1.2.2 Jeugdbescherming en jeugdbeschermingsrecht Jeugdhulpverlening en jeugdwelzijnszorg 3

1

Ter oriëntering 1.1

Inleiding – 2

1.2

Begripsaanduidingen – 2

1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4

Jeugdrecht – 2 Jeugdbescherming en jeugdbeschermingsrecht – 2 Jeugdhulpverlening en jeugdwelzijnszorg – 3 Jeugdzorg – 4

1.3

Historisch overzicht – 5

1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 1.3.6

De tijd voor 1901 – 5 Kinderwetten van 1901 – 7 Kinderwetten na 1905 – 7 Recente wetswijzigingen – 9 De organisatie van de jeugdhulpverlening – 14 Samenwerkingsvormen – 17

1

2

Hoofdstuk 1 • Ter oriëntering

1.1

1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de begrippen omschreven die voor dit boek belangrijk zijn. Een aantal begrippen staat hierbij centraal: 5 jeugdrecht; 5 jeugdbescherming en jeugdbeschermingsrecht; 5 jeugdhulpverlening en jeugdwelzijnszorg; 5 jeugdzorg. Van meer dan een globale terreinafbakening is in deze oriëntering geen sprake. De grenzen van de begrippen blijken gedetailleerder uit de latere hoofdstukken. Na de begripsaanduidingen is in deze oriëntering een summier historisch overzicht opgenomen. Hierin wordt een globaal beeld geschetst van de groei van armenzorg en liefdadigheid vroeger, tot de bij wet geregelde mogelijkheden van hulpverlening aan jongeren nu.

jeugdrecht

1.2

Begripsaanduidingen

1.2.1

Jeugdrecht

Het jeugdrecht omvat alle wettelijke bepalingen met betrekking tot minderjarigen, hun juridische relatie met hun ouders en hun bijzondere positie in de maatschappij. Deze bepalingen zijn gericht op optimale ontplooiingskansen voor de jongeren en bescherming van hen. Tot het begrip jeugdrecht – zoals het in dit boek gebruikt wordt – behoren: 5 de regeling van de rechtspositie van de jongere in het Burgerlijk Wetboek (afstamming, de verhouding tot de ouders, minderjarigheid); 5 bepalingen van het Burgerlijk Wetboek op grond waarvan door de rechter ingegrepen kan worden in de juridische en daardoor in de feitelijke verhouding tussen ouders en kinderen; 5 bepalingen van het jeugdstrafrecht en het jeugdstrafprocesrecht; 5 bepalingen over de organisatie (opzet, uitvoering en bekostiging) van de Nederlandse jeugdzorg. Al deze bepalingen zijn neergelegd in de zogenoemde Kinderwetten van 1901, die sinds hun inwerkingtreding in 1905 het Nederlandse jeugdrecht – weliswaar met tal van wijzigingen – beheersen. Ook al wordt gesproken van de Kinderwetten, uit de bovenstaande begripsomschrijving blijkt al dat het jeugdrecht is neergelegd in verschillende wetten: er is geen sprake van één algemene Wet op het Jeugdrecht.

1.2.2

Jeugdbescherming en jeugdbeschermingsrecht

Onder jeugdbescherming wordt verstaan:

» Alle bestaande vormen van hulpverlening voor die jongeren wier ontwikkelingsmogelijkheden door bepaalde omstandigheden belemmerd worden, hulpverlening

3

1.2 • Begripsaanduidingen

1

aan minderjarigen die berust op een rechterlijke uitspraak gegeven krachtens de kinderwetten, daaronder mede begrepen.

«

Deze definitie is ontleend aan de nota Wiersma (zie 7 par. 1.3.5). Hiertoe behoren – naast algemeen maatschappelijke en culturele voorzieningen – vormen van zorg, gericht op jongeren die gezien de aard van hun problemen specifieke hulp behoeven. Voorbeelden hiervan zijn: 5 medische kinderdagcentra; 5 Boddaertcentra; 5 adviesen meldpunten kindermishandeling; 5 centra voor opvang en hulp aan drugsverslaafde jongeren. Het begrip jeugdbescherming is hoe langer hoe meer in de plaats gekomen van het begrip kinderbescherming. In thans vigerende wetgeving en ook in de benaming van diverse instanties op dit terrein, wordt echter het begrip kinderbescherming nog wel gehanteerd. In de praktijk wordt het begrip jeugdbescherming vaak gebruikt voor de justitiele jeugdbescherming die daarvan slechts een onderdeel is. Onder justitiële jeugdbescherming wordt verstaan: die vorm van hulpverlening aan minderjarigen die berust op een rechterlijke uitspraak, gegeven krachtens de bepalingen van de kinderwetten. In tegenstelling tot bij de eerdergenoemde vormen van zorg is hier sprake van door de kinderrechter opgelegde, gedwongen – justitiële – jeugdhulpverlening. Het gedeelte van de kinderwetten dat betrekking heeft op deze specifieke vorm van bescherming van minderjarigen, wordt wel aangeduid met het begrip jeugdbeschermingsrecht. Ten behoeve van de justitiële jeugdbescherming zijn na 1901 aparte organen en instanties in het leven geroepen, zoals de kinderrechter, de Raad voor de Kinderbescherming en instellingen met als taak de uitvoering van voogdij- en gezinsvoogdij.

1.2.3

justitiële jeugdbescherming

Jeugdhulpverlening en jeugdwelzijnszorg

Voor bijzondere zorg voor jongeren wordt ook het woord jeugdhulpverlening gebruikt. Hieronder wordt in dit boek verstaan:

» Activiteiten die gericht zijn op het bij kinderen en jongeren voorkomen, verminderen of opheffen van problemen of stoornissen van lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard die hun ontwikkeling naar volwassenheid ongunstig kunnen beïnvloeden.

«

Hieronder wordt ook begrepen de hulp die aan jongeren geboden wordt door justitiële instanties. Voor de overige activiteiten geldt dat zij tevens gericht zijn op jongeren die al meerderjarig zijn, maar voor wie voortzetting van de hulpverlening noodzakelijk is. De jeugdhulpverlening betreft slechts hulpverlening aan een bepaalde groep jongeren, namelijk die jongeren die vanwege problemen en/of tekorten bij opvoeding en groei naar volwassenheid, bijzondere bescherming nodig hebben. Zij omvat

jeugdhulpverlening

4

1


jeugdwelzijnszorg

dus slechts een gedeelte van de totale jeugdwelzijnszorg, die voorzieningen omvat op het terrein van de gehele verzorging en opvoeding van alle jongeren. Vooral na de Tweede Wereldoorlog is het duidelijk geworden dat er een nauwe samenhang bestaat tussen de verschillende voorzieningen op het gebied van deze veelomvattende jeugdwelzijnszorg. Jeugdhulpverlening – vrijwillig of gedwongen – en jeugdwelzijnszorg kunnen niet meer afzonderlijk van elkaar worden gezien. Zij hangen zeer nauw samen met de algemene zorg voor de mens in de samenleving, het welzijnsbeleid in de ruimste zin.

1.2.4

definitie jeugdzorg

Jeugdzorg

In toenemende mate wordt de laatste jaren het woord jeugdzorg gebruikt in plaats van de begrippen jeugdbescherming en jeugdhulpverlening. Dit blijkt ook uit de Wet op de jeugdzorg, die per 1 januari 2005 in de plaats is gekomen van de Wet op de jeugdhulpverlening. In deze wet wordt onder definitie jeugdzorg verstaan:

» Ondersteuning van en hulp aan jeugdigen, hun ouders, stiefouders of anderen, die een jeugdige als behorende tot hun gezin verzorgen en opvoeden, bij opgroeien opvoedingsproblemen of dreigende zodanige problemen.

