151, Praha 3, Česká republika

Advokátní kancelář Brož, Sedlatý s.r.o. Atrium Flóra – Budova A, Vinohradská 2828/151, 130 00 Praha 3, Česká republika

Právní stanovisko Předmět: Místní referendum – sídlo Úřadu Městské části Praha 7 Pro:

Městská část Praha 7, IČ: 00063754, se sídlem Nábřeží Kpt. Jaroše 1000/7, 170 05 Praha 7 (dále též jen „Klient“)

Od:

JUDr. Jiří Brož, advokát a společník Advokátní kancelář Brož, Sedlatý s.r.o. (dále též jen „Zpracovatel“)

Datum:

7.1.2014

A. 1.

Předmět stanoviska Toto právní stanovisko zpracované na základě smlouvy o poskytování právních služeb č. 2013/OIVZ/062 mezi Klientem a Zpracovatelem ze dne 6.1.2014 (dále jen „Stanovisko“) si klade za cíl, s ohledem na podmínky, předpoklady a výhrady dále uvedené, podat stručnou právní analýzu možností faktické realizace výsledků místního referenda ve smyslu zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Zákon o místním referendu“) konaného ve dnech 11. a 12.1.2013 v Městské části Praha 7 ve věci výběru nového sídla Úřadu Městské části Praha 7 (dále jen „Místní referendum“) vyhlášeného Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ČR sp. zn. Ars 2/2012 ze dne 31.10.2012 (dále jen „Rozsudek NSS ČR“). 1.1.

Skutkový stav V Městské části Praha 7 bylo Rozsudkem NSS ČR vyhlášeno Místní referendum o těchto otázkách: 1) „Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu Městské části Praha 7 (včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu Městské části Praha 7) byly omezeny částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných úroků? 2) Jste pro zrušení dosavadního procesu výběru sídla Úřadu Městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby na vlastním pozemku Městské části Praha 7? 3) Jste pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 proveden tak, že hodnotícími kritérii bude zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany MČ Praha 7?

Advokátní kancelář Brož, Sedlatý s.r.o. je zapsána v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl C, vložka 178025 tel.: +420 246 028 028, fax: +420 246 028 029, e-mail: [email protected], www.broz-sedlaty.cz, IČ: 24827452, DIČ: CZ24827452 Pobočka Ostrava: Vítkovická 3083/1, 702 00 Ostrava - Moravská Ostrava, Česká republika Pobočka Liberec: Kostelní 10/5, 460 01 Liberec 2, Česká republika

4) Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 vyhlášena veřejná architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?“ Místní referendum se konalo ve dnech 11. a 12.1.2013 a jeho výsledky byly vyhlášeny dne 14.1.2013. Oprávněné osoby dle Zákona o místním referendu o výše uvedených otázkách Místního referenda rozhodly platně „ANO“ (dle údajů zveřejněných Městskou části Praha 7). Pro úplnost pak Zpracovatel uvádí, že předmětem tohoto Stanoviska jsou právě výše uvedené 4 otázky Místního referenda dle Rozsudku NSS ČR, ač bylo místní referendum v Městské části Praha 7 zároveň konáno o více otázkách vyhlášených Zastupitelstvem Městské části Praha 7. V reakci na rozhodnutí v Místním referendu za účelem jeho řádné realizace byl ustaven Výbor pro výběr sídla Úřadu MČ Praha 7 Zastupitelstva MČ Praha 7. B. 2.

Analýza Předmětem tohoto Stanoviska je analyzovat možnosti faktické realizace výsledků Místního referenda. 2.1.

Realizace výsledků Místního referenda – varianty postupu Zpracovatel nejprve podává svůj právní názor na interpretaci rozhodnutí, které bylo přijato v Místním referendu, a to v souvislosti s možnými způsoby pořízení objektu pro účely nového sídla úřadu s tím, že je toho názoru, že rozhodnutí přijaté v Místním referendu lze interpretovat následujícím způsobem. 2.1.1. Kritéria výběru Předně je třeba respektovat první požadavek rozhodnutí v Místním referendu, čímž je omezení celkových nákladů na pořízení sídla úřadu (včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem úřadu) maximální fixní částkou 500 milionů Kč včetně DPH a případných úroků. Dalšími zásadními a neméně důležitými kritérii při výběru sídla úřadu jsou ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany Městské části Praha 7. Uvedená kritéria byla vymezena rozhodnutím v Místním referendu jakožto kritéria obligatorní, která nemůže Městská část Praha 7 při rozhodování o výběru sídla úřadu opomenout, musí je tedy vždy vzít v úvahu, a to přednostně. V Místním referendu bylo dále rozhodnuto, že má být preferována výstavba na „vlastním“ pozemku Městské části Praha 7. V kontextu shora uvedeného a v mezích rozhodnutí přijatého v Místním referendu je však nutné obecně konstatovat, že tato preference je skutečně preferencí, tedy nikoli povinností. Nejedná se o jednoznačný požadavek, jedná se o přednostní variantu, kterou je nutné zvažovat, ale vždy je zapotřebí ji vnímat ve shora uvedeném kontextu maximálních celkových nákladů, ekonomické výhodnosti a dopravní dostupnosti. Při interpretaci rozhodnutí přijatého v Místním referendu je tedy vždy nutné postupovat v kontextu všech uvedených požadavků. Aby bylo dosaženo smyslu výsledků Místního

