Příloha č. 3, bod 35-15/2012
Stanovisko Regionální rady regionu soudržnosti Severovýchod ke kontrolnímu závěru z kontrolní akce NKÚ č. 11/18 35. zasedání Výboru Regionální rady regionu soudržnosti Severovýchod
Stanovisko Regionální rady regionu soudržnosti Severovýchod ke kontrolnímu závěru z kontrolní akce NKÚ č. 11/18 Regionální rada NUTS II Severovýchod (dále také „RR SV“) obdržela dne 24.9.2012 požadavek ředitele Odboru řízení a koordinace NSRR, ing. Víta Šumpely na zpracování stanoviska Regionální rady NUTS II Severovýchod ke kontrolnímu závěru z kontrolní akce NKÚ č. 11/18 (dále jen „Kontrolní závěr“), který byl přílohou zaslaného požadavku. Část I. Úvod 1)
V Kontrolním závěru je uvedeno, že v rámci kontrolní akce bylo kontrolou NKÚ prověřeno 13 individuálních projektů s proplacenými finančními prostředky ve výši 373,4 mil. Kč. Stanovisko RR SV: K počtu kontrolovaných projektů a objemu finančních prostředků RR SV uvádí, že NKÚ bylo ke kontrole předloženo 28 projektů, v rámci nichž byla proplacena 1,1 mld. Kč. Celkový počet kontrolovaných projektů a objem kontrolovaných výdajů je tedy vyšší oproti skutečnosti uvedené v Kontrolním závěru.
Část II. Skutečnosti zjištěné při kontrole Bod 1 Financování ROP SV 2)
NKÚ v rámci Kontrolního závěru uvádí, že Výbor RR SV schválil individuální projekty, jejichž celkový rozpočtovaný objem peněžních prostředků byl vyšší než schválený finanční plán pro tyto oblasti podpory. Stanovisko RR SV: U několika výzev byl zaregistrován velký počet projektů, který několikanásobně převyšoval svým požadavkem na dotaci prostředky vyčleněné na dané výzvy. RR SV se na základě této skutečnosti rozhodla, že rozdělí v daných výzvách více finančních prostředků, než bylo plánováno, a uspokojí tak žadatele, kteří mají připraveny kvalitní projekty. Vzhledem k tomu, že už příprava projektů stojí žadatele o dotaci, kterými jsou ve velké míře města, obce a další veřejné subjekty, nemalé finanční prostředky, postupovala RR SV hospodárně také vůči veřejným rozpočtům. Dále RR SV šetřila unijní prostředky, protože předešla případu, že by po výzvě, ve které se ucházelo o dotaci velké množství žadatelů s velmi kvalitními projekty, vyhlašovala další výzvu k předkládání projektů. Podle zkušeností se dalo očekávat, že v průběhu realizace budou u některých schválených projektů kráceny dotace, nebo někteří příjemci od realizace projektů upustí. Předpoklad byl správný, takže je dnes jasně patrné, že jsou aktuální požadavky schválených projektů nižší, než když je schvaloval Výbor RR SV. Výbor se tedy snažil riziku nedočerpání vyčleněných prostředků pro ROP Severovýchod předejít. V souvislosti s požadavkem na schválení maximálního počtu kvalitních projektů přistoupil VRR k tomu, že schválil v oblasti podpory 2.3. projekty ve finančním objemu, který převyšoval aktuální finanční alokaci na úrovni příslušné oblasti podpory. Již v té době byly v platnosti metodické postupy, které s takovou možností počítaly, a stanovovaly mechanismus případných změn tak, aby nemohlo dojít k přečerpání alokace na úrovni prioritní osy, protože o změně finanční alokace v takovém případě musí rozhodnout Evropská komise. Rozhodnutí o změně finanční alokace na úrovni oblasti podpory je však plně v kompetenci VRR. VRR proto v tomto případě v souladu s platnými postupy ROP Severovýchod schválil překročení alokace na úrovni oblasti podpory s tím, že v případě potřeby bude v době finančního ukončení většiny projektů alokace narovnána v rámci celé prioritní osy 2.
1
V rámci tabulky č. 2, která je uvedená v Kontrolním závěru jsou uváděny celkové veřejné finanční zdroje, nikoliv alokace na úrovni kofinancování ze SF.
