Brussel, 29 augustus 2012 (11.09) (OR. en)
RAAD VA DE EUROPESE UIE
13245/12
JAI 574 VISA 159 COEST 288 IGEKOME DOCUMET van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie ingekomen: 3 augustus 2012 aan: de heer Uwe CORSEPIUS, secretaris-generaal van de Raad van de Europese Unie Nr. Comdoc.: COM(2012) 443 final Betreft: VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Toekomstige visumliberalisering voor de Republiek Moldavië: mogelijke gevolgen voor de Europese Unie op het gebied van migratie en veiligheid Voorlopige beoordeling
Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument COM(2012) 443 final.
Bijlage: COM(2012) 443 final
13245/12
hh DG D 1 A
1
L
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 3.8.2012 COM(2012) 443 final
VERSLAG VA DE COMMISSIE AA HET EUROPEES PARLEMET E DE RAAD Toekomstige visumliberalisering voor de Republiek Moldavië: mogelijke gevolgen voor de Europese Unie op het gebied van migratie en veiligheid
Voorlopige beoordeling
NL
NL
VERSLAG VA DE COMMISSIE AA HET EUROPEES PARLEMET E DE RAAD Toekomstige visumliberalisering voor de Republiek Moldavië: mogelijke gevolgen voor de Europese Unie op het gebied van migratie en veiligheid
Voorlopige beoordeling 1 - ILEIDIG 1.1. Achtergrond Het actieplan voor visumliberalisering (hierna “VLAP” genoemd) werd op 24 januari 2011 door de Commissie aan de Moldavische autoriteiten gepresenteerd. De Commissie heeft regelmatig verslag uitgebracht aan het Europees Parlement en de Raad over de uitvoering van het VLAP. Het eerste voortgangsverslag werd uitgebracht op 16 september 20111, Het tweede op 9 februari 20122. Op 22 juni 2012 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een verslag aan het Europees Parlement en de Raad over de tenuitvoerlegging door de Republiek Moldavië van het actieplan voor visumliberalisering3. In het VLAP werd de Commissie ook verzocht in breder verband de mogelijke migratie- en veiligheidseffecten van een toekomstige visumliberalisering voor burgers van Moldavië die naar de EU reizen, te beoordelen. 1.2. Werkwijze De Commissie heeft de EU-agentschappen en de overige partijen waarvan zij een bijdrage noodzakelijk vond, zoals Europol, de missie van de Europese Unie voor bijstandverlening inzake grensbeheer aan Moldavië en Oekraïne (EUBAM), Frontex en het centrum voor migratiebeleid van het Europees Universitair Instituut (EUI) betrokken bij deze beoordeling. Op 12 oktober 2011 heeft de Commissie een vergadering met deze partijen gehouden. In januari 2012 hebben Europol4, EUBAM5, Frontex6 en het EUI7 hun beoordeling van de mogelijke migratie- en/of veiligheidseffecten van een toekomstige visumliberalisering ingeleverd.
1 2 3 4
5
6
7
NL
Zie SEC(2011) 1075 final. Zie SWD(2012) 12 final. Zie COM(2012) 348 final. De bevindingen in de bijdrage van Europol zijn gebaseerd op de informatie waarover Europol beschikte. De bijdrage is geen volledige dreigingsanalyse met betrekking tot de Moldavische georganiseerde criminaliteit. In de bijdrage van EUBAM ligt de klemtoon op de analyse van de situatie aan de grens tussen de Republiek Moldavië en Oekraïne. De risicoanalyse van Frontex is gebaseerd op het gemeenschappelijk model voor geïntegreerde risicoanalyse. De gegevens werden verzameld via het Frontex-netwerk voor risicoanalyse (FRAN) en het Frontex-netwerk voor risicoanalyse betreffende de oostelijke grenzen (EBRAN). Daarnaast werd gebruikgemaakt van de eigen verslagen van Frontex en van de gegevens die werden verzameld tijdens door Frontex gecoördineerde gezamenlijke operaties, alsook van algemeen toegankelijke statistische gegevens en openbroninformatie. De conclusies van het EUI zijn gebaseerd op primaire en secundaire kwalitatieve gegevens: het Delphionderzoek onder deskundigen dat in december 2011 is gehouden, interviews met Moldavische migranten in Duitsland, Italië en Polen, en met potentiële migranten in de Republiek Moldavië, en een evaluatie van het rechtskader.
2
NL
Op de bijeenkomst van hoge ambtenaren van 7 oktober 2011 werd de Republiek Moldavië ook om een bijdrage verzocht. Deze bijdrage werd in januari 2012 ingediend. Nadat deze was besproken op de bijeenkomst van hoge ambtenaren van 27 februari 2012, heeft de Commissie geactualiseerde informatie ontvangen. Op 23 april werd een vervolgvergadering gehouden met de betrokken EU-agentschappen en andere partijen, die vervolgens in mei en juni 2012 bijkomende opmerkingen en informatie indienden, op basis waarvan de beoordeling kon worden afgerond. De Commissie wijst erop dat niet alle bijdragen dezelfde strekking hadden en dat de huidige informatie en de ervaringen uit het verleden doen vermoeden dat de mogelijke effecten van visumliberalisering voor de Republiek Moldavië niet voor alle EU-lidstaten gelijk zullen zijn. Op basis van de ontvangen bijdragen worden in deze beoordeling met betrekking tot de Republiek Moldavië de belangrijkste aspecten en tendensen op het gebied van migratie, mobiliteit en veiligheid beschreven, alsmede het mogelijke effect van een visumvrije regeling daarop. Tevens wordt aangegeven welke maatregelen door de Republiek Moldavië en, waar relevant, door de Europese Unie en haar lidstaten dienen te worden overwogen. In deze beoordeling wordt uitgegaan van de stand van zaken in juni 2012. De bevindingen die hier worden gepresenteerd, moeten nog worden aangepast aan de wetgevings-, beleids- en institutionele hervormingen die de Republiek Moldavië op grond van het VLAP moet doorvoeren. Deze beoordeling is dus een voorlopige schets van de situatie, gebaseerd op de huidige stand van de uitvoering van het VLAP. De situatie zal veranderen, en mogelijk sterk verbeteren, als het VLAP effectief wordt uitgevoerd. De Commissie blijft toezicht houden op de geleidelijke tenuitvoerlegging van het VLAP en zal haar bevindingen presenteren in de verslagen die zij regelmatig aan het Europees Parlement en de Raad zal voorleggen. 2 – BESTAADE WETTELIJKE REGELIGE 2.1. Achtergrond De visumdialoog tussen de EU en de Republiek Moldavië moet de weg vrijmaken voor een visumvrijstelling voor Moldavische burgers die voor een kort verblijf naar het Schengengebied komen. Een dergelijke vrijstelling van de visumplicht zal worden geregeld bij Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld. In dit verband zij erop gewezen dat de Commissie op 24 mei 2011 een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad8 heeft ingediend. In dit voorstel, dat momenteel in het Europees Parlement en de Raad wordt besproken, wordt een mechanisme ingevoerd voor de tijdelijke opschorting van de visumvrijstelling voor een in bijlage II van Verordening (EG) nr. 539/2001 opgenomen derde land in geval van een noodsituatie, waarbij een snelle reactie noodzakelijk is om de problemen op te lossen waarmee een of meer lidstaten worden geconfronteerd; hierbij wordt rekening gehouden met het effect van de noodsituatie op de Europese Unie als geheel. Visumliberalisering verandert niets aan de toegangs- en verblijfsvoorwaarden die in de Schengengrenscode9 zijn vastgelegd voor kort verblijf en in de nationale wet voor langer 8 9
NL
Zie COM(2011) 290 definitief. Verordening EG nr. 562/2006 van het Europees parlement en de Raad d.d. 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van grenzen door personen (PB L 105 van 13.4.2006, blz. 1).
