks een reeds uitgesproken voorkeur van GS voor structuurvisie B wordt deze door PS verworpen. Dit beperkte politiek draagvlak komt met name voort uit het controversiële karakter van de vliegfunctie. De vele inspanningen van belangengroeperingen op dit dossier (van zowel voorals tegenstanders) onderstrepen dit controversiële karakter. Het zorgt er ook voor dat de wijze waarop de gebiedsontwikkeling in PS aan de orde komt sterk bepaald wordt door de verhouding tussen voor- en tegenstanders van de gebiedsontwikkeling. Het dossier is zichtbaar en merkbaar gepolitiseerd. In de samenwerking tussen GS en PS dragen de gepolitiseerde verhoudingen ertoe bij dat door GS nadrukkelijk wordt gehandeld vanuit de verschillende „petten‟ die zij als bestuurders in dit dossier spelen: bestuurder van de provincie versus bestuurder van ADT. Intern vervullen de bestuurders van de provincie, daarin ondersteund door de ambtelijke organisatie, nadrukkelijk de rol van belangenbehartiger van het provinciale belang, richting PS handelen en communiceren zij vanuit hun rol als ADT-bestuurder. Ook in het optreden van PS-leden onderling is de gepolitiseerde verhouding merkbaar, met als gevolg dat het optreden van PS als geheel wordt bemoeilijkt. Conclusie 5 Het ontbreken van procesafspraken, met name op het punt van de informatievoorziening, heeft in dit majeure dossier een optimale rolinvulling door PS gehinderd. In de informatievoorziening tussen GS en PS is veel informatie verstrekt, zowel op initiatief van GS als op verzoek van PS. Die informatie is in verschillende vormen verstrekt, zowel mondeling als schriftelijk. Er wordt geen vast format of werkwijze gehanteerd voor de wijze waarop informatie wordt verstrekt. Er zijn – anders dan in het kader van de Gemeenschappelijke Regeling – vooraf ook geen afspraken gemaakt over de wijze van informatievoorziening. De provincie beschikt niet over een kader grote projecten, waarin procesafspraken zijn vastgelegd over bijvoorbeeld de informatievoorziening. Specifiek voor de aanbesteding van de luchthaven zijn met de Kadernota Aanbesteding wel een aantal procesafspraken vastgelegd. Hierdoor is helder wanneer PS aan zet zijn. Ten aanzien van het informatieproces kan verder geconcludeerd worden dat PS met name achteraf of aan het einde van een besluitvormingsproces worden geïnformeerd. De Statenvoorstellen bevatten maar in zeer beperkte mate keuzemogelijkheden. Verder moet worden geconcludeerd dat PS op de hoogte waren van het bestaan van belangrijke risico‟s, zoals de staatssteuntoets en het luchthavenbesluit. PS zijn echter niet op alle momenten tussentijds geïnformeerd over signalen die mogelijk intern had kunnen leiden tot bijsturing, zoals de zorgen over het functioneren van ADT, de intentie van GS om what-if-scenario‟s te ontwikkelen of de tussentijdse signalen naar aanleiding waarvan in GS werd gesproken over de staatssteunprocedure. In hoeverre GS geacht worden beschikbare informatie die intern leidt tot afwegingen en/of bijsturing ook tussentijds met PS te delen, is aan de politieke appreciatie van PS. Voorafgaand aan een concreet besluitvormingsmoment is aan PS geen informatie onthouden die van directe invloed zou (kunnen) zijn geweest op het betreffende besluit. Het handelen van PS is toegankelijk via onder meer Statenvoorstellen, besluitenlijsten, moties, amendementen, schriftelijke vragen en het terugkijken van online vergaderingen. Hierbij moet worden geconcludeerd dat stukken enkel chronologisch zijn geordend, aan de hand van de vergaderdata.


10

Het handelen van PS is niet thematisch geordend. Het volgen en nagaan van het handelen van PS op één bepaald dossier, vraagt hierdoor de nodige tijdsinspanning en kennis van het functioneren van PS. Conclusie 6 Keuzebepaling voor opleggen van geheimhouding is onvoldoende transparant. Op verschillende momenten in het proces is op stukken geheimhouding opgelegd. Ook is tijdens het procesverloop op een zeker moment teruggeblikt op de noodzaak voor geheimhouding, hetgeen ertoe heeft geleid dat verschillende stukken waarop voorheen geheimhouding was opgelegd openbaar zijn geworden. Uit het procesverloop volgt dat PS en GS geen gezamenlijk afwegingskader hadden of gezamenlijk een gesprek gevoerd hebben over de reikwijdte van het opleggen van geheimhouding. Dit heeft aanleiding gegeven tot reparaties gedurende het procesverloop. Conclusie 7 Provinciale Staten hebben voornamelijk reactief gehandeld. PS zijn in deze rolinvulling gefaciliteerd door Gedeputeerde Staten. In dit dossier is sprake van een grote mate van betrokkenheid van PS. Het dossier heeft veelvuldig op de agenda van PS gestaan, zowel op voorstel van GS als op eigen initiatief van PS. PS hebben daarbij gebruikgemaakt van verschillende instrumenten, waaronder mondelinge vragen, schriftelijke vragen, agendering in de commissie of PS, moties, amendementen en interpellatiedebat. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat de betrokkenheid van PS voornamelijk reactief van aard is; er is gereageerd op een stuk of voorstel vanuit GS, of eventueel het uitblijven daarvan. Zo laat dit onderzoek zien dat PS vaak pas betrokken zijn in het sluitstuk van een besluitvormingsproces, op het moment dat het formele besluit genomen moet worden. Dat geldt bijvoorbeeld op de volgende momenten: /

/

/

Besluitvorming over de bestuursovereenkomsten, waarin PS pas in november 2009 worden geïnformeerd over de gewijzigde eigendomsverhoudingen. Het besluit van het Rijk over zijn positie in deze gebiedsontwikkeling vormt voor GS geen aanleiding de betekenis hiervan in consulterende zin met PS te bespreken. Uiteindelijk vindt over het sluiten van de bestuursovereenkomsten overigens geen besluitvorming door PS meer plaats. De bestuursovereenkomsten zijn ter informatie aan PS gestuurd. De inrichting van het juridisch construct wordt ambtelijk-bestuurlijk verkend. PS worden over de uitkomsten hiervan geïnformeerd doordat aan hen één voorstel voor de inrichting voor te leggen. Aan de voorkant vindt geen verkennend debat plaats tussen GS en PS, tussen de leden van PS onderling evenmin. De verschillende ruimtelijke kaders waarbij PS middels moties en amendementen aanvullende kaders hebben gesteld. Een uitzondering hierop is overigens de motie Antuma-Dalhuisen, in november 2008, waarmee PS op eigen initiatief – naar aanleiding van ontwikkelingen in het Rijksbeleid – aanvullende kaders meegeven voor de ontwikkeling van voorkeursvariant B.

Tegelijk geldt dat door PS ook niet is gevraagd om eerder in het proces betrokken te zijn. Bovendien is de betrokkenheid van PS niet vooraf gestructureerd, bijvoorbeeld in de zin van een kader grote projecten. De provincie beschikt niet over een door PS vastgesteld afwegingskader voor de besluitvorming over dergelijke majeure projecten en (gebieds)ontwikkelingen.


11

Een uitzondering hierop is het verloop van de aanbesteding van de luchthaven. Ten aanzien van dit aspect hebben PS met het vaststellen van de Kadernota Aanbesteding expliciete kaders gesteld, zowel inhoudelijk als ten aanzien van het proces voor het verloop van de aanbesteding. Tevens is helder afgebakend op welke momenten PS betrokken zouden worden. In de praktijk zijn PS ook conform die afspraken betrokken en hebben PS op gezette tijden gelegenheid gekregen aanvullende kaders te stellen. Conclusie 8 Binnen de regio Twente kan de gebiedsontwikkeling niet steunen op een breed draagvlak. Het draagvlak voor de gebiedsontwikkeling bij andere Twentse gemeenten is niet evident. Hoewel het doel dat met de gebiedsontwikkeling wordt nagestreefd – een economisch sterker en duurzamer Twente – gericht is op Twente, zijn het enkel de provincie en de gemeente Enschede die actief participeren in de gebiedsontwikkeling. De tegenstand bij de vliegfunctie binnen de gebiedsontwikkeling is deels afkomstig van omliggende gemeenten. Conclusie 9 Betrokkenen hebben op verschillende manieren en momenten gelegenheid gekregen hun visie kenbaar te maken. Dit is zorgvuldig gebeurd. Een gebiedsontwikkeling als deze kenmerkt zich door een grote betrokkenheid van derden. Voor- en tegenstanders, individuen en maatschappelijke groeperingen, maar ook andere overheden en marktpartijen. Alle betrokkenen zijn in de gelegenheid gesteld om in te spreken of anderszins hun opvatting over te brengen. Dat is gebeurd op verschillende manieren en zowel in de fase van planvorming als in de uitvoering. Zo is de planvariant zonder burgerluchtvaart samen met maatschappelijke groeperingen, ondersteund door T-Xchange van de Universiteit Twente, ontwikkeld, heeft de structuurvisie ter inzage gelegen, hebben betrokkenen ingesproken en hebben PS – voorafgaand aan het vaststellen van de structuurvisie – een hoorzitting gehouden. De provincie heeft hierin een zorgvuldig proces bewandeld. Ook in de uitvoeringsfase geldt dat betrokken voor- en tegenstanders gelegenheid hebben gehad hun zienswijze kenbaar te maken bijvoorbeeld door in te spreken in een vergadering van PS. In de uitvoeringsfase speelt verder de betrokkenheid van (toekomstige) marktpartijen en andere overheden. De betrokkenheid van marktpartijen is onder andere vormgegeven middels aanbestedingsprocedures. Omliggende gemeenten worden geïnformeerd via het zogenoemde WABHOLD-overleg. Ook die procedures borgen de mogelijkheid voor een brede inbreng van betrokkenen. Conclusie 10 De doelstelling die met de gebiedsontwikkeling is beoogd – een economisch sterker en duurzamer Twente – is consistent gehanteerd, maar toekomstige toetsing van het doelbereik is moeilijk. Het doel dat met deze gebiedsontwikkeling wordt beoogd – een economisch sterker en duurzamer Twente – is in alle plannen en het uitvoeringsdocument consistent doorgevoerd. Nadat er aanvankelijk plannen worden ontwikkeld voor commerciële burgerluchtvaart op de luchthaven Twente (die ook de aanleiding vormen voor het indienen van de motie Welten-Weijnen), wordt met de oprichting van VTM i.o. in 2007 ingezet op de ontwikkeling van het luchthavengebied als vliegwiel voor economische structuurversterking in Twente. Vanaf dat moment beogen vlekkenplannen, voorkeursvarianten en structuurvisies bij te dragen aan een „economisch sterker en duurzamer Twente‟.


12

Met het vaststellen van de ruimtelijke visie wordt dit doel gecontinueerd en benadrukken PS de „groene‟ elementen van de gebiedsontwikkeling: versnelling van de ontwikkeling van de EHS en het versterken van de natuur en het landschap. Het doel dat met de gebiedsontwikkeling nagestreefd wordt, is daarmee helder en herleidbaar in alle verschillende plannen. Concretisering van dit algemene doel in concrete, afrekenbare doelstellingen per thema is in een breed gebiedsontwikkelingsproject gecompliceerd. Er zijn nadere uitwerkingen van het doel geformuleerd. Zo worden bijvoorbeeld met betrekking tot de werkgelegenheid in het voorstel aan PS over de structuurvisie de bruto werkgelegenheidseffecten benoemd van 2.770 arbeidsplaatsen bij structuurvisie B ten opzichte van 1.300 arbeidsplaatsen bij structuurvisie A. De genoemde getallen gelden evenwel vooral als onderbouwing voor de keuze voor één van beide structuurvisies. Hierbij moet worden aangetekend dat het inherent is aan een breed gebiedsgericht project dat gewerkt wordt met aannames en dat het onmogelijk is om de doelstelling nauwkeurig uiteen te leggen in SMARTdoelstellingen (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden). Dit onder meer omdat het resultaat bepaald wordt door een groot aantal exogene factoren en de causaliteit tussen een investering en economische ontwikkeling moeilijk aantoonbaar is. Gedurende de planontwikkeling onderbouwen verschillende studies, rapporten en adviezen op welke wijze dit doel het beste gerealiseerd kan worden. Het feit dat een gebiedsontwikkeling beperkt kan worden voorzien van controleerbare en toetsbare indicatoren maakt het desondanks niet minder van belang daar naar te streven. Dit omdat het ontbreken van een concreet doel bemoeilijkt dat straks, in retrospectief, kan worden vastgesteld of het beoogde doel bereikt is. Daar komt bij dat het ontbreken van een concreet doel veel ruimte voor eenieder (politiek, bestuurlijk, maatschappelijk en privaat) laat om uit de beslisinformatie die aan de ontwikkeling van de structuurvisies en ruimtelijke visie ten grondslag heeft gelegen, naar eigen inzicht een normering voor doelbereik te destilleren en hiermee de haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling ter discussie te stellen. Complicerende factor is bovendien dat een belangrijke pijler onder de gebiedsontwikkeling – de ontwikkeling van de luchthaven – sterk afhankelijk is van externe ontwikkelingen (de markt en de commerciële haalbaarheid, die op hun beurt weer afhankelijk zijn van aspecten als de staatssteuntoets, het nemen van het Luchthavenbesluit door het Rijk en internationale luchtvaartontwikkelingen). Voor deze pijler is reeds in een vroeg stadium (2005) bepaald dat van een provinciale bijdrage aan de exploitatie van de luchthaven geen sprake kan zijn. Het zorgt ervoor dat voor deze pijler telkens een voorzichtigheid wordt ingebouwd ten aanzien van de realisatie: duidelijkheid over de haalbaarheid van deze pijler ontstaat dus pas op het moment dat de markt definitief gesproken heeft, wat betekent dat de luchthavenpijler een onzekere factor in de gehele gebiedsontwikkeling blijft. In het geval dat exploitatie van de luchthaven zonder provinciale bijdrage niet haalbaar blijkt, zullen nieuwe plannen moeten worden ontwikkeld. Het zorgt er tevens voor dat voor de exploitatie van de luchthaven een open afweging over de opbrengst en inzet van publieke middelen niet plaatsvindt. Niet alleen vormt de luchthaven een belangrijke pijler onder de gehele gebiedsontwikkeling; een open debat over de vraag wanneer (bij welke mate van economische versterking) de inzet van publieke middelen voor deze gebiedsontwikkeling gerechtvaardigd is, is niet is gevoerd.


13

Conclusie 11 De rol en positie van de provincie Overijssel in de opgerichte rechtspersoon (ADT) is voorafgaande aan en tijdens het project onvoldoende bediscussieerd en inhoud gegeven. Planvormingsfase In de (voorbereiding van een) keuze voor een juridische vorm waarmee uitvoering kan worden gegeven aan de gebiedsontwikkeling, is nooit serieus een andere vorm dan een Gemeenschappelijke Regeling overwogen. Dit vanuit de sterk gevoelde behoefte, van zowel vanuit de provincie als vanuit de gemeente Enschede, tot directe bestuurlijke aansturing van deze gebiedsontwikkeling. Dat geldt voor 2010, toen de daadwerkelijke oprichting van de Gemeenschappelijke Regeling werd voorbereid, maar ook in de jaren daarvoor waarin met het ondertekenen en voorbereiden van de bestuursovereenkomsten is ingezet op een publiekrechtelijk orgaan dat verantwoordelijk zou worden voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling. De keuze voor een Gemeenschappelijke Regeling heeft nooit ter discussie gestaan. Niet alleen is daarmee de keuze voor een Gemeenschappelijke Regeling onvoldoende expliciet afgewogen tegen andere juridische vormen, maar ook is binnen de gemaakte keuze voor een Gemeenschappelijke Regeling onvoldoende expliciete aandacht uitgegaan naar de beïnvloedingsmogelijkheden van PS die de Wet Gemeenschappelijke Regelingen biedt. Bovendien is geen discussie gevoerd over de mogelijkheid om bevoegdheden van bestuursorganen van een Gemeenschappelijke Regeling te beperken (volgens art. 44 Wgr). Uitvoeringsfase Nadat de Gemeenschappelijke Regeling ADT is opgericht en ADT in 2011 als uitvoeringsorganisatie aan de slag gaat met de uitvoering van de gebiedsontwikkeling, wordt de gekozen governance-structuur echter steeds vaker onderwerp van discussie. Aanleiding zijn met name de veranderende economische omstandigheden en het op sommige momenten op zich laten wachten van adequate sturingsinformatie over de gevolgen voor de voortgang en stand van zaken van de gebiedsontwikkeling. Na oprichting van ADT heeft de projectorganisatie enige tijd nodig om op orde te komen en het duurt uiteindelijk tot het najaar 2011 voor een strategische heroriëntatie op programma‟s en onderliggende grondexploitatie kan worden afgerond. Het zorgt zowel bij GS als bij PS voor een gevoel dat ADT onvoldoende in control zou zijn. Hoewel dit gevoel zowel bij GS als bij PS bestaat, wordt dit gevoel niet of beperkt gecommuniceerd. Hoewel GS intern en ook in de richting van ADT hun zorg uitspreken, stellen zij zich richting PS op als leden van het ADT-bestuur en communiceren de uitkomsten van besluitvorming binnen ADT. Het zorgt ervoor dat PS met name achteraf geïnformeerd worden. In formeel-juridische zin is de opstelling van GS juist en gelet op de gepolitiseerde verhoudingen is deze ook begrijpelijk. Maar het versterkt ook de afstand zoals PS die tot ADT ervaren en hun gevoel geen grip te hebben. Dat er afstand wordt ervaren tussen de provincie en ADT geldt overigens niet alleen voor PS, het geldt ook ambtelijk en voor ADT. ADT lijkt binnen de provincie vooral te worden ervaren als organisatie die op afstand staat en moet worden gecontroleerd en niet als een projectorganisatie die deel uitmaakt van de provincie. Mogelijk wordt dit versterkt door het feit dat de provincie, anders dan de gemeente Enschede, niet inzet op het detacheren van substantiële ambtelijke capaciteit aan de projectorganisatie. Overigens constateert ook AT Osborne in 2011 een onbalans in de betrokkenheid van partijen in de dagelijkse gang van zaken binnen ADT en stelden zij dat een dergelijke situatie voor een complex en gevoelig project niet bijdraagt aan het noodzakelijke draagvlak. Het moment en de aard van bespreken governance-structuur De zorgen over ADT leiden ook tot het plaatsen van vraagtekens bij de governance-structuur. Dit lijkt vooral voort te komen uit een gevoel van ongemak bij de positie van de provincie in deze risicovolle gebiedsontwikkeling. Als de provincie die positie had willen voorkomen, hadden echter bij andere aspecten en op andere momenten, meer vraagtekens geplaatst moeten worden:


14









De keuze om actief in deze gebiedsontwikkeling te participeren. Deze keuze is destijds bewust gemaakt en kan steunen op een breed politiek draagvlak. De keuze is bovendien op een aantal momenten ook door PS herbevestigd (onder meer bij het vaststellen van de uitgangspunten voor de bestuursovereenkomst, in 2008, het aangaan van de bestuursovereenkomst (2009) en de Gemeenschappelijke Regeling, in 2010). In dit licht is het begrijpelijk dat hierbij geen vraagtekens zijn geplaatst. Tegelijkertijd moet geconcludeerd dat een expliciete motivering dat het provinciaal belang vroeg om actieve participatie in de gebiedsontwikkeling, niet heeft plaatsgevonden. De veranderende eigendomsverhoudingen van 40-40-20, naar 50-50 als gevolg van de keuze van het Rijk om niet actief te participeren in de gebiedsontwikkelingen. Deze leiden niet alleen tot een groter aandeel (en dus ook risico) voor de provincie Overijssel, het zorgt ook voor een grotere afhankelijkheid van de partner waarmee de gebiedsontwikkeling wordt ingezet, de gemeente Enschede. Deze veranderende eigendomsverhoudingen leiden niet tot een debat in en met PS over de betekenis en risico‟s van deze wijziging. Dit debat is noch door GS noch door PS geïnitieerd. Dat het draagvlak voor de gebiedsontwikkeling niet evident was én dat gekozen is om de uitvoerende werkzaamheden op afstand te plaatsen (namelijk via de Gemeenschappelijke Regeling), heeft niet geleid tot het nadrukkelijker bezien van mogelijkheden tot blijvende invloed vanuit PS. Externe ontwikkelingen, zoals de veranderende economische omstandigheden en een veranderende tijdgeest, de wijze waarop deze ontwikkelingen binnen de provincie hun doorwerking kenden in onder meer het provinciaal deelnemingenbeleid of het actualiseren van de nota grondbeleid. In beide nota‟s is een actieve rol van de provincie in gebiedsontwikkelingen niet langer een vanzelfsprekendheid. Dit had voor GS en PS aanleiding kunnen vormen de positie van de provincie binnen deze gebiedsontwikkeling opnieuw ter discussie te stellen. Gegeven de bestuurlijke opdracht om gestelde opgaven te realiseren, in combinatie met de reeds geïnvesteerde tijdsinzet en middelen, is het te begrijpen dat dit fundamentele debat later in de tijd niet alsnog gevoerd is.

Met de kennis van nu en gelet op de financiële risico‟s die – zo zou later blijken – groter zijn dan destijds voorzien, zou een meer integrale benadering van de gebiedsontwikkeling op zijn plaats zijn geweest. Achteraf terugkijkend kan dan ook geconstateerd dat de politieke focus teveel heeft gelegen op een aantal ruimtelijke aspecten voor de invulling van het gebied, en op het niet financieel willen bijdragen aan de exploitatie van de luchthaven, en te weinig op de betekenis en consequenties van een actieve provinciale participatie in de gehele gebiedsontwikkeling.


15

2.2 / Aanbevelingen Aanbeveling 1 Organiseer in de procesgang van grote projecten momenten van reflectie. Binnen een groot (ontwikkelings)project is het waarschijnlijk dat omstandigheden en voorwaarden voortdurend wijzigen. Het is zaak om hiermee rekening te houden door periodiek (bijvoorbeeld jaarlijks) een moment van procesreflectie in te bouwen. Een dergelijke reflectie stelt in staat om los te komen van het volgende inhoudelijke besluit en de focus te leggen op vragen als: / / /

Passen de stappen die wij zetten nog bij de beoogde rol en positie van de provincie? Passen de stappen die wij zetten nog bij het oogmerk en de uitgangspunten (het zogenoemde wat & waarom)? Verloopt de wijze waarop PS en GS het (duale) samenspel invullen voor beide partijen naar behoren?

Het is belangrijk om actief te zijn in het agenderen van deze reflectiemomenten. Aanbeveling 2 Markeer de keuze voor gezamenlijk optrekken, de juridische vorm en de organisatie van samenwerkingsverbanden expliciet en besteedt aandacht aan de keuzemogelijkheden hierbinnen. Als de keuze wordt gemaakt om gezamenlijk met anderen een project of ontwikkeling te realiseren (bijvoorbeeld in een GR-constructie waarin meerdere (publieke) organen vertegenwoordigd zijn), zorg dan dat de consequenties van deze gezamenlijkheid vooraf helder zijn: / Wat betekent het gezamenlijk realiseren van een opgave in termen van bevoegdheden? / Wat zijn de financiële risico‟s? Zorg er tegelijkertijd eveneens voor dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid om een project of ontwikkeling te realiseren, ook gevoeld en ervaren wordt. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door: / maximaal invulling te geven aan mogelijkheden om commitment te tonen in de uitvoerende organisatie, bijvoorbeeld door het leveren van personele capaciteit voor het projectbureau; / te zorgen voor heldere (proces)afspraken over rolinvulling van GS en PS (om pettenproblematiek te voorkomen). Overweeg daarbij nadrukkelijk of PS beperkingen willen aanbrengen in de juridische vorm waarin de ontwikkeling wordt gegoten; / te overwegen om ook als volksvertegenwoordigende organen gezamenlijk op te trekken. Een mogelijkheid zou bijvoorbeeld zijn om een gezamenlijke commissie van PS en gemeenteraad in te stellen. Op die manier kunnen standpunten in dezelfde politieke arena gedeeld worden en ook met elkaar uitgewisseld worden. Aanbeveling 3 Stel een kader voor grote projecten op. Een kader voor grote projecten onderscheidt zich van een reguliere voortgangsrapportage op provinciale projecten. Het onderscheid met reguliere projecten zit er in dat grote projecten een aantal specifieke kenmerken hebben zoals: een wezenlijke ruimtelijke impact, een hoog risicoprofiel (bijvoorbeeld financieel) en een nadrukkelijke aandacht voor het onderwerp binnen PS. Zorg dat in een dergelijk kader een aantal aspecten wordt meegenomen: / de verschillende processtappen; / aansluiting met uitgangspunten zoals gesteld in andere beleidsnota‟s, bijvoorbeeld het grondbeleid, deelnemingenbeleid of nota verbonden partijen;


16

/

de rollen die de verschillende actoren hierin vervullen. Neem hierin niet alleen de rollen van GS, PS en de ambtelijke organisatie mee, maar ook de momenten waarop betrokkenen van buiten gelegenheid hebben een zienswijze in te dienen; / de afhankelijkheid van derden en de mate waarin dit de invloed van PS beïnvloedt; / definities van duidelijke go/nogo-momenten; / de informatievoorziening tussen GS en PS. Zorg ervoor dat een dergelijk kader gehanteerd kan worden als afwegingskader, voorafgaand aan de besluitvorming over een groot project, maar ook als kader om tussentijds de voorgang van het project te volgen en monitoren. Aanbeveling 4 Overweeg als PS om bij grote projecten het handelen van PS ook thematisch toegankelijk te maken. Overweeg om bij belangrijke dossiers de informatievoorziening over het handelen van PS (online vergaderingen, Statenvoorstellen, moties, amendementen, schriftelijke vragen et cetera) ook thematisch te ordenen. Op dit moment is deze chronologisch geordend, wat het tijdsintensief maakt om het handelen van PS te raadplegen. Vanuit het oogpunt van toegankelijkheid kan overwogen worden deze informatie ook thematisch te ordenen. Aanbeveling 5 Wees terughoudend en specifiek in het opleggen van geheimhouding. Het opleggen van geheimhouding op stukken of delen van stukken betekent het toepassen van een uitzondering op de regel dat informatie openbaar beschikbaar is. Om die reden past terughoudendheid. Nog belangrijker dan het formuleren van criteria voor het opleggen van geheimhouding (zoals het voorkomen dat marktgevoelige informatie openbaar wordt waardoor de onderhandelingspositie van de provincie wordt verzwakt), is het toepassen van die criteria. Het opleggen van geheimhouding is een zodanig verstrekkend middel dat de toepassing ervan niet per document maar per passage moet worden afgewogen. Ook is van belang om de duur van geheimhouding goed te bepalen, dan wel te monitoren. Aanbeveling 6 Schenk ook bij een complexe gebiedsontwikkeling aandacht aan monitoring en effectmeting. De gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. beoogt economische waarde toe te voegen aan een kwetsbare regio. Deze doelstelling leent zich niet voor een standaardbenadering waarbij SMART-doelen worden gesteld en op een later tijdstip worden beoordeeld. Tegelijkertijd is het van belang om het bereiken van de doelstelling te monitoren. De bedoelde reflectiemomenten uit aanbeveling 1 vormen een kans om aandacht te hebben voor doelgericht handelen, zonder daarin te eenzijdig gefixeerd te zijn op enkel prestatie-indicatoren. Zorg dat ook vooraf wordt gesproken over de mate waarin en de wijze waarop doelbereik gemonitord kan worden.


17

3 Beantwoording deelvragen Deelvraag 1: Hoe is het besluitvormingsproces met betrekking tot de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. tussen 2007 en 2013 verlopen? Het startpunt van de gebiedsontwikkeling van de Luchthaven Twente e.o. is gelegen in externe ontwikkelingen. Allereerst het besluit van het Rijk om vanaf 2001 de subsidiëring van regionale luchthavens te beëindigen en vervolgens de (aankondiging van de) sluiting van de militaire luchtbasis Twente vanaf 2007. Deze ontwikkelingen zorgen voor het ontstaan van een opgave voor een gebied van bijna 500 hectare, zowel in ruimtelijke zin als ten aanzien van de economische ontwikkeling en werkgelegenheid in Twente. Nadat verschillende initiatieven voor het gebied zijn verkend, wordt in 2004 het ontwikkelkader „Doorstart Luchthaven Twente‟ opgesteld.2 Een ontwikkelkader van de gemeente Enschede dat, nadat het door de gemeenteraad van Enschede is vastgesteld, in februari 2005 ter instemming aan PS wordt voorgelegd. Naar aanleiding van dit ontwikkelkader worden door PS een aantal belangrijke uitgangspunten meegegeven. Die uitgangspunten zijn vervat in de motie Welten-Weijnen. Daarin staat dat: / / /

een doorstart van de burgerluchtvaart alleen bij een bedrijfseconomisch sluitende exploitatie (blijkend uit een getoetst businessplan) op medewerking van de provincie mag rekenen; daarbij een provinciale bijdrage aan de exploitatie niet aan de orde is; verkoop of overdracht van de ondergrond van het luchthaventerrein aan marktpartijen niet wenselijk is.3

Met die motie dragen PS – overigens in lijn met de uitgangspunten zoals ook de gemeenteraad van Enschede die heeft vastgesteld – GS op: / geen provinciale bijdrage te leveren aan de exploitatie van de burgerluchtvaart; / dat de verkoop of overdracht van de grond van het luchthaventerrein aan marktpartijen niet wenselijk is. PS nemen op deze manier verantwoordelijkheid voor de externe ontwikkelingen van een vrijkomende luchtmachtbasis. Er is op dat moment nog geen visie op het gebied en de rol van de provincie daarin geformuleerd. De gebiedsontwikkeling start met een positiebepaling ten aanzien van de grondpositie en de exploitatie van de luchthaven. In het besluitvormingsproces dat volgt zijn twee perioden te onderscheiden: / /

de periode 2007 – medio 2010, waarin het besluitvormingsproces is gericht op planvorming en kaderstellen; de periode medio 2010 – 2013, waarin de besluitvorming voornamelijk is gericht op de uitvoering van de gebiedsontwikkeling.

2

De evaluatiecommissie heeft de onderzoeksperiode afgebakend op de periode 2007-maart 2013. Om die reden zijn de verschillende gebeurtenissen voor 2007 niet in dit onderzoek betrokken. Omdat de besluitvorming in 2005, met name de motie Welten-Weijnen, van cruciaal belang is voor het verdere verloop van het besluitvormingsproces, wordt dit besluit in het onderzoek en de beantwoording van deze deelvraag wel meegenomen. 3

Motie Welten-Weijnen, PS 2005 6, 2 februari 2005.


18

Besluitvorming in de periode 2007 – medio 2010 (planvorming) In de periode 2007 – 2010 zijn zowel door GS als door PS een groot aantal besluiten genomen. Deze zijn voornamelijk gericht op het vormgeven van de kaders die nodig zijn om te komen tot een dergelijke gebiedsontwikkeling. Belangrijke stap om te komen tot die kaders is de keuze die in 2007 is gemaakt om een aparte organisatie op te richten die belast is met de ontwikkeling van verschillende kaders: de Vliegwiel Twente Maatschappij (VTM i.o.). In VTM i.o. participeren de provincie, de gemeente Enschede en het Rijk en werken zij gezamenlijk aan het ontwikkelen van de kaders. Dit sluit ook aan op de wens om een gezamenlijke grondexploitatie te gaan voeren. Het doel dat door VTM i.o. wordt nagestreefd is “het transformeren van de huidige vliegbasis tot een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente”. PS zijn bij de keuze voor de oprichting van VTM nadrukkelijk betrokken: ze zijn op verschillende momenten geïnformeerd en stemmen in november 2007 in met het voorstel voor de route naar oprichting van VTM i.o.4 Onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van de provincie en de gemeente Enschede gaat VTM i.o. vervolgens aan de slag met: / / / / /

de ontwikkeling van de ruimtelijke kaders; de onderhandelingen met het Rijk over de grondverwerving; het opstellen van een grondexploitatie; het voorbereiden van het juridische construct waar de uitvoering van de gebiedsontwikkeling kan worden belegd; de voorbereiding van de aanbestedingskaders.

Ruimtelijke kaders Bij de ontwikkeling van ruimtelijke plannen voor de invulling van het gebied start VTM i.o. met de ontwikkeling van vier vlekkenplannen, die moeten bijdragen aan de ontwikkeling van een economisch sterker en duurzamer Twente. In september 2008 worden PS gevraagd in te stemmen met het uitwerken van twee voorkeursvarianten tot structuurvisies: / /

Vlekkenplan A bestaat uit ongeveer 74 ha voor care&cure-functies, economische en leisure-functies (circa 65 ha) en ruim 200 ha nieuwe natuur, omdat de vliegfunctie vervalt. Vlekkenplan B bestaat uit ruim 100 ha economische functies, inclusief een compacte burgerluchthaven en ongeveer 140 ha natuur.5

PS stemmen door middel van een geamendeerd voorstel in met het voorstel om beide vlekkenplannen uit te werken tot structuurvisies.6 CDA, CU, PvdA, SGP en VVD stemmen voor het amendement, GroenLinks, SP en Yildirim/Solidara steunen het amendement niet. Uit het amendement blijkt een pleidooi voor twee gelijkwaardige visies (twee stevige vlekkenplannen).7 In november 2008 wordt de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. op initiatief van de toenmalige coalitiepartijen CDA en PvdA geagendeerd in de vergadering van PS.

4

Statenbesluit, PS/2007/806, 27 november 2007.

5

Statenvoorstel voorkeursvarianten, 23 september 2008, PS 2008 727.

6

Statenbesluit voorkeursvarianten, besluit van 29 oktober 2008, PS 2008 727.

7

Amendement: „Aanwijzing voorkeursvarianten (vlekkenplannen) gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.‟ behorend bij PS 2008 727.


19

Aanleiding is de voorgenomen stappen van het Rijk: het kabinet stelt zich op het standpunt dat de luchthaven behouden moet blijven voor commerciële luchtvaart. Dit leidt voor het CDA en PvdA tot het indienen van de motie Antuma-Dalhuisen.8 De motie wordt aangenomen: de fracties van CDA, PvdA, ChristenUnie en SGP stemmen voor de motie, de fracties Groen Links, SP, Yildirim/Solidara en VVD stemmen tegen (32 stemmen voor, 15 stemmen tegen).9 Middels de motie stellen PS aanvullende uitgangspunten vast bij de uitwerking van vlekkenplan B: /

“vluchten hebben maatschappelijke meerwaarde voor Twente: zakelijk en toeristisch luchtverkeer (vliegwieleffect); inperking van de geluidscontour (oplossing van de problematiek van Oldenzaal); geen nachtvluchten; ontwikkelingsmogelijkheden voor landschap, waterhuishouding en natuur, mogelijkheden voor recreatief gebruik; ontwikkelingsruimte voor andere bij luchtvaart passende functies (duurzaam economische ontwikkeling); geen concurrentie in − dan wel afstemming met − ontwikkeling van lopende en geplande woon/werkprojecten in Twente; oprichting van VTM i.o. draagt bij aan een hiervoor geschetste gebiedsontwikkeling.” 10

/ / / / / /

In de periode 2008 – 2009 worden beide vlekkenplannen uitgewerkt tot de structuurvisies A en B. In november 2009 worden beide structuurvisies voorgelegd aan PS en de gemeenteraad van Enschede. GS hebben daarbij de voorkeur uitgesproken voor structuurvisie B.11 Met 24 stemmen tegen en 23 stemmen 12 voor verwerpen PS het voorstel De fracties van CDA en VVD stemmen voor de structuurvisie, de andere fracties tegen. Met de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz, die vervolgens in februari 2010 wordt aangenomen, geven PS GS een aantal aanvullende uitgangspunten mee: / samen met partners deel te willen nemen aan de gebiedsontwikkeling en richting te willen geven aan de luchthavenontwikkeling; / samen met Enschede krachtig invulling te willen geven aan deze rol en daarom het grondeigendom van het luchthaventerrein te verkrijgen van het Rijk; / samen met Enschede een entiteit te willen starten die kan optreden als gebiedsregisseur; / de kwaliteiten van het gebied meer en niet-vrijblijvend onderdeel te laten zijn van de gebiedsontwikkeling, aansluiten bij uitgangspunten Omgevingsvisie; / realisatie van EHS, landschap en waterhuishouding zo spoedig mogelijk en los te zien van succesvolle luchthavenexploitatie; / gezien het landschap leisure op Twentse schaal en los te koppelen van luchthaventender; / vliegen is geen doel op zichzelf, maar een middel tot economische ontwikkeling; / de geluidscontour te verkleinen tot een geluidsruimte van 8 km². 13 De motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz wordt aangenomen met 28 stemmen voor en 12 tegen. De fracties van CDA, PvdA en VVD stemmen voor.14

8

Motie Antuma-Dalhuisen, 26 november 2008.

9

Besluitenlijst Statenvergadering 26 november 2008, p. 3.

10


11

Statenvoorstel vaststelling structuurvisie Luchthaven Twente e.o. 10 november 2009, PS 2009 1020. p. 3.

12

Besluitenlijst Statenvergadering 16 december 2009.

13

Motie, Vervolg Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. na verwerping van structuurvisie B in de Staten van 16/12/2009, 10 februari 2010. 14

Besluitenlijst PS 27 januari en 10 februari 2010.


20

Deze uitgangspunten worden verwerkt in de ruimtelijke visie, die vervolgens in juni 2010 door PS worden vastgesteld.15 De fracties CDA en VVD stemmen voor de ruimtelijke visie. Daarnaast stemt een deel van de PvdA-fractie voor de ruimtelijke visie. De fracties van de ChristenUnie, GroenLinks, SP, SGP, Solidara en een deel van de PvdA-fractie stemmen tegen de ruimtelijke visie.16 Financiële kaders Naast de reguliere financiële kaderstelling middels de begrotingscyclus, zijn er op een aantal momenten in de tijd ook financiële kaders gesteld specifiek ten aanzien van de gebiedsontwikkeling: /

/

/

/

/

Het besluit tot oprichting van VTM i.o. vormt naast de oprichting van een werkorganisatie tevens een eerste financieel kader. Met het besluit tot oprichting van VTM i.o. hebben PS ingestemd met het voorstel dat het Rijk de gronden inbrengt en de provincie en de gemeente Enschede het kapitaal (in de oprichtingsbesluit wordt gesproken over 30 miljoen euro, 20 miljoen voor de gemeente en 10 miljoen voor de provincie). Tevens is vastgesteld dat de partijen die participeren in VTM een gezamenlijke grondexploitatie zullen voeren en dat getracht zal worden de voorbereidingskosten in de planexploitatie terug te verdienen. Hiermee is een belangrijk financieel kader vastgesteld, waarin is opgenomen dat de provincie risicodragend participeert . Vanuit VTM i.o. is vervolgens gewerkt aan de uitwerking van het kader in een bestuursovereenkomst tussen de drie overheden. Aanvankelijk, zoals ook opgenomen in het oprichtingsbesluit van VTM i.o. was de inzet dat het Rijk, de gemeente Enschede en de provincie zouden participeren in een verhouding van respectievelijk 40%, 40% en 20%. In de uitgangspunten voor de bestuursovereenkomst, zoals PS die in april 2008 vaststellen, wordt deze verhouding herbevestigd.17 In de loop van 2009 wordt duidelijk dat het Rijk niet actief zal participeren in de gebiedsontwikkeling zelf. Dit is ook de reden dat VTM altijd i.o. blijft en nooit formeel wordt opgericht. Dat het Rijk niet gaat participeren heeft tot gevolg dat er uiteindelijk twee bestuursovereenkomsten worden opgesteld; een bestuursovereenkomst tussen het Rijk, de gemeente Enschede en de provincie over de verwerving van de gronden en een bestuursovereenkomst tussen de gemeente Enschede en de provincie over de ontwikkeling van het gebied. De eigendomsverhouding wijzigt hiermee van 40%, 40%, 20% naar een verhouding van 50% - 50%. PS worden hierover geïnformeerd in november 2009, bij de besluitvorming over de structuurvisies. Besluitvorming door PS over de (betekenis van de) veranderende eigendomsverhouding vindt niet plaats. In de bestuursovereenkomst tussen de provincie en de gemeente Enschede is vastgelegd dat beide partijen het gebied gezamenlijk in ontwikkeling willen brengen, met een gemeenschappelijke grondexploitatie.18 Met het ondertekenen van de bestuursovereenkomst herbevestigt de provincie risicodragend te willen participeren in deze gebiedsontwikkeling. Met het Rijk wordt overeengekomen dat de grondprijs die betaald zal worden voor de verwerving van de gronden, wordt berekend op basis van de residuele grondwaarde. De grondexploitatie zoals die is opgesteld voor zowel structuurvisie A als structuurvisie B vormt hiervoor de basis. Die grondexploitaties zijn in juni 2009 vastgesteld door het bestuurlijk overleg VTM i.o. PS zijn over de beide grondexploitaties geïnformeerd bij de besluitvorming over de structuurvisies, in november 2009. Op basis van die grondexploitaties zijn Rijk, provincie en de gemeente Enschede een bedrag van € 29,8 miljoen overeengekomen voor de verwerving van de gronden (te betalen per 31 december 2011).

15

PS-besluit, Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente, 16-6-2010, Besluit PS-2010-359.

16

Uitslag hoofdelijke stemming, 16 juni 2010.

17

Statenbesluit Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, PS/2008/199, 16 april 2008.

18

Bestuursovereenkomst Vliegveld Twente, versie 5, d.d. 6 november 2009.


21

/

Voor de provincie betekent dit op dat moment een verplichting van € 14,9 miljoen (50% van de verwervingskosten). Omdat op dat moment de verwachting is dat de koopsom kan worden terugverdiend met de verkoop van gronden, moet een financiële dekking worden voorzien voor de rentekosten. Dit is voor 20 jaar voorzien op € 10 miljoen. Daarnaast worden aanvullende middelen beschikbaar gesteld voor de inrichting van de EHS. Ten slotte wordt overeengekomen de plankosten ten laste te brengen van de exploitatie van de gebiedsontwikkeling.19 De vaststelling van de ruimtelijke visie leidt tot een aantal aanpassingen in de grondexploitatie. Bij de behandeling van de ruimtelijke visie in PS ligt een verschillenanalyse ter inzage, waarin een toelichting wordt gegeven op de aanpassingen ten opzichte van de grondexploitatie van juni 2009. Na vaststelling van de ruimtelijke visie worden deze aanpassingen verwerkt in een geactualiseerde grondexploitatie. In de geactualiseerde grondexploitatie wordt opgemerkt dat de aanpassingen betrekking hebben op de actualisatie van de grond-, parkeer- en luchthavenexploitaties naar aanleiding van de ontwikkelingen in het planvormingsproces. Tevens zijn de aanpassingen het gevolg van de aangepaste visie zoals deze aan PS ter besluitvorming voorligt. Aan het tekeningenboek, de risicoanalyse en de bijlagen is niets aangepast. Bedragen in deze notitie zijn weergegeven op prijspeil 2009, tenzij anders aangegeven.20 De actualisatie betreft dus geen volledige actualisatie van de gehele grondexploitatie, maar op onderdelen. De geactualiseerde grondexploitatie wordt in augustus 2010 vastgesteld door het bestuurlijk overleg VTM i.o. De grondexploitatie wordt in september 2010 onder geheimhouding voor PS ter inzage gelegd.

Juridische kaders De juridische kaders bestaan uit twee belangrijke elementen: de inrichting van de juridische vorm en de kaders voor de aanbestedingsprocedure van de luchthaven. Juridische vorm /

/

19

In 2007 hebben het Rijk, de gemeente Enschede en de provincie het voornemen te komen tot een bestuursovereenkomst waarin Rijk, de gemeente Enschede en de provincie in een verhouding van respectievelijk 40%, 40% en 20% participeren. Met de keuze van het Rijk om niet actief te participeren in de gebiedsontwikkeling, veranderen de eigendomsverhoudingen naar een verhouding van 50% gemeente Enschede en 50% provincie. Dit resulteert in twee bestuursovereenkomsten: een tussen Rijk, provincie en gemeente Enschede over de verwerving van de gronden, en een overeenkomst tussen de provincie en de gemeente Enschede over de ontwikkeling van het gebied. De bestuursovereenkomsten staan gelijktijdig met de structuurvisies A en B geagendeerd in de commissie RWD en de PSvergadering van december 2009. GS vragen PS in te stemmen met de bestuursovereenkomsten. Met het verwerpen van de structuurvisie wordt besloten de bestuursovereenkomsten niet meer te behandelen, omdat de grondslag is vervallen. De ruimtelijke visie, die in juni 2010 door PS wordt vastgesteld, leidt tot een addendum bij de bestuursovereenkomst. De bestuursovereenkomsten worden eveneens in juni 2010 ter informatie aan PS gestuurd en niet meer, zoals voorzien in december 2009, ter instemming. In het najaar van 2010 wordt de Gemeenschappelijke Regeling ADT opgericht. Met dit besluit wordt de uitvoering van de gebiedsontwikkeling belegd bij de GR ADT. In de voorbereiding van een juridische vorm heeft VTM i.o. een voorbereidende en adviserende rol. Daarnaast zijn ook de provinciale organisatie en GS nadrukkelijk betrokken. Statenvoorstel Bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling vliegveld Twente, PS/2009/1019, 10 november 2009.

20

Grondexploitatie Ruimtelijke visie Luchthaven Twente, verschillenanalyse grondexploitatie en luchthavenexploitatie, vertrouwelijk, 8 juni 2010.


22

In de periode juli – september 2010 staat de inrichting van de GR regelmatig op de agenda van GS. Ambtelijk en bestuurlijk worden verschillende varianten verkend. Vanuit de ambtelijke organisatie van VTM i.o. bestaat er een voorkeur voor het oprichten van een NV of een BV/VC-constructie. De inzet van zowel GS als het college van B&W van Enschede is dat beide overheden actief sturing willen blijven geven aan de gebiedsontwikkeling. In een voorbereidende notitie wordt opgemerkt: “voor beiden [provincie en Enschede, red.] zijn er grote belangen mee gemoeid, zowel beleidsmatig als in financieel en juridisch opzicht. Onder deze omstandigheden is het een logische keuze de publiekrechtelijke samenwerking onder te brengen in een GR. Andere mogelijkheden om de samenwerking vorm te geven, lijken minder te voldoen. Zo zou een samenwerking tussen beide partijen die enkel is gebaseerd op een bestuursovereenkomst leiden tot een weinig slagvaardige organisatie en een samenwerking in de vorm van een NV zou de ontwikkeling op een te grote afstand van het bestuur van provincie en gemeente zetten”.21 De Gemeenschappelijke Regeling wordt ambtelijk en bestuurlijk verder vormgegeven. In november 2010 wordt de conceptregeling ter besluitvorming aan PS voorgelegd. Ook vindt hierover een besloten informatiesessie plaats. Naar aanleiding van bespreking in PS wordt de regeling aangepast op het punt van de vertegenwoordiging in het AB: het DB wordt gevormd door vier leden (twee bestuurlijk vertegenwoordigers uit Enschede, twee bestuurlijk vertegenwoordigers namens de provincie), het AB uit zes leden: drie bestuurlijk vertegenwoordigers namens de provincie en drie namens Enschede. Dit in tegenstelling tot het aanvankelijke voorstel waarin AB en DB gelijkelijke vertegenwoordiging zouden kennen. In november stemmen PS in met de oprichting van de GR ADT.22 Het voorstel wordt aangenomen met 34 voor en 9 stemmen tegen. Tegen stemmen 1 lid van de PvdA, en de fracties van GroenLinks, Yildirim/Solidara, SP en SGP.23 Ten aanzien van de besluitvorming over de inrichting van de GR door PS kan worden vastgesteld dat er niet voor is gekozen PS in de voorbereiding van de juridische vorm te betrekken. Deze is ambtelijk bestuurlijk voorbereid, waarbij verschillende varianten zijn verkend. Met PS is niet over varianten gesproken. Aanbestedingsprocedure /

Een laatste juridisch kader wordt gevormd door de Kadernota Aanbesteding. De Kadernota bevat een overzicht van de procedurele en inhoudelijke kaders. Tevens is een overzicht opgenomen van de beïnvloedingsmogelijkheden door gemeenteraad en PS, de publiekrechtelijke afstemmingsmomenten en de afstemming met de Europese Commissie. De kadernota vormt hiermee een belangrijk juridisch kader. Met de behandeling van en besluitvorming over de kadernota in PS hebben PS de gelegenheid zowel inhoudelijk als procedureel kaders te stellen ten aanzien van de aanbesteding van de luchthaven. De kadernota is op 26 januari 2011 in de commissie Economie, mobiliteit en bestuur behandeld. Voorafgaand hieraan heeft een technische briefing plaatsgevonden. Dit heeft geleid tot enkele tekstuele aanpassingen, waarbij nadruk wordt gelegd op het gegeven dat provincie en gemeente geen bijdrage leveren aan de financiële exploitatie. Op 9 februari stellen PS de Kadernota Aanbesteding vast.24

Geen expliciete motivering voor de actieve rol van de provincie in deze gebiedsontwikkeling De ontwikkeling van genoemde kaders heeft grotendeels gelijktijdig plaatsgevonden. Ook is sprake van een grote onderlinge afhankelijkheid in de volgordelijkheid van de besluitvorming.

21

Statenvoorstel, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., PS/2010/864.

22


23

Statenbesluit , PS/2010/864, 10 november 2010.

24

PS-besluit PS/2010/1275 – herziene versie, 9 februari 2011.


23

Zo is de prijs, die betaald gaat worden voor het verwerven van de gronden, bepaald aan de hand van de residuele grondwaarde, wat wil zeggen dat deze afhankelijk is van de structuurvisie en de onderliggende grondexploitatie. En met de keuze voor een gezamenlijke grondexploitatie, gemaakt in 2007 bij de oprichting van VTM i.o., is een belangrijke stap gezet in de richting van een publiekrechtelijk samenwerkingsverband, waarin overheden risicodragend participeren en zich gezamenlijk verantwoordelijk weten voor de ontwikkeling van dit gebied. In Overijssel is reeds in 2005 de keuze gemaakt om de ontwikkeling van het gebied niet over te laten aan de markt, maar daar als overheden (gemeente en provincie) zelf een actieve rol in te willen spelen. Deze keuze om als provincie een actieve rol te vervullen in deze gebiedsontwikkeling is op een aantal momenten herbevestigd: / / / /

met de oprichting van VTM i.o. in 2007; met het vaststellen van de uitgangspunten voor de bestuursovereenkomst in 2008; met de uiteindelijke bestuursovereenkomsten; met het vaststellen van de Gemeenschappelijke Regeling in 2010.

De keuze voor deze actieve rol door de provincie kan gedurende de gehele onderzoeksperiode steunen op een breed politiek draagvlak. Om die reden is de motivering voor deze actieve provinciale rol niet sterk geëxpliciteerd. Er zijn bij aanvang geen verschillende scenario‟s geschetst voor de positie die de

provincie in een dergelijke gebiedsontwikkeling zou kunnen vervullen.

Ook het vaststellen van het provinciaal deelnemingenbeleid, in mei 2008, of de actualisatie van de nota grondbeleid, in november 2012, heeft geen aanleiding gegeven om de actieve rol van de provincie in deze gebiedsontwikkeling te heroverwegen of expliciet te motiveren. Dit ondanks het feit dat in het provinciaal deelnemingenbeleid is opgenomen dat een publiekrechtelijke deelneming niet langer zonder meer de voorkeur geniet25 en in de nota grondbeleid het streven is uitgesproken om niet meer grond in eigendom te hebben dan voor het bereiken van provinciale doelen noodzakelijk is.26 Hierbij moet in ogenschouw worden genomen dat vanaf de jaren 2000 de ambitie van provincies om een (operationele) rol te spelen in bovengemeentelijke gebiedsontwikkelingen in het algemeen sterk is toegenomen. De rol van provincies, die tot lang in de 20e eeuw vooral toetsend van karakter is geweest, wordt vanaf de jaren 2000 uitgebreid met de zogenoemde ontwikkelingsplanologie. Realisatie van ruimtelijke projecten met een bovenlokaal karakter wordt een thema, waarop de bestuurskracht van provincies mede wordt beoordeeld. In die zin kan een actieve realiserende rol bij een dergelijke gebiedsontwikkeling worden beschouwd als een uiting van maatschappelijk en politiek verantwoordelijkheidsbesef. Besluitvorming na november 2010 (uitvoeringsfase) Met de oprichting van de GR ADT in november 2010 is de Gemeenschappelijke Regeling verantwoordelijk geworden voor het uitvoering geven aan de gebiedsontwikkeling. Daarmee verplaatst een belangrijk deel van de besluitvorming zich van PS naar het bestuur van ADT. Besluitvorming door ADT In de bevoegdheden, zoals die bij het aangaan van de Gemeenschappelijke Regeling zijn belegd, zijn twee leden van GS vertegenwoordigd in het DB van ADT en drie leden in het AB. 25

Statenvoorstel Deelnemingenbeleid Overijssel, PS/2008/279, 8 april 2008.

26

Statenvoorstel Nota instrumenten grondbeleid 2012 en Algemene Reserve Grond, 9 oktober 2012, PS 2012 874.


24

De bevoegdheden van het bestuur van ADT zijn vastgelegd in de statuten van de Gemeenschappelijke Regeling (zie ook de beantwoording van deelvraag 6). Conform de Gemeenschappelijke Regeling is het bestuur van ADT bevoegd ten aanzien van het vaststellen van: / / /

begrotingen en jaarrekeningen van ADT (begrotingen kunnen voor een zienswijze worden voorgelegd aan PS); voortgangsrapportages; grondexploitaties.