Bod 2 Stanovení cílů a monitorovacích indikátorů v rámci prioritní osy 2 ROP SV 3)
V Kontrolním závěru NKÚ dále uvádí, že stanovený globální cíl na úrovni prioritní osy 2 ROP SV, kterým je zlepšit kvalitu života a veřejných služeb pro obyvatelstvo s důrazem na snižování regionálních disparit, je obecný a jeho naplňování obtížně vyhodnotitelné, neboť v současné době neexistuje definice kvality života, která by byla obecně akceptovatelná, a ROP SV ji pro hodnocení globálního cíle na úrovni prioritní osy 2 nevymezil. Stanovisko RR SV: V rámci Programového dokumentu Regionálního operačního programu regionu soudržnosti Severovýchod pro období 2007 – 2013 (dále také „ ROP SV“), který schválila Evropská komise, je pro úroveň prioritní osy 2 – Rozvoj městských a venkovských oblastí stanoven globální cíl a specifické cíle prioritní osy. Globální cíl prioritní osy Rozvoj městských a venkovských oblastí Zlepšit kvalitu života a veřejných služeb pro obyvatelstvo s důrazem na snižování regionálních disparit Cílem je usilovat o vyvážený rozvoj regionu s respektem zásad trvale udržitelného rozvoje a dosáhnout celkového zlepšení kvality života obyvatel v městských sídlech a venkovských oblastech. Prioritní osa se zaměřuje na snížení regionální rozdílnosti limitující zvýšení ekonomické prosperity a efektivní rozhodování o rozvoji regionu s dlouhodobým horizontem. Specifické cíle prioritní osy Rozvoj městských a venkovských oblastí
Posílit pozici a rozvoj regionálních městských center, zejména jejich sociální a fyzické struktury
Posílit rozvoj a zvýšit kvalitu života v městském prostředí, zejména jejich sociální a fyzické struktury
Posílit pozici venkovských oblastí, zejména zvýšením atraktivity fyzického prostředí a zajištěním vysoké kvality života obyvatel
Specifický cíl - Posílit pozici a rozvoj regionálních městských center, zejména jejich sociální a fyzické struktury Tento cíl je zaměřen na podporu aktivit a projektů vedoucích ke zvýšení standardů života obyvatel ve velkých městech se zaměřením na zlepšení jejich image, lidského a ekonomického potenciálu. V rámci ROP SV je rozvíjen prostřednictvím Oblasti podpory 2.1. Rozvoj regionálních center. Specifický cíl - Posílit rozvoj a zvýšit kvalitu života v městském prostředí, zejména jejich sociální a fyzické struktury Tento cíl je zaměřen na podporu aktivit a projektů vedoucích ke zvýšení standardů života obyvatel ve městech a zlepšení image městských sídel a jejich lidského a ekonomického potenciálu. V rámci ROP SV je rozvíjen prostřednictvím Oblasti podpory 2.2. Rozvoj měst. Specifický cíl - Posílit pozici venkovských oblastí, zejména zvýšením atraktivity fyzického prostředí a zajištěním vysoké kvality života obyvatel
2
Tento cíl je zaměřen na podporu aktivit a projektů, které povedou ke zvýšení atraktivity venkovských oblastí z pohledu kvalitní úrovně života a zlepšením občanské infrastruktury. V rámci ROP SV je rozvíjen prostřednictvím Oblasti podpory 2.3. Rozvoj venkova.
Článek 37 odst. 1 písm. c) obecného nařízení jednoznačně uvádí, že mají být cíle kvantifikovány pomocí omezeného počtu ukazatelů, což byl také striktní požadavek Evropské komise při projednávání Programového dokumentu ROP SV. Obecné nařízení explicitně nestanovuje, zda má být kvantifikován globální cíl prioritní osy, nebo specifické cíle prioritní osy. V případě ROP SV je globální cíl prioritní osy východiskem pro zvolenou strategii a je zcela logicky formulován obecněji než specifické cíle, které jsou konkretizovány do většího detailu a definují rozsah a zaměření veřejných intervencí. Monitorovací indikátory prioritní osy 2 sledují náplň specifických cílů této prioritní osy. Jelikož regionální rada musela vycházet při definování hlavních monitorovacích ukazatelů z platného Národního číselníku indikátorů, který v té době neobsahoval relevantní indikátory, zpracovala RR SV také tzv. vedlejší/ doplňkové monitorovací indikátory, které umožňují lépe sledovat naplňování cílů prioritní osy 2, jejich existence však nebyla kontrolní skupinou reflektována. Regionální rada RSSV je toho názoru, že i prostřednictvím ukazatelů pro výstupy a součástí operačního programu je možné sledovat naplňování stanovených cílů. projektů zaměřených na rozvoj městských a venkovských oblastí a plocha revitalizovaného území má jednoznačně přímou návaznosti na zlepšení kvality regionálních disparit.
4)
výsledky, které jsou Počet podpořených regenerovaného a života a snižování
Dále NKÚ uvádí, že RR SV se zavázala poskytnout dotaci na projekty, které neměly stanoven žádný monitorovací indikátor výsledků, na základě kterého by bylo možné vyhodnotit dosažení konkrétního cíle projektu a jeho podíl na naplnění cílů prioritní osy. Stanovisko RR SV: Žádné nařízení EU nestanovuje, jak mají být kvantifikovány výstupy na úrovni projektu. Řídící orgán u každého projektu sleduje naplnění účelu projektu a naplnění veškerých aktivit při kontrole žádostí o platbu a následně v průběhu udržitelnosti projektu. Soulad realizovaných aktivit je hodnocen v souladu se schváleným Programovým dokumentem ROP SV. Programový dokument Regionálního operačního programu regionu soudržnosti Severovýchod pro období 2007 – 2013 byl schválen ze strany Evropské komise a tímto aktem Evropská komise jednoznačně potvrdila, že nastavení indikátorové soustavy ROP SV je v souladu s čl. 37 písm. c) Nařízení Rady (ES) č. 1083/2006. Žadatel má povinnost v rámci projektové žádosti uvést všechny indikátory, které budou souviset s realizací projektu. Na počátku programovacího období Národní číselník indikátorů neobsahoval vhodné indikátory, které by vyhovovaly zaměření veškerých projektů ROP Severovýchod. Mohlo tedy výjimečně dojít k situaci, že aktivitám projektu nevyhovoval žádný indikátor soustavy ROP Severovýchod. V souvislosti s aktualizací Národního číselníku indikátorů a úpravou požadavků na monitoring projektů již tato situace nemůže nastat, jelikož příjemce musí zvolit minimálně jeden indikátor, který však nesmí být typu „počet podpořených projektů“. Uvedené 3 projekty nejsou výjimkou, jelikož i pro tyto projekty byly přiřazeny vhodné indikátory
3
5)
V souvislosti s indikátorem výsledků 65 11 00 – Plocha revitalizovaných a regenerovaných objektů ve městech celkem RR SV podpořila také individuální projekty, ve kterých převažuje podíl na výstavbu nových objektů. V důsledku této skutečnosti poskytla RR SV Evropské komisi ve výročních zprávách o realizaci ROP SV nepřesné údaje o dosažené cílové hodnotě uvedeného hlavního indikátoru. Stanovisko RR SV: RR SV nastavila indikátorovou soustavu ROP SV v souladu Národním číselníkem indikátorů. Tento dokument v době podání projektových žádostí a v době hodnocení projektů, u kterých NKÚ došlo k uvedenému zjištění, obsahoval obecnou definici uvedeného indikátoru, ze které nebylo zřejmé, zda předmětem tohoto indikátoru jsou také nově vystavěné objekty. Definice viz. níže: 2
„Počet m užitné plochy objektu, který realizací projektu bude sloužit pro“…(dle daného vymezení indikátoru např. pro sociální účely a zajištění zdravotní péče). ŘO SV je tedy toho názoru, že Evropské komisi ve výročních zprávách o realizaci ROP SV neposkytl nepřesné údaje o dosažené a cílové hodnotě uvedeného hlavního indikátoru, jelikož metodický výklad indikátoru, uvedený v Národním číselníku indikátorů, tuto možnost nevylučoval.