3
NL
verblijf. Visumliberalisering betekent niet dat burgers van Moldavië automatisch recht op toegang en verblijf hebben. Het betekent ook niet dat de controle op de toegangs- en verblijfsvoorwaarden wegvalt. Ook na de invoering van een visumvrije regeling voor kort verblijf moeten Moldavische burgers bij het passeren van de buitengrenzen van de lidstaten onder andere met documenten doel en omstandigheden van hun reis aantonen en bewijzen dat zij voornemens zijn het grondgebied van de lidstaten te verlaten voordat de maximale toegestane verblijfsduur (90 dagen per periode van 180 dagen) is verstreken. Dat neemt niet weg dat de voorbereidingstijd en de kosten van het reizen naar het Schengengebied zullen verminderen als de visumplicht wordt opgeheven. In het VLAP is bepaald dat de visumvrijstelling alleen geldt voor burgers van Moldavië die een biometrisch paspoort hebben; daarom zijn de risico's van een visumvrijstelling voor houders van een niet-biometrisch paspoort niet geanalyseerd. 2.2. Visumregeling van de EU ten aanzien van de Republiek Moldavië Momenteel geldt voor Moldavische burgers een visumplicht, behalve voor bepaalde beperkte categorieën personen die zijn vrijgesteld van de visumplicht krachtens de visumversoepelingsovereenkomst of krachtens nationaal recht (zoals houders van diplomatieke en dienstpaspoorten en burgerluchtvaartpersoneel). De afgifte van visa voor kort verblijf is geregeld bij de visumversoepelingsovereenkomst en de visumcode. De visumversoepelingsovereenkomst tussen de EU en de Republiek Moldavië is op 1 januari 2008 in werking getreden. Het gemengd comité dat toezicht houdt op de uitvoering van de visumversoepelingsovereenkomst heeft regelmatig het probleem van fraude met bewijsstukken aangekaart. De Republiek Moldavië heeft laten weten dat er contactpunten binnen de overheidsdiensten zijn aangewezen waar de consulaten van de lidstaten snel de echtheid van bepaalde categorieën bewijsstukken kunnen verifiëren. Tijdens de recentste bijeenkomst van het Gemengd Comité visumversoepeling op 23 mei 2012 in Chisinau, waaraan de EU-lidstaten ook deelnamen, stelde de Commissie vast dat de overeenkomst over het geheel genomen naar tevredenheid wordt uitgevoerd. De Schengenstaten hebben de volgende aantallen visa voor kort verblijf afgegeven in de Republiek Moldavië: 28 911 in 2008, 33 820 in 2009, 45 612 in 2010 en 49296 in 2011. In 2008 werd 12,1% van de aangevraagde visa voor kort verblijf afgewezen, in 2009 10,15%, in 2010 11,43%, en in 2011 9,7%. Deze percentages zijn hoger dan de gemiddelde weigeringspercentages: 6,68% (in 2009), 5,79% (in 2010) en 5,5% (in 2011). Bulgarije, Roemenië en Cyprus hebben de volgende aantallen nationale visa voor kort verblijf afgegeven in de Republiek Moldavië: in 2009: Bulgarije 31 657, Roemenië 65 042 en Cyprus 900; in 2010: Bulgarije 40 898, Roemenië 92 556 en Cyprus 539; in 2011: Bulgarije 52 209 en Roemenië 50 836. Voor Cyprus zijn geen cijfers beschikbaar over 2011. In 2009 werd 7,49% (Bulgarije), 4,45% (Roemenië) en 1,52% (Cyprus) van de visumaanvragen geweigerd. In 2010 1,30% (Bulgarije), 6,89% (Roemenië) en 7,39% (Cyprus) en in 2011 0,58% (Bulgarije) en 7,61% (Roemenië). Voor Cyprus zijn geen cijfers beschikbaar over 2011. Volgens de informatie die door sommige lidstaten is verstrekt, werden in 2011 de meeste visa geweigerd omdat gegevens over het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf ontbraken of onbetrouwbaar waren en omdat aanvragers niet overtuigend konden aantonen dat zij voornemens waren terug te keren naar de Republiek Moldavië. Op 27 juni 2012 is een gewijzigde visumversoepelingsovereenkomst tussen de EU en de Republiek Moldavië ondertekend.
NL
4
NL
2.3.