In de praktijk worden alle AB- en DB-vergaderingen van ADT voorbereid in een vergadering van GS. Dit is conform het voorstel van GS aan PS over de oprichting van de GR, waarin is opgenomen dat GS belangrijke besluiten van de GR ADT in GS zullen voorbespreken.27 Per beslispunt worden de AB- en DBleden door GS gemandateerd ten aanzien van het in te nemen standpunt. Dit betekent dat er in de praktijk vanuit GS nadrukkelijk wordt gestuurd op ADT. Dat dit gebeurt, blijkt onder meer in 2011 als vanuit GS met regelmaat aandacht wordt gevraagd voor de interne beheersing van kosten en planningen door ADT, ook in relatie tot de veranderende marktomstandigheden. In de zomer van 2011 besluit het bestuur van ADT een strategische heroriëntatie uit te voeren, waarna binnen ADT de consequenties van die heroriëntatie voor grondexploitatie en ontwikkelplan in kaart worden gebracht. Het past binnen de rollen en bevoegdheden van ADT en ADT-bestuur dat het besluit om te komen tot een strategische heroriëntatie wordt genomen door het bestuur van ADT. PS worden hierover geïnformeerd in oktober 2011. Besluitvorming door PS Met de oprichting van ADT is de gebiedsontwikkeling in een uitvoeringsfase terecht gekomen. De rol van PS verschuift hiermee van kaderstellend naar controlerend. In het invulling geven aan die controlerende rol vormen de voortgangsrapportages van ADT een belangrijk aangrijpingspunt. Middels die voortgangsrapportages worden PS over de voortgang van de gebiedsontwikkeling geïnformeerd. Dit gebeurt door middel van drie voortgangsrapportages per jaar. De vierde voortgangsrapportage is de jaarrekening. Daarnaast wordt er door ADT jaarlijks een ontwerpbegroting opgesteld (hierbij hebben PS de gelegenheid een zienswijze in te dienen). De voortgangsrapportages en de jaarrekening worden ter kennisname aan PS voorgelegd. Dit omdat PS geen bevoegdheid hebben hierover een besluit te nemen; de voortgangsrapportages en jaarrekening zijn vastgesteld door het bestuur ADT. In de praktijk hebben PS de voortgangsrapportages geagendeerd en behandeld in de commissie. Tijdens die behandeling worden door leden van PS kritische vragen gesteld bij de voortgang van de gebiedsontwikkeling. Dit gebeurt zowel mondeling als schriftelijk. Ook zijn door PS vragen gesteld over het uitblijven van voortgangsrapportages. Van de gelegenheid een zienswijze in te dienen is in de praktijk geen gebruikgemaakt. In besluitvormende zin komen PS in beeld op het moment dat het ontwikkelingsplan, de grondexploitatie en begroting 2012 en 2013 in PS staan geagendeerd. Centraal staat op dat moment het afboeken van historische plankosten.

27

Statenvoorstel, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., PS/2010/864, 19 oktober 2010.


25

Over de redenen voor het afboeken van historische plankosten en de onderliggende strategische heroriëntatie zijn PS per brief van GS geïnformeerd in oktober 2011. 28 Dit leidt bij leden van PS tot kritische vragen en zorgen, allereerst in de commissie- en PS-vergaderingen van november 2011. Er worden zorgen geuit en de wens geuit de risico‟s beter in beeld te brengen. Door GS wordt dan toegezegd in februari/maart met een volledig geactualiseerde grondexploitatie te komen. In aanloop naar de behandeling in PS in maart 2012, wordt in februari 2012 een besloten informatiesessie gehouden. Het voorstel over het ontwikkelingsplan, de grondexploitatie en de begroting 2012 en 2013 wordt op 25 januari 2012 toegezonden aan PS.29 In het voorstel wordt voorgesteld de historische plankosten af te boeken. Er worden met PS geen scenario‟s verkend over hoe om te gaan met de geconstateerde verliezen. Tijdens de behandeling van het voorstel in maart 2012 wordt door leden van PS begrip getoond voor de noodzaak de plankosten af te boeken, als gevolg van de economische omstandigheden die zijn gewijzigd. Anderzijds worden er tijdens de behandeling grote zorgen geuit over de toekomst, met name met betrekking tot de ontwikkeling van de woningbouw en bedrijventerrein. Er zijn zorgen geuit met betrekking tot de grondprijs, het uitgiftetempo, de vraag wat er gebeurt als de aanbesteding van de luchthaven mislukt en de plannen voor wanneer de ontwikkeling van de Leisure niet doorgaat.30 Op 7 maart 2012 besluiten PS vervolgens in te stemmen met het te nemen provinciale deel van het verlies zijnde 50% van € 10,9 miljoen is € 5,45 miljoen en met het

besluit van het bestuur van ADT tot het afboeken van de historische plankosten ten laste van de 31 provincie. Het voorstel wordt aangenomen met 23 stemmen voor en 21 stemmen tegen. De fracties CDA, CU, SGP en VVD stemmen voor, de fracties D66, GroenLinks, PvdA, PVV en SP stemmen tegen. 32 Na het voorstel wordt ook een motie behandeld van de fracties D66 en SP. Deze motie stelt dat de toekomst voor bedrijventerreinen en woningbouwlocaties uiterst onzeker is en elders, en ook in de omgeving van deze gebiedsontwikkeling, grondexploitaties moeten worden bijgesteld. Deze motie vraagt GS om alle mogelijke risico‟s in beeld te brengen en daarover binnen één maand te rapporteren. Deze motie wordt verworpen met 21 stemmen voor en 23 stemmen tegen.33 De fracties D66, Groen Links, PvdA, PVV en SP stemmen voor, de fracties CDA, CU, SGP en VVD stemmen tegen. 34 Voor de fractie van de PvdA vormt het voorstel aanleiding extern juridisch advies in te winnen. In oktober 2012 vindt een besloten informatiesessie plaats over de Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. Aanleiding is de nieuwe nota grondbeleid die PS op 14 november 2012 vaststellen. De belangrijkste wijzigingen in het beleid zijn: het streven om niet meer grond in eigendom te hebben dan voor het bereiken van provinciale doelen noodzakelijk is en een uniform grondbeleid voor alle beleidsvelden.35 Het is aan PS te bezien in hoeverre zij aan deze informatiesessie een politiek vervolg willen geven. 36 Dit is niet gebeurd.

28

Brief GS aan PS „Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omstreken‟, 4 oktober 2011.

29

Statenvoorstel „Ontwikkelingsstrategie, grondexploitatie en meerjarenbegroting Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. 25 januari 2012, PS/2012/49. 30

PS, Audio-verslag, 7 maart 2012.

31

PS-besluit, PS/2012/49, 7 maart 2012.

32


33

Besluitenlijst vergadering Provinciale Staten 7 maart 2012, p. 2.

34


35


36

Verslag besloten informatiesessie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 31 oktober 2012, p. 2.


26

Aanbestedingsprocedure Ten aanzien van de aanbestedingsprocedure van de luchthaven hebben PS in september 2011 een aantal conceptaanbestedingsdocumenten ontvangen, waaronder de Request for Proposal en de concessieovereenkomst. Voorafgaand hieraan zijn beide documenten voor advies voorgelegd aan de Tenderboard. De adviezen van de Tenderboard zijn voor PS inzichtelijk. De conceptaanbestedingsdocumenten zijn behandeld in PS in november 2011. Daarbij zijn door PS een aantal aandachtspunten meegegeven: / optimalisering van de aanbesteding op de criteria duurzaamheid, werkgelegenheid en financiële bijdrage voor betrokken overheden; / geen bijdrage aan de exploitatie; / meer aandacht voor risicomanagement in het geval van voortijdige beëindiging van de exploitatie door de exploitant; / waarborging van de duurzaamheid; / beperking van de overlast van de luchthaven.37 Deze zijn verwerkt in de definitieve RFP en concessieovereenkomst. Ook deze documenten zijn besproken met de Tenderboard, waarna ze ter besluitvorming voorliggen in PS. Voorafgaand daaraan vindt een technische toelichting plaats waar ook de leden van de Tenderboard aanwezig zijn. Het is een gezamenlijke bijeenkomst met de gemeenteraad van Enschede waarin raads- en Statenleden in de gelegenheid zijn vragen aan de Tenderboard te stellen.38 Na behandeling in de commissie worden de RFP en de concessieovereenkomst op 4 april 2012 door PS vastgesteld. Nadat op 3 december de inschrijftermijn sluit, wordt op 4 december 2012 bekend gemaakt dat de gevolgde procedure niet tot een bieding heeft geleid. Op 12 december 2012 debatteren PS hierover. Het leidt onder meer tot een motie van D66, SP, 50Plus en GroenLinks waarin gesteld wordt dat de analyse van ADT er niet toe mag leiden dat er wordt overgegaan tot een nieuwe aanbestedingsronde.39 De motie wordt met 17 stemmen voor en 28 tegen, verworpen. Ook twee andere moties, die GS oproepen in februari te komen met een nieuw voorstel voor een structuurvisie c.q. ruimtelijke visie, worden verworpen met 17 stemmen voor en 28 tegen.40 Deelvraag 2: Hoe is het informatieproces tussen GS en PS verlopen? Algemeen In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat in dit dossier door GS veel informatie beschikbaar is gesteld en door leden van PS veel informatie is gevraagd. Dit is op verschillende manieren gebeurd; zowel mondeling, als schriftelijk, door middel van onder meer brieven, antwoorden op schriftelijke vragen, mondelinge mededelingen en toezeggingen in de commissie en Statenvergaderingen, (al dan niet besloten) informatiebijeenkomsten, voortgangsberichten, interpellatiedebatten. De informatiestroom kent (anders dan het stramien van voortgangsrapportages vanuit ADT) geen vast format. 37

GS-nota, Aanbesteding luchthaven Twente, 2012/0044360, 14-02-2012.

38

Verslag besloten bijeenkomst technische informatie inzake Request for Proposal en concessieovereenkomst ADT door tenderboardleden op maart 2012, Enschede. 39

Motie, brief GS aanbesteding luchthaven Twente, 12 december 2012.

40

Motie, Luchthaven Twente, 12 december 2012 en Motie, Luchthaven Twente naar aanleiding van brief „afloop biedingenfase ADT‟, PS/2012/1067, 12 december 2012.


27

Hoewel de complexiteit en veelomvattendheid van de gebiedsontwikkeling de veelheid aan informatie begrijpelijk maakt, bemoeilijkt het ontbreken van een vast format het houden van overzicht. Informeren achteraf en beperkte keuzemogelijkheden In de tweede plaats kan worden geconstateerd dat in het informatieproces PS met name achteraf of als sluitstuk van een besluitvormingsproces worden geïnformeerd. Dat geldt zowel voor de periode 2007 – 2010, waarin een aantal kaderstellende besluiten zijn genomen, als voor de periode 2011 – 2013 waarin de gebiedsontwikkeling in de uitvoeringsfase is gekomen en PS met name een controlerende rol hebben vervuld. Zo zijn PS: /

/ /

/

geïnformeerd over de veranderende eigendomsverhoudingen in de gebiedsontwikkelingen op het moment dat de bestuursovereenkomsten gereed waren en ter instemming aan PS werden voorgelegd, in oktober 2009. Er heeft niet eerder in het proces een consultatie van PS plaatsgevonden over de betekenis en wenselijkheid van de gewijzigde eigendomsverhoudingen; niet in consulterende zin betrokken bij de inrichting van een juridische vorm voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling. De voorbereiding van die inrichting heeft ambtelijk-bestuurlijk plaatsgevonden; vervolgens is voor de inrichting van de GR een voorstel zonder varianten aan PS voorgelegd; niet gekend in de zorgen die ook bij GS leefden over de beschikbaarheid van sturingsinformatie. Het waren mede de zorgen binnen GS die aanleiding vormden voor het uitvoeren van een strategische heroriëntatie door AT Osborne en in de zomer 2011 vervolgens ook voor de second opinion op het ontwikkelplan. Hoewel ook bij PS zorgen leven, worden PS niet vooraf geïnformeerd over het uitvoeren van een strategische heroriëntatie, maar op het moment dat de uitkomsten ervan zijn vastgesteld door het bestuur van ADT; GS handelen hiermee in lijn met de kaders, zoals vastgesteld binnen de GR. Intern treden ze op als vertegenwoordiger van de provincie binnen de GR. PS worden geïnformeerd nadat het bestuur ADT een besluit heeft genomen. Deze routing en strikte scheiding tussen de verschillende petten is op meerdere momenten in dit dossier zichtbaar. Het geldt bijvoorbeeld op het moment dat PS worden geïnformeerd over het ontwikkelingsplan en het afboeken van de historische plankosten. Hier wordt eerst besluitvorming in het bestuur van ADT afgerond, alvorens PS te betrekken.

Een expliciet voorbeeld waarin PS uitdrukkelijk wél in een vroeg stadium zijn meegenomen in het proces van besluitvorming en waarin aan PS keuzes zijn voorgelegd, vormt het opstellen van de structuurvisies A en B. Hiermee samenhangend kan worden vastgesteld dat in dit dossier aan PS maar in beperkte mate keuzemogelijkheden zijn voorgelegd. De gangbare werkwijze is dat voorstellen ambtelijk-bestuurlijk worden voorbereid. Daar worden varianten afgewogen. Aan PS wordt vervolgens een voorstel zonder varianten of keuzemogelijkheden voorgelegd. Zo worden aan PS geen varianten voorgelegd voor de wijze waarop kan worden omgegaan met de historische plankosten (wel afboeken of niet afboeken); in het voorstel wordt uiteengezet waarom de historische plankosten moeten worden afgeboekt. De houding van GS om PS met name achteraf te betrekken, valt mogelijk te verklaren uit de politieke verdeeldheid die op dit dossier rust. Fracties staan verschillend tegenover de gebiedsontwikkeling. Dat wordt ook zichtbaar in de stemverhoudingen waarmee besluiten zijn genomen of verworpen, zo laten onder meer de volgende besluiten zien:


28

/ / /

/ / / /

/ / /

Statenvoorstel „Burgerluchtvaart Twente‟ (februari 2005). Het voorstel wordt aangenomen doordat de coalitiefracties (CDA, PvdA, VVD) voor stemmen. De fracties SGP, CU, D66, GL en SP stemmen tegen (33 stemmen voor, 14 tegen). De motie Welten-Weijnen wordt met ruime meerderheid aangenomen, de SP en de VVD stemmen tegen de motie (34 stemmen voor, 13 tegen). Statenvoorstel „voorkeursvarianten‟ (september 2008). Het voorstel wordt geamendeerd. Het amendement wordt met 37 stemmen voor en 7 stemmen tegen aangenomen. CDA, CU, PvdA, SGP en VVD stemmen voor het amendement, GroenLinks, SP en Yildirim/Solidara steunen het amendement niet. De motie Antuma-Dalhuisen ( in november 2008) wordt aangenomen doordat de fracties van CDA, PvdA, ChristenUnie en SGP voor de motie stemmen (32 stemmen voor, 15 stemmen tegen). De fracties Groen Links, SP, Yildirim/Solidara en VVD stemmen tegen. Het verwerpen van de structuurvisie in december 2009: het voorstel wordt met 24 stemmen tegen en 23 stemmen voor verworpen. De fracties van CDA en VVD stemmen voor het voorstel. De motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz (februari 2010). De motie wordt aangenomen met 28 stemmen voor en 12 stemmen tegen. De fracties van CDA, PvdA en VVD stemmen voor. De ruimtelijke visie (juni 2010). Het voorstel wordt met 28 stemmen voor en 17 stemmen tegen aangenomen. De fracties CDA en VVD stemmen voor de ruimtelijke visie. Daarnaast stemt een deel van de PvdA-fractie voor de ruimtelijke visie. De fracties van de ChristenUnie, GroenLinks, SP, SGP, Solidara en een deel van de PvdA-fractie stemmen tegen de ruimtelijke visie.41 Het Statenvoorstel Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. wordt aangenomen met 34 voor en 9 stemmen tegen. Tegen stemmen 1 lid van de PvdA, en de fracties van GroenLinks, Yildirim/Solidara, SP en SGP. De behandeling van de strategische heroriëntatie en de bijstelling van de grondexploitaties (7 maart 2012). PS nemen het voorstel aan met 23 stemmen voor en 21 stemmen tegen. De fracties CDA, CU, SGP en VVD stemmen voor, de fracties D66, GroenLinks, PvdA, PVV en SP stemmen tegen. 42 De behandeling van de brief van GS over de afloop van de biedingenfase. Er wordt onder meer een motie ingediend, die stelt dat de brief van GS aan PS geen duidelijkheid geeft over het verdere verloop van de aanbestedingsprocedure. Volgens de indieners (D66, SP, 50Plus en GroenLinks), mag de analyse van ADT er niet toe leiden dat er wordt overgegaan tot een nieuwe aanbestedingsronde. De motie wordt met 17 stemmen voor en 28 tegen, verworpen.43 Ook twee andere moties, die GS oproepen in februari te komen met een nieuw voorstel voor een structuurvisie c.q. ruimtelijke visie, worden verworpen met 17 stemmen voor en 28 tegen.44 Voor stemmen de fracties van PvdA, SP, GroenLinks, 50-PLUS en D66.45

Informatie over risico’s Ten aanzien van het informeren van PS over risico‟s geldt allereerst de kanttekening dat de economische omstandigheden in de looptijd van deze gebiedsontwikkeling sterk zijn veranderd en van grote invloed zijn op de gebiedsontwikkeling. 41

Uitslag hoofdelijke stemming, 16 juni 2010.

42


43


44

Motie, Luchthaven Twente, 12 december 2012 en Motie, Luchthaven Twente naar aanleiding van brief „afloop biedingenfase ADT, PS/2012/1067, 12 december 2012. 45

Besluitenlijst PS, 12 december 2012.


29

Op het moment dat werd ingestemd met het verwerven van de gronden was de verwachting dat de verwervings- en plankosten binnen de grondexploitatie zouden kunnen worden terugverdiend. AT Osborne merkt in de strategische heroriëntatie op dat “de grondexploitaties 2009 en 2010 zorgvuldig samengesteld en aannames zijn met onderzoek onderbouwd.”46 Dat gezegd hebbende kan worden gesteld dat het lang duurt voor de strategische heroriëntatie wordt uitgevoerd (het duurt uiteindelijk tot het najaar van 2011 voor de strategische heroriëntatie gereed is en uiteindelijk nog tot het voorjaar 2012 voor dit ook in een ontwikkelplan voor 2012 is verwerkt). Ook AT Osborne is hier kritisch over: “een heroverweging en mogelijk een bijstelling van het programma was in 2010 al logisch geweest”. Al voegt AT Osborne hieraan toe dat “het soms belangrijker is om de onderhandeling af te sluiten met een erop aansluitende actualisatie dan om net voor de onderhandeling de uitgangspunten opnieuw ter discussie te stellen”.47 Overigens was ook voor PS inzichtelijk op welke elementen de geactualiseerde grondexploitatie van 2010 is aangepast en op welke elementen de grondexploitatie niet is aangepast.48 PS zijn hierover geïnformeerd middels een verschillenanalyse over de grondexploitaties van 2009 en 2010, die bij de besluitvorming over de ruimtelijke visie aan PS ter beschikking wordt gesteld. Dit gebeurt voorafgaand aan het vaststellen van de ruimtelijke visie en voordat de geactualiseerde grondexploitatie door het bestuur van ADT formeel wordt vastgesteld. Ten aanzien van het informeren van PS over risico‟s kan ten aanzien van enkele majeure thema‟s verder gesteld worden dat: /

/

/

PS geïnformeerd zijn over de risico‟s betreffende de staatssteuntoets. Mede op verzoek van PS is in de Kadernota Aanbesteding opgenomen dat – hoewel niet verplicht – een „pre-notificatieprocedure‟ zal worden doorlopen bij de Europese Commissie om goedkeuring te vragen voor de publieke investeringen en de mogelijkheid te behouden om naar aanleiding van het antwoord eventuele aanpassingen te kunnen doorvoeren.49 Hiermee is voor alle betrokkenen duidelijk dat de exploitatie van de luchthaven afhankelijk is van de uitkomsten van de staatsteuntoets. Ook worden PS tussentijds geïnformeerd over het feit dat de uitkomst van de staatssteuntoets langer op zich laat wachten. Tussentijdse ambtelijke signalen over de mate waarin de provinciale bijdrage mogelijk als ongeoorloofde staatssteun zal worden aangemerkt worden niet met PS gedeeld. PS in maart 2011 via een voortgangsrapportage geïnformeerd zijn over het feit dat een strategische heroriëntatie gaat plaatsvinden en in oktober 2011 over de uitkomsten van de strategische heroriëntatie worden geïnformeerd. Van de zorgen, zoals die in de tussentijd binnen GS leven en GS die ook in de richting van ADT uiten, zijn PS niet op de hoogte. er vanaf de zomer 2013 binnen GS wordt gesproken over het ontwikkelen van what-if-scenario‟s, voor het geval er geen biedingen komen. Uiteindelijk komt het niet tot de daadwerkelijke uitwerking van whatif-scenario‟s. PS worden niet eerder geïnformeerd dan wel geconsulteerd over de noodzaak voor het al dan niet ontwikkelen van what-if-scenario‟s, dan nadat de biedingenfase is afgerond en duidelijk is dat er geen biedingen zijn, in december 2013 (de inschrijftermijn sluit op 3 december, op 4 december worden PS over de uitkomsten geïnformeerd).

Samenvattend blijkt dat aan PS voorafgaand aan een concreet besluitvormingsmoment geen informatie is onthouden die van directe invloed zou zijn geweest op het betreffende besluit. In hoeverre GS geacht worden beschikbare informatie die intern leidt tot afwegingen en/of bijsturing ook tussentijds met PS te delen, is aan de politieke appreciatie van PS. 46

AT Osborne, Strategische heroriëntatie Area Development Twente. Ready for take-off…?!, 26 september 2011, p. 14.

47


48

Grondexploitatie Ruimtelijke visie Luchthaven Twente, verschillenanalyse grondexploitatie en luchthavenexploitatie, vertrouwelijk, 8 juni 2010. 49

Kaders aanbesteding luchthaven Twente, PS/2010/1275, 21-12-2010, bijlage II, p. 14.


30

Geheimhouding Verder moet ten aanzien van het informatieproces worden geconstateerd dat er discussie heeft plaatsgevonden over de mate waarin stukken die betrekking hebben op de gebiedsontwikkeling geheim moeten zijn. In maart 2012 wordt op dit punt een motie ingediend: de indieners (de fracties van GroenLinks, SP en D66) zijn van mening dat er in sommige gevallen ten onrechte geheimhouding op stukken wordt gelegd en dat dit niet past bij de noodzakelijke democratische transparantie. Deze motie wordt verworpen met 12 stemmen voor en 32 stemmen tegen.50 Ook worden er vanuit de agendacommissie vragen gesteld over geheimhouding. Het resulteert in een brief van GS over geheimhouding51 en de toezegging van de portefeuillehouder nogmaals naar de geheimhouding te kijken. Dit heeft geresulteerd, zo blijkt uit de stukken die via het Staten Informatie Systeem raadpleegbaar zijn, in het openbaar maken van de verschillende stukken waarover voorheen geheimhouding was opgelegd. Er is geen overzicht beschikbaar van de stukken waarvan naar aanleiding van deze hertoets de geheimhouding is opgeheven, dan wel deze bekrachtigd moest blijven. Ter afdoening van de toezegging is door PS ook niet naar een dergelijk overzicht gevraagd. Informatievoorziening over het handelen van PS Ten slotte kan ten aanzien van de informatievoorziening over het handelen van PS (online vergaderingen, Statenvoorstellen, moties, amendementen, schriftelijke vragen et cetera) worden geconstateerd dat deze chronologisch is geordend, aan de hand van de vergaderdata. Het volgen van het handelen van PS ten aanzien van dit dossier, is daarmee tijdsintensief en vraagt de nodige kennis van het functioneren van PS. Deelvraag 3: Hoe hebben PS op basis van deelvraag 1 en 2 hun kaderstellende en controlerende rol ingevuld? In kaderstelling focus op ruimtelijke aspecten en uitsluiten van financiële bijdrage luchthavenexploitatie In het besluitvormingsproces is veel aandacht uitgegaan naar de ruimtelijke aspecten van de gebiedsontwikkeling en het uitgangspunt dat er geen sprake mag zijn van een provinciale bijdrage aan de exploitatie van de luchthaven. Dat eerste aspect komt terug in de wijze waarop de ruimtelijke kaders zijn ontwikkeld, van vlekkenplannen via voorkeursvarianten naar het opstellen van twee volledige structuurvisies. In de beleidsvoorbereiding door GS, ambtelijke organisatie en VTM i.o. is hier veel aandacht naar uitgegaan en ook de betrokkenheid van PS bij dit traject is groot geweest. De moties en amendementen die in deze periode zijn ingediend, zoals de motie Antuma-Dalhuisen (november 2008) en de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz (februari 2010) onderstrepen de aandacht die er was voor de ruimtelijke kant van de gebiedsontwikkeling. Ook bij de behandeling van de Gemeenschappelijke Regeling (in november 2010) richten de kritische vragen zich met name op ruimtelijke aspecten: de activiteiten die op de luchthaven gaan plaatsvinden, de geluidshinder en de betekenis van eerder aangenomen moties en amendementen bij de ruimtelijke kaders.52

50


51

Brief PS 'Geheimhouding', 10 april 2012.

52

Audio-verslag, Beraadslagingen PS-vergadering, 10 november 2010.


31

Ook het niet in financiële zin bijdragen aan de exploitatie van de luchthaven krijgt veel aandacht. Zo leggen PS bij de behandeling van de kadernota aanbesteding in de commissie Economie, mobiliteit en bestuur (januari 2011) de nadruk op het gegeven dat provincie en gemeente geen bijdrage leveren aan de financiële exploitatie. En ook bij de behandeling van het ontwikkelplan ADT 2012 en het afboeken van de historische plankosten (maart 2012) is de motie Welten-Weijnen een belangrijk punt. Hoewel voor alle betrokkenen helder is geweest dat de keuze voor participatie in de gebiedsontwikkeling betekent dat de provincie risicodragend participeert, hebben de positie van de provincie en de financiële risico‟s die daarmee samenhangen in het besluitvormingsproces minder aandacht gekregen dan de ruimtelijke aspecten en het voorkomen van een provinciale bijdrage aan de exploitatie van de luchthaven. Illustratief op dit punt is de overgang van de voorgenomen bestuursovereenkomst tussen Rijk, gemeente en provincie (waarin de overheden in een verhouding van 40%-40%-20% zouden participeren), naar een bestuursovereenkomst tussen provincie en de gemeente Enschede waarin beide overheden gelijkelijk (ieder 50%) participeren en de betekenis daarvan. In de onderhandelingen met en gelet op de positie van het Rijk is dit wellicht een logische ontwikkeling, maar ten aanzien van de eigendomsverhoudingen en het provinciaal belang in de gebiedsontwikkeling betekent het een forse wijziging. Het betekent dat de provincie inhoudelijk en financieel een grotere verantwoordelijkheid op zich neemt dan aanvankelijk was voorzien. Het leidt echter niet tot een principieel debat over de vraag of deze rol en verantwoordelijkheid wenselijk wordt gevonden. Een dergelijk debat wordt door PS niet geïnitieerd, ze worden hiertoe door GS ook niet toe uitgedaagd. PS worden met name aan het einde van een besluitvormingsproces betrokken Zoals de beantwoording van eerdere deelvragen heeft laten zien, worden PS in hun kaderstellende rol met name aan het einde van het proces betrokken. GS en de ambtelijke organisatie (in dit dossier gezamenlijk met VTM i.o. en ADT) zijn belast met de voorbereiding van plannen, PS worden geïnformeerd over de uitkomsten ervan en gevraagd met het betreffende voorstel in te stemmen. Daarbij worden aan PS geen scenario‟s of varianten voorgelegd, maar één uitgewerkt voorstel. Een uitzondering hierop wordt gevormd door de ruimtelijke plannen, waarbij twee volledige structuurvisies zijn uitgewerkt en ter besluitvorming aan PS zijn voorgelegd. Ook worden PS niet in een eerder stadium in consulterende zin betrokken. Dit geldt bijvoorbeeld voor de veranderende eigendomsverhoudingen bij het aangaan van de bestuursovereenkomsten, maar ook bij het vaststellen van de Gemeenschappelijke Regeling. Overigens moet hierbij opgemerkt dat door PS ook niet om alternatieven of scenario‟s is gevraagd, evenals PS bijvoorbeeld ten aanzien van de Gemeenschappelijke Regeling, niet aan GS hebben gevraagd om in een eerder stadium betrokken te worden. Het onderzoek laat verder zien dat een aantal belangrijke kaders zijn meegegeven in de vorm van moties en amendementen: /

/

Dat begint in 2005, als het Statenvoorstel „Burgerluchtvaart Twente‟ ter besluitvorming voorligt. Het voorstel wordt aangenomen doordat de coalitiefracties (CDA, PvdA, VVD) voor stemmen. De belangrijkste kaders worden echter meegegeven in een motie van 2 februari 2005, de motie WeltenWeijnen (SP en VVD stemmen tegen de motie). Hier markeren PS dat een provinciale financiële bijdrage aan de exploitatie niet wenselijk is en tegelijk dat verkoop of overdracht van de grond van de luchthaven aan marktpartijen niet wenselijk is: een belangrijke inkadering van de ontwikkeling. In 2008, als het voorstel over de uitwerking van de voorkeursvarianten voorligt, worden door PS aanvullende kaders gesteld; eerst via een amendement waarin wordt opgeroepen twee gelijkwaardige vlekkenplannen uit te werken en een maand later via de motie Antuma-Dalhuisen.


32

/

De betekenis van moties wordt vervolgens ook zichtbaar bij het verwerpen van Structuurvisie B, in december 2009: na het aannemen van de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz, kunnen aanvullende kaders bij de Structuurvisie worden verwerkt in de ruimtelijke visie die in juni 2010 wordt vastgesteld.

Illustratief is in dat licht ook dat de motie Welten-Weijnen tijdens het interview bij veel geïnterviewden letterlijk op tafel lag. Niet de ruimtelijke visie, de Gemeenschappelijke Regeling ADT of de kadernota aanbesteding lag op tafel, maar de motie Welten-Weijnen. Hoewel de strekking van de motie WeltenWeijnen is verwerkt in een aantal opvolgende kaders (onder meer in de kadernota Aanbesteding) kan geconstateerd worden dat de motie nog altijd een eigenstandige betekenis heeft en niet als afgedaan kan worden beschouwd. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat – als de motie dan niet als afgedaan kan worden beschouwd – noch PS, noch GS ervoor hebben gekozen de motie opnieuw te agenderen om met elkaar te debatteren over de betekenis van de motie binnen de veranderde context. Controlerende rol Nadat in november 2010 de Gemeenschappelijke Regeling ADT is opgericht, verandert de rol van PS van een kaderstellende rol naar een controlerende rol. In de Gemeenschappelijke Regeling is vastgelegd welke bevoegdheden zijn belegd bij de Gemeenschappelijke Regeling. In het Statenvoorstel aangaande de oprichting van de GR, staan deze als volgt beschreven : / / /

/ /

zelfstandig recht op informatie van de GR; een zienswijze bij het DB indienen op de begroting, de actuele grondexploitatie, de financiële stand van zaken en de meerjarenraming; de besluiten van de GR worden genomen door het AB of het DB. Belangrijke besluiten zullen pas worden genomen nadat deze tevoren zijn besproken in ons College. Over die door het AB of DB van de GR te nemen besluiten tevoren met de Staten overleggen. Dat zal in ieder geval gebeuren voor het begin van de aanbestedingsprocedure, bij belangrijke planuitwerkingen en bij grote grondtransacties. Onder belangrijke besluiten dienen de Staten in ieder geval te verstaan, besluiten die niet passen binnen de door de Staten vastgestelde kaders. daarnaast zijn GS voornemens de Staten te informeren over de voortgang en bij belangrijke stappen in het ontwikkelingsproces; de bevoegdheid tot het verlenen van ontslag aan provinciale AB-leden wanneer die niet langer het vertrouwen genieten. 53

In de praktijk hebben PS regelmatig aangedrongen op het tijdig ontvangen van voortgangsrapportages, begrotingen en jaarrekeningen. Met uitzondering van de eerste voortgangsrapportage, zijn voortgangsrapportages door PS ook altijd geagendeerd en besproken binnen de commissie. Tijdens die behandeling zijn mondelinge en schriftelijke vragen gesteld aan de portefeuillehouder. Er is door PS nooit een zienswijze ingediend bij een begroting of grondexploitatie. In die kritische houding ten aanzien van ADT zijn PS en GS de facto gelijk opgetrokken (intern hebben ook GS een kritische houding aangenomen richting ADT, zie ook de beantwoording van deelvraag 6). Voor PS is deze kritische houding van GS echter niet altijd zichtbaar geweest. Over het algemeen kan gesteld worden dat in de communicatie tussen GS en PS GS weliswaar de besluiten van het ADT-bestuur met PS delen, maar deze niet voorzien van de kritische kleuring die zij wel richting ADT geven.

53

Statenvoorstel, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., PS/2010/864, 19 oktober 2010, pp. 3-4.


33

Dit blijkt bijvoorbeeld uit de situatie zoals die zich in 2011 voordoet. Binnen GS wordt in 2011 stevige kritiek geuit op de wijze waarop ADT op dat moment functioneert. De strategische heroriëntatie vindt onder meer op aandringen van GS plaats en hetzelfde geldt voor het bijstellen van het ontwikkelplan en de actualisatie van de grondexploitatie. PS zijn via de voortgangsrapportages geïnformeerd over het feit dat een strategische heroriëntatie wordt uitgevoerd. Vervolgens worden PS in oktober 2011 (nadat de strategische heroriëntatie en de second opinion op het ontwikkelingsplan door het ADT-bestuur is vastgesteld) geïnformeerd over de uitkomsten van de strategische heroriëntatie. Richting PS wordt niet gecommuniceerd hoe GS zich op dat moment verhouden tot ADT en dat zij op de heroriëntatie hebben aangedrongen. Hoewel deze aspecten in formele zin tot de bestuurlijke aansturing van ADT behoren, en daarmee tot de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de DB en AB-leden, had ook de keuze kunnen worden gemaakt PS vooraf actiever te betrekken bij het feit dat de marktomstandigheden veranderden en er intern gekeken diende te worden naar de betekenis hiervan voor de begroting en grondexploitatie van ADT. Dat dit niet is gebeurd, valt mogelijk te verklaren uit de politieke verdeeldheid die op dit dossier rust. Ten slotte kan worden geconstateerd dat de controlerende rol van PS zich in het politieke debat de exploitatie van de luchthaven en het toezien dat daaraan geen provinciale bijdrage wordt geleverd de boventoon voert. Er is in mindere mate aandacht voor de andere deelgebieden en de (financiële) risico‟s die de provincie – naar later bleek – met deze gebiedsontwikkeling is aangegaan. Dit terwijl ook daar, met name ten aanzien van het bedrijventerrein en de woningbouwcomponent in Zuidkamp, de veranderende marktomstandigheden van grote invloed zijn en een negatief effect hebben op de grondexploitatie. Deelvraag 4: Op welke wijze hebben directe participanten en betrokkenen meningen en zienswijzen kunnen inbrengen in het besluitvormingsproces? Planvorming (2007 – medio 2010) In de planvormingsfase is aan betrokkenen van buiten nadrukkelijk gelegenheid geboden te participeren. Het was één van de pijlers onder de oprichting van VTM i.o.: ontwikkel een viertal scenario‟s voor de ontwikkeling van het voormalig luchthaventerrein. De planvorming heeft vervolgens plaatsgevonden in een open planproces. Bij de inrichting van de organisatie van VTM i.o. is ook ingezet op het betrekken van expertise op dit terrein. Maatschappelijke groeperingen, ondersteund door T-Xchange van de Universiteit Twente, zijn betrokken bij de ontwikkeling van een variant zonder burgerluchtvaart. Planvarianten zijn daarin met betrokkenen gedeeld. Daarnaast hebben in het planvormingsproces verschillende formele inspraakprocedures plaatsgevonden. Zo heeft in 2008 het rapport „een vliegwiel voor Twente‟ ter visie gelegen en in 2009 is hetzelfde gebeurd met de beide structuurvisies. Daarbij is bovendien de keuze gemaakt om niet slechts één structuurvisie ter visie te leggen, maar beide. Dit is gebeurd onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van Gedeputeerde Staten en het college van B&W van Enschede. De 600 inspraakreacties zijn vervolgens verwerkt in een reactienota 54 die ook weer openbaar toegankelijk is. Voorafgaand aan besluitvorming over de structuurvisies hebben PS nog een tweetal hoorzittingen gehouden, waarin op de planvorming is ingegaan.55 54

Reactienota Zienswijzen gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, november 2009, p. 4.

55

Agenda en sprekerslijst hoorcommissie Provinciale Staten 17 en 19 november 2009. Zie ook de webcast van 17 november 2009: http://player.companywebcast.com/prov_overijssel/20091117_1/nl/Player. En 19 november 2009: http://player.companywebcast.com/prov_overijssel/20091119_1/nl/player.


34

Omdat inspraak reeds heeft plaatsgevonden bij de structuurvisie, wordt in het besluitvormingsproces rondom de provinciale ruimtelijke visie door GS besloten deze niet opnieuw ter inzage te leggen. Ten aanzien van de rol en betrokkenheid van overheden kan gesteld worden dat in deze gebiedsontwikkeling met name een rol is weggelegd voor de provincie Overijssel, de gemeente Enschede en het Rijk. De overige overheden in Twente nemen deel aan een bestuurlijk overleg waarin voorafgaand aan vergaderingen van het AB van ADT buurgemeenten worden geïnformeerd over de voortgang. Met name vanuit Oldenzaal en Hengelo worden kritische geluiden geuit ten aanzien van de gebiedsontwikkeling. Hoewel deze gebiedsontwikkeling „het transformeren van de huidige vliegbasis tot een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente‟ tot doel heeft, participeren enkel de provincie en de gemeente Enschede in deze gebiedsontwikkeling, en geen andere Twentse gemeenten. Uitvoering (medio 2010 – maart 2013) Een derde groep betrokkenen betreft de (toekomstige) marktpartijen die zullen participeren in de gebiedsontwikkeling. Deze betrokkenheid speelt met name in de uitvoeringsfase. De betrokkenheid van marktpartijen wordt vormgegeven middels een aantal aanbestedingsprocedures. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de aanbesteding van de luchthaven, de aanbesteding van het bedrijventerrein en de aanbesteding van de leisure. De meest in het oog springende aanbestedingsprocedure is uiteraard de aanbesteding van de luchthaven. Ten behoeve van die aanbesteding is, nog voor de oprichting van ADT, een kadernota opgesteld waarin de uitgangspunten voor de aanbesteding zijn vastgelegd. Deze kadernota is vastgesteld door zowel PS als de gemeenteraad van Enschede en bevat tevens de momenten waarop PS en de gemeenteraad betrokken worden. Vervolgens is door ADT een specialistisch aanbestedingsteam aangesteld (ook dit is gebeurd middels een aanbestedingsprocedure) en – later in het proces – een Tenderboard met als opdracht om aan het bestuur en de directie van ADT een second opinion te kunnen geven op het verloop van de aanbesteding en een aantal daarin op te stellen documenten (zoals de Request For Proposal en de concessieovereenkomst). Voor de aanbesteding van het bedrijventerrein en de leisure geldt dat deze door het aanbestedingsteam van ADT wordt vormgegeven en uitgevoerd. Ten slotte hebben betrokkenen de mogelijkheid de provincie te bevragen door het stellen van (schriftelijke) vragen (bijvoorbeeld middels brieven), het indienen van een WOB-verzoek of door het inspreken tijdens vergaderingen. Dit is in dit dossier met regelmaat gebeurd, zowel in de planvormings- als in de uitvoeringsfase. Deelvraag 5: Hoe wordt de inhoudelijke consistentie en het doelbereik van het gebiedsontwikkelingsproces Luchthaven Twente beoordeeld? Nadat aanvankelijk plannen worden ontwikkeld voor commerciële luchtvaart op de luchthaven Twente (plannen die in 2005 ook de aanleiding vormen voor het indienen van de motie Welten-Weijnen), wordt met de oprichting van VTM i.o. in 2007 ingezet op “het transformeren van de huidige vliegbasis tot een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente”. Het is dit doel dat ten grondslag ligt aan het open planproces waarin via verschillende scenario‟s, modellen en vlekkenplannen uiteindelijk is gekomen tot de ontwikkeling van twee structuurvisies.


35

Aan de planvorming ligt een groot aantal studies, rapporten en adviezen ten grondslag: in de inspraakprocedure voor de structuurvisie hebben 20 onderliggende rapporten ter visie gelegen, beide structuurvisies zijn uitgewerkt in een grondexploitatie en hebben een (maatschappelijke) kostenbatenanalyse ondergaan. Vervolgens is een multicriteria-analyse opgesteld, waarin beide structuurvisies zijn meegenomen. Op basis daarvan komen GS in november 2009 tot de conclusie dat structuurvisie B de meest betekenisvolle bijdrage levert aan een economisch sterker en duurzamer Twente. In het voorstel aan PS wordt beargumenteerd dat dit effect wordt bereikt door onder meer “hogere arbeidsmarktbaten en door positieve reistijdeffecten die door de luchthavenontwikkeling optreden. De bruto werkgelegenheidseffecten van de realisering zijn 2.770 arbeidsplaatsen (B) ten opzicht van 1.300 arbeidsplaatsen (A). Bij visie B zal het gezien de aard van de ondernemingen grotendeels gaan om nieuwe arbeidsplaatsen, bij visie A moet rekening worden gehouden met enig verdringingseffect.” 56 Bovenstaande illustreert dat een zorgvuldig proces is doorlopen om te komen tot een gebiedsontwikkeling met de grootste bijdrage aan een economisch sterker en duurzamer Twente: / / / /

er is een aparte projectorganisatie (VTM i.o.) opgezet die belast was met het ontwikkelen van de plannen, waarbij binnen de organisatie is ingezet op het in huis halen van expertise op het gebied van dergelijke complexe gebiedsontwikkelingen; er is gekozen voor een planontwikkeling door middel van een open planproces; er is de keuze gemaakt om twee varianten tot volledige structuurvisies uit te werken; in het opstellen van de plannen is veelvuldig gebruikgemaakt van specialistische onderzoeken en adviezen.

Met het vaststellen van de ruimtelijke visie, in juni 2010, zijn aan dit doel een aantal specifiekere doelen toegevoegd, onder meer betrekking hebbend op het versneld realiseren van de EHS. Inhoudelijke consistentie 57 Met het vaststellen van de ruimtelijke visie, in juni 2010, is aan het doel van de gebiedsontwikkeling een aantal specifiekere doelen toegevoegd, die onder meer betrekking hebben op het versneld realiseren van de EHS. Deze doelen zijn vervolgens ook meegenomen in de oprichting van de Gemeenschappelijke Regeling en de kaders voor de aanbesteding. Zo is “het transformeren van de huidige vliegbasis tot een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente” de missie van de Gemeenschappelijke Regeling en is in de Kadernota Aanbesteding opgenomen dat werkgelegenheid en duurzaamheid beide voor 40% meewegen in de beoordeling. Deze criteria zijn vervolgens verder uitgewerkt in de Request for Proposal. Het hoofdcriterium voor de gunning is „de economisch meest gunstige aanbieding‟. Deze zijn uitgewerkt in subcriteria:

56

Statenvoorstel, Vaststelling structuurvisie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, PS/2009/1020, p. 3.

57

De commissie beperkt zich hier tot een analyse van de inhoudelijke consistentie van verschillende plannen. Zoals ook opgenomen in het Statenvoorstel (PS/2013/262) had de commissie expliciet niet de opdracht om “de oorspronkelijke plannen nogmaals inhoudelijk te evalueren”.


36

Subcriterium

Maximaal te behalen punten

1. Duurzaamheid van de voorgestelde ontwikkeling en exploitatie van het project

100

2. Bijdrage aan de economische ontwikkeling van de regio, gemeten in termen van de werkgelegenheid die de voorgestelde ontwikkeling en exploitatie van het project zal creëren.

100

3. Aan ADT te betalen concessievergoeding.

50

De Tenderboard heeft op een aantal momenten (opstellen concept-RFP en concessieovereenkomst, definitieve RFP en concessieovereenkomst) advies gegeven over deze documenten en de wijze waarop zij in lijn zijn met gestelde kaders. Zo heeft de Tenderboard bij de bespreking van de definitieve RFP en concessieovereenkomst onder meer opmerkingen gemaakt over de beoordelingssystematiek en de wijze waarop werkgelegenheidseffecten een rol spelen in de beoordeling. De Tenderboard heeft daarnaast onder meer geadviseerd om de motie over hernieuwbare energie letterlijk op te nemen in de concessieovereenkomst.58 De Tenderboard heeft schriftelijke bevestigd dat de adviezen in de concessieovereenkomst zijn verwerkt.59 Nadat op 4 december 2012 duidelijk is dat de gevolgde procedure niet heeft geleid tot biedingen, worden de mogelijkheden in kaart gebracht. Als de Reggeborgh Groep interesse toont, vormt dit de aanleiding voor het inventariseren van de mogelijkheden voor het voortzetten van de aanbestedingsprocedure. De Kadernota voor de aanbesteding voorziet niet in de mogelijkheid dat er geen biedingen zouden komen. Het blijkt juridisch mogelijk de aanbestedingsprocedure voort te zetten in een onderhandse procedure, mits geen sprake is van wezenlijke wijzigingen. Van wezenlijke wijzigingen is naar het oordeel van het bestuur van ADT, afgestemd met GS en het college van B&W van Enschede, geen sprake. PS worden gevraagd kennis te nemen van de inhoud van de stukken die voorliggen, en waarin de route omtrent de wijzigingen wordt voorgelegd. Na een positief advies van de Tenderboard wordt op 28 maart 2013 een intentieovereenkomst gesloten met de Reggeborgh Groep. Vastgesteld kan worden dat de doelen zoals die in 2007 zijn gesteld, herleidbaar zijn terug te vinden in latere plannen en kaders. Doelbereik Ten aanzien van het doelbereik moet worden geconstateerd dat er een doelstelling is geformuleerd die meer als streven dan als een afrekenbaar doel kan worden gekenschetst: „een economisch sterker en duurzamer Twente‟. In onderliggende rapportages en kosten-batenanalyses worden de effecten wel nader gespecificeerd, zo wordt in het voorstel aan PS over de structuurvisie bruto werkgelegenheidseffecten benoemd van 2.770 arbeidsplaatsen bij structuurvisie B ten opzicht van 1.300 arbeidsplaatsen bij structuurvisie A, maar dit vooral als onderbouwing voor de keuze voor één van beide structuurvisies.

58

Advies Tenderboard, Betreft: Advies op Request for Proposal en Concessie contract, 18 januari 2012.

59

Bestuursnotitie Aanbesteding Luchthaven Twente, 7 februari 2012, p. 7.


37

Het leidt niet tot een specificering of concretisering van het beoogde doel. Dat maakt het lastig om straks, in retrospectief, vast te stellen in hoeverre de provincie, Gemeente Enschede en ADT het gestelde doel bereikt hebben. Ook bemoeilijkt dit de afweging tussen de opbrengst en de inzet van publieke middelen. Rekenkamer Oost heeft in het kader van een onderzoek naar de investeringen ter bestrijding van de recessie, eerder de aanbeveling gedaan om doelen concreter te formuleren om zodanig verantwoording mogelijk te maken. 60 Belangrijke kanttekening ten aanzien van het doelbereik kan geplaatst worden bij de onduidelijkheid over de haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling. Er is een groot aantal (haalbaarheids)studies uitgevoerd, evenals een MKBA en uiteindelijk een multicriteria-analyse van de beide structuurvisies. Daaruit komt naar voren dat structuurvisie B de meest gunstige bijdrage wordt verwacht aan een „economisch sterker en duurzamer Twente‟. De exploitatie van de luchthaven vormt een belangrijke pijler onder de gebiedsontwikkeling. Ten aanzien van die exploitatie is echter reeds in een vroeg stadium bepaald dat van een provinciale bijdrage aan die exploitatie geen sprake kan zijn. In antwoord op Statenvragen antwoorden GS in december 2009 dat “belangrijk is om op te merken dat de verantwoordelijkheid voor de daadwerkelijke exploitatie niet bij de provincie ligt, noch wordt er door provincie geld in geïnvesteerd. Zowel de investeringen als de exploitatie liggen bij een private commerciële partij. Deskundigen geraadpleegd door andere partijen komen op grond van andere aannames en veronderstellingen tot andere conclusies. Hiermee ontstaat een patstelling. Overwogen kan worden nader onderzoek te doen naar de juistheid van aannames en veronderstellingen. Het is echter de vraag of dit behalve extra kosten en extra doorlooptijd ook het finale eenduidige eindoordeel oplevert c.q. voor iedereen definitieve zekerheid geeft. Immers, het blijft hoe dan ook een inschatting van wat commercieel wel of niet aantrekkelijk is.” 61 Wetende dat de economische haalbaarheid van de exploitatie van de luchthaven, en daarmee van een belangrijke pijler onder de gehele gebiedsontwikkeling, afhankelijk is van externe omstandigheden (de markt en de commerciële haalbaarheid, die op hun beurt weer afhankelijk zijn van aspecten als de staatssteuntoets, het toekennen van het Luchthavenbesluit door het Rijk en internationale luchtvaartontwikkelingen), is niet alleen het financiële risico dat gelopen wordt, afhankelijk van externe omstandigheden, maar de gehele invulling van de gebiedsontwikkeling. In het geval dat exploitatie van de luchthaven zonder provinciale bijdrage niet haalbaar blijkt, zullen nieuwe plannen moeten worden ontwikkeld. Deelvraag 6: Op welke wijze is de samenwerking tussen de diverse partijen in de uitvoering georganiseerd, waarbij ook nadrukkelijk wordt gekeken naar de gehanteerde governance-structuur? Keuze voor Gemeenschappelijke Regeling Na de vaststelling van de ruimtelijke visie en de bestuursovereenkomsten is er in hoog tempo gewerkt aan de inrichting van een publiekrechtelijke organisatie. Zoals in de beantwoording van eerdere deelvragen opgemerkt, is dit ambtelijk en bestuurlijk voorbereid door de provincie en VTM i.o.

60

Rekenkamer Oost, Leren van investeren in crisistijd, Onderzoek naar de effectiviteit van het Overijssels actieplan recessie 2009-2010, 61

Brief GS aan PS, „Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.‟, 2009/0193530, 10 december 2009.


38

Uit zowel de documenten als de interviews blijkt dat er voor zowel GS als PS één reden is om te kiezen voor de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling: de wens om als overheid sturing te kunnen geven aan de uitvoeringsorganisatie. Dit is meteen ook de reden waarom andere samenwerkingsvormen, zoals een NV, niet als alternatief zijn uitgewerkt. Uit het onderzoek blijkt niet dat er andere redenen zijn om te kiezen voor deze samenwerkingsvorm, bijvoorbeeld het gegeven dat het voor marktpartijen aantrekkelijk is te weten dat overheden garant staan bij de uitvoering van deze gebiedsontwikkeling, wat feitelijk het geval is. Omdat er breed draagvlak bestond voor een zo actief mogelijke sturing vanuit de provincie en de gemeente Enschede op deze gebiedsontwikkeling, zijn alternatieven niet verder uitgewerkt. Om die reden is ook het deelnemingenbeleid, zoals PS dat in mei 2008 hebben vastgesteld, niet expliciet bij de discussie over de Gemeenschappelijke Regeling betrokken. Bestuurlijke vertegenwoordiging Het voorstel van GS luidt alleen leden van GS zitting te laten nemen in het AB en DB van de Gemeenschappelijke Regeling. In het Statenvoorstel betreffende de oprichting van de GR is over een mogelijke afvaardiging van Statenleden in het AB niets opgemerkt. In de behandeling van de Gemeenschappelijke Regeling in PS is hier wel over gesproken. Vanuit PS wordt een bestuurlijke afvaardiging vanuit GS akkoord bevonden. Verder stellen GS in eerste instantie een identieke samenstelling van het AB en DB voor. PS hebben tegen dit voorstel geageerd. Dit heeft geleid tot aanpassing van de Gemeenschappelijke Regeling op dit punt. Er wordt dan gekozen voor een DB met een samenstelling van vier personen (inclusief de voorzitter). Het AB bestaat uit deze zelfde vier personen, aangevuld met twee leden (één van het college van GS en één van het college van B&W). Dit voorstel vanuit PS is ingegeven vanuit de noodzaak om de checks and balances goed te beleggen. Vanuit GS wordt deze noodzaak gedeeld. Oog voor financiële consequenties Bij het aangaan van de bestuursovereenkomsten wordt besloten tot een verdeling van 50-50 tussen de provincie en de gemeente Enschede. Dit wordt bekrachtigd in de Gemeenschappelijke Regeling. De gelijkwaardige deelname van de provincie en de gemeente leidt ertoe dat beide partijen een gelijk gewicht in de schaal leggen. In zeggenschap, maar ook in risico‟s. De partijen stellen zich garant voor eventuele verliezen van de Gemeenschappelijke Regeling. In de Regeling wordt daarbij geen beperking van de bevoegdheden opgenomen, bijvoorbeeld ten aanzien van bedragen waarover het bestuur zonder inmenging van PS en de gemeenteraad, besluiten kan nemen. Zoals bij de beantwoording van eerdere deelvragen is opgenomen, is bij de behandeling van de Gemeenschappelijke Regeling in PS de aandacht met name uitgegaan naar de mogelijkheden voor ruimtelijke sturing op de ontwikkeling. Er is in veel mindere mate aandacht geweest voor de financiële consequenties die met het aangaan van de regeling zijn aangegaan. Projectorganisatie De organisatie ADT vormt een voortzetting van de organisatie zoals die in de VTM i.o. tijd bestond. Wel moet, na oprichting van ADT, de organisatie verder worden opgebouwd. De opdracht van VTM i.o. was om plannen te ontwikkelen waarmee een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente kon worden gerealiseerd, aan ADT de opdracht om aan de vastgestelde plannen uitvoering te geven.