«

In de memorie van toelichting bij de Wet op de jeugdzorg is opgemerkt dat door deze definitie de grens van het begrip jeugdzorg is aangegeven. De instellingen op het gebied van de jeugdzorg zijn niet de geëigende vraagbaken om antwoord op simpele opvoedingsvragen te krijgen. De definitie van het begrip jeugdzorg is ruim; hieronder vallen: 5 psychosociale hulpverlening aan jongeren door instanties voor vrijwillige jeugdzorg; 5 justitiële jeugdbescherming – tegenwoordig daarom ook wel justitiële jeugdzorg genoemd – aan jongeren op wie een jeugdbeschermingsmaatregel krachtens een rechterlijke uitspraak van toepassing is; 5 hulp aan jongeren die civielrechtelijk geplaatst zijn in instellingen voor justitiele jeugdbescherming; 5 jeugd-ggz en de zorg voor jongeren met een verstandelijke beperking. Ten slotte valt onder het begrip jeugdzorg de ondersteuning aan jongeren op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de zorg voor jongeren die valt onder de Wet collectieve preventie volksgezondheid, zoals het algemeen maatschappelijk werk voor jongeren. Op de meeste van deze vormen van jeugdzorg bestaan aanspraken, dat wil zeggen recht op jeugdzorg. Dit recht op jeugdzorg is vastgelegd in de Wet op de jeugdzorg – voor vrijwillige jeugdzorg en justitiële jeugdbescherming – in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en in de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. Op jeugdzorg in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Wet collectieve preventie volksgezondheid bestaat geen aanspraak, dus geen in wetgeving verankerd recht op jeugdzorg.

1.3 • Historisch overzicht

1.3

Historisch overzicht

1.3.1

De tijd voor 1901

De huidige jeugdzorg vindt zijn oorsprong in de armenzorg en de bijzondere zorg voor jongeren die zich in Nederland vooral vanaf de achttiende eeuw ontwikkelde. De eerste vorm van armenzorg werd gekenmerkt door voornamelijk materiële hulpverlening. Voedsel en kleding werden uitgereikt, veeleer als gunst dan als iets waarop de ontvanger recht had. Gedreven door motieven van religieuze aard of door sociale bewogenheid werd liefdadigheid door de gegoede burgerij of door kerkelijke instanties bedreven. Dat de overheid hier een taak te vervullen heeft, is een gedachte die pas aan het eind van de negentiende eeuw postvatte en in de twintigste eeuw heeft geleid tot het huidige stelsel van sociale voorzieningen. De jeugdzorg richtte zich in deze tijd voornamelijk op de vele verwaarloosde en verweesde kinderen. Kinderen werden – als direct gevolg van de grote armoede – verlaten door hun ouders of te vondeling gelegd. De grote sterfte op jonge leeftijd – de gemiddelde leeftijd lag rond de dertig jaar – bracht met zich mee dat veel kinderen geen ouders en daardoor geen feitelijke verzorging meer hadden. In de achttiende eeuw ontstonden – naast de reeds vele eeuwen bestaande weeshuizen – gestichten voor verwaarloosde kinderen, opgericht en in stand gehouden door kerkelijke en stedelijke autoriteiten of filantropisch ingestelde burgers. Bovendien werd – en dat was nieuw – voor deze jongeren gezocht naar pleeggezinnen. Dat deze ook gevonden werden, had meer te maken met het geldelijke gewin dat men had van pleegkinderen dan met bewogenheid met hun lot. Oudere kinderen werden ook wel geplaatst in gezinnen van ambachtslieden of boeren, waar zij als leerling/knechtje hun plaats in het gezin verdienden. Hierbij moet worden bedacht dat kinderarbeid een normaal verschijnsel was! Deze vormen van opvang ontstonden enerzijds vanuit de langzaam doorbrekende visie dat kinderen na hun kleutertijd nog geen volwassenen zijn die zich moeten kunnen redden als ouders niet meer voor hen zorgen, maar opvang en verzorging vanuit de maatschappij nodig hebben. Anderzijds speelde een zeer belangrijke rol dat de maatschappij ontlast moest worden van groepen door het land zwervende, verlaten jongeren, die vaak door diefstal, bedelarij en prostitutie aan hun kostje kwamen. Aanvankelijk was de zorg voornamelijk in particuliere handen, pas in latere jaren kreeg de overheid hierin een grotere taak. Vanwege de ontzaglijke armoede – mede veroorzaakt door de industriële revolutie – nam het aantal kinderen voor wie opvang nodig was, toe. Zo zelfs, dat de particuliere middelen niet meer toereikend waren. De overheidszorg was echter duidelijk aanvullend: als geen enkele andere opvang mogelijk was, werd een beroep gedaan op stedelijke voorzieningen. De aanzet tot kinderzorg, waarbij het accent viel op bewaking, arbeid en afzondering in plaats van op resocialisatie en heropvoeding, dateert van de achttiende eeuw. In de negentiende eeuw kwam het pas tot een vorm van hulpverlening. Onder invloed van vernieuwd religieus (onder andere het Réveil) en sterk sociaal gericht maatschappelijk denken, ontstond een geheel nieuwe visie op de opvoeding van verwaarloosde jeugd. Niet langer stond bescherming van de maatschappij centraal, maar verantwoorde opvang en opvoeding.

5

1

opvang verwaarloosde en verweesde kinderen

van kinderzorg naar hulpverlening

6


Vanuit deze visie kwam men in de tweede helft van de negentiende eeuw tot de oprichting van nieuwe inrichtingen. De belangrijkste zijn: 5 Zetten (1848); 5 Hoenderloo (1851); 5 Mettray bij Zutphen (1851); 5 Neerbosch bij Nijmegen (1863); 5 Maatschappij Zandbergen te Amersfoort (1874); 5 De Marthastichting, Alphen aan den Rijn (1880).

1

vernieuwing in gestichtsopvoeding

wettelijk kader

Namen als dominee O.G. Heldring en dominee H. Pierson zijn hier onlosmakelijk aan verbonden. Ver van de slechte invloed van de grote steden vonden kinderen in deze inrichtingen een verblijf dat gericht was op opvoeding, opleiding en maatschappelijke vorming. In deze tijd ontstonden eveneens verenigingen voor gezinsverpleging, die vanuit dezelfde visie streefden naar opvoeding van de verwaarloosde jeugd in pleeggezinnen. Er is in deze tijd een duidelijk verschil in aanpak van verweesde, verlaten en verwaarloosde kinderen en van criminele jongeren. De overheid had van oudsher al een taak jegens de ‘misdadige’ jeugd. Zware straffen waren hun deel, variërend van eenzame opsluiting tot voedselonthouding en geseling. In de middeleeuwen kende men zelfs de doodstraf door verbranden of koken! In de achttiende eeuw kwam een kentering in het denken over strafsystemen. De gruwelijke straffen uit vroegere eeuwen werden vanuit de overtuiging dat goede opvoeding – dat wil zeggen heropvoeding – een beter middel was tot resocialisatie van criminele jongeren, vrijwel niet meer toegepast. Plaatsing in strafgestichten – overigens totaal niet afgestemd op het verblijf van jongeren – behoorde toen tot de mogelijkheden. In de negentiende eeuw groeide de aanpak van de misdadige jeugd toe naar de zorg voor verwaarloosde kinderen en wezen. Onder invloed van nieuwe wetenschappen als criminologie, psychologie en psychiatrie besefte men de samenhang tussen verwaarlozing en crimineel gedrag. Misdadigheid was niet langer een aangeboren, kwalijke eigenschap, maar veel meer een gevolg van opvoeding en van slechte levensomstandigheden. Onder invloed van de vernieuwingen in de gestichtsopvoeding werden rijksopvoedingsgestichten opgericht, waar uitsluitend veroordeelde jongeren konden worden opgenomen. De regimes in deze gestichten vertoonden overeenkomsten met de opvoedingsmethoden binnen de nieuwe particuliere tehuizen. In het algemeen hadden deze rijksgestichten een goede reputatie; voorbeelden hiervan zijn De Kruisberg in Doetinchem (1878) en Veldzicht in Avereest (1894). Aan het eind van de negentiende eeuw – een periode van grote armoede en kinderarbeid – groeide de behoefte aan sociale wetgeving. De eerste in de reeks sociale wetten was het Kinderwetje van Van Houten (1874). Hierin werd bepaald dat kinderen onder de twaalf jaar geen arbeid meer mochten verrichten; een uitzondering werd gemaakt voor huishoudelijk werk en landarbeid. Een andere optiek op hulpverlening, hervormingen in het inrichtingswezen en inzicht in de samenhang van armoede, verwaarlozing en jeugdcriminaliteit maakten wijzigingen van het bestaande civiele kinderrecht noodzakelijk. Een wettelijk kader moest worden geschapen voor de op elkaar afgestemde nieuwe vormen van kinderzorg. Voor deze nieuwe kinderwetten werd geijverd door vele kinderbeschermers van het eerste uur, verenigd in de Nederlandse Bond tot Kinderbescherming (1899)


7

1

– de eerste koepelorganisatie van het particulier initiatief. Hiervan maakte ook Pro Juventute deel uit, de in 1896 door professor Van Hamel opgerichte instelling gericht op rechtshulp aan en toezicht op criminele jongeren en op de bestrijding van de jeugdcriminaliteit.