Bod 3 Informační opatření pro potenciální příjemce, žadatele, příjemce a veřejnost 6)
NKÚ došlo k závěru, že Výbor RR SV přenesl svoji pravomoc schvalovat jednotlivé verze realizační a řídící dokumentace a opatření týkající se informovanosti a publicity na předsedu RR SV, resp. ředitele ÚRR SV, přestože nebyl zákonem oprávněn tyto kompetence přenést. Stanovisko RR SV: V závěru z kontroly, který RR SV obdržela, bylo vytýkáno pouze přenesení pravomocí při schvalování dokumentace na předsedu RR SV, nikoliv na ředitele ÚRR SV, toto je nová skutečnost, ke které se RR SV neměla v rámci vypořádání námitek ani odvolání možnost vyjádřit. Toto tvrzení se objevilo až ve zprávě, kterou NKÚ zveřejnilo na svých internetových stránkách. Znění § 16e zákona č. 248/2000 Sb. platné v letech 2007 a 2008 bylo následující: § 16e (1) Výbor jedná a rozhoduje o věcech spojených s realizací Regionálního operačního programu, zejména pak schvaluje: a) realizační a řídící dokumentaci Regionálního operačního programu, b) opatření, týkající se publicity a informovanosti o Regionálním operačním programu, c) výběr projektů, kterým Regionální rada poskytne dotaci či návratnou finanční výpomoc, d) výroční a závěrečnou zprávu o realizaci, případně i další zprávy a podklady spojené s realizací Regionálního operačního programu, e) další záležitosti, pokud tak stanoví jednací řád výboru. (2) Výboru je vyhrazeno schvalování rozpočtu Regionální rady a závěrečného účtu Regionální rady.
4
Vzhledem k tomu, že novela zákona č. 248/2000 Sb., která do tohoto zákona vložila ustanovení o zřízení regionálních rad, vznikla jako poslanecká iniciativa, a neprošla tak standardní procedurou zajišťující legislativně-technickou úpravu a zajištění jasnosti a bezrozpornosti jejích ustanovení, jako se děje u vládních návrhů zákonů, je nezbytné při absenci jiného vodítka vykládat její jednotlivá ustanovení v jejich logické souvislosti a s využitím analogie iuris. V případě zákona č. 248/2000 Sb. jsou zde věcně příbuzné a legislativně-technicky propracované kodexy upravující obce a kraje – obecní a krajské zřízení. V případě nejasnosti pojmů je možné dovodit jejich význam s použitím analogie zákona, vycházeje právě z těchto propracovaných, tematicky příbuzných kodexů. Obecní zřízení např. v ustanovení § 103 odst. 4 g) říká, že starosta rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce. Ustanovení § 102 odst. 3 obecního zřízení stanoví, že „rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo.“ § 103 odst. 2 je pak uvozen návětím „Radě obce je vyhrazeno.“ Podobné návětí obsahuje § 84 odst. 2 upravující zastupitelstvo obce. Obdobně byl zřejmě konstruován i § 16e zákona č. 248/2000 Sb., kde výboru regionální rady byly svěřeny pravomoci obecné – nevyhrazené (odst. 1), a dále pravomoci vyhrazené (odst. 2), s tím, že ty nevyhrazené je, právě proto, že jsou nevyhrazené, možno delegovat, a to na předsedu. Pokud by naopak předseda mohl vykovávat pouze činnost jemu svěřenou přímo zákonem 248/2000 Sb., sestávala by pouze ze svolávání a řízení zasedání výboru a zastupování regionální rady navenek (§ 16f odst. 2 a 3). Rozdíl mezi odst. 1 a odst. 2 tohoto paragrafu, a hlavní důvod, proč je kontrolovaná osoba přesvědčena o oprávněnosti svého postupu a jeho souladu se zákonem 248/2000 Sb., je v tom, že odst. 2 upravuje vyhrazenou pravomoc výboru regionální rady, která se však týká pouze schvalování rozpočtu regionální rady a závěrečného účtu regionální rady. Tato pravomoc tak na základě tohoto ustanovení náleží pouze a jedině výboru regionální rady a výbor ji nemůže na nikoho přenést, protože mu je vyhrazena. Naproti tomu odst. 1 neobsahuje vyhrazené pravomoci, není v něm uvedeno, že výboru je vyhrazeno rozhodování a jednání o realizační a řídící dokumentaci regionálního operačního programu a opatřeních, týkajících se publicity a informovanosti o Regionálním operačním