2/14

referenda, není možné tato kritéria posuzovat jednotlivě, odděleně, ale je naopak zapotřebí na ně pohlížet ve vzájemné souvislosti. S ohledem na shora uvedené proto lze dospět k následujícím závěrům. 2.1.2. Vlastní pozemek Pokud jde o samotný výklad pojmu „vlastní“ pozemek Městské části Praha 7 (dále jen „Vlastní pozemek“), je dle názoru Zpracovatele a v souladu s výkladem uvedeným v Rozsudku NSS ČR v této souvislosti nutné odhlédnout od přílišného formalismu. Nejvyšší správní soud ČR v této souvislosti uvedl, že: „termín vlastní pozemek nelze chápat ve striktní interpretaci majetkoprávního uspořádání. Ze znění otázky je totiž zjevné, že výraz vlastní je použit jako jazykový protiklad výrazu cizí. Termín vlastní neodkazuje na nuance zákonné úpravy majetkových vztahů mezi hl. m. Prahou a jednotlivými městskými částmi, nýbrž odkazuje na smysl otázky: preference výstavby na vlastním pozemku, kde výraz vlastní soud chápe v širším obecném smyslu, tedy zahrnuje i pozemek, který bude formálně ve vlastnictví hlavního města, ale bude Městské části Praha 7 svěřen a bude k němu mít silný dispoziční vztah, tedy bude k němu mj. vykonávat práva a povinnosti.“ Zpracovatel je toho názoru, že pojem Vlastní pozemek ve smyslu výsledků Místního referenda je nutné vykládat jakožto nemovitost svěřenou hlavním městem Prahou Městské části Praha 7 v souladu s ustanovením §34 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Zákon o hlavním městě Praze“), a v souladu s obecně závaznou vyhláškou hl. m. Prahy č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, v platném znění (dále jen „Statut hlavního města Prahy“), přičemž při nakládání s takovým pozemkem vykonává Městská část Praha 7 práva a povinnosti vlastníka a rozhoduje o všech majetkoprávních úkonech v rozsahu stanoveném Zákonem o hlavním městě Praze a Statutem hlavního města Prahy. Cizím pozemkem (dále jen „Cizí pozemek“) se pak dle názoru Zpracovatele a v souladu s Rozsudkem NSS ČR rozumí každý pozemek odlišný od Vlastního pozemku. 2.1.2.1. Stavba na pozemku Zpracovatel dále v této souvislosti upozorňuje na ustanovení § 506 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „NOZ“), dle něhož je součástí pozemku prostor nad povrchem i pod povrchem, stavby zřízené na pozemku a jiná zařízení, s výjimkou staveb dočasných, včetně toho, co je zapuštěno v pozemku nebo upevněno ve zdech, a dále na související přechodná ustanovení NOZ. Jedná se konkrétně o skutečnost, že pokud jde o stavby vzniklé od 1.1.2014, stanou se tyto automaticky součástí pozemku. Stavby existující k 1.1.2014, u nichž je vlastník pozemku i vlastník stavby jedna a táž osoba, přestávají být od 1.1.2014 samostatnou věcí a stávají se součástí pozemku. Z tohoto důvodu bude nadále možné disponovat již jen s pozemkem, přičemž dispozice s pozemkem se budou týkat i staveb na nich umístěných, s výjimkou pro dočasné stavby. Nicméně i nadále existuje možnost, že vlastník pozemku a vlastník stavby na pozemku stojící, budou odlišné osoby. V takovýchto případech pak stavba zůstává samostatnou nemovitostí, za současného vzniku vzájemného předkupního práva vlastníků každé z nemovitostí. Zpracovatel v každém případě zcela jednoznačně doporučuje docílení sjednocení vlastnictví pozemku a stavby s tím, že variantu investice do nemovitosti, a to 3/14

ať na její pořízení, výstavbu či rekonstrukci apod., pokud bude zachováno odlišné vlastnictví stavby a pozemku, nepovažuje pro Klienta za vhodnou. S ohledem na výše uvedené a terminologickou mnohost bude Zpracovatel dále pro stavbu, resp. budovu, ve které má být umístěno sídlo úřadu používat termín objekt (dále jen „Objekt“). 2.1.2.2. Objekt na Vlastním pozemku Pokud jde o konkrétní příklady, lze tedy nepochybně dospět k závěru, že využití určitého Vlastního pozemku Městské části Praha 7, bez nutnosti vynaložení finančních nákladů na jeho nabytí, na kterém by bylo možno postavit sídlo úřadu, se na první pohled jeví jako ekonomicky nejvýhodnější. Takovýto závěr navíc koresponduje s preferencí vyjádřenou v rozhodnutí v Místním referendu. Přijatelnou variantou by pak bylo jistě i využití Objektu stojícího na Vlastním pozemku (Objekt jako součást pozemku), kdy by bylo nezbytné toliko upravit Objekt pro zamýšlený účel. Opět je však nutné i takovéto řešení posuzovat s ohledem na veškerá kritéria stanovená v rozhodnutí Místního referenda s tím, že preferenci výstavby (Objektu) je třeba posuzovat nikoli jako výslovnou povinnost. 2.1.3. Cizí pozemek Pokud má být vyhověno všem požadavkům výsledků Místního referenda, je nezbytné vždy respektovat zároveň požadavek maximálních celkových nákladů 500 milionů Kč spolu s požadavkem ekonomické výhodnosti a dopravní dostupnosti. Existuje tak reálná možnost, že bude nalezen Cizí pozemek vhodný pro výstavbu Objektu, jehož využití pro tento účel bude z pohledu výsledků Místního referenda přijatelnější než varianta výstavby Objektu na Vlastním pozemku. Dobře si lze uvedenou situaci představit např. v případě, kdy by sice bylo nutné vynaložit finanční prostředky na nabytí Cizího pozemku, na tomto pozemku by však již byl postaven Objekt, který by plně vyhovoval, nebo jej bylo možné již jen upravit do požadované podoby. Vynaložené finanční prostředky by tedy v takovémto případě mohly být nižší než v případě celkové výstavby nového Objektu, byť na Vlastním pozemku. V případě, že by tato varianta vyhovovala i požadavku dopravní dostupnosti, byla by z pohledu rozhodnutí v Místním referendu variantou nejlepší. 2.1.4. Architektonické řešení Pokud jde o výklad pojmu „architektonické řešení“ v mezích výsledků Místního referenda, Zpracovatel neshledal žádné zákonné či jiné omezení, které by vylučovalo aplikaci pojmu architektonické řešení na přestavbu již existujícího Objektu. Dle názoru Zpracovatele tedy lze vztahovat výsledky Místního referenda nejen k výstavbě nového Objektu na pozemku, ale i k přestavbě již hotového Objektu. V tomto směru lze navíc poukázat na Rozsudek NSS ČR, který uvedl, že: „Architektonické řešení je poměrně obecný, zastřešující pojem, který pokrývá více nevylučujících se alternativ. Může se tedy jednat jak o návrh řešení nové budovy, tak o vnitřní řešení či přestavbu budovy stávající.“ Skutečnost, že lze pod pojem architektonické řešení zahrnout i přestavbu Objektu, lze dovodit podpůrně i na základě ustanovení § 2 zákona č. 121/2000 Sb., o právu