39

In het Statenvoorstel is die opdracht als volgt omschreven: “de gezamenlijke projectorganisatie treedt op als gebiedsregisseur. Aan het hoofd zal een directeur staan die verantwoordelijk is voor de dagelijkse werkzaamheden. Het AB van de GR zal hiervoor een mandaat (directiestatuut) vaststellen. De GR-directeur zal over een toereikend mandaat moeten beschikken voor de uitvoering en aansturing van de complexe operatie. Taken die worden genoemd zijn de volgende: de dagelijkse leiding aan de medewerkers en adviseurs binnen de GR, de sturing op de grondexploitatie en risico’s, de bevoegdheid de GR te vertegenwoordigen naar onder meer marktpartijen, het sluiten van overeenkomsten, het (tijdelijk) inhuren van personeel, het verstrekken van opdrachten en het aangaan van verplichtingen. De voorbereiding van de vergaderingen van het bestuur van de GR wordt verzorgd door de GR-directeur. Deze woont de bestuursvergaderingen bij en treedt op als secretaris van de GR.” 62 De organisatie ADT wordt aangestuurd door een directeur wiens taken en bevoegdheden zijn vastgelegd en uitgewerkt in een directiestatuut. Dit directiestatuut is vastgesteld door het bestuur van ADT. De provincie heeft er niet voor gekozen om, anders dan de gemeente Enschede, ambtelijke capaciteit te leveren aan de projectorganisatie ADT (bijvoorbeeld middels een detachering). Uitvoering in de praktijk De vergaderingen van het DB en AB worden telkens in de vergadering van GS voorbereid. In het voorstel van GS aan PS is opgenomen dat GS dit doen bij belangrijke besluiten, in de praktijk worden alle AB- en DB-vergaderingen in GS voorbesproken. Uit de voorbereiding van AB- en DB-vergaderingen in GS wordt duidelijk dat in de praktijk kritisch wordt meegekeken met de besluiten die binnen ADT voorliggen. Binnen de ambtelijke organisatie en GS zijn er, met name in de beginfase van ADT, zorgen geuit over het functioneren van ADT, onder andere ten aanzien van het uitblijven van adequate sturingsinformatie, en wordt er aangedrongen op het uitvoeren van een strategische heroriëntatie. Ook later wordt de voortgang binnen ADT kritisch gevolgd. Dat geldt onder meer ten aanzien van: / de aanbesteding van de luchthaven; / het afboeken van de historische plankosten en het actualiseren van de grondexploitaties; / de staatsteuntoets; / het uitblijven van biedingen. Deze kritische houding van GS wordt niet als zodanig gedeeld met PS. In de contacten met PS vertegenwoordigen GS het bestuur van ADT en de besluiten die daarin zijn genomen. Vanuit PS wordt de gebiedsontwikkeling gevolgd via de voortgangsberichten van ADT. Deze worden op voorstel van PS geagendeerd en leiden veelvuldig tot vragen vanuit PS.

62

Statenvoorstel, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., PS/2010/864, 19 oktober 2010.


40

Bevindingenrapport


41

1 Kaders 1.1 / Wat vooraf ging; besluitvorming in 2005 Nadat het Rijk midden jaren ‟90 aankondigt de subsidiering van regionale luchthavens met ingang van januari 2002 te gaan beëindigen,63 wordt er eind 2001 een overeenkomst gesloten tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Enschede Airport Twente B.V. (EAT) over de beëindiging van de subsidierelatie. Dit vormt aanleiding om EAT te privatiseren. De gemeenteraad van Enschede stemt hiermee in op 28 januari 2002, Provinciale Staten van Overijssel hebben in februari 2003 ingestemd met de privatisering. Op 26 juni 2003 is de privatisering van EAT in een participatieovereenkomst vastgelegd. De drie particuliere investeerders in EAT zijn Altenrhein Realco AG, Reggeborgh en OAD. 64 Min of meer gelijktijdig met de privatisering kondigt het Ministerie van Defensie in juni 2003 aan om vanaf 2007 de militaire luchtbasis te sluiten. Onder meer EAT en de Zweefvliegclub Twente maken op dat moment civiel medegebruik van de militaire vliegbasis. Dat stelt betrokken overheden voor de vraag wat de toekomstige bestemming van de terreinen zal zijn nadat het Ministerie van Defensie ze heeft afgestoten. Naar aanleiding daarvan besluit het georganiseerde bedrijfsleven, in afstemmening met de Bestuurlijke Taskforce „Nieuw Perspectief voor Twente‟ (waar ook de provincie Overijssel in deelneemt) de bureaus ACM/DHV opdracht te geven onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor een doorstart van de luchthaven. Dit rapport verschijnt in september 2004. Conclusie van het rapport is dat een doorstart van EAT mogelijk is, als voldaan wordt aan een aantal randvoorwaarden.65 Het rapport is voor de gemeente Enschede aanleiding een ontwikkelingskader op te stellen. Dit ontwikkelingskader „Doorstart luchthaven Twente‟ gaat in op de mogelijkheden voor een doorstart van civiele luchtvaart en de ontwikkeling van het luchthaventerrein.66 Op 20 december 2004 heeft de gemeenteraad van Enschede ingestemd met dit ontwikkelingskader en de doorstart van Luchthaven Twente. Tevens stelt de gemeenteraad van Enschede een aantal uitgangspunten voor het ontwikkelingskader vast: / / / / / / / /

63

er worden geen nachtvluchten toegestaan. De openingstijden van het vliegveld zijn zeven dagen per week van 06.00-23.00 uur. In het weekend vinden in beginsel geen vluchten plaats voor 08.00 uur; de geluidsbelasting van het vliegveld blijft ruim binnen de huidige vergunde geluidsbelasting; het bebouwingsoppervlak blijft binnen de huidige maximaal toegestane bebouwing; de groene kwaliteiten van het luchthaventerrein worden versterkt; het luchthaventerrein wordt, na verwerving, langdurig verhuurd (erfpacht) aan de exploitanten van de luchthaven; de gemeente levert geen structurele financiële bijdrage aan de exploitatie van de luchthaven; ontwikkelingen op het gebied vinden plaats aan de Zuidoostkant; ook op langere termijn zal zonder een daartoe strekkend raadsbesluit geen rechtstreekse ontsluiting op de A1 worden gerealiseerd; de grond zal uitsluitend in gesaneerde staat worden verworven. 67

Kamerstuk 25 239 nr. 1 en 2, vergaderjaar 1996-1997.

64

Voorgeschiedenis zoals beschreven in Raadsvoorstel gemeenteraad Enschede „Luchthaven Twente‟, 30 november 2004 en Statenvoorstel „Burgerluchtvaart Twente‟, 21 december 2004. 65

Zo blijkt uit het Statenvoorstel „Burgerluchtvaart Twente‟, 21 december 2004.

66

Doorstart Luchthaven Twente. Een ontwikkelingskader en aanzet voor het vervolg. Enschede, december 2004.

67

Raadsbesluit „Luchthaven Twente‟, vastgesteld 20 december 2004.


42

Op basis van het onderzoek door ACM/DHV en het ontwikkelingskader, zoals opgesteld in Enschede, besluiten GS aan PS voor te stellen “dat wij de gesprekken voortzetten die wij voeren met de gemeente Enschede, de andere Twentse gemeenten, het Rijk en de private partijen, die zijn betrokken bij de voorbereiding van besluitvorming over burgerluchtvaart op het vliegveld Twente, en die zijn gericht op het voorbereiden van concrete besluiten die passen in het door Enschede geschetste ontwikkelingskader en de in dit voorstel daaraan verder gestelde voorwaarden voor voortzetting van burgerluchtvaart in Twente.”68 In het Statenvoorstel worden “een aantal aspecten geschetst die in dit verband voor de provincie van bijzonder belang zijn”.69 Tevens worden een aantal afgewogen varianten geschetst: /

/

/

/

Geen medewerking verlenen aan de doorstart en verdere ontwikkeling van burgerluchtvaart, met als belangrijkste argument dat de burgerluchtvaartfunctie onvoldoende economische betekenis heeft om zo‟n ingrijpende functie in het groene gebied tussen Oldenzaal, Hengelo en Enschede te handhaven (en FMO een bereikbaar alternatief is voor de behoefte aan luchtverbindingen). Deze oplossingsrichting staat haaks op de lijn die met grote steun uit de Staten tot dusverre is gehanteerd. Geen provinciale opvatting geven en de keuze geheel aan Enschede laten. Deze oplossingsrichting laat onverlet dat op sommige punten (bijvoorbeeld Streekplan en vermoedelijk op termijn de civiele aanwijzing als luchthaven) op zeker moment formeel een besluit van de provincie gevraagd zal worden, waarover de provincie dan toch een opvatting zal moeten geven. Als provincie een sterkere uitspraak doen over de realiteitsverwachtingen over de varianten voor de exploitatie van de burgerluchtvaart. Deze oplossingsrichting heeft het risico in zich dat een onjuiste schatting kan leiden tot een claim, waarmee de provincie in de situatie van voor 2003 terecht zou kunnen komen. De toen gerealiseerde scheiding van verantwoordelijkheden (overheid bepaalt voorwaarden, private partij bepaalt of zij binnen die voorwaarden luchtvaartbedrijf wil uitoefenen) zou dan weer wegvallen. Als provincie een sterker sturende rol innemen: zelf visie op ruimtelijke en groene ontwikkeling van het gebied opstellen, aanwijzingen aan Enschede geven. Deze oplossingsrichting past niet bij de constructieve lijn die in het overleg tussen gemeente en provincie tot dusver is gehanteerd.70

Op 2 februari 2005 vergaderen PS over het voorstel „Burgerluchtvaart Twente‟. Er worden twee amendementen en een motie ingediend. De amendementen hebben betrekking op de geluidsbelasting en de inpassing in de omgeving (waarbij actief ingezet moet worden op de groenontwikkeling). Het besluit luidt dan: “in te stemmen met de voortzetting van gesprekken van Gedeputeerde Staten met de gemeente Enschede, de andere Twentse gemeenten, het Rijk en de private partijen die zijn betrokken bij de voorbereiding van besluitvorming over burgerluchtvaart op het vliegveld Twente, die zijn gericht op het voorbereiden van concrete besluiten die passen in het door Enschede geschetste ontwikkelingskader en de in dit voorstel daaraan verder gestelde voorwaarden voor voortzetting van burgerluchtvaart in Twente, met dien verstande dat: /

in de tekst op bladzijde 3, in het tweede bolletje (geluidsbelasting), de laatste zin wordt vervangen door: "Nader onderzoek achten wij noodzakelijk om deze aspecten beter in beeld te brengen. Wij zullen rechtstreeks met de omliggende gemeenten in overleg treden over de resultaten van dit onderzoek.";

68

Voorgesteld besluit zoals opgenomen in Statenvoorstel „Burgerluchtvaart Twente‟, 21 december 2004.

69

Statenvoorstel „Burgerluchtvaart Twente‟, 21 december 2004, p. 3.

70

Statenvoorstel „Burgerluchtvaart Twente‟, 21 december 2004, p. 3-4.


43

/

in de tekst op bladzijde 3, in het zevende bolletje (inpassing in omgeving), als aanvulling wordt opgenomen: "Wij zullen actief meewerken aan de ontwikkeling van een landschapsvisie, waarin de groene kwaliteiten van het vliegveldterrein en zijn omgeving zoveel mogelijk behouden en/of versterkt zullen worden."71

Het voorstel wordt na amendering aangenomen. De fracties van SGP, CU, D66, GL en SP stemmen tegen.72 In diezelfde vergadering wordt tevens de motie Welten-Weijnen ingediend. In de motie stellen de indieners, de fracties CDA en PvdA, dat “het voor de positiebepaling van de provincie in dit dossier van belang is dat de kaders door PS zo helder mogelijk worden gemarkeerd”.73 Tegelijkertijd constateren de indieners dat ten aanzien van het besluit van 2 februari 2005, waarbij de Staten instemmen met een vervolg van de burgerluchtvaart, op een aantal cruciale aspecten onvoldoende helderheid is aangebracht. Derhalve worden aanvullend de volgende kaders voorgesteld: / / /

een doorstart van de burgerluchtvaart alleen bij een bedrijfseconomisch sluitende exploitatie (blijkend uit een getoetst businessplan) op medewerking van de provincie mag rekenen; dat daarbij een provinciale bijdrage aan de exploitatie niet aan de orde is; verkoop of overdracht van de ondergrond van het luchthaventerrein aan marktpartijen niet wenselijk is.74

De motie wordt aangenomen met meerderheid van stemmen. De fracties van SP en de VVD stemmen tegen de motie. De overige fracties zijn voor, daarmee wordt de motie aangenomen. Uit de behandeling van het Statenvoorstel en de motie in de Staten blijkt verder dat het voor de CDA-fractie klip en klaar is dat de provincie geen financiële bijdrage levert aan de exploitatie, ook geen incidentele bijdragen. 75 Door de PvdAfractie wordt dit onderstreept: “dat er geen sprake kan zijn van een provinciale financiële bijdrage in de exploitatie van de luchthaven: nu niet, nooit niet, niet structureel en niet incidenteel”.76 De motie wordt door de Statenleden gezien als een aanscherping van de kaders, zoals die door Enschede zijn gesteld. De motie is aanvullend op het Statenbesluit „Burgerluchtvaart Twente dat in dezelfde vergadering, geamendeerd wordt aanvaard. PS hebben zich door middel van een motie uitgesproken tegen de overdracht van het luchthaventerrein aan marktpartijen. In de besluitenlijst van de PS-vergadering is tevens opgemerkt dat “is uitgesproken dat de overdracht van het luchthaventerrein aan marktpartijen niet wenselijk is.”77

1.2 / Oprichting Vliegwiel Twente Maatschappij (2007) Op 7 februari 2007 worden PS in de commissie Economie en Bestuur mondeling geïnformeerd over de voortgang van de ontwikkeling rondom de Luchthaven Twente. Daarbij is onder meer gesproken over de mate van betrokkenheid van de provincie bij de gebiedsontwikkeling, eventuele deelname in de grondverwerving en het luchthavenbesluit. Daarop is toegezegd dat de PS ook schriftelijk worden geïnformeerd.

71

Statenbesluit PS/2005/6, 2 februari 2005.

72

Verslag van de Statenvergadering, 2 februari 2005, p. 39.

73


74


75

Verslag Statenvergadering, 2 februari 2005, p. 18.

76

Verslag Statenvergadering 2 februari 2005, p. 25.

77

Besluitenlijst PS-vergadering 2 februari 2005.


44

Dit gebeurt in een brief aan PS van 13 februari 2007, waarin GS PS inlichten over het overleg dat heeft plaatsgevonden tussen de provincie, de gemeente Enschede en het Rijk over de mogelijkheden om gezamenlijk met private partijen een luchthaven te ontwikkelen. Op dat moment stelt het Rijk zich op het standpunt dat zij een businesscase wil ontwikkelen, waarin zowel private als publieke partijen participeren en „risicodragend participeren‟. Het college stelt zich echter op het standpunt dat dit onder de huidig gestelde voorwaarden strijd kan opleveren met de motie Welten-Weijnen (waarin is bepaald dat de provincie geen bijdrage zal leveren aan de exploitatie). Om die reden stelt zij voor om eerst de resultaten van een quickscan die het GOB78 op verzoek van de minister van Financiën uitvoert, en die de mogelijkheden om als Rijk het gebied van de luchthaven met de gemeente, provincie en private partijen te ontwikkelen, af te wachten. Ook stellen GS voor om de resultaten van de uit te voeren Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) en de Milieueffectrapportage (MER) af te wachten.79 In de brief wordt gesteld dat het past bij een goed samenspel tussen bestuurslagen, dat gezamenlijk wordt bezien in hoeverre afspraken gemaakt kunnen worden om bij een positief maatschappelijk rendement, dat rendement weer aan te wenden ten behoeve van een investeringsagenda voor het gebied. Deze gedachte is met diverse betrokken bewindspersonen als reële mogelijkheid besproken. Rijksparticipatie in de gebiedsontwikkeling gericht op een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement voor de regio is welkom. Dat geldt niet voor een Rijksdeelname die uitsluitend gericht is op het verhogen van de opbrengst voor Domeinen.80 In maart 2007 worden PS geïnformeerd dat daadwerkelijk is gestart met de MER. 81 De door PS vastgestelde startnotitie MER ligt in de periode 12 maart tot en met 23 april 2007 ter inzage. De inzet op een integrale ontwikkeling van de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. is in april 2007 ook opgenomen in het coalitieakkoord. De gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. staat daarin genoemd als één van de integrale projecten waar de coalitie zich aan wil verbinden.82 Tevens is in de Dynamische Investeringsagenda een bedrag van € 9 miljoen opgenomen (€ 7 miljoen provinciale investering en € 2 miljoen rentekosten voor € 10 miljoen voorfinanciering.83 Wens voor ontwikkeling alternatieven zonder burgerluchthaven In juni 2007 worden PS opnieuw geïnformeerd over de voortgang van de gebiedsontwikkeling en de reacties tijdens de terinzagelegging. PS ontvangen daarbij tevens een voorstel dat de raad van Enschede eerder heeft ontvangen en waarin uitgebreid wordt gerapporteerd over de voortgang van de gebiedsontwikkeling. Het standpunt van Rijk, gemeente Enschede en de provincie is op dat moment om de gebiedsontwikkeling vanaf juni 2007 gezamenlijk ter hand te nemen. Daarbij wordt gedacht aan de vorm van de samenwerking, bijvoorbeeld een gebiedsontwikkelingsbedrijf. In eerste instantie gaat het om een gezamenlijke publiekpublieke maatschappij, die een grondexploitatie zal voeren.

78

GOB is het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf, een voormalige uitvoeringsdienst van het Rijk die vastgoed beheert en verkoopt. In 2009 zijn het GOB en de Dienst Domeinen gefuseerd tot het RVOB (Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf). Per 1 januari 2014 zullen het RVOB en de Rijksgebouwendienst fuseren tot Rijksvastgoedbedrijf (RVB). 79

Brief aan PS, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving, 2007/0117070, 13 februari 2007.

80

Brief aan PS, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving, 2007/0117070, 13 februari 2007.

81

Brief aan PS, Start procedure milieueffectrapportage gebiedsontwikkeling luchthaven e.o., 1 maart 2007.

82

Coalitieakkoord 2007 – 2011, Vertrouwen, verbinden, versnellen, april 2007, p. 4.

83

Coalitieakkoord 2007 – 2011, Vertrouwen, verbinden, versnellen, april 2007, p. 22


45

Vervolgens kunnen private partijen (later) deelnemen. De gedachten gaan daarbij uit naar een verhouding in deelname van 40% Rijk, 40% gemeente en 20% provincie.84 GS nemen op 4 juni 2007 kennis van het advies van een externe adviseur85 voor de verdere aanpak van het project. Zij wijzen deze adviseur aan als onderhandelaar namens provincie/gemeente om een voorstel voor de samenwerking met het Rijk/GOB vorm te geven.86 De extern adviseur heeft verschillende conclusies en adviezen aan de partners geformuleerd. Zo wordt onder meer opgemerkt dat de luchthaven op dit moment geen „wezenlijk beleidsonderdeel‟ van de versterking van de economische structuur in Twente vormt. Dat is wel nodig ter onderbouwing van de beoogde werkgelegenheidseffecten. Daarnaast wordt het belang van een open oplossingsgericht ontwerpproces benadrukt: “de uitdaging moet daarbij zijn oplossingen te formuleren op basis van een breed onderschreven missie voor de economische structuurversterking van Twente en recht doen aan de door diverse partijen in de loop van het proces ingebrachte belangen en doelstellingen.” Daarbij is doorstart van de burgerluchtvaart een optie, maar zal tevens een terugvaloptie moeten worden uitgewerkt. Daarnaast zou de betrokkenheid van het Rijk van belang zijn om zo de opbrengst te optimaliseren en de tijdelijke exploitatie te borgen.87 Uit de terinzagelegging van de startnotitie MER zijn de volgende discussiepunten te destilleren: / de vraag om ook een alternatief (met varianten) zonder burgerluchtvaart te onderzoeken; / de omschrijving van de voorgenomen activiteit: te globaal, ook voor wat betreft de inrichting; / de gewenste omvang van het te onderzoeken gebied waar effecten zouden kunnen optreden; / de gevolgen van burgerluchtvaart voor rust en ruimte en daarmee voor recreatie en toerisme; / het verschil tussen geluid van militaire vliegtuigen en burgerluchtvaart; / de gevolgen voor de natuur, de luchtkwaliteit en de volksgezondheid; / de verkeersgevolgen. In het Statenvoorstel stellen GS dat veel reacties op de m.e.r.-procedure laten zien dat er behoefte is aan een andere en gefaseerde aanpak. Dit is tevens het advies van de commissie m.e.r. De andere aanpak bestaat eruit dat in de MKBA eerst een vergelijking van alternatieven met en zonder burgerluchthaven op strategisch niveau dient plaats te vinden. Daarna zou een selectie van de alternatieven verder op detailniveau vergeleken en beoordeeld moeten worden. In de zienswijzen zijn ook tal van alternatieven voorgesteld. Deze zijn volgens GS niet allen even realistisch. GS willen in gezamenlijkheid een realistisch alternatief zonder luchthaven ontwikkelen. Dit dient een alternatief te zijn dat eveneens een bijdrage aan de economie van Twente zal leveren. Het voorstel luidt dan ook: “De gemeente Enschede en de provincie Overijssel staan voor de Gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente e.o. een gewijzigde aanpak voor, waarbij meer aandacht komt voor de integrale gebiedsontwikkeling in een samenwerking tussen de drie betrokken overheden (Rijk, gemeente en provincie). In een open planproces dat meer ruimte biedt voor interactie met betrokken ondernemers, burgers en belangengroepen. Het is daarbij van belang dat naast realistische luchtvaartopties ook een realistisch en duurzaam alternatief zonder burgerluchtvaart wordt onderzocht en afgewogen, tevens gericht op een economisch sterker Twente.”88 Het voorstel is dan ook om in 2007 met betrokkenen via „ontwerpdagen‟ te komen tot een gemeenschappelijke visie op een alternatief, waarbij er geen sprake is van commerciële burgerluchtvaart. 84

Voorstel gemeenteraad Enschede, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving, 4 juni 2007.

85

Het betreft de aangestelde kwartiermaker, later directeur van de Gemeenschappelijke Regeling, de heer Kuenzli.

86

GS-Nota Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. voortgangsrapportage, 2007/0356669, 3 juni 2007.

87

Van vliegveld naar vliegwiel Twente, 25 mei 2007.

88

Statenvoorstel Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.; richtlijnen m.e.r., PS/2007/379, 4 juni 2007.


46

Vervolgens zal op basis van die gemeenschappelijke visie in de MER en de MKBA alternatieven met en zonder burgerluchthaven worden meegenomen. Na een te voeren maatschappelijk debat en debat in de raad en Staten kan worden besloten welke vervolgonderzoeken er zullen plaatsvinden. PS gaan op 27 juni 2007 akkoord met het voorstel van GS.89 Projectorganisatie en vormgeving businesscase In september 2007 worden PS opnieuw geïnformeerd over de voortgang van de gebiedsontwikkeling. In een informatiememo wordt bericht dat wordt gewerkt aan de oprichting van een Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf onder welke vlag de gebiedsontwikkeling dient plaats te vinden. De provincie en de gemeente hebben de heer Kuenzli aangesteld als kwartiermaker voor het oprichten van de Vliegwiel Twente Maatschappij. Ook het Rijk heeft een kwartiermaker aangesteld. Gezamenlijk wordt gewerkt aan de inrichting van de projectorganisatie. Het idee op dat moment is dat de structurele exploitatie van de luchthaven dient plaats te vinden door marktpartijen. In het memo wordt eveneens bericht dat een consortium heeft laten weten interesse te hebben in de exploitatie van de businesscase. 90 Statenbesluit Voorstel route naar de oprichting van de ‘Vliegwiel Twente Maatschappij’ In oktober 2007 wordt de route naar de oprichting van de „Vliegwiel Twente Maatschappij‟ ter besluitvorming aan PS voorgelegd. Uit het Statenvoorstel wordt duidelijk dat: / / /

/ /

de maatschappij in eerste instantie een grondexploitatie zal voeren met een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement; private partijen in een later stadium kunnen deelnemen; het Ministerie van Financiën een sluitende businesscase en een marktconform rendement als voorwaarde heeft gesteld. Deze voorwaarde geldt zowel in het geval er een luchthaven wordt ontwikkeld, als in het geval dat er wordt uitgegaan van een alternatief. De gedachte gaat uit naar eenzelfde verhouding in deelname (40-40-20); het Rijk de gronden zal inbrengen, de gemeente en provincie kapitaal. Gemeente en provincie brengen samen een kapitaal in van € 30 miljoen; een voorstel wordt afgewacht voor het (vooralsnog) beperkt openhouden van de luchthaven voor een periode van drie jaar.91

Voor de op te richten onderneming zal een bestuursovereenkomst worden opgesteld met het Rijk. Het doel is dat zo snel mogelijk wordt overgegaan tot oprichting van VTM i.o. In eerste instantie zal VTM i.o. het karakter hebben van een „grondbank‟, zo is in het Statenvoorstel te lezen, waarbij het Rijk gronden inbrengt en gemeente en provincie kapitaal. GS berichten de oprichting niet eerder te verwachten dan in 2008. Voor de overbruggingsperiode (de zogenoemde „kwartiermakersfase‟), hebben de gemeente en de provincie een bestuursopdracht vastgesteld, op basis waarvan de kwartiermakers aan de slag gaan met het vormgeven van de projectorganisatie. Deze bestuursopdracht is als bijlage toegevoegd aan het Statenvoorstel.

89

Statenbesluit richtlijnen m.e.r. „Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.‟, PS/2007/379, 27 juni 2007.

90

Mededeling aan de Statencommissie van 12 september 2007, Stand van zaken Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.

91

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente, PS/2007/806, 23 oktober 2007.


47

De bestuursopdracht luidt: / /

/

onder andere om samen met het GOB een gezamenlijke gebiedsontwikkelingsmaatschappij dan wel een andere, samen met het Rijk te stichten, entiteit op te richten. dat er een businesscase en gebiedsontwikkelingsplannen moeten worden opgesteld “inclusief een terugvaloptie zonder vliegveld.”92 Dit laatste is een aanvulling die is toegevoegd naar wens van de provincie. Op die manier wilden GS voldoen aan de toezegging aan PS om eind dit jaar te starten met het debat over mogelijkheden (met of zonder luchtvaart);93 om een tijdelijke exploitatie voor een periode van drie jaren (te starten vanaf 2008) voor te bereiden, waartoe de Staten hebben besloten. Tijdens de kwartiermakersfase geldt dezelfde verdeling als hierboven uiteengezet.94

Bij het Statenvoorstel is een planning gevoegd die de precieze route naar de oprichting schetst. In eerste instantie was daarbij de bedoeling om na de resultaten van de m.e.r. en de MKBA het maatschappelijk debat te starten. Op dit moment blijkt echter dat het maatschappelijk debat al op gang is gekomen en een „extra impuls‟ heeft gekregen door het gezamenlijk met derden ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie op een alternatief zonder burgerluchthaven. Deze extra betrokkenheid is tot stand gekomen op wens van raad en Staten.95 Op 8 november 2007 heeft er, op initiatief van PS, een locatiebezoek plaatsgevonden van PS aan de projectorganisatie VTM.96 Op 14 november 2007 besluiten PS conform het voorstel van GS in te stemmen met de route tot oprichting van VTM i.o.97 Financiële uitgangspunten en risico’s in de route naar de oprichting van VTM i.o. In de bestuursopdracht Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. is eveneens ingegaan op de financiële uitgangspunten voor de onderhandelingen met het Rijk en de nog op te richten ontwikkelingsmaatschappij. Dit zijn de volgende: / een aandelenverhouding van 40% Rijk, 40% gemeente Enschede en 20% provincie Overijssel. Wanneer later uit de planexploitatie blijkt dat de gronden, zoals ingebracht door het Rijk, „meer dan evenredige waarde vertegenwoordigen‟, dan zal het Rijk naar rato gecompenseerd worden; / de gebiedsontwikkelingsmaatschappij zal de beschikking krijgen over de gronden en een werkkapitaal van € 30 miljoen. Daarvan wordt € 20 miljoen ingebracht door Enschede en € 10 miljoen door de provincie; / de plankosten, inclusief de historische, worden ten laste gebracht van de gebiedsontwikkelingsmaatschappij. De opdracht is dat in de planexploitatie de voorbereidingskosten worden terugverdiend.98

92

Bestuursopdracht Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., juli 2007.

93

GS-nota, Bestuursopdracht Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 2007/0456941, 4 juli 2007.

94

Bestuursopdracht Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., juli 2007, p. 4.

95

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., PS/2007/806, 23 oktober 2007.

96

Zo blijkt uit agenda‟s beschikbaar bij de griffie.

97

Statenbesluit, PS/2007/806, 27 november 2007.

98

Bestuursopdracht Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., juli 2007, p. 5-7.


48

Voor de komende drie jaren worden de projectkosten geraamd op in totaal € 8.940.000. Tot de oprichting van de ontwikkelingsmaatschappij (voorzien per 1 januari 2008) is een additioneel halfjaarbudget benodigd van € 1,75 miljoen.99 Het niet terugverdienen van de plankosten, die worden gemaakt wanneer de ontwikkeling niet doorgaat, is als één van de risico‟s benoemd in de bestuursopdracht. Daarnaast zijn twee andere risico‟s benoemd. Een eerste risico dat wordt genoemd is dat de Rijksinzet met name gemotiveerd zou zijn vanuit het idee van opbrengstmaximalisatie. Ten tweede is er het risico dat de businesscase onvoldoende basis is voor verdere samenwerking met het Rijk.100 Op 21 november 2007 stelt de VVD schriftelijke vragen met betrekking tot het besluit van het Rijk om de commerciële luchtvaart tijdens de interim-periode niet te ondersteunen. Zo vraagt de VVD onder meer of “de onderhandelingen met een commerciële exploitant voor Airport Twente BV zijn afgebroken in verband met het kabinetsbesluit? Of zijn de onderhandelingen met een commerciële exploitant voor Airport Twente BV al voor het kabinetsbesluit vastgelopen?” Ook vraagt de VVD “wat de financiële gevolgen zijn om van een „general aviation‟ vliegveld weer een volwaardig commerciële luchthaven te maken? Wie komt voor deze financiële gevolgen op als besloten wordt dat een volwaardig commerciële luchthaven het hoogste economische rendement heeft voor de regio Twente e.o.?"101 Op 4 december 2007 antwoorden GS dat: / “de onderhandelingen met een potentiele commerciële exploitant zijn vastgelopen voor het besluit en dit gegeven is betrokken bij de ministeriele besluitvorming. Het betrof hier de onderhandelingen over de interim-periode. De marktoriëntatie gaat uiteraard door, ook met het oog op de lange termijn. Het kabinetsbesluit was onderwerp van het vragenuurtje in de Tweede Kamer op 20 november 2007; naar aanleiding daarvan wordt ook met Kamerleden en Kabinet verder gesproken. / De faciliteiten die Defensie leverde voor het burgermedegebruik, zoals de luchtverkeersleiding (onder andere geclassificeerde navigatieapparatuur) en de brandweer, worden na het kabinetsbesluit door Defensie verder ontmanteld. Bij een opschaling naar commercieel luchtverkeer zullen deze faciliteiten opnieuw gerealiseerd moeten worden. De hieraan verbonden kosten zullen altijd gemaakt moeten worden om van een militair vliegveld een burgerluchthaven te maken. Dus ook bij een besluit om in de interim-periode commercieel burgerluchtverkeer te faciliteren.”102

1.3 / Ontwikkeling vlekkenplannen Met de oprichting van VTM i.o. is een organisatie opgericht die verantwoordelijk wordt voor de planvorming. VTM i.o. krijgt als opdracht om te komen tot een viertal scenario‟s voor de gebiedsontwikkeling van de luchthaven. Het gaat om twee scenario‟s met luchthaven en twee scenario‟s zonder luchthaven. Daarnaast heeft VTM i.o. maatschappelijke organisaties in de gelegenheid gesteld een alternatieve gebiedsontwikkeling zonder luchthaven op te zetten. In april 2008 is na een intensieve samenwerking van verschillende partijen het zogenoemde T-Xchange model opgeleverd.103

99

GS-nota, Bestuursopdracht Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., juli 2007.

100

Bestuursopdracht Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., juli 2007, p. 5-7. Statenvragen VVD-fractie betreffende kabinetsbesluit over luchtvaart op het vliegveld Enschede Airport Twente, PS/2007/898, 21 november 2007. 101

102

Beantwoording Statenvragen VVD-fractie, 2007/0575648, 4 december 2007.

103

T-Xchange is een joint venture organisatie van Thales Nederlands B.V. en de Universiteit Twente en houdt zich bezig met het ontwikkelen en ontwerpen van „serious games‟ voor maatschappelijke processen.


49

Daarnaast is op initiatief van de Stichting Alternatieven Vliegveld Twente (SAVT) een visie en businessplan „De Twentse Basis‟ tot stand gekomen. De stichting is ten behoeve van de planontwikkeling in overleg getreden met marktpartijen en heeft het alternatief „De Twentse Basis‟ ontwikkeld, daarin financieel ondersteund door VTM i.o. Deze visie vormt ook input voor de werksessies in T-Xchange. Het resultaat was een ondernemingsplan dat de alliantiepartners in september 2008 hebben ondertekend.104 In vlekkenplan A zijn de uitkomsten van het T-Xchange-traject meegenomen en wordt ruimte geboden het initiatief voor care&cure uit „De Twentse Basis‟.105 De planvorming gebeurt in een open planproces. Zo wordt volgens VTM i.o. de „black box‟ doorbroken en worden de kansen vergroot op plannen met een goede, en door de omgeving herkende, inhoudelijke basis. Door de insteek van dit proces is het onontkoombaar om planvarianten als werkdocumenten met alle betrokkenen te bespreken.106 Van de modellen wordt een globale, strategische milieueffectrapportage en een economische effectrapportage gemaakt. De twee modellen die vervolgens worden geselecteerd in het najaar van 2008 worden nog dieper op haalbaarheid onderzocht. VTM i.o. heeft de verschillende modellen gepresenteerd in het rapport „Een vliegwiel voor Twente‟.107 De twee best scorende modellen zijn aan het slot van het rapport weergegeven in de vorm van twee vlekkenplannen. Aan de hand van de presentatie van het rapport zijn vijf goed bezochte debatavonden georganiseerd. Daarnaast heeft het rapport ter visie gelegen, waarop 90 reacties zijn ingediend.108 Twee voorkeursvarianten Op 18 september 2008 besluiten GS beide varianten aan PS voor te leggen en PS te vragen in te stemmen met beide varianten om deze verder uit te kunnen werken in de richting van het definitief gebiedsontwikkelingsplan.109 Het voorstel staat op 29 oktober 2008 op de agenda van PS en wordt aangenomen. PS kiezen voor twee voorkeursvarianten, namelijk de vlekkenplannen A en B. Dit betreft de voorkeursvarianten het care&cure-concept zonder luchthaven en de compacte burgerluchthaven.110 /

/

Vlekkenplan A bestaat uit ongeveer 74 ha voor care&cure-functies aan de noordkant van het luchthaventerrein. Daarnaast maken economische en leisure-functies (circa 65 ha), met name aan de zuidkant, onderdeel uit van het plan. Daarnaast gaat de variant uit van ruim 200 ha nieuwe natuur, omdat de vliegfunctie vervalt. Vlekkenplan B bestaat uit ruim 100 ha economische functies, inclusief een compacte burgerluchthaven en ongeveer 140 ha natuur.111

PS nemen tijdens deze vergadering een amendement aan. Uit het amendement blijkt een pleidooi voor twee gelijkwaardige visies (twee stevige vlekkenplannen). 104

De Twentse Basis, een gezonde grond, Stichting Alternatieven Vliegveld Twente, informatiebrochure.

105

Webpagina VTM via: http://www.vliegwieltwente.nl/alternatieven/Meedenken.doc/

106

GS-nota, gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., besproken op 12 februari 2008, 2008/0024339.

107

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omstreken; toespitsing op twee modellen, PS/2008/502, 6 juni 2008. 108

Statenvoorstel voorkeursvarianten, 23 september 2008, PS 2008 727.

109

GS-nota, aanwijzing voorkeursvarianten, besproken op 23 september 2008, 2008/0138045.

110

Statenbesluit voorkeursvarianten, besluit van 29 oktober 2008, PS 2008 727.

111

Erratum grondgebruik modellen, bijlage bij Reactienota, augustus 2008.


50

Ook is opgemerkt dat bij de uitwerking van de vlekkenplannen aandacht moet zijn voor synergie met de Agenda van Twente.112 Dit amendement wordt met 37 stemmen voor en 7 stemmen tegen aangenomen. De fracties van CDA, CU, PvdA, SGP en VVD stemmen voor het amendement, GroenLinks, SP en Yildirim/Solidara steunen het amendement niet. De Staten stemmen ermee in om twee varianten tot op structuurvisieniveau uit te werken. Motie Antuma-Dalhuisen Tijdens de Statenvergadering van 26 november 2008 wordt het onderwerp Luchthaven Twente op verzoek van de coalitiepartijen opnieuw geagendeerd. De voorgenomen stappen van het Rijk, namelijk dat het kabinet zich op het standpunt stelde dat de luchthaven behouden moet blijven voor commerciële luchtvaart (zie ook paragraaf 1.4)113, hebben grote invloed op de uitwerking van de twee vlekkenplannen. Voor de coalitiepartijen is dit de reden om de luchthaven te agenderen en te zorgen dat er vaart in het dossier blijft.114 De coalitiepartijen CDA en PvdA dienen een motie in, de motie Antuma-Dalhuisen. In de motie stellen PS (aanvullende) uitgangspunten vast bij de uitwerking van vlekkenplan B: / / / / / / /

vluchten hebben maatschappelijke meerwaarde voor Twente: zakelijk en toeristisch luchtverkeer (vliegwieleffect); inperking van de geluidscontour (oplossing van de problematiek van Oldenzaal); geen nachtvluchten; ontwikkelingsmogelijkheden voor landschap, waterhuishouding en natuur, mogelijkheden voor recreatief gebruik; ontwikkelingsruimte voor andere bij luchtvaart passende functies (duurzaam economische ontwikkeling); geen concurrentie in − dan wel afstemming met − ontwikkeling van lopende en geplande woon/werkprojecten in Twente; oprichting van VTM i.o. draagt bij aan een hiervoor geschetste gebiedsontwikkeling. 115

De motie wordt aangenomen met 31 stemmen voor en 14 stemmen tegen. De fracties van CDA , PvdA, ChristenUnie en SGP stemmen voor de motie, de fracties Groen Links, SP, Yildirim/Solidara en VVD tegen.

1.4 / Ontwikkeling structuurvisies A en B Van vlekkenplannen naar structuurvisies Nadat door PS en door de gemeenteraad van Enschede is ingestemd met de twee voorkeursvarianten, gaat VTM i.o. aan de slag met het uitwerken van de varianten A en B tot twee volledige structuurvisies. Het uitwerken van de twee vlekkenplannen tot structuurvisies vindt plaats in de periode van oktober 2008 tot en met de zomer van 2009. Voor het opstellen van de structuurvisies zijn een groot aantal onderzoeken en studies gebruikt. Uit de reactienota op de structuurvisie wordt duidelijk dat in de inspraakprocedure, gezamenlijk met de structuurvisie, twintig onderliggende studies ter visie zijn gelegd (zie ook bijlage 2 van dit rapport).116 112

Amendement: „Aanwijzing voorkeursvarianten (vlekkenplannen) gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.‟ behorend bij PS 2008 727. 113

Brief aan PS standpunt GS gebiedsontwikkeling, 30 juni 2009, p. 1.

114

Besluitenlijst Statenvergadering 26 november 2008, p. 3.

115



51

Eén van de rapporten waar door verschillende betrokkenen naar wordt verwezen is de rapportage, zoals opgesteld door L.E.K. Consulting. Zie daarvoor verderop in dit rapport (paragraaf 1.5). Tevens is, gelijktijdig met het opstellen van de structuurvisies, voor beide structuurvisies een grondexploitatie opgesteld. Uit interviews wordt duidelijk dat de eerste grondexploitaties zijn opgesteld door planeconomen van VTM i.o., de gemeente Enschede en de provincie. Ook de controller van VTM i.o. (later ADT) en de projectcontroller binnen de provincie zijn betrokken geweest bij het opstellen van de grondexploitaties.117 In interviews is aangegeven dat ervaring met gebiedsontwikkelingen en het opstellen van grondexploitaties in die beginperiode met name binnen VTM i.o. en Enschede beschikbaar was en er door de provincie van die kennis en expertise gebruik is gemaakt. Kosten-batenanalyse (KBA) Voor de beide voorkeursvarianten waarmee de Staten op 29 oktober 2008 instemmen wordt een kosten118 batenanalyse (KBA) uitgevoerd. Een kosten-batenanalyse heeft tot doel de verschillende opties voor de uitvoering van een project op integrale wijze met elkaar te vergelijken. De effecten zijn voor beide varianten bepaald, zowel voor de regio Twente als voor geheel Nederland. Uit de KBA komt naar voren dat in de regionale analyse de structuurvisies positief scoren, structuurvisie B ligt echter beduidend hoger. De 119 eindscore van A is 17,2, van B 27,2. In de KBA wordt dit vooral verklaard door de positieve reistijdeffecten en de hogere arbeidsmarktbaten van de luchthaven. Beide structuurvisies scoren negatief op emissies, de negatieve waarden van structuurvisie B liggen beduidend hoger. Wanneer op nationaal niveau wordt gekeken zijn de verschillen tussen de beide structuurvisies nog duidelijker. De positieve hogere reistijdeffecten en arbeidsmarkteffecten in structuurvisie B wegen in economische termen op tegen de 120 grotere negatieve externe effecten. De eindscore in deze analyse is 18,7 voor A en 58,4 voor B. Multi Criteria Analyse Voor beide structuurvisies wordt vervolgens een Multi Criteria Analyse uitgevoerd voor de gehele gebiedsontwikkeling. Dit is gebeurd door Advanced Decision Systems Airinfra BV, in opdracht van VTM i.o.121 In deze Multi Criteria Analyse zijn beide structuurvisies met elkaar vergeleken. Dat is gebeurd op basis van een aantal criteria die in overleg met VTM i.o. zijn vastgesteld. In figuur 1 is weergegeven hoe die criteria zijn meegewogen.

116

Reactienota zienswijzen Structuurvisies gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o, gemeente Enschede, provincie Overijssel, november 2009, p. 23. 117

In hoeverre binnen de gemeente Enschede bijvoorbeeld een controller is geweest, is in het kader van dit onderzoek verder niet in beeld gebracht. 118

Rapport Kosten Baten Analyse Luchthaven Twente, Ecorys Rotterdam, 23 juni 2009.

119

Rapport Kosten Baten Analyse Luchthaven Twente, Ecorys Rotterdam, 23 juni 2009, p. 8.

120

Rapport Kosten Baten Analyse Luchthaven Twente, Ecorys Rotterdam, 23 juni 2009, p. 9.

121

Multi Criteria Analyse, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. 23 juni 2009, p. 3.


52

Figuur 1: Groepering van criteria voor Multi Criteria Analyse122

Op basis van de gehanteerde criteria stelt de Multi Criteria Analyse dat structuurvisie B beter scoort dan structuurvisie A. Alleen op het criterium milieu scoort A hoger dan B. Op de criteria financieel en economie scoort B hoger, voor het criterium economie scoort structuurvisie B fors beter. De scores zijn weergegeven in figuur 2. Figuur 2 Scores varianten A en B123

122


123



53

Het Rijk stelt de Luchtvaartnota 2009 vast Het kabinet heeft in november 2008 aangegeven voorstander te zijn van behoud van de luchthaven Twente, waarbij betrokkenheid van de regio en de markt bij de exploitatie van deze luchthaven essentieel is.124 Deze keuze is verder uitgewerkt in de Luchtvaartnota 2009, die het kabinet op 17 april 2009 vaststelt. Deze nota vervangt de Strategische beleidskeuze toekomst luchtvaart die in 1998 is opgesteld.125 In de Luchtvaartnota bevestigt het Rijk de wens tot het verder ontwikkelen van luchthaven Twente als regionale luchthaven. De goede bereikbaarheid van de luchthaven Twente en de flinke (militaire) geluidsruimte, waardoor andere ruimtelijke ontwikkelingen op redelijke afstand van de luchthaven zijn gebleven, is een combinatie die zich niet vaak voordoet en niet makkelijk te creëren is. Deze „basiswaarde‟ wordt door kabinet onderkend en geeft in de regionale context kansen voor ontwikkeling van een luchthaven die, bij voldoende belangstelling vanuit de markt, als economisch vliegwiel kan dienen.126 Het Rijk deelt haar standpunt om te kiezen voor de ontwikkeling van de luchthaven Twente als luchthaven van nationale betekenis mee, kort na de besluitvorming over de twee varianten. Dat betekent onder meer dat het Rijk zich de bevoegdheid voorbehoudt tot vaststelling van het Luchtvaartbesluit voor de luchthaven en daarmee de eerste verantwoordelijkheid voor deze keuze op zich neemt.127 In de Tweede Kamer worden Kamervragen gesteld over de betrokkenheid van het Rijk bij de ontwikkeling van Luchthaven Twente. Een van de vragen is waaruit de actieve betrokkenheid bestaat om tot een (door)start van Twente als luchthaven te komen. Is dit een betrokkenheid vanuit wettelijke bevoegdheden en in hoeverre ter uitvoering van het beleid in de Luchtvaartnota? Het kabinet licht toe dat de betrokkenheid van het Rijk is te schetsen vanuit twee invalshoeken. Het Rijk is eigenaar van de grond en heeft vanuit die optiek baat bij een goede, uitvoerbare gebiedsontwikkeling in verband met het bepalen van de waarde van de grond. Daarnaast heeft het Rijk beleidsmatige ambities die in combinatie met deze gebiedsontwikkeling gerealiseerd kunnen worden. Het behoud van bestaande regionale luchthavencapaciteit is, gezien toekomstige schaarste, inzet van het beleid in de Luchtvaartnota.128 GS spreken voorkeur uit voor structuurvisie B Op 26 mei 2009 spreken GS over de structuurvisies gebiedsontwikkeling luchthaven Twente. GS wensen meer informatie over de resultaten van de marktverkenningen. Daarnaast wordt de vinger op de risico‟s gelegd, met name wat betreft investeerders/exploitanten. Ook wordt aandacht gevraagd voor de verkoopbaarheid van woningen in de beide varianten.129 In de GS-vergaderingen van 16 en 22 juni 2009 wordt opnieuw gesproken over de uitgewerkte structuurvisies A en B. In de vergadering van 22 juni 2009 kiezen GS vooralsnog voor een gebiedsontwikkeling op basis van structuurvisie B.130 GS constateren tijdens hun vergadering van 16 juni 2009 dat alle gevraagde informatie (structuurvisies, businesscases, marktverkenning, MER, KBA) nu op tafel ligt.

124

Zo blijkt uit de Luchtvaartnota 2009, p. 71.

125

Luchtvaartnota 2009, p. 14.

126

Luchtvaartnota 2009, p. 71.

127

Statenvoorstel structuurvisies, 10 november 2009, PS 2009 1020.

128

Beantwoording Kamervragen, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 10 november 2009, p. 1

129

GS-nota, structuurvisies gebiedsontwikkeling luchthaven Twente eo, besproken op 26 mei 2009, 2009/0082247.

130

GS-nota, standpuntbepaling gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., besproken op 16 juni en 22 juni 2009.


54

GS stellen vast dat de keuze voor structuurvisie B de meest logische is. De redenen daarvoor komen uit de uitkomsten van onderzoeken, wettelijke bepalingen en economische doelen. Op 10 juni 2009 vindt een besloten commissievergadering plaats van de commissies RWD en EMB waarin VTM PS hebben geïnformeerd over de uitkomsten van de vergelijking van de twee plannen.131 Op 30 juni 2009 worden PS geïnformeerd over het feit dat GS de voorkeur hebben voor een ontwikkeling van structuurvisie B.132 GS stellen: “op basis van alle voorliggende rapportages 133 hebben wij besloten ons aan te sluiten bij het standpunt van het Rijk (namelijk om de luchthaven te behouden voor commerciële luchtvaart) en een voorlopige voorkeur uit te spreken voor de realisering van structuurvisie B: een compacte burgerluchthaven met ruimte voor de ontwikkeling van platform- en luchtvaart-gebonden bedrijven, met een omvangrijk programma voor natuurontwikkeling en aangevuld met een beperkt woningbouwprogramma. Uit de onderzoeken blijkt dat dit per saldo de beste keus is om een betekenisvolle bijdrage te leveren aan een economisch sterker en duurzamer Twente.”134 Er worden geen schriftelijke vragen gesteld door PS naar aanleiding van dit bericht. Inspraakprocedures structuurvisies Beide structuurvisies met bijbehorende stukken worden van 3 juli 2009 tot 11 september 2009 ter inzage gelegd.135 Hoewel beide structuurvisies ter inzage worden gelegd, wordt in de Reactienota melding gemaakt van het feit dat “beide overheidspartijen hun gezamenlijke voorkeur hebben uitgesproken om de 136 structuurvisie voor een compacte burgerluchthaven in het groen (visie) B te realiseren.” In de inspraakprocedure worden ruim 600 zienswijzen ingediend, onder meer door de gemeenten Borne, Haaksbergen, Hengelo, Losser en Oldenzaal, stichting VOLT, Stichting Alternatieven Vliegveld Twente (SAVT), Natuurmonumenten, stichting Lonnekerland, Twentse Zweefvlieg club, FMO en een aantal Duitse 137 organisaties en overheden. De inspraakreacties gaan met name in op structuurvisie B, omdat tijdens de 138 inspraak de voorkeur voor structuurvisie B bekend was. Op 17 november 2009 heeft een hoorzitting met PS plaatsgevonden over de inspraakreacties.

131

Zo blijkt uit een memo Voortgang Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. van Statengriffie aan Agendacommissie, 23 maart 2009, waarin een besloten bijeenkomst wordt voorgesteld. 132

Brief aan PS standpunt gebiedsontwikkeling 30 juni 2009, PS 2009 664.

133

Dit zijn onder meer de multi criteria analyse, het onderzoek luchtvaarteffecten van Del Canho & Engelfriet, de milieu-effectrapportage, marktonderzoek van KPMG, de executive summary van het L.E.K.-rapport (2008), marktonderzoek van KMPG, het marktonderzoek van Del Canho & Engelfriet uit 2008, de kosten baten analyse zoals die is uitgevoerd door Ecorys, Multi Criteria Analyse . Deze hebben, gezamenlijk met de structuurvisies, ter visie gelegen. In bijlage 2 van dit rapport is een overzicht opgenomen van de studies die dit betreft. Een overzicht van onderliggende studies is ook te raadplegen viahttp://www.adttwente.nl/bibliotheek/Documenten. 134

Brief aan PS standpunt GS gebiedsontwikkeling, 30 juni 2009, p. 1.

135

Zo blijkt onder meer uit de Reactienota Zienswijzen gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, november 2009.

136

Reactienota Zienswijzen gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, november 2009, p. 4.

137

Statenvoorstel vaststelling structuurvisie luchthaven Twente, 10 november 2009, PS 2009 1020, p. 2.

138

Statenvoorstel vaststelling structuurvisie luchthaven Twente, 10 november 2009, PS 2009 1020, p. 2.


55

1.5 / Besluitvorming structuurvisie Besluitvorming in GS Begin november 2009 spreken GS opnieuw over de standpuntbepaling en het voorstel aan PS. GS stellen dat hoewel de KBA voor beide varianten positief is, visie B een gunstiger effect heeft, door hogere arbeidsmarktbaten en door positieve reistijdeffecten die door de luchthavenontwikkeling optreden. De bruto werkgelegenheidseffecten van de realisering zijn 2.770 arbeidsplaatsen (B) ten opzicht van 1.300 arbeidsplaatsen (A). Bij visie B zal het gezien de aard van de ondernemingen grotendeels gaan om nieuwe arbeidsplaatsen, bij visie A moet rekening worden gehouden met enig verdringingseffect.139 Daarnaast onderbouwen GS hun standpunt op basis van de Multi Criteria Analyse en de businesscases. Op basis van de analyse scoort visie B gunstiger. In financieel opzicht presteert visie B beter dan A. GS blijven bij hun conclusie dat structuurvisie B de meest betekenisvolle bijdrage levert aan een economisch sterker en duurzamer Twente. 140 Informatievoorziening aan en besluitvorming door PS Op 19 oktober heeft de SP schriftelijke vragen aan GS gesteld. De vragen betreffen de beschikbaarheid van vertrouwelijke stukken bij de structuurvisies Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente voor leden van PS. In de toelichting op de vragen stelt de SP dat “vanaf half juli tot 11 september de beide plannen ter inzage gelegen om een ieder de gelegenheid te geven een zienswijze in te dienen. Al die tijd is sprake geweest van het bestaan van geheime stukken bij de betreffende plannen. Echter, over het bestaan van de stukken zijn de leden van PS nooit formeel geïnformeerd. Ook is ons onlangs gebleken dat ook de griffie niet op de hoogte was van het bestaan van deze stukken. Daarom hebben wij de volgende vragen aan het college van GS: 1. 2. 3.

Waarom zijn de leden van PS tot op heden niet geïnformeerd over het bestaan van geheime stukken behorende bij de Structuurvisies Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.? Waarom zijn wij als Statenleden niet geïnformeerd over de wijze waarop en onder welke voorwaarden wij inzage kunnen krijgen in deze geheime stukken? Kunnen de stukken van heden worden ingezien?”141

Het Statenvoorstel voor de behandeling van structuurvisie A en B en onderliggende stukken zijn op 10 november 2009 aan de leden van PS toegestuurd. In het Statenvoorstel concludeert GS dat structuurvisie B vanuit vrijwel alle invalshoeken voor het gebied en voor Twente een beter en realiseerbaarder perspectief is dan A. Vanuit milieuoogpunt scoort A beter dan B, maar ook B betekent op milieugebied per saldo een flinke stap vooruit ten opzichte van de uitgangssituatie. GS stellen dat structuurvisie B het meest voldoet aan het bij aanvang van het gebiedsproces gestelde doel: “Het transformeren van de huidige vliegbasis tot een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente”.142

139


140


141

Statenvragen artikel 35 RvO „luchthaven Twente‟, PS/2009/962, 19 oktober 2009.