programu. Naopak jedná se pouze o příkladmý výčet pravomocí výboru, a vzhledem k tomu, že nejde o vyhrazenou pravomoc, je výbor oprávněn tyto pravomoci delegovat na předsedu regionální rady tak, jak to učinil. Výraz „vyhrazené“ nelze vykládat jinak, než že má oddělit činnosti a pravomoci nedelegovatelené od těch, které orgán delegovat může. Tomuto výrazu nelze dát jiný než uvedený jazykový význam, který je navíc v souladu s příbuznými předpisy (obecním a krajským zřízením) a s obecným významem tohoto výrazu, jaký se mu běžně připisuje v právním řádu ČR. Vyhrazené pravomoci musí, pokud zákon nestanoví jinak, vykonávat pouze ten orgán, kterému jsou určeny. Vyhrazené pravomoci nelze mezi orgány, až na případné výjimky stanovené zákonem, přesunovat. Jinými slovy, orgán, jemuž je svěřena vyhrazená pravomoc, nemůže tuto pravomoc delegovat na jiné orgány. Z výše uvedeného je zřejmé, že pravomoci se v oblasti působnosti územních orgánů rozdělují na vyhrazené a nevyhrazené. Pokud právní předpis obsahuje sadu činností nebo pravomocí, které jsou označeny jako vyhrazené, je třeba veškeré ostatní jeho činnosti nebo pravomoci považovat za nevyhrazené, a tedy delegovatelné, tím spíše, jsou–li systematicky řazeny za sebou. V opačném případě by zákonodárcovo zahrnutí výrazu „vyhrazené“ do textu zákonného ustanovení ztrácel jakýkoli význam.
5
Konečně z pohledu účelu zákona 248/2000 Sb. je třeba konstatovat, že delegací pravomoci schvalovat aktualizace Prováděcího dokumentu a Příručky pro žadatele a příjemce na předsedu výbor nijak neohrozil cíle, které zákon rozdělením pravomocí mezi orgány regionální rady mohl sledovat. Základní verze materiálů byla schvalována výborem a v případě aktualizací měl předseda povinnost vždy poslední, aktualizovanou, verzi předložit nejbližšímu zasedání výboru, což pravidelně činil. Byl to vždy výbor, který určoval podstatné náležitosti obou druhů dokumentace prostřednictvím schválení základní verze a kontroloval, zda jsou aktualizace s nimi v souladu. Delegace na předsedu tak měla ryze ekonomizační účel zajišťující flexibilitu aktualizací a úsporu nákladů. V této souvislosti lze poukázat také na skutečnost, že kontrola NKÚ z roku 2010, která shrnula své připomínky v Kontrolním protokolu o kontrole č. 09/26, Peněžní prostředky určené v rámci regionálních operačních programů na projekty dopravní infrastruktury, neshledala v tomto ohledu žádné pochybení a ani v této věci nevznesla žádnou takovou připomínku, stejně jako kontroly jiných orgánů (např. Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo financí). V kontrolním protokolu z kontroly č. 09/26 je v části B3 Organizace výzev přímo uvedeno: „RR SV vyhlásila výzvu pro překládání žádostí o poskytnutí dotace v rámci ROP SV č. 1 na realizaci prioritní osy č. 1 Rozvoj dopravní infrastruktury, oblast podpory 1.1 Rozvoj regionální silniční dopravní infrastruktury v termínu od 17.9.2007 do 15.11.2007 ve 12 hod. Text výzvy pro předkládání žádostí v rámci ROP SV oblast podpory 1.1. Schválil předseda dne 17.9.2007, a to na základě zmocnění VRR, který stanovil podmínky (viz. Usnesení č. 19/2007 z 5. Zasedání VRR ze dne 20.6.2007)“. Dále v protokolu uvedeno „RRSV vyhlásila výzvu pro předkládání žádostí o poskytnutí dotace v rámci ROP SV č. 7 na realizaci prioritní osy č. 1 Rozvoj dopravní infrastruktury, oblast podpory 1.1 Rozvoj regionální silniční dopravní infrastruktury v termínu od 2.5.2008 do 31.10.2008 ve 12 hod. Text této výzvy pro předkládání žádostí v rámci ROP SV oblast podpory 1.1 schválil předseda dne 29.4.2008, a to na základě zmocnění VRR, který stanovil podmínky (viz. Usnesení č. 46/2008 z 8. Zasedání VRR ze dne 25.2.2008)“. V rámci protokolu neshledala v tomto ohledu kontrolní skupina žádné pochybení. Řídící orgán předpokládá, že kontrola NKÚ z roku 2010 byla vykonána důkladně a nedošlo k žádnému opomenutí či pochybení při jejím výkonu.