Overnameovereenkomst tussen de EU en de Republiek Moldavië en overnameregeling van de Republiek Moldavië
Overnameovereenkomst tussen de EU en de Republiek Moldavië De overnameovereenkomst tussen de EU en de Republiek Moldavië vergemakkelijkt een vlotte terugkeer van onregelmatige migranten op basis van wederkerigheid, waardoor het risico van onregelmatige migratie tussen de Republiek Moldavië en de EU wordt beperkt. Deze overeenkomst is op 1 januari 2008 in werking getreden. Dit houdt in dat de Republiek Moldavië heeft ingestemd met en zich houdt aan duidelijke verplichtingen en voorwaarden voor de overname van eigen onderdanen die niet of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot of verblijf op het grondgebied van de EU-lidstaten en van onderdanen van derde landen en staatlozen die illegaal rechtstreeks het grondgebied van de lidstaten hebben betreden na een verblijf op of doorreis over het grondgebied van de Republiek Moldavië, of die houder zijn van een door de Republiek Moldavië afgegeven visum of verblijfsvergunning. De lidstaten melden regelmatig dat de overnameovereenkomst over het geheel genomen naar tevredenheid wordt uitgevoerd. Dit wordt bevestigd op de bijeenkomsten van het Gemengd Comité overname, waar beide partijen informatie uitwisselen over de uitvoering van de overeenkomst en waar tot nu toe geen problemen zijn gerezen. Tijdens de recentste bijeenkomst van het Gemengd Comité overname op 23 mei 2012 in Chisinau, waaraan de EU-lidstaten ook deelnamen, stelde de Commissie vast dat de overeenkomst over het geheel genomen naar tevredenheid wordt uitgevoerd. De Republiek Moldavië heeft ook bilaterale uitvoeringsprotocollen gesloten in het kader van de overnameovereenkomst tussen de EU en de Republiek Moldavië. De uitvoeringsprotocollen met Oostenrijk, Tsjechië, Estland, Hongarije, Duitsland, Letland, Litouwen, Malta, Roemenië en Slowakije zijn al in werking getreden. De onderhandelingen met Bulgarije, Italië, Polen en Nederland (dat mede namens België en Luxemburg onderhandelt) zijn afgerond. De onderhandelingen met Cyprus, Portugal en Spanje lopen nog. Mogelijk volgen in de toekomst nog onderhandelingen met Finland, Ierland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Ook Denemarken en Zwitserland hebben een overnameovereenkomst met de Republiek Moldavië gesloten. De Republiek Moldavië bereikt goede resultaten op dit gebied en dient haar aanzienlijke inspanningen op dit vlak voort te zetten zodat de lopende gesprekken met de lidstaten kunnen worden afgerond. Overnameregeling van de Republiek Moldavië Naast de overnameovereenkomst met de EU heeft de Republiek Moldavië ook met verschillende derde landen overnameovereenkomsten gesloten of is zij daarover aan het onderhandelen. De overnamenovereenkomsten met Noorwegen, Oekraïne en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië zijn al in werking getreden. Met Servië, Bosnië en Herzegovina en Montenegro zijn overnameovereenkomsten ondertekend. De onderhandelingen met Turkije, Oekraïne (ter vervanging van de overnameovereenkomst uit 1997), Albanië, de Russische Federatie en Azerbeidzjan lopen nog en die met Libanon beginnen waarschijnlijk binnenkort. De Republiek Moldavië dient ook te overwegen onderhandelingen over overnameovereenkomsten te beginnen met andere belangrijke landen van doorreis in de regio, alsook met landen waar veel migranten vandaan komen.
NL
5
NL
2.4. Overeenkomst inzake klein grensverkeer tussen Roemenië en de Republiek Moldavië De overeenkomst inzake klein grensverkeer tussen Roemenië en de Republiek Moldavië is in oktober 2010 in werking getreden. Volgens het tweede verslag van de Commissie over de tenuitvoerlegging en de werking van de regeling voor klein grensverkeer die is vastgesteld bij Verordening nr. 1931/200610, is de overeenkomst tussen Roemenië en de Republiek Moldavië volledig in overeenstemming met de verordening. 2.5. Visumregeling van de Republiek Moldavië Onderdanen van de volgende landen zijn voor een bezoek van maximaal 90 dagen vrijgesteld van de visumplicht voor de Republiek Moldavië: alle lidstaten van de Europese Unie, Canada, de Heilige Stoel, IJsland, Japan, Andorra, Monaco, Liechtenstein, Noorwegen, San Marino, Israël, Zwitserland, de VS, Armenië, Azerbeidzjan, Belarus, Georgië, Kazachstan, Kirgistan, de Russische Federatie, Tadzjikistan, Oekraïne and Oezbekistan. Er hoeft geen visum te worden aangevraagd door houders van diplomatieke en dienstpaspoorten van Albanië, Brazilië, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Montenegro, Fyrom, Peru, Servië, Turkije en Vietnam (voor een verblijf van maximaal 90 dagen) en van China, Iran en Turkmenistan (voor een verblijf van maximaal 30 dagen). Er lopen onderhandelingen over een visumvrije regeling met Chili, Mexico, Servië en Turkije. 3 – MOGELIJKE MIGRATIE-EFFECTE VA TOEKOMSTIGE VISUMLIBERALISERIG 3.1. Huidige situatie Migratiestromen in het algemeen De Republiek Moldavië staat hoog op de lijst van landen die afhankelijk zijn van overmakingen van migranten (vierde als het gaat om het aandeel van overmakingen van migranten in het bbp11) en dus van arbeidsmigratie. Emigratie wordt beschouwd als een belangrijke mogelijkheid om in je levensonderhoud te voorzien. De meeste Moldavische migranten trekken naar de GOS-landen (voornamelijk de Russische Federatie) en naar de EU-lidstaten. Ook Turkije, de VS, Canada en Israël zijn belangrijke landen van bestemming. Binnen de EU zijn Italië, Spanje, Portugal, Duitsland, Roemenië, Tsjechië en Griekenland de belangrijkste bestemmingen12. Volgens gegevens van Eurostat is het aantal Moldavische burgers dat in de EU-landen staat geregistreerd, gestaag toegenomen van 89 033 in 2006 tot 190 857 in 2011. Deze toename is wellicht voornamelijk toe te schrijven aan regularisatieprogramma's in verschillende lidstaten en aan de tenuitvoerlegging van de overeenkomst met Italië op het gebied van arbeidsmigratie uit 2011. De gestage stijging van het aantal migranten lijkt dan ook niet te moeten worden beschouwd als een aanwijzing dat de migratie vanuit de Republiek Moldavië daadwerkelijk toeneemt. Andere indicatoren betreffende het aantal verstrekte visa, het regelmatige reizigersverkeer, weigeringen van toegang, illegaal verblijf en illegale grensoverschrijdingen
10 11
12
NL
Zie COM(2011) 47 definitief. Het begrip “migrant” wordt bij het berekenen van de overmakingen van migranten door de Republiek Moldavië nogal ruim geïnterpreteerd: verblijven van zes maanden of langer vallen eronder, terwijl de meeste landen bij hun berekeningen uitgaan van verblijven van ten minste 12 maanden. Gegevens beschikbaar op http://www.carim-east.eu/900/moldovan-emigration-stocks-residing-in-theeuropean-union-by-country-of-residence-most-recent-data-circa-2010.