142

Statenvoorstel vaststelling structuurvisie, 10 november 2009, PS 2009 1020.


56

Naast het Statenvoorstel zijn de volgende stukken toegezonden: / / / / / / / / / /

Structuurvisie B143 Reactienota op de inspraakprocedure Advies Provinciale Commissie voor de Fysieke Leefomgeving, 9 september 2009 Advies Commissie voor de Milieueffectrapportage 28 oktober 2009 Brief van GS aan PS d.d. 18 november 2009 (2009/0181825), Bestuursovereenkomst gebiedsontwikkeling LH Twente Brief met Kamervragen van de minister van V&W d.d. 10 november 2009 Brief Nederlandse-Duitse commissie voor RO d.d. november 2009 Brief SER Overijssel d.d. 11 november 2009 Brief Strukturkonferenz Osnabruck d.d. 13 november 2009, Standpunt van de Strukturkonferenz Euregio Resolution - Motie

In het Statenvoorstel worden van beide structuurvisies het saldo van de kosten en opbrengsten van beide grondexploitatieberekeningen benoemd, uitgedrukt in de residuele grondwaarde. Voor structuurvisie A bedraagt deze € 25,8 miljoen, voor structuurvisie B € 30,4 miljoen. Daaruit blijkt dat B in financieel opzicht 144 beter presteert dan A. Uit de grondexploitaties wordt duidelijk dat dit het resultaat betreft zonder de vergoeding voor de aankoop van de gronden van het Rijk.145 Uit het Statenvoorstel over de bestuursovereenkomsten (dat gelijktijdig met het Statenvoorstel over de structuurvisie aan PS wordt gezonden, zie verderop in paragraaf 1.6) wordt duidelijk dat de provincie, gemeente Enschede en het Rijk zijn overeengekomen een bedrag van € 29,8 miljoen te betalen voor de verwerving van de gronden (te 146 betalen per 31 december 2011). In de grondexploitatie wordt voor beide structuurvisies het verloop van de netto contante waarde inzichtelijk gemaakt, zowel exclusief als inclusief de verwerving van de gronden van het Rijk. 147 De verwervingskosten worden in de grondexploitatie opgenomen op het moment dat de bestuursovereenkomsten zijn ondertekend. Dit gebeurt met de actualisatie van de grondexploitatie in augustus 2010 (zie ook paragraaf 3.2).148 De vragen van de SP van 17 oktober 2009 worden door GS beantwoord op 17 november 2009. De brief wordt op 8 januari 2010 ingeboekt bij PS.149 In de beantwoording geven GS aan dat zij per brief op 30 juni 2009 hebben gemeld dat de stukken bij de businesscase vertrouwelijke en marktgevoelige informatie bevatten. Er wordt in eerste instantie vanuit gegaan dat er van de stukken samenvattingen zouden worden gemaakt, maar dat bleek niet op zinvolle wijze mogelijk. GS kunnen niet meer achterhalen of zij PS hebben bericht dat zij rond juli/augustus hebben gemeld dat zij de stukken desgewenst kunnen inzien. 150

143

Hoewel structuurvisie A niet is toegezonden bij het Statenvoorstel was deze in volledig afgeronde versie wel beschikbaar.

144

Statenvoorstel structuurvisies, 10 november 2009, PS 2009 /1020.

145

Vliegwiel Twente Maatschappij (2009), Grondexploitatie structuurvisies Vliegbasis Twente [vertrouwelijk], 16 juni 2009, p. 100-101.

146

Statenvoorstel Bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling vliegveld Twente, PS/2009/1019, 10 november 2009.

147

Vliegwiel Twente Maatschappij (2009), Grondexploitatie structuurvisies Vliegbasis Twente [vertrouwelijk], 16 juni 2009, p. 44 en 94.

148


Brief aan PS, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, PS/2009/262, 17 november 2009, ingekomen 8 januari 2010.

150



57

Tevens melden GS in de brief dat de grondexploitaties met risicoanalyse van de structuurvisies en de doorgerekende bedrijfsexploitatie voor de luchthaven voor PS vertrouwelijk ter inzage liggen.151 Uit het overzicht, zoals dat bij de griffie beschikbaar is met stukken waarop door PS geheimhouding is opgelegd, blijkt niet dat er in 2009 een grondexploitatie of andere documenten die betrekking hebben op de gebiedsontwikkeling ter inzage zijn gelegd.152 De onderzoekers hebben niet met zekerheid kunnen vaststellen dat de stukken voor PS ter inzage hebben gelegen. Uit het feit dat naar aanleiding van de brief van GS geen aanvullende vragen zijn gesteld, lijkt te kunnen worden afgeleid dat betreffende stukken voor leden van PS beschikbaar waren. Hoorzitting structuurvisie Op 17 en 19 november 2009 houden PS twee hoorzittingen. De hoorcommissie bestaat uit de heren Kolkman (voorzitter), Reesink, Dalhuisen, Rouwet, Oostra, Slagman en D,Yildirim en de dames Steinmetz en Dertien. In totaal hebben tijdens deze twee dagen 44 personen ingesproken.153 Bespreking in de commissie Ruimte, water en duurzaamheid De stukken zijn vervolgens besproken in de commissie Ruimte, water en duurzaamheid van 2 december 2009.154 Naar aanleiding van die bespreking sturen GS een aanvullende brief. Dit om tegemoet te komen aan de toezegging PS nader te informeren over de bestuurlijke en juridische verhouding tussen Rijk, Gemeente Enschede en provincie bij de realisering van de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente.155 In die brief gaan GS onder meer in op de onzekerheden met betrekking tot de exploitatie van de luchthaven. Daarover wordt opgemerkt: /

/

“Op grond van onderzoeken uitgevoerd in opdracht van VTM i.o. zijn wij met het Rijk en de gemeente Enschede tot de conclusie gekomen dat het mogelijk is om een commerciële luchthaven te exploiteren. Daarbij zijn door deskundigen aangereikte aannames en onderbouwde veronderstellingen gehanteerd. Belangrijk daarbij is om op te merken dat de verantwoordelijkheid voor de daadwerkelijke exploitatie niet bij de provincie ligt, noch wordt er door provincie geld in geïnvesteerd. Zowel de investeringen als de exploitatie liggen bij een private commerciële partij. Deskundigen geraadpleegd door andere partijen komen op grond van andere aannames en veronderstellingen tot andere conclusies. Hiermee ontstaat een patstelling. Overwogen kan worden nader onderzoek te doen naar de juistheid van aannames en veronderstellingen. Het is echter de vraag of dit behalve extra kosten en extra doorlooptijd ook het finale eenduidige eindoordeel oplevert c.q. voor iedereen definitieve zekerheid geeft. Immers, het blijft hoe dat ook een inschatting van wat commercieel wel of niet aantrekkelijk is. Echter als in beginsel de bereidheid bestaat om ruimte te creëren voor een luchthaven, en dus besloten wordt tot structuurvisie B, dan zal tijdens de Europese tenderprocedure moeten blijken of daadwerkelijk een of meerdere commerciële partijen een aanvaardbaar voorstel doen.

151


152

Overzicht geheime stukken vanaf 2007.

153

Agenda en sprekerslijst hoorcommissie Provinciale Staten 17 en 19 november 2009. Zie ook de webcast van 17 november 2009: http://player.companywebcast.com/prov_overijssel/20091117_1/nl/Player. En 19 november 2009: http://player.companywebcast.com/prov_overijssel/20091119_1/nl/player. 154

Agenda vergadering commissie Ruimte, water en duurzaamheid, 19-11-2009, PS 2009 1054.

155



58

Indien een of meerdere partijen komen met een aanvaardbaar voorstel dan is er kennelijk sprake van een commercieel interessante propositie, zo niet dan ontstaat de situatie zoals vastgelegd in de bestuursovereenkomst dat wij als mede-eigenaar samen met de gemeente Enschede in overleg treden met het Rijk over de dan ontstane situatie. Naar ons oordeel zou er naar gestreefd moeten worden om binnen de komende bestuursperiode een eindconclusie te verbinden aan de uitkomsten van deze tenderprocedure.”156 Besluitvorming door PS Op 16 december 2009 staan zowel de structuurvisie als de bestuursovereenkomsten gelijktijdig op de agenda van PS. Voorafgaand aan die vergadering heeft de directeur VTM i.o. nog een toelichting gegeven op de beide structuurvisies. In het Statenvoorstel adviseren GS PS om in te stemmen met structuurvisie B.157 Daarnaast wordt PS gevraagd om in te stemmen met het besluit van GS om twee bestuursovereenkomsten aan te gaan.158 De structuurvisie wordt niet aangenomen. Het voorstel wordt verworpen met 24 stemmen tegen en 23 stemmen voor. De fracties van CDA en VVD stemden voor het voorstel.159 Bij een deel van de fracties zijn er twijfels over de onderbouwing en consistentie en de werkelijke keuzemogelijkheden en inbreng van PS.160 Doordat de structuurvisie wordt verworpen, vervalt de grondslag voor besluitvorming over de bestuursovereenkomst met Rijk en de gemeente Enschede, deze wordt dan ook uiteindelijk niet behandeld in de vergadering. In de vergadering stelt de CDA-fractie dat, nu het Statenvoorstel Structuurvisie gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente is verworpen, doordat de PvdA heeft tegengestemd, de basis onder deze coalitie is weggevallen. De PvdA-fractie geeft daarop aan dit uitermate te betreuren en benadrukt dat de luchthaven in het coalitieakkoord als vrije kwestie was benoemd. 161 Tijdens de vergadering worden in totaal 10 moties ingediend, variërend van een motie die beoogt te bewerkstelligen dat de luchthaven de „groenste luchthaven van Europa wordt‟, het inzetten van een nieuwe koers, een motie die beoogt te voorkomen dat een attractiepark onderdeel gaat worden van de gebiedsontwikkeling en de wens tot een verdere uitwerking van structuurvisie A. Ook is er een motie van afkeuring ingediend. Gedeputeerde Klaasen zou in de commissievergadering van 2 december 2009 hebben gemeld dat het Rijk zelf de ontwikkeling van luchthaven Twente ter hand zal nemen wanneer de gemeente en de provincie dit niet doen. De motie constateert dat “deze uitspraak niet op verklaringen van het Rijk gebaseerd kan worden” en dit als onjuiste informatie zou moeten worden beschouwd.162 De motie van afkeuring wordt verworpen. Ook de overige moties zijn verworpen, is niet over besloten of zijn ingetrokken.163 De raad van gemeente Enschede stelt structuurvisie B op 14 december 2009 vast. 156


157

Statenvoorstel structuurvisies, 10 november 2009, PS 2009 1020.

158

Statenvoorstel bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente, 10 november 2009, PS 2009 1019.

159


160

Zo blijkt uit een GS-nota, gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, besproken op 4 december 2009, 2009/0193535.

161


162

Motie van afkeuring, ingediend door de SP, 16 december 2009.

163

Moties PS-vergadering 16 december 2009. http://www.overijssel.nl/bestuur/provinciale-staten/moties/moties-psoverijssel/moties-16-december/.


59

Onderliggende rapporten bij structuurvisie Eén van de rapporten, waar gedurende dit evaluatieonderzoek door verschillende betrokkenen naar is verwezen, is de rapportage zoals opgesteld door L.E.K. Consulting. Het rapport van L.E.K. Consulting is opgesteld in 2008. Een executive summary van het rapport maakt onderdeel uit van de stukken die in de inspraakprocedure ter visie zijn gelegd. Het onderliggende rapport niet. Dit is ook opgemerkt door één van de Statenleden in de commissievergadering van 2 december 2009. 164 Er is toen niet gevraagd het onderliggende rapport alsnog te mogen ontvangen. Op 8 juni 2010 heeft Zembla bij met Ministerie van Verkeer en Waterstaat verzocht om toezending van het volledige rapport „Twente Airport: Demanding Analysis and Evaluation‟ van L.E.K. Consulting (april 2008). Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft dit verzoek in behandeling genomen en op 3 augustus heeft VTM i.o. het rapport via hun website openbaar gemaakt. VTM i.o. heeft dit aan Zembla per brief gemeld. Op 4 augustus 2010 communiceren GS dit middels een brief aan PS.165 In die brief wordt tevens een toelichting gegeven op de uitkomsten van het rapport: “L.E.K. komt op basis van haar onderzoek tot de conclusies dat een uitsluitend passagiersgericht luchthaven niet haalbaar is bij de gangbare rendementseisen in de private markt. Met een meer gematigde rendementseis geeft een voornamelijk op het zakelijke segment (regional business jets) georiënteerde luchthaven kansen op economisch haalbare operaties indien in 2020 een passagiersaantal van € 1,2 miljoen wordt gerealiseerd. Om deze reden heeft VTM i.o. in de verdere uitwerking onderzocht of in combinatie met de juiste functies (zoals leisure, vracht en onderhoud) in de gebiedsontwikkeling rond de luchthaven economisch levensvatbaar is. Dit onderzoek is gedaan door het bureau Del Canho & Engelfriet, dat onder andere een review heeft gedaan van alle voorgaande onderzoeken. Het bureau heeft een aantal kanttekeningen gemaakt bij al deze onderzoeken. Voor het onderzoek uitgevoerd door L.E.K. Consulting kwamen Del Canho & Engelfriet tot de volgende conclusies: / / /

L.E.K. komt uit op een circa 50% van het catchment area ten opzichte van de doorgaans betrouwbare cijfers van het Ruimtelijk Plan Bureau. L.E.K. rekent een aantal opbrengsten voor een luchthavenexploitant niet mee, waaronder de handelingservices. L.E.K. heeft het aantal vliegtuigbewegingen een factor twee te laag berekend. (Deze fout is naderhand door L.E.K. bevestigd).166

Bij de verdere uitwerking is uitgegaan van de nadrukkelijke keuze voor een multifunctioneel luchthavenconcept gebaseerd op het advies van Del Canho & Engelfriet. Zij concluderen op basis van de diverse onderzoeken, waaronder het L.E.K. rapport, dat een multifunctionele luchthaven met een bredere focus dan alleen passagiers onder condities mogelijk is.”167 In de brief aan PS geven GS tevens een toelichting op de vraag waarom destijds enkel een samenvatting ter visie is gelegd: “Er is in de zomer van 2008 een samenvatting van het L.E.K. rapport openbaar gemaakt en ter visie gelegd.

164

Audioverslag, commissie Ruimte, water en duurzaamheid , 2 december 2009.

165

Brief aan PS, LEK-rapport ter inzage (exemplaar bij de griffie bezorgd), PS/2010/798, 4 augustus 2010.

166

Zo is weergegeven in de brief van GS aan PS, PS/2010/798, 4 augustus 2010. Navraag leert dat er destijds door VTM met L.E.K. over is gesproken en de fout zou zijn erkend. L.E.K. heeft de fout niet schriftelijk bevestigd. 167



60

Er is toen besloten het rapport niet in zijn geheel naar buiten te brengen, omdat: 1.

2.

L.E.K. in het rapport gebruikmaakt van achtergrondinformatie, zoals interviews met bedrijven en mensen en analysedata, die niet met het oogmerk op openbaarheid zijn verzameld. Zodoende is gekozen voor een samenvatting die ons inziens voldoende informatie bood om te kunnen volgen hoe het advies in de vlekkenplannen tot stand gekomen is. De directie van mening was dat de berekeningen van L.E.K. gebruikt konden gaan worden als benchmark voor latere onderhandelingen met eventuele luchthavenexploitanten.”168

1.6 / Bestuursovereenkomst VTM i.o. Uitgangspunten bestuursovereenkomst (april 2008) Gelijktijdig met het ontwikkelen van ruimtelijke plannen, wordt eind 2007 ook gestart met het opstellen van een bestuursovereenkomst. In januari 2008 wordt een eerste conceptversie besproken in GS. 169 In maart 2008 worden de belangrijkste kaders voor de bestuursovereenkomst met PS gedeeld. De volgende uitgangspunten voor de bestuursovereenkomsten zijn van toepassing: / “varianten met en zonder luchthaven worden ontwikkeld en worden getoetst op de bijdrage aan een economisch sterker en duurzamer Twente en op het verdienend vermogen van de businesscase; / dat tot definitieve besluitvorming alle opties voor gebiedsontwikkeling worden opengehouden, inclusief burgerluchthaven; / uiteindelijk te streven naar een gezamenlijke ontwikkelingsvennootschap met als mogelijke tussenstap een gezamenlijke grondbank; / aandeelhouderschap 40 (Rijk) - 40 (gemeente) - 20 (provincie); / Rijk brengt grond in (ca. 490 ha); / provincie (€ 10 miljoen) en gemeente (€ 20 miljoen) brengen financiële middelen in; / kosten en risico's worden in dezelfde verhouding (40-40-20) gedeeld; / in beginsel openstaat voor participatie van of alliantie met andere publieke partijen en relevante grondeigenaren, die de missie, plannen en de businesscase ondersteunen; / een heldere regeling bevat met betrekking tot de op te voeren historische kosten; / heldere afspraken bevat over de wijze en kosten van bodemsanering; / heldere afspraken bevat op welke wijze de waarde van de door het Rijk ingebrachte grond wordt bepaald.”170 Op 16 april 2008 stemmen PS in met deze voorgestelde kaders voor de bestuursovereenkomst.171 Een week eerder, op 8 april 2008, hebben PS het Statenvoorstel betreffende het nieuwe deelnemingenbeleid ontvangen.172 Het deelnemingenbeleid bevat onder meer richtlijnen voor het aangaan of behoud van een deelneming.173

168


169

GS-nota, VTM i.o. bestuursovereenkomst, 2008/0014677, 29 januari 2008.

170

Statenvoorstel Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving; stand van zaken, interim-periode, varianten voor de gebiedsontwikkeling, PS/2008/199, 11 maart 2008. 171

Statenbesluit Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, PS/2008/199, 16 april 2008.

172

Statenvoorstel Deelnemingenbeleid Overijssel, PS/2008/279, 8 april 2008.

173

Deelnemingenbeleid Overijssel, p. 5.


61

Het deelnemingenbeleid is besproken met de commissie Economie, Mobiliteit en Bestuur en vervolgens vastgesteld in de Statenvergadering van 21 mei 2008. 174 In het voorstel over de gebiedsontwikkeling wordt niet verwezen naar het aanstaande nieuwe deelnemingenbeleid. In de behandeling van kaders voor de bestuursovereenkomst is er ook door PS niet naar verwezen. Het deelnemingenbeleid kent met name een procedureel karakter: er wordt een afwegingskader geschetst waarin is weergegeven hoe te komen tot een specifieke vorm van deelneming. Tevens wordt geschetst hoe het samenspel tussen GS en PS zou moeten zijn om te komen tot de juiste afweging over een deelneming. In het deelnemingenbeleid wordt niet uitgesproken of een vorm van deelneming de voorkeur geniet.175 Voortgang onderhandelingen/totstandkoming bestuursovereenkomsten Over de verdere ontwikkeling van de opstelling van de bestuursovereenkomst wordt geruime tijd geen voortgang gemeld. Eind september 2008 komt de bestuursovereenkomst zijdelings ter sprake en wordt opgemerkt dat die al lange tijd op zich laat wachten.176 Op 23 september 2008 berichten GS aan PS dat er geen verdere voortgang valt te melden en dat de bedoeling is de bestuursovereenkomst voor het eind van het jaar af te ronden.177 In februari 2009 wordt er vervolgens bericht dat de bestuursovereenkomst tussen de provincie, de gemeente en het Rijk nog verder op zich zal laten wachten. Er kan pas een bestuursovereenkomst worden opgesteld op het moment dat er zicht is op de potentiële opbrengsten uit de businesscase.178 In het voorjaar van 2009 vinden tussen de drie partijen (provincie, gemeente en Rijk) onderhandelingen plaats over het sluiten van een bestuursovereenkomst. Aan het eind van het voorjaar, namelijk op 6 mei wordt duidelijk dat geen van de drie partijen zal deelnemen aan de exploitatie van de luchthaven. In een GS-nota is te lezen: “Noch de provincie Overijssel noch de gemeente Enschede noch het Rijk is van plan risicodragend deel te nemen in de exploitatie van de luchthaven Twente.”179 Vervolgens wordt in het najaar van 2009 in GS het werkdocument besproken, dat dient als tussenresultaat voorafgaand aan de formele bestuursovereenkomsten. De kaders voor de bestuursovereenkomsten zijn dan de volgende: /

Bestuursovereenkomst met het Rijk en Enschede Afspraak is dat de provincie en de gemeente Enschede gezamenlijk per 1 januari 2010 de rijksgronden op het luchthaventerrein verwerven en de opstallen betalen voor een bedrag van € 29,8 miljoen. In een ambtelijk adviesnota wordt aangegeven dat dit als een gunstige overeenkomst wordt beschouwd. De prijs ligt iets boven de prijs die in 2008 gemiddeld voor landbouwgrond in Twente werd betaald en is „alleszins redelijk‟ gelet op de functies die in het gebied gerealiseerd worden en de met het Rijk gemaakte afspraken over sanering. Het Rijk zal de kosten voor sanering en het ruimen van explosieven op zich nemen. Voor een periode van tien jaren valt dit onder de Rijksverantwoordelijkheid. Daarnaast is afgesproken dat voor 2018 een begin wordt gemaakt met de realisatie van de EHS.

174

Statenbesluit Deelnemingenbeleid, PS/2008/279, 21 mei 2008.

175

Deelnemingenbeleid Overijssel, p. 5.

176

GS-nota, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.; aanwijzing voorkeursvarianten, 2008/0138045, 18 september 2008.

177

Statenvoorstel, Aanwijzing voorkeursvarianten (vlekkenplannen) gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., 2008/0138058, geen datum. 178

Tussenrapportage gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., PS/2009/192, 5 maart 2009, p. 7.

179

GS-nota, Bestuurlijke overleggen gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., 6 mei 2009.


62

/

Bestuursovereenkomst met Enschede. Naast de bestuursovereenkomst tussen de gemeente, provincie en het Rijk, zullen ook Enschede en de provincie afspraken maken over hun verhouding en wijze van samenwerken. Er zal worden gekomen tot een gezamenlijk lichaam voor de gebiedsontwikkeling. Welke vorm die zal krijgen is op dat moment (najaar 2009) nog niet duidelijk. In ieder geval zullen gemeente en provincie de gronden van het Rijk kopen en in eerste instantie in gemeenschappelijk eigendom nemen. In een adviesnota wordt in ieder geval opgemerkt dat de provincie niet langer dient vast te houden aan de minderheidspositie, maar dat de verdeling tussen gemeente en provincie 50-50 moet worden. Daarmee worden ook de financiële risico‟s evenredig gedragen. De bedoeling is overigens dat deze overeenkomst in het voorjaar 2010 wordt vervangen door een uitgebreidere overeenkomst met vervolgafspraken over de gebiedsontwikkeling.180

Definitieve bestuursovereenkomsten (november 2009) In november 2009 liggen er definitieve conceptversies van de twee bestuursovereenkomsten. De bestuursovereenkomst tussen het Rijk, Enschede en de provincie bevat de kaders zoals hierboven geschetst. De provincie en de gemeente verwerven van het Rijk de gronden van het luchthaventerrein voor een bedrag van € 29,8 miljoen. In de overeenkomst zijn afspraken gemaakt over de verantwoordelijkheid van het Rijk voor de sanering van de bodem en met betrekking tot de realisatie van de EHS en de verantwoordelijkheid van het Rijk bij de verdere vergunningverlening uit hoofde van de RBML (Luchtvaartwet).181 In de bestuursovereenkomst met de gemeente Enschede zijn basale afspraken gemaakt over de basis van de samenwerking, die nog verder dienen te worden uitgewerkt. In art. 2.3 van de conceptbestuursovereenkomst is te lezen: “Partijen willen in beginsel het gehele gebied samen in ontwikkeling brengen. Partijen voeren een gemeenschappelijke grondexploitatie. Partijen creëren een projectorganisatie voor de gebiedsontwikkeling.”182 Dit betekent volgens art. 6 ook dat partijen gezamenlijk investeringen zullen plegen en risico‟s zullen dragen. Met betrekking tot de plankosten is afgesproken dat de plankosten VTM i.o. tot en met 2009 conform de gemaakte afspraken in de verhouding 40% voor het Rijk, 40% voor de gemeente en 20% voor de provincie worden afgerekend, evenals de historische plankosten die de gemeente daarvoor heeft gemaakt en waarover afspraken zijn vastgelegd: deze kosten zullen worden gedekt uit de gemeenschappelijke grondexploitatie van de gemeente en de provincie.183 Daarnaast is afgesproken dat partijen de structuurvisie als uitgangspunt voor de gebiedsontwikkeling zullen hanteren. Zo spoedig mogelijk sluiten zij een nadere overeenkomst waarin in meer detail de realisatie van de gebiedsontwikkeling, de structuur van de juridische entiteit en de wijze van besluitvorming zullen worden uitgewerkt.184

180

GS-nota, Definitieve standpuntbepaling structuurvisie luchthaven Twente, 28 oktober 2009.

181

Statenvoorstel, Bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling vliegveld Twente, 2009/0173687, 10 november 2009.

182


183

Bestuursovereenkomst Vliegveld Twente, versie 5, d.d. 6 november 2009, art. 5.4.

184



63

In december 2009 sturen het Rijk, college van GS en het college van B&W een gezamenlijk persbericht uit over het bereiken van een akkoord over de overdracht van de gronden, een gebied van 428 hectare, voor een bedrag van € 29,8 miljoen.185 Het persbericht wordt verstuurd voorafgaand aan besluitvorming over de structuurvisies. 186 In het persbericht wordt opgemerkt dat “de verschillende partijen al eerder de voorkeur hebben uitgesproken voor de gebiedsontwikkeling mét een burgerluchthaven.[….] Als Provinciale Staten en gemeenteraad kiezen voor een toekomst mét luchthaven is de ondertekening van de bestuursovereenkomst het startmoment voor verdere gebiedsontwikkeling.”187 Informatievoorziening over bestuursovereenkomsten aan PS Op 10 november 2009 ontvangen PS ook het Statenvoorstel over de bestuursovereenkomsten met 188 respectievelijk het Rijk en Enschede, en de gemeente Enschede. In die brief wordt een toelichting gegeven op de bestuursovereenkomsten en wordt opgemerkt dat de definitieve bestuursovereenkomsten nog niet gereed zijn, omdat de onderhandelingen nog moeten worden afgerond. Tevens wordt een toelichting gegeven op de verwerving van de gronden, de financiën en de risico‟s. Ten aanzien van de financiën wordt opgemerkt: / De koopprijs voor de rijksgronden bedraagt € 29,8 mln. Met de koop gaat de provincie een verplichting aan voor een bedrag van € 14,9 miljoen (50%), te betalen op 31-12-2011. Omdat de totale koopsom in de loop van de tijd door grondverkoop aan derden zal worden terugverdiend, dient de financiële dekking te worden voorzien van de rentekosten. Op dit moment is voorzien in dekking van rentekosten tegen 5% en voor een deelname van 20 jaar tot een bedrag van € 10 miljoen via de DIA-middelen (€ 2 miljoen) en Investeren in Overijssel (€ 8 miljoen). Door deze verkoop van gronden en andere inkomsten en/of het aantrekken van zogenoemd vreemd vermogen zal het kapitaalinleg van de provincie beperkt blijven tot deze € 10 miljoen. Daarom wordt nu niet voorgesteld voor nu in aanvullende dekkingsmiddelen te voorzien. / In de bestuursovereenkomst is afgesproken dat de provincie een financiële bijdrage aan de gebiedsontwikkeling van € 7 miljoen beschikbaar stelt ten behoeve van met name waterhuishouding, recreatieve voorzieningen/infrastructuur, natuur en landschappelijke kwaliteit. Deze middelen zijn beschikbaar vanuit de DIA-gelden. De exacte besteding zal worden bezien in samenhang met de inzet van ILG-gelden voor de aankoop en inrichting van de EHS. Consequentie van de grondoverdracht per 11-2010 is dat provincie en gemeente vanaf die datum verantwoordelijk zijn voor beheer en onderhoud van het gebied. Omgekeerd ontvangen provincie en gemeente ook de huuropbrengsten. Deze kosten en opbrengsten zijn voorzien als onderdeel van de businesscase (buca) en zullen ten laste worden gebracht van de exploitatie van de gebiedsontwikkeling.

185

Persbericht „Provincie Overijssel, gemeente Enschede en Rijk akkoord over bestuursovereenkomst vliegbasis Twente .‟ Een gezamenlijk persbericht van de provincie Overijssel, de gemeente Enschede en het Rijk, zonder datum. Geregistreerd in het SIS op 14 december 2009. 186

In het persbericht wordt opgemerkt dat dit is voorzien op 14 december 2009 in de raad van Enschede en op 16 december 2009 in Provinciale Staten van Overijssel. 187

Persbericht „Provincie Overijssel, gemeente Enschede en Rijk akkoord over bestuursovereenkomst vliegbasis Twente.

188



64

/

Nu het Rijk na 1-1-2010 niet meer deelneemt in de gebiedsontwikkeling moeten Rijk, provincie en Gemeente Enschede binnenkort de plankosten afrekenen die in de afgelopen jaren voor gezamenlijke rekening zijn gemaakt. Het betreft in hoofdzaak de kosten van VTM i.o. over de jaren 2007-2009 en daarnaast de historische kosten die Enschede in de aanloop van de planvorming in 2007 heeft voorgeschoten. Ook deze – eveneens reeds voorzien in de Buca – worden ten laste gebracht van de exploitatie van de gebiedsontwikkeling.189

Ten aanzien van de risico‟s wordt opgemerkt: / Het Rijk neemt tot 2020 de verantwoordelijkheid voor bodemsanering naar het niveau dat voor realisering van de structuurvisie noodzakelijk is. Het risico dat voor de nieuwe grondeigenaren blijft, is de situatie dat bij nader inzien een andere functie wordt gerealiseerd dan in structuurvisie B nu is voorzien, die zwaardere sanering noodzakelijk maakt. Dit zal dan onderdeel moeten uitmaken van de afweging op dat moment. / Het Rijk is daarnaast op basis van de overeenkomst verantwoordelijk voor detectie en ruiming van oefenmunitie en van afwerpmunitie boven 100 lb (boven 20 lb in gebieden waar grondwerkzaamheden plaatsvinden) tot 2018. Er blijft voor de grondeigenaren een beperkt risico voor afwerpmunitie onder 20 lb en voor afwerpmunitie na 2018. Ook is er nog het risico dat de gebiedsontwikkeling ernstig vertraagt of zelfs geheel stagneert, bijvoorbeeld door het uitblijven van een luchthavenexploitant, vertragen of mislukken van de uitgifte van bedrijfsterrein aan luchtvaart-georiënteerde bedrijven, stagnatie in woningbouw of procesvertraging bijvoorbeeld ten gevolge van slepende procedures. / Alle bovengenoemde risico‟s zijn op basis van de meest recente bestuursovereenkomst tussen Rijk, Gemeente Enschede en provincie geactualiseerd en gekwantificeerd. Rekening houdend met de gebruikelijke zekerheid van 90% is het risico voor de voorgenomen gebiedsontwikkeling berekend op € 12,4 miljoen. Dat risico zal worden gedragen door de op te richten grondexploitatiemaatschappij, waarin Gemeente Enschede en provincie ieder voor 50% deelnemen. Dit risico zal nadat de grond aan gemeente en provincie is overgedragen (naar verwachting 1-1-2010) voor 50% (deel van de provincie) worden toegevoegd aan alle in kaart gebrachte risico‟s van de provincie Overijssel. Hiermee wordt de afdekking van dit risico opgevangen in het weerstandsvermogen van de provincie. Deze aanpassing past binnen de afgesproken weerstandscapaciteit; een afzonderlijke voorziening wordt niet noodzakelijk bevonden.190 De bestuursovereenkomsten staan op de agenda van de commissie Ruimte, water en duurzaamheid van 2 december 2009.191 Dit voorafgaand aan het agendapunt over de structuurvisie. Door de commissievoorzitter wordt voorgesteld de beide agendapunten gezamenlijk te behandelen. Voorafgaand aan het agendapunt wordt door een aantal partijen ingesproken: Natuurmonumenten, Aircenter Europe, een muzikale inspraak van De Twentse basis.192 Tijdens de commissievergadering wordt met name gesproken over de structuurvisie en de keuze om vliegen al dan niet mogelijk te maken, de geluidscontour en de passagiersaantallen. Op de bestuursovereenkomsten wordt beperkt ingegaan. De fractie GroenLinks merkt op dat de eigendomsverhouding wezenlijk veranderd is.193 189


190


191

Agenda vergadering commissie Ruimte, water en duurzaamheid, 19-11-2009, PS 2009 1054.

192

Audioverslag, commissievergadering 2 december 2009.

193

Audioverslag, commissievergadering 2 december 2009.


65

Besluitvorming over bestuursovereenkomsten In het voorstel staat tevens opgemerkt “Gedeputeerde Staten zijn bevoegd tot het sluiten van de overeenkomsten. Het college hecht begrijpelijkerwijs grote waarde aan uw instemming met de ondertekening.”194 GS vragen PS dan ook in te stemmen met de bestuursovereenkomsten. Als gevolg van het verwerpen van de structuurvisie wordt op voorstel van de voorzitter van PS besloten de bestuursovereenkomsten niet meer te behandelen, omdat de grondslag is komen te vervallen.195 PS stemmen op 16 december 2009 dus niet in met de bestuursovereenkomsten. Dat betekent echter niet dat de bestuursovereenkomsten daarmee ook van de baan zijn. In de bestuursovereenkomsten is bepaald dat PS tot 1 maart 2010 de tijd hebben om zich desgewenst uit te spreken tegen de overeenkomst waarmee GS het recht zou krijgen de overeenkomsten te beëindigen. Dit wordt in februari 2010 niet in het provinciaal belang geacht. In een GS-nota is te lezen: “Beëindiging van de overeenkomst lijkt echter allerminst in het provinciaal belang. Zoals PS in hun motie hebben bevestigd hebben we er belang bij mede-eigenaar van de grond te worden. De afspraken over de grondprijs en de overdrachtsvoorwaarden zijn alleszins redelijk; onder een nieuwe provinciale visie en met nieuwe onderhandelingen zullen ze vanuit provinciaal oogpunt zeker niet gunstiger worden…” Om die reden stelt de provinciale organisatie voor om de beide bestuursovereenkomsten zo volledig mogelijk in tact te laten en uitstel te vragen voor vaststelling van de bestuursovereenkomsten tot na de vaststelling van een nieuwe visie. De drie-partijenovereenkomst bevat een wijzigingsclausule waarmee het mogelijk wordt de overeenkomsten te wijzigen.196 Uit interviews wordt duidelijk dat dit uitgangspunt ook gedeeld is met PS. De onderzoekers hebben niet kunnen vaststellen in hoeverre dit is gebeurd.

1.7 / Na het verwerpen van de structuurvisies Uiteindelijk vormt de structuurvisie aanleiding voor een crisis binnen PS. Op 19 januari 2010 vindt er een vertrouwelijk coalitieoverleg plaats. Uit het overleg, zo blijkt uit een terugkoppeling binnen GS, blijkt dat de fracties blijven hechten aan een actieve betrokkenheid van de provincie bij de gebiedsontwikkeling en aan de participatie in de grondverwerving. Vliegen is een daarbij geaccepteerd gegeven. Als grondeigenaar van de luchthaven wordt de provincie samen met de gemeente verantwoordelijk voor het uitschrijven van de tender en het daarop volgende onderhandelingsproces. Voor de coalitiepartijen staat een blijvende provinciale medeverantwoordelijkheid voor de gebiedsontwikkeling voorop. Op grond daarvan participeert de provincie voor 50% in de grondverwerving.197 Naar aanleiding van de crisis heeft de SP-fractie een verzoek om een interpellatiedebat ingediend. In het debat geeft het GS aan dat zij de crisis die is ontstaan „duidt als een crisis binnen PS‟. Het college is niet demissionair, omdat er geen vertrouwen is opgezegd. GS geven dan ook aan dat volgens hen PS nu aan zet zijn. Met deze reactie en een korte beantwoording door de SP-fractie, is het interpellatiedebat beëindigd.198

194


195

GS-nota, wijziging bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., besproken 27 april 2010, 2010/0073528. 196

GS-nota, Uitvoering motie vervolg gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, besproken op 16 februari 2010, 2010/0028462.

197

GS-nota, resultaat coalitieoverleg gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente, besproken op 26 januari 2010, 2010/0015375.

198

Besluitenlijst, woensdag 27 januari en 10 februari 2010.


66

Motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz Vanuit het verwerpen van de structuurvisies door de Staten wordt op 10 februari 2010 door PS de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz aangenomen met 28 stemmen voor en 12 tegen. De fracties van CDA, PvdA en VVD stemmen voor.199 PS zijn verdeeld over de rol die de provincie in het vervolg in het luchthavendossier moet spelen. In de motie spreken PS zich uit: / samen met partners deel te willen nemen aan de gebiedsontwikkeling en richting te willen geven aan de luchthavenontwikkeling; / samen met Enschede krachtig invulling te willen geven aan deze rol en daarom het grondeigendom van het luchthaventerrein te verkrijgen van het Rijk; / samen met Enschede een entiteit te willen starten die kan optreden als gebiedsregisseur; / de kwaliteiten van het gebied meer en niet-vrijblijvend onderdeel te laten zijn van de gebiedsontwikkeling, aansluiten bij uitgangspunten Omgevingsvisie; / realisatie van EHS, landschap en waterhuishouding snel mogelijk ter hand te willen nemen en te kunnen afronden en los te zien van succesvolle luchthavenexploitatie; / gezien het landschap leisure op Twentse schaal en los te koppelen van luchthaventender; / vliegen is geen doel op zichzelf, maar een middel tot economische ontwikkeling; / de geluidscontour te verkleinen tot een geluidsruimte van 8 km².200 De motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz is kaderstellend voor de ruimtelijke visie die de provincie vervolgens opstelt. GS geven op 9 maart 2010 in een brief aan PS een reactie op de motie waarin zij aangeven rekening te houden met de standpunten van PS.201 GS stemmen in met de regierol voor de provincie, deelname in de grondverwerving, instemming voorstel oprichting entiteit, opstellen nieuwe visie als uitwerking omgevingsvisie. Andere moties, namelijk het verzoek tot een onderzoek naar de versterking van structuurvisie A en een onderzoek naar de mogelijkheden voor versterking van structuurvisies A of B door middel van schone energie technologie en duurzame product toepassingen worden verworpen. 202 Ook een motie met als doel het inzetten van een „alternatief proces‟, redt het niet.203 Deze moties zijn met grote meerderheid (rond twee derde van de stemmen) verworpen. Op 13 februari 2010 stelt de fractie van GroenLinks schriftelijke vragen over de lengte van de landingsbaan. Ook wordt gevraagd naar de status van de Reactienota op de zienswijzen, nu de structuurvisie is verworpen.204 GS antwoorden op 9 maart 2010. Daarin stellen GS dat “de reactienota is op 27 oktober 2009 door ons is vastgesteld.

199

Besluitenlijst PS 27 januari en 10 februari 2011.

200

Motie, Vervolg Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. na verwerping van structuurvisie B in de Staten van 16/12/2009, 10 februari 2010. 201

GS-nota, uitvoering motie vervolg gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, besproken op 9 maart 2010, 2010/0041121.

202

Motie: Onderzoek versterking structuurvisie A of B door Schone energie technologie en duurzame product toepassingen, Motie: Onderzoek versterking structuurvisie A “CCWL-concept”, 16 december 2009. 203

Motie: Alternatief proces, 16 december 2009.

204

Statenvragen GroenLinks art. 35 RvO, „baanlengte luchthaven Twente‟, PS/2010/211.


67

In onze brief van heden aan Provinciale Staten over Uitvoering motie Vervolg Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. schrijven wij dat we de eerder ingediende zienswijzen opnieuw meewegen bij de opstelling van de Uitwerking Omgevingsvisie. Mogelijk zullen wij naar aanleiding daarvan de Reactienota op onderdelen wijzigen. De indieners van de zienswijzen krijgen daarover bericht.”205 Aanpassing bestuursovereenkomsten na verwerping structuurvisie (juni 2010) In de periode volgend op het aannemen van de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz is onderhandeld over gewijzigde bestuursovereenkomsten die voldoen aan de door PS gestelde wensen. In april 2010 liggen er twee nieuwe versies voor in GS. Bij beide bestuursovereenkomsten zijn addenda opgesteld: 

/

Addendum bij de bestuursovereenkomst met het Rijk en de gemeente Enschede. De wijziging betreft in de eerste plaats de visie die uitgangspunt is voor de gebiedsontwikkeling. Het addendum regelt dat de ruimtelijke visie (provincie) en de geamendeerde structuurvisie B (gemeente), bepalend zijn. De eerdere afspraken met betrekking tot de bodemsanering zijn in het addendum gekoppeld aan de nieuwe functies, zoals die in de structuurvisies zijn voorzien. Voor deze afspraken blijft structuurvisie B verbindend.: “Met betrekking tot de afspraken over de sanering (artikel 4) de bestuursovereenkomst d.d. december 2009 ongewijzigd wordt gelaten.”206 Dit betekent dat bodemsanering op kosten van het Rijk zal plaatsvinden op die manier dat nieuwe functies in het gebied kunnen worden gerealiseerd. Het Rijk blijft tot 10 jaar na de overdracht van de grond verantwoordelijk. 207 Addendum bij de bestuursovereenkomst met de gemeente Enschede. Deze overeenkomst wordt eveneens gewijzigd met een verwijzing naar beide structuurvisies die bepalend zijn voor de gebiedsontwikkeling.208

GS hebben met deze addenda ingestemd. Het blijkt dat over noodzakelijke wijzigingen nog overeenstemming moet worden bereikt met het Rijk. Op 17 mei 2010 gaat een brief uit richting PS, waarin GS melden dat over een aantal noodzakelijke wijzigingen nog overeenstemming moet worden bereikt met het Rijk en de bestuursovereenkomsten vertraging hebben opgelopen.209 De addenda bij de bestuursovereenkomsten worden uiteindelijk op 8 juni 2010 naar PS gestuurd.210 Dit gebeurt ter kennisname211, vlak voor de behandeling van de Ruimtelijke visie. Deze wijze van behandeling verschilt van de wijze waarop die eerder was voorgesteld in december 2009. Daar werden de bestuursovereenkomsten in een Statenvoorstel ter besluitvorming (instemming) voorgelegd.

205

Beantwoording schriftelijke vragen baanlengte‟, GS/ 2010/0041165, 9 maart 2010.

206

Addendum bij de Bestuursovereenkomst Gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente, 7 juni 2010, p. 3.

207

Statenvoorstel, Bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, 10 november 2009.

208

GS-nota, Wijziging bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., 2010/0073528, 27 april 2010.

209

Brief aan PS, Bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., PS/2010/529, 17 mei 2010.

210

Brief GS, „Toegezegde informatie mbt Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e,o.‟, GS/ 2010/0097913, 8 juni 2010. 211

GS-nota, wijziging bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., besproken 27 april 2010, 2010/0073528.


68

Samengevat komt de wijziging van de bestuursovereenkomsten erop neer dat de structuurvisie en de ruimtelijke visie (zie hierna) de geldende kaders worden.212 In de bestuursovereenkomst met Enschede zijn nog geen afspraken gemaakt over de juridische vorm waarin de gebiedsontwikkeling moet worden vormgegeven. Dit dient hierna te gebeuren. In het volgende hoofdstuk van dit rapport (hoofdstuk 2) is de oprichting van deze juridische entiteit verder uitgewerkt. Vaststellen Ruimtelijke visie door PS (juni 2010) De kaders zoals meegeven in de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz worden verwerkt in een ruimtelijke visie. Deze wordt op 20 april 2010 ter besluitvorming aan PS voorgelegd.213 Op 8 juni wordt nog aanvullende informatie toegezonden.214 Naast de twee addenda bij de bestuursovereenkomsten, betreft dit een notitie passagiersaantallen Luchthaven Twente en een memo werkgelegenheidscijfers. Op 16 juni 2010 wordt in PS de ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving behandeld en PS stemmen in met deze visie. Uiteindelijk zijn er 28 stemmen voor en 17 stemmen tegen het voorstel.215 De fracties CDA en VVD stemmen voor de ruimtelijke visie. Daarnaast stemt een deel van de PvdA-fractie voor de ruimtelijke visie. De fracties van de ChristenUnie, GroenLinks, SP, SGP, Solidara en een deel van de PvdA-fractie stemmen tegen de ruimtelijke visie. De belangrijkste kaders uit deze visie zijn: / de keuze voor luchthaven met burgervluchten; / een geluidscontour van 8 vierkante kilometer met een buffer van 10,6 vierkante kilometer; / aansluitend aan het platform „platform gebonden activiteiten‟ te ontwikkelen en direct daarbij gelegen bedrijventerreinen voor vestiging van luchtvaart georiënteerde activiteiten; / te kiezen voor een versneld realiseren van een robuustere EHS; / in stemmen met de herijking van de groen-blauwe hoofdstructuur en nieuwe globale begrenzing van de EHS; / in te stemmen met het voorstel tot compensatie van de financiële effecten van de motie AntumaDalhuisen-Steinmetz, waaronder het loskoppelen van de leisure-ontwikkeling van de luchthaventender en het naar voren halen van investeringen in de EHS216 Hiervoor wordt in totaal 15,6 miljoen aan voorzieningen getroffen. Bij het voorstel worden drie moties van de indieners Bouma, Reesink, Smits aanvaard. Het betreft de moties: / lagere parkeeropbrengsten ten gevolge van Leisure op Twentse schaal; / stap voorwaarts in de waterhuishouding en witte stroom; / groenste luchthaven van Europa.217

212

Addendum bij de bestuursovereenkomst Gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente, Versie Definitief concept, d.d. 7 juni 2010 en Addendum bij de Bestuursovereenkomst Gebiedsontwikkeling Vliegveld Twente, geen datum. 213

Statenvoorstel, Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente, 20 april 2010, PS/2010/359, p. 8.

214

Brief GS, „Toegezegde informatie mbt Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e,o.‟, GS/ 2010/0097913, 8 juni 2010. 215

Audioverslag Statenvergadering 16 juni 2010.

216

PS-besluit, Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente, 16-6-2010, Besluit PS/2010/359.

217

Besluitenlijst Provinciale Staten, 16 juni 2010, p. 2.


69

GS geven in het Statenvoorstel ook aan hoe ze met de zienswijzen, die in de inspraak van de structuurvisies A en B zijn binnengekomen, in de ruimtelijke visie zijn omgegaan.218 Er vindt voor de ruimtelijke visie geen aparte inspraak plaats. Naast de ruimtelijke visie nemen PS kennis van de (gewijzigde) bestuursovereenkomsten met het Rijk en de gemeente Enschede, respectievelijk met de gemeente Enschede (beslispunt 4). 219

218

Statenvoorstel, Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente, 20 april 2010, PS/2010/359, p. 8.

219

PS-besluit, Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente, 16-6-2010, Besluit PS-2010-359.


70

2 Governance-structuur 2.1 / VTM i.o. In VTM i.o. werken het Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf (RVOB) namens het Rijk, de provincie Overijssel en de gemeente Enschede samen. Er zijn twee kwartiermakers aangesteld (de heer Kuenzli namens provincie en gemeente en de heer Kramer namens het RVOB) en eens in de zes weken vindt een bestuurlijk overleg plaats. Aan het bestuurlijk overleg nemen deel: / namens de provincie Overijssel: gedeputeerden dhr. T. Rietkerk en dhr. J. Klaassen;220 / namens de gemeente Enschede: wethouder dhr. E. Helder en burgemeester dhr. P. den Oudsten; / namens het RVOB: directeur RVOB, dhr. E. Arnoldussen.221 In de periode van VTM i.o. is er nog geen sprake van een rechtspersoon en daarmee geen officieel vastgestelde verantwoordingsplicht. In de praktijk zijn er begrotingen en jaarrekeningen opgesteld en worden ten behoeve van het bestuurlijk overleg bestuursrapportages opgesteld. Er zijn drie jaarrekeningen opgesteld onder de vlag van VTM i.o.: de jaarrekening 2008 over de periode juli 2007-december 2008, de jaarrekening 2009 en voor 2010 over de eerste vijf maanden. VTM i.o. blijft in oprichting, omdat op een bepaald moment duidelijk wordt dat het Rijk uiteindelijk niet zal participeren in de gebiedsontwikkeling zelf. De bestuursovereenkomst die ten behoeve van VTM i.o. zou worden opgesteld, komt daarmee te vervallen. In plaats daarvan zullen twee bestuursovereenkomsten worden opgesteld. Uit interviews wordt duidelijk dat, gelet op de rol en positie van het Rijk, betrokkenen dit een logische keuze vinden. Niet kan worden vastgesteld dat deze keuze van het Rijk eerder dan november 2009, toen de bestuursovereenkomsten aan PS zijn voorgelegd, met PS is gedeeld. Informatievoorziening aan PS PS hebben in de tijd van VTM i.o. de volgende rapportages ontvangen: / Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.; voortgangsrapportage van 12 juni 2007; / voortgangsrapportage gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.; van 23 oktober 2007; / stand van zaken in het kader van een Statenvoorstel. In dit document wordt een tijdpad geschetst van informerende en besluitvormende momenten;222 / tussenrapportage gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., van 3 maart 2009. Deze tussenrapportage is voorzien van een oplegnotitie van de Agendacommissie, aan PS voorgelegd. In de notitie wordt een toelichting gegeven op het doel van het stuk.223 220

Gedurende de afwezigheid van de heer Rietkerk heeft de heer Klaassen de heer Rietkerk vervangen als bestuurlijk vertegenwoordiger in het bestuurlijk overleg van VTM i.o. 221

Het RVOB wordt aangestuurd door zes ministeries: Ministerie van VROM. Ministerie van V&W, Ministerie van Financiën,

Ministerie van LNV, Ministerie van Defensie en Ministerie van EZ. Het bestuur van het RVOB wordt gevormd door het Ambtelijk Opdrachtgeversberaad en het Ministerieel Opdrachtgeversberaad van het Rijk. 222

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omgeving; stand van zaken, interim-periode, varianten voor de gebiedsontwikkeling, 2008/0040060, 11 maart 2008. 223

Oplegnotitie bij tussenrapportage gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., Agendacommissie, 11 maart 2009.


71

Behalve deze geclusterde informatie in tussen/voortgangsrapportages zijn PS tussentijds geïnformeerd over de stand van de gebiedsontwikkeling in de periode VTM i.o.

2.2 / Oprichting Gemeenschappelijke Regeling In de bestuursovereenkomst tussen de provincie en de gemeente Enschede is opgenomen dat “partijen in beginsel het gehele gebied samen in ontwikkeling willen brengen. Partijen voeren een gemeenschappelijke grondexploitatie. Partijen creëren een projectorganisatie voor de gebiedsontwikkeling.”224 In 2010 wordt de bestuurlijk-juridische vorm van deze op te richten organisatie in kaart gebracht. VTM i.o. vervult daarin in adviserende en voorbereidende zin een belangrijke rol. Vanuit de organisatie van VTM i.o., zo blijkt uit interviews, bestaat een voorkeur voor het oprichten van een NV of een BV/VCconstructie. Deze voorkeur wordt niet gedeeld in het bestuurlijk overleg van VTM i.o.: bij de provincie en Gemeente Enschede bestaat de voorkeur voor een samenwerking in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling. In een bestuurlijk overleg tussen de provincie en de gemeente in juli 2010 wordt over de kaders voor de nieuwe organisatie gesproken. Dit leidt tot het opstellen van een bestuursnotitie, waarin die kaders nader worden verkend. De reden voor de voorkeur voor een Gemeenschappelijke Regeling wordt daarin als volgt beargumenteerd: “Provinciebestuur en gemeentebestuur willen actief sturing blijven geven aan de gebiedsontwikkeling. Voor beide zijn er grote belangen mee gemoeid, zowel beleidsmatig als in financieel en juridisch opzicht. Onder deze omstandigheden is het een logische keuze de publiekrechtelijke samenwerking onder te brengen in een Gemeenschappelijke Regeling (GR). De andere mogelijkheden om de samenwerking vorm te geven lijken minder te voldoen. Een samenwerking gebaseerd op enkel een overeenkomst leidt tot een weinig slagvaardige organisatie en een samenwerking binnen een NV zet de ontwikkeling verder van het bestuur dan een GR.”225 De GR zal de verantwoordelijkheid dragen voor de gebiedsontwikkeling. Tot de taken van de GR zullen onderdelen zijn waarbij sprake is van „substantiële aansprakelijkheid‟. Voorbeelden zijn de aanbesteding van de luchthavenexploitatie. Ook is in de notitie aangegeven dat op een later moment kan worden gekeken of het wenselijk is om onder de GR een juridische entiteit te creëren waarmee aansprakelijkheden voor de gebiedsontwikkeling en de aanbesteding kunnen worden gescheiden. Dit zal vragen om een nieuwe analyse en besluitvorming op een later moment. In de notitie worden ook voorstellen gedaan voor de nadere inrichting van de GR. In de notitie wordt voorgesteld om te kiezen voor een identieke samenstelling van het AB en DB van de GR, met deelname van bestuurders. De eventuele deelname van raads- en Statenleden komt in de notitie niet aan de orde. In de bestuursnotitie wordt niet verwezen naar het in mei 2008 vastgestelde deelnemingenbeleid.226 Verder worden in de notitie onder meer voorstellen gedaan voor: / de missie, de projectorganisatie en werkafspraken van de GR; / de taakverdeling met Zuidkamp. Daarvoor worden drie scenario‟s genoemd, waaronder de overdracht van de gronden aan de gemeente en de ontwikkeling door de GR;

224


225

Bestuursnotitie vormgeving samenwerking provincie Overijssel en gemeente Enschede Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, 12 juli 2010. 226

Statenbesluit Deelnemingenbeleid, PS/2008/279, 21 mei 2008.