Bod 4 Posuzování, hodnocení a schvalování individuálních projektů 7)
Podle NKÚ RR SV porušila v průběhu 2. a 9. kola výzev pravidlo čtyř očí, tedy postup, v němž mají projekt hodnotit dva nezávislí znalci. Stanovisko RR SV: Projekty do roku 2009 hodnotili dva úředníci ÚRR SV, jeden odborník na technickou kvalitu a šest členů expertní komise, tedy celkem devět lidí. Neexistuje žádná zákonná nebo jiná norma (na české nebo evropské úrovni), která by přikazovala využít k hodnocení dva nezávislé experty. Navíc tento postup NKÚ nenapadl ani při kontrole v roce 2010, ani ostatní kontrolní orgány, které ROP SV kontrolovaly, čímž nepřímo potvrdily jeho správnost. Regionální rada se sama o sobě bez jakýchkoli upozornění či vnějších požadavků rozhodla přizvat dalšího experta na technickou kvalitu, a to pro výzvy vyhlášené od roku 2009. Bez této změny by pravděpodobně NKÚ nenapadlo toto vytýkat (viz. závěr z kontroly NKÚ v roce 2010).
6
ŘO ve snaze ještě zvýšit transparentnost procesu hodnocení v rámci této skupiny kriterií zavedl a v současné době provádí hodnocení technické kvality projektu 2 experty na technickou kvalitu, a to nezávisle na sobě. Jestliže by došlo v celkovém procentním hodnocení obou expertů k rozdílu vyššímu než 15%, projekt musí povinně hodnotit ještě třetí nezávislý expert na technickou kvalitu. Cílem bylo zajistit maximálně objektivní hodnocení a postup byl upraven ze strany řídícího orgánu dříve, než byl připomínkován ze strany jakéhokoliv relevantního orgánu. RR SV zajišťuje realizaci ROP SV v souladu se zásadou řádného finančního řízení a operace pro financování z ROP SV jsou vždy vybírány na základě kriterií pro daný operační program, která schválil v souladu s čl. 65 písm. a) obecného nařízení Monitorovací výbor ROP SV, jehož členové jsou mj. zástupci Platebního a certifikačního orgánu Ministerstva financí, Národního orgánu pro koordinaci Ministerstva pro místní rozvoj. Zasedání se také vždy účastní zástupce Evropské komise. Nikdo ze členů Monitorovacího výboru k tomuto tématu nikdy nevnesl jakoukoliv připomínku.
8)
NKÚ se vyjadřuje také k údajně subjektivnímu a nepřezkoumatelnému hodnocení šestičlenné expertní komise, kde nebylo uvedeno žádné odůvodnění hodnocení experta. Uvádí příklad rekonstruovaného kláštera v Hostinném, který v jedné výzvě díky tomuto hodnocení relevance a potřebnosti projektu v regionu neuspěl, ale ve druhé výzvě, se stejným projektem, uspěl.
Stanovisko RR SV: Členové expertní hodnoticí komise hodnotí na základě jasně definovaných otázek s tím, že hodnotí každý sám a výsledkem je průměr všech šesti hodnocení, díky čemuž se snižuje možnost individuální chyby každého člena expertní komise a dále se maximalizuje objektivnost hodnocení. Každý člen expertní komise musí také splňovat pevně stanovená kvalifikační kriteria, která jsou součástí Operačního manuálu ROP Severovýchod. V současnosti je součástí každého hodnotícího formuláře, který člen expertní komise odevzdává, také slovní hodnocení každého kritéria. I dříve však bylo u většiny podkritérií z formulace otázek a přiřazení bodů patrné, jak a proč člen expertní komise body přidělil. Zmíněný klášter v Hostinném, byl skutečně hodnocen v rámci dvou výzev. Podruhé uspěl také proto, že expertní komise, která posuzuje potřebu a relevanci projektu v rámci daného kraje, postupovala při svém hodnocení podle nového Programu rozvoje Královéhradeckého kraje 2008 – 2010. Ten byl schválen Zastupitelstvem Královéhradeckého kraje 11. 9. 2008, tedy v době vyhlášení výzvy. Zcela logicky se tedy hodnocení expertní skupiny, pro niž byl tento dokument stěžejní, muselo lišit od prvního hodnocení projektu. RR SV zajišťuje realizaci ROP SV v souladu se zásadou řádného finančního řízení a operace pro financování z ROP SV jsou vždy vybírány na základě kriterií pro daný operační program, která schválil v souladu s čl. 65 písm. a) obecného nařízení Monitorovací výbor ROP SV, jehož členové jsou mj. zástupci Platebního a certifikačního orgánu Ministerstva financí, Národního orgánu pro koordinaci Ministerstva pro místní rozvoj. Zasedání se také vždy účastní zástupce Evropské komise. Nikdo ze členů Monitorovacího výboru k tomuto tématu nikdy nevnesl jakoukoliv připomínku.