4/14

autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 2.1.5. Existující Objekt Na základě výše uvedeného lze dovodit, že není nutné vybírat pouze pozemky, na nichž by bylo možné provést výstavbu, nýbrž lze zároveň vybírat i již existující Objekty, které by byly následně případně upraveny, zrekonstruovány. V každém případě je však vždy nutné veškeré možnosti zkoumat a zdůvodnit popsanými kritérii stanovenými v Místním referendu. 2.1.6. Postup při realizaci rozhodnutí v Místním referendu Dle Zpracovatele je v každém případě nutné, aby byly, co do využití pro realizaci výsledků Místního referenda, nejprve řádně prověřeny veškeré Vlastní pozemky tak, aby byly zjištěny veškeré možnosti, které by následně bylo možné porovnávat s případným jiným řešením zejména v podobě přestavby již existujícího Objektu na Vlastním pozemku, výstavby na Cizím pozemku či přestavby existujícího Objektu na Cizím pozemku, to vše při dodržování všech kritérií přijatých v Místním referendu. Je nutné všechny reálné varianty řádně a objektivně porovnat, to vše při zachování zásad maximální transparentnosti, účelnosti a hospodárnosti. Tento postup zcela odpovídá i ustanovení § 35 odst. 1 Zákona o hlavním městě Praze, dle kterého majetek hlavního města Prahy musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. V této souvislosti poukazuje Zpracovatel rovněž na ustanovení § 2 odst. 2 Zákona o hlavním městě Praze, které stanoví, že hlavní město Praha a městské části pečují o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Obec, resp. městská část je tedy ze zákona primárně povinna nakládat s veřejným majetkem s péčí řádného hospodáře, přičemž při každé dispozici s veřejným majetkem je nutné vyhodnotit, zda bude tato dispozice pro obec přínosná, ať už z hlediska materiálního (ekonomického) či co se týče jiných legitimních zájmů obce (rozvoj obce, péče o občany, apod.), které tuto dispozici obhájí. V této souvislosti lze rovněž poukázat na rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 28 Cdo 3297/2008 ze dne 8.4.2009, kde je konstatováno: „Je zřejmé, že obec ani jakožto účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu věcí veřejných. Obec jakožto veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné [.…]“. Zpracovatel tedy doporučuje nejdříve prověřit veškeré možnosti preferované výstavby na Vlastním pozemku, nicméně však nelze vyloučit takový postup, při němž budou zároveň paralelně prověřovány možnosti výstavby na Cizím pozemku či nabytí již existujícího Objektu na Vlastním či Cizím pozemku, který by bylo možné přestavět, upravit. Následovat by pak mělo porovnávání a zkoumání veškerých případů v úvahu přicházejících možností vzešlých ze stádia hledání s ohledem na shora uvedená kritéria maximálních celkových nákladů 500 milionů Kč, ekonomické výhodnosti a dopravní dostupnosti. 5/14

Zpracovatel zároveň upozorňuje, že veškeré v úvahu připadající varianty je třeba podrobit nejen hodnocení z pohledu rozhodnutí v Místním referendu, ale taktéž co do požadavků daných charakterem sídla úřadu. Již na počátku procesu výběr si je tedy třeba definovat nezbytná kritéria pro sídlo úřadu, jako je jeho kapacita, apod. tak, aby s nimi mohlo býti v průběhu realizace výsledků Místního referenda účelně pracováno a celý proces realizace tak byl efektivní. Zpracovatel dále zdůrazňuje, že Městská část Praha 7, jakožto veřejný zadavatel ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 písm. c) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVZ“) je povinna při vynakládání veřejných prostředků postupovat v souladu se ZVZ a příslušnými normami upravujícími hospodaření s veřejnými prostředky. Co se týče výběru vhodné varianty z příhodných pozemků, resp. Objektů se jako možný způsob dle názoru Zpracovatele jeví zadání veřejné zakázky na služby, jejímž předmětem by bylo zpracování studie proveditelnosti dle konkrétních požadavků Městské části Praha 7, ze které by pak vzešlo řešení, kde a za jakých podmínek je nejvhodnější realizovat sídlo úřadu. V daném případě je však nutné vymezit určitá zadavatelem požadovaná specifika a kritéria, která jsou pro něj důležitá (zejména ekonomickou výhodnost a dopravní dostupnost). S ohledem na stanovení předpokládané hodnoty této veřejné zakázky (na zpracování studie) se pak naskýtá možnost zadat v souladu s ustanovením § 18 odst. 5 ZVZ veřejnou zakázku mimo režim ZVZ, v tzv. poptávkovém řízení, kdy se veřejný zadavatel neřídí postupem ZVZ, vyjma dodržení zásad uvedených v ustanovení § 6 ZVZ. Takovýto postup je možné využít ve veřejných zakázkách na služby, jejichž celková hodnota plnění nepřevýší 2.000.000,- Kč s výhradou, že v působnosti Městské části Praha 7 nebyla přijata interní norma na zadávání veřejných zakázek malého rozsahu. Po výběru konkrétního Vlastního či Cizího pozemku či Objektu a případných krocích potřebných k nabytí Cizího pozemku či Objektu, by mohla být, s ohledem na předpokládanou hodnotu veřejné zakázky, využita možnost zahájit soutěž o návrh dle ustanovení § 102 a násl. ZVZ anebo, jak bylo rozhodnuto v Místním referendu, zahájit architektonickou soutěž dle Soutěžního řádu České komory architektů (dále jen „Soutěžní řád“) za účelem vypracování návrhu architektonického řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že pokud předpokládaná hodnota soutěže o návrh odpovídá nejméně finančnímu limitu stanoveným prováděcím předpisem podle ustanovení § 12 odst. 1 ZVZ pro veřejné zakázky na služby, je veřejný zadavatel povinen řídit se pravidly a postupem dle ZVZ, a proto by musel v daném případě aplikovat ustanovení týkající se soutěže o návrh dle ZVZ a nemohl by využít architektonické soutěže. V jiných případech má veřejný zadavatel možnost, nikoliv povinnost, postupovat dle pravidel soutěže o návrh dle ZVZ, a proto je v jeho kompetenci rozhodnutí, zda aplikuje ustanovení soutěže o návrh dle ZVZ či architektonické soutěže dle Soutěžního řádu. S ohledem na výsledky Místního referenda však Zpracovatel jednoznačně doporučuje zachovat uvedený finanční limit tak, aby se nemusel podřídit ZVZ a mohl zahájit architektonickou soutěž. V případě využití postupu dle Soutěžního řádu je nutné uvést, že dle ustanovení § 1 odst. 3 Soutěžního řádu, který stanoví, že se soutěž konaná podle tohoto řádu se považuje za veřejnou soutěž o návrh a je předpokladem pro zadání veřejné zakázky na provedení 6/14