72

/ /

de EHS. Daarvoor is in de notitie te lezen dat onderzocht zal worden of en wanneer de EHS uit de GR zal worden genomen door of namens de provincie;227 over de financiële situatie wordt opgemerkt: “de grondexploitatie van de VTM i.o. is van medio 2009. Medio 2010 zijn bepaalde risico‟s verduidelijkt en andere uitgaven/inkomsten verder geconcretiseerd. De openingsbalans moet deze nieuwe inzichten/gegevens weergeven en zal moeten voldoen aan de BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten). Daartoe wordt samengewerkt met de gemeentelijk en provinciaal accountant.” En even later: “de openingsbalans van de GR te baseren op de meest recente gegevens en dit in samenwerking met de gemeentelijk en provinciaal accountants te doen.”228

De bestuursnotitie wordt vervolgens verder uitgewerkt in een GS-nota Hoofdlijnen Gemeenschappelijke Regeling. Na een bestuurlijk overleg met de gemeente Enschede op 18 augustus 2010 stemmen GS op 24 augustus 2010 in met zowel de bestuursnotitie als de GS-nota Hoofdlijnen Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.229 Op 14 september 2010 staat de GR voor besluitvorming op de agenda van GS. In de begeleidende GS-nota wordt onder meer opgemerkt dat: / Provincie- en gemeentebestuur willen actief sturing blijven geven aan de gebiedsontwikkeling. / Voor beiden zijn er grote belangen mee gemoeid, zowel beleidsmatig als in financieel en juridisch opzicht. Onder deze omstandigheden is het een logische keuze de publiekrechtelijke samenwerking onder te brengen in een GR. Andere mogelijkheden om de samenwerking vorm te geven, lijken minder te voldoen. Zo zou een samenwerking tussen beide partijen die enkel is gebaseerd op een bestuursovereenkomst leiden tot een weinig slagvaardige organisatie en een samenwerking in de vorm van een NV zou de ontwikkeling op een te grote afstand van het bestuur van provincie en gemeente zetten. / De GR is verantwoordelijk voor de voorbereiding van de verdere planvorming die voor de gebiedsontwikkeling nodig is. De verantwoordelijkheid voor de besluitvorming blijft berusten bij de daarvoor wettelijk verantwoordelijke bestuursorganen. Voor wat betreft plan- en besluitvorming voor de gebiedsontwikkeling onder verantwoordelijkheid van het Rijk zijn de bestuurders van de GR daarbij namens gemeente en provincie bestuurlijk partner. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan de besluitvorming inzake het te nemen luchthavenbesluit en eventuele militair medegebruik. / De GR treedt op als gebiedsregisseur. Onder haar verantwoordelijkheid worden de plannen voor de gebiedsontwikkeling in wisselwerking met derden (bijvoorbeeld marktpartijen) geoptimaliseerd en geharmoniseerd om tot een kwalitatief hoogwaardig resultaat te komen. Ook belanghebbenden en belangenorganisaties zullen worden betrokken in dit proces.230

227

Bestuursnotitie vormgeving samenwerking Provincie Overijssel en gemeente Enschede Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, 12 juli 2010. 228

Bestuursnotitie vormgeving samenwerking provincie Overijssel en Gemeente Enschede Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, 12 juli 2010, p. 6. 229

Zo blijkt uit de GS-nota, Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 2010/0152448, 14 september 2010. 230



73

In een GS-nota komen verder de belangrijkste kenmerken van het bestuur van de GR aan bod: /

/

De GR zal een compact bestuur krijgen, bestaande uit een AB en een DB, die gezamenlijk een personele unie vormen. In de nota wordt hierover opgemerkt dat door deze identieke samenstelling, van kaderstelling en toezicht door het AB ten opzichte van het DB in deze verhouding geen sprake is. Om die reden zullen het college van GS en het College van B&W „meer dan gebruikelijk‟ deze rol moeten vervullen.231 GS hebben de wens om tijdig te worden betrokken bij voorbereiding van voorstellen voor het bestuur van de GR, namelijk voordat stukken worden geagendeerd voor het bestuur. Dit hebben zij voor het eerst ter sprake gebracht in een GS-vergadering in september 2010, voorafgaand aan de vaststelling van de GR. Hierover staat in de GS-nota: “Uw College heeft gevraagd vast te leggen dat u tijdig wordt betrokken bij de voorbereiding van voorstellen voor het bestuur van de GR, voordat stukken worden geagendeerd. Het is juridisch niet mogelijk daarin door middel van de statuten van de GR te voorzien, en is daarom opgenomen in het concept-Directiestatuut. Daarin is vastgelegd dat de directeur afstemt met de ambtelijke aanspreekpunten bij gemeente en provincie. Deze koppelen via de portefeuillehouder terug naar uw College.”232

In de GS-nota is ten slotte ook een overzicht opgenomen van de bevoegdheden van GS en PS (zie tabel 1). Enerzijds gaat het om wettelijke bevoegdheden die voortvloeien uit de Wet op de Gemeenschappelijke Regelingen. Anderzijds betreft het aanvullende bevoegdheden die de samenwerkende partijen (provincie en Enschede) van belang hebben geacht om een goede invulling van de GR mogelijk te maken. Tabel 1: bevoegdheden GS en PS na de oprichting van GR ADT

Wettelijke bevoegdheden PS

Toegevoegd aan de regeling

Bevoegdheden GS

/

Vaststellen regeling (eenmalig) en vaststellen tussentijdse wijzigingen

/

Recht op het kennisnemen van de jaarrekening

/

/

Benoeming AB-leden

/

/

Goedkeuren toetreding eventuele nieuwe partners (andere gemeenten)

Recht op het, onder geheimhouding, kennisnemen van de geactualiseerde grondexploitaties

Voorbereiden van besluiten die aan PS worden voorgelegd betreffende de vaststelling/wijzigen van de Regeling, benoemingen, toetreding nieuwe partners e.d.

/

/

Recht om bij belangrijke besluiten door het AB vooraf geconsulteerd te worden; GS informeren de Staten via mededelingen in de commissie/PS

Recht op informatie voor GS en GS-leden

/

Recht op het kennisnemen van de geactualiseerde grondexploitatie

/

Voorbereiding ter kennisname geven aan PS van de conceptbegroting

/

Recht om bij belangrijke besluiten door het AB vooraf geconsulteerd te worden

/

Recht op informatie voor PS en PS-leden

/

Recht om zienswijze in te dienen op conceptbegroting

231

GS-nota, Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 2010/0152448, 14-09-2010, p. 1-2.

232

GS-nota, Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 2010/0152448, 14-09-2010, p. 2.


74

GS besteden ook aandacht aan de verantwoordelijkheden van de directie van ADT. Hiervoor is een concept-directiestatuut opgesteld. In het directiestatuut is onder meer opgenomen dat de directeur verantwoordelijk is voor de voorbereiding van de vergaderingen van het AB en DB en de voorstellen die naar PS en college gaan.233 De directeur draagt tevens de verantwoordelijkheid voor de aansturing van de organisatie en de bedrijfsvoering, waaronder het opstellen van de conceptbegroting/jaarrekening en concept-grondexploitaties.234 Exploitatie, inbreng en risico’s In de GR staan verder bepalingen opgenomen over de exploitatie en risico‟s: /

/ /

Het is de bevoegdheid van het AB van de GR om een eventueel nadelig exploitatiesaldo van ADT geheel of gedeeltelijk af te schrijven ten laste van de algemene reserve, dan wel geheel of gedeeltelijk in rekening te brengen van de samenwerkende partners. Wanneer het AB besluit om tekorten in rekening te brengen bij deelnemers of een positief saldo wordt uitgekeerd, dan is de verhouding 50-50. Tevens is in de Regeling opgenomen dat de deelnemers er zorg voor dragen dat ADT over middelen kan beschikken om haar taken uit te voeren. De deelnemers stellen zich borg voor het op 1 januari 2010 gecalculeerde resultaat evenals voor de risico‟s zoals berekend in de grondexploitatie.235 Het is tevens een bevoegdheid van ADT om geldleningen en rekening-courantovereenkomsten aan te gaan en borg te staan voor geldleningen, zo volgt uit artikel 5 van de GR.236

In de GS-nota is verder te lezen dat de grondexploitatie eerder dat jaar (2010) is geactualiseerd. De resultaten van de effecten van de motie Antuma et al. voor het afdekken van een negatief saldo zijn daarin verwerkt. De grondexploitatie zal nu opnieuw worden geactualiseerd, om bij de oprichting te kunnen beschikken over een volledig geactualiseerde grondexploitatie. De volgende elementen zijn daarin verwerkt. Inhoudelijk: / “de effecten van de door PS d.d. 16 juni jl. vastgestelde ruimtelijke visie gebiedsontwikkeling Luchthaven e.o. (verwerking motie Antuma et al.); / uit te gaan van een kleinere safety zone met als uitgangspunt uitbreiding van de safety zone op termijn voor rekening en risico van de toekomstige luchthavenexploitant zowel ruimtelijk als planologisch wel mogelijk te maken en te faciliteren; / verwerken van de in het kader van de opstelling van de koopovereenkomst met het Rijk gemaakte afspraken over bodemsanering, EAT en beschikbaar komen van gebouwen; / de volledige ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur, voor zover gelegen binnen de exploitatiegrens, op te nemen in de grondexploitatie, waarbij de Provincie een subsidie237 ten behoeve van de inrichting van de EHS aan de grondexploitatie beschikbaar zal stellen. Parameters / de rekenrente is verlaagd van 5,5% naar 5,0%; / verleggen prijspeil van 01-01-2009 naar 01-01-2010 en bepaling netto contante waarde per 1-1-2010.”238 233

En college van B&W en raad.

234

GS-nota, Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 2010/0152448, 14-09-2010, p. 3.

235

Art. 24 van de Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.

236

Art. 5 van de Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.

237

In de feitenverificatie is aangegeven dat hiermee bedoeld is een provinciale bijdrage. Omdat in de GS-nota wordt gesproken over subsidie, is het woord subsidie hier gehandhaafd.


75

Op 14 september 2010 besluiten GS onder meer: / / / / / / /

de Gemeenschappelijke Regeling in concept vast te stellen en deze ter besluitvorming voor te leggen aan PS; aan PS voor te stellen de gedeputeerden Rietkerk en Klaasen te benoemen tot AB-lid (en DB-lid) van de Gemeenschappelijke Regeling en respectievelijk de gedeputeerden Abbenhues en Jansen tot plaatsvervangend lid;239 met instemming kennis te nemen van het concept-directiestatuut van de Gemeenschappelijke Regeling; kennis te nemen van de openingsbalans van de Gemeenschappelijke Regeling; vertrouwelijk kennis te nemen van de geactualiseerde grondexploitatie 2010 voor de gebiedsontwikkeling en leggen deze voor PS onder geheimhouding ter inzage; met instemming kennis te nemen van de verordening op het financiële beleid en beheer, de controleverordening en het treasury-statuut; het Statenvoorstel „Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.‟ vast te stellen.240

2.3 / Statenvoorstel oprichting Gemeenschappelijke Regeling In het najaar van 2010 wordt de GR ter besluitvorming ingebracht bij PS. Het is voor het eerst dat er met PS wordt gesproken over de invulling van de samenwerkingsvorm. Anders dan dat PS met het vaststellen van de uitgangspunten voor de bestuursovereenkomst (in april 2008) en de bestuursovereenkomst tussen provincie en Enschede (besproken in november 2009) de keuze voor een publieke samenwerking voor de gebiedsontwikkeling hebben herbevestigd, heeft er voorafgaand aan het najaar van 2010 niet eerder een raadpleging van PS over het aangaan van een Gemeenschappelijke Regeling plaatsgevonden. Wel is in de programmabegroting 2011 opgenomen dat voor de gebiedsontwikkeling een Gemeenschappelijke Regeling wordt opgesteld.241 In het behandeladvies van de Agendacommissie voor de begroting wordt opgemerkt dat de Gemeenschappelijke Regeling voor de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente in november 2010 aan PS zal worden voorgelegd.242 Het voorstel aan PS gaat in op de volgende aspecten: / /

de missie van de GR: namelijk “het transformeren van het huidige luchthavengebied tot een vliegwiel voor een economisch sterker en duurzamer Twente”.243 de verantwoordelijkheden, opdracht en taken van de GR: namelijk de voorbereiding van de planvorming, het optreden als gebiedsregisseur, uitgifte van de gronden en de aanbesteding van de luchthavenexploitatie.

238

GS-nota, Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 2010/0152448, 14 september 2010, p 5. 239

Na de Statenverkiezingen van mei 2011 heeft gedeputeerde Kok de gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. in portefeuille gekregen. De heer Kok is, samen met de heer Rietkerk lid van het DB. Gedeputeerde Boerman is lid van het AB. 240

GS-nota, Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 2010/0152448, 14 september 2010, pagina 5. 241

Programmabegroting 2011, p. 24.

242

Behandeladvies Begroting 2011, 29 september 2010.

243

Statenvoorstel, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o, PS/2010/864, versie zoals aangeboden 13 oktober 2010.


76

/

/

Concrete taken die worden genoemd zijn het waar nodig verwerven, verkopen of verpachten van gronden, het uitwerken van vastgestelde structuurvisies, de voorbereiding van bestemmingsplannen, het voorbereiden van aanbesteding van publieke werken, het aanbesteden van de ontwikkeling en de exploitatie van het luchthaventerrein, het zorgen voor een adequate organisatie van de GR, het maken van bestuursadviezen aan de bestuursorganen van de gemeente en de provincie en het zorg dragen voor de meest adequate financiering van de GR; de bestuursorganen van de GR. Zoals hierboven uiteengezet, zal de GR bestaan uit een AB en een DB. Het AB bestaat uit vier door PS en de raad benoemde leden, uit elk van de deelnemende partijen twee en per lid een plaatsvervanger. Het AB stelt de begroting, de grondexploitatie en de jaarrekening van de GR vast. In eerste instantie zijn vanuit de provincie de gedeputeerden T.W. Rietkerk, en J.W. Klaasen voorgedragen. Het AB wijst vervolgens het DB aan. In het Statenvoorstel wordt hierover opgemerkt dat: “het voor de hand ligt in het DB dezelfde leden uit GS en uit B&W te benoemen als in het AB. De controlerende verantwoordelijkheid op de gang van zaken in de GR zal via de verantwoordingsverplichting van de AB-leden dan liggen bij de bestuursorganen die hen hebben benoemd. De voorzitter van het AB is één van de vier benoemde ABleden en is tevens voorzitter van het DB. Het voorzitterschap rouleert tussen een door de Provincie en de Gemeente benoemd”.244 de rol van Provinciale Staten. In het Statenvoorstel staat ook de rol van de Staten omschreven. Het betreft onder meer de volgende bevoegdheden: o zelfstandig recht op informatie van de GR; o een zienswijze bij het DB indienen op de begroting, de actuele grondexploitatie, de financiële stand van zaken en de meerjarenraming; o overleg met de Staten over de door het AB of DB van de GR te nemen belangrijke besluiten. Hieronder wordt verstaan: besluiten die niet passen binnen de door de Staten vastgestelde kaders. Momenten waarop er in ieder geval overleg plaatsvindt met de Staten zijn het begin van de aanbestedingsprocedure, belangrijke planuitwerkingen en grote grondtransacties; o daarnaast zijn GS voornemens de Staten te informeren over de voortgang en bij belangrijke stappen in het ontwikkelingsproces; o de bevoegdheid tot het verlenen van ontslag aan provinciale AB-leden wanneer die niet langer het vertrouwen genieten. de projectorganisatie. De gezamenlijke projectorganisatie treedt op als gebiedsregisseur. Aan het hoofd zal een directeur staan die verantwoordelijk is voor de dagelijkse werkzaamheden. Het AB van de GR zal hiervoor een mandaat (directiestatuut) vaststellen. De GR-directeur zal over een toereikend mandaat moeten beschikken voor de uitvoering en aansturing van de complexe operatie. Taken die worden genoemd zijn de volgende: “de dagelijkse leiding aan de medewerkers en adviseurs binnen de GR, de sturing op de grondexploitatie en risico‟s, de bevoegdheid de GR te vertegenwoordigen naar onder meer marktpartijen, het sluiten van overeenkomsten, het (tijdelijk) inhuren van personeel, het verstrekken van opdrachten en het aangaan van verplichtingen. De voorbereiding van de vergaderingen van het bestuur van de GR wordt verzorgd door de GR-directeur. Deze woont de bestuursvergaderingen bij en treedt op als secretaris van de GR.”245

In het voorstel aan PS zijn geen alternatieven (andere juridische varianten) opgenomen. Ook het overzicht van bevoegdheden tussen GS en PS (zoals opgenomen in de GS-nota) is niet in het Statenvoorstel opgenomen en het Statenvoorstel bevat geen verwijzing naar het in 2008 vastgestelde deelnemingenbeleid. 244

Statenvoorstel, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o, PS/2010/864, versie zoals aangeboden 13 oktober 2010, p 4. 245

Statenvoorstel, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o, PS/2010/864, versie zoals aangeboden 13 oktober 2010.


77

In het Statenvoorstel worden geen varianten geschetst ten aanzien van de bestuurlijke afvaardiging in het AB en DB van ADT, bijvoorbeeld Statenleden in het AB. Behandeling van de Gemeenschappelijke Regeling in PS Naar aanleiding van de behandeling in de commissie vindt op 6 oktober 2010 in de Staten een besloten informatiesessie plaats.246 Op 6 oktober vindt tevens een locatiebezoek plaats van PS aan Zuidkamp in Enschede.247 Op 13 oktober is er in de commissie EMB gesproken over de samenstelling AB en DB. PvdAfractie vraagt aandacht bij controlerende rol voor PS bij de uitvoering van de gebiedsontwikkeling. Het maakt daarbij niet zoveel uit of dat middels Statenleden in het AB is of op een andere manier is geborgd, als PS maar manier hebben om zicht te houden. De gedeputeerde zegt in de vergadering toe er dat met een nader voorstel wordt gekomen wat betreft groter AB dan DB zodat niet „tegen dezelfde mensen wordt aangepraat‟. Verder is ook de mogelijkheid van Statenleden in het AB aan de orde gekomen. De gedeputeerde zegt daarover daar als GS niet voor te kiezen, omdat een uitvoeringsorganisatie wordt ingericht. Ook noemt hij de mogelijkheden voor Statenleden om invloed uit te oefenen, zoals het indienen van een zienswijze bij de begroting.248 Eén van de insprekers tijdens die vergadering is de heer Graas. 249 De bespreking in de commissie resulteert in een aangepast Statenvoorstel. Deze wordt aangeboden op 19 oktober 2013. Hierin is de passage ten aanzien van de afvaardiging in het bestuur aangepast. Deze luidt nu dat “het AB bestaat uit zes door PS en de raad benoemde leden, uit elk van de deelnemende partijen drie en per lid een plaatsvervanger”. In eerste instantie zijn vanuit de provincie de gedeputeerden Rietkerk, Klaasen en Abbenhues voorgedragen.250 PS stemmen vervolgens in met de oprichting van de GR op 10 november 2010.251 Volgens een meerderheid van de leden van PS zijn de toevoegingen en feedback op basis van commissievergaderingen op goede wijze verwerkt. Het gaat dan onder meer om de definiëring van belangrijke besluiten en het opnemen van moties en amendementen in het stuk over de kaders. Deze kaders zijn door PS onderstreept. Van belang is om “te voorkomen dat het schuurt”, dan hoeven GS ook niet bij PS terug te komen, zo geeft één van de PS-leden aan. Verder is het AB groter geworden dan het DB, dit was één van de wensen van één van de fracties. In de Statenvergadering wordt gevraagd te denken aan de mogelijkheid van een Raad van Toezicht. De fractie van GroenLinks heeft daartoe een amendement ingediend, die is verworpen met 5 stemmen voor en 38 tegen. Kritiek bestaat er onder meer vanuit principiële gronden: weerstand tegen het idee dat er een luchthaven zal komen alsook de inrichting van de organisatie en het idee dat de Staten te weinig controle zouden kunnen uitoefenen. Daarnaast is er kritiek op de planning en wordt er scepsis geuit over het vinden van een exploitant en zijn er vragen over de rol van PS bij de aanbesteding. Tot slot zijn er vragen gesteld over de soort activiteiten die op het luchthaventerrein plaatsvinden (met name de vraag of er luchthaven dan wel luchtvaart gerelateerde activiteiten plaatsvinden en wat hieronder wordt verstaan).252 De portefeuillehouder heeft aangegeven met betrekking tot het vinden van een exploitant: “Thans is de verwachting 2015”. Dat is de inzet van GS met de gegevens van nu. 246

GS-nota, Presentatie t.b.v. besloten informatiesessie Statenleden GR Luchthaven, 2010/0165662, 29 september 2010.

247

Zo blijkt uit een overzicht van de griffie.

248

Audioverslag commissie EMB, 13 oktober 2010.

249

Zo blijkt onder meer uit de documentatie, waaronder inspraakreacties, zoals de commissie die van de heer Graas heeft ontvangen. 250

Statenvoorstel, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., PS/2010/864, 19 oktober 2010. 251


252



78

Wanneer er in 2015 geen exploitant is, dan is het op dat moment aan de Staten om te beslissen wat er moet gebeuren. Ook gaat de portefeuillehouder in op de mogelijke geluidsoverlast. Het is mogelijk hier voorschriften over op te nemen in de tender. Verder benadrukt de portefeuillehouder de kaders en geeft hij aan dat het aan PS is aanbestedingsdocumenten te behandelen. Tegelijk kunnen er op nationaal belang ontwikkelingen zijn die invloed hebben op de gebiedsontwikkeling. Als dat zo is, dan zal GS terugkomen bij PS. Tevens benadrukt de portefeuillehouder dat het brandweeroefencentrum, luchthavengebonden is, want de brandweer is nodig voor de luchthaven.253 PS stemmen na beraadslaging en schriftelijke stemming (dit betreft deel 2 van het dictum: de benoeming van de leden van het Algemeen Bestuur) in met het Statenvoorstel Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. met 34 voor en 9 stemmen tegen. Tegen stemden 1 lid van de PvdA, en de fracties van GroenLinks, Yildirim/Solidara, SP en SGP.254 Een motie die is ingediend door de fracties GroenLinks en SP, met als doel een nulmeting uit te voeren naar de gezondheid van inwoners van de EHOLD-gemeenten om zo een vergelijking te kunnen maken met hun gezondheidstoestand in 2020 en 2030 wordt niet aangenomen, met 36 stemmen tegen en 6 voor.255

2.4 / Inrichting en functioneren ADT Per 23 november 2010 is de GR ADT een feit en in december 2010 vindt de eerste formele vergadering van het AB van de GR ADT plaats. In die vergadering worden een aantal besluiten genomen en stukken vastgesteld, onder meer: / / /

voorzitter en plaatsvervangend voorzitter AB en leden DB zijn benoemd; directiestatuut en diverse verordeningen (waaronder financieel beheer en beleid, treasury-statuut en control) zijn vastgesteld; directeur ADT is benoemd.

In de GS-vergaderingen van november en december 2010 worden deze besluiten voorbesproken en stemmen GS hiermee in.256 Bestuur ADT ADT kent een bestuur voor de aansturing van de gebiedsontwikkeling. Als aangegeven bestaat het bestuur uit een AB en een DB. Het AB bestaat uit zes leden waarvan er drie worden aangewezen door PS en drie door de raad. De GR laat de mogelijkheid open dat ook Statenleden in het AB kunnen deelnemen. In de GR staat hierover: “drie, door Provinciale Staten aan te wijzen leden uit haar midden, dan wel uit Gedeputeerde Staten, en…”.257 Tegelijk is in de GR opgenomen dat de deelnemers de voorkeur uitspreken voor benoeming van de leden van het AB uit Gedeputeerde Staten en het college van Burgemeester en Wethouders. Daarnaast wordt voor ieder lid uit het AB een plaatsvervanger aangewezen. Het AB wijst tot slot uit zijn midden een voorzitter en een plaatsvervangend voorzitter aan. Het DB van ADT bestaat uit de voorzitter van het AB en drie leden van het AB. De voorzitter vertegenwoordigt de GR in en buiten rechte.258 253


254

Statenbesluit , PS/2010/864, 10 november 2010.

255

Motie Dertien Rouwet, Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. PS/2010/864, 3 november 2010. 256

Vertrouwelijke GS-nota, Annotatie AB Gemeenschappelijke Regeling ADT, 2010/0215579, 7 december 2010.

257

GR-GEM Luchthaven Twente, art. 7.

258



79

In de GR is niet vastgelegd hoe vaak het AB en het DB vergaderen. In de praktijk vergadert het DB ongeveer eenmaal in de maand en het AB twee- à driemaal per jaar. De vergaderingen van het AB zijn in beginsel openbaar.259 De besluitvormende en andere relevante documenten worden op ambtelijk niveau voorbereid, ten behoeve van de GS-vergadering. Daarbij wordt geregeld een annotatie opgesteld. Het betreft een ambtelijk adviesnota met als doel een duidelijk standpunt en mandaat vanuit GS voor de bestuursvergaderingen in ADT-verband. WABHOLD-overleg Ten behoeve van overleg met omliggende gemeenten en het waterschap is in de VTM-tijd het WEHOLDoverleg ingesteld. Dit betreft een bestuurlijk overleg met het Waterschap Regge en Dinkel, vertegenwoordigers van het bestuur van ADT (een gedeputeerde uit Overijssel en een wethouder uit Enschede), Hengelo, Oldenzaal, Losser en Dinkelland. Na oprichting van ADT is het WEHOLD-overleg voortgezet, nu WABHOLD geheten (Waterschap Regge en Dinkel, gemeenten Borne, Almelo, Oldenzaal, Losser en Dinkelland). Het is een gremium waarbinnen informatie wordt uitgewisseld over de gebiedsontwikkeling luchthaven Twente in zoverre het de deelnemers raakt of kan raken. Het WABHOLD-overleg vindt periodiek plaats, in principe tweemaandelijks. Op dit moment wordt het overleg voorgezeten door gedeputeerde Kok in zijn hoedanigheid van bestuurslid van ADT. Organisatie ADT De organisatie ADT bestaat uit een secretaris, directeur en ander personeel. De taken van de directeur zijn omschreven in het directiestatuut. Volgens dit statuut heeft de directeur de dagelijkse leiding binnen de door het AB en DB vastgestelde beleidsmatige en financiële kaders. Het statuut maakt een onderscheid tussen „taken in mandaat‟ en „reguliere taken‟. Het mandaat houdt in dat de directeur bevoegd is namens het bestuur ten behoeve van de uitvoering van de gebiedsontwikkeling binnen de door het bestuur gestelde kaders besluiten te nemen en andere handelingen te verrichten. Voorbeelden zijn: / / / / / /

aanbesteden en verstrekken van opdrachten en het doen van uitgaven; het binnen de vastgestelde jaarbegroting besluiten tot het verschuiven op begrotingsposten; de aankoop en verkoop van onroerende zaken; het aantrekken van financiering en uitzetting van geldmiddelen binnen de door het AB vastgestelde kaders; het aangaan van overeenkomsten inzake de inlening van personeel; het nemen van besluiten tot het voeren van rechtsgedingen et cetera.260

Reguliere taken van de directeur zijn het voorbereiden van plannen van aanpak, het zorg dragen voor een goede afstemming met de ambtelijke diensten van de provincie en de gemeente ten behoeve van hun inbreng van belangen en doelen, het aansturen van de projectorganisatie, het onderhouden van contacten tussen de GR en marktpartijen, het beheer van eigendommen en geldmiddelen van de GR et cetera.261

259

Het AB heeft de mogelijkheid (delen van) AB-vergaderingen besloten te verklaren.

260

Directiestatuut Gemeenschappelijke Regeling Luchthaven Twente e.o., 9-9-2010, art. 3.

261

Directiestatuut Gemeenschappelijke Regeling Luchthaven Twente e.o., 9-9-2010, art. 2.3.


80

Naast de directeur kent de organisatie een secretaris die onder meer de taak heeft de vergaderingen van het bestuur voor te bereiden en de verslaglegging te verzorgen.262 De vaste staf van de organisatie beschikte naast de directie en het secretariaat over clusters financiën & control, communicatie, planning en juridische ondersteuning. De juridische ondersteuning was ook betrokken bij de oprichting van de GR en de argumenten en juridische documenten die daaraan ten grondslag liggen. Per deelproject zijn projectteams geformuleerd. Een managementteam, bestaande uit de directie en projectmanagers draagt de verantwoordelijkheid voor de realisatie en beheersing van resultaten en de afstemming tussen de deelprojecten.263 De organisatie van ADT is een voortzetting van de organisatie, zoals die in de periode van VTM i.o. is opgezet. Uit interviews wordt duidelijk dat in de tijd van VTM i.o. een begin is gemaakt met de organisatorische kaders en vervolgens ten behoeve van de GR verder zijn uitgewerkt. Control en de projectorganisatie waren in de VTM-tijd gericht op het opstarten en draaiende krijgen van de organisatie. Vanuit de provincie is de organisatie van ADT kritisch gevolgd. De eerste signalen hiertoe ontstaan bij het opstellen van de openingsbalans en de ontwerpbegroting 2011.264 Deze laatste laat op zich wachten en vervolgens kent de een minder sober karakter dan verwacht (zie ook hoofdstuk 3, over het financieel verloop). Uit beraadslagingen van GS en ambtelijke adviezen wordt duidelijk dat er in de eerste helft van 2011 in GS verschillende malen zorgen zijn geuit over beheer, kosten en planning. Ook de kwaliteit van de informatievoorziening is regelmatig onderwerp van gesprek. Dit culmineert uiteindelijk in september 2011 tot stevige gesprekken binnen het bestuur van ADT. Dat blijkt onder meer uit een bespreking in GS, waaraan een vertrouwelijke GS-nota „redeneerlijn ADT‟ ten grondslag ligt. In die nota wordt stevige kritiek verwoord ten aanzien van het functioneren van ADT, onder meer ten aanzien van de informatievoorziening, de betrokkenheid van zowel Gemeente Enschede als Provincie Overijssel en het dienen van beider belangen en oog houden voor de politiek-bestuurlijke context in Overijssel.265 In de nota worden verschillende oplossingsrichtingen geschetst. Per november 2011 vertrekt de directeur van ADT. Dit vanuit de gedachte dat bij de nieuwe fase, waar de organisatie in terecht is gekomen (van een ontwikkelfase bevindt ADT zich vanaf dan meer in een uitvoeringsfase), een andere directeur passend wordt gevonden. Het bestuur van ADT heeft dit onderschreven.266

2.5 / Informatievoorziening In de GR is vastgelegd dat het DB van ADT een informatie- en verantwoordingsplicht kent richting het AB. Het AB kent op zijn beurt een informatie- en verantwoordingsplicht richting raad en Staten. Deze is erop gericht dat het AB verantwoording aflegt op schriftelijk door de volksvertegenwoordigers gestelde vragen. Verder zijn PS en de raad de bevoegde organen voor het verlenen van ontslag van de leden van het AB, indien dit van toepassing is.267 PS hebben informatie gekregen in de vorm van voortgangsrapportages, de documenten in het kader van de P&C-cyclus en periodieke informatie vanuit GS.

262


263

Voortgangsrapportage ADT 1e kwartaal 2011, p. 7-8.

264

Zo blijkt onder meer uit de vertrouwelijke GS-nota „Redeneerlijn ADT‟, 21.09.2011, 21 september 2011, p.2.

265

Vertrouwelijke GS-nota „Redeneerlijn ADT‟, 21.09.2011, 21 september 2011.

266

Brief aan PS, Stand van zaken gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., PS/2011/878, 27 oktober 2011, p.2.

267



81

Begroting en jaarrekening Conform de Gemeenschappelijke Regeling zijn de begrotingen en jaarverslagen in het AB vastgesteld.268 De ontwerpbegrotingen zijn conform de regeling (art. 22 lid 2) aan PS aangeboden. PS hebben de mogelijkheid gehad tot het indienen van een zienswijze op deze begrotingen bij het DB, die deze aan het AB doorgeeft.269 Ook de jaarrekening (in de onderzoeksperiode alleen die van 2011 270), is ter kennisname aan PS aangeboden. Het AB stelt het jaarverslag en de jaarrekening vervolgens vast.271 Het gaat om de volgende documenten: / / /

Op 2 maart 2011 is aan PS de eerste begroting van ADT aangeboden. Het betreft een meerjarenbegroting voor de periode 2011-2014.272 De ontwerpbegroting 2012-2015 en 2013-2015 zijn voor de Staten ter inzage gelegd in januari 2012. Er zijn geen zienswijzen ingediend op de begrotingen.273 De ontwerpjaarrekeningen en jaarverslagen van ADT zijn aan de Staten ter kennisname aangeboden. De eerste maal dat ADT een dergelijke ontwerpjaarrekening opstelt is in mei 2012. De ontwerpjaarrekening en jaarverslag van 2011, is op 25 mei 2012 aan PS ter kennisname aangeboden.274

Periodieke voortgangsrapportages PS hebben in de periode van de GR de volgende voortgangsrapportages van ADT ontvangen. Deze voortgangsrapportages zijn toegestuurd met een toelichtende brief van GS. In principe ging het om drie voortgangsrapportages per jaar. De stukken zijn ter informatie toegestuurd, maar in de praktijk zijn veel voortgangsrapportages op verzoek van PS geagendeerd en behandeld in de commissie: /

Voortgangsrapportage Area Development Twente inclusief aanbestedingsdocumenten luchthaven Twente van 5 april 2011; de voortgangsrapportage is ter kennisname aan PS gestuurd. In de voortgangsrapportage is een stoplichtmodel opgenomen dat ingaat op de resultaten, de financiële lasten, de financiële baten en de risico‟s. In de voortgangsrapportage staan de risico‟s op „oranje‟. Dit houdt zoveel in als „risico‟s opgetreden, maar beheerst‟, zo blijkt uit de toelichtende legenda. In de paragraaf over risico‟s wordt geschreven dat de realisatiecijfers van het eerste kwartaal niet uit de pas lopen met de begroting. Tegelijk worden de strategische heroverwegingen nog uitgewerkt, die invloed hebben op de begroting en de realisatiecijfers. De grondexploitatie van ADT staat onder druk, omdat de risico‟s in het afgelopen jaar concreter zijn geworden. Daarbij gaat het om plankosten die voor de gehele gebiedsontwikkeling ontoereikend lijken, gegeven de historische plankosten in de periode VTM i.o. en de risico‟s van uitgifte van de luchthaven in erfpacht. In totaal is er in 2010 door de „aandeelhouders‟ een risicovoorziening getroffen van € 12,5 miljoen.275 Of deze voortgangsrapportage nog vragen van PS heeft opgeleverd of geagendeerd is, wordt niet duidelijk uit de eerstvolgende Statencommissiedag van 11 mei 2011 of de PS-vergadering van 23 mei 2011.

268

Gemeenschappelijke Regeling, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., art. 22 lid 2 en art. 23 lid 2.

269

Zie bijvoorbeeld GS-nota, Ontwerpbegroting ADT 2011-2014.

270

De jaarrekening 2012 dateert van 3 april 2012: ADT jaarrekening 2012, 3 april 2012.

271

GS-nota, PS brief aanbieding Jaarrekening en accountantsverslag 2011 ADT, 2012/0144474, 15 mei 2012.

272

Ontwerpbegroting 2011-2014, 2 maart 2011.

273

Statenvoorstel, Ontwikkelingsstrategie, grondexploitatie en meerjarenbegroting Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e,o., PS/2012/49, 25 januari 2012. 274

Statenvoorstel, Ontwerp jaarrekening en jaarverslag 2011 ADT en accountantsrapport, PS/2012/422, 24 mei 2012.

275

Voortgangsrapportage ADT 1e kwartaal 2011, p. 8, PS/2011/319, 6 april 2011.


82

/

/

/

Voortgangsrapportage Area Development Twente van 22 september 2011 over het tweede kwartaal.276 Deze voortgangsrapportage is, tezamen met de second opinion van AT Osborne, in oktober ter informatie aangeboden. Met betrekking tot de risico‟s en de consequenties wordt in de rapportage van ADT dan ook verwezen naar de in te zetten verdere procesgang naar aanleiding van de heroriëntatie vanwege de gewijzigde marktomstandigheden. In oktober zijn naast de voortgangsrapportage ook andere stukken aan PS ter informatie toegezonden, waaronder een set stukken die de Raad van Enschede op 16 juni 2011 heeft ontvangen als achtergrondinformatie voor een werkbezoek aan het gebied en een bestuursnotitie die een toelichting geeft op de concept request for proposal en de conceptconcessieovereenkomst. Naar aanleiding van deze informatie verzoekt PS in de commissievergadering van 11 oktober 2011 GS om een toelichtende brief op te stellen bij al deze stukken. Deze toelichtende brief277 wordt op initiatief van de fractie van GroenLinks tijdens de Statencommissiedag op 9 november 2011 geagendeerd waarbij de fracties aanvullende vragen stellen over het proces van de aanbesteding en de relatie met de gebiedsontwikkeling en de manier van het afboeken van de historische plankosten.278 Voortgangsrapportage Area Development Twente van april 2012 (aangeboden aan PS in juni 2012). De voortgangsrapportage van het eerste kwartaal heeft een andere vorm in vergelijking met de twee vorige. Het stoplichtmodel is niet langer aanwezig. De rapportage is korter, maar tegelijkertijd nog steeds beschrijvend van aard. De financiële verslaglegging is uitgebreid. De rapportage bericht onder meer over het ontwikkelingsplan en de stand van de aanbesteding.279 Op verzoek van de PvdA-fractie wordt deze voortgangsrapportage geagendeerd tijdens de Statencommissiedag van 26 september 2012. Naar aanleiding van de voortgangsrapportage stelt PS diverse vragen aan GS, waaronder ook over de organisatie van de personele bezetting van ADT en de financiële prognose. Door de PvdA-fractie wordt een pleidooi gevoerd voor „relevante rapportages waaruit PS conclusies kunnen trekken‟. 280 Voortgangsrapportage Area Development Twente over het tweede kwartaal 2012. Deze is aangeboden in november 2012. In de begeleidende brief licht GS toe dat de voortgangsrapportage ingaat op de prognose, deze is bij de financiële staat van de voortgangsrapportage toegevoegd. Verder meldt GS dat zij verheugd is om te kunnen constateren dat de directeur ADT de kosten goed in de hand houdt en nadrukkelijk heeft gekeken welke kosten ook later gemaakt kunnen worden.281 In de Statencommissiedag van 28 november 2012 wordt deze voortgangsrapportage voor oordeelsvorming geagendeerd. Bij de bespreking worden ook de beantwoording van Statenvragen ex artikel 59 RvO van GroenLinks betreffende start en inschrijving van de aanbesteding en PvdA betreffende de relatie rapporten gemeente Enschede en de grondexploitatie ADT betrokken.282 De commissie is kritisch over de aangeleverde informatie en is ontevreden over de vertraging waarmee de kwartaalrapportages worden verstrekt. De indruk bestaat dat ADT te weinig oog heeft voor de risico‟s en te makkelijk projecten verder in de planning doorschuift.283

276

Voortgangsrapportage ADT 2e kwartaal 2011, PS/2011/813, 7 oktober 2011.

277

Stand van zaken gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., PS/2011/878, 27 oktober 2011.

278

Audioverslag Statencommissiedag 9 november 2011.

279

Voortgangsrapportage ADT 1e kwartaal 2012, PS/2012/476, 14 juni 2012.

280

Audioverslag Statencommissiedag 26 september 2012.

281

Voortgangsrapportage ADT 2e kwartaal 2012, PS/2012/880, 11 oktober 2012.

282

Voorlopige agenda Statencommissiedag 28 november 2012.

283

Audioverslag Statencommissiedag 28 november 2012.


83

/

Voortgangsrapportage Area Development Twente over het derde kwartaal van 2012. Deze is aangeboden in januari 2013.284

Incidentele informatie Tot slot geldt dat PS ook buiten de periodieke momenten is geïnformeerd over de voortgang van de gebiedsontwikkeling. Dit gebeurt bijvoorbeeld in het kader van de voortgang van de aanbesteding, van welke PS de Request for Proposal en de concessieovereenkomst hebben vastgesteld (zie ook hoofdstuk 4). Over het algemeen kan gesteld worden dat de informatie aan PS een hoog detailgehalte kent. AT Osborne schrijft in de strategische heroriëntatie over de informatievoorziening aan PS dat de informatievoorziening onvoldoende „bestuurlijk proof‟ zou zijn. De financiële rapportages zijn zorgvuldig opgesteld, maar door de hoeveelheid technische informatie lastig te doorgronden. Uit de rapportages volgt niet welke wijzigingen er worden voorgesteld en wat de consequenties ervan zijn per deelnemende partij.285 In bijlage 4 is een overzicht opgenomen, zoals GS dat heeft opgesteld met de voortgangsinformatie zoals die vanuit VTM i.o. en ADT aan PS is gestuurd.

284

De behandeling van deze voortgangsrapportage vond plaats na de onderzoeksperiode.

285

Strategische heroriëntatie Area Development Twente, Ready for take-off…?!, 26 september 2011, p. 15.


84

3 Financieel verloop 3.1 / Eerste grondexploitatie (2009) De eerste grondexploitaties van de gebiedsontwikkeling zijn opgesteld ten tijde van VTM i.o. Dat gebeurt zowel voor structuurvisie A als structuurvisie B.286 De grondexploitaties zijn op 16 juni 2009 vastgesteld in het bestuurlijk overleg VTM i.o. De grondexploitaties maken een onderverdeling in verschillende deelgebieden en deelexploitaties. In de grondexploitaties zijn de kosten en opbrengsten van de programma‟s per deelgebied geraamd en gefaseerd. De grondexploitatie vormt uiteindelijk de basis voor de totstandkoming van de bestuursovereenkomst met het Rijk over de verwerving van de gronden. In de onderhandelingen met het Rijk is overeengekomen dat het verwachte resultaat (residuele grondwaarde) de basis zou vormen “de basis voor de aan het Rijk te vergoeden grondwaarde.”287 Met betrekking tot de plankosten is in de bestuursovereenkomst afgesproken dat de plankosten VTM i.o. tot en met 2009 conform de gemaakte afspraken in de verhouding 40% voor het Rijk, 40% voor de gemeente en 20% voor de provincie worden afgerekend, evenals de historische plankosten die de gemeente daarvoor heeft gemaakt en waarover afspraken zijn vastgelegd. Deze kosten zullen worden gedekt uit de gemeenschappelijke grondexploitatie van de gemeente en de provincie. 288 Dit was reeds opgenomen in de bestuursopdracht. Ook daarin is opgenomen dat de plankosten, inclusief de historische, ten laste worden gebracht van de gebiedsontwikkelingsmaatschappij en dat de opdracht is dat in de planexploitatie de voorbereidingskosten worden terugverdiend. 289 Het niet terugverdienen van de plankosten die worden gemaakt wanneer de ontwikkeling niet doorgaat, is in de bestuursovereenkomst overigens als één van de risico‟s benoemd.290 Risicoinventarisatie Voor beide grondexploitaties is een risicoinventarisatie uitgevoerd. Het model voor het berekenen van de risico‟s in de grondexploitaties is opgebouwd uit een aantal elementen:   

spreidingsrisico‟s (bandbreedte in gehanteerde parameters); bijzondere gebeurtenissen (concreet benoemde risico‟s); percentage onvoorzien.

Met deze inschattingen is een Monte Carlo-risicosimulatie uitgevoerd, waarmee de kans is meegenomen dat al de geïdentificeerde risico‟s zich gelijktijdig voordoen. Uit de grondexploitatie blijkt verder dat de eerste doorrekening van de structuurvisie B uit 2009 is getoetst door adviseurs van Deloitte. Deloitte Financial Advisory Services heeft in april 2009 een audit uitgevoerd op het financieel businesscase-model, bestaande uit de grondexploitaties en de bedrijfsexploitaties voor de luchthaven, het parkeren en een aantal financiële parameters. 286

Vliegwiel Twente Maatschappij (2009), Grondexploitatie structuurvisies Vliegbasis Twente [vertrouwelijk], 16 juni 2009, p. 8.

287

Vliegwiel Twente Maatschappij (2009), Grondexploitatie structuurvisies Vliegbasis Twente [vertrouwelijk], 16 juni 2009, p. 8.

288


289


290



85

Uit de grondexploitatie blijkt ook dat de risicoanalyse op het moment van de audit door Deloitte nog niet beschikbaar was, maar op een later moment is onderzocht. Op basis van het onderzoek geeft Deloitte enkele aanbevelingen om de betrouwbaarheid van het model van de exploitatieberekeningen te vergroten en de gehanteerde parameters aan te scherpen. Deloitte onderschrijft de deugdelijkheid van het model, waarmee de grondexploitaties worden doorgerekend. 291 Informatievoorziening aan en besluitvorming door Staten over grondexploitaties In het Statenvoorstel, waarin de structuurvisie voor besluitvorming aan PS wordt voorgelegd, worden van beide structuurvisies het saldo van de kosten en opbrengsten van beide grondexploitatieberekeningen, uitgedrukt in de residuele grondwaarde benoemd. Voor structuurvisie A bedraagt deze € 25,8 miljoen, voor 292 structuurvisie B € 30,4 miljoen. Daaruit blijkt dat B in financieel opzicht beter presteert dan A. Uit de grondexploitaties wordt duidelijk dat dit het resultaat betreft zonder de vergoeding voor de aankoop van de gronden van het Rijk.293 Uit het Statenvoorstel over de bestuursovereenkomsten (dat gelijktijdig met het Statenvoorstel over de structuurvisie aan PS wordt gezonden) wordt duidelijk dat de provincie, gemeente Enschede en het Rijk zijn overeengekomen een bedrag van € 29,8 miljoen te betalen voor de verwerving 294 van de gronden (te betalen per 31 december 2011). In de reactienota op de inspraakprocedure van de structuurvisie wordt ingegaan op vragen over verwachte exploitatietekorten. Daarover wordt opgemerkt: “er werd gevreesd voor exploitatietekorten waar de overheid voor zou moeten opdraaien. In de reactienota is daarover verwezen naar het duidelijke standpunt van Provincie Overijssel en Gemeente Enschede dat er geen deelname aan een exploitatie zal zijn en dat er derhalve geen risico‟s als beschreven zullen zijn. Ook de door meerdere insprekers voorgestelde deelname in FMO is op grond hiervan niet aan de orde. In de reactienota is wel opgenomen dat de overheid, zoals gebruikelijk in gebiedsontwikkelingsprojecten, een verantwoordelijkheid heeft voor het creëren van de juiste randvoorwaarden voor ontwikkeling. Het gaat dan bijvoorbeeld om de aanleg van infrastructurele voorzieningen. Tot investeringen op het luchthaventerrein wordt niet overgegaan voordat er zicht is op een exploitant.”295 Bij de behandeling van de structuurvisie zijn in de commissie van 2 december 2009 door Statenleden vragen gesteld.296 Naar aanleiding van die bespreking sturen GS aan PS een aanvullende brief met betrekking tot de bestuurlijke en juridische verhouding tussen Rijk, gemeente en provincie bij de realisering van de gebiedsontwikkeling.297

291

Vliegwiel Twente Maatschappij (2009), Grondexploitatie structuurvisies Vliegbasis Twente [vertrouwelijk], 16 juni 2009, p. 100-101. 292

Statenvoorstel structuurvisies, 10 november 2009, PS 2009/1020.

293

Vliegwiel Twente Maatschappij (2009), Grondexploitatie structuurvisies Vliegbasis Twente [vertrouwelijk], 16 juni 2009, p. 100-101.

294


295

Reactienota zienswijzen Structuurvisies gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o, gemeente Enschede, Provincie Overijssel, november 2009, p. 13. 296

Agenda vergadering commissie Ruimte, Water en Duurzaamheid, 19-11-2009, PS 2009 1054.

297



86

3.2 / Actualisatie grondexploitatie na vaststellen ruimtelijke visie (augustus 2010) Het vaststellen van de ruimtelijke visie in juni 2010 zorgt voor een actualisatie van de grondexploitatie. Bij de geactualiseerde grondexploitatie is het resultaat NCW van de grondexploitatie door de aanpassingen die PS hebben doorgevoerd met € 1,8 miljoen verslechterd.298 Dit tekort is door de provincie gedekt en is als volgt opgebouwd: / /

Door leisure aan te passen naar leisure op Twentse schaal is het aantal uitgeefbare vierkante meters met 25% gereduceerd. Dit heeft een negatief effect op de grondexploitatie van € 0,7 miljoen (NCW 2009). Versnelde omklap EHS heeft een negatief effect op de grondexploitatie van € 1,1 miljoen (NCW 2009).

Kosten voor herinrichting EHS Daarnaast staan nu ook de kosten voor de herinrichting van de EHS opgenomen in de grondexploitatie. Deze worden eveneens door de provincie gedekt: in de grondexploitatie is hierover opgenomen: “de bijdrage aan de NCW van € 30,4 miljoen van de grondexploitatie door verkoop EHS-gronden bedroeg € 4,6 miljoen, later bijgesteld tot € 2,8 miljoen op NCW.” De grondexploitatie geeft hiervoor de volgende verklaring: “Deze verslechtering was voor een deel het gevolg van het verschil tussen de aanvankelijk in de GREX opgenomen normprijs per ha EHS en de vergoeding van het Rijk die aanzienlijk lager bleek”. Naar aanleiding van de lagere Rijksvergoeding stelt de organisatie voor de voor de aankoop en inrichting van de EHS benodigde middelen „voor te schieten‟ en te verrekenen met de EHS-middelen die na 2013 beschikbaar komen. De rentelasten voor het naar voren halen van de uitgaven (€ 800.000) stellen GS beschikbaar. In de perspectiefnota 2011 melden GS aan PS dat de grondaankopen zullen worden gedekt uit de EHS-bijdrage die de provincie Overijssel na 2013 van het Rijk zal ontvangen en dat de rentelasten ten laste komen van de Provinciale Middelen.299 Kosten voor motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz Voor de aanvullende kosten die het gevolg zijn van de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz verstrekken PS met de Perspectiefnota een aanvullende krediet van € 13 miljoen: “Het gaat hier om een voorstel tot compensatie van de financiële effecten van de motie Antuma-Dalhuisen-Steinmetz. Conform het Statenvoorstel worden voor de volgende onderdelen extra middelen gevraagd in het kader van Investeren in Overijssel: t.b.v. de uitvoering van de tender in 2011 een bijdrage van € 13 miljoen (= € 11,6 miljoen herrekend naar NCW 1-1-2011) beschikbaar te stellen ten behoeve van compensatie van de rente- en cashflow-nadelen voortvloeiende uit de vervroegde investeringen in de airport en airside, een bedrag dat tot maximaal € 6,5 miljoen kan worden terugverdiend uit de erfpacht”.300 Bij het vaststellen van de ruimtelijke visie wordt in het GS-voorstel ingegaan op de extra kosten die gemoeid zijn met de motie. In het GS-voorstel staat daarover vermeld: “Tegelijkertijd dient in de lijn van de motie Welten-Weijnen provinciale deelname in de luchthavenexploitatie te worden vermeden.

298

In de grondexploitatie is opgenomen dat de provincie voor deze verliezen treft de provincie een voorziening: deze zal bij oprichting van de GR worden overgeheveld naar de Gemeenschappelijke Regeling. Vliegwiel Twente Maatschappij (2010), Grondexploitatie gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving [vertrouwelijk], 11 augustus 2010, p. 5. 299

Provincie Overijssel (2010), Perspectiefnota 2011, mei 2010, p. 9-10, 65.

300

Provincie Overijssel (2010), Perspectiefnota 2011, mei 2010, p. 65.


87

Daarom stellen we een eenmalige provinciale investering voor die juist voorkomt dat de exploitatie door het besluit van PS negatief wordt beïnvloed.”301

Resultaatverwachting Aanvullende wensen vanuit de provincie zijn gedekt door extra bijdragen. Binnen de grondexploitatie heffen mee- en tegenvallers (onder meer het later beschikbaar komen van bestaande vastgoedobjecten) en meevallers (kleinere safetyzone-landingsbaan: verplaatsen uitgaven naar vliegveldexploitant) elkaar op. Deze grondexploitatie van augustus 2010 presenteert sluitende resultaatverwachting. Informatievoorziening aan PS Bij de besluitvorming over de ruimtelijke visie op 16 juni 2010, ligt tevens een verschillenanalyse bij de ruimtelijke visie, vertrouwelijk, ter inzage. In de notitie wordt een toelichting gegeven op de aanpassingen in de grondexploitatie van 16 juni 2009 als gevolg van de aangepaste ruimtelijke visie die ter besluitvorming voorligt.302 Tevens wordt opgemerkt dat “de aanpassingen betrekking hebben op de actualisatie van de grond- parkeer- en luchthavenexploitaties naar aanleiding van de ontwikkelingen in het planvormingsproces. Tevens zijn de aanpassingen het gevolg van de aangepaste visie zoals deze aan Provinciale Staten ter besluitvorming voorligt. Aan het tekeningenboek, de risicoanalyse en de bijlagen is niets aangepast. Bedragen in deze notitie zijn weergegeven op prijspeil 2009, tenzij anders aangegeven.”303 Na vaststelling van de ruimtelijke visie wordt de grondexploitatie geactualiseerd. Ook de vertaling van de definitieve afspraken tussen Rijk, provincie en gemeente in het addendum bij de bestuursovereenkomst zijn hierin opgenomen. Dat gebeurt in de grondexploitatie van 11 augustus 2010. Deze is vastgesteld op 8 september 2010 door het bestuurlijk overleg VTM i.o. Op 25 september 2010 is deze onder geheimhouding ter inzage gelegd voor PS.304

3.3 / Strategische heroriëntatie en actualisatie grondexploitatie (2011-2012) Bij de start van ADT, in december 2010, wordt een openingsbalans opgesteld.305 De conceptopeningsbalans is ook als bijlage bij het voorstel voor oprichting van de Gemeenschappelijke Regeling gevoegd.306 Al snel na de oprichting van ADT (begin 2011) wordt bij betrokkenen duidelijk dat de economische crisis van invloed gaat zijn op de grondexploitatie en er tekorten dreigen te ontstaan.

301

Provincie Overijssel (2010) GS-voorstel Ruimtelijke visie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., 1 april 2010, p. 3.

302



Blijkend uit een overzicht bekrachtiging geheimhouding op documenten die aan PS zijn overlegd, vanaf 2008.