1.3.2

Kinderwetten van 1901

De Kinderwetten van 1901 hielden ingrijpende wijzigingen in het Burgerlijk Wetboek, het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in. Geheel nieuw was de Kinderbeginselenwet. De wetsvoorstellen waren afkomstig van de toenmalige minister van Justitie, Cort van der Linden, die ook wel de ‘vader van de kinderwetten’ wordt genoemd. Van hem stamt de zinsnede: ‘Waar ouderplicht tekortschiet, behoren naastenliefde en burgerzin de taak over te nemen (1901).’ De wijziging van het Burgerlijk Wetboek had vooral betrekking op het gezag wijziging Burgerlijk Wetboek over minderjarige kinderen. Tot de komst van de kinderwetten was er sprake van onaantastbare vaderlijke macht. In 1901 werd vaderlijke macht ouderlijke macht, bovendien kon dit gezag worden aangetast door ontheffing en ontzetting. Hierdoor was kinderzorg niet meer uitsluitend mogelijk, indien en voor zover de vader zich er niet tegen verzette. In verband hiermee werd bepaald dat gezag opgedragen kon worden aan een rechtspersoon. Tevens werden voogdijraden ingesteld – de voorlopers van de huidige Raad voor de Kinderbescherming – die de maatregelen konden uitlokken en de rechter adviseerden omtrent gezagskwesties. In het jeugdstrafprocesrecht en het jeugdstrafrecht werden vooral de rechtsgang wijziging strafrecht en de sancties aangepast aan de jeugdige leeftijd. Het rechtsgeding werd niet langer in het openbaar behandeld, maar achter gesloten deuren; wel was de uitspraak openbaar. Nieuw waren ook de tuchtschoolstraf en de terbeschikkingstelling van de regering voor jongeren. Om de tenuitvoerlegging van de tuchtschoolstraf mogelijk te maken, moesten na 1901 tuchtscholen worden gebouwd, reden waarom de kinderwetten pas in 1905 werden ingevoerd. De principiële vraag of feitelijke kinderzorg een staatsaangelegenheid dan wel een zaak van het particulier initiatief moest zijn, werd uiteindelijk in het voordeel van het particulier initiatief beantwoord. De Kinderbeginselenwet, waarbij naast de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen, de organisatie van de jeugdbescherming werd geregeld, maakte subsidiëring van particuliere instellingen op het gebied van kinderzorg mogelijk. Tot aan vandaag heeft de overheid voornamelijk een subsidiërende en toezichthoudende, en daardoor een voorwaardenscheppende taak. Slechts in enkele gevallen heeft de overheid de daadwerkelijke zorg over jongeren.

1.3.3

Kinderwetten na 1905

De Kinderwetten van 1901 werden ingevoerd in 1905. De wetten zijn in de twintigste eeuw niet ongewijzigd gebleven, wel zijn zij nog steeds de basis van de huidige wetgeving en van de justitiële jeugdbescherming. Veranderde inzichten in hulpverlening – een gevolg van de zich ontwikkelende gedragswetenschappen en gewijzigde maatschappelijke opvattingen – hebben in de loop der jaren tot een aantal wetswijzigingen geleid. De belangrijkste daarvan worden hier vermeld. In 1921 werd

8


1 ondertoezichtstelling en kinderrechter

invloed overheid

Raden voor de Kinderbescherming

nieuw kinderstrafrecht

een nieuwe jeugdbeschermingsmaatregel in het Burgerlijk Wetboek opgenomen: de ondertoezichtstelling. Ontheffing en ontzetting waren weliswaar doeltreffende middelen om in uiterste noodgevallen in het gezag in te grijpen en tot uithuisplaatsing te komen, toch werd de behoefte gevoeld aan een minder ingrijpende preventieve maatregel. Dit werd de ondertoezichtstelling, waarbij met hulpverlening in het gezin getracht kon worden een escalatie van gezins- en opvoedingsproblemen te voorkomen. Tegelijkertijd kwam er een bijzondere rechter voor jeugdzaken: de kinderrechter. De taken van de kinderrechter liggen vooral op het terrein van de ondertoezichtstelling en het jeugdstrafrecht. In 1947 werd de burgerlijke kinderwet herzien. De taak van de kinderrechter werd uitgebreid, er kwam een wijziging in de huwelijkswetgeving en de verhouding tussen de moeder en haar onwettige kind werd beter geregeld. Belangrijk is ook de bepaling dat voogdijinstellingen zich moeten onderwerpen aan voorwaarden die door de overheid worden gesteld, wil de rechter aan hen de voogdij kunnen opdragen. De verhouding tussen overheid en particulier initiatief werd hierdoor enigszins gewijzigd: er was sprake van een toegenomen overheidsinvloed. Ingrijpend waren ook de wetswijzigingen die in 1956 in werking traden. De sinds het begin van de eeuw bestaande voogdijraden werden gereorganiseerd. Hun taken werden uitgebreid met onder meer onderzoeken verrichten en de rechter adviseren in strafzaken. Hiermee werd beoogd de voogdijraden een centrale plaats binnen de justitiële jeugdhulpverlening te geven. Dit blijkt ook al uit hun nieuwe naam: Raden voor de Kinderbescherming. De Raden voor de Kinderbescherming – sinds 1996 omgevormd tot één landelijke Raad voor de Kinderbescherming met het landelijk bureau in Den Haag, en rechtstreeks werkend onder de verantwoordelijkheid van de minister van Veiligheid en Justitie op basis van een kwaliteitskader, met protocollen – kregen ook een belangrijke taak bij de in datzelfde jaar 1956 in het Burgerlijk Wetboek opgenomen mogelijkheid tot adoptie. Deze overgang van de ene familie naar de andere, waarbij het belang van het kind vooropstaat, werd met veel waarborgen omkleed: onderzoek door de Raad voor de Kinderbescherming en een aantal wettelijke voorwaarden voor ouders, aspirant-adoptiefouders en kind maken hiervan deel uit. In 1965 werd een nieuw kinderstrafrecht en kinderstrafprocesrecht ingevoerd. Veel wijzigingen zijn terug te voeren op het rapport van de Commissie-Overwater. Deze commissie was in 1948 ingesteld met als doel advies uit te brengen over de vraag in welke richting het rijkstucht- en opvoedingswezen, en in verband daarmee het kinderstrafrecht, zich zouden moeten ontwikkelen. De commissie betreurde het dat niet de opdracht gegeven was om te komen tot het ontwerp van één algemene kinderwet, waarin de maatregelen van het kinderstrafrecht en het civiele kinderrecht zouden samenvloeien tot één hulpverleningspakket. De wetgever heeft echter de voorkeur gegeven aan de systematiek waarbij wettelijke bepalingen voor jongeren deel blijven uitmaken van respectievelijk het algemene strafrecht en – gezien de nauwe samenhang daarmee – het civielrechtelijke familierecht. Een belangrijk punt bij het nieuwe jeugdstrafrecht van 1965 was de invoering van een leeftijdsgrens waaronder kinderen niet strafrechtelijk vervolgd kunnen worden. Deze grens is gesteld op twaalf jaar. De sanctiemogelijkheden werden uitgebreid met de arreststraf (maximaal veertien dagen) en de maatregel van plaatsing