projektových a plánovacích výkonů v jednacím řízení bez uveřejnění podle ZVZ, však Zpracovatel upozorňuje Městskou část Praha 7, že Soutěžní řád je stavovským předpisem a nikoliv zákonnou normou, kterou by byla Městská část Praha 7 vázána. Je proto z pohledu zadavatele nutné zkoumat použití jednacího řízení bez uveřejnění vždy podle příslušných ustanovení ZVZ. Bez ohledu na skutečnost, zda veřejný zadavatel bude postupovat dle ZVZ nebo podle pravidel Soutěžního řádu, je po splnění podmínek dle příslušných ustanovení ZVZ oprávněn dle § 23 odst. 6 ZVZ následně zadat veřejnou zakázku na služby, jejímž předmětem by bylo konkrétní zpracování projektové dokumentace vybraným uchazečem, popř. vybraným účastníkem architektonické soutěže. Následně po zhotovení projektové dokumentace (viz. výše) může být zahájeno zadávací řízení, ve smyslu ustanovení § 21 ZVZ, na veřejnou zakázku na stavební práce, na jehož základě bude zadána předmětná veřejná zakázka nejvhodnějšímu dodavateli, který v souladu s projektovou dokumentací a ostatními zadávacími podmínkami zhotoví (postaví či upraví) Objekt sídla úřadu. Možností postupu při realizaci rozhodnutí v Místním referendu má tedy Městská část Praha 7 více, při výběru konečné varianty však bude skutečně nutné vždy pečlivě dbát na citovaná kritéria daná výsledky Místního referenda. Při následném konkrétním porovnávání v úvahu přicházejících možností pak bude nezbytné, aby výběr, který Městská část Praha 7 provede, byl vždy a za všech okolností objektivně odůvodněný, proces výběru transparentní atd., jak je uvedeno výše. Pro úplnost lze v této souvislosti uvést, a to v souladu s Rozsudkem NSS ČR, že kritérium ekonomické výhodnosti a dopravní dostupnosti je třeba, jak již bylo shora uvedeno, při rozhodování o výběru sídla úřadu zohlednit vždy přednostně a důsledně. Nelze však vyloučit zohlednění i dalších kritérií výběru sídla úřadu, a to s ohledem na pojem „zejména“, který je obsažen v otázce č. 3 Místního referenda. Na závěr lze shrnout, že rozhodnutí v Místním referendu nastavilo obecné meze, kterými je Městská část Praha 7 povinna se řídit. Své rozhodnutí v mezích daných výsledky Místního referenda je pak Městská část povinna pečlivě a dostatečně odůvodnit jako objektivně nejlépe vyhovující řešení. 2.2.

Kolize otázek Místního referenda Na základě požadavků Klienta podává dále Zpracovatel právní závěr ve věci kolize jednotlivých otázek Místního referenda. Položené otázky místního referenda se nesmí vzájemně vylučovat či působit návodně, jak lze dovodit zejména z ustanovení § 8 odst. 3 Zákona o místním referendu a jak je konstatováno rovněž v pravomocném Rozsudku NSS ČR, kterým bylo vyhlášeno Místní referendum. V Rozsudku NSS ČR tento soud shledal všechny položené otázky Místního referenda jakožto přípustné s tím, že přímo konstatoval: „Pokud jde o vzájemnou vazbu či provázanost jednotlivých otázek, Nejvyšší správní soud odmítá názor městského soudu, že by otázky předjímaly odpověď „ano“ a jejich vzájemné řazení bylo pro účastníky referenda sugestivní. Na každou z otázek lze totiž odpovědět ani či ne, aniž by to ovlivňovalo otázku další, mezi otázkami není žádný kauzální vztah, který by podmiňoval 7/14