305

Conceptopeningsbalans van de Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, december 2010. 306



88

In de eerste voortgangsrapportage van ADT worden hierover ook opmerkingen gemaakt: /

/

Er wordt gerapporteerd over de risico‟s en de heroriëntatie die op de rol staat. In de rapportage is te lezen: “een risico blijft wel het feit dat medio 2011 er nog strategische heroverwegingen uitgewerkt worden, die invloed zullen hebben op zowel de begroting als realisatiecijfers voor 2011.Specifiek het onderdeel plankosten blijft hierbij een zorgenkind, aangezien voor de gebiedsontwikkeling van de deelprojecten Zuidkamp, Prins Bernard Park, Oostkamp, Middengebied (Paardenwoningen) en Ooststrip slechts plankosten voor de eerste zes maanden van 2011 zijn geraamd.” 307 Ook wordt opgemerkt: “de grondexploitatie van ADT staat onder druk doordat in de afgelopen periode risico‟s concreter zijn geworden. Het gaat hierbij met name om de plankosten, die voor de hele gebiedsontwikkeling ontoereikend lijken, gegeven de historische plankosten over de vorige VTM-fase, en de risico‟s van de uitgifte van de luchthaven in erfpacht. Totaal is er in 2010 € 12,5 miljoen aan risicovoorziening getroffen door de aandeelhouders ADT. 308

In de voortgangsrapportage staat bij de toelichting op de risicoparagraaf dat “bij de eerstvolgende actualisatie ronde van de grondexploitatie, ook de risicoparagraaf geactualiseerd wordt. Hierbij wordt rekening gehouden met de uitkomsten van de strategische heroriëntaties van de gebiedsontwikkeling en de voortgang van de aanbesteding van de luchthaven”.309 De voortgangsrapportage is besproken in GS en op 6 april 2011 ter kennisname door PS ontvangen.310 Op 23 mei 2011 staat de voortgangsrapportage op de lijst met ingekomen stukken van PS. Gelijktijdig met de eerste voortgangsrapportage wordt ook de ontwerpbegroting ADT 2011-2014 opgesteld. Uit bespreking van de ontwerpbegroting in GS wordt duidelijk dat er de behandeling van de begroting in de gemeenteraad van Enschede (in Enschede is de begroting door de gemeenteraad vastgesteld) bij GS tot vragen leidt. GS vragen zich af: “Is het gezien de GR wel juist dat GS de ontwerpbegroting aan PS voorlegt?”311 De ontwerpbegroting wordt ter kennisname aan PS gestuurd. PS ontvangen deze op 15 maart 2011. 312 Bij de commissiebehandeling van de ontwerpbegroting ADT op 11 mei 2011 is door gedeputeerde Rietkerk toegezegd dat PS voor de Statenvergadering van 23 mei 2011 inzicht zouden krijgen in de grondexploitatie en de onderliggende risicoanalyse. Op 19 mei 2011 sturen GS hierover een brief aan PS. In die brief wordt onder meer uiteengezet waarom PS de grondexploitatie niet in de openbaarheid kunnen bespreken c.q. kunnen wijzigingen. GS schetsen dat, conform de Gemeenschappelijke Regeling, het een bevoegdheid is van het AB ADT om de begroting van ADT te amenderen. Na behandeling van de begroting in de Statencommissiedag op 11 mei 2011 staat de ontwerpbegroting op 23 mei 2011 als hamerstuk op de agenda van PS. In de besluitenlijst laat de fractie van GroenLinks aantekenen hier niet mee in te stemmen.313 Uit interviews en ambtelijke adviezen wordt duidelijk dat het de organisatie van ADT begin 2011 moeite kost de begroting sluitend te krijgen.314

307

Voortgangsrapportage ADT, 31 maart 2011, p. 7-8.

308

Voortgangsrapportage ADT, 6 april 2011, p. 7-8.

309

Voortgangsrapportage ADT, 6 april 2011, p. 10.

310

Voortgangsrapportage ADT, 6 april 2011, PS/2011/319.

311

GS-nota, Ontwerpbegroting ADT 2011-2014, 23 februari 2011, 2011/0038991.

312

Ontwerpbegroting 2011 – 2014 ADT, 15 maart 2011, PS/2011/245.

313

Besluitenlijst 23 mei 2011, agendapunt 6.2.

314

Zo blijkt onder meer uit de vertrouwelijke GS-nota „Redeneerlijn ADT‟, 21.09.2011, 21 september 2011, p. 2.


89

In de eerste helft van 2011 worden in GS verschillende malen zorgen geuit door de gedeputeerde over beheer, kosten en planning. In de GS-bespreking van 5 juli 2011 deelt de portefeuillehouder met de overige GS-leden de grote zorgen over de (voorstellen voor) de grondexploitatie, de beheerkosten en de planning. 315 Dit resulteert uiteindelijk in een strategische heroriëntatie uitgevoerd door adviesbureau AT Osborne. Uit de strategische heroriëntatie wordt duidelijk dat aan AT Osborne een oordeel is gevraagd over de financiële haalbaarheid van de ontwikkeling van het luchthaventerrein. De luchthavenconcessie en de inkomsten die hieruit gegenereerd kunnen worden zijn niet in de analyse betrokken, conform de aanvraag. Deze is beschouwd als een gegeven. Ook het economisch effect op de regio is buiten beschouwing gelaten. 316 Uit de brief van GS aan PS van 4 oktober 2011 (zie hierna) wordt duidelijk dat behalve de luchthavenconcessie, ook de Ecologische Hoofdstructuur buiten beschouwing is gelaten. 317 Er is mondeling met PS gedeeld waarom voor deze insteek is gekozen en de EHS en luchthaven niet zijn meegenomen. De reden is volgens GS dat er met name problemen zijn rondom de woningmarkt en het bedrijventerrein. Strategische heroriëntatie AT Osborne In de strategische heroriëntatie is gekeken naar de grondslagen van de eerste grondexploitatie van 2009, de aangepaste grondexploitatie 2010 en de eerste ambtelijke conceptscenarioanalyses uit juli 2011.318 In het eindrapport trekt AT Osborne een viertal conclusies, waarvan de onderstaande conclusies betrekking hebben op het financieel resultaat: 1 De grondexploitaties 2009 en 2010 zijn zorgvuldig samengesteld en aannames zijn met onderzoek onderbouwd. Hierdoor speelden in 2009 en 2010 geen grotere onzekerheden dan gebruikelijk bij dergelijke gebiedsontwikkelingen. Wel plaatst AT Osborne een kanttekening bij het moment van heroverweging: “De verslechterde marktomstandigheden voor vastgoedontwikkeling en dus de potentie voor een afwijking van het geprognosticeerde resultaat in 2004, hadden wel eerder kunnen worden onderkend dan vlak na het oprichten van ADT in 2010”.319 In de bevindingenrapportage geeft AT Osborne ten aanzien van de grondexploitatie 2010 aan: “Een heroverweging en mogelijk een bijstelling van het programma was toen al logisch geweest”.320 Hierbij plaatst AT Osborne wel de kanttekening: “Het is soms belangrijker om de onderhandeling af te sluiten met een erop aansluitende actualisatie dan om net voor de onderhandeling de uitgangspunten opnieuw ter discussie te stellen”.321 3 Door de veranderde markt zijn de financiële resultaatverwachtingen in de grondexploitaties 2009 en 2010 niet meer realistisch: de Gemeenschappelijke Regeling ADT zal verlies moeten nemen. Met name de waardering van Zuidkamp – waarover tussen de provincie en gemeente al een meningsverschil bestond – werkt negatief door. Op basis van deze conclusies doet AT Osborne met betrekking tot de financiële beheersing een aantal aanbevelingen: 1 “Neem verlies.

315

Zo blijkt uit het chronologisch overzicht dat in opdracht van GS is opgesteld.

316


317

Brief GS aan PS „Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omstreken‟, 4 oktober 2011, PS/2011/813.

318

AT Osborne, Strategische heroriëntatie Area Development Twente. Ready for take-off…?!, 26 september 2011.

319


320


321



90

2 Boek historische plankosten af: deze kosten zijn niet meer beïnvloedbaar, „vertroebelen‟ het beeld en zorgen voor bestuurlijke onrust. 3 Koppel bepaling van parameters voor kosten-, opbrengsten- en renteontwikkeling aan onafhankelijke kengetallen om tot objectieve vaststelling te komen. 4 Betrek de markt bij de ontwikkeling: De onderbouwing van de opbrengstpotentie is vooralsnog gebaseerd op adviesrapporten van niet risicodragende consultants en globale niet-bindende marktconsultaties. Er ontbreekt nog een aanpak hoe deze waarde daadwerkelijk gerealiseerd gaat worden. 5 Betrek de provincie actief bij planvoorbereiding en -uitvoering: Er blijkt een onbalans in de betrokkenheid van partijen in de dagelijkse gang van zaken binnen ADT. Voor een complex en gevoelig project draagt een dergelijke situatie niet bij aan het noodzakelijke draagvlak. 6 Introduceer een bedrijfsplan in de rapportagecyclus: Een bedrijfsplan geeft zoveel SMART als mogelijk inzicht in wat de doelstellingen zijn van ADT en het korte-, middellange- en langetermijnplan om die te bereiken. Het managet daarmee de verwachtingen van het bestuur over acties en resultaten en geeft richting aan de eigen organisatie. Daarnaast is het een instrument om gestructureerd verantwoording af te leggen over de afgelopen periode.”322 Ten aanzien van de gehanteerde wijze van risicoinventarisatie concludeert AT Osborne bij de second opinion op de grondexploitaties in 2011: “De voor de risicoanalyse gehanteerde methodiek is gangbaar en de resultaten geven een zo goed als mogelijk inzicht in de risico‟s. De op basis van de analyse berekende risicovoorziening zou derhalve toereikend moeten zijn. Een belangrijke kanttekening is dat er nog onvoldoende aandacht is voor beheersmaatregelen die nodig zijn om binnen dit risicoprofiel te opereren.” 323 Behandeling strategische heroriëntatie in GS De uitkomsten van de strategische heroriëntatie worden op 30 augustus 2011 besproken in GS. In die voorbereidende GS-nota valt te lezen dat de ambtelijke organisatie stelt: “gezien de sterk gewijzigde marktomstandigheden die zich na de vaststelling van de ruimtelijke visie door PS in juni 2010 hebben voorgedaan heeft het bestuur van ADT aan de directie ADT gevraagd om – met uitzondering van de luchthavenfunctie en de EHS – te kijken naar de toekomstvastheid van de kosten- en opbrengstenramingen. Dit heeft geleid tot een strategische heroriëntatie met bijbehorende ontwikkelscenario‟s, inclusief inzicht in de risico‟s. Alvorens hierover een besluit te nemen heeft het Dagelijks Bestuur van ADT besloten een second opinion te laten uitvoeren. Het eindrapport van dit onderzoek met aanbevelingen treft u hierbij aan. Hierbij is gekeken naar de grondexploitaties 2009 en 2010 en de alternatieve scenario‟s die door ADT zijn ontwikkeld in 2011. Duidelijk is dat de Grex zoals die in september 2010 is vastgesteld financieel niet houdbaar is.” 324 Ontwikkelplan 2012 In de GS-nota van augustus 2011 valt verder te lezen dat “de second opinion tot de conclusie komt dat de scenario‟s die in de zomer zijn ontwikkeld, geen oplossing bieden voor het ontstane probleem. 322


323

AT Osborne, Strategische heroriëntatie Area Development Twente. Ready for take-off…?!, 26 september 2011, bijlage 4, p. 3.

324

GS-nota, Procesbrief second opinion ADT, 2 augustus 2011, 2011/0172806.


91

In het DB van 14 december aanstaande wil het bestuur over een voorstel/de voorstellen voor een aangepast programma met geactualiseerde Grex en meerjarenbegroting een beslissing nemen. Uw positiebepaling en strategische keuzes hierover zijn te zijner tijd aan de orde. De recente ontwikkelingen met betrekking tot de geplande woningbouw in Zuidkamp en de relatie daarvan met de geplande woningbouw in ‟t Vaneker spelen in dit kader een grote rol.”325 Na het uitbrengen van het rapport door AT Osborne heeft binnen ADT een verdere uitwerking en verdieping van de ingezette strategische heroriëntatie plaatsgevonden, waarin de invloeden van die veranderde marktomstandigheden zijn meegenomen. Dit is verwerkt in het ontwikkelplan 2012. 326 Deze wordt gezamenlijk met een bestuursnotitie vastgesteld door het bestuur van ADT.327 Het bestuur van ADT heeft AT Osborne vervolgens opdracht gegeven een review te doen op dit ontwikkelplan. In maart 2012 ontvingen GS de evaluatie van dit plan (exclusief luchthavenexploitatie en EHS) door AT Osborne. Op de vraag “zijn alle programmatische en financiële uitgangspunten deugdelijk onderbouwd en past de afgegeven bandbreedte (risicobuffer) bij de huidige projectfase?” luidde de conclusie: 1. 2. 3.

“Het plan als geheel is zorgvuldig onderbouwd voor de fase waarin het project zich bevindt, zowel ruimtelijk, financieel als markttechnisch. De voorgestelde aanpassingen ten opzichte van de eerder vastgestelde (bestuurlijke) kaders zijn logisch gezien de resultaten uit de marktconsultatie. Het specifieke karakter van de luchthaven en het leisure park blijven een kwetsbaar punt, evenals de verwachte opbrengsten uit de woningbouw, het bestaande vastgoed en de bedrijvigheid rondom het luchthaventerrein.

De plankosten zijn – zoals ADT zelf ook heeft aangegeven – relatief hoog, maar verdedigbaar gezien de financiële uitsplitsing naar product, project en medewerker.” 328 Op basis van deze beoordeling door AT Osborne concludeert de provincie: “dat er uit deze review geen bijzondere punten naar boven zijn gekomen. De Grex is goed en realistisch. AT Osborne geeft aan dat er geen zekerheid over de markt gegeven kan worden, maar dat is ook geen punt van discussie, dat kan niemand. (…) In feite is AT Osborne van mening dat ADT gewoon aan de slag moet met de uitvoering van het Ontwikkelingsplan, en moet ophouden met het laten doen van nadere onderzoeken. Hierin is ook een oproep aan de politiek te lezen.”329 Besluitvorming in GS Op 6 en 13 december 2011 spreken GS over de stukken die ter besluitvorming voorliggen in de DB- en AB-vergadering van 14 december 2011, het ontwikkelplan, de grondexploitatie en de begroting 2012. GS besluiten “de AB- en DB-leden ADT mandaat te geven voor de inbreng vanuit de provincie bij de behandeling van de voorstellen op 14 december a.s. met betrekking tot het nieuwe ontwikkelingsplan, grondexploitatie en begroting.

325

GS-nota, Procesbrief second opinion ADT, 2 augustus 2011, 2011/0172806.

326

Ontwikkelingsplan Area Development Twente, januari 2012.

327

Bestuursnotitie strategische heroriëntatie gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., januari 2012.

328

AT Osborne (2012), Review Ontwikkelingsplan 2012, 6 maart 2012, p. 7.

329

Provincie Overijssel (2012), GS-Nota Review rapport AT Osborne op grondexploitatie ADT 2012 (2012/0064118), 6 maart 2012, p. 2.


92

Dit mandaat stemt in met de voorstellen op hoofdlijnen met betrekking tot het nieuwe ontwikkelingsprogramma, grondexploitatie en begroting. Nadere uitwerking hiervan, met name in relatie tot de gemeente Enschede, moet in de periode december/januari plaatsvinden waarop het geheel terug zal komen voor definitieve besluitvorming in GS ten behoeve van een bijpassend Statenvoorstel.”330 Daarnaast stemmen GS in met het voorstel: / /

/

“Het provinciale aandeel in de afboeking van de historische plankosten ad € 6,44 miljoen te verwerken in de jaarrekening door middel van een voorstel voor resultaatbestemming. In het toekomstige Statenvoorstel (maart 2012) te constateren dat er na afboeking van de historische plankosten nog een tekort is van € 9 miljoen en dat bij de jaarrekening 2011 voor het provinciale aandeel zijnde 50%, een bedrag van € 4,5 miljoen, door middel van een resultaatbestemming, in de voorziening resultaten gebiedsexploitatie zal worden gestort. Het provinciale aandeel in het risico voorlopig toe te voegen aan alle in kaart gebrachte risico‟s van de provincie Overijssel en dat afdekking van dit risico opgevangen wordt in het weerstandsvermogen van de provincie. Dit in afwachting op een nader advies over alle risico‟s in samenhang met de toegezegde GS nota over de stand van de Algemene Dekkings Reserve (ADR) in februari 2012.”331

Informatievoorziening aan PS Op 4 oktober 2011 informeren GS PS middels een brief over de uitkomsten van de strategische heroriëntatie en de tweede voortgangsrapportage 2011.332 De strategische heroriëntatie en de voortgangsrapportage zijn als bijlage bijgevoegd. In de brief merken GS op: /

PS zijn op 13 september 2011 reeds door het bestuur ADT geïnformeerd over het uitstel van de vaststelling van de begroting 2012. Als toelichting schetsen GS hierbij: “gewijzigde marktomstandigheden maakten het noodzakelijk dat de meerjarencijfers voor de gebiedsontwikkeling opnieuw tegen het licht werden gehouden. […] In februari 2011 heeft het bestuur ADT de opdracht gegeven voor een strategische heroriëntatie op de vastgestelde ontwikkelplannen. Het is van belang het programma, de marktpotentie, de fasering en de daarbij behorende grondexploitaties waar nodig aan te passen op de huidige en toekomstige marktomstandigheden en de daarop gebaseerde grondexploitatie. De luchthavenconcessie, waarvoor thans de aanbesteding loopt en de Ecologische Hoofdstructuur zijn buiten beschouwing gelaten. In juli 2011 zijn de resultaten van nieuwe marktinzichten en mogelijke programmatische wijzigingen (concept scenarioanalyses) in het bestuur ADT gepresenteerd. Voordat het bestuur hierover uitspraken wilde doen, heeft zij besloten tot een second opinion. Daarbij vroeg het bestuur een oordeel op de grondslagen van de eerste grondexploitatie van 2009, de aangepaste grondexploitatie 2010 en de opgestelde ambtelijke concept scenarioanalyses uit juli 2011. Het resultaat van de second opinion, inclusief een beschrijving op hoofdlijnen van de scenario's is terug te vinden in het bijgevoegde eindrapport „Strategische heroriëntatie ADT, Ready for Take Off‟...”333

330

GS-nota „Voorbereiding AD en DB-vergadering ADT 14 december 2011‟, 2011/0316707, 6 december 2011.

331

GS-nota „Voorbereiding AD en DB-vergadering ADT 14 december 2011‟, 2011/0316707, 6 december 2011.

332


333



93

/

/

/

De belangrijkste aanbeveling van AT Osborne heeft betrekking op het afboeken van de historische plankosten. Hierbij lichten GS toe dat zij het voorstel van het DB om deze af te boeken, steunen: “Het Dagelijks Bestuur van ADT heeft het voornemen het Algemeen Bestuur voor te stellen de historische plankosten (periode VTM i.o.) af te boeken en daarover in overleg te treden met de aandeelhouders, vertegenwoordigd door de gemeenteraad van Enschede en Provinciale Staten van Overijssel. Het voorstel van het Dagelijks Bestuur kan bij ons en bij het college van Gedeputeerde Staten op steun rekenen. De totale historische plankosten bedragen 12,8 miljoen euro (peildatum 31 december 2010) waarvoor elke aandeelhouder de helft voor haar rekening neemt. Wij zijn van mening dat we te maken hebben met een tegenvaller in het lopende begrotingsjaar welke wij zullen verwerken in de jaarrekening 2011.”334 Daarnaast gaan GS in op de actualisering van de grondexploitatie en begroting 2012. Daarover wordt opgemerkt: “Op basis van de second opinion wordt nu een traject ingericht om tot een aangepast programma te komen inclusief inzicht in mogelijke risico's en gevolgen voor de grondexploitatie van de deelgebieden. Daarbij wordt aangegeven hoe de marktkansen het best benut kunnen worden en hoe de financiële risico's die verband houden met de marktomstandigheden, zo beperkt mogelijk blijven, gericht op verbetering van het financieel resultaat. Vanuit politiek-bestuurlijk perspectief een evidente stap. De verwachting is dat, gezien de huidige marktomstandigheden, een aanzienlijke bijstelling van de grondexploitatie niet moet worden uitgesloten. Definitieve besluitvorming door het bestuur ADT over een geactualiseerde grondexploitatie en een aangepaste meerjarenbegroting is in december voorzien. Deze begroting zal vervolgens aan de gemeenteraad en Provinciale Staten worden voorgelegd.” 335 Ten slotte gaan GS in op de overige conclusies en aanbevelingen uit het rapport van AT Osborne. Daarover wordt opgemerkt dat “stappen tot verbetering gezet op verschillende onderdelen zowel waar het gaat om sturing als om inhoud door de aandeelhouders provincie Overijssel en Gemeente Enschede.” 336

In de commissievergadering van oktober 2011 hebben PS GS verzocht een toelichting te geven bij de stukkenstroom vanuit ADT. Dit gebeurt middels een brief van 25 oktober 2011. Hierin geven GS een overzicht van de recentelijk ontvangen informatie: / / /

een set stukken die de raad van Enschede op 16 juni 2011 heeft ontvangen als achtergrondinformatie voor een werkbezoek aan het gebied; bestuursnotitie, die een toelichting geeft op de concept-RFP en de conceptconcessieovereenkomst; procesbrief over de financiële stand van zaken met betrekking tot de Gebiedsontwikkeling (met uitzondering van de luchthavenexploitatie en de EHS) met bijlagen.

Tevens wordt ingegaan op de rol van PS, onder meer ten aanzien van de aanbesteding van de luchthaven en de financiële en programmatische stand van zaken.337 De brief wordt behandeld in de commissievergadering van 8 november 2011 en leidt bij verschillende fracties tot vragen. GS zeggen toe dat begin 2012 (februari/maart) een volledig herziene grondexploitatie Luchthaven Twente wordt overlegd waarin ook, daar waar mogelijk, de effecten in het kader van de werkgelegenheid worden meegenomen.

334


335


336


337

Brief GS aan PS „Stand van zaken Luchthaven Twente‟, 25 oktober 2011.


94

Tevens zeggen ze toe de gestelde vragen schriftelijk te beantwoorden. 338 Dat doen zij per brief op 21 november 2011.339 In de vragen stellen de fracties verschillende elementen aan bod, waaronder: / / / / /

het afboeken van de historische plankosten; het aantreden van de nieuwe directeur; het innen van concessievergoedingen met ingang van het 8ste jaar; de aanbesteding van de leisure; het functioneren van de grondexploitatie (een grondexploitatie of deelexploitaties).

In de brief geven GS antwoord op de gestelde vragen.340 In de PS-vergadering van 23 en 30 november 2011 komt de afboeking eveneens aan bod: GS zeggen toe de afboeking van de historische plankosten in februari/maart voor PS inzichtelijk te maken.341 Besluitvorming door PS In maart 2012 staat er een Statenvoorstel “Ontwikkelingsplan, grondexploitatie en begroting 2012 en 2013” op de agenda van PS.342 In aanloop naar deze vergadering worden er tijdens een besloten informatiebijeenkomst op de Statencommissiedag van 15 februari 2012 door verschillende fracties vragen gesteld over ontwikkelingsstrategie en de grondexploitatie. In het behandeladvies wordt een korte toelichting gegeven op de eerder door PS vastgestelde kaders, het besluit dat voorligt en de door GS gedane toezeggingen. 343 In het advies is opgenomen dat “GS hebben toegezegd om voor de PS-vergadering van 7 maart 2012: / /

nadere informatie en inzicht te verschaffen in de historische plankosten; de diverse vragen die gesteld zijn en die schriftelijk zijn overlegd tijdens de vergadering te beantwoorden.

Verder hebben GS toegezegd: / /

een toelichting op de governance (op een later tijdstip); een nadere uitwerking van de werkgelegenheid in de voortgangsrapportage, daar waar mogelijk.” 344

De antwoorden op die vragen worden – omdat zij betrekking hebben op de grondexploitatie – onder geheimhouding aan de Staten beschikbaar gesteld.345 Tevens wordt een analyse opgesteld van de civiele kosten in de actuele grondexploitatie 2012 ADT in vergelijking tot de grondexploitatie VTM i.o. 2008 (van 16 juni 2009). De verschillen worden per deelgebied toegelicht. 346 Ook deze wordt vertrouwelijk ter inzage gelegd voor PS.

338

Lijst ingekomen stukken vergadering Provinciale Staten 7 maart 2012, toezeggingen, p. 19/4.

339

Brief GS aan PS ‟Vragen fracties D66, Groen Links en PvdA m.b.t. ADT n.a.v. Commissie 9 november 2011‟, 21 november 2011. 340 Brief GS aan PS ‟Vragen fracties D66, Groen Links en PvdA m.b.t. ADT n.a.v. Commissie 9 november 2011‟, 21 november 2011. 341 Besluitenlijst PS-vergadering 23 en 30 november 2011, n.a.v. agendapunt 6. 342

Statenvoorstel „Ontwikkelingsstrategie, grondexploitatie en meerjarenbegroting Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. 25 januari 2012, PS 2012/49. 343

Behandeladvies Agendacommissie bij PS/2011/49, 16 februari 2012.

344

Behandeladvies Agendacommissie bij PS/2011/49, 16 februari 2012.

345

Bijlage 1 Beantwoording van de technische Statenvragen naar aanleiding van de behandeling van het Ontwikkelingsplan, grondexploitatie en begroting 2012 en 2013 ADT, d.d. 15 februari 2012. 346

Analyse civiele kosten Grex 2009 – 2012, 17 februari 2012.


95

In het Statenvoorstel geeft het college van GS aan: / “dat zij van mening is dat ADT met dit nieuwe Ontwikkelingsplan een grote slag heeft gemaakt en tot een realistisch en toekomstvast plan is gekomen. U was al gemeld dat het, gegeven de marktomstandigheden, onvermijdelijk zou zijn dat er een tekort zou optreden. Door de diepgaande, zorgvuldige, en aan de markt getoetste, wijze waarop ADT het nieuwe plan tot stand heeft gebracht, blijft het verlies beperkt tot € 10,9 miljoen. Wij hebben er vertrouwen in dat wat er nu ligt voldoende flexibiliteit in zich heeft om mogelijke toekomstige tegenvallers binnen de grondexploitatie te kunnen opvangen”. 347 / Verder wordt toegelicht hoe de strategische heroriëntatie heeft plaatsgevonden. Per deelgebied is een waardekaart gemaakt waarop is vastgelegd welke elementen uit het gebied in ieder geval behouden dienen te blijven en welke elementen daarnaast waardevol zijn. De mogelijke invullingen per deelgebied zijn getoetst aan en met markt(partijen). Vervolgens is het programma, daar waar aan de orde, aangepast, is bezien welke uitvoeringsstrategie wenselijk is en zijn de consequenties berekend voor de grondexploitatie. In het Statenvoorstel hebben GS per deelgebied aangegeven waar de strategische heroriëntatie met name zijn beslag heeft gekregen.348 / Ten slotte concluderen GS dat ADT een stevige slag heeft gemaakt met het vaststellen van deze Ontwikkelingsstrategie en onderschrijft die. Daarnaast geven GS aan dat zij “bereid zijn het verlies dat hiermee gepaard gaat voor het provinciale deel (50%) voor onze rekening te nemen”.349 Op 7 maart 2012 wordt het voorstel in PS behandeld. De behandeling maakt duidelijk dat PS enerzijds begrip toont voor de noodzaak voor afboeking geuit. Men is niet blij met de afboeking, maar realiseert zich dat de financieel-economische omstandigheden zijn gewijzigd. Anderzijds worden er tijdens de behandeling grote zorgen geuit over de toekomst, met name met betrekking tot de ontwikkeling van de woningbouw en bedrijventerrein. Er zijn zorgen geuit met betrekking tot de grondprijs, het uitgiftetempo, de vraag wat er gebeurt als de aanbesteding van de luchthaven mislukt en de plannen voor wanneer de ontwikkeling van de Leisure niet doorgaat. De D66-fractie heeft onder meer de wens geuit om de risico‟s beter in beeld te brengen. Ook heeft zij gevraagd om de plankosten voor de toekomst inzichtelijk te maken. De PvdA-fractie heeft aangegeven dat in het ontwikkelingsplan veel aannames zitten, waarvan nog moet worden afgewacht of deze kunnen worden gerealiseerd. De fractie geeft aan dat er teveel risico‟s zijn om nu nog verder te gaan met de ontwikkeling. Er wordt eveneens gerefereerd aan de financiële analyse van de econoom Hans Opdam. Tijdens de vergadering wordt ook gesproken over de concessievergoeding, de historische plankosten en de relatie tot de motie Welten-Weijnen. Op die manier zou een bijdrage worden geleverd aan de exploitatie aan de luchthaven. Deze zou in tegenstelling tot het voorstel, in de exploitatie moeten worden meegenomen, wat volgens de fractie PvdA gebruikelijk is bij dergelijke plannen. Opnieuw wordt gesproken over de interpretatie van de motie Welten-Weijnen. Er wordt gerefereerd aan een aantal aspecten die destijds als zodanig zouden zijn geïnterpreteerd als „bijdragend aan de luchthaven‟. Een van de fracties geeft hierop tijdens het debat aan dat er vele herinneringen zijn van de afspraken.350 Bij de behandeling van de ontwerp jaarrekening 2012 komt het onderwerp historische plankosten opnieuw aan de orde. Er zijn drie moties ingediend, die poogden om voor de toekomst een limiet te stellen op de plankosten van ADT (een plafondbedrag).Deze moties zijn niet aangenomen.351 347

Statenvoorstel „Ontwikkelingsstrategie, grondexploitatie en meerjarenbegroting Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. 25 januari 2012, PS 2012 49. 348

Statenvoorstel „Ontwikkelingsstrategie, grondexploitatie en meerjarenbegroting Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. 25 januari 2012, PS 2012 49, p. 4. 349

Statenvoorstel „Ontwikkelingsstrategie, grondexploitatie en meerjarenbegroting Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. 25 januari 2012, PS 2012 49, p. 17. 350


351

Besluitenlijst PS, 20 juni 2012.


96

Op 7 maart 2012 besluiten PS vervolgens: / /

in te stemmen met de voorgestelde gewijzigde programma‟s; kennis te nemen van de Bestuursnotitie en het onderliggende Ontwikkelingsplan ADT als richtinggevend kader, waaronder de ontwikkelingsstrategieën per deelgebied; / onder geheimhouding kennis te nemen van de geactualiseerde grondexploitatie ADT; / in te stemmen met het nemen van het provinciale deel van het verlies zijnde 50% van € 10,9 miljoen is € 5,45 miljoen; / kennis te nemen van de ontwerpbegroting ADT 2012-2015; / kennis te nemen van de ontwerpbegroting ADT 2013-2016; / in te stemmen met het besluit van het bestuur van ADT tot het afboeken van de historische plankosten a € 12.880.000 waarvan € 6.440.000 ten laste van de provincie. 352 PS nemen het voorstel aan met 23 stemmen voor en 21 stemmen tegen. De fracties CDA, CU, SGP en VVD stemmen voor, de fracties D66, GroenLinks, PvdA, PVV en SP stemmen tegen.353 In de besluitenlijst is opgenomen dat de PvdA expliciet aangeeft de steun aan de gebiedsontwikkeling zoals dat er nu ligt in te trekken.354 Na het voorstel wordt ook een motie behandeld van de fracties D66 en SP. Deze motie stelt dat de toekomst voor bedrijventerreinen en woningbouwlocaties uiterst onzeker is en elders, en ook in de omgeving van deze gebiedsontwikkeling, grondexploitaties moeten worden bijgesteld. Deze motie vraagt GS om alle mogelijke risico‟s in beeld te brengen en daarover binnen één maand te rapporteren. Deze motie wordt verworpen met 21 stemmen voor en 23 stemmen tegen.355 De fracties D66, Groen Links, PvdA, PVV, en SP voor, de fracties CDA, CU, SGP en VVD stemmen tegen.356 Rondom de vergadering van 7 maart 2012 is er binnen PS en tussen GS en PS ook een meningsverschil over de geheimhouding van stukken aan de orde gekomen. Tijdens de vergadering wordt een motie ingediend. De indieners zijn van mening dat er in sommige gevallen ten onrechte geheimhouding op stukken wordt gelegd en dat dit niet past bij de transparantie van de democratie. De fracties van GroenLinks, SP en D66 dienen een motie in over transparantie bij geheimhouding stukken. Deze motie wordt verworpen met 12 stemmen voor en 32 stemmen tegen.357 Tijdens de vergadering van 4 april 2012 worden er opnieuw opmerkingen over gemaakt, terwijl in de tussentijd ook de Agendacommissie per brief vragen heeft gesteld over geheimhouding. Tijdens de vragenbeantwoording zegt de gedeputeerde toe dat: / /

het Staten Informatie Systeem na te kijken op de vraag of stukken betreffende onder meer het Grex op ordentelijke wijze daarop zijn c.q. kunnen worden geplaatst, waarbij ook het element openbaarheid zal worden betrokken; met inachtneming van de door PS gestelde kaders zal worden bekeken en getoetst aan de daarvoor geldende criteria of een gedeelte, c.q. gedeelten van de Grex openbaar kunnen worden gemaakt en PS daarover te rapporteren; een en ander in samenhang met de reactie van GS op de brief van de agendacommissie over diverse aspecten van het opleggen van geheimhouding.358

352

PS-besluit, PS/2012/49, 7 maart 2012.

353


354

Besluitenlijst vergaderng Provinciale Staten 7 maart 2012, p.2.

355


356


357


358

Brief PS 'Geheimhouding', 10 april 2012


97

Naar zeggen van betrokkenen is nogmaals gekeken naar de geheimhouding op betreffende stukken. Het blijkt ook uit het gegeven dat stukken waar op een zeker moment geheimhouding op is opgelegd, inmiddels via het Staten Informatie Systeem raadpleegbaar zijn.359 Tegelijkertijd is er noch binnen de ambtelijke organisatie noch binnen de griffie een overzicht van de stukken waarvan naar aanleiding van deze hertoets de geheimhouding is opgeheven, dan wel deze bekrachtigd moest blijven. Ter afdoening van de toezegging is door PS overigens ook niet naar een dergelijk overzicht gevraagd. Inwinnen juridisch advies Het instemmen met het verlies op de voorliggende grondexploitatie vormt voor de fractie van de PvdA aanleiding vragen te stellen over de verhouding tussen de bestuursovereenkomst en de Gemeenschappelijke Regeling. Onder verwijzing naar passages uit de bestuursovereenkomsten en de Gemeenschappelijke Regeling vraagt de PvdA of GS de mening van de PvdA delen dat: / /

het besluit van PS om de historische plankosten af te boeken strijdig is met de bestuursovereenkomst; het besluit om in totaal € 11,89 mljoen beschikbaar te stelten door het provinciale verlies van € 5,45 te nemen en het afboeken van de historische plankosten ter grootte van € 6,44 miljoen, strijdig is met artikel 6.4 van de bestuursovereenkomst.

Ten slotte vraagt de PvdA aan de Commissaris van de Koningin (CdK): “Indien de beantwoording van de voorgaande vragen aangeeft dat er inderdaad sprake is van strijdigheid tussen de genomen besluiten, wat zijn de stappen die u denkt te zetten en komt het laatst genomen besluit in aanmerking voor vernietiging?”360 Op 14 maart 2012 antwoordt de CdK dat GS reeds geantwoord heeft dat van strijdigheid geen sprake is en dat “indien er sprake is van strijdigheid vraagt u mij als provinciaal bestuursorgaan in het kader van artikel 266 van de Provinciewet of het besluit van 7 maart 2012 in aanmerking komt voor vernietiging. Dit is de reden waarom u een separate brief krijgt toegestuurd. Ik heb mij in de eerste plaats de vraag gesteld of dit PS-besluit valt onder de werking van artikel 266 van de Provinciewet. Naar mijn oordeel is dit niet het geval. Immers, enkel bij een geconstateerde strijdigheid van het genoemde PS besluit, is beantwoording van de vierde vraag aan de orde. Nu deze strijdigheid er niet is, kom ik niet toe aan een inhoudelijke beantwoording van uw vraag.”361 Dit antwoord vormt voor de PvdA aanleiding extern juridisch advies in te winnen. Dit omdat “in de optiek van de PvdA-fractie door deze twee besluiten [het instemmen met het verlies op de toen voorliggende grondexploitatie, en (ii) de historische plankosten af te boeken, red.] gebroken is met een belangrijk uitgangspunt, namelijk dat het project een sluitende grondexploitatie zou moeten hebben. Het leveren van een financiële bijdrage in welke vorm dan ook aan de (grond)exploitatie achtte de PvdA-fractie niet in lijn met eerder gestelde financiële kaders. Zowel de (a) bestuursovereenkomst, de (b) Gemeenschappelijke Regeling als (c) de structuurvisie bevatten expliciete passages over de financiële kaders. Deze documenten zijn – met uitzondering van de bestuursovereenkomst – door PS vastgesteld. De PvdA-fractie heeft schriftelijk aan de toenmalig CdK voorgelegd of de oorspronkelijke financiële kaders nog van kracht waren en zo ja, of het besluit d.d. 7 maart 2012 strijdig was met eerdere besluitvorming. De beantwoording van de vragen was aanleiding om extern bestuursrechtelijk advies in te winnen.”362 De PvdA-fractie heeft vervolgens advies ingewonnen bij Stibbe. Het advies van Stibbe is toegezonden aan GS en PS.

359

Dit geldt bijvoorbeeld de koopovereenkomst met het Rijk.

360

Statenvragen ex art. 59 RvO, „fractie PvdA inzake Bestuursovereenkomst VTM‟, PS/2012/192, 9 maart 2012.

361

Beantwoording vraag PvdA inzake ADT‟, GS/2012/0073533, 14 maart 2012.

362

Schriftelijke toelichting PvdA-fractie op het inwinnen van extern juridisch advies aan de onderzoekers van dit evaluatieonderzoek, 14 oktober 2013.


98

GS hebben daarop juridisch advies ingewonnen bij KienhuisHoving. 363 De beide adviezen, die geen eenduidig oordeel geven, zijn besproken in de commissievergadering van 30 mei 2012 en de Statenvergadering van 20 juni 2012.364 Tijdens de bespreking wordt een drietal moties vreemd aan de orde van de dag ingediend: twee door de fractie van de PvdA en één door de fractie van D66. De moties van de PvdA hebben onder meer als doel om een plafondbedrag in te stellen voor de bijdrage van de provincie aan de gebiedsontwikkeling en de afboeking van de historische plankosten ongedaan te maken. Ook de motie van D66 heeft tot doel te komen tot een financieel plafond voor de gebiedsontwikkeling.365 De moties van de PvdA worden verworpen met 17 stemmen voor en 27 stemmen tegen. De motie van D66 wordt aangehouden.366 Besloten informatiesessie oktober 2012 Op verzoek van de Agendacommissie wordt er op 31 oktober 2012 een besloten informatiesessie gehouden over de Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. Dit ook in relatie tot de nieuwe nota grondbeleid. Deze nota betreft een actualisatie van de Nota uit 2009 die door gewijzigde marktomstandigheden moest worden bijgesteld. De belangrijkste wijzigingen in het beleid zijn: het streven om niet meer grond in eigendom te hebben dan voor het bereiken van provinciale doelen noodzakelijk is en een uniform grondbeleid voor alle beleidsvelden.367 Op 14 november 2012 stellen PS de „Nota instrumenten grondbeleid 2012 en Algemene Reserve Grond‟ vast. Uit de presentatie en het verslag van de besloten informatiesessie wordt duidelijk dat een toelichting wordt gegeven op het functioneren van de Gemeenschappelijke Regeling, de grondexploitatie, het risicomanagement zoals dat door ADT wordt toegepast en de knoppen waar PS aan kunnen draaien. 368 Uit het verslag wordt verder duidelijk dat het aan PS is te bezien in hoeverre zij aan deze informatiesessie een politiek vervolg willen geven. 369 Uit de commissie en Statenvergaderingen die volgen wordt duidelijk dat dit niet is gebeurd.

3.4 / Actualisatie grondexploitatie 2013 Op 26 maart 2013 stelt ADT de grondexploitatie 2013 vast.370 In dit rapport laat de grondexploitatie een verwacht resultaat zien van € 11,3 miljoen negatief. Omdat dit het resultaat is op het prijspeil 2013, betekent dit ten opzichte van het jaar ervoor een verbetering van € 0,1 miljoen. De grondexploitatie 2013 laat geen overzicht zien in de bijdragen van de provincie, maar meldt dat de bijdragen vanuit de provincie gelijk zijn gebleven ten opzichte van de vorige grondexploitatie. Over de motie Antuma meldt de grondexploitatie 2013 bij het deelgebied luchthaven: “Compensatie Provincie (motie Antuma) circa € 3,0 miljoen (…).

363

Rapport KienhuisHoving naar aanleiding van antwoorden aan de PvdA-fractie met betrekking tot ADT, 8 mei 2012, PS 2012 372. 364 Rapport KienhuisHoving naar aanleiding van antwoorden aan de PvdA-fractie met betrekking tot ADT, 8 mei 2012, PS 2012 372. 365

Motie, Financieel plafond gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 20 juni 2012.

366

Besluitenlijst, 20 juni 2012.

367


368

Presentatie en verslag besloten informatiesessie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twent e.o., 31 oktober 2012.

369

Verslag besloten informatiesessie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., 31 oktober 2012, p. 2.

370

Grondexploitatie 2013, Area Development Twente, 26 maart 2013.


99

Het betreft € 1,1 miljoen voor de compensatie versnelde realisatie EHS en € 1,6 miljoen voor compensatie lagere parkeeropbrengsten luchthaven als gevolg van Leisure op Twentse schaal. Op 1-12-2012 is deze compensatie (plus rente) door de Provincie aan ADT uitgekeerd.” Bij het deelgebied leisure is eveneens de compensatie van de motie Antuma opgenomen, maar dan met een toerekening van vier jaar rente, in plaats van twee jaar uit de vorige grondexploitatie. De grondexploitatie 2013 wordt onder geheimhouding besproken in de PS vergadering op 17 april 2013. In de eerste maanden van 2013 is er binnen GS en PS vooral aandacht voor de aanbesteding van de luchthaven.

3.5 / Verloop resultaatverwachtingen totale gebiedsontwikkeling Figuur 3 bevat een schematische weergave van de resultaatverwachting van de gehele gebiedsontwikkeling luchthaven Twente. Dit betreft de ontwikkeling van de netto contante waarde voor gehele gebiedsontwikkeling, zoals deze zich in de periode 2009–2013 heeft ontwikkeling. Hierbij is van belang er rekening mee te houden dat de netto contante waarde op de vier momenten een verschillend programma behelst: zo vinden in 2010 wijzigingen in het programma plaats naar aanleiding van de motie AntumaDalhuisen-Steinmetz en de realisatie van de EHS. Ook in 2012 en 2013 vinden er wijzigingen in het programma en de onderliggende deelexploitaties plaats. Met andere woorden: voor de bedragen zoals genoemd in onderstaande grafiek wordt niet hetzelfde programma gerealiseerd. Figuur 3 Verloop resultaatverwachting (NCW)

5 0

0 0 2009

2010

2012

2013

-5 -10 -10,9

-11,3

-23,8

-24,2

-15 -20 -25 -30 Inclusief grondaankoop Rijk

Inclusief afboeking historische plankosten


100

4 Verloop van de aanbesteding(en) 4.1 / Procedure rond vaststelling Kadernota aanbesteding luchthaven Twente Na eerdere behandeling in het DB en AB van ADT, stellen GS op 21 december 2010 de Kadernota voor de aanbesteding vast. Er zit spoed achter de behandeling van de nota, omdat de behandeling van de nota al in februari 2011 in de Staten aan de orde moet komen. 371 Dit om ADT in staat te stellen spoedig na oprichting van start te gaan met het opstarten en vormgeven van de aanbestedingsprocedure. De aanbesteding kent de volgende omvang: “de ontwikkeling, realisatie, exploitatie en het beheer van de luchthaven met platform gebonden activiteiten en het bedrijventerrein van circa 60 ha bruto (20 ha netto) waarop luchtvaart gerelateerde bedrijven zich kunnen vestigen.”372 De Kadernota bevat een procedureel overzicht van de te nemen stappen tot aan de start van de exploitatie en een eerste aanzet voor de inhoudelijke kaders voor de aanbesteding (in paragraaf 4.2 wordt de inhoud nader toelicht). In de begeleidende GS-nota is te lezen dat volgens de Bestuursovereenkomst Rijkprovincie-gemeente (artikel 6.4.1.) het Rijk meebeslist over de wijze en het moment waarop zij bij de aanbestedingsprocedure wordt betrokken. Dit betekent dat het Rijk in ieder geval meebeslist over de gunningscriteria en de kans moet krijgen haar mening te geven over de Kadernota. Het is aan ADT om dit te organiseren. De bedoeling is dat ADT in het eerste kwartaal van 2011 de eerste stappen zet in de aanbesteding. In het vierde kwartaal 2011 kunnen PS en de raad beslissen over de gunningscriteria. De planning is vervolgens zo dat er halverwege 2012 sprake kan zijn van een winnende exploitant.373 GS geven aan dat de inhoudelijke eisen verder moeten worden uitgewerkt en dat de inhoudelijke kaders op dat moment vooral een bevestiging van eerdere politieke besluiten zijn. Voorbeelden zijn het niet meenemen van de leisure in de aanbesteding en de ruimtelijke reservering voor de geluidscontour. 374 GS vragen aan PS kennis te nemen van de Kadernota en de twaalf inhoudelijke vereisten vast te stellen. De Kadernota is op 26 januari 2011 in de Commissie EMB behandeld. Voorafgaand hieraan heeft een technische briefing plaatsgevonden.375 Dit heeft geleid tot enkele tekstuele aanpassingen, waarbij nadruk wordt gelegd op het gegeven dat provincie en gemeente geen bijdrage leveren aan de financiële exploitatie. 376 PS hebben op 9 februari 2011 over de aangepaste Kadernota gesproken. Tijdens de behandeling van de Kadernota voor de aanbesteding zijn er zowel positieve als kritische geluiden, over het document en de wijze waarop wijzigingen naar aanleiding van de commissievergadering zijn verwerkt. Er wordt onder meer opgemerkt dat kaders zijn aangescherpt. Tegelijk wordt er kritiek geuit op een in de ervaring van enkele fracties, onvoldoende uitwerking van de criteria. De fractie van de ChristenUnie geeft aan dat het geheel een groot optimisme uitstraalt. Zij wil vroeg betrokken worden bij geïnteresseerden.

371

GS-nota, Annotatie AB Gemeenschappelijke Regeling ADT, 6-12-2010, 2010/0215579.NB. GS hebben de wens de Kadernota voor de verkiezingen vast te stellen, anders loopt de aanbestedingsprocedure teveel vertraging op. 372

GS-nota, Kadernota aanbesteding luchthaven Twente, 29-11-2010, 2010/0222554.

373


374


375

Zo blijkt uit een overzicht van de griffie met informatiesessies en werkbezoeken, opgesteld t.b.v. de agendacommissie.

376

GS-nota, Aangepaste Kadernota aanbesteding luchthaven Twente, 26-01-2011, 2011/0017450.


101

Ook zijn er vragen gesteld over de invloed die het Rijk kan hebben op het moment dat gunningscriteria zijn vastgesteld door de provincie. De portefeuillehouder geeft hierop aan dat er eerst gunningscriteria moeten worden vastgesteld. Pas dan kan een consortium in beeld komen. Daarnaast geeft hij aan dat het Rijk formeel verantwoordelijk is om de geluidscontouren te bepalen in het Luchthavenbesluit. Tegelijk heeft het Rijk ingestemd met de kaders [van de aanbesteding] op hoofdlijnen en is in de bestuurlijke overleggen aangegeven dat het Rijk kijken naar het draagvlak in de regio (m.i. Staten en raad). Dat betekent dat de kaders onverkort van kracht blijven. In de eerste voortgangsrapportage zal het proces zoals dit door de Staten is doorlopen worden vergeleken met andere besluiten.377 PS nemen met instemming kennis van de Kadernota en stellen de twaalf inhoudelijke kaders vast. 378 Aanbestedingsteam Ten behoeve van de aanbesteding wordt een aanbestedingsteam gevormd. Dit is gebeurd door middel van een aanbesteding. Die aanbesteding van het aanbestedingsteam is nog voor de oprichting van ADT gestart. Gemeente Enschede heeft daarin een belangrijke coördinerende rol gespeeld. De aanbesteding is gewonnen door Royal Haskoning/DHV. In de eerste voortgangsrapportage van ADT wordt hierover opgemerkt dat het team bestaat uit een zestal (parttime) functionarissen, dat wordt aangevuld met specialistische kennis en ervaring van overige ADT-functionarissen.379 In de Kadernota is opgenomen dat dit aanbestedingsteam een rol heeft in verschillende fasen van de aanbesteding. Zo zal het in de dialoogfase een gesprek voeren met de marktpartijen (om zo te komen tot voorwaarden in het Request for Proposal en het concessiecontract). Bovendien zal het aanbestedingsteam een gunningsadvies geven. 380 Aanbesteding Rijk ten behoeve van tijdelijke exploitatie Op 11 maart 2008 gaan GS akkoord met het tot het drie jaar openhouden van de luchthaven voor commerciële luchtvaart. Zij stemmen ermee in dat voor dit doel door het Rijk i.o. een tenderprocedure wordt gevolgd. Uit de GS-nota die in maart 2008 in GS is besproken blijkt dat met name vanuit Twente, en vooral door de gemeente Enschede, hiervoor is geijverd. Aan het provinciaal bestuur is gevraagd deze inzet te steunen. Volgens de nota heeft het besluit over de interim-periode “directe gevolgen voor de alternatieven waarover later een beslissing moet worden genomen.” Voor GS is het streven in ieder geval gedurende de interim-periode ook commerciële luchtvaart mogelijk te maken, “zodat deze optie naar de toekomst toe niet bij voorbaat onmogelijk wordt.”381 GS besluiten voor de tijdelijke exploitatie een bijdrage van € 650.000 beschikbaar te stellen en spreken de voorkeur uit om dat te doen in de vorm van compensatie voor de interim-kosten die het Rijk maakt. Dit is niet een bedrag naar rato. De adviesnota adviseert om een hogere bijdrage te leveren en dan in de planvormingskosten als extra kwaliteitsimpuls, Enschede wilde dit doen onder de noemer van „brandveiligheid op de luchthaven‟. Volgens de nota is een keuze voor de bijdrage aan de planvorming het meest in de lijn met de intenties van de motie Welten-Weijnen.382

377

Audioverslag PS-vergadering 9 februari 2011.

378

PS-besluit PS/2010/1275 – herziene versie, 9 februari 2011.

379

ADT Voortgangsrapportage, 31 maart 2011, p. 7.

380

Kadernota aanbesteding luchthaven, 17 december 2010.

381

GS-nota, Stand van zaken & Interim-periode gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, 2008/0039657, 6 maart 2008.

382

GS-nota, Stand van zaken & Interim-periode gebiedsontwikkeling luchthaven Twente, 2008/0039657, 6 maart 2008.


102

In GS wordt gesproken over de tijdelijke exploitatie op het moment dat duidelijk wordt dat de tijdelijke exploitatie geen doorgang zal vinden. De GS-nota van 18 september 2008 spreekt over een „mislukte aanbesteding‟.383 De biedingen waren hoger dan het bedrag dat het ministerie beschikbaar wilde stellen voor de exploitatie. Om die reden heeft de minister van financiën besloten de aanbesteding voor de tijdelijke exploitatie af te breken. Het provinciale standpunt hierover luidt als volgt: “te betreuren, want ook wij zijn van mening dat het openhouden van de luchthaven meer mogelijkheden biedt voor een goede definitieve keuze, maar overigens: is een verantwoordelijkheid van de minister, waarin wij niet treden. Wij volgen samen in VTM-verband een zorgvuldige weg om tot een goede bestemming voor het luchthavengebied te komen, waarbij nu nog een variant met en één zonder luchthaven in beeld zijn.”384 Het staken van de tijdelijke exploitatie leidt tot Kamervragen. PS worden geïnformeerd over deze vragen en de antwoorden daarop.385 Er zijn onder meer vragen gesteld over de onderbouwing van het benodigde bedrag voor de tijdelijke exploitatie, de haalbaarheid van “het steken van energie in de plannen voor de luchthaven”, de begroting van de kosten, de verhouding tot het eerdere bod van EAT, de mogelijkheden voor onderhandse gunning et cetera. In de antwoorden op de Kamervragen blijken de volgende zaken: / / /

Volgens de minister is er geen relatie tussen de aanbesteding voor tijdelijke exploitatie en de besluiten over de luchthaven op de langere termijn. Het bod van EAT hield geen rekening met benodigde investeringen in de infrastructuur en is daarom niet vergelijkbaar met andere biedingen. Ook is er een overzicht opgenomen van de begrote ontvangsten en kosten in de interim-fase.386

Gevraagd naar de betekenis van het niet doorgaan van de aanbesteding voor de tijdelijke exploitatie luchthaven door het Rijk in de periode VTM i.o. geven betrokkenen van provincie en ADT in interviews aan dat de reden voor het staken van die aanbesteding met name was gelegen in interne afwegingen binnen het Rijk. Betrokkenen hebben daarin geen aanleiding gezien anders tegen de aanbesteding van de luchthaven voor de exploitatie op de lange termijn aan te kijken. Er heeft door provincie en gemeente Enschede geen nadere analyse van het niet doorgaan van de aanbesteding voor de tijdelijke exploitatie plaatsgevonden.

4.2 / Kadernota voor de aanbesteding van de luchthaven De Kadernota bevat een overzicht van de procedurele en inhoudelijke kaders. Tevens is een overzicht opgenomen van de beïnvloedingsmogelijkheden door raad en Staten, de publiekrechtelijke afstemmingsmomenten en de afstemming met de Europese Commissie. Hieronder een uiteenzetting van de belangrijkste kaders. Procedurele kaders De procedure sluit aan bij een aanbestedingsprocedure die internationaal wordt toegepast voor dit soort projecten. In deze procedure is een aantal te nemen stappen te onderscheiden (zie tabel 2).