6
NL
wijzen eerder op een stabiele of slechts licht toegenomen migratie van Moldavische burgers naar de EU. Zoals hierboven al werd opgemerkt, zijn de GOS-landen een belangrijke bestemming voor Moldavische migranten. Er zijn drie factoren die de keuze tussen het GOS en de EU bepalen: •
inreisaspecten: De reiskosten naar de GOS-landen zijn lager en de formaliteiten minder omslachtig (visumvrije regeling).
•
redenen voor de arbeidsmigratie (push- en pullfactoren): Migranten die voor de GOS-landen kiezen, kunnen vaak geen EU-visum krijgen en reageren eerder op directe pushfactoren in de Republiek Moldavië (armoede en slechte arbeidsvooruitzichten), terwijl migranten die voor de EU kiezen, eerder worden aangetrokken door de bestaande migrantennetwerken in de landen van bestemming. Migrantengemeenschappen in de EU spelen een belangrijke rol in de strategie van potentiële migranten, omdat de ervaringen van lotgenoten helpen bij het afwegen van de kosten, risico’s en mogelijke opbrengsten van een langdurig verblijf. Frontex schat dat 75% van de Moldavische migranten bij aankomst in het land van bestemming al zeker is van een activiteit die hen een inkomen oplevert. Kortom: de arbeidsmigratie naar de GOS-landen is over het algemeen minder goed gepland en komt meer voort uit onmiddellijke behoeften, terwijl de migratie naar de EU-lidstaten meer is gebaseerd op advies en mogelijkheden.
•
duur van de migratie: Omdat de reiskosten en de risico’s van illegaal verblijf in de GOS-landen betrekkelijk beperkt zijn, is de migratie naar die landen nogal seizoensgebonden. Als gevolg van de grotere risico's bij een volgende inreis en de hogere kosten van eventuele illegale inreismethoden, vertrekken de meeste migranten uit de Republiek Moldavië die naar de EU trekken, voor langere tijd. Velen van hen vertrekken al met het voornemen om zich in de lidstaat van bestemming te vestigen. De migratie naar de GOS-landen is dan ook voornamelijk circulair, terwijl de migratie naar de EU eerder permanent is.
Volgens officiële Eurostatgegevens over verblijfsvergunningen zijn vrouwen veruit in de meerderheid onder de arbeidsmigranten uit de Republiek Moldavië in de EU (in 2010 werden 24 845 verblijfsvergunning voor het verrichten van een betaalde activiteit verstrekt aan vrouwen, tegen 8 298 aan mannen13). In sommige landen zijn de mannen in de meerderheid, voornamelijk in Polen en Portugal. Moldaviërs werken voornamelijk in de huishoudelijke sector en in de bouw en de landbouw; slechts een gering percentage van de migranten heeft een baan voor hoogopgeleiden. Volgens de Moldavische autoriteiten zijn de Moldavische migranten relatief jong, namelijk tussen 20 en 49 jaar oud14. In 2010 bedroeg het percentage migranten dat hoger onderwijs had genoten 10%, een stijgende tendens. Regelmatig reizigersverkeer Het aantal reizigers dat de Republiek Moldavië verlaat is de afgelopen paar jaar gestaag toegenomen, zowel aan de land- als aan de luchtgrenzen. Aan de luchtgrenzen werden in 2009 426 129 reizigers gemeld, in 2010 481 231 en in de eerste negen maanden van 2011
13 14
NL
Gegevens over 14 lidstaten. De volledige sociaaleconomische gegevens zijn beschikbaar op http://www.carimeast.eu/database/demographic-and-economic-module/?search=1&fromto=from&cmct=Republic of Moldova&nocmct=European+Union
7
NL
421 459. Aan de landgrenzen met Roemenië werden in 2009 1 078 024 reizigers gemeld, in 2010 1 922 753 en in de eerste negen maanden van 2011 1 712 71015. Onregelmatige migratie Het percentage geweigerde visa voor kort verblijf liep in 2010 voor de Schengenstaten uiteen van 23% voor Tsjechië tot 5,3% voor Duitsland. In 2011 was het weigeringspercentage het hoogst in Italië (14,1%) en het laagst in Duitsland (6,41%). Het gemiddelde weigeringspercentage voor een Schengenvisum voor kort verblijf bedroeg in 2011 9,7% (een daling ten opzichte van de 11,43% van 2010 en de 10,15% van 2009), wat nog altijd hoger is dan het totale gemiddelde weigeringspercentage in het Schengengebied (5,5%) (zie ook punt 2.2). De twee niet-Schengen lidstaten Bulgarije en Roemenië wezen in 2009 respectievelijk 7,49% en 4,45% van de aanvragen voor een nationaal visum voor kort verblijf af. In 2010 bedroegen deze percentages 1,3% voor Bulgarije en 6,8% voor Roemenië en in 2011 0,58% voor Bulgarije en 7,61% voor Roemenië (zie ook punt 2.2). In 2011 werden 3 435 illegaal verblijvende Moldaviërs in de EU gesignaleerd, 15% minder dan in dezelfde periode van 2010. 1 571 Moldaviërs werd de toegang tot de EU geweigerd aan de buitengrens, 7% minder dan in dezelfde periode van 2010 (zie tabel). FRA-indicatoren voor Moldavische onderdanen.
2009
% van EU-totaal
2010
% van EU-totaal
2011
% van % EU-totaal verandering 2011 vs. 2010
lllegaal verblijf
4.182
1,0%
4.023
1,1%
3.435
1,0%
-15%
In het land
3.452
1,0%
3.149
1,1%
2.331
0,8%
-26%
Aan de grens (bij uitreis)
730
1,0%
874
1,5%
1.104
1,6%
26%
Weigering van toegang
1.866
1,7%
1.690
1,6%
1.571
1,3%
-7,0%
Landgrens
1.582
3,0%
1.427
2,6%
1.360
2,3%
-4,7%
Luchtgrens
260
0,5%
232
0,5%
200
0,4%
-14%
24
0,5%
31
0,6%
11
0,1%
-65%
:
niet beschikbaar
:
niet beschikbaar
1.463
0,6%
niet beschikbaar
:
niet beschikbaar
:
niet beschikbaar
2.012
1,4%
niet beschikbaar
Zeegrens Terugkeerbesluiten
Daadwerkelijke terugkeergevallen
Bron: Frontex, FRA -gegevens vanaf 7mei 2012 15
NL
Gegevens afkomstig van Frontex. In de cijfers over reizigersstromen vanuit de Republiek Moldavië zijn alle nationaliteiten die het land verlaten, inbegrepen.