či napovídal hlasujícímu odpověď. Každá z otázek řeší odlišný aspekt výběru nového sídla městského úřadu, a může být tedy položena i samostatně.“ Otázky Místního referenda byly tedy vyhlášeny po soudním přezkumu jakožto zcela splňující veškerá zákonná kritéria s tím, že konečné soudní rozhodnutí v dané věci nabylo právní moci a je tedy pro účastníky řízení závazné. Městská část Praha 7 je tímto rozhodnutím vázána. Stejně tak jsou její orgány vázány i výsledky Místního referenda, neboť dle ustanovení § 49 Zákona o místním referendu je pro zastupitelstvo obce, zastupitelstvo statutárního města a orgány obce a statutárního města rozhodnutí v místním referendu závazné. V Místním referendu byly položeny celkem 4 otázky v jedné věci, přičemž tyto otázky spolu tvoří jeden celek. Zpracovatel je s ohledem na výše uvedené skutečnosti toho názoru, že není přípustné (s odkazem na tvrzenou kolizi otázek, resp. odpovědí na otázky Místního referenda, když byla kolize soudním rozhodnutím pravomocně vyloučena) některou z otázek, resp. odpovědí na otázky nerespektovat. Pro takový postup neexistuje žádný zákonný podklad. Zpracovatel navíc uvádí, že z Rozsudku NSS ČR lze dovodit, že tento měl při svém rozhodování na mysli primárně ochranu možnosti participace občanů na rozhodování o veřejných věcech a nabádal proto k extenzivnímu výkladu zákonných podmínek pro otázky kladené v místním referendu tak, aby bylo možno místní referendum vůbec efektivně konat. Výsledky Místního referenda tak ve světle závěrů Nejvyššího správního soudu ČR poskytují Městské části Praha 7 rámec, v němž se tato může při výběru nového sídla úřadu pohybovat, nikoli stanovení přesného postupu výběru („na zastupitelstvu je však cesta, kterou si k vytyčenému cíli zvolí“ – Rozsudek NSS ČR). Z rozhodnutí v Místním referendu je pak zřejmé, že oprávněné osoby dle Zákona o místním referendu vyjádřily požadavek transparentního, efektivního a ekonomicky výhodného procesu výběru nového sídla úřadu. Pro úplnost pak Zpracovatel doplňuje, že soudní přezkum ve věci hlasování a rozhodnutí v místním referendu je zakotven v ustanovení § 58 Zákona o místním referendu, potažmo v ustanovení §91a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, kde je upraven návrh na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. Je však třeba upozornit na lhůtu k podání návrhu na soudní přezkum, která činí 10 dnů po vyhlášení výsledků hlasování a taktéž na skutečnost, že Místní referendum bylo vyhlášeno soudním rozhodnutím, což značně eliminuje důvody podání návrhu. 2.3.

Prozatímní řešení umístění sídla úřadu Zpracovatel byl Klientem informován, že s ohledem na objektivní předpokládanou časovou náročnost výběru nového sídla úřadu dle výsledků Místního referenda a zároveň s ohledem na blížící se dobu skončení smluvního závazku, na základě kterého je sídlo úřadu umístěno na stávající adrese (nábř. Kpt. Jaroše 1000, 170 00 Praha 7), nelze očekávat, že se podaří řádně vybrat nové sídlo úřadu před skončením tohoto smluvního závazku. Do doby výběru nového sídla úřadu dle rozhodnutí v Místním referendu tak bude nezbytné vyřešit umístění sídla úřadu provizorně v Objektu, který nebude primárně určen k tomuto účelu, nýbrž s ním bude uvažováno jako s rozšiřováním majetku Klienta a jeho výběr a další náležitosti proto nebudou nutně splňovat kritéria daná rozhodnutím v Místním referendu.

8/14

Zpracovatel je toho názoru, že je v daném případě třeba vycházet z obecné povinnosti orgánů Městské části Praha 7 dodržovat právní řád ČR a zároveň dbát zájmů městské části a jejích občanů. V zájmu městské části a jejích občanů pak nepochybně je mít odpovídající a občanům dostupné sídlo úřadu. Za tím účelem také proběhlo Místní referendum. Nyní však proti sobě stojí požadavek nutnosti brzkého vyřešení umístění sídla úřadu po skončení stávajícího nájemního vztahu a vázanost orgánů Městské části Praha 7 rozhodnutím v Místním referendu. V této souvislosti pak bude záležet na aktuálním konkrétním jednání Městské části Praha 7 činěném v reakci na rozhodnutí v Místním referendu, tj. zda Městská část Praha 7 začne v intencích tohoto rozhodnutí činit konkrétní kroky a zároveň na charakteru prozatímního umístění sídla úřadu. Městská část Praha 7 by tedy měla v zájmu realizace rozhodnutí v Místním referendu co nejdříve transparentně definovat konkrétní směry, kterými se bude ubírat při výběru sídla úřadu a začít tyto směry taktéž prakticky naplňovat. Ke konkrétním variantám se pak Zpracovatel vyjadřuje v bodě 2.1. Stanoviska. Pokud bude z takto definovaných postupů pro výběr úřadu jasně patrné, že jejich časová náročnost nepochybně (a z objektivních důvodů) přesáhne trvání nájemní smlouvy o stávajícím umístění sídla úřadu, nemusí se pak zřejmě provizorní varianta dočasného umístění úřadu (po dobu než bude vybráno sídlo úřadu dle rozhodnutí v Místním referendu) jevit jako obcházení a nerespektování rozhodnutí v Místním referendu. Musí však být od samého počátku zřejmé a i s odkazem na konkrétní skutečnosti prokazatelné, že se jedná o překlenovací variantu vyvolanou toliko potřebou rychlé reakce, která však není sto nijak nahradit a vyloučit výběr sídla úřadu dle rozhodnutí v Místním referendu. Zpracovatel dále uvádí, že při výběru prozatímní varianty objektu, v němž bude umístěno sídlo úřadu, je třeba dbát všech právních předpisů a postupovat s péčí řádného hospodáře a účelně s tím, že zároveň by již mělo být, pokud se bude jednat o nabytí objektu do vlastnictví, předem alespoň v hrubých rysech nastíněno, jakým způsobem bude s daným objektem naloženo, jakmile splní svou přechodnou funkci. Neměl by tedy být vybírán toliko s ohledem na jeho využití jakožto sídla úřadu, ale rovněž s ohledem na jeho následné hlavní využití Městskou částí Praha 7. Zpracovatel zároveň doporučuje, v rámci výběru přechodného sídla úřadu, přílišné nevybočování z mezí daných rozhodnutím v Místním referendu, zejména pokud jde o transparentnost a hospodárnost. Závěrem Zpracovatel uvádí, že nerespektování rozhodnutí v Místním referendu odporuje zákonu. Občané se pak mohou domáhat zjednání nápravy prostřednictvím podnětu k výkonu tzv. správního dozoru dle ustanovení § 107, resp. 110 Zákona o hlavním městě Praze. Jde zejména o případ, kdy by Zastupitelstvo Městské části Praha 7 vydalo usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření v rozporu se závazným rozhodnutím přijatým v Místním referendu. V případě nečinnosti zastupitelstva však nelze tato zákonná ustanovení aplikovat. 2.4.