383


384


385

Brief aan PS, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o; aanbesteding interim-fase, PS/2008/757, 2 oktober 2008.

386

Brief aan PS, Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o;, aanbesteding interim-fase, 2 oktober 2008.


103

Tabel 2: Onderscheiden stappen aanbestedingsprocedure

Stap

Omschrijving

1. Melding aan de markt via een EOI/ Informatiememorandum

Expression of Interest. De procedure start met een advertentie op de aanbestedingskalender en andere media. Marktpartijen worden gevraagd om zich te melden om pre-gekwalificeerd te worden door de aanbestedende dienst (zijnde ADT). Informatiememorandum. Wanneer geïnteresseerde partijen zich melden en/of meer informatie nodig hebben, dan zal aan hen het Informatiememorandum worden toegestuurd, waarin meer informatie is opgenomen over het project en het verloop van de procedure. Het is het voornemen om daarna belangstellende partijen uit te nodigen voor een zogenoemde „bidders conference‟ om het project toe te lichten en de vorming van consortia tussen partijen te stimuleren.

2.RFQ (pre-kwalificatiefase)

Aan de marktpartijen die interesse hebben getoond zal een „Request for Qualification‟ worden toegestuurd. Het gaat om een lijst van criteria waaraan partijen moeten voldoen en die zij aantoonbaar moeten maken, om zich te kunnen laten kwalificeren voor de dialoogfase.387

3. Dialoogfase

De geselecteerde partijen worden vervolgens uitgenodigd om deel te nemen aan de dialoogfase. Aan de hand van een concept Request for Proposal en een conceptcontract, wordt het gesprek gevoerd tussen ADT en de marktpartij over de voorwaarden in het Proposal en het contract.

4. Inschrijvingsfase

Nadat de dialoogfase is afgerond, past ADT het concept Request for Proposal en het conceptcontract aan en maakt een definitieve versie (mede naar aanleiding van de inzichten uit de dialoogfase). Deze stukken dienen door de raad en Staten te worden vastgesteld. Vervolgens zal aan marktpartijen op basis van deze stukken gevraagd worden een bieding te doen.

5. Gunningsfase

ADT toetst de biedingen op basis van de gunningscriteria. De best scorende partij zal de aanbesteding winnen. Op voorstel van de directeur van het ADT, neemt het AB een voorlopig gunningsbesluit.

6. Contract close

Na de gunning treden ADT en de marktpartij met elkaar in overleg om het contract definitief te maken. Ook moet worden voldaan aan de opschortende en ontbindende voorwaarden. Als voorbeeld wordt in de Kadernota de mogelijkheid genoemd dat de winnende partij een onderneming start, waarin de exploitatie kan plaatsvinden.

7. Financial close

De winnende partij dient bij financiële instellingen de financiering te regelen. Ook moeten alle benodigde vergunningen beschikbaar zijn. Nadat de financiering rond is, is er sprake van een financial close en kan het project in uitvoering worden genomen.

387

Pre-kwalificatie-eisen zijn o.a. ten minste drie jaar ervaring in het exploiteren van een luchthaven met een minimum van 1 miljoen passagiersbewegingen, bewezen ervaring in het ontwikkelen en exploiteren van bedrijventerreinen in de afgelopen 5 jaar, bewezen ervaring in het aantrekken van vliegverkeer in de afgelopen 5 jaar, bewezen solvabiliteit en „good standing‟: integriteit (Wet Bibob en reputatie).


104

De bedoeling is dat de dialoogfase in het vierde kwartaal van 2012 wordt afgerond, waarna de inschrijvingsfase kan starten. In dit vierde kwartaal van 2012 worden PS en de raad gevraagd om goedkeuring te geven aan het Request for Proposal, waarin onder meer de gunningseisen zijn opgenomen. Tegelijk wordt hen gevraagd de concessieovereenkomst vast te stellen op basis waarvan pregekwalificeerde partijen een bieding kunnen doen. In de Kadernota wordt niet ingegaan op de vraag wat er gebeurt wanneer er geen biedingen zijn. Uit de documentanalyse blijkt niet dat er rekening werd gehouden met een inhoudelijk alternatief wanneer de aanbesteding zou mislukken. Tijdens de GS-vergadering van 4 januari 2011 heeft de portefeuillehouder aangegeven dat het bij behandeling van de Kadernota niet nodig is (nogmaals) uit te spreken dat wanneer er in 2015 geen exploitant zou zijn gevonden, de gebiedsontwikkeling luchthaven e.o. opnieuw bepaald zal moeten worden. 388 Inhoudelijke kaders In de Kadernota worden tevens de inhoudelijke kaders voor de aanbesteding uiteengezet. De belangrijkste kaders voor deze inhoudelijke vereisten zijn de structuurvisie (gemeente) en de ruimtelijke visie (provincie). Ook is in de Kadernota aangegeven hoe de provincie omgaat met de verscheidene moties en amendementen die zijn aangenomen. Het gaat daarbij om twaalf moties en amendementen, waarbij voor allen duidelijk is uiteengezet hoe die terugkomen in de aanbesteding: 1 “Er moet worden bevorderd dat de luchthaven Twente het predicaat „groenste luchthaven van Twente‟ kan meekrijgen door duurzaamheid op te nemen als een criterium in de aanbesteding. 2 De leisure wordt apart op de markt gezet. 3 In de Kadernota is opgenomen hoe wordt omgegaan met het uitgangspunt van de motie WeltenWeijnen, namelijk dat de gemeente en provincie geen bijdrage leveren aan de financiële exploitatie. In de Kadernota schrijven GS: “Deze randvoorwaarde is uitgangspunt, waarbij rekening wordt gehouden met de bestuurlijke besluiten die zijn genomen inzake de publieke investeringen (zie paragraaf 6). Beheer van het luchthaventerrein is voor rekening van de exploitant.”389 4 De EHS dient versneld te worden aangelegd. 5 De gegadigde dient over een zodanige expertise, middelen, en conduite/reputatie te beschikken dat de continuïteit van de exploitatie „in redelijkheid‟ geborgd is. 6 De ontwikkeling van de luchthaven en het bedrijventerrein dient „evenwichtig en parallel‟ plaats te vinden. Dat wil zeggen dat wanneer er geen ontwikkeling van de luchthaven plaatsvindt, er ook geen bedrijventerrein komt. 7 De geluidscontour van 8 vierkante kilometer en een ruimtelijke reservering van 10,62 vierkante kilometer is in de aanbesteding uitgangspunt. 8 De mate van werkgelegenheid op de korte en lange termijn maakt onderdeel uit van de beoordelingscriteria. 9 Verkoop of overdracht van de ondergrond van het luchthaventerrein aan marktpartijen wordt niet wenselijk geacht. 10 Respect voor de zondagsrust dient in de aanbesteding een rol te spelen.

388

Rondvraag, Kadernota aanbesteding luchthaven Twente (GS21/12/2010), 4-1-2011, 2010124GS-Besluitenlijst GS 4 januari 2011. 389

Bijlage II, Kaders op grond van moties en amendementen van Raad en Staten, Kaders aanbesteding luchthaven Twente, PS/2010/1275, 21-12-2010.


105

11 Openingstijden zijn beperkt van 6 uur in de ochtend tot 11 uur in de avond. 12 De ontsluiting van de A1 maakt geen onderdeel uit van de aanbesteding.”390 Beoordelingscriteria De Kadernota bevat drie beoordelingscriteria en bijbehorende wegingsfactoren: 1 Werkgelegenheid: dit criterium weegt voor 40% mee in de beoordeling. Het gaat om werkgelegenheid op zowel korte als lange termijn. Er wordt gekeken naar de effecten op de werkgelegenheid in verschillende fasen (aanleg, beheer en exploitatie), waarbij speciale aandacht is voor bestrijding van werkloosheid in Twente, mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en werkgelegenheid voor hogere en middelbaar opgeleiden om „brain drain‟ tegen te gaan. 2 Duurzaamheid: dit criterium weegt voor 40% mee in de beoordeling. In raad en Staten is de ambitie uitgesproken dat er een duurzame luchthaven komt die zich zal ontwikkelen tot de „groenste luchthaven van West-Europa‟. 3 Grondexploitatiebijdrage: dit criterium weegt voor 20% mee in de beoordeling. Het betreft een concessievergoeding op basis van de NCW-berekening. De vergoeding kent een vast en een variabel deel. Het variabele deel van de concessievergoeding is een percentage van de omzet. Dit percentage zal door de aanbieder moeten worden bepaald.391 Deze criteria zijn later in het proces verder uitgewerkt (zie ook paragraaf 4.9) en aan PS ter besluitvorming voorgelegd. Staatssteunprocedure bij de Europese Commissie De Kadernota gaat eveneens in op de wens tot het uitvoeren van een staatssteuntoets bij de Europese Commissie. In totaal gaat het bij de vaststelling van de Kadernota om publieke investering van € 17,8 miljoen waarvan € 13 miljoen is geïnvesteerd door de provincie, € 3 miljoen door de gemeente en € 1,8 miljoen door het Rijk.392 ADT zal een zogenoemde „pre-notificatieprocedure‟ bij de Europese Commissie doorlopen, waarbij wordt gevraagd om goedkeuring door de Commissie voor de publieke investeringen en de eventuele aanpassingen naar aanleiding van het antwoord. Wanneer deze procedure is doorlopen, kan er officieel melding worden gemaakt bij de Commissie. De provincie meldt in de Kadernota dat deze procedures in totaal naar verwachting zo‟n acht maanden zullen beslaan. Ook geeft zij aan: “Gezien die regels, evenals gezien de beschikkingen van de Commissie over overheidsfinanciering bij andere luchthavens, is de kans zeer groot dat de publieke investeringen ten behoeve van luchthaven Twente zullen worden goedgekeurd.”393 GS benoemen ook de risico‟s bij het uitblijven van een besluit door de Commissie en het niet goedkeuren van de publieke investeringen. In het eerste geval zal de gunning moeten worden opgeschort of dienen er nadere voorwaarden te worden gesteld. In het tweede geval bestaat er de kans dat marktpartijen zich zullen terugtrekken uit de aanbestedingsprocedure. 390

Besluit PS/2010/1275, 21 december 2010.

391

Statenbesluit PS/2010/1275, Kadernota aanbesteding luchthaven Twente, 9 februari 2011, p. 5.

392

Kaders aanbesteding luchthaven Twente, PS/2010/1275, 21-12-2010, bijlage II, p. 14. Bij de feitenverificatie is aangegeven dat van dit bedrag van € 13 miljoen dat bij het vaststellen van de kadernota is gereserveerd , een bedrag van € 1,6 miljoen ten behoeve van verminderde parkeeropbrengsten reeds in 2012 al aan ADT is betaald. Daarmee is de provinciale verplichting gezakt naar € 11,4 miljoen (en dus het totaal van € 17,8 miljoen naar €16,4 miljoen). 393



106

Er kan dan geen exploitant worden geselecteerd. Wanneer ADT voorinvesteringen gedaan heeft, zal dit leiden tot een verslechtering van de grondexploitatie.394

4.3 / Request for Qualifcation, Informatiememorandum en Expression of Interest In april 2011 wordt in GS de eerste voortgangsrapportage van ADT besproken. Onderdeel van deze bespreking zijn enkele relevante documenten met betrekking tot de aanbesteding. Ter kennisname worden PS aanbestedingsdocumenten gestuurd, te weten de Request For Qualification (RFQ), het Informatiememorandum en de Expression of Interest. De documenten worden onder geheimhouding voor PS ter inzage gelegd. Uit de terinzagelegging blijkt dat de documenten door drie Statenleden zijn ingezien.395 In de begeleidende brief van GS wordt uiteengezet wat de betekenis van deze documenten is. Ook is het vervolgproces is toegelicht. Nadat uit de eerste fase van de aanbesteding een aantal gekwalificeerde respondenten overblijven, zal de dialoogfase starten, waarin met partijen opties worden verkend. De input uit deze fase wordt gebruikt om de gunningscriteria en de concessieovereenkomst op te stellen. Deze zullen ter vaststelling aan PS worden aangeboden.396 Aan PS is ook toegezegd dat de eerste voortgangsrapportage inzicht zou geven in de rol en positie van het Rijk en de planning. Dat is in deze eerste rapportage nog niet gelukt. Uit de GS-behandeling (en de voortgangsrapportage) blijkt dat er tussen het bestuur ADT en het Ministerie I&M bestuurlijk overleg heeft plaatsgevonden over de aanbesteding. Het ministerie heeft ingestemd met de procedure voor aanbesteding en de inzet van € 1,8 miljoen. Voorwaarden zijn dat er sprake is van een snelle en succesvolle aanbesteding en er geen sprake is van staatssteun.397 Uit de voortgangsrapportage blijkt dat de aanbesteding op schema ligt: deze zal in het tweede kwartaal van 2011 starten met publicatie op de aanbestedingskalender. De bedoeling is nog steeds dat de aanbesteding in de zomer van 2012 zal resulteren in een voorlopige gunning.398 Ook wordt gerapporteerd over de staatssteunprocedure bij de Europese Commissie. De voorbereiding voor de staatssteunmelding is gestart, zo blijkt uit de rapportage.399

4.4 / Voortgang aanbesteding (juli 2011-november 2011) Eerste voortgangsrapportage (juli 2011) Op 7 juli 2011 ontvangen PS van GS een voortgangsbericht over de aanbesteding. Het betreft informatie die de ingestelde raadscommissie voor de luchthaven in Enschede de week ervoor van het college heeft ontvangen. In de bijlage is onder meer een notitie over de stand van zaken van de aanbesteding, het contract en de gunningscriteria opgenomen. Ook is de planning in de bijlage opgenomen.

394


395

Formulier, terinzagelegging, Request for Qualification Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving 2010. Tijdens de behandeling wordt tevens toegezegd een Nederlandse versie van het document op te stellen, die ter inzage wordt gelegd. PS ontvangen hierover een brief op 9 juni 2011 (Brief aan PS, PS/2011/436, 9 juni 2011). 396

PS, Toezendingsbrief Voortgangsrapportage Area Development Twente inclusief aanbestedingsdocumenten luchthaven Twente, PS/2011/309, 6 april 2011. 397

GS-nota, Voortgangsrapportage ADT inclusief aanbestedingsdocumenten, 4-4-2011, 2011/0067070.

398

ADT, Voortgangsrapportage, 31 maart 2011, p. 4.

399

ADT, Voortgangsrapportage, Bijlage 1: Investeringsbijdrage ADT, 31 maart 2011, p. 1.


107

Op dit moment bevindt de aanbesteding zich in de pre-kwalificatieprocedure. De deadline voor deze procedure is met circa twee weken verzet, zo blijkt uit de notitie. Verder is het „overleg‟ met de Europese Commissie en het publiekrechtelijke traject (startnotitie voor een m.e.r.-procedure, leidend tot het nemen van een Luchthavenbesluit) gestart. Volgens de planning zal het DB en AB van ADT op 14 juli 2011 een besluit nemen over de conceptversies van het concessiecontract en de gunningscriteria. Bij de vaststelling van de Kadernota is aangegeven dat aan de winnende exploitant een zakelijk recht zal worden gegeven. Het eigendom blijft in handen van ADT. De concessie zal worden verleend voor een periode van 49 jaar. De gronden van de luchthaven worden in deze periode in erfpacht gegeven. Na afloop van deze concessie vervalt alles weer aan ADT.400 In de notitie wordt ook ingegaan op voorwaarden waaronder het contract kan ingaan. Een van de voorwaarden is dat de bedragen die door ADT beschikbaar worden gesteld, door de Europese Commissie niet als staatssteun worden aangemerkt. Daarnaast moet het Luchthavenbesluit onherroepelijk zijn. Tevens gaat de notitie in op de verplichtingen van de bieder en ADT. Bijvoorbeeld waar het gaat om het voldoen aan duurzaamheidseisen en het opstellen van een „Employment Plan‟ en „Substainability Plan‟. Tot slot gaat de notitie globaal in op de gunningscriteria. 401 Er worden geen nieuwe zaken gemeld ten opzichte van de Kadernota. Instellen Tenderboard In het aanbestedingsproces is rekening gehouden met het instellen van een Tenderboard. De Tenderboard kan een second opinion geven aan de directie en bestuur van ADT op zowel het RFP en de concessieovereenkomst als het gunningsadvies van het aanbestedingsteam. In de tenderboard zullen nationaal erkende deskundigen op het gebied van luchtvaart, juridische en financieringsaspecten zitting nemen.402 Op 7 juli 2011 ontvangen PS een voortgangsrapportage van ADT die eerder aan de raad van Enschede is gestuurd403 waarin de samenstelling van de Tenderboard is toegelicht. Het gaat om drie „gezaghebbende deskundigen‟ die van buitenaf adviseren. Het betreft de heren prof.dr. J.M. Hebly, advocaat en partner bij advocatenkantoor Houthoff Buruma, drs. D. del Canho, luchtvaartdeskundige en partner bij Del Canho & Engelfriet, drs.ing. C. Maas, voormalig vice-voorzitter van de raad van bestuur van ING. 404 In dit bericht is te lezen dat de taak van de tenderboard eruit bestaat om de directie en het bestuur van ADT zo goed mogelijk te adviseren over de procedure en de betrokken documenten.405

400

Notitie, Stand van zaken aanbesteding luchthaven Twente, 15 juni 2011, p. 1-2 (in: Brief PS 'Informatie aan Raadscommissie Enschede mbt ADT' 28 juni 2011). 401

Notitie, Stand van zaken aanbesteding luchthaven Twente, 15 juni 2011, p. 1-2 (in: Brief PS 'Informatie aan Raadscommissie Enschede mbt ADT' 28 juni 2011). 402

Kadernota aanbesteding luchthaven , 17 december 2010.

403

De rapportage is vervolgens door GS doorgestuurd aan PS.

404

In februari 2013 heeft prof.dr. J.M. Hebly zich teruggetrokken uit de Tenderboard. Dit omdat zijn kantoor Houthoff Buruma als vaste advocaat optreedt voor de Reggeborgh Groep. Met zijn stap, die hij in goed overleg met de directeur ADT heeft genomen, wil hij alle schijn van belangenverstrengeling voorkomen. De Tenderboard adviseert het bestuur van ADT over de procedure van de aanbesteding van de luchthaven. Als opvolger van prof.dr. Hebly is prof.mr. G.W.A. van de Meent benoemd als lid van de Tenderboard. Zie ook brief ADT inzake terugtrekking J.M. Hebly als lid van de Tenderboard, PS/2013/201, 1 maart 2013. 405

Notitie, Stand van zaken aanbesteding luchthaven Twente, 15 juni 2011, p. 8.


108

In de praktijk is de Tenderboard op twee specifieke momenten betrokken geweest bij de aanbesteding: 1 gesprekken over en het advies op de Request for Proposal en het conceptconcessiecontract;406 2 de gunning aan Reggeborgh en de vraag of hierbij de uitsluitingsgronden en de kwaliteitseisen uit het Request for Qualification juist zijn toegepast. 407 De adviezen van de Tenderboard komen aan bod bij de behandeling van de betreffende processtappen en documenten. Conceptaanbestedingsstukken (september 2011) Op 9 september 2011 ontvangen PS een brief met daarin verscheidene conceptaanbestedingsdocumenten408, te weten: / / / / / / / /

Conceptconcessieovereenkomst Nederlandse toelichting op conceptconcessieovereenkomst Annexen bij de conceptconcessieovereenkomst Nederlandse versie Request for Proposal Engelse versie Request for Proposal Nederlandse versie annexen bij de Request for Proposal Engelse versie annexen bij Request for Proposal Eindadvies Tenderboard.

Bij deze stukken is tevens een toelichtende openbare bestuursnotitie verzonden. Het grootste deel van de hierboven opgesomde documenten is geheim. In eerste instantie is in de planning niet voorzien dat de Staten de conceptstukken van de documenten zouden ontvangen. In Enschede zijn de stukken echter ter bespreking voorgelegd, waarna GS besluiten deze stukken ter kennisname (en niet ter bespreking) naar PS te sturen. PS hebben op de inhoud van deze stukken namelijk nauwelijks invloed, zo wordt in de GS-nota toegelicht.409 Bestuursnotitie (toelichting op voortgang aanbesteding en gunningscriteria, september 2011) In de openbare bestuursnotitie wordt onder meer ingegaan op het verloop van het besluitvormingsproces, een beschrijving van aanbestedingsprocedure, de planning en een toelichting op de gunningscriteria en de concessieovereenkomst. Na publicatie van de advertentie in de krant en een biedingsconferentie, hebben 19 partijen zich ingeschreven. Ongeveer de helft van deze partijen waren luchthavenoperators, 20% waren aannemers en 20% leveranciers. Op basis van deze gegadigden zijn drie consortia (samenwerkingsverbanden) gevormd. Deze hebben aan ADT stukken en bewijzen gestuurd met als doel zich te laten pre-kwalificeren om zo mee te kunnen doen aan de aanbesteding.

406

Advies tenderboard aanbesteding luchthaven, 18 januari 2012. NB: bij de concessieovereenkomst en RFP was tevens een ambtelijke expertgroep betrokken, zo blijkt uit Bestuursnotitie aanbesteding luchthaven Twente, 7 februari 2012, p. 7. 407

Memorandum, Toets tenderboard, 13 mei 2013; dit valt buiten de betreffende onderzoeksperiode van de evaluatiecommissie.

408

Brief aan PS, Informatie met betrekking tot het aanbestedingstraject luchthaven ADT, 9 september 2011.

409

GS-nota, Informeren PS over ADT (aanbestedingsdocumenten), 24-08-2011, 2011/0155915.


109

De partijen zijn door ADT getoetst aan de eerder genoemde pre-kwalificatiecriteria en vervolgens uitgenodigd om deel te nemen aan de aanbestedingsprocedure.410 Door ADT is vervolgens het Request for Proposal en de concessieovereenkomst opgesteld. Er hebben onder meer vier gesprekken met de Tenderboard plaatsgevonden over deze conceptdocumenten. Op basis van deze documenten is gestart met de consultatiefase, met als doel deelnemende partijen de gelegenheid te geven met ADT overleg te voeren over bijvoorbeeld technische zaken en de scope van het project. Na akkoord door het bestuur ADT, zal de RFQ en de concessieovereenkomst aan PS en de raad worden voorgelegd.411 Dit is voorzien in het voorjaar van 2012. In de bestuursnotitie is te lezen dat de input van deelnemers in stukken is verwerkt. Er moet worden voorkomen dat nu wijzigingen plaatsvinden die ertoe kunnen leiden dat alsnog niet tot aanbiedingen of tot passende aanbiedingen kan worden gekomen. Dit geldt met name ten aanzien van de 15 partijen die zich niet hebben laten kwalificeren. Daarnaast geldt op grond van het Europees Verdrag dat in stukken geen „wezenlijke wijziging‟ ten opzichte van de gehanteerde kaders mogen worden gehanteerd (bijvoorbeeld nieuwe of wezenlijk andere gunningscriteria).412 Ook dit is relevant in de duiding van de beïnvloedingsmogelijkheden op dat moment. Eindadvies Tenderboard De Tenderboard heeft op 2 augustus 2011 een eindadvies over het RFP en de concessieovereenkomst. Uit de brief blijkt dat zij ook eerdere versies heeft kunnen inzien. In totaal zijn er vier gesprekken gevoerd met de Tenderboard.413 De Tenderboard geeft het advies om tijdens de consultatiefase niet teveel ruimte te bieden voor wijzigingen van de drie criteria (werkgelegenheid, duurzaamheid en de prijs). De reden is dat de nadere invulling beperkt wordt door het beginsel van de „wezenlijke wijziging‟. Verder benadrukt de Tenderboard duidelijke beoordelingsmethodiek. Voor het overige heeft de Tenderboard in een annex inhoudelijke opmerkingen bij de RFP en concessieovereenkomst gemaakt, bijvoorbeeld met betrekking tot de (interne) consistentie van de documenten.414 Beoordelingscriteria Als toegelicht is de Request for Proposal een geheim document. De gunningscriteria zijn daarentegen wel openbaar. Het hoofdcriterium voor de gunning is „de economisch meest gunstige aanbieding‟. Deze zijn uitgewerkt in subcriteria. Het gaat om de volgende criteria: Subcriterium

Maximaal te behalen punten

1. Duurzaamheid van de voorgestelde ontwikkeling en exploitatie van het project

100

2. Bijdrage aan de economische ontwikkeling van de regio, gemeten in termen van de werkgelegenheid die de voorgestelde ontwikkeling en exploitatie van het project zal creëren

100

3. Aan ADT te betalen concessievergoeding

50

410

Bestuursnotitie inzake aanbesteding luchthaven Twente, 1 september 2011, p. 3.

411


412


413

Presentatie, Aanbesteding luchthaven Twente, technische briefing raad, 14 september 2011.

414

Brief aan ADT, Inzake: Tenderboard ADT, 2 augustus 2011.


110

Uitgangspunt is dat de biedingen ook worden beoordeeld op de onderbouwing van de aanpak en de mate van realiteit. Daarbij geldt dat de bieder zich dient te houden aan de voorwaarden zoals opgenomen in de concessieovereenkomst. Voor wat betreft de drie criteria geldt samengevat het volgende: / / /

De provincie en gemeente hebben ambities geformuleerd op het gebied van duurzame ontwikkeling, water, energie en klimaat, biodiversiteit, materialen en geluid. De bieder dient een effectnotitie te presenteren waarin het de effecten op de werkgelegenheid onderbouwt, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten werkgelegenheid. Een vaste concessievergoeding vanaf jaar 8 van € 500.000 en een variabel deel waarvoor een bod moet worden gedaan.415

In de bestuursnotitie wordt tevens ingegaan op bepalingen in de concessieovereenkomst. Opschortende voorwaarden van het contract (zowel van de kant van ADT als van de kant van de toekomstige exploitant) staan hierin opgesomd. Daartoe behoren onder meer een negatieve reactie op de staatssteunvraag, het niet doorgaan van het Luchthavenbesluit en de bestemmingsplanprocedure.416 Van deze risico‟s staan geen kans van optreden genoemd. Wel zijn er summier omschreven beheersmaatregelen aan de risico‟s verbonden. Partijen noemen deze beheersmaatregelen, maar omschrijven met name ook de gevolgen van het optreden van de risico‟s. Er is bepaald dat ADT de concessieovereenkomst met instemming van de exploitant dag voor dag kan verlengen tot aan de opschortende voorwaarden is voldaan. In dat geval zal „vliegen in 2014‟ in het gedrang komen.417 Uit de notitie blijkt verder dat ADT een risicoregister heeft aangelegd dat verder vorm zal krijgen. De bedoeling is dat er beheersmaatregelen worden opgesteld (bijvoorbeeld accepteren, vermijden, verminderen).418 In de behandeling van de bestuursnotitie hebben de Staten aangegeven, net als de raad van Enschede, de mogelijkheid te willen hebben wensen en bedenkingen te uiten. Daarop hebben GS aangegeven dat hier ruimte voor is na afloop van de consultatiefase in november 2011. De opmerkingen vanuit de drie marktpartijen, raad en Staten worden dan verwerkt. Dit met de kanttekening dat de input niet mag botsen met de juridische aanbestedingskaders. Vervolgens zullen de definitieve versies van de RFP en de concessieovereenkomst ter vaststelling aan raad en PS worden voorgelegd.419 Tweede voortgangsrapportage ADT (oktober 2011) De informatie met betrekking tot de conceptaanbestedingsdocumenten wordt snel gevolgd door de tweede voortgangsrapportage van 2011. In deze voortgangsrapportage, die gelijktijdig met de strategische heroriëntatie aan PS wordt doorgeleid, wordt een toelichting gegeven op het voorstel tot afboeking van de historische plankosten (zie ook paragraaf 3.3). Met betrekking tot de aanbesteding worden inhoudelijk weinig nieuwe zaken gemeld. Er wordt herhaald dat drie partijen zich hebben ingeschreven, waarvan één van deze drie partijen een combinatie is van twee eerder geregistreerde partijen. Dit resultaat komt volgens de rapportage overeen met de verwachtingen, omdat slechts weinig partijen in staat zullen zijn een dergelijke herontwikkeling vanuit financieel opzicht en ervaring op zich te nemen.

415

Bestuursnotitie inzake aanbesteding luchthaven Twente, 1 september 2011, p. 7-11.

416


417


418


419

PS toezendingsbrief, Stand van zaken Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o., 27 oktober 2011, PS/2011/878.


111

Tot slot is in de voortgangsrapportage te lezen dat de Tenderboard een positief advies heeft gegeven op de concept-RFP en concessieovereenkomst.420 Behandeling conceptaanbestedingsdocumenten in commissie en PS De voortgangsrapportage is behandeld in de Statencommissie en Staten. Ten aanzien van de aanbesteding zijn verschillende schriftelijke vragen gesteld. Zo is een vraag gesteld over de reden dat er pas vanaf het achtste jaar een concessievergoeding hoeft te worden betaald. GS hebben op deze vraag over de concessievergoeding aangegeven dat een exploitant in de eerste jaren een bedrag van € 30 miljoen zal moeten investeren. Tevens zal de exploitant in de eerste acht jaren verlies draaien. Om die reden is besloten pas vanaf het achtste jaar een vaste concessievergoeding te vragen. 421 Tevens blijkt dat de fractie D66 overwoog een motie in te dienen die betrekking had op het eerder laten ingaan van de concessievergoeding en op het versneld uitvoeren van duurzaamheidseisen door de mogelijke exploitant. In de reactie van GS richting PS wordt herhaald dat er geen wezenlijke aanpassingen aan de gunningscriteria meer kunnen plaatsvinden op dit moment. Daarbij geven GS aan dat de eis om de concessievergoeding eerder dan het achtste jaar in te laten gaan, de kans op biedingen aanzienlijk zal verminderen. Eveneens worden moties die in Enschede zijn ingediend (maar niet aangenomen) in de GS-nota toegelicht. Een daarvan had eveneens betrekking op de concessievergoeding en was van vergelijkbare aard als die van de D66-fractie.422

4.5 / Aanbesteding leisure Naast de aanbesteding van de luchthaven en bedrijventerreinen, vindt separaat aanbesteding van de leisure plaats. Dit is een traject dat min of meer parallel loopt aan de aanbesteding van de luchthaven en omgeving. De kaders waarbinnen de ontwikkeling van leisure aan de noordzijde kan plaatsvinden zijn de volgende: / / /

De functie leisure moet qua aard en situering opgaan in en passen bij de Twentse schaal en gebiedskenmerken. De toe te laten leisure-activiteiten mogen niet concurrerend zijn en dienen aanvullend te zijn op het bestaande leisure-aanbod in de regio. De leisure maakt geen onderdeel uit van de tender voor de ontwikkeling van het luchthavengebied.423

ADT heeft in het voorjaar 2011 het bureau LA Group gevraagd de voorbereidingen voor de aanbesteding van leisure voor te bereiden. Met provinciaal medewerkers is overleg geweest over de definitie „Twentse schaal‟. Er is eenmalig een conceptvoorstel met LA Group besproken. De voorbereidingen hebben geleid tot een Ambitiedocument dat door het bestuur van ADT is vastgesteld. Het document is de basis voor een concept Informatiememorandum dat als begin van een zogenoemde ontwikkelcompetitie moet gaan gelden. Raad en PS hebben daarbij de kans zienswijzen (raad) en wensen en bedenkingen (PS) te geven. De bedoeling daarbij is om binnen de kaders een marktpartij te kunnen selecteren die het leisure-aanbod aanvult en eveneens een bijdrage levert aan de parkeerinkomsten aan de noordzijde van de luchthaven. Die parkeerinkomsten komen ten goede aan de exploitant van de luchthaven.424 420

ADT, Voortgangsrapportage 2e kwartaal 2011, 22 september 2011, p. 5.

421

Brief aan PS, Vragen fracties D66, Groen Links en PvdA m.b.t. ADT n.a.v. Commissie 9 november 2011, PS/2011/998, 21-11-2011. 422

GS-nota, Vragen Statenleden n.a.v. Commissiebehandeling 9 november 2011 ADT, 2011/0230232615, 14-11-2011.

423

GS-nota, Informatiememorandum leisure luchthaven Twente t.b.v. informeren PS, 28-10-2011.


112

Zowel uit de rapportage van de LA Group als de behandeling van de Informatiememorandum in GS blijkt dat er moeite is met de invulling van de motie is van PS, „leisure op Twentse schaal‟. In één van de GS-nota‟s staat: “Het is zeer lastig concrete invulling te geven aan de PS-uitspraak dat er alleen leisure mag komen op Twentse schaal.”425 De rapportage van de LA Group spreekt over “…het lastig te interpreteren begrip Twentse schaal.”426 Het rapport van de LA Group is breed ingestoken en vraagt van PS verdere keuzes te maken voor de invulling van de leisure-functie. In de bijlage bij het rapport worden verschillende mogelijke invullingen voor leisure genoemd, van musea tot educatieve attracties en wellness.427 Zo staat in de rapportage van LA Group: “ADT laat op de luchthaven alleen leisure ontwikkelingen toe op Twentse schaal”. Deze schaal vertaalt zich niet zozeer in het aantal bezoekers dat getrokken wordt. Het wil ook niet zeggen dat de voorziening zich primair zou moeten richten op Twentenaren. Van belang is vooral dat de voorziening qua aard, situering en uiterlijke verschijningsvorm opgaat in en passend is bij het huidige en toekomstige landschap op en rond de luchthaven, dan wel een toegevoegde waarde is voor de beeldkwaliteit van dat landschap. Hierbij vormt het leisurepark een overgang van de grootschalige, “stevige functies van de luchthaven zelf, naar het omliggende kleinschalige coulissenlandschap met zijn kleinschalige akkers en weilanden, landgoederen en bosgebieden.”428 Het Informatiememorandum is op 18 januari 2012 behandeld tijdens de Statencommissiedag en later opnieuw tijdens de Statencommissiedag van 30 mei 2012 en in PS.429 Voorafgaand hieraan hebben PS van de Agendacommissie een behandeladvies ontvangen waarin het doel van de behandeling door PS is toegelicht.430 Over de aanbesteding van de leisure zijn tal van schriftelijke vragen gesteld. Uit de beantwoording van de vragen blijkt dat voor de invulling van de leisure, goedkeuring nodig is (waar het gaat om het bestemmingsplan, vergunning en milieu) van de raden van de gemeenten Dinkelland en Enschede. Wanneer die goedkeuring niet verleend wordt, zal gekeken moeten worden naar een alternatieve invulling. Verder wordt herhaald dat de potentiële exploitant ook dient bij te dragen aan de rentabiliteit van de GR ADT. Er wordt aangegeven dat de exacte selectiecriteria naar verwachting in mei 2012 aan de Staten worden voorgelegd.431

4.6 / Voorleggen Request for Proposal en concessieovereenkomst aan PS In februari 2012 komt in GS het Request for Proposal inclusief annexen en de conceptconcessieovereenkomst inclusief annexen opnieuw aan de orde. De documenten zijn in afstemming met een jurist, de afdeling Inkoop, de huisadvocaat en een advocaat van een advocatenkantoor tot stand gekomen en afgestemd. GS stemmen in met het voorleggen van de RFP en de conceptconcessieovereenkomst aan PS. Deze documenten zijn geheim ter inzage gelegd voor PS. De bestuursnotitie is wel openbaar. 424

GS-nota, Informatiememorandum leisure luchthaven Twente t.b.v. informeren PS, 28-10-2011.

425

GS-nota, Informatiememorandum leisure luchthaven Twente, 2012/0111095, 12-04-2012.

426

Area Development Twente, Informatiememorandum ten behoeve van de ontwikkelcompetentie voor een Leisure voorziening op Luchthaven Twente – locatie Noordzijde, 18-04-2012, p. 35. 427

Brief aan PS, Informatiedocument Leisure Luchthaven Twente, PS/2011/973, 16-11-2011.

428

ADT, Informatiememorandum leisure op luchthaven Twente – locatie noordzijde, 22 september 2011, p. 20.

429

Besluitenlijst Statencommissiedag 18 januari 2012 en Besluitenlijst Statencommissiedag 30 mei 2012.

430

Behandeladvies PS/2011/973, 18-11-2011.

431

Beantwoording vragen PVV-fractie over Informatiememorandum leisure Luchthaven Twente e.o. (kenmerk PS/2011/973), 2012/0019275, 24 januari 2012.


113

In de GS-nota die is opgesteld bij de behandeling van de bestuursnotitie zijn de aandachtspunten en kaders die PS hebben meegegeven voor de aanbesteding, aan de orde gekomen. Dit zijn de volgende: / / / / /

optimalisering van de aanbesteding op de criteria duurzaamheid, werkgelegenheid en financiële bijdrage voor betrokken overheden; geen bijdrage aan de exploitatie; meer aandacht voor risicomanagement in het geval van voortijdige beëindiging van de exploitatie door de exploitant; waarborging van de duurzaamheid; beperking van de overlast van de luchthaven.

Daarnaast is de motie Karssen/D66, waarin minimale doelen voor hernieuwbare energie worden benoemd, verwerkt in de aanbestedingsdocumenten. Na het vaststellen van de aanbestedingsdocumenten door raad en Staten, kan de biedingenfase starten. Zoals ook in GS-nota‟s is te lezen, is de directeur van ADT bevoegd om een voorlopig gunningsbesluit te nemen. Hij heeft daarbij weinig manoeuvreerruimte. Er is sprake van een optelsom waaruit „automatisch‟ een winnaar komt. Er is dan ook geen ruimte meer voor PS om zaken te beïnvloeden. In de nota wordt opgemerkt dat een geslaagde gunning nog niet betekent dat er ook gevlogen gaat worden. Er dient eerst te worden voldaan aan een aantal randvoorwaarden, zowel voor ADT als de exploitant. Voor de exploitant gaat het om het rondkrijgen van de financiering. Voor ADT betreft het een aantal publiekrechtelijke trajecten en de staatssteuntoets. Om aan deze voorwaarden te voldoen is er een periode vastgesteld van zes maanden en een optie van zes maanden verlenging. Wanneer aan die voorwaarden is voldaan, kan er daadwerkelijk worden gevlogen.432 Deze toelichting is ook opgenomen in de begeleidende brief van GS aan PS.433 De Tenderboard heeft ook hier weer de mogelijkheid gehad om de RFP en de concessieovereenkomst te bestuderen. Opmerkingen hadden onder meer betrekking op de beoordelingssystematiek en de wijze waarop werkgelegenheidseffecten een rol spelen in de beoordeling. De Tenderboard heeft daarnaast onder meer geadviseerd om de motie over hernieuwbare energie letterlijk op te nemen in de concessieovereenkomst.434 Het advies van de Tenderboard heeft ter inzage gelegen voor PS. De Tenderboard heeft schriftelijke bevestigd dat de adviezen in de concessieovereenkomst zijn verwerkt. 435

4.7 / Voortgang (februari-december 2012) Scenario’s voor de aanbesteding De behandeling van de ontwikkelingsstrategie, de grondexploitatie en de meerjarenbegroting in de Statencommissiedag op 15 februari 2012 leidt voor GS voor de eerste maal tot de conclusie dat GS op de korte termijn willen kunnen stilstaan bij “de diverse denkbare politiek/strategische relevante vragen en scenario‟s die zich in de nabije toekomst kunnen voordoen”.436 De aanleiding hiervoor vormt een debat in de commissie Ruimtelijke Ordening, waarin de ontwikkelingsstrategie voor de gebiedsontwikkeling (naar aanleiding van de nieuwe second opinion van ADT), de grondexploitatie en de meerjarenbegroting is besproken. 432

GS-nota, Aanbesteding luchthaven Twente, 2012/0044360, 14-02-2012.

433

Statenvoorstel, Aanbesteding luchthaven: RFP en concessieovereenkomst, PS/2012/111, 21 februari 2012.

434

Advies Tenderboard, Betreft: Advies op Request for Proposal en Concessie contract, 18 januari 2012.

435

Bestuursnotitie Aanbesteding Luchthaven Twente, 7 februari 2012, p. 7.

436

20120221GS-Besluitenlijst GS 21 februari 2012, Rondvraag.


114

Onder meer de heren Opdam en Graas hebben tijdens deze vergadering ingesproken.437 In de collegevergadering van 27 maart 2012 (ter voorbereiding van DB- en AB-vergadering) komen opnieuw de noodzaak voor „mogelijke scenario‟s‟ aan de orde. Voor het eerst komt in de GS-nota‟ van 22 maart 2012 de zinsnede terug: “Wat als de aanbesteding mislukt?”. Hierover zal te zijner tijd een presentatie plaatsvinden, zo luidt de conclusie.438 In de GS-vergadering geeft de portefeuillehouder hierover aan het nodige voorwerk te gaan verrichten. Tijdens de betreffende GS-vergadering komt ook de aanbesteding van de leisure opnieuw aan de orde. Discussiepunt daarbij is in hoeverre PS een rol hebben bij de selectie van de uiteindelijke exploitant. In het DB zal aan de orde komen hoe hiermee om te gaan.439 Behandeling concept-RFP en conceptconcessieovereenkomst in commissie en Staten Op 8 maart 2012 vindt in Enschede een gezamenlijke bijeenkomst van de gemeenteraad van Enschede en PS plaats waarin technische informatie inzake de Request for Proposal en de concessieovereenkomst wordt versterkt. Ook de leden van de tenderboard zijn aanwezig. Aanvankelijk is het een besloten bijeenkomst, maar omdat in het verslag geen zaken zijn opgenomen die strijdig zijn met de opgelegde geheimhouding wordt het verslag later openbaar.440 Uit het verslag wordt duidelijk dat raads- en Statenleden van de gelegenheid gebruik hebben gemaakt technische vragen te stellen over de aanbestedingsprocedure aan de leden van de Tenderboard. Op 21 maart 2012 worden de conceptaanbestedingsdocumenten in de commissie en op 4 april 2012 in de Staten behandeld.441 Tijdens de commissievergadering zijn tal van mondelinge vragen gesteld. Ook zijn voorafgaand aan de vergadering in PS door verscheidene fracties tal van schriftelijke vragen gesteld en beantwoord over de Request for Proposal en de concessieovereenkomst.442 In de commissie leven er met name vragen over de precieze rol van PS in de aanbesteding.443 Tijdens de behandeling van de documenten in de Staten van 4 april 2012 wordt ten eerste de geheimhouding bekrachtigd. Door GS wordt de toezegging gedaan om te onderzoeken of een gedeelte van de grondexploitatie openbaar kan worden. Tijdens de vergadering worden twee moties ingediend: 1 Motie Karssen-Reesink-Westert die gaat over de stelregels openbaarheid in de gunningsfase. In de motie is een aantal stelregels met betrekking tot de openbaarheid geformuleerd. Dit zijn de volgende: / “Wat openbaar kan, moet openbaar zijn; / bij stukken die onder geheimhouding vallen, horen duidelijke procedures;

437

Conclusies Statencommissiedag, 15 februari 2012.

438

GS-nota, Annotatie DB en AB-vergadering ADT 30 maart 2012, 2012/0086959, 22-03-2012.

439

GS-nota, Annotatie DB en AB-vergadering ADT 30 maart 2012, 2012/0086959, 22-03-2012.

440

Verslag besloten bijeenkomst technische informatie inzake Request for Proposal en concessieovereenkomst ADT door tenderboardleden op maart 2012, Enschede. 441

Voorafgaand hieraan heeft de agendacommissie PS erop gewezen dat de behandeling van de documenten deels in beslotenheid zal plaatsvinden in verband met de vertrouwelijkheid van documenten. Zie Behandeladvies PS/2012/111, 5 maart 2012. 442

Beantwoording schriftelijke en mondelinge vragen van diverse fracties betreffende RFP en de concessieovereenkomst ADT, PS/2012/240, 29 maart 2012. 443

Conclusies Statencommissiedag, 21 maart 2012.


115

/ /

communicatie over wat onder de geheimhoudingsplicht valt, en waarom, moet beter dan in de aanbestedingsfase; bij vertrouwelijke commissievergaderingen duidelijk tijdstip van begin en einde vergadering voor publiek aangeven en reden van geheimhouding.”444

De motie wordt unaniem aangenomen. 2 Motie Karssen-Futselaar over de concessieovereenkomst. Dit was een motie die beoogde om ervoor te zorgen dat de provincie en de gemeente niet garant zouden staan voor schulden van de exploitant. Deze motie is niet aangenomen.445 Daarnaast wordt in de Statenbehandeling onder meer stilgestaan bij garantstellingen en leningen.446 Op dat punt wordt door de gedeputeerde toegezegd dat GS alle nieuwe substantiële investeringen „bovenop‟ de first construction works, waarvoor ADT goedkeuring moet verlenen en als gevolg daarvan leiden tot uitbreiding van bedoelde garantstellingen, worden voorgelegd aan PS in het kader van de dan benodigde wensen-en bedenkingenprocedure.447 De toezegging is opgenomen in het overzicht van toezeggingen. Over de afdoening van de toezegging is in het overzicht opgenomen dat deze “nu geen specifieke actie behoeft. Gaat zich pas over enkele jaren voordoen als het zich al gaat voordoen.”448 Ook wordt gesproken over de staatssteunprocedure, de keuze van ADT om de biedingenfase uit te stellen (zie hierna) en de gevolgen die dit heeft voor de planning dat er eind 2014 een exploitant zal zijn.449 De conceptconcessieovereenkomst en het concept Request for Proposal worden beiden vastgesteld door PS.450 De beide voorstellen zijn met 28 stemmen voor en 18 tegen, aangenomen. 451 Alders-advies In 2008 is door de Alderstafel Schiphol een advies uitgebracht over de toekomst van Schiphol en de regio voor de middellange termijn (dit houdt in tot en met 2020). Een gedeelde conclusie is, dat wanneer Schiphol een totale marktvraag van 580.000 vliegtuigbewegingen wil kunnen accommoderen bij een volumeplafond van 510.000 vliegtuigbewegingen, de inzet van regionale luchthavens een noodzaak is. 452 Het advies is in zijn geheel overgenomen door het kabinet en de Tweede Kamer. In het advies is tevens opgenomen dat de exploitant (Schiphol) zich verplicht tot noodzakelijke investeringen op regionale velden en samen met het Rijk een zogenoemd „selectiviteitbeleid‟ op te zetten. Vervolgens heeft dit uitwerking gekregen in een convenant tussen het Rijk en Schiphol. Hierin is afgesproken dat partijen een „zodanige ontwikkeling van regionale luchthavens‟ ondersteunen dat deze niet-mainportgebonden verkeer kunnen accommoderen.

444

Motie, Stelregels openbaarheid gunningsfase, 4 april 2012.

445

Motie, Concessieovereenkomst, 4 april 2012.

446

Audioverslag PS-vergadering 4 april 2012.

447


448

Lijst van afdoening toezeggingen, moties en schriftelijke vragen 20 juni 2012.

449

Besluitenlijst PS 4 april 2012.

450

Besluit nr.PS/2012/111-a en Besluit nr. PS/2012/111-b.

451


452

Advies Alderstafel over de toekomst van Schiphol en de regio voor de middellange termijn (tot en met 2020), 1 oktober 2008, p. 4.


116

Het toenmalige kabinet heeft Hans Alders vervolgens in 2009 verzocht onderzoek te doen naar het creëren van „additionele luchthavencapaciteit‟ op Eindhoven en Lelystad voor in totaal circa 70.000 vliegtuigbewegingen. Daarbij is ingezet op een verdeling van 25.000 bewegingen voor Eindhoven en 45.000 vliegtuigbewegingen in Lelystad. Het advies zoals dit op 30 maart 2012 is geformuleerd luidde om de 45.000 bewegingen in twee tranches te realiseren. De eerste tranche van 2015 en de tweede tranche vanaf 2020.453 In het gepubliceerde advies wordt geen relatie gelegd met de gevolgen voor het advies voor de ontwikkelingen in Twente. Het advies is overgenomen door de Tweede Kamer en heeft volgens Schiphol ook meegespeeld in de overwegingen geen bod te doen op de exploitatie voor de luchthaven Twente (zie ook hierna). Uitstel biedingenfase Eind maart wordt in het DB besloten om de biedingenfase uit te stellen. De reden hiervoor ligt in de procedure rond de staatssteuntoets. PS worden hierover geïnformeerd.454 De uitspraak van de Europese Commissie omtrent de vraag of er sprake zou zijn van ongeoorloofde staatssteun laat langer op zich wachten dan gedacht. Het Ministerie van I&M heeft daarbij laten weten dat zij pas een Luchthavenbesluit maakt wanneer die uitspraak er is.455 Ook uit interviews en GS-nota‟s wordt duidelijk dat de staatssteunvraag speelt en er zorgen zijn456 of het volledige bedrag zal worden goedgekeurd. De lijn van de provincie blijft om voor 1 november 2012 inzage te krijgen in de formele aanvraag aan Brussel. De vraag is of afronding van de biedingenfase voor 1 december 2012 mogelijk is. GS hanteren de lijn dat geen vervolgstappen worden gezet voordat duidelijkheid is verkregen uit Brussel.457 Om die reden is de biedingenfase uitgesteld. Aan de directeur van ADT is de opdracht gegeven uit te zoeken tot wanneer de biedingenfase kan worden uitgesteld. PS zijn over de (redenen voor) uitstel geïnformeerd.458 Binnen ADT zijn er verschillende mogelijke scenario‟s voorgesteld om de staatssteunvraag ten positieve te laten slagen. Daarbij leeft, in ieder geval bij GS, de overtuiging dat het gehele bedrag van € 16 miljoen van belang is voor de exploitant om de businesscase rond te krijgen. Een aanmerkelijk lager bedrag, of geen bedrag, zou betekenen dat er geen businesscase is.459 ADT heeft vijf scenario‟s ontwikkeld die als meer of minder wenselijk zijn ingeschat door de provincie.460 In de voortgangsrapportage van ADT over het eerste kwartaal, die op 14 juni 2012 is aangeboden aan PS461, wordt aangegeven dat de opgave dat in 2014 gevlogen kan worden, niet in het geding komt.462 Omdat de voorziene uitspraak van de Europese Commissie op zich laat wachten wordt, mede op advies van de Tenderboard 463, besloten om een vierde 453

Advies Lelystad Airport, 30 maart 2012, p. 31.

454

Brief PS 'Latere start biedingenfase aanbesteding luchthaven Twente' 3 april 2012.

455

GS-nota, Uitstel start biedingenfase aanbesteding luchthaven, 2012/0099741, 02-04-2012.

456

Besluitenlijst 20120717GS, Rondvraag vertrouwelijk, 17 juli 2012 en Besluitenlijst 20120710GS, Rondvraag vertrouwelijk, 10 juli 2012. 457

Besluitenlijst 20120717GS, Rondvraag vertrouwelijk, 17 juli 2012.

458

Brief aan PS, Latere start biedingenfase aanbesteding luchthaven Twente, PS/2012/256, 03-april 2012.

459

GS-nota, Annotatie DB en AB vergaderingen ADT 12 juni 2012, 2012/0153260, 6 juni 2012.

460

GS-nota, Annotatie DB en AB vergaderingen ADT 12 juni 2012, 2012/0153260, 6 juni 2012.

461

Voortgangsrapportage ADT 1e kwartaal 2012, PS/2012/476, 14 juni 2012.

462

Voortgangsrapportage ADT1e kwartaal 2012, april 2012, p. 7.

463

Brief ADT, Formele start aanbesteding luchthaven Twente, 26 juli 2012.


117

consultatieronde te houden. In die ronde worden de deelnemers aan de aanbesteding over het verloop van de staatssteunprocedure en de procedure voor het luchthavenbesluit geïnformeerd.464 Op 29 mei 2012 ontvangen PS de planning met betrekking tot de aanbesteding. Hieruit blijkt dat de laatste mogelijkheid voor start van inschrijving biedingen in januari 2013 is.465 Voortgang aanbesteding leisure In april komt in GS opnieuw de leisure aan de orde. Er is een Informatiememorandum opgesteld, dat de kaders schetst waarbinnen een marktpartij moet worden gevonden. Deze wordt met een begeleidende brief aan PS voorgelegd. Opnieuw wordt daarbij aangegeven dat het lastig is om invulling te geven aan de vraag wat wordt bedoeld met het begrip „Twentse schaal‟. Het begrip is zo goed als mogelijk omschreven en komt ook terug in de selectiecriteria. Verder worden de ontwikkeling van de luchthaven en die van de leisure aangeduid als „losse ontwikkelingen‟. In beginsel kan volgens GS de leisure-ontwikkeling worden voortgezet wanneer de luchthavenexploitatie niet doorgaat. Wanneer de luchthavenexploitatie niet doorgaat, heeft ADT wel het voorbehoud om de ontwikkeling van het gehele gebied te heroverwegen. 466 Overigens blijkt uit het memo eveneens dat aanbesteding van de leisure formeel niet noodzakelijk was, maar ADT er gezien de omvang voor heeft gekozen om te voldoen aan de criteria van objectiviteit, gelijkheid en transparantie en tevens door middel van een openbare aanbesteding zoveel mogelijk mensen wil interesseren.467 Er is gekozen voor de vorm van een zogenoemde „ontwikkelcompetitie‟ en daarbinnen een marktpartij te selecteren en de kavel in exploitatie te brengen. Het uitgangspunt is om binnen de vastgestelde kaders „maximale vrijheid‟ te bieden, zowel in programmatisch als in ruimtelijk opzicht. Het enige kader dat dan ook geldt voor het programmatische gedeelte is dat het plan aanvullend moet zijn op het aanbod dat al aanwezig is in Twente. Als ruimtelijk kader worden de hoogtemaxima meegegeven, die voortvloeien uit het gegeven dat er een vliegveld met radarinstallatie in de directe nabijheid is en de leisure op Twentse schaal moet zijn.468 Ontwikkeling ‘’Plan-B-scenario’s Op 22 mei 2012 ligt er een ambtelijke notitie in GS waarin een aantal plan-B-scenario‟s worden uitgewerkt. Concrete aanleiding vormt de bespreking in het bestuur van ADT van de staatssteunprocedure (zie ook hierboven). In de ambtelijke notitie worden een aantal scenario‟s benoemd voor de situatie dat er geen bieding zou zijn. Op dat moment is nog niet duidelijk wanneer de biedingenfase zal starten. 