7
Add bod 7, 8 Systém hodnocení Regionálního operačního programu NUTS II Severovýchod (dále také „ROP SV) byl posuzován z hlediska nastavení, funkčnosti a transparentnosti při přípravě operačního programu i v průběhu jeho realizace v rámci několika kontrol, auditů a byl projednáván na Monitorovacím výboru. K systému hodnocení ROP SV nebyly v rámci těchto kontrol či auditů vzneseny žádné zásadní připomínky. Technické připomínky byly ze strany ŘO vždy neprodleně vypořádány. Posouzením systému hodnocení ROP SV se zabývaly následující audity, kontroly a zasedání Monitorovacího výboru (dále také jen „MV“): a) Audit shody subjektů implementačních struktur České republiky zapojených do čerpání finanční pomoci ze strukturálních fondů (Evropského fondu regionálního rozvoje – ERDF, Evropského sociálního fondu – ESF) a Fondu soudržnosti – FS pro programové období 2007 – 2013 (dále jen „audit shody“) Audit shody byl vykonáván v souladu s čl. 71 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti, a to s cílem poskytnout Evropské komisi informaci o nastavení řídících a kontrolních systémů pro programové období let 2007 až 2013. Audit shody byl prováděn společností PricewaterhouseCoopers od 13. února 2007. Zpráva o posouzení souladu s předpisy byla vydána 4. ledna 2008. Nastavení systému hodnocení ROP SV bylo v rámci „auditu shody“ bez zjištění, vyjma níže uvedených připomínek, které byly pouze formálního či technického charakteru a ŘO ROP SV je zapracoval následně do své dokumentace. Zjištění auditu shody ve vztahu k systému hodnocení: v době provádění auditu nebyla připravena a MV schválena hodnotící kritéria pro oblasti podpory 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2, 4.1 a 4.2 lhůty pro administraci projektů uvedené v kapitole 7 OM (např. lhůta pro administrativní kontrolu, lhůta pro hodnocení projektů) jsou pouze indikativní není jednoznačně zřejmá odpovědnost za zadání výsledků hodnocení externího hodnotitele a expertní komise do IS MONIT7+ nebyly stanoveny postupy pro implementaci IPRM (tzn. postupy pro jejich hodnocení, kontrolu a monitorování) K 16. květnu 2008 byla vydána Zpráva o provedení dodatečných auditních prací, v níž je uvedeno hodnocení plnění jednotlivých doporučení. Vybrané připomínky vztahující se k systému hodnocení byly ŘO ROP SV odstraněny. b) Ostatní audity Systém hodnocení ROP SV byl prověřován rovněž v rámci auditů systému prováděných pracovníky auditního orgánu. Předmětem auditu ref. č. PAS/02/2008, který proběhl od 31.7.2008 do 15.2.2009, bylo mimo jiné posouzení kritérií a požadavků kladených na experty a členy expertní komise, proces jmenování expertů, oprávněnost hodnocení expertů u vybraných projektů a hodnocení projektů dle bodovacích kritérií. V systému hodnocení ROP Severovýchod nebyla auditním subjektem identifikována žádná zjištění.
8
Jako součást auditu systému ref. č. PAS/06/2009 byly ověřovány postupy výběru projektů a uchovávání dokumentace na ÚORP. V rámci zjištění byla identifikována nejasnost v postupu vytváření CD s podklady pro experty na technickou kvalitu. Toto zjištění bylo kvalifikováno jako zjištění nízké závažnosti a doporučení byla následně zapracována do postupů ROP SV.
c) Kontroly 25.9.2008 byla provedena kontrola pracovníky Platebního a certifikačního orgánu (dále jen „PCO“) s názvem „Veřejnoprávní kontrola hospodaření s veřejnými prostředky - kontrola hodnocení a výběru vzorků projektů“. V rámci této kontroly nebyly v systému hodnocení ROP SV shledány závažné nedostatky, v rámci kontroly byla ve vztahu k systému hodnocení ROP SV uvedena následující připomínka: „V rámci věcného hodnocení projektových žádostí 2. Výzvy byl používán formulář Protokol o hodnocení projektu ve formátu, který je uveden jako příloha č. 7.14 Operačního manuálu (dále jen „OM“) verze 1.04., a formulář Hodnocení potřeby a relevance projektu, který je přílohou č. 7.33 OM verze 1.04. Tyto formuláře nezohledňovaly formát Bodovacích tabulek uvedených v příloze 7.34 Pokyny pro hodnocení ROP NUTS2 Severovýchod OM verze 1.04, neboť obsahovaly pouze výsledné číselné hodnoty za jednotlivá kriteria, avšak nebylo z nich zřejmé, ve kterém podkriteriu bylo dáno kolik bodů. Z tohoto důvodu nebylo možné ověřit správnost hodnocení. Na základě připomínky PCO byly ihned aktualizován formuláře Protokol o hodnocení projektu ve formátu, který je uveden jako příloha č. 7.14 Operačního manuálu, a formuláře Hodnocení potřeby a relevance projektu ve formátu, který je přílohou č. 7.33 OM tak, aby detailně zohledňovaly formát bodovacích tabulek až do úrovně jednotlivých podkriterií a podotázek a bylo tak zajištěno maximální prokázání transparentnosti hodnocení. ŘO ROP SV na základě požadavku PCO provedl na vzorku projektů z 2. kola výzvy přehodnocení na upravených formulářích. Z provedeného přehodnocení vyplynulo, že projekty byly ohodnoceny správně a hodnocení je transparentní. Pro prokázání maximální transparentnosti hodnocení je v případě 2. a 3. skupiny bodovacích kriterií v současné době navíc hodnotitel povinen slovně zdůvodnit přidělené body.