8
NL
Volgens Frontex komen de meeste migranten uit de Republiek Moldavië de EU binnen via de landgrenzen, omdat dit goedkoper is en omdat het risico op weigering kleiner is. Het risico om geweigerd te worden is momenteel aan de luchtbuitengrenzen veel hoger dan aan de landbuitengrenzen. De meeste onregelmatige migranten komen de EU binnen via reguliere grensdoorlaatposten en -procedures, en blijven vervolgens langer dan is toegestaan. Zoals door verschillende lidstaten wordt gemeld, is illegale binnenkomst een marginaal probleem als het om de Republiek Moldavië gaat (213 gevallen op de belangrijkste punten van de groene grens van de EU in de eerste negen maanden van 2011). Bovendien blijkt uit een vergelijking met 2010 dat het aantal illegale grensoverschrijdingen met 34% is gedaald. Het wekt dan ook geen verbazing dat het aandeel van Moldavische burgers in het totale aantal illegale grensoverschrijdingen in de EU ook in 2011 zeer laag was. Frontex heeft opgemerkt dat het aantal illegale grensoverschrijdingen door Moldavische onderdanen een constante daling vertoont. Bovendien zijn het vaak dezelfde personen die meerdere keren illegaal de grens oversteken. Volgens Frontex neemt het aantal Moldavische onderdanen dat wordt betrapt op het gebruik van valse reisdocumenten sinds 2009 voortdurend af (174 in 2009, 114 in 2010 en 45 in de eerste negen maanden van 2011). Wat het vaakst voorkomt, zijn nagemaakte Roemeense identiteitskaarten. Europol maakt ook melding van vervalste Italiaanse identiteitskaarten en verblijfsvergunningen, alsook van Spaanse verblijfsvergunningen (zie ook punt 4). Volgens de cijfers van de Moldavische autoriteiten neemt het gebruik van valse identiteitskaarten en documenten door Moldavische burgers af. Asiel De cijfers van Eurostat wijzen uit dat het aantal asielverzoeken van Moldavische onderdanen in de EU al laag is en nog verder afneemt (1 110 verzoeken in 2009, 735 in 2010 en 602 in 2011). Ook het aantal positieve eindbeslissingen over verzoeken om internationale bescherming van Moldavische onderdanen in de EU-lidstaten is gedaald (25 in 2009, 20 in 2010 en 15 in 2011). Volgens de gegevens van Frontex vragen de meeste Moldaviërs asiel in Oostenrijk nadat is gebleken dat zij illegaal in de EU verblijven. Volgens de gegevens die door de Moldavische autoriteiten zijn verstrekt, is het aantal asielzoekers in de Republiek Moldavië betrekkelijk laag (60 verzoeken in 2011, 90 in 2010 en 50 in 2009). In 2011 werd aan drie personen de vluchtelingenstatus en aan twintig personen humanitaire bescherming toegekend (inclusief staatlozen). Legale migratie Het aantal Moldaviërs dat legaal in de EU-lidstaten verblijft, is de afgelopen jaren toegenomen (129 642 in 2008, 166 977 in 2009 en 184 501 in 2010). Uit de gegevens van Eurostat blijkt dat de meeste verblijfsvergunningen worden afgegeven aan personen die een bezoldigde activiteit willen verrichten; daarna volgen de verblijfsvergunningen die worden afgegeven met het oog op gezinshereniging, een categorie die een stijgende tendens vertoont.
NL
9
NL
Eerste verblijfsvergunningen voor Moldaviërs
Onderwijs
Gezinshereniging
Bezoldigde activiteit
Andere redenen
Totaal
2008
2.727
36.766
10.555
8.394
58.442
2009
2.981
21.977
10.905
9.729
45.592
2010
2.931
34.648
16.674
1.353
55.606
Bron: Eurostat
Uit de gegevens van het EUI blijkt dat hoogopgeleide migranten die al in de EU verblijven, de visumregeling niet zozeer als een probleem voor zichzelf beschouwen, maar meer voor hun familie en voor het onderhouden van familiebanden. Migranten, ook hoogopgeleide migranten, en toeristen zijn doorgaans slecht op de hoogte van hun rechten (zoals het recht op bezwaar tegen de weigering van een visum) op grond van de visumversoepelingsovereenkomst en de visumcode. De verschillen in de tenuitvoerlegging van de visumversoepelingsbepalingen door de consulaten van de EU-lidstaten baart hoogopgeleide Moldavische migranten zorgen en bepaalt mede de keuze van hun bestemming. Andere belangrijke factoren zijn de tijd die verstrijkt tussen de visumaanvraag en de beslissing daarover, de kosten16 en de administratieve rompslomp (rekening houdend met het feit dat de visumversoepelingsovereenkomst en de visumcode alleen van toepassing zijn op kort verblijf, en dat langdurig verblijf bij nationale wetgeving is geregeld). Ten slotte wijst de EUI-analyse uit dat de visumregeling amper effect heeft op de uitwisseling van onderzoekers en studenten, die vaak niet kunnen deelnemen aan conferenties of uitwisselingen omdat hun visumaanvraag wordt afgewezen of het visum te laat wordt verstrekt. Daardoor blijft de samenwerking en de uitwisseling van ideeën tussen de EU en de Republiek Moldavië beperkt en worden de inspanningen van de EU om de ontwikkeling van de Republiek Moldavië te ondersteunen en het land dichter bij de EU-normen en waarden te brengen, ondermijnd. Ook contacten en uitwisselingen in het bedrijfsleven worden er door gehinderd. 3.2. Belangrijkste mogelijke effecten Migratiestromen in het algemeen Bij het bestuderen van de mogelijke effecten van visumliberalisering op de migratiestromen tussen de Republiek Moldavië en de EU, moet niet uit het oog worden verloren dat visumliberalisering alleen betekent dat reizen naar de EU minder voorbereidingstijd en geld zal kosten. Arbeidsmigratie naar de EU of de Russische Federatie zal waarschijnlijk een zeer aantrekkelijke strategie blijven om in het levensonderhoud te voorzien. Ongeacht de economische en politieke ontwikkelingen in de Russische Federatie blijft de EU waarschijnlijk een aantrekkelijke optie voor arbeidsmigranten, ook zonder of met slechts een beperkte economische groei. Ook de vraag naar huishoudelijk werk in de lidstaten zal waarschijnlijk ongevoelig zijn voor eventuele toekomstige economische tegenslagen. Het EUI
16
NL
De prijs van een Schengenvisum is vrij hoog voor Moldavische burgers, gezien het gemiddelde inkomen in Moldavië. In 2010 was 35 EUR bijvoorbeeld ongeveer 34% van het maandelijks inkomen. Daar komen de kosten van de vertaling van de nodige bewijsstukken nog bij.