Právní odpovědnost členů Zastupitelstva Městské části Praha 7 Zpracovatel dále podává stručné shrnutí problematiky právní odpovědnosti členů Zastupitelstva Městské části Praha 7 v souvislosti s rozhodováním v záležitosti výběru nového sídla úřadu v návaznosti na výsledky Místního referenda.

9/14

Pokud jde o právní odpovědnost zastupitelů, lze ve zpracovávané záležitosti uvažovat zejména o odpovědnosti občanskoprávní a odpovědnosti trestněprávní, přičemž je třeba zdůraznit, že zastupitelé nejsou v tomto směru nadáni žádnou imunitou (hmotněprávní ani procesněprávní exempcí), obecně lze tedy konstatovat, že zastupitelé v této oblasti plně podléhají pravomoci všech příslušných státních orgánů. 2.4.1. Občanskoprávní odpovědnost Zastupitelstvo Městské části Praha 7 je povinno respektovat výsledky Místního referenda, které jsou pro ně dle ustanovení § 49 Zákona o místním referendu závazné. Městské části je dále zákonem uloženo pečovat o veřejný majetek s péčí řádného hospodáře, jak zakotvuje zejména ustanovení § 35 Zákona o hlavním městě Praze. Jednání městské části tomu se příčící v záležitosti výběru nového sídla úřadu by tedy znamenalo porušení zákonné povinnosti. Pokud jde o rozhodování o novém sídle úřadu, podléhá každý zastupitel Městské části Praha 7 v rámci plnění své veřejné funkce i obecné prevenční povinnosti předcházení škodám. V úvahu v této souvislosti připadá rovněž i vznik odpovědnosti zastupitele na základě jeho jednání porušujícího dobré mravy. Co se týče právní úpravy občanskoprávní odpovědnosti odkazuje Zpracovatel nejprve na skutečnost, že ke dni 1.1.2014 nabyl účinnosti NOZ, který zrušil do té doby platný a účinný zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Občanský zákoník“). Dle ustanovení § 3028 odst. 1 NOZ platí, že se tímto zákonem řídí práva a povinnosti vzniklé ode dne nabytí jeho účinnosti, tj. od 1.1.2014, na práva a povinnosti vzniklé před tímto datem je tedy stále třeba aplikovat Občanský zákoník. Zpracovatel však uvádí, že s ohledem na skutkové okolnosti případu, bude většina možných odpovědnostních případů spadat pod režim NOZ. Dle ustanovení § 415 Občanského zákoníku, je každý povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodě na zdraví, majetku, přírodě a životním prostředí. Dle ustanovení § 420 Občanského zákoníku každý odpovídá za škodu, kterou způsobil porušením své povinnosti (zákonné, smluvní, atd.) Předpokladem vzniku odpovědnosti je pak vznik škody, zaviněné protiprávní jednání (konání či opomenutí) na straně škůdce a příčinná souvislost mezi jednáním škůdce a vznikem škody. Dle ustanovení § 424 Občanského zákoníku pak za škodu odpovídá ten, kdo ji způsobil úmyslným jednáním proti dobrým mravům. Jak je uvedeno výše, nejsou zastupitelé Městské části Praha 7 v rámci rozhodování o výběru nového sídla úřadu, ze zákonné odpovědnosti za škodu dle Občanského zákoníku nijak vyňati. V NOZ je prevenční povinnost (povinnost předcházet škodám) upravena v ustanovení § 2900, kde je zakotveno, že „vyžadují-li to okolnosti případu nebo zvyklosti soukromého života, je každý povinen počínat si při svém konání tak, aby nedošlo k nedůvodné újmě na svobodě, životě, zdraví nebo na vlastnictví jiného“. Odpovědnost za škodu porušením zákona pak vyplývá z ustanovení § 2910 NOZ, přičemž předpokladem vzniku odpovědnosti je, stejně jako tomu bylo doposud zaviněné jednání škůdce porušující zákon, vznik škody a příčinná souvislost mezi takovým jednáním a škodou. Dle ustanovení § 2909 NOZ pak platí: „Škůdce, který poškozenému způsobí škodu úmyslným porušením dobrých mravů, je povinen ji nahradit; vykonával-li však své právo, je škůdce 10/14