in een inrichting voor buitengewone behandeling, die opgelegd kon worden indien een jongere niet of verminderd toerekeningsvatbaar was. De wijzigingen van het civielrechtelijk deel van de kinderwetten in latere jaren hebben in het bijzonder betrekking op de verbetering van de rechten van pleegouders (blokkaderecht, 1978) en van de jongere zelf (hoorrecht, 1982; verlaging van de meerderjarigheidsgrens van 21 naar achttien jaar, 1988). Van invloed is ook het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Rome, 1950). Op grond van bepalingen van dit verdrag en daarop betrekking hebbende jurisprudentie hebben gewijzigde maatschappelijke opvattingen over afstamming en ouderlijk gezag geleid tot nieuwe verhoudingen tussen ouders en kinderen. In 1989 trad de Wet opneming buitenlandse pleegkinderen in werking. De eis dat aan de opneming van een buitenlands pleegkind voor adoptie een beginseltoestemming van de minister van Justitie moet zijn voorafgegaan, is hierin opgenomen. Het jaar 1989 was echter voornamelijk het jaar van de (gedeeltelijke) invoering van de Wet op de jeugdhulpverlening, die de Beginselenwet voor de kinderbescherming uit 1965 verving. Deze wet – met de daarbij behorende Algemene Maatregelen van Bestuur – was het voorlopige sluitstuk van jarenlange inspanning van overheid en particulier initiatief om tot één samenhangend beleid en één geharmoniseerde regeling te komen voor de vrijwillige en de justitiële jeugdhulpverlening. De wet omvatte regels met betrekking tot organisatie, opzet en uitvoering van de jeugdhulpverlening. Trefwoorden hierbij waren samenwerking, regionalisering, decentralisatie en planmatige aanpak. Het jaar 1995 en de daaropvolgende jaren worden op het gebied van het jeugdrecht gekenmerkt door een groot aantal vernieuwingen. Allereerst in 1995 het nieuwe jeugdstrafrecht en jeugdstrafprocesrecht, een vervolg op het rapport dat in 1982 werd uitgebracht door de Commissie herziening strafrecht voor jeugdigen, naar haar voorzitter Commissie-Anneveldt genoemd. Met deze wetgeving werd vereenvoudiging en modernisering van het jeugdstrafrecht en jeugdstrafprocesrecht beoogd, naast aanpassing aan grotere mondigheid van jongeren en een versterking van hun rechtspositie. De wijzigingen van de sanctiemogelijkheden springen hierbij in het oog. De tuchtschoolstraf en de in 1965 ingevoerde arreststraf zijn vervangen door jeugddetentie, een vrijheidsstraf met een langere maximale strafduur dan voorheen mogelijk was, wisselend naar leeftijd. Ook de beide vrijheidsbenemende maatregelen zijn vervangen door één nieuwe maatregel: die van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen. Nadat jaren geëxperimenteerd is met alternatieve sancties voor jongeren is bij deze wijziging van het Wetboek van Strafrecht met ingang van 1 september 1995 een wettelijke basis aan deze mogelijkheid gegeven.

1.3.4

9

1

wijziging civiel recht

Europees Verdrag

Wet op de jeugdhulpverlening

herziening jeugdstrafrecht

Recente wetswijzigingen

In de jaren daarna volgde een reeks van wijzigingen in het Burgerlijk Wetboek. Allereerst in 1995 de herziening van de maatregel van de ondertoezichtstelling, op de voet gevolgd door de Wet tot nadere regeling van het gezag over en van de omgang met minderjarigen. In de laatstgenoemde wet is een nieuwe regeling van het gezag opgenomen met als twee mogelijkheden ouderlijk gezag en voogdij, voortzetting van ouderlijk gezag na echtscheiding en ruimere mogelijkheden voor de regeling

steeds verdergaande vernieuwingen

10

1


van omgang. De rechtspositie van de jongere is versterkt door de mogelijkheid zich op informele wijze tot de rechter te wenden in verband met het omgangsrecht of het – eveneens nieuwe – recht op informatie. De nieuwe regeling van de ondertoezichtstelling wordt gekenmerkt door de scheiding tussen rechtspraak en uitvoering van de maatregel, nu onder de verantwoordelijkheid van de instelling die hiermee belast wordt door de rechter. Een ander belangrijk punt bij deze herziening is de versterking van de rechtspositie van de minderjarige en zijn ouders. De maatregel van 1921 is zo in overeenstemming met de huidige opvattingen gebracht. Daarna volgden snel achtereen nieuw naamrecht (ingevoerd 1 januari 1998), het geregistreerd partnerschap (ingevoerd 1 januari 1998) en nieuw afstammings- en adoptierecht (ingevoerd 1 april 1998). Deze nieuwe regelingen van naamrecht, afstamming, gezamenlijk gezag voor een ouder samen met een ander (medegezag) en geregistreerd partnerschap leggen de jarenlang groeiende vraag vast naar andere samenlevingsvormen en afstammingsmogelijkheden, de keuzemogelijkheden daarin en nieuwe maatschappelijke verhoudingen. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid van adoptie door één ouder en het vervallen van de eis dat adoptie pas mogelijk is na een huwelijk van vijf jaar van de aspirant-adoptiefouders. Aanpassing van de eisen aan het Europees Verdrag voor de rechten van de mens maakte een andere regeling van voorlopige maatregelen noodzakelijk, waardoor de rechtspositie van de betrokken jongere en zijn ouders – bij deze vaak snelle maatregelen minder sterk dan bij andere ingrepen in het gezag – met meer waarborgen omgeven werd. Dit is in 1997 neergelegd in de wet inzake de voorlopige voogdij. De voorlopige toevertrouwing van minderjarigen aan de Raad voor de Kinderbescherming behoort hierdoor tot het verleden. Ook in het jeugdstrafrecht is de laatste jaren een aantal ingrijpende wijzigingen doorgevoerd. In 2001 zijn met de invoering van de Wet taakstraffen de wettelijke bepalingen in het jeugdstrafrecht aangepast aan de nieuwe regeling van de straf van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte in het commune strafrecht: de alternatieve straffen – taakstraffen genoemd – worden hiermee ook in het jeugdstrafrecht tot een zelfstandige sanctie. Voor minderjarigen omvat het begrip taakstraf naast een werkstraf ook het herstellen van aangerichte schade en het volgen van een leerproject. 2011 bood een aantal vernieuwingen in het jeugdstrafrecht. Sinds dit jaar zijn ouders of voogden van een minderjarige verplicht om de terechtzitting van hun kind of pupil bij te wonen. Zo nodig kan deze aanwezigheid afgedwongen worden, door de mogelijkheid die de kinderrechter heeft om een bevel tot medebrenging te geven. De politie haalt de ouders dan op. De regeling – ook van 2011 – dat een benadeelde partij, vaak slachtoffer van een strafbaar feit, een vordering tot schadevergoeding kan indienen tegen ouders van twaalf- en dertienjarige verdachten betekent een aanvulling op de al bestaande regeling dat tegen een verdachte van veertien jaar of ouder zelf een vordering daartoe kan worden ingesteld. Belangrijk is ook in datzelfde jaar de wijziging van de maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen (PIJ). Werd deze maatregel tot die datum opgelegd voor twee jaar, thans is de termijn drie jaar. Na twee jaar eindigt de PIJ-maatregel echter voorwaardelijk. Voorwaarden zijn: de jongere mag zich tijdens dit jaar niet schuldig maken aan een nieuw strafbaar feit, hij moet zich gedragen naar de aanwijzingen van de jeugdreclassering, en hij mag zich niet onttrekken aan het toezicht