10
NL
wijst er echter op dat het migrantenpotentieel opdroogt als gevolg van de demografische situatie in de Republiek Moldavië: Moldavië is het snelst vergrijzende land van Europa. Zoals blijkt uit de Moldavische arbeidsmigratie naar Portugal17, wordt arbeidsmigratie gereld door een zelfregulerend mechanisme waardoor legale en onregelmatige immigratie toenemen wanneer de vraag naar arbeidskrachten aantrekt, en afnemen wanneer de vraag inzakt. Nieuwe legale toegangswegen zullen dan ook waarschijnlijk leiden tot meer circulaire migratie van Moldavische burgers die illegaal in de EU werken. Het EUI merkt op dat dezelfde mechanismen te zien waren in de jaren negentig, toen onderdanen van de MiddenEuropese landen zonder visum naar de EU konden reizen. De gegevens die door het EUI zijn verzameld, wijzen erop dat de tijdelijke en kortdurende migratie van de Republiek Moldavië naar de EU zal toenemen, zowel voor bona fide bezoeken (de meerderheid) als voor werkgelegenheid voor de korte termijn. Uit eerdere ervaringen (zoals de afschaffing van de visumplicht voor burgers van de Midden-Europese landen halverwege de jaren negentig of de toetreding van deze landen tot de EU), blijkt dat het opheffen van een belemmering voor mobiliteit leidt tot een toename van de migratie, die zich na verloop van tijd weer stabiliseert. De omvang van deze toename, zo blijkt uit de ervaringen op het gebied van interne mobiliteit na de laatste EU-uitbreiding, is afhankelijk van een aantal factoren, zoals nabijheid en openheid, het bestaan van een migrantennetwerk, de toestand op de arbeidsmarkt in het land van bestemming, de mogelijkheden in het land van herkomst, of de concurrentie van andere aantrekkelijke bestemmingen buiten de EU. De toename van de migratie is waarschijnlijk tijdelijk, hoewel het EUI een permanente toename niet uitsluit, gezien de gezinsherenigingspatronen in sommige lidstaten (bv. Italië). De duur van deze tijdelijke toename is moeilijk te voorspellen, omdat die wordt bepaald door verschillende variabelen: de geneigdheid om te migreren, de financiële middelen die kunnen worden besteed aan toerisme, en de stand van de economie in de Republiek Moldavië en in het land van bestemming. Visumliberalisering zal niet veel effect hebben op de duur van de perioden die onregelmatig in de EU verblijvende Moldavische migranten in hun land van herkomst doorbrengen, gezien hun gebrek aan vrije tijd en het risico op verlies van hun baan in de EU. De liberalisering zal geen effect hebben op de circulaire migratie van Moldaviërs met een verblijfsvergunning voor de EU, omdat zij nu ook zonder visum uit de Republiek Moldavië kunnen terugkeren naar de EU. Regelmatig reizigersverkeer Het regelmatige reizigersverkeer zal waarschijnlijk toenemen, omdat het reizen naar de EU door de visumliberalisering gemakkelijker en goedkoper wordt. Onregelmatige migratie De migratiedruk op de EU-grenzen zal eerder toe- dan afnemen als zich in de Republiek Moldavië grote economische en sociale problemen blijven voordoen ondanks het hoge tempo van de structurele hervormingen en de grote economische groei (de groei van het bbp bedroeg 7,1% in 2010 en 6,4% in 2011). EUBAM verwacht dat de omvang van de onregelmatige migratie van de Republiek Moldavië naar de EU-lidstaten gelijk zal blijven. Het aantal onregelmatige migranten, hun aanpak en hun route kunnen jaarlijks variëren, afhankelijk van verschillende interne en externe push- en pullfactoren. De verhouding tussen de kans niet te worden toegelaten aan de luchtbuitengrenzen en niet te worden toegelaten aan de landbuitengrenzen zal niet veranderen als de visumplicht wordt 17
NL
Analyse van Frontex.
11
NL
afgeschaft. De meeste arbeidsmigranten zullen ervoor blijven kiezen de EU over land binnen te gaan en vervolgens door te reizen naar het land van bestemming. Wat de bestemming betreft, zullen de lidstaten met de grootste Moldavische gemeenschappen waarschijnlijk de eerste keuze blijven van arbeidsmigranten uit de Republiek Moldavië. Frontex en het EUI verwachten dat arbeidsmigranten uit de Republiek Moldavië de toegestane verblijfstermijn van 90 dagen per zes maanden zullen overschrijden als zij het risico lopen hun baan kwijt te raken. Om te voorkomen dat zij op illegaal verblijf worden betrapt, wat negatieve gevolgen zou hebben, zouden migranten er wellicht eerder voor kiezen vaker de EU te verlaten en weer terug te komen (waardoor het gebruik van valse in- en uitreisstempels zou kunnen toenemen). Anderzijds blijkt uit de mobiliteitservaringen binnen het GOS en het reizigersverkeer van onderdanen van sommige Midden- en Oost-Europese landen in de jaren negentig dat de legale mobiliteitsmogelijkheden migranten ertoe kunnen aanzetten heen en weer te reizen binnen de voorgeschreven perioden. Afschaffing van de visumplicht kan ook een uitweg uit de illegaliteit bieden voor Moldaviërs die illegaal in de EU verblijven en niet weg kunnen, als het niet zulke zware gevolgen zou hebben als aan de grens wordt ontdekt dat zij de toegestane verblijfsduur hebben overschreden. Criminele bendes die zich bezighouden met mensensmokkel en hulp bij onregelmatige migratie zullen hun werkwijze waarschijnlijk aanpassen aan de afschaffing van de visumplicht en hun activiteiten misschien opvoeren (zie punt 4). Als de regels voor de afgifte van identiteits- en reisdocumenten en de beveiliging daarvan niet strikt worden toegepast, bijvoorbeeld voor ICAO-conforme biometrische paspoorten, zullen personen en georganiseerde criminele groepen wellicht proberen gebruik te maken van de mazen in de wetgeving. EUBAM verwacht dat de Republiek Moldavië zijn huidige positie als land van doorreis voor onregelmatige migranten naar de EU zal behouden. EUBAM denkt dat visumliberalisering de Republiek Moldavië aantrekkelijker zal maken voor migranten uit het GOS en de CentraalAziatische landen.