povinen škodu nahradit, jen sledoval-li jako hlavní účel poškození jiného.“ Úprava odpovědnosti v NOZ, pokud jde o zpracovávaný případ, nevykazuje žádné zásadní změny oproti předchozí úpravě zakotvené v Občanském zákoníku. Na straně zastupitelů by bylo teoreticky možno v této souvislosti uvažovat např. i o bezdůvodném obohacení, které je upraveno v ustanovení § 451 a násl. Občanského zákoníku a v ustanovení § 2991 a násl. NOZ. Při náhradě škody se pak hradí škoda a ušlý zisk s tím, že NOZ na rozdíl od Občanského zákoníku preferuje v ustanovení § 2951 odst. 1 uvedení do předešlého stavu oproti náhradě v penězích (poškozený si však může náhradu škody v penězích vyžádat). Vznik občanskoprávní odpovědnosti za škodu na straně zastupitele je obecně obtížněji prokazatelný, a to s ohledem na jeho specifické postavení jakožto člena kolektivního orgánu a veřejného funkcionáře, dále též s ohledem na kritérium zájmů městské části a jejích občanů, zaručeného práva na samosprávu, apod. Ze zásadních soudních rozhodnutí pak Zpracovatel odkazuje např. na rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25 Cdo 1319/2004 ze dne 22.2.2005, kde je uvedeno: „Odvolací soud po právní stránce nesprávně ztotožnil otázku zavinění (což je kategorie subjektivní) s otázkou porušení povinnosti, když dovodil, že za porušení právní povinnosti nelze považovat, pokud žalovaný coby laik v oblasti pracovněprávních vztahů se spolehl na rady osob, které považoval za odborníky. Bez ohledu na to, že důkazní břemeno o nedostatku zavinění nese žalovaný (§ 420 odst. 3 obč. zák.) a že skutkový závěr odvolacího soudu v tomto směru není dostatečně podložen výsledky řízení a vychází tedy ze skutkového zjištění, které v podstatné části nemá oporu v provedeném dokazování, nelze souhlasit s názorem, že osoba vykonávající veřejnou funkci se v plném rozsahu může své odpovědnosti za způsobenou škodu zprostit poukazem na to, že při své činnosti se spoléhala na rady jiných. V každém případě závěr o tom, zda na straně žalovaného nešlo ani o nevědomou nedbalost, popř. zda se jedná o spoluzavinění dalších osob, musí být skutkově podložen.“ 2.4.2. Trestněprávní odpovědnost Jak je již uvedeno výše, na rozdíl např. od členů Parlamentu České republiky a některých dalších veřejných funkcionářů, zastupitelé městské části nemají trestněprávní imunitu, a proto nesou trestněprávní odpovědnost za trestné činy podle zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Trestní zákoník“) stejně jako každý občan České republiky. Zastupitelé jsou však navíc dle ustanovení § 127 odst. 1 písmeno d) Trestního zákoníku, úředními osobami, což s sebou stran trestního práva nese řadu specifik, zejména co se týče existence speciálních trestných činů úředních osob, jako je např. zneužití pravomoci úřední osoby (§ 329). Ve zpracovávaném případě je zásadní otázkou, zda se může zastupitel dopustit trestného činu hlasováním a další činností při výkonu své pravomoci. Tato problematika není odbornou veřejností nahlížena shodně, kdy proti sobě stojí jednak neexistence trestněprávní imunity zastupitelů oproti právu na svobodu výkonu této funkce včetně volného mandátu. Co se týče soudních rozhodnutí, není judikatura v této oblasti příliš četná s tím, že se spíše sjednocuje na závěru, že zastupitelé mohou být, ovšem za předpokladu splnění všech zákonných podmínek, za hlasování a jiný způsob výkonu funkce trestněprávně odpovědni, neboť tuto jejich odpovědnost žádný právní předpis nevylučuje. Prokázání 11/14

viny zastupitele přitom nebude snadné, a to s ohledem na výše uvedená specifika, jako je jeho postavení jakožto člena kolektivního orgánu a veřejného funkcionáře, dále též s ohledem na kritérium zájmů městské části a jejích občanů, zaručeného práva na samosprávu, apod., a dále zejména co se týče prokázání zavinění každého konkrétního zastupitele. Typickými trestnými činy přicházejícími v úvahu dle Trestního zákoníku, jsou vedle zneužití pravomoci veřejného činitele rovněž např. porušení povinnosti při správě cizího majetku (§ 220), přijetí úplatku (§ 331), zpronevěra (§ 206) či podvod (§ 209). Co se týče související judikatury odkazuje Zpracovatel zejména na usnesení Ústavního soudu ČR sp. zn. II. ÚS 265/07 ze dne 6.6.2007 či usnesení Ústavního soudu ČR sp. zn. II. ÚS 653/07 ze dne 26.6.2008, kterými byly odmítnuty ústavní stížnosti ve věci trestního stíhání členů zastupitelstva obce v souvislosti s jeho rozhodováním a hlasováním, přičemž z těchto usnesení lze vyvozovat závěr, že takové trestní stíhání není bez dalšího nepřípustné, dále na usnesení Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 4 Tdo 1205/2009 ze dne 26.11.2009, kde je v reakci na argumentaci týkající se nepřípustnosti trestního stíhání zastupitele obce, neboť tak stanoví vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, konstatováno, že: „nelze rovněž opomenout, že v souvislosti s vnitrostátní aplikací mezinárodních smluv ve spojení s ustanovením § 11 odst 1 písm. j) tr. ř. stanovil Nejvyšší soud ve svém usnesení ze dne 10. 7. 2002 sp. zn. 5 Tdo 178/2002, specifické podmínky schopnosti mezinárodní smlouvy k přímému použití. V tomto rozhodnutí Nejvyšší soud konstatoval, že odkaz na mezinárodní smlouvu, jíž je Česká republika vázána, obsažený v ustanovení § 11 odst. 1 písm. j) tr. ř. znamená, že taková mezinárodní smlouva musí stanovit důvod pro zastavení trestního stíhání jednoznačně. Z textu Evropské charty místní samosprávy vyhlášené pod č. 181/1999 Sb. ale nic takového nevyplývá, neboť ustanovení čl. 7 odst. 1 charty pouze stanoví, že podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí. Podle ustanovení čl. 8 odst. 1 této charty pak, jakýkoli správní dozor nad místními společenstvími lze vykonávat jen tak a v takových případech, jak to stanoví ústava nebo zákon. Podle odst. 2 téhož ustanovení jakýkoli správní dozor nad činností místních společenství běžně usiluje pouze o zajištění souladu se zákonem a ústavními zásadami. U úkolů, jejichž plnění bylo na místní společenství přeneseno, však mohou vyšší orgány vykonávat dozor i pokud jde o vhodnost zvolených prostředků. Podle odst. 3 stejného čl. charty se pak správní dozor nad místními společenstvími vykonává tak, aby se zajistilo, že zasahování kontrolujícího orgánu je přiměřené významu zájmů, které má chránit. Z výše uvedeného lze tudíž uzavřít, že Evropská charta místní samosprávy nemá vůbec dosah do trestního řízení, a proto je dovolací námitka obviněného JUDr. Ing. M. zcela zjevně neopodstatněná.“ Zpracovatel v širším měřítku odkazuje dále např. na rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 9.3.2000, sp. zn. 4 Tz 17/2000. V rámci trestního řízení se pak poškozený může domáhat náhrady škody způsobené trestným činem v tzv. adhezním řízení, příp. je odkázán na občanskoprávní řešení. Co se týče trestní odpovědnosti městské části jakožto právnické osoby ve smyslu zákona č. 418/2000 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osoba řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů, platí dle ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, že územní samosprávné celky nejsou při výkonu veřejné moci podle tohoto zákona trestně odpovědné. S ohledem na riziko trestněprávní odpovědnosti lze tedy než doporučit zastupitelům, aby postupovali při rozhodování o nakládání s obecním majetkem vždy s péčí řádného 12/14