op de naleving van de gestelde voorwaarden. De kinderechter kan de PIJ-maatregel ook verlengen. Na verlenging geldt dat het laatste jaar ook voorwaardelijk is, met dezelfde voorwaarden. In 2012 is de nieuwste strafrechtelijke maatregel voor jongeren in werking getreden, die opgelegd kan worden bij de veroordeling: de vrijheidsbeperkende maatregel. Gebiedsverbod, contactverbod en/of meldplicht kunnen in het kader hiervan worden opgelegd, ook in combinatie. Achterliggende gedachte bij de wetgever is het voorkomen van een nieuw strafbaar feit door de jongere. In 2014 treedt het adolescentenrecht in werking. Hierdoor kan de kinderrechter jeugdstrafrecht toepassen op jongeren van twaalf tot 23 jaar. Ongewijzigd blijft, en dat is in strijd met het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind, dat jongeren vanaf de leeftijd van zestien jaar volgens het commune strafrecht kunnen worden berecht. Ingrijpend is dat de PIJ-maatregel kan worden omgezet in een tbs-maatregel, waardoor ook iemand die op jeugdige leeftijd een zeer ernstig strafbaar feit heeft begaan, verder zijn leven lang in de inrichting moet blijven. Nieuw in de Wet op de jeugdhulpverlening was in 1997 de regeling van het klachtrecht en de cliëntenraden. Bij instellingen van jeugdhulpverlening deed de cliëntenvertrouwenspersoon zijn intrede, een persoon die – hoewel werkzaam bij de instelling – tot taak kreeg jongeren onafhankelijk bijstand te verlenen bij aangelegenheden op het gebied van jeugdhulpverlening. Nieuwe inzichten in de rechtspositie van de cliënt van hulpverlening en cliëntparticipatie waren voor het eerst hiermee vastgelegd. De Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (2 november 2000) brengt bij invoering medio 2001 een nieuwe en integrale regeling zowel van de formele als van de materiële rechtspositie van jongeren die in justitiële jeugdinrichtingen verblijven. Nieuw hierbij is ook de invoering van scholings- en trainingsprogramma’s als variant op de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen. Daarnaast wordt door deze wet de functie van selectiefunctionaris ingevoerd, die de plaats van de tenuitvoerlegging van straf of maatregel aanwijst. In 2010 werd deze wet verder aangevuld met bepalingen over de (rechts)positie van de jongere in de inrichting. Voorbeeld hiervan is de zogenoemde time-outvoorziening – geen ordemaatregel maar een gedragsbeïnvloedende beslissing. Ook jongeren met een tbs-maatregel kunnen in een justitiële jeugdinrichting worden behandeld. In december 2000 werd de Wet openstelling huwelijk – ingevoerd op 1 april 2001 – vastgesteld, waarbij het huwelijk werd opengesteld voor personen van hetzelfde geslacht. Het belangrijkste argument voor deze openstelling is ontleend aan het beginsel van gelijke behandeling, dat geen ruimte laat voor een objectieve grond om het tot dan toe bestaande huwelijksverbod langer te handhaven. Deze wet kreeg ook gevolgen op het gebied van afstamming en adoptie. Zo is een kind dat is geboren binnen een huwelijk van personen van hetzelfde geslacht, niet van rechtswege familie van beide echtgenoten. Voor adoptie is bepaald dat ook twee personen van gelijk geslacht een Nederlands kind kunnen adopteren. Het traditionele huwelijksbegrip bleef echter voor de adoptie van kinderen uit het buitenland gehandhaafd tot 2009. Voor internationale adopties is ook van belang de begin 2004 inwerking getreden Wet conflictenrecht adoptie, die een regeling biedt voor het toepasselijke recht in geval van adoptie waarbij niet-Nederlandse partijen betrokken zijn. Daarnaast geeft deze wet de voorwaarden voor erkenning van buitenlandse adopties, voor zover dit niet geregeld is door het Haags Adoptieverdrag van 1993. Omdat het wenselijk is

11

1

Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen

gewijzigde definitie huwelijk

12


1 Wet op de jeugdzorg

inwerkingtreding Europees Adoptieverdrag

dat ook bij een dergelijke erkenning van de adoptie het adoptiefkind de Nederlandse nationaliteit verkrijgt, is de Rijkswet op het Nederlanderschap in die zin aangepast. Sinds januari 2005 neemt de Wet op de jeugdzorg de plaats in van de Wet op de jeugdhulpverlening. De beoogde doelen van de Wet op de jeugdhulpverlening – vergroting van de samenhang in het hulpverleningsaanbod en het centraal stellen van de vraag van de cliënt bij het aanbod van hulpverlening – werden niet in die mate bereikt die verwacht was. In 1994 werd met het regeringsstandpunt Regie in de jeugdzorg een weg ingeslagen naar oplossing van de geconstateerde problemen, uiteindelijk uitmondend in de nieuwe wet. In de Wet op de jeugdzorg zijn de aanspraak op en de toegang tot jeugdzorg geregeld, alsmede de bekostiging ervan. Efficiëntie en effectiviteit in de jeugdzorg en versterking van de samenhang zijn daarbij trefwoorden. De wettelijke aanspraak op jeugdzorg, vastgelegd in de Wet op de jeugdzorg is beperkt tot jeugdzorg waarop geen aanspraak bestaat krachtens de AWBZ en de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. De Bureaus Jeugdzorg zijn daarbij de toegangspoort tot de jeugdzorg, echter wel over de gehele breedte, dus ook voor die vormen van jeugdzorg waarvoor de Wet op de jeugdzorg zelf geen aanspraken biedt. De positie van deze al een aantal jaren functionerende bureaus is hiermee geformaliseerd. 2009 is het jaar van de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding. Ouders zijn op grond van deze wet verplicht bij scheiding een ouderschapsplan op te stellen, met controleerbare afspraken in verband met de verzorging en opvoeding van de kinderen. De hier genoemde scheiding betreft zowel echtscheiding, als scheiding na geregistreerd partnerschap en na samenleven op contractuele basis. In dezelfde wet is een einde gemaakt aan de mogelijkheid van de zogenoemde flitsscheiding, scheiding die mogelijk was buiten de rechter om. Op het gebied van adoptie van buitenlandse kinderen is door een wijziging van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie (Wobka) ook voor echtparen van hetzelfde geslacht opneming van een buitenlands kind ter adoptie mogelijk. Daarnaast is een aantal wijzigingen tot stand gekomen in de verzorgingstermijnen en leeftijdsgrenzen bij opneming van een buitenlands kind. In 2012 is in de Wobka een bepaling opgenomen, op grond waarvan adoptiefouders op hun verzoek een tegemoetkoming kunnen ontvangen in de kosten, gemaakt in verband met de interlandelijke adoptie van een kind. Met betrekking tot het overheidstoezicht op interlandelijke adoptie zijn in 2008 in het document Kwaliteitskader interlandelijke adoptie voorwaarden geformuleerd waaraan bemiddelingsorganisaties moeten voldoen op het gebied van bedrijfsvoering en deskundigheidseisen. Hierin is ook verwerkt de opdracht om buitenlandse bemiddelingscontacten te toetsen op betrouwbaarheid en zorgvuldigheid. Met ingang van 2012 is voor Nederland het herziene Europees Adoptieverdrag in werking getreden. Dit verdrag vervangt het oude Europese Adoptieverdrag van 1967 (waartoe Nederland nimmer was toegetreden), en is een aanvulling op het Haags Adoptieverdrag van 1993. De Nederlandse wetgeving zal aan dit nieuwe verdrag moeten worden aangepast. Het verdrag betreft slechts adopties die volgens de wet een blijvende ouder-kindrelatie tot stand brengen. De aanpak van jeugdcriminaliteit is al een aantal jaren speerpunt van het kabinetsbeleid. Tussen 2003 en 2006 is hiervoor het actieprogramma Jeugd Terecht ontwikkeld. De in 2008 in het jeugdstrafrecht ingevoerde gedragsbeïnvloedende maatregel, die een op maat gesneden combinatie van straf en jeugdzorg mogelijk maakt, is een belangrijke steun hierbij.