NL
12
NL
Op basis van het bovenstaande zouden de volgende maatregelen kunnen worden overwogen: Door de Republiek Moldavië, overeenkomstig het VLAP: •
de grenscontroles blijven aanscherpen, bijvoorbeeld met risicoanalyses en bewakingsmaatregelen, corruptie aan de grens voorkomen en bestrijden, en de samenwerking met EUBAM bij alle aspecten van grensbeheer verder uitbreiden;
•
continue, gerichte voorlichtingscampagnes organiseren om duidelijk te maken welke rechten en verplichtingen visumvrij reizen met zich brengt, welke regels er gelden voor de toegang tot de EU-arbeidsmarkt (bijvoorbeeld via het EUimmigratieportaal) en hoe de aansprakelijkheid voor het misbruik van de rechten in het kader van de visumvrije regeling is geregeld;
•
regelmatig met de EU-autoriteiten gegevens uitwisselen over verloren en gestolen biometrische paspoorten, met name via de databank van Interpol voor verloren en gestolen reisdocumenten;
•
evenredige, doeltreffende en afschrikkende sancties vaststellen en opleggen aan personen die worden veroordeeld voor het verkopen of uitlenen van hun paspoort;
•
het wettelijke en institutionele kader betreffende de burgerlijke stand versterken om misbruik van naams- of identiteitsveranderingen voor het verkrijgen van een nieuw paspoort te voorkomen. Er moeten duidelijke regels worden opgesteld en toegepast voor naamsveranderingen en er moeten doeltreffende controle- en traceerbaarheidsmaatregelen worden getroffen;
•
corruptie op alle niveaus en op alle gebieden voorkomen en bestrijden.
Door de EU en de lidstaten: •
xxtra inspanningen doen om het percentage reizigers van wie de biometrische gegevens door de grenscontroleautoriteiten van de EU-lidstaten zijn gecontroleerd, geleidelijk te verhogen;
•
in alle buitengrenssectoren waar grote aantallen Moldavische onderdanen de grens passeren, nieuwe IT-oplossingen gebruiken voor het berekenen van de totale verblijfsduur, overeenkomstig de uitgangspunten van de mededeling over slimme grenzen18;
•
de lidstaten dienen meer inspanningen te doen om de Commissie en de desbetreffende EU-agentschappen gedetailleerde statistieken te verstrekken over de tenuitvoerlegging van de overnameovereenkomsten.
Overige relevante maatregelen op het niveau van de EU en van de lidstaten:
18
19
NL
•
harmonisatie van de regels tegen illegale tewerkstelling van onderdanen van derde landen, waartoe de richtlijn inzake sancties tegen werkgevers de aanzet geeft19;
•
meer mogelijkheden bieden voor legale migratie naar de EU;
•
blijven samenwerken met de arbeidsmogelijkheden te scheppen.
Republiek
Moldavië
om
daar
betere
Mededeling van de Europese Commissie: "Slimme grenzen - opties en te volgen weg", COM(2011) definitief. Richtlijn 2009/52/EG van 18 juni 2009.
13
NL
Asiel Om het effect van de afschaffing van de visumplicht op het aantal asielverzoeken te kunnen inschatten, moet rekening worden gehouden met verschillende factoren, zoals uit eerdere ervaringen met de landen van de westelijke Balkan is gebleken20. Met name een beperkte integratie van minderheden, in het bijzonder Roma, en een slechte toegang van deze minderheden tot onderwijs, huisvesting, werkgelegenheid en gezondheidszorg kan leiden tot meer misbruik van het asielstelsel in de EU-lidstaten. Daarnaast maakten de ernstige politieke en economische marginalisering, een aanzienlijke inkomenskloof met de rest van de maatschappij, de geografische nabijheid van de EU, de lage reiskosten en de aan asielverzoeken gekoppelde steun het indienen van een asielverzoek tot een aantrekkelijke migratiestrategie voor de korte termijn voor sommige gemeenschappen op de westelijke Balkan. Financiële steun voor de terugkeer van afgewezen asielzoekers kan ook een belangrijke factor zijn. De Republiek Moldavië telt een aantal etnische minderheden, waarvan de Oekraïners, de Russen, de Gagaoezen, de Bulgaren en de Roma (zie punt 5) de belangrijkste zijn. De rechten van de Gagaoezische minderheid zijn in 1994 erkend en grondwettelijk gewaarborgd met de vorming van het Autonoom territoriaal gebied Gagaoezië. Hoewel de Roma over het algemeen in een achterstandspositie verkeren op het gebied van onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg, leefomstandigheden en deelname aan de besluitvorming, hebben de autoriteiten van de Republiek Moldavië zich ingezet voor de verbetering van de situatie van deze minderheid en vooruitgang geboekt met de ondersteuning en integratie van de Romagemeenschap. Er wordt momenteel een actieplan voor steun aan de Roma 2011-2015 uitgevoerd, dat in 2012 is bijgesteld en nu voldoet aan de internationale vereisten op dit gebied. Er zijn Roma-bemiddelaars aangesteld die optreden als tussenpersoon tussen de autoriteiten en de minderheidsgemeenschappen, moeten helpen bij de tenuitvoerlegging van het actieplan en in bredere zin de integratie van Roma moeten bevorderen. Hoewel het niet kan worden uitgesloten, zijn er momenteel dan ook geen aanwijzingen dat het aantal asielverzoeken van Moldavische onderdanen zal toenemen na de visumliberalisering. Op basis van het bovenstaande zouden de volgende maatregelen kunnen worden overwogen: Door de Republiek Moldavië: •
continue, gerichte voorlichtingscampagnes organiseren om duidelijk te maken welke rechten en verplichtingen visumvrij reizen met zich brengt, welke regels er gelden voor de toegang tot de EU-arbeidsmarkt en hoe de aansprakelijkheid voor het misbruik van de rechten in het kader van de visumvrije regeling is geregeld.
Door de EU en de lidstaten: •
20
NL
het beleid inzake asielprocedures van de lidstaten verder op elkaar afstemmen, met name wat betreft de lengte van de procedures, uitkeringen voor asielzoekers en eventuele financiële steun bij terugkeer.