Als voorwaarde wordt gesteld dat alvorens een discussie over Plan B-scenario‟s gevoerd kan worden, GS moeten bepalen welke ambities uit de Ruimtelijke Visie gehandhaafd blijven en welke niet. Vervolgens worden de volgende scenario‟s benoemd: De provincie handhaaft alle ambities (met uitzondering van het vliegen) zoals in de Ruimtelijke Visie opgenomen. Dat betekent dat het Ontwikkelingsplan onverkort door ADT uitgevoerd wordt en dat er voor het luchthavendeel van de grond

464

Voortgangsrapportage ADT1e kwartaal 2012, april 2012, p. 7.

465

Brief aan PS, Planning met betrekking tot start biedingenfase luchthaven Twente, PS/2012/425, 29 mei 2012.

466

Brief aan PS, Informatiememorandum leisure Noordzijde Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., PS/2012/308, 23 april 2012. 467

GS-nota, Informatiememorandum leisure ADT, 2012/0111095, 12-04-2012.

468

Brief aan PS, Informatiememorandum leisure Noordzijde Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., PS/2012/308, 23 april 2012.


118







een andere invulling wordt gezocht danwel dat die grond (tijdelijk) blijft liggen zoals die nu is. Dat houdt dus in dat alle kaders zoals die nu door PS zijn vastgesteld blijven staan. De provincie handhaaft alleen die ambities die direct het provinciaal belang raken, bijvoorbeeld de EHS. Dit leidt tot een of meerdere scenario‟s waarin de andere deelplannen door een andere eigenaar uitgevoerd moeten gaan worden. De provincie handhaaft een aantal/alle ambities, maar wil de haalbaarheid ervan vergroten door een aantal door PS vastgestelde kaders ter discussie te stellen. Bijvoorbeeld het kader dat de leisure Noord alleen maar „op Twentse schaal‟ mag plaatsvinden. Misschien biedt het vrijkomen van de landingsbaan extra kansen in deze markt wat het areaal voor de leisure aanzienlijk zou vergroten. Of de EHS wordt fors uitgebreid en gaat mede het luchthavendeel omvatten (in Soesterberg laat de provincie ook de landingsbaan overwoekeren). De provincie heeft geen inhoudelijke ambities meer voor dit gebied. Dan is een scenario denkbaar dat de provincie haar deel van de grond (50%) overdoet aan de gemeente en haar verlies neemt.469

Een scenario voor voortzetting van de aanbestedingsprocedure na sluiting van de biedingenfase heeft niet op tafel gelegen. In GS worden de eerste randvoorwaarden besproken. Het betreft een eerste verkenning.470 Over de notitie heeft geen besluitvorming door GS plaatsgevonden. Rond dezelfde tijd gaat richting PS een brief waarin de planning is uitgewerkt. De uiterste datum voor de start van de biedingenfase is januari 2013.471 Start biedingenfase In juli 2012 besluit ADT de biedingenfase te starten. Een brief hierover is ter kennisname aan PS gestuurd.472 Uit de brief wordt duidelijk dat de biedingenfase naar wens van gekwalificeerde partijen opnieuw is uitgesteld. Deze hebben gevraagd om meer tijd voor het opstellen van de bieding. Aan deze wens is door het bestuur van ADT tegemoet gekomen. De biedingenfase zal daarom starten op 1 augustus 2012 en de biedingen moeten uiterlijk op 3 december 2012 binnen zijn.473 Het besluit van het AB om de biedingenfase te starten, leidt tot schriftelijke vragen van GroenLinks. GroenLinks vraagt daarin onder meer “dat aanbesteding wordt gestart na verkrijging van benodigde zekerheden in verband met staatssteundossier (naar verwachting najaar 2012). In uw brief van 3 april schrijft u dat "..het ministerie van I&M recent heeft aangegeven de aanvraag voor het Luchthavenbesluit pas in behandeling te zullen nemen, nadat er een besluit ligt van de Europese Commissie dat de bijdrage van € 16,2 miljoen toelaatbaar is." Zijn de genoemde benodigde zekerheden er nu? Zo ja, waaruit bestaan ze? Zo neen, waarom is ADT dan toch met de aanbesteding gestart?”474 Op 5 september 2012 beantwoorden GS de gestelde vragen. In het antwoord op bovenstaande vraag stellen GS dat “in onze brief van 26 juli 2012 hebben wij u gemeld dat de start van de biedingenfase op 1 augustus 2012 zou plaatsvinden. 469

Intern Memo „Discussie Plan B‟, 21 mei 2012.

470

Besluitenlijst GS 22 mei 2012 vertrouwelijk, 20120522GS.

471

GS-nota, Informeren PS over maximumuitstel aanbesteding luchthaven Twente, 2012/0144781, 24 mei 2012.

472

Brief aan PS, Brief ADT m.b.t. start biedingenfase aanbesteding luchthaven Twente, PS/2012/641, 31 juli 2012.

473

Brief aan PS, Brief ADT m.b.t. start biedingenfase aanbesteding luchthaven Twente, PS/2012/641, 31 juli 2012.

474

Schiftelijke vragen ex art 59 RvO „GroenLinks inzake onzekere start Luchthaven Twente‟PS/2012/719, 27 augustus 2012.


119

In de bijlage bij deze brief (d.d. 26 juli 2012 van het Dagelijks bestuur van ADT aan GS) staat vermeld: "In deze vierde consultatieronde is door de gekwalificeerde partijen meer tijd gevraagd voor het opstellen van een bieding. Het bestuur van ADT heeft besloten aan dat verzoek te voldoen." Oorspronkelijk stond voor de biedingenfase 6 weken. Omdat het geven van de door de gekwalificeerde partijen gevraagde extra tijd, gegeven het laatst mogelijke startmoment, moeilijk aan het eind van de biedingenfase te organiseren is, is door het bestuur van ADT besloten die aan het begin te doen en hiermee de termijn op 4 maanden te stellen, zodat de planning zoals in april jl. aan u bekend gemaakt, intact blijft. Dat betekent dat de voorlopige gunning aan de exploitant nog steeds in februari 2013 kan plaatsvinden.”475 Uit de beantwoording is duidelijk dat er nog geen duidelijkheid is over de staatssteuntoets. Plan B-scenario’s worden what-if-scenario’s In de periode juli tot december 2012 wordt er in GS gesproken over de ontwikkeling van what-ifscenario‟s.476 In september luidt het standpunt van GS: “Als aanbesteding niet lukt: geen doorstart; stand van zaken Brussel dient schriftelijk gerapporteerd te worden; what-if-scenario‟s dienen verder voorbereid te worden.”

  

Het college van GS heeft daarbij uitgesproken uiterlijk medio november de stand van zaken te bespreken. 477 Bij de voorbereiding van de AB/DB-vergadering van 25 september 2012 hebben GS daaraan toegevoegd dat het college eerst in eigen kring mogelijke scenario‟s wil bespreken.478 De terugkoppeling vanuit de vergadering luidt dat de noodzaak voor de scenario‟s toeneemt. Ook is er aandacht gevraagd voor een betere informatievoorziening vanuit ADT richting PS. De Commissaris van de Koningin meldt in dezelfde vergadering contact te hebben gehad met de voorzitter van ADT. Er is afgesproken dat er een notitie zal komen, waarin zal staan beschreven “via welk proces in eigen kring te komen tot discussies over what-ifscenario‟s in het dossier”.479 Ook in het collegeoverleg komt de noodzaak voor scenario‟s opnieuw aan de orde, waarbij wordt nagedacht over de vraag wat de „meest geëigende tafel‟ is om die te bespreken: die van ADT of die van de twee deelnemende partners.480 Uiteindelijk wordt niet meer overgegaan tot de ontwikkeling van de scenario‟s. Besloten wordt de biedingenfase af te wachten. Uit het onderzoeksdossier blijkt niet dat PS zijn geïnformeerd over de noodzaak van het al dan niet ontwikkelen van scenario‟s. Second opinion aanbesteding leisure In november 2012 constateren GS dat het voorstel van ADT met betrekking tot het organiseren van een ontwikkelcompetitie niet door kan gaan. Er is een second opinion uitgevoerd, waaruit is gebleken dat de voorwaarden, zoals gesteld, te streng zijn. Daarnaast heeft er geen marktconsultatie plaatsgevonden en zitten er „vage elementen‟ in het Informatiememorandum. Om die reden kan niet tot een beoordeling worden

475

Beantwoording Statenvragen GroenLinks ex artikel 59 RvO betreffende start inschrijving voor aanbesteding Luchthaven Twente, GS/2012/0209335, 5 september 2012. 476

In mei 2012 wordt in plaats van What-if nog gesproken over Plan B scenario‟s.

477

Besluitenlijst 20120911 GS, Rondvraag vertrouwelijk, geen datum.

478

Besluitenlijst 201209025 GS, Annotatie DB ADT 25 september 2012.

479

Besluitenlijst 20121002 GS, College-overleg met Enschede, 16 oktober 2012.

480

Besluitenlijst 20121016 GS, 16 oktober 2012, Annotatie DB ADT 18 oktober 2012.


120

gekomen. Het is „voor de markt‟ noodzakelijk om eerst te weten of er daadwerkelijk gevlogen zal gaan worden. Het blijkt dat zich een aantal gegadigden hebben gemeld die wel in een aanbestedingsprocedure willen participeren, maar die niet aan de ontwikkelcompetitie willen meedoen. ADT stelt daarom voor om een marktconsultatie uit te voeren en vervolgens te besluiten hoe verder te gaan. Het blijkt op dit moment ook, anders dan eerder voorgesteld, de leisure wel degelijk aanbestedingsplichtig is. GS stellen zich op het standpunt om het voorstel van ADT te volgen. Voorgesteld wordt om dit gegeven aan PS voor te leggen.481 De second opinion is vervolgens in maart 2013 voorgelegd aan de Staten, na toezegging van het college tijdens de behandeling van de derde voortgangsrapportage van ADT van 2013.482 Er is besloten de verdere leisure-markt tot en met de zomer van 2013 verder te verkennen. In februari 2013 meldde ADT in de voortgangsrapportage dat een kansrijk initiatief zich had gemeld: Exploratorium Ontdekking Aarde.483

4.8 / December 2012: uitblijven biedingen De inschrijftermijn voor biedingen is 3 december 2012 gesloten. Op 4 december 2012 worden de uitkomsten van de tender openbaar gemaakt. De gevolgde procedure heeft niet tot een bieding geleid. Er gaat een brief uit naar PS waarin wordt aangegeven dat er nader onderzocht zal worden waarom er door de gekwalificeerde partijen (het waren er drie484) geen bod is uitgebracht en wat dit betekent voor de gestelde kaders. Deze vraag zal gesteld worden aan ADT. Aan de Tenderboard zal worden gevraagd om een advies uit te brengen over de ontstane situatie.485 Op 12 december 2012 is in PS gesproken over de uitkomst van de aanbesteding. Er leven vragen over de redenen waarom er geen biedingen zijn gekomen. Ook wordt er gevraagd om een heroverweging van de gebiedsontwikkeling en zijn er vragen over het verdere verloop van de aanbesteding en de vraag welke rol er nu is voor ADT. Andere fracties geven aan dat ADT allang had moeten weten dat het niet zou komen tot een aanbesteding. De portefeuillehouder geeft aan dat er tijd nodig is om een analyse te maken van de vraag waarom er geen biedingen zijn gekomen en er dan (in februari) zal moeten worden gesproken over de feiten en het gesprek vervolgen over de toekomst. Ook geeft de gedeputeerde aan dat de aanbestedingsprocedure nog niet gestopt is. Er wordt nu uitgevraagd waarom er geen biedingen zijn. De uitkomsten worden voorgelegd aan PS. Hij verwacht eind januari de informatie te kunnen voorleggen. Ook wordt er een vraag gesteld over de geldigheid van de kaders. Er wordt onder meer een motie ingediend, die stelt dat de brief van GS aan PS geen duidelijkheid geeft over het verdere verloop van de aanbestedingsprocedure. Volgens de indieners (D66, SP, 50Plus en GroenLinks), mag de analyse van ADT er niet toe leiden dat er wordt overgegaan tot een nieuwe aanbestedingsronde. De motie wordt met 17 stemmen voor en 28 tegen, verworpen.486

481

GS-nota, Annotatie DB- en AB-vergadering ADT 12 juni 2012, 2012/0153260, 6 juni 2012.

482

PS-brief, Second opinion rapport Leisure Noord ADT, 2013/0028988, 1 maart 2013.

483

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, PS/2013/138, 12 februari 2013, p. 3.

484

GS-nota, Reactielijn na mislukken aanbesteding, 2012/0282698, 22 maart 2013.

485

Brief PS, Aanbesteding luchthaven Twente, PS/2012/1067, 5 december 2012.

486



121

Ook twee andere moties, die GS oproepen in februari te komen met een nieuw voorstel voor een structuurvisie c.q. ruimtelijke visie, worden verworpen met 17 stemmen voor en 28 tegen.487 Voor alle drie de moties geldt dat de fracties PvdA,, SP, GroenLinks, 50PLUS en D66 voor hebben gestemd. 488 De gedeputeerde geeft aan dat de kaders zijn vastgesteld door PS, er een tenderprocedure is gevolgd en er binnen de kaders wordt gebleven. De gedeputeerde geeft aan dat de aanbestedingsprocedure, zoals die door PS is vastgesteld, een bijzondere procedure is die zorgvuldigheid verlangt. De portefeuillehouder geeft aan dat GS met dezelfde vragen leeft als PS.489 In PS wordt door één van de fracties blijvend aangedrongen. Er wordt gevraagd: dit betekent dus dat in de tussentijd niets gebeurt? De portefeuillehouder herhaalt dat binnen de kaders van PS wordt gebleven, ook op de vraag of er niet wordt ingegaan op een tussentijdse bieding, en dat PS degene is die de kaders verandert. 490 Daarop blijft de fractie in kwestie herhalen: “er wordt dus tussentijds niet onderhandeld?” Hierop reageert de gedeputeerde niet meer: “Volgens mij is er geen vraag gesteld.” Daarmee is de beraadslaging over het onderwerp beëindigd. Uiteraard leidt het uitblijven van biedingen tot reacties in de media en vervolgens tal van schriftelijke vragen en reacties, zowel van Statenfracties (te weten de fracties PvdA, SP, D66 en GroenLinks) als van belangengroepen en andere betrokkenen. Zo verschijnt op 12 januari 2013 in Tubantia een artikel met als kop „Schiphol schreef Twente jaren geleden al af‟. In het artikel wordt beweerd dat Schiphol een interne analyse zou hebben gemaakt van de levensvatbaarheid van luchthaven Twente. De vragen van PS hebben onder meer betrekking op de volgende onderwerpen:    

of de geselecteerde marktpartijen voldoen aan de gestelde eisen, of er door ADT gesprekken zijn gevoerd met gekwalificeerde partijen en wat de redenen zijn voor niet (pre)kwalificatie;491 contacten die er zouden zijn geweest met Schiphol;492 het verdere verloop van de procedure rond de staatssteun;493 de planning.494

Een van de fracties uit PS heeft gevraagd of GS op de hoogte zijn van het betreffende rapport waaraan in het artikel van Tubantia wordt gerefereerd en of er contacten zijn geweest met Schiphol.495 GS hebben aangegeven niet bekend te zijn met het rapport496 en dat er geen contacten zijn geweest met Schiphol die betrekking hebben op de luchthaven.497 Daarnaast hebben GS op vragen over of marktpartijen aan de 487

Motie, Luchthaven Twente, 12 december 2012 en Motie, Luchthaven Twente naar aanleiding van brief „afloop biedingenfase ADT, PS/2012/1067, 12 december 2012. 488

Besluitenlijst PS, 12 december 2012.

489

PS, Audioverslag, 12 december 2012.

490

PS, Audioverslag, 12 december 2012.

491

Statenvragen artikel 59 RvO Provinciale Staten Overijssel, PS/2013/40, 21 januari 2013.

492

Statenvragen artikel 59 RvO Provinciale Staten Overijssel, PS/2013/37, 17 januari 2013.

493

Beantwoording Statenvragen PvdA ex artikel 59 RvO naar aanleiding van artikel Tubantia betreffende „zaak staatssteun luchthaven even op de lange baan‟, PS/2013/137, 27 februari 2013. 494

Beantwoording Statenvragen GroenLinks ex artikel 59 RvO n.a.v. het kritieke tijdpad voor luchthaven Twente, PS/2013/190.

495

Beantwoording Statenvragen PvdA ex artikel 59 RvO betreffende vragen PvdA rapport Schiphol m.b.t. luchthaven Twente, PS/2013/26, 15 januari 2013. 496

Beantwoording Statenvragen SP ex artikel 59 RvO betreffende interne analyse Schiphol met betrekking tot luchthaven Twente, 15 januari 2013. 497

Beantwoording Statenvragen PvdA ex artikel 59 RvO betreffende vragen PvdA rapport Schiphol m.b.t. luchthaven Twente, PS/2013/26, 15 januari 2013.


122

gestelde eisen voldeden, of er partijen zijn die niet zijn geprekwalificeerd, aangegeven dat de marktpartijen aan de gestelde eisen voldeden en alle partijen zijn geprekwalificeerd.498 Naast deze vragen zijn er door derden tal van analyses opgesteld over het mislukken van de aanbesteding en de redenen hiervoor en de vervolgstappen.

4.9 / Onderhandse aanbesteding Reggeborgh Groep in beeld Na gehoord te hebben over het uitblijven van biedingen, meldt de Reggeborgh Groep zich in december 2012 bij de voorzitter van ADT. Op 18 december vindt er een informeel gesprek plaats tussen het bestuur van ADT en een vertegenwoordiger van de Reggeborgh Groep. In interviews is aangegeven dat, op het moment dat de Reggeborgh Groep serieuze interesse lijkt te hebben, de gesprekken zijn voortgezet met het aanbestedingsteam. Onderhandse aanbesteding De door de Reggeborgh Groep getoonde interesse vormt de aanleiding voor het inventariseren van de mogelijkheden voor het voortzetten van de aanbestedingsprocedure. De Kadernota voor de aanbesteding voorzag niet in de mogelijkheid dat er geen biedingen zouden komen. Op 21 januari 2013 sturen GS een brief waarin zij aangegeven dat ADT de optie heeft om de aanbesteding voort te zetten in het geval een andere partij zich meldt. ADT maakt daarmee gebruik van artikel 31 van de Algemene richtlijn/artikel 40 lid 3 van de Europese Richtlijn Nutssectoren om een onderhandelingsprocedure te beginnen. Het juridisch kader daarvoor is in februari, tezamen met het Statenvoorstel met de analyse over waarom er geen biedingen zijn gekomen en het vervolg, aan PS gestuurd. Een onderhandse aanbestedingsprocedure betekent dat er geen „wezenlijke wijziging‟ ten opzichte van de oorspronkelijke opdracht ontstaat. Volgens ADT is er sprake van een wezenlijke wijziging in de volgende drie gevallen: / / /

“wanneer ADT voorwaarden invoert die, als zij in de oorspronkelijke procedure waren genoemd, hadden geleid tot toelating van andere inschrijvers dan die oorspronkelijk zijn toegelaten (vergroting van de kring van gegadigden); wanneer zij de opdracht in belangrijke mate uitbreidt tot diensten of werken die oorspronkelijk niet waren opgenomen; als ADT het economisch evenwicht van de concessieovereenkomst wijzigt in het voordeel van de private partij op een manier die op grond van de voorwaarden uit de oorspronkelijke concessieovereenkomst niet bedoeld is. De Kadernota Aanbesteding voorziet niet in de situatie dat er geen biedingen binnen komen. Het algemene aanbestedingsrecht geeft het ADT de basis om een onderhands traject te starten, uiteraard binnen de inhoudelijke kaders die zijn afgesproken. ADT kan derhalve een onderhandelingsprocedure te starten zonder voorafgaande bekendmaking.”499

ADT komt zo tot de conclusie dat een onderhandse procedure kan worden gestart. Het scenario voor een onderhandse aanbestedingsprocedure staat niet eerder op de agenda van GS of van het AB van ADT dan nadat de Reggeborgh Groep interesse heeft getoond.

498

Beantwoording Statenvragen PvdA ex artikel 59 RvO betreffende aanbesteding Luchthaven Twente, PS/2013/40, 14 februari 2013. 499

Memo ADT, Uitleg toepassing onderhandse fase in aanbesteding Luchthaven Twente, 8 februari 2013.


123

GS laten op 21 januari 2013 tevens weten dat de Reggeborgh Groep in beeld is.500 Voor die tijd is binnen GS gesproken over de contacten tussen de ADT en de Reggeborgh Groep en is nagegaan op welke momenten (ook informeel) vanuit ADT contact is geweest met de Reggeborgh Groep. GS constateren dat dit niet eerder dan na sluiting van de biedingenfase is gebeurd.501 PS worden op 21 januari 2013 geïnformeerd over het feit dat er gesprekken worden gevoerd met de Reggeborgh Groep. In februari 2013 wordt in GS kennisgenomen van het gegeven dat er een conceptintentieovereenkomst is opgesteld. Het aanbestedingsteam zal verdere gesprekken voeren met de Reggeborgh Groep.502 Aan PS zal een Statenvoorstel worden voorgelegd. Op 30 januari 2013 zijn door één van de Statenfracties vragen gesteld over de verhouding tussen de contacten met de Reggeborgh Groep en de verhouding tot de kaders voor de aanbesteding zoals die zijn vastgesteld door PS. De Kadernota wordt geciteerd: “In de aanbestedingsprocedure zit een prekwalificatie (Request for Qualification) waarbij gegadigden op deze punten getoetst worden. Alleen in die fase geprekwalificeerde partijen worden toegelaten tot het vervolg van de aanbestedingsprocedure.”503 Nu Reggeborgh niet tot deze partijen behoort, heeft de fractie de vraag of GS het ermee eens zijn dat Reggeborgh geen partij kan zijn in de lopende aanbesteding. GS geven op 14 februari 2013 in de beantwoording aan het hier niet mee eens te zijn. Er zijn verkennende gesprekken gevoerd met de Reggeborgh Groep om te onderzoeken of de partij in de onderhandse fase van de aanbesteding kon worden meegenomen. De werkwijze is getoetst door de Tenderboard en wordt onderschreven. Een andere vraag die de fractie stelt is of GS het eens zijn dat de biedingenfase gesloten had moeten worden. Hierop geven GS aan dat indien er geen biedingen zijn uitgebracht, de aanbestedende dienst de mogelijkheid heeft om de aanbesteding te vervolgen met een volgende fase, namelijk een onderhandse fase. Dit is getoetst aan aanbestedingsrecht. In die onderhandse fase mag met een partij één op één worden gesproken over de aanbesteding van de ontwikkeling en exploitatie.504 Een memo hierover van het DB van ADT richting GS is aan PS toegestuurd.505 Statenvoorstel 12 februari 2013 Op 12 februari 2013 sturen GS aan PS een Statenvoorstel, waarin een aantal bijlagen is toegevoegd: / / / /

500

de analyse waarom er geen biedingen zijn; een memo over de toepassing van de onderhandse procedure; advies heroriëntatie en no regret maatregelen; de intentieovereenkomst die ADT en Reggeborgh hebben ondertekend op 11 respectievelijk 8 en 9 februari 2013506 en die aan PS is aangekondigd in een brief van 21 januari 2013. 507 Memo ADT, Uitleg toepassing onderhandse fase in aanbesteding Luchthaven Twente, 8 februari 2013.

501

Zo blijkt onder meer uit de GS-nota, Annotatie DB en AB ADT 1 februari 2013, 2013/0020734, 29 januari 2013 en de besluitenlijsten van de GS-vergaderingen van 4 en 11 februari 2013. 502

GS-nota, Statenvoorstel gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o./aanbesteding ADT, 2013/0038025, 12 februari 2013.

503

Beantwoording Statenvragen PvdA ex artikel 59 RvO betreffende kaders aanbesteding ADT, PS/2013/105, 14 februari 2013.

504

Beantwoording Statenvragen PvdA ex artikel 59 RvO betreffende kaders aanbesteding ADT, PS/2013/105, 14 februari 2013.

505

Als bijlage bij Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, 12 februari 2013.

506

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, 12 februari 2013, p. 53.

507

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, 12 februari 2013, p. 1.


124

Aan PS wordt gevraagd kennis te nemen van bovengenoemde stukken.

Waarom geen biedingen Onderdeel van de rapportage is een analyse van de vraag waarom er geen biedingen zijn gekomen. 508 In het rapport hebben de drie partijen uit de laatste fase van de aanbesteding (Schiphol Group, Egis en Imtech, Ictas) ieder een reactie gegeven op de vraag waarom zij geen bod hebben uitgebracht. Samengevat worden er vier redenen aangegeven: / / / /

Er zijn gunstige economische groeivooruitzichten in opkomende economieën als Brazilië en Turkije in vergelijking met de verwachtingen in Nederland. De omvang van het project is relatief gering in vergelijking met luchthavenprojecten in deze twee landen. De besluiten in de Tweede Kamer over de ontwikkeling van de luchthaven Lelystad en de wens van de Schiphol Group zich volledig hierop te richten. Daarnaast heeft Schiphol Group aangegeven „geen geloof te hebben in de businesscase‟.509 Het ontbreken van een „bewezen luchtvaartmarkt‟ in de praktijk.

Door de potentiële bieders zijn geen opmerkingen gemaakt over de kaders of het verloop van het proces. Die is volgens hen goed verlopen.510 De Tenderboard heeft naar aanleiding van het uitblijven van biedingen en de analyse van ADT aanvullende opmerkingen gemaakt op het uitblijven van biedingen. Dit zijn onder meer de volgende: / /

De Tenderboard vraagt zich af of er mogelijk nog andere of aanvullende redenen zijn waarom er geen biedingen zijn gekomen, anders dan de redenen, zoals die door de partijen zelf genoemd zijn. In ieder geval zijn die nu niet uit de gesprekken naar voren gekomen. De Tenderboard stelt vast dat er „serieuze kwalificatie-eisen‟ zijn gesteld rond ervaring, omzet en eigen vermogen. Mogelijk hadden lagere eisen kunnen zorgen voor kwalificatie van kleinere partijen. Tegelijk is dan de vraag of een dergelijke partij over voldoende financiële draagkracht en expertise zou beschikken.

Een aantal verzwarende omstandigheden uit de economische recessie hebben de businesscase eveneens beïnvloed. Dit zijn onder andere het gegeven dat het moeilijker is om financiering te krijgen, het rendabel ontwikkelen van een bedrijventerrein lastiger is en de afname van groei in aantal passagiers in Europa.511 Advies heroriëntatie en no-regret-maatregelen Behalve een analyse over het uitblijven van biedingen en een analyse over de mogelijkheden voor onderhandse aanbesteding ligt er op 8 februari 2013 ook een advies van ADT over heroriëntatie en zogenoemde „no-regret-maatregelen‟. De documenten worden op 12 februari 2013 tezamen aan PS aangeboden.512 De deelnemende partijen hebben aan ADT gevraagd een analyse te maken van de effecten van het eventueel niet doorgaan van een burgerluchthaven op de andere deelgebieden.

508

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, PS/2013/138,12 februari 2013.

509

Notitie ADT aan Colleges van B&W en GS, 8 februari 2013, p. 7.

510

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, 2013/0038074, 12 februari 2013, p. 4.

511

Notitie ADT aan Colleges van B&W en GS, 8 februari 2013, p. 13-14.

512

Statenvoorstel, Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving, PS/2013/138, 12 februari 2013.


125

In de notitie wordt opgemerkt dat de meeste deelgebieden geen relatie hebben met het geplande vliegveld. De ontwikkeling van de luchthaven kan de ontwikkeling van andere deelgebieden versterken, maar is daarvan niet afhankelijk, zo wordt opgemerkt. Voor de leisure en de ontwikkeling van Troned in het noorden ligt dit iets anders. Volgens ADT zou voor beide ontwikkelingen moeten gelden dat er moet worden doorgegaan met de koers zoals die is ingezet, ook als de luchthaven niet doorgaat. De ontwikkelingen zijn volgens ADT „kansrijk‟ en bovendien leiden ze tot een bijdrage aan de missie van de gebiedsontwikkeling. Voor elk van de deelprojecten is in een bijlage een analyse gemaakt van de (financiële) gevolgen wanneer het project zou worden stopgezet. Op basis van de analyse concludeert ADT dat alleen voor de verwerving van de gronden voor de infrastructuur noord het advies luidt de ontwikkeling stop te zetten tot het moment dat er meer zekerheden zijn over het doorgaan van de ontwikkelingen.513 Het Statenvoorstel wordt behandeld in de Statencommissiedag van 27 februari 2013 en in PS van 17 april 2013. Op de agenda staat tevens het initiatiefvoorstel voor het instellen van een evaluatieonderzoek. 514 Tijdens de vergadering zijn verschillende vragen gesteld, onder meer over de vraag of er andere opties waren (bijvoorbeeld stoppen), de informatievoorziening richting de Staten over het sluiten van de intentieovereenkomst en de onderhandse aanbesteding in relatie tot de eerder gestelde kaders.515 Opstellen concessieovereenkomst Na ondertekening van de intentieovereenkomst door ADT en Reggeborgh, op 11 respectievelijk 8 en 9 februari 2013, moeten verdere onderhandelingen tussen Reggeborgh en ADT leiden tot het sluiten van een concessieovereenkomst. Een voorwaarde voor het sluiten van een dergelijke concessieovereenkomst is dat wordt voldaan aan de eisen zoals die zijn geformuleerd in de Request for Qualification. Reggeborgh Groep voldoet zelf niet aan alle eisen. Daarom dient er een consortium te worden gevormd met een luchthavenoperator.516 In de planning is voorzien dat op 26 maart 2013 een zogenoemde „95%-versie‟ van de consessieovereenkomst ter advies naar de Tenderboard kan. Vervolgens zal naar planning op 28 maart 2013 een advies van de Tenderboard binnen zijn dat op 2 april 2013 kan worden besproken in de beide colleges. PS worden hierover geïnformeerd.517 Op 28 maart 2013 worden PS geïnformeerd dat de Reggeborgh Groep een intentieovereenkomst heeft gesloten met luchthavenoperator Avia partner en deze tezamen een consortium zullen vormen. 518 De concessieovereenkomst wordt uiteindelijk ondertekend in september 2013.519

513

Advies heroriëntatie en no regret maatregelen, 8 februari 2013.

514

Initiatiefvoorstel Evaluatie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omstreken, PS/2012/1089, 12 december 2012.

515

Statencommissiedag, 27 februari 2013.

516

Zo blijkt uit de brief aan PS, Melding ADT overeenkomst Reggeborgh Groep en operator, PS/2013/294, 28 maart 2013.

517

GS-nota, Brief ADT met stand van zaken Reggeborgh Groep en brief vervanging Tenderboard, 25 maart 2013.

518

Brief aan PS, Melding ADT overeenkomst Reggeborgh Groep en operator, PS/2013/294, 28 maart 2013.

519

Besluitvorming over en ondertekening van de concessieovereenkomst valt hiermee buiten de onderzoeksperiode.


126

Bijlagen Bijlage 1. Bestudeerde bronnen Schriftelijke bronnen Voor het onderzoek is een uitgebreid dossier geraadpleegd. Dit dossier betreft onder meer: / / / / / / / / / / / / / / / / /

beleidsstukken en besluitvormingsdocumenten van de provincie; haalbaarheidsstudies en onderliggende onderzoeken, van zowel VTM i.o. als ADT; (vertrouwelijke) GS-nota‟s, annotaties en een overzicht van besluiten van GS-vergaderingen; begrotingen, jaarrekeningen, voortgangsrapportages en grondexploitaties van VTM i.o. en ADT; voortgangsberichten aan PS; brieven aan PS; Statenvoorstellen en -besluiten; moties en amendementen van PS; schriftelijke vragen van PS; besluitenlijsten vergaderingen Provinciale Staten; (audio)verslagen Provinciale Staten en commissies; begrotingen en jaarrekeningen VTM en ADT; website en verzamelde stukken ADT: http://www.adttwente.nl/bibliotheek/Documenten/; website en verzamelde stukken VTM: http://www.vliegwieltwente.nl/vtm/; overzicht van in het kader van WOB-verzoeken beschikbaar gestelde informatie; inspraakreacties en documenten zoals beschikbaar gesteld door de heer Graas en de heer Opdam; chronologisch overzicht van documenten dat AT Osborne in opdracht van de provincie heeft opgesteld.

In het bevindingenrapport is middels voetnoten naar de genoemde stukken verwezen. Geraadpleegde personen In het onderzoek is gebruikgemaakt van twee type gesprekken, oriënterende gesprekken en interviews. Oriënterende gesprekken / / / / / / / / / / / /

De heer R. Andersson, concerncontroller provincie Overijssel, 18 november 2013 De heer W. Dalhuisen, lid PS provincie Overijssel namens de PvdA, 7 oktober 2013 De heer P. den Oudsten, voorzitter DB en AB ADT, 14 oktober 2013 De heer N. Graas, vertegenwoordiger VOLT, 3 oktober 2013 Mevrouw I. Kalkhoven, ambtelijk adviseur provincie Overijssel, 18 september 2013 De heer J. Klaasen, voormalig Gedeputeerde provincie Overijssel, 4 oktober 2013 De heer G.J. Kok, Gedeputeerde provincie Overijssel, 7 oktober 2013 De heer P. Kuenzli, kwartiermaker VTM i.o. en voormalig directeur ADT, 14 oktober 2013 De heer M. Reesink, lid PS provincie Overijssel namens het CDA , 4 oktober 2013 De heer Th. Rietkerk, Gedeputeerde provincie Overijssel, 7 oktober 2013 De heer J. Rietman, oprichter stichting Doorstart Luchthaven Twente, 3 oktober 2013 De heer. J. Osinga, directeur Strategie provincie Overijssel, 4 oktober 2013


127

/ / / / / / / /

De heer A. Schütte, consultant AT Osborne, 24 oktober 2013 Leden van de Tenderboard (de heren G. Van De Meent, C. Maas, D. Del Canho en J. Hebly, 9 december 2013 De heer L. van der Ree, directeur ADT, 3 oktober 2013 Mevrouw M. Van Hees, portefeuillehouder gemeente Enschede, 14 oktober 2013 De heer TH. van Leengoed, consultant AT Osborne, 24 oktober 2013 De heer W. Vochteloo, directiesecretaris VTM i.o. en ADT, 3 oktober 2013 Mevrouw R. Wiggers, Statengriffier provincie Overijssel, 18 november 2013 De heer J. Wezenberg, Statenadviseur provincie Overijssel, 18 november 2013

Interviews / / / / / / / / /

Mevrouw A. Bijleveld-Schouten, Commissaris van de Koning provincie Overijssel, 4 december 2013 De heer P. den Oudsten, voorzitter AB en DB ADT, 25 november 2013 De heer G. Jansen, voormalig Commissaris van de Koningin provincie Overijssel, 21 november 2013 De heer G.J. Kok, Gedeputeerde provincie Overijssel, 25 november 2013 De heer P. Kuenzli, kwartiermaker VTM i.o. en voormalig directeur ADT 2013, 29 november 2013 De heer Th. Rietkerk, Gedeputeerde provincie Overijssel, 25 november 2013 De heer. J. Osinga, directeur Strategie provincie Overijssel, 25 november 2013 De heer L. Van der Ree, directeur ADT, 21 november 2013 De heer A. van Dijk, controller ADT, 21 november 2013


128

Bijlage 2. Overzicht onderliggende studies bij opstellen structuurvisie Overzicht van de onderliggende stukken die bij de structuurvisies A en B ter inzage hebben gelegen:520 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

520

Vliegwiel Twente Maatschappij i.o. (2009) Structuurvisies Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o., voor een economisch sterker en duurzamer Twente. Amersfoort. Adecs airinfra (2009) Multi criteria analyse Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. Delft. Adecs airinfra (2009) Onderzoek luchtvaarteffecten rondom luchthaven Twente. Delft. Adecs airinfra (2009) Resultaten geluid en EV met 3000 m baan op luchthaven Twente. Delft. Arcadis en Adecs airinfra (2009) Plan-MER Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. Arnhem. Arcadis Regio bv (2007) Bureauonderzoek archeologie Vliegveld Twente. Assen. Del Canho en Engelfriet (2008) Multifunctionele Luchthaven Twente. Amsterdam. Downstream (2009) Brandstof Hub Twente, een studie naar het belang van pijpleiding aanvoer naar de Luchthaven Twente. Hoogvliet. Ecorys (2009) KBA Luchthaven Twente. Rotterdam. Het Oversticht (2008) Waardestelling Vliegbasis Twente. Zwolle. Huyskes & Leisure Result (2009) Bestemming Twente, onderzoek naar haalbaarheid van grootschalige publieksattractie op voormalig militair vliegveld Twente. Hilversum. KPMG (2009) Haalbaarheidsstudie CCWL concept op voormalig militair vliegveld Twente. Rotterdam. L.E.K. Consulting (International) Limited (2008) Twente Airport demand analysis and evaluation, executive summary. London, United Kingdom. Motivaction (2008) Gebiedsvisie Luchthaven Twente: Bijzondere woonmilieus. Amsterdam. Saxion Kenniscentrum Leefomgeving (2009) Kansenkaart voor duurzame gebiedsontwikkeling. Deventer. Twynstra Gudde (2008) Twente Careport Concept, globale markt- en conceptanalyse zorgconcepten. Amersfoort. Urban Fabric (2008) Quickscan Zuidkamp. Schiedam. Vliegwiel Twente Maatschappij i.o. (2009) Beleidsnotitie Luchthaven Twente Beperkingen- en afwegingengebied. Amersfoort. Vliegwiel Twente Maatschappij i.o. (2009) Verkenning ontsluitingsvarianten herontwikkeling vliegveld Twente. Amersfoort. Waterschap Regge en Dinkel (2009) Besluit varianten beeklopen vliegveld Twente. Almelo.

Reactienota Zienswijzen, Structuurvisies A en B, november 2009, p. 23.


129

Bijlage 3. Lijst van afkortingen / / / / / /

AB ADT BBV BV CV CdK

/ / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / / /

Commissie EMB Commissie RDW DB RBML DIA EAT EHS EOI FMO GOB GR Grex GS Ha

ILG-gelden KBA m.e.r. MER MKBA NCW NV PS RFP RFQ RVB RVOB SAVT VTM i.o. WABHOLD-overleg

/

WEHOLD-overleg

/

WOB

Algemeen bestuur Area Development Twente Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten Besloten Vennootschap Commanditaire Vennootschap Commissaris van de Koningin (vanaf 1 mei 2013 Commissaris van de Koning) Commissie Economie, mobiliteit en bestuur Commissie Ruimte, duurzaamheid en water Dagelijks bestuur Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens Dynamische Investeringsagenda Enschede Airport Twente B.V. Ecologische Hoofdstructuur Economie, Onderwijs en Internationale zaken Flughafen Münster Osnabrück Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf Gemeenschappelijke Regeling Grondexploitatie Gedeputeerde Staten Hectare

Investeringsbudget Landelijk Gebied Kosten-batenanalyse wettelijke procedure om te komen tot een Mileureffectrapportage Milieueffectrapportage Maatschappelijke Kosten Baten Analyse Netto contante waarden Naamloze Vennootschap Provinciale Staten Request For Proposal Request For Qualification Rijksvastgoedbedrijf Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf Stichting Alternatieven Vliegveld Twente Vliegwiel Twente Maatschappij Bestuurlijk afstemmingsoverleg VTM i.o.: met Waterschap Regge en Dinkel, provincie Overijssel, gemeenten Borne, Almelo, Oldenzaal, Losser en Dinkelland Voorloper van het WABHOLD-overleg. Waterschap Regge en Dinkel, de provincie Overijssel en de gemeenten Enschede, Hengelo, Oldenzaal, Losser en Dinkelland Wet Openbaarheid van Bestuur


130

Bijlage 4. Samenstelling PS en GS in de onderzoeksperiode Provinciale Staten 2007 – 2011 Fractie

Zetels

CDA

17 zetels

PvdA

9 zetels

ChristenUnie

5 zetels

VVD

5 zetels

SP

5 zetels

Groen links

2 zetels

SGP

2 zetels

SP/Solidara

1 zetels

Gedeputeerde Staten 2007 – 2011 Gedeputeerden

Namens

Dhr. Jansen Dhr. Jansen

Betrokkenheid bij Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. Commissaris van de Koningin CDA

Dhr. Rietkerk

CDA

Portefeuillehouder voor de gebiedsontwikkeling, bestuurlijk vertegenwoordiger VTM i.o. (2007-2010) en lid AB en DB voor de GR (vanaf oprichting in 2010)

Dhr. Klaasen

VVD

Waarnemend portefeuillehouder voor de gebiedsontwikkeling in de periode september 2009 – januari 2010 (en tevens bestuurlijk vertegenwoordiger VTM i.o.)

Mw. Abbenhues Dhr. Ranter

PvdA CDA

Dhr. Buursink

PvdA


131

Provinciale Staten 2011 – heden Fractie

Zetels

CDA

11 zetels

PvdA

9 zetels

VVD

8 zetels

PVV

4 zetels

SP

4 zetels

D66

3 zetels

ChristenUnie

3 zetels

GroenLinks

2 zetels

SGP

2 zetels

50 plus

1 zetel

Gedeputeerde Staten 2011 – heden Gedeputeerden

Namens

Mw. Bijleveld – Schouten Mw. Bakker

Betrokkenheid bij Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o. Commissaris van de Koning VVD

Mw. Maij

CDA

Plaatsvervangend lid AB en DB van ADT voor de heer Rietkerk

Dhr. Boerman

CU-SGP

Plaatsvervangend lid AB en DB van ADT voor de heer Kok

Dhr. Rietkerk Dhr. Kok

CDA VVD

Lid DB en AB van ADT Portefeuillehouder gebiedsontwikkeling en Lid DB en AB ADT


132

Bijlage 5. Overzicht stukkenstroom van GS PS in de periode 2007 – maart 2013 Onderstaande tabel bevat een overzicht van alle stukken die naar PS zijn gezonden binnen de bekeken periode. Het overzicht is opgesteld door de ambtelijke organisatie. Datum -

Onderwerp Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente richtlijnen m.e.r.

Kenmerk PS/2007/379

Gebaseerd op Statenvoorstel PS/2007/379

13-2-2007

Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving

-

1-3-2007

2-5-2007

Start procedure milieueffectrapportage gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o Start procedure notitie milieueffectrapportage gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.; verzoek om advies uit te brengen Advies op verzoek over bij PS ingekomen brief over luchthaven Twente

29-5-2007

Perspectiefbrief 2008

6-6-2007

Informatie over vervolg m.e.r. Gebiedsontwikkeling luchthavenTwente en omgeving Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e. o.; voortgangsrapportage

25-6-2007

Voorstel tot afboeken historische plankosten Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o

27-11-2007

Oprichting van de 'Vliegwiel Twente Maatschappij';

kenmerk 2007/0117070 kenmerk 2007/0124785 kenmerk 2007/0119312 PS/2007/241 kenmerk 2007/0426168 kenmerk 2007/0314907 kenmerk 2007/0376293 kenmerk 2007/0356671 PS/2007/241 kenmerk 2007/0264850 PS/2007/806

19-12-2007

4e diverse postenwijziging 2007' 30 oktober

PS/2007/784

13-2-2008

Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.

16-4-2008 2-10-2008

29-10-2008

Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.; aanbesteding interimfase Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente en omstreken; toespitsing op twee modellen Aanwijzing voorkeursvarianten (vlekkenplannen)

kenmerk 2008/0024335 PS/2008/199 kenmerk 2008/0144445 Kenmerk 2008/0085947 PS/2008/727

3-2-2009

Procesinformatie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.

1-3-2007

7-6-2007

26-5-2008

kenmerk 2009/0014607

PS/2007/241 PS/2007/241 20071023PS - Statenvoorstel PS-2007-806 'Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.' 23 oktober 2007 20071030PS - Statenvoorstel PS-2007-784 '4e diverse postenwijziging 2007' 30 oktober 2007 Statenvoorstel niet gevonden in EDO 20080923PS - Statenvoorstel PS-2008-727 'Voorkeursvarianten (vlekkenplannen) gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.' 23 september 2008 -


133

3-3-2009

Tussenrapportage gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.

-

Bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling vliegveld Twente

-

vaststelling structuurvisie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente

PS/2009/1020 kenmerk 2009/0173680

30-6-2009

Standpunt gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.

8-12-2009

Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente

20-1-2010

Hervatting taken gedeputeerde Theo Rietkerk

9-3-2010

schriftelijke vragen baanlengte luchthaven Twente

9-3-2010

Uitvoering motie Antuma Dalhuisen Steinmetz over Vervolg Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente Crisis- en Herstelwet

kenmerk 2009/0100890 kenmerk 2009/0193530 kenmerk 2010/0012071 kenmerk 2010/0041165 kenmerk 2010/0045601 kenmerk 2010/0056076 PS/2009/1101

30-3-2010

kenmerk 2009/0032395 PS/2009/1019 kenmerk 2009/0173687

7-4-2010

Wijziging Omgevingsverordering Overijssel aanpassing aan de Wet luchtvaart

27-4-2010 -

Reactie brief Natuurmonumenten betreffende Focus en Financiering EHS Focus en Financiering EHS 2010-2011 (exclusief RVZ Hardenberg)

kenmerk 2010/0073629 PS/2010/489

11-5-2010

Bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.

25-5-2010

Informatie mbt gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.

8-6-2010

Toegezegde informatie mbt Ruimtelijke visie Gebeidsontwikkeling luchthaven Twente e.o. Ruimtelijke visie Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente

kenmerk 2010/0084835 kenmerk 2010/0090514 kenmerk 2010/0097913 PS/2010/359

16-6-2010 1-7-2010 7-7-2010

Toezending Informatie ivm gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. kenmerk 2010/0113815 Midterm review ILG pMJP PS/2010/574

20091110PS - Statenvoorstel PS-2009-1019 'Bestuursovereenkomsten gebiedsontwikkeling vliegveld Twente' 10 november 2009 20091110PS - Statenvoorstel PS-2009-1020 'vaststelling structuurvisie gebiedsontwikkeling luchthaven Twente' 10 november 2009 20091201PS - Statenvoorstel PS-2009-1101 'Wijziging Omgevingsverordering Overijssel aanpassing aan de Wet luchtvaart' 1 december 2009 20100427PS - Statenvoorstel PS-2010-489 'Focus en Financiering EHS 2010-2011 (exclusief RVZ Hardenberg)' 27 april 2010 20100408PS - Statenvoorstel PS-2010-359 'Ruimtelijke visie gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.' 8 april 2010 20100518PS - Statenvoorstel PS-2010-574 'Midterm review ILG pMJP' 18 mei 2010


134

3-8-2010

LEK-rapport

30-11-2010

Brandweeroefencentrum

10-11-2010

Gemeenschappelijke Regeling

kenmerk 2010/0130744 kenmerk 2010/0201037 PS/2010/864

-

3e diverse-postenwijziging 2010

PS/2010/868

1-12-2010

Herijkte Agenda van Twente

PS/2010/989

1-12-2010

3e diverse-postenwijziging 2010 (herzien)

PS/2010/1150

1-12-2010

Wijziging Programmabegroting 2010 Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente

PS/2010/1152

1-2-2011

Kadernota aanbesteding luchthaven Twente; bijgesteld ontwerp-besluit en Kadernota

3-2-2011 9-2-2011

Nazending PS stukken voor de vergadering van 9 februari 2011 Kaders aanbesteding luchthaven Twente

PS/2010/1275 kenmerk 2011/0018120 PS/2011/126

5-4-2011

Voortgangsrapportage Area Development Twente inclusief aanbestedingsdocumenten luchthaven Twente Grondexploitatie en risicoanalyse gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. Benoeming leden van het Algemeen Bestuur Area Development Twente


28-6-2011

Informatie aan Raadscommissie Enschede mbt ADT

31-8-2011

Informatie met betrekking tot het aanbestedingstraject luchthaven ADT

-

Voorstel tot afboeken historische plankosten Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o


4-10-2011

Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omstreken

19-5-2011 29-6-2011

PS/2010/1275 Herziene versie

kenmerk 2011/0181384

20100914PS - Statenvoorstel PS-2010-864 'Vaststelling Gemeenschappelijke Regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.' 14 september 2010 20101027PS - Statenvoorstel PS-2010-868 '3e diverse-postenwijziging 2010' 27 oktober 2010 20101019PS - Statenvoorstel PS-2010-989 'Herijkte Agenda van Twente' 19 oktober 2010 20101124PS - Statenvoorstel PS-2010-1150 'Derde diverse-postenwijziging 2010 (herzien)' 24 november 2011 20101119PS - Statenvoorstel PS-2010-1152 'Wijziging Programmabegroting 2010 Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente' 19 november 2010 -

20101221PS - Statenvoorstel PS-2010-1275 'Kaders aanbesteding luchthaven Twente' 21 december 2010 20110524PS - Statenvoorstel PS-2011-428 'Benoeming leden Algemeen Bestuur ADT' 24 mei 2011 20110927PS - Statenvoorstel PS-2011-774 'Voorstel tot afboeken historische plankosten Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o' 27 september 2011 -


135

25-10-2011

Stand van zaken Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.

21-12-2011

Wijziging omgevingsverordening

15-11-2011 15-11-2011

Beleidsbrief inzake stand van zaken PAS (Programmatische Aanpak Stikstof) Informatiedocument Leisure Luchthaven Twente

21-12-2011

Investeringen

21-11-2011

Vragen fracties D66, Groen Links en PvdA mbt ADT nav Commissie 9 november 2011 Ontwikkelingsplan en financiële vertaling Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o. (ADT) Beantwoording vragen PVV-fractie over informatiememorandum Leisure Luchthaven Twente e.o. (kenmerk PS-2011-973)

19-1-2012 24-1-2012

kenmerk 2011/0193298 PS/2011/953 kenmerk 2011/0193430 kenmerk 2011/0209336 PS/2011/974b kenmerk 2011/0232627 kenmerk 2012/0018929 PS-2011-973 kenmerk 2012/0019275 PS/2012/49

7-3-2012

Ontwikkelingsstrategie, grondexploitatie en meerjarenbegroting Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.

4-4-2012

Request for Proposal

PS/2012/111a

4-4-2012

Concept-concessieovereenkomst

PS/2012/111b

6-3-2012

Internationale Agenda 2012-2015

16-5-2012

Jaarverslag 2011

kenmerk 2012/0153295 PS/2012/130

16-5-2012

Jaarverslag 2011 - Resultaatbestemmingen

PS/2012/131

28-3-2012 3-4-2012

Beantwoording schriftelijke en mondelinge vragen van diverse fracties betreffende de RFP en de concessieovereenkomst ADT Latere start biedingenfase aanbesteding luchthaven Twente

10-4-2012

Geheimhouding

17-4-2012

Informatiememorandum leisure Noordzijde Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.

kenmerk 2012/0093960 kenmerk 2012/0099754 PS/2012/194 kenmerk 2012/0112557 kenmerk 2012/0111057

20111108PS - Statenvoorstel PS-2011-953 'Wijziging Omgevingsverordening' 8 november 2011 20111116PS - Statenvoorstel PS-2011-974 'Onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur' 16 november 2011 20120125PS - Statenvoorstel PS-2012-49 'Ontwikkelingsstrategie, grondexploitatie en meerjarenbegroting Gebiedsontwikkeling luchthaven Twente e.o.' 25 januari 2012 20120221PS - Statenvoorstel PS-2012-111 'Aanbesteding luchthaven RFP en concessieovereenkomst' 21 februari 2012 20120221PS - Statenvoorstel PS-2012-111 'Aanbesteding luchthaven RFP en concessieovereenkomst' 21 februari 2012 20120320PS - Statenvoorstel PS-2012-130 'Jaarverslag 2011' 20 maart 2012 20120320PS - Statenvoorstel PS-2012-131 'Jaarverslag 2011 - Resultaatbestemmingen' 20 maart 2012 -


136

8-5-2012 29-5-2012

Beantwoording openstaande vragen toezeggingen over Jaarverslag 2011 Planning met betrekking tot start biedingenfase luchthaven Twente

29-5-2012

Planning omgevingsvisie en herijking Ecologische Hoofdstructuur

12-6-2012

Voortgangsrapportage ADT eerste kwartaal 2012

3-7-2012

Stand van zaken Actualisatie Omgevingsvisie

3-7-2012

Uitvoering Motie Kerkdijk c.s. - verantwoord investeren

11-7-2012

Perspectiefnota 2013

30-7-2012

Brief ADT mbt start biedingenfase aanbesteding luchthaven Twente

5-9-2012

Investeringsvoorstellen Kracht van Overijssel, tranche oktober 2012

4-12-2012

Aanbesteding luchthaven Twente

4-12-2012

Beantwoording vragen pilot monitor Overijssel 2012-II

11-12-2012

Afronding Agenda van Twente zoals vastgelegd in de Samenwerkingverklaring 2007 Statenvoorstel aanbesteding Luchthaven Twente Voortgangsrapportage ADT derde kwartaal 2012 Afschrift beslissing op klacht van de heer Graas Statenvoorstel gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente en omgeving Persbericht ADT 'Twentse ondernemers hebben interesse in de exploitatie Luchthaven Twente' Schriftelijke vragen ex art 59 betreffende interne analyse Schiphol mbt Luchthaven Twente

23-1-2013 23-1-2013 23-1-2013 6-3-2013 6-3-2013 6-3-2013

kenmerk 2012/0130177 kenmerk 2012/0144786 kenmerk 2012/0143633 kenmerk 2012/0153269 kenmerk 2012/0149569 kenmerk 2012/0166647 PS/2012/275 2e versie kenmerk 2012/0187049 kenmerk 2012/0207060 kenmerk 2012/0281272 kenmerk 2012/0277700 kenmerk 2012/0275714 PS/2012/1067 PS/2012/1070 PS/2012/108 PS/2013/138 PS/2013/42

20120529PS - Statenvoorstel PS-2012-275 2e versie 'Perspectiefnota 2013' 29 mei 2012 PS/2012/1067

PS/2013/138

PS/2013/37


137

185

Recommend Documents