De wijziging van de Wet op de jeugdzorg en het Uitvoeringsbesluit jeugdzorg van 2008 brachten met de gesloten jeugdzorg een belangrijke wijziging in de mogelijkheden voor uithuisplaatsing van jongeren onder voogdij van een rechtspersoon (Bureau Jeugdzorg of de Stichting Nidos) en van onder toezicht gestelde jongeren. Niet langer is plaatsing mogelijk in justitiële jeugdinrichtingen. Jongeren tot 21 jaar kunnen, met een machtiging van de kinderrechter, opgenomen worden in een gesloten inrichting voor jeugd en gezin. De rechter is bevoegd deze machtiging te geven op verzoek van Bureau Jeugdzorg, de Raad voor de Kinderbescherming of van de ouders, indien de jongere ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen heeft die zijn ontwikkeling naar volwassenheid ernstig belemmeren. In de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen is een aantal bepalingen opgenomen over de rechtspositie van jongeren in een inrichting. Hiertoe behoren onder meer de bepaling dat klachten slechts ingediend kunnen worden na een verzoek tot bemiddeling, regeling van verplichte nazorg na het beëindigen van het verblijf in een inrichting, en van deelname aan een scholings- en trainingsprogramma voor jongeren met een strafrestant van ten minste drie maanden. Ook zijn de bevoegdheden van directeur en medewerkers tot het nemen van maatregelen en het opleggen van straffen verduidelijkt. Nieuwe regels met betrekking tot het vervoer van jongeren van een gesloten inrichting naar een Paleis van Justitie en voor hun verblijf in een gerechtsgebouw zijn in 2013 in werking getreden. In 2011 is de Kinderombudsman ingesteld, met taken op het gebied van voorlichting en informatie over de rechten van kinderen en jongeren, het geven van advies aan de regering betreffende beleid en regelgeving waarbij rechten van kinderen een rol spelen, het instellen van onderzoek naar de eerbiediging van de rechten van jongeren, en het toezicht op de wijze van de behandeling van klachten van jongeren of hun wettelijke vertegenwoordigers. Jaarlijks zendt de Kinderombudsman een verslag van zijn bevindingen aan de Staten-Generaal. In 2013 is de positie van pleegouders verbeterd. In de Wet op de jeugdzorg zijn daartoe bepalingen opgenomen zowel op het gebied van de positie van pleegouders ten opzichte van de overige partijen in de jeugdzorgketen, als op financieel gebied. De financiering van de Landelijk werkende instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij was niet geregeld in de Wet op de jeugdzorg. In een convenant (2013) tussen rijksoverheid en deze landelijk werkende instellingen is overeengekomen dat de financiering rechtstreeks zal gebeuren door de provincies waarin de instellingen zijn gelegen. Hiertoe is extra budget aan de provincies toegekend. Voor 2015 is voorzien in de totstandkoming van een Jeugdwet, waarbij alle verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdzorg en de financiering ervan een verantwoordelijkheid wordt van de gemeenten. Vooruitlopend hierop hebben de gemeenten reeds nu de plicht te voorzien in centra voor jeugd en gezin, en krijgen zij de verplichting tot het organiseren van de samenwerking in de jeugdketen, en het voeren van de regie hierbij. Op internationaal terrein verdient vermelding het feit dat het Haags Kinderbeschermingsverdrag 1996 in 2011 voor Nederland van kracht is geworden. Bij dit verdrag – officieel Verdrag inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen – zijn vele landen betrokken.

13

1

14


In de desbetreffende hoofdstukken wordt aan al deze wet- en regelgeving uitgebreid aandacht besteed. In latere hoofdstukken, vooral in hoofdstuk 12, wordt uitvoerig aandacht besteed aan komende ontwikkelingen op het gebied van jeugdrecht en jeugdzorg. Als voorbeelden kunnen genoemd worden de hierboven al genoemde Algemene Jeugdwet, de herziening van de maatregelen van het Burgerlijk Wetboek en de wijziging van de vermelding van het geslacht in de akte van geboorte waardoor bij genderdysforie voor wijziging van deze akte geen medische ingreep meer noodzakelijk is. De verwachting is dat wetgeving hiervoor in de komende jaren definitief vorm zal krijgen. Voor het duo-moederschap is op 1 april 2014 een wettelijke regeling in werking getreden. Zie hiervoor 7 H. 2.

1

1.3.5

particulier initiatief en overheid

alternatieve hulpverlening

De organisatie van de jeugdhulpverlening

Vanaf het begin was de hulp aan verwaarloosde en verweesde kinderen en vondelingen een zaak van particuliere en kerkelijke liefdadigheidsinstellingen. De jongeren die in aanraking kwamen met de strafrechter vielen onder de zorg van de staat. Tot op heden geeft het particulier initiatief veelal als eerste een antwoord op noden en problemen. Bij de totstandkoming van de Kinderwetten van 1901 maakte de wetgever gebruik van wat door particulieren tot stand was gebracht, en versterkte door de regelgeving het gezag van het particulier initiatief. Sinds 1905 bestaat de organisatie van de justitiële jeugdhulpverlening in de eerste plaats uit voogdijinstellingen en particuliere inrichtingen voor kinderbescherming. In 1922 – na de invoering van de ondertoezichtstelling – kwamen daar de gezinsvoogdijinstellingen bij. De instellingen en inrichtingen voor kinderbescherming waren voor het merendeel gebaseerd op levensbeschouwing en godsdienst. Door deze zogenoemde verzuiling liep het aantal aan het eind van de jaren vijftig van de vorige eeuw op tot ongeveer 250 instellingen en 280 inrichtingen. De gehele organisatie had toen bemoeienis met ongeveer 42.000 jongeren aan wie een kinderbeschermingsmaatregel was opgelegd. De groei van het aantal jeugdhulpverleningsinstellingen werd mede gestimuleerd door de in 1901 ontstane mogelijkheid om subsidie te ontvangen. In de loop van de jaren zestig van de vorige eeuw kwam er een eind aan deze groei. In de samenleving was zo langzamerhand ernstige twijfel gerezen over de waarde van kinderbeschermingsmaatregelen, vooral over het plaatsen van minderjarigen – op grond van justitiële maatregelen – in inrichtingen. In deze periode ontstond de ‘alternatieve’ hulpverlening: Jongerenadviescentra (JAC), Release, Sosjale Joenit en de Belangenvereniging Minderjarigen (BM). In dezelfde tijd – eind jaren zestig en begin jaren zeventig – ontstonden vanuit de voogdij- en gezinsvoogdijinstellingen de adviesbureaus voor jeugd en gezin, gericht op vrijwillige hulpverlening. De – deels preventieve – activiteiten van de adviesbureaus voor jeugd en gezin en instellingen als het JAC droegen bij tot een snelle afname van het aantal jongeren dat onder een jeugdbeschermingsmaatregel viel. Hulp op basis van vrijwilligheid, mogelijk gemaakt door ruimere financieringsmogelijkheden, verdrong een steeds groter deel van de door de (kinder)rechter opgelegde hulp.