hospodáře a byli při péči o obecní majetek stejně bedliví, jako by šlo o jejich majetek vlastní, vždy s vědomím zájmu příslušného územního samosprávného celku. Zpracovatel na závěr uvádí, že s ohledem na výše uvedené nemůže vyloučit trestněprávní či soukromoprávní (majetkovou) odpovědnost jednotlivých členů Zastupitelstva Městské části Praha 7 při výkonu jejich činnosti v rámci rozhodování o výběru nového sídla úřadu v intencích výsledků Místního referenda. C. 3.

Podmínky, předpoklady a výhrady Zaměření stanoviska 3.1.

4.

5.

6.

Účel vypracování Stanoviska 4.1.

Účelem vypracování Stanoviska je uplatnění v rámci případu specifikovaného v části A Stanoviska.

4.2.

Stanovisko nesmí být bez souhlasu Zpracovatele použito k jinému účelu nežli k účelu uvedenému v části C.4.1.

4.3.

Zpracovatel neodpovídá Klientovi ani jiné třetí osobě za škodu vzniklou v důsledku použití Stanoviska k jinému účelu nežli k účelu vymezenému v části C.4.1.

Rozhodné právo 5.1.

Stanovisko je vypracováno výlučně na základě právních předpisů České republiky, které na daný případ dopadají ke dni 7.1.2014.

5.2.

Zpracovatel není povinen informovat Klienta o následných změnách právních předpisů oproti stavu uvedenému v části C.4.1. výše, které by mohly ovlivnit závěry ve Stanovisku uvedené. To se vztahuje rovněž na právní závěry, které by mohly být na základě uvedených změn učiněny.

5.3.

Zpracovatel je kvalifikován k poskytování právního poradenství výlučně dle českého práva. V případě, kdy řídící právo některého z Dokumentů je zahraniční právo, Zpracovatel neprovádí právní analýzu dle zahraničního právního řádu, nýbrž jen posuzuje obsah příslušného dokumentu dle obvyklého významu slov, pravidel logiky a zdravého rozumu.

Dokumenty a jiné informace předložené Klientem 6.1.

7.

Stanovisko je zaměřeno výlučně na právní posouzení problémů uvedených v části A Stanoviska, přičemž takto vymezený předmět Stanoviska není možné dále rozšiřovat nad stanovený rámec, ať již cestou extenzivního výkladu či jiným způsobem.

Zpracovatel není povinen informovat klienta o skutečnostech, které by mohly ovlivnit závěry ve Stanovisku uvedené, se kterými se seznámí po 7.1.2014. To se vztahuje rovněž na závěry, které by mohly být na základě takových skutečností učiněny.

Adresáti Stanoviska 7.1.

Závěry a doporučení ve Stanovisku uvedené mohou být použity výlučně Klientem.

13/14

8.

Zpracovatel neodpovídá Klientovi ani jiné osobě za škodu způsobenou v důsledku použití závěrů a doporučení ve Stanovisku obsažených jinými osobami nežli osobami uvedenými v části C.7.1.

9.

Vztah Stanoviska a související komunikace 9.1.

10.

Pokud v průběhu zpracovávání Stanoviska Zpracovatel poskytl Klientovi jakékoliv pracovní návrhy Stanoviska či jiné předběžné komentáře nebo právní názory, ať již v písemné nebo ústní podobě, jsou tyto pracovní návrhy, předběžné komentáře a právní názory k okamžiku předání tohoto Stanoviska Klientovi nahrazeny tímto Stanoviskem a Zpracovatel není za informace obsažené v uvedené komunikaci odpovědný.

Mlčenlivost 10.1. Informace a závěry obsažené ve Stanovisku jsou důvěrné a nesmí být sdělovány jiným osobám nežli Klientovi.

11.

Limitace náhrady škody 11.1. Aniž by tím byly dotčeny shora uvedené podmínky, předpoklady a výhrady, odpovídá Zpracovatel Klientovi či jiné osobě za škodu způsobenou v souvislosti s tímto Stanoviskem do maximální výše 10.000.000,- Kč.

JUDr. Jiří Brož advokát a společník Advokátní kancelář Brož, Sedlatý s.r.o.

14/14