d) Zasedání Monitorovacího výboru – schválení výběrových kritérií pro jednotlivé oblasti podpory Výběrová kritéria jsou schvalována v souladu s nařízením Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti členy MV. Na jednání MV je vždy představen a projednán systém hodnocení projektů a následně schvalována výběrová kritéria pro jednotlivé oblasti podpory. Členy MV jsou mimo jiných také zástupce Evropské komise, zástupce Auditního orgánu, zástupce Platebního a certifikačního orgánu a zástupce Národního orgánu pro koordinaci. Při jednáních MV, kde byl představován systém hodnocení ROP Severovýchod a schvalována bodovací kriteria nebyla ze strany zástupců výše uvedených orgánů vznesena k systému hodnocení ROP SV žádná připomínka. Níže je uveden přehled zasedání MV, na kterých byl projednán systém hodnocení a schválena výběrová kriteria pro jednotlivé oblasti podpory:
9
Bod 5 Nedostatky zjištěné u příjemců podpory 9)
V rámci kontroly NKÚ bylo identifikováno u šesti projektů podezření na nesrovnalost, kterým se RR SV začala okamžitě zabývat, a u těchto projektů byly provedeny veřejnosprávní kontroly. a) Projekt reg. č. CZ.1.13/2.3.00/10.00567 s názvem „Rozvoj infrastruktury města Lázně Bohdaneč – Ráj“ NKÚ městu vytýká, že stavební práce, dodávky a služby u 11 stavebních objektů podrobně nerozepsalo, ale v rozpočtu je uvedlo jednou položkou jako komplety. Dostatečně tak nevymezilo část předmětu veřejné zakázky. Město tedy podle všeho čeká dle pokynů Evropské komise COCOF za toto pochybení 5 % krácení dotace vyplacené na dotčenou zakázku na dodavatele stavby. Částka odvodu včetně návrhu na jeho prominutí byla vyčíslena v rámci kontroly, která byla již ukončena. Žádost o prominutí odvodu je předmětem jednání VRR dne 1.10.2012. b) Projekt reg. č. CZ.1.13/2.3.00/02.00286 s názvem „Regenerace historického centra Huntířova“ NKÚ vytýká pochybení u dvou zakázek malého rozsahu, které se řídí pouze Pokyny pro zadávání veřejných zakázek, ne však zákonem o veřejných zakázkách. U obou zakázek byly podány vždy tři nabídky, pokaždé byla jedna vyřazena a dvě zůstaly v soutěži. Podle NKÚ měla obec u obou zakázek vyřadit, kromě vyřazených nabídek, i vítězné nabídky, protože v návrhu smlouvy (ta byla součástí nabídky) neměly uvedeny 3, resp. 4 body, které si obec v zadávacích podmínkách vymínila (šlo o povinnost strpět kontroly, archivovat dokumentaci, poskytovat podklady pro monitorovací zprávy a měsíční účtování). Podle NKÚ šlo o srovnatelné nedostatky (vítěz versus vyřazený) v nabídkách, což považuje za nerovný přístup. Obec i Regionální rada Severovýchod však tvrdí, že pochybení nejsou srovnatelná. V první i druhé zakázce vyřazené nabídky nesplnily požadavky na kvalifikaci a v druhé zakázce navíc vyřazená nabídka neobsahovala podepsaný návrh smlouvy. Tyto nedostatky jsou tedy zásadnější než nedostatky u vítězných nabídek. Obec i Regionální rada uznávají, že obec v oznámeních o vyřazení nabídek nesprávně zdůvodnila vyřazení – u obou uvedla, že nabídky byly neúplné. Správně mělo být uvedeno, že v jednom případě u nabídky nebyla prokázána kvalifikace uchazeče, a v druhém případě nebyla prokázána kvalifikace uchazeče a nabídka nebyla úplná. Uvedená pochybení vnímá RR jako formální bez přímého finančního dopadu. Podle pravidel COCOF nastavených Evropskou komisí bude v rámci kontroly navržena 2 % sankce za opakované formální pochybení. Částka odvodu včetně návrhu na jeho prominutí byla vyčíslena v rámci kontroly, která byla již ukončena. Příjemce již uhradil část odvodu dne 7.9.2012, který předpokládá, že nebude prominut. Žádost o prominutí odvodu je předmětem VRR dne 1.10.2012. c) Projekt reg. č. CZ.1.13/2.3.00/02.00328 s názvem „Rekonstrukce bývalého kina v Jablonném v Podještědí na společenské centrum“ Podle NKÚ příjemce dotace, Město Jablonné v Podještědí, neoprávněně čerpalo dotaci na projektovou dokumentaci, která nesouvisela s předmětem projektu. Podle Regionální rady však nelze při posuzování stavební části projektu jako celku oddělit dokumentaci, která je součástí projektu nebo která s předmětem projektu souvisí. Proto považujeme výdaje na zpracování projektové dokumentace za oprávněně proplacené. Regionální rada tedy o krácení dotace neuvažuje.
10
d) Projekt reg. č. CZ.1.13/2.3.00/10.00655 s názvem „Sportovní areál pro ZŠ Hodkovice nad Mohelkou“ Podle NKÚ příjemce dotace nevyloučil z výběrového řízení na dodavatele stavby firmu, která ve své nabídce upravila jednu z podmínek návrhu smlouvy v zadávací dokumentaci. Tato firma se stala vítězným dodavatelem. Regionální rada se s nálezem NKÚ ztotožňuje, ovšem považuje nález za formální pochybení dle COCOF s výslednou korekcí ve výši 2 %. Částka odvodu včetně případného návrhu na jeho prominutí bude vyčíslena v rámci kontroly, která za tímto účelem probíhá. Jelikož příjemce podal námitky, nemohla být kontrola ukončena do termínu jednání VRR. e) Projekt reg. č. CZ.1.13/2.3.00/10.00698 s názvem „Volnočasové aktivity v obci Křížany na Liberecku“ Podle NKÚ byly u projektu zjištěny chyby v zakázce na dodatečné stavební práce související s výměnou materiálu povrchu na jednom ze hřišť financovaných z ROP Severovýchod. Příjemce dotace fakturoval jiný povrch, než jaký byl definován v projektu a na hřiště dodán. Podle Pokynů o zadávání veřejných zakázek měl příjemce dotace současně zadat práce jako veřejnou zakázku jiné kategorie. Podle NKÚ se jedná o 1,3 miliony korun, které souvisí s problematickou zakázkou. Částka odvodu byla vyčíslena v rámci kontroly, která byla již ukončena, byl vydán platební výměr, na základě kterého příjemce odvod zaplatil. f)
Projekt reg. č. CZ.1.13/2.2.00/09.00525 s názvem „Výstavba hasičské zbrojnice SDH Tanvald – Šumburk“ NKÚ příjemci dotace vytýká, že čerpal z ROP Severovýchod 41 tisíc korun na projektovou dokumentaci, inženýrsko-geologický průzkum atd. na stavebních parcelách, které nebyly součástí projektu, ale sousedily s ním. Částka odvodu byla vyčíslena v rámci kontroly, která byla již ukončena. Žádost o prominutí odvodu bude projednána na jednání VRR dne 1.10.2012 shrnutí: Konečné sankce, které dopadnou na příjemce dotace na základě nálezů NKÚ, budou cca 4,2 mil. Kč, nikoliv 27 440 085 Kč, jak uvádí NKÚ ve své zprávě.