In de decennia daarna is de organisatie van de jeugdhulpverlening in alle diversiteit – justitiële hulpverlening, vrijwillige hulpverlening en hulpverlening in de medisch-sociale sector – uitgebreid punt van aandacht geweest. De oorzaak daarvan lag vooral in: 5 het individuele optreden van de verschillende hulpverleningssoorten zonder gestructureerde dwarsverbindingen; 5 het ontbreken van normen en richtlijnen voor goede hulpverlening; 5 het gebrek aan eenheid in opvattingen over de taken van het hulpverleningsapparaat; 5 de grote verschillen in subsidiebeleid bij de overheden die betrokken zijn bij het jeugdwelzijnswerk. In 1971 verscheen onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Justitie de nota Jeugdbescherming en justitie, schets voor organisatie en structuur, de nota Wiersma, waarin uitgangspunten zijn geformuleerd voor een organisatie van de justitiële kinderbescherming. De nota formuleert de justitiële jeugdbescherming als een speciale vorm van bijzondere jeugdzorg. De nota omvat tevens het beleid betreffende de inrichting van de organen die voor het nemen van maatregelen en de bewaking van de rechtswaarborgen zijn ingesteld, en de verantwoordelijkheid voor de manier waarop maatregelen worden uitgevoerd. Als uitgangspunten voor een beter functionerende jeugdbescherming noemt de nota continuïteit in de hulpverlening en een zodanige spreiding van het hulpaanbod dat hulp zo dicht mogelijk bij huis kan worden geleverd. De nota lokte reacties uit vanuit ‘het veld’, geformuleerd in een daarop verschenen Veldnota, uitgebracht door de werkgroep De Langste Dag. Ook de toen nog bestaande Nationale Federatie voor Kinderbescherming reageerde met een nota Jeugdwelzijn en justitie. In 1973 verscheen een knelpuntennota, opgesteld door een van overheidswege ingestelde niet-ambtelijke beraadsgroep. Deze formuleerde als belangrijkste knelpunten voor een goed functioneren van de jeugdhulpverlening het ontbreken van: 5 geharmoniseerde financieringsvormen; 5 een samenhangend wetgevingsbeleid; 5 harmonisatie van arbeidsvoorwaarden; en 5 algemene voorwaarden voor democratisch functioneren van particuliere instellingen en inrichtingen. De installatie van de Gemengde interdepartementale werkgroep jeugdwelzijnsbeleid (GIWJ), begin 1974, luidde een nieuwe fase in het denken over organisatie en structuur van de jeugdbescherming en de jeugdhulpverlening in. In de werkgroep was zowel de overheid als het particulier initiatief vertegenwoordigd; daarmee was een geheel nieuwe benadering van de aanpak van de problematiek rondom jeugdhulpverlening en jeugdbescherming geïntroduceerd. Opmerkelijk is de aandacht die de werkgroep gaf aan het vraagstuk van de scheiding van hulp en recht. Deze scheiding was in 1974 bepleit door een initiatiefwerkgroep uit het veld, die betoogde dat scheiding van recht (de juridische verantwoordelijkheid voor de eventuele maatregel van kinderbescherming) en de uitvoering van de hulpverlening (de hulp) voorwaarde was voor een optimale hulpverlening (zie ook 7 par. 8.4.6).

15

1

de organisatie van de jeugdhulpverlening

nota Wiersma

reacties uit het veld

GIWJ

16


1

IWRV en IWAPV

Wet op de jeugdhulpverlening

Wet op de jeugdzorg

De GIWJ heeft aanzetten gegeven tot experimenten ten aanzien van netwerkontwikkeling, preventie en hulp en recht. Deze experimenten zijn, na afronding door de GIWJ van het eindrapport, opgezet en verder begeleid door een projectenbegeleidingscommissie. Modellen voor jeugdhulpverleningsvoorzieningen werden in de jaren 19781984 ontwikkeld door twee interdepartementale werkgroepen waartoe de GIWJ had geadviseerd: de Interdepartementale werkgroep residentiële voorzieningen en de Interdepartementale werkgroep ambulante en preventieve voorzieningen (IWRV en IWAPV). De voorstellen van de GIWJ – eind 1976 geformuleerd in het eindrapport Jeugdwelzijn, op weg naar een samenhangend beleid – kunnen worden gezien als het startpunt voor een organisatie van de jeugdzorg, zoals die eerst in de Wet op de jeugdhulpverlening en later in 2005 in de Wet op de jeugdzorg vorm heeft gekregen. Uitgangspunt van de Wet op de jeugdhulpverlening was decentralisatie van bevoegdheden, waarbij – naast een verantwoordelijkheid van de centrale overheid voor landelijke voorzieningen – voor de regionale voorzieningen van jeugdhulpverlening de bevoegdheden bij de provinciale besturen kwamen te liggen. De overgang van de regionale bevoegdheden naar de provincies is bij wet in 1992 bepaald. De Wet op de jeugdhulpverlening kwam in de plaats van de Beginselenwet voor de kinderbescherming; de verdienste van de nieuwe wet was dat hierin zowel de vrijwillige hulpverlening – die daarvoor nooit wettelijk was geregeld – als de justitiële hulpverlening een plaats kregen. De organisatie van de jeugdhulpverlening en de jeugdbescherming is met ingang van 1 januari 2005 weer ingrijpend gewijzigd. Met ingang van die datum is de Wet op de jeugdzorg, die een eind maakte aan de Wet op de jeugdhulpverlening, in werking getreden. De Wet op de jeugdzorg regelt de aanspraak op jeugdzorg. Jeugdzorg – een in de jaren voorafgaand aan de nieuwe wet inmiddels feitelijk ingeburgerd begrip – is sinds de invoering van de wet een juridisch begrip. Dit begrip wordt omschreven als:

» ondersteuning van en hulp aan jeugdigen, hun ouders, stiefouders of anderen die een jeugdige als behorend tot hun gezin opvoeden. «

regeringsnota’s

In dit nieuwe begrip jeugdzorg is dus zowel de vrijwillige jeugdhulpverlening als de justitiële jeugdbescherming begrepen (zie verder 7 par. 1.2.4 en 7 par. 1.3.4). In de Wet op de jeugdzorg zijn ook de resultaten terug te vinden van de aandacht die er vanuit de overheid was voor het jeugdbeleid. In 1984 verscheen de regeringsnota Jeugdbeleid. In deze nota schetsten de toenmalige ministers van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de maatschappelijke situatie van de jongere op dat moment, met als toekomstperspectief een groei naar zelfstandigheid. In de nota werden onder meer werkprojecten voor jongeren met een lage opleiding en woon-werkprojecten voor jeugdige ex-verslaafden en randgroepjongeren in het vooruitzicht gesteld. De nota Jeugdbeleid werd in 1988 gevolgd door het Meerjarenprogramma jeugdbeleid en in 1993 verscheen de nota De jeugd verdient de toekomst. Hierin werd geconstateerd dat ongeveer vijftien procent van de jongeren onder de 25 jaar problemen heeft, te vertalen in criminaliteit, zwerfgedrag en verslaving. In deze nota werd een intersectorale aanpak bepleit en werd het voornemen geformuleerd


17

1

tot het ontwikkelen van een geïntegreerde aanpak binnen de sectoren onderwijs, jeugdhulpverlening, jeugdbescherming en (jeugd)gezondheidszorg, zoals thans uitgewerkt in de Wet op de jeugdzorg. Een andere belangrijke nota uit de jaren negentig is Justitiële jeugdbescherming, met recht in beweging van de staatssecretaris van Justitie (1990), met onder andere aandacht voor de positie van de kinderrechter: van uitvoerder van de ondertoezichtstelling naar uitsluitend rechtsprekende autoriteit. Tussenbalans, contourennota en vernieuwing zijn kenmerkend voor de daaropvolgende jaren. Heroverweging van de besteding van overheidsgelden en schaalvergroting, die onder meer leidde tot grotere (gezins)voogdijinstellingen en een nieuwe organisatieopzet bij de Raad voor de Kinderbescherming, waren daarbij trefwoorden. Regie in de Jeugdzorg was een in 1995 door de ministers van Justitie en van VWS ingestelde stuurgroep, die initiatieven ontwikkelde die uiteindelijk zouden leiden tot een fundamentele verandering in sturing, samenhang en inrichting van jeugdstelsels. Uiteindelijk mondden deze ontwikkelingen, met allerlei beleidsmatige tussenstappen zoals de in 1995 ingestelde Projectgroep toegang en het Regeringsstandpunt Beleidskader Wet op de jeugdzorg in 2000, uit in onder meer de vorming van de Bureaus Jeugdzorg. Ook op het terrein van de jeugdcriminaliteit waren er veel ontwikkelingen. De onrustbarende groei van de jeugdcriminaliteit lag daaraan ten grondslag. Tussen 1993 – de instelling van de Commissie Jeugdcriminaliteit – en 2008 zagen het licht: aanbevelingen over preventie, dadergerichte aanpak, cliëntvolgsysteem, plannen voor Justitie in de buurt, de uitbouw van arrondissementale platforms jeugdcriminaliteit, het bieden van perspectief aan jongeren die dreigen af te glijden naar maatschappelijk ongewenst gedrag. Een nieuwe ontwikkeling was het aantreden bij de kabinetsformatie 2007-2008 van een zogenoemde programmaminister voor Jeugd en Gezin. Tot zijn portefeuille behoorden alle onderwerpen die met jeugd en gezin te maken hebben, waaronder gemeentelijk jeugdbeleid, jeugd-ggz, jeugdbescherming en kindgerelateerde financiële regelingen. Richtinggevend document hiervoor is de door deze minister gepresenteerde Gezinsnota van 2008. In 2010 is dit ministerie weer opgeheven. De onderwerpen werden bij andere ministeries – onder meer het Ministerie van VWS en het Ministerie van Veiligheid en Justitie – ondergebracht. Al deze ontwikkelingen worden uitgebreider beschreven in de volgende hoofdstukken.

1.3.6

Samenwerkingsvormen

De verschillende personen en instellingen die werkzaam waren op het terrein van de kinderbescherming hadden wel vanaf het begin incidenteel contact met elkaar, maar van een duidelijke organisatie was geen sprake. Het is te danken aan de Maatschappij tot Nut van het Algemeen dat hierin verandering kwam. Voorgesteld werd een vereniging op te richten waarvan – ongeacht levensbeschouwelijke of politieke achtergrond – personen en instellingen lid zouden kunnen worden die zich bezighielden met de zorg voor verwaarloosde, misdadige en verlaten kinderen.

initiatieven tot samenwerking

18


In 1899 werd de Nederlandsche Bond tot Kinderbescherming opgericht. Dit initiatief kan beschouwd worden als het begin van een landelijke organisatie van het jeugdhulpverleningswerk. De bond behartigde de financiële belangen van de aangesloten organisaties en schonk aandacht aan de inhoudelijke ontwikkelingen van het werk. Het primaat van het particulier initiatief werd met succes verdedigd tegenover al dan niet vermeende pogingen van de overheid om invloed uit te oefenen op de ontwikkelingen in de jeugdhulpverlening. De bond fungeerde ook als studiecentrum. In 1947 werd de bond van 1899 omgevormd tot de Nationale Federatie De Bond tot Kinderbescherming, een federatie van in de tussenliggende periode ontstane landelijke levensbeschouwelijke en functionele bonden van kinderbeschermingsinstellingen en -koepels. In 1957 werd de naam gewijzigd in Nationale Federatie voor Kinderbescherming. Door de verzuiling bleef de beleidsbepalende functie van de federatie beperkt. Wel leidde regelmatig overleg tussen federatie en overheid tot een voortdurende verbetering van de subsidiëring. In maart 1970 verschenen in opdracht van de Nationale Federatie voor Kinderbescherming de Richtlijnen voor de kinderbescherming. In dit document zijn uitgangspunten geformuleerd voor het goed functioneren van de jeugdhulpverlening, in al haar verschijningsvormen: 5 ambulant; 5 residentieel; 5 gezinszorg; 5 pleegzorg; 5 ongehuwde moederzorg.

1

herstructurering landelijke organisaties NIZW

Deze richtlijnen betekenden een belangrijke bijdrage aan de verdere ontwikkeling van de jeugdhulpverlening. Er kwam een eind aan de afzonderlijke groepsfederaties en het werk werd geheel geïntegreerd voortgezet in het in 1976 opgerichte Werkverband Integratie Jeugdwelzijnswerk Nederland (WIJN), een vereniging van particuliere instellingen en inrichtingen voor jeugdhulpverlening. Het WIJN was op zijn beurt lid van de landelijke koepelorganisatie voor het welzijnswerk, de Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn (NRMW). Het was in 1982 de wens van de staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk – voorloper van het huidige Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) – om te komen tot herstructurering van de landelijke organisaties op het terrein van welzijnswerk en volksgezondheid. Door een daartoe ingestelde Commissie Herstructurering Landelijke Organisaties (CHLO) zijn voorstellen voor zo’n herstructurering ontwikkeld. Deze voorstellen hebben ten slotte in 1989 geleid tot de oprichting van het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW), waarmee – na ongeveer veertien jaar – aan het bestaan van de jeugdhulpverleningskoepel het WIJN een eind kwam. Bij het NIZW, in het cluster Jeugd, is sinds 2002 ook informatie en documentatie over jeugdhulpverlening en jeugdbescherming samengebracht. Het gaat daarbij om de voorheen binnen de Stichting Jeugdinformatie Nederland (SJN) samengebrachte dienstverleningen, zoals: 5 de Mulock Houwer Bibliotheek; 5 de Informatie- en documentatieafdeling van de voormalige Raad voor het Jeugdbeleid; 5 het Programmeringscollege Onderzoek Jeugd en Jeugdwelzijnsinformatie.


In 2003 kondigde het Ministerie van VWS in de notitie Kennis, Innovatie, Meedoen de modernisering van de landelijke kennisinfrastructuur voor zorg en welzijn aan. Deze modernisering had in 2007 gevolgen voor het voortbestaan van het NIZW. Met de herstructurering werden grotere effectiviteit en efficiëntie beoogd. Als kennisinstituut op het gebied van jeugdzorg en jongeren ondersteunt thans het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) de activiteiten op het terrein van zorg, jeugd en maatschappelijke inzet. Als gesprekspartner namens de particuliere jeugdsector met de overheid – het Ministerie van Justitie en het Ministerie van VWS – werd de Stichting Overleg Jeugdvoorzieningen Nederland (SOJN) opgericht. Het werkgeversoverleg vond een plaats binnen de Vereniging van Ondernemers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector (VOG). De VOG heeft zich in de jaren negentig omgevormd tot de brancheorganisatie Maatschappelijk Ondernemen, kortweg de MO-groep. Met de inwerkingtreding van de Wet op de jeugdzorg is de verantwoordelijkheid voor de organisatie en de uitvoering volledig gedecentraliseerd en ingevolge deze wet in handen van de provincies gelegd. Daarmee hebben de voorheen bestaande overlegstructuren als de SOJN aan betekenis ingeboet. Een andere, meer inhoudelijk gerichte vorm van samenwerking als bedoeld in de Wet op de jeugdhulpverlening kreeg de laatste jaren gestalte. De Bureaus Jeugdzorg, intussen geformaliseerd in de Wet op de jeugdzorg, zijn hiervan een voorbeeld. Dit betekende samenwerking per regio, hoewel aanvankelijk met enige regionale verschillen tussen: 5 de jeugdafdeling van de Riagg; 5 de Raad voor de Kinderbescherming; 5 de voogdij- en gezinsvoogdijinstelling; 5 het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling; 5 het Adviesbureau voor Jeugd en Gezin; 5 het Jongerenadviescentrum. De twaalf regionale Bureaus Vertrouwensartsen werden omgevormd tot Adviesen Meldpunt Kindermishandeling (AMK’s), met sinds 1 januari 2000 een landelijk dekkend netwerk, op basis van het advies van de Werkgroep Meldpunt Kindermishandeling. De werkzaamheden van de Bureaus Vertrouwensartsen zijn hierin gebundeld, met als nieuw element de intakefunctie van de Raad voor de Kinderbescherming. Zij staan nu als voorziening op de jeugdzorgkaart; experimenten van samenwerking met de Raad voor de Kinderbescherming leidden de laatste tijd ook tot verdere implementatie. De al meerdere malen genoemde nieuwe Wet op de jeugdzorg biedt voor deze vormen van samenwerking het wettelijk kader, daarmee de gegroeide vormen van samenwerking formaliserend. In de desbetreffende hoofdstukken wordt hieraan verder aandacht besteed.

19

1

SOJN

VOG en MO-groep

meer inhoudelijke samenwerking: Bureaus Jeugdzorg

AMK’s

1.2.2 Jeugdbescherming en jeugdbeschermingsrecht Jeugdhulpverlening en jeugdwelzijnszorg 3

Recommend Documents