Bod 7 Nesrovnalosti a odvody za porušení rozpočtové kázně 10)
NKÚ uvádí, že RR SV nevyužila v uzavřených smlouvách o poskytnutí dotace možnost odstupňovat výši odvodů za porušení rozpočtové kázně podle významnosti porušených podmínek. Stanovisko RR SV: Možnost uložit odvod za porušení rozpočtové kázně v jiné výši než odpovídající neoprávněně použitým prostředkům (tj. 100%) zavedla až novela zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, účinná od 30.12.2011. Do té doby tak RR SV neměla ani možnost odstupňovat výši odvodů podle závažnosti, protože zákon č. 250/2000 Sb., takovou možnost nepřipouštěl.
11
Část III. Shrnutí a vyhodnocení 11)
NKÚ uvádí, že RRSV ověřila v kontrolovaném období administrativní kontrolou každou žádost o platbu. Nedostatky zjištěné kontrolou NKÚ však RR SV neuvedla jako nedostatky, neoprávněně poskytla příjmecům podpory dotace na krytí nezpůsobilých vdajů, a porušila tak rozpočtovou kázeň ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb v celkové výši 27 440 085 Kč. Stanovisko RR SV: Konečné sankce, které dopadnou na příjemce dotace na základě nálezů NKÚ, budou cca 4,2 mil. Kč. Na základě čtyř podnětů NKÚ bylo s příjemci zahájeno řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně, přičemž tři příjemci již předepsaný odvod (resp. jeho část) uhradili. Jeden podnět byl RR SV vyhodnocen jako neopodstatněný, příjemce dotace podmínky neporušil a nebyly mu proplaceny nezpůsobilé výdaje. V jednom případě, týkajícím se veřejné zakázky, bude pravděpodobně podán podnět k zahájení správního řízení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Regionální rada trvá na stanovisku, že kontroly v rámci ROP SV probíhají plně v souladu se zákonem 320/2001 Sb. a obecným nařízením a podle kontrolních postupů daných operačním manuálem ROP SV. Regionální rada připouští, že v určitých konkrétních případech může dojít k tomu, že kontrola neodhalí zjištění mající za následek schválení nezpůsobilých výdajů. Systém kontrol je nastaven tak, aby byly naplněny obecně všechny zásady veřejné správy jako celek, tedy i principy hospodárnosti, efektivity a účelnosti. Současné naplnění všech těchto principů spolu s omezeními danými kapacitními a časovými možnostmi s sebou nese připuštění rizika, že systém některá pochybení v prvních fázích kontroly neodhalí. Pro podchycení případů neodhalených v první úrovní je nastaven systém následných kontrol, které eliminují riziko, že případ nebude systémem odhalen vůbec. Následné kontroly sice řeší zjištěná pochybení již v režimu porušení rozpočtové kázně podle zákona 250/2000 Sb., ale neoprávněně poskytnuté prostředky jsou řádně vymáhány a odváděny. RR SV po celou dobu svého působení soustavně zkvalitňuje nastavený systém provádění administrativních i veřejnosprávních kontrol. Samotná kontrolní činnost je zatížena rizikem lidského faktoru, přičemž i toto riziko lze pouze redukovat, což RR SV činí - v současné době je na Úřadu Regionální rady například posilován systém metodických kontrol, jsou využíváni externí specialisté (v rámci projektu Odborná asistence při výkonu kontrol zabezpečovaném firmou Ernst & Young), probíhá školení zaměstnanců (v souvislosti s legislativními změnami) apod. S ohledem na výše uvedené kontrolovaná osoba zásadně nesouhlasí se zjednodušeným schématem, že kontrola provedená před proplacením výdajů, která v konkrétních jednotlivých případech neidentifikovala zjištění mající za následek schválení nezpůsobilých výdajů, je automaticky vnímána jako porušení rozpočtové kázně na straně poskytovatele dotace. RR SV ve většině případů již vymohla od příjemce odvod za porušení rozpočtové kázně týkající se pochybení identifikované NKÚ a u ostatních případů bude odvod v nejbližší době ze strany příjemců zaplacen. V návaznosti na tuto skutečnost by v případě požadavku na zaplacení odvodu z důvodu porušení rozpočtové kázně RR SV došlo k dvojímu sankcionování za jedno pochybení.
12