Verslagen over de situatie na de visumliberalisering voor de westelijke Balkanlanden, SEC (2011) 659 definitief en SEC (2011) 1570 definitief.
14
NL
Legale migratie Het EUI verwacht wel dat migranten in de EU wat vaker naar hun land van herkomst zullen reizen, maar niet dat er veel nieuwe migranten uit de Republiek Moldavië naar de EU komen. De liberalisering zal geen effect hebben op de circulaire migratie van Moldaviërs die een verblijfsvergunning voor de EU hebben, omdat zij nu ook zonder visum uit de Republiek Moldavië kunnen terugkeren naar de EU. De beschikbaarheid van financiële middelen (en niet de visumplicht) zal de doorslaggevende factor zijn bij de beslissing van Moldavische migranten om naar hun land van herkomst te reizen. Visumliberalisering zal het positieve effect van migratie op ontwikkeling vergroten, vooral omdat migratie minder negatieve sociale gevolgen zal hebben als het gemakkelijker wordt om de familiebanden en het contact met de Republiek Moldavië te onderhouden. Achterblijvende familieleden zullen minder negatieve gevolgen ondervinden, in het bijzonder minderjarigen en ouderen, omdat het gemakkelijker wordt om het geëmigreerde familielid te bezoeken. Ook in dit geval zal echter de beschikbaarheid van financiële middelen de belangrijkste rol spelen. De verruiming van de mogelijkheden voor kort verblijf als gevolg van de visumliberalisering zal er om twee redenen toe leiden dat de EU aantrekkelijker wordt als bestemming voor hoogopgeleide migranten: familiebezoek wordt eenvoudiger, zoals hierboven reeds werd gesteld, en de EU krijgt een gunstiger imago als bestemming. Visumliberalisering zal een positief effect hebben op zakelijke contacten en activiteiten, op onderzoek en innovatie, en op de mobiliteit van studenten en onderzoekers, en daarmee een langdurig positief effect op de economie. 4 – MOGELIJKE VEILIGHEIDSEFFECTE21 VA TOEKOMSTIGE VISUMLIBERALISERIG 4.1. Huidige situatie Volgens Europol zijn er in ten minste negen EU-lidstaten al Moldavische georganiseerde criminele groepen (OCG's: organised crime groups) actief. Sommige daarvan houden zich bezig met goed georganiseerde criminele activiteiten en onderhouden banden met het horizontale Russischtalige "thieves-in-law”-netwerk Daarnaast zijn er kleinere groepen die op kleinere schaal actief zijn zonder gestructureerde voorbereiding en algemene strategie, en die amper banden onderhouden met criminele groepen in de EU. Moldavische OCG’s lijken geen belangrijke rol te spelen in de hiërarchie van georganiseerde criminele groepen in de EU. Zoals alle OCG’s die zijn ontstaan in de voormalige Sovjet-Unie, onderhouden ook Moldavische OCG’s nauwe banden met OCG’s uit andere delen van de voormalige SovjetUnie. Soms treden zij op als tussenpersoon tussen OCG’s uit de voormalige Sovjet-Unie en OCG’s die actief zijn in de EU. Daardoor worden Moldavische OCG’s vaak ondergebracht in de categorie “Russischtalige OCG’s”. Moldavische OCG’s zijn actief in verschillende criminele knooppunten in de EU, als gedefinieerd in de door Europol opgestelde dreigingsevaluatie van de georganiseerde criminaliteit (OCTA)22.
21
22
NL
In dit punt wordt vooral nagegaan voor welke criminele activiteiten de afschaffing van de visumplicht voor Moldaviërs gunstig zou kunnen zijn en welke effecten visumliberalisering kan hebben voor georganiseerde criminele groepen. https://www.europol.europa.eu/content/press/europol-organised-crime-threat-assessment-2011-429. NB: De Moldavische autoriteiten hebben in november 2011 een bijdrage geleverd aan de OCTA 2011.
15
NL
Volgens Europol zijn Moldavische OCG’s voornamelijk betrokken bij de volgende criminele activiteiten: Mensensmokkel, hulp bij onregelmatige immigratie, georganiseerde diefstal, fraude met betaalkaarten, sigarettensmokkel en cybercriminaliteit. Sommige van deze bevindingen worden bevestigd door de feedback van "Operatie Akkerman23". i) Mensenhandel De Republiek Moldavië is een land van herkomst en, in mindere mate, van doorreis en bestemming voor vrouwen en meisjes als het gaat om seksuele uitbuiting, en voor mannen, vrouwen en kinderen als het gaat om arbeidsuitbuiting24. Moldavische slachtoffers van mensenhandel lijken steeds vaker te worden gedwongen tot arbeid of dienstverlening, met name als verpleegsters, kinderoppas en gezins- of ouderenverzorgers. Moldavische OCG’s houden zich voornamelijk bezig met het ronselen van slachtoffers, hoofdzakelijk voor seksuele uitbuiting in de EU. Soms buiten zij de slachtoffers zelf uit. De werkwijzen van de mensenhandelaars zijn de laatste jaren niet noemenswaardig veranderd. Ronselaars werven hun slachtoffers meestal door middel van bedrog en soms door middel van geweld25. Slachtoffers worden vaak gedwongen de nodige documenten te betalen, zoals paspoorten en identiteitskaarten, visa, contracten met nachtclubeigenaren en een ziektekostenverzekering. Hierdoor wordt hun schuld bij de OCG’s nog groter en blijft de uitbuiting duren. OCG’s maken gebruik van bepaalde legitieme bedrijfsstructuren om slachtoffers te ronselen en uit te buiten in de EU. De cijfers die de Moldavische autoriteiten hebben verstrekt, laten een daling zien van het aantal gevallen van mensenhandel: het aantal geregistreerde gevallen daalde van 243 in 2006 tot 111 in 201126. Volgens cijfers van het IOM is ook het aantal slachtoffers dat als zodanig is geïdentificeerd en hulp krijgt, gedaald van 273 in 2007 tot 98 in 201127. Ook het aantal gevallen van kinderhandel is gedaald: van 61 in 2006 tot 23 in 201128.
23
24
25
26
27
28
NL
“Operatie Akkerman” is een internationale gezamenlijke grenscontroleoperatie die door EUBAM en Europol samen met de Moldavische en Oekraïense autoriteiten wordt uitgevoerd. Tijdens twee inlichtingengestuurde operationele fases in 2011 – de laatste in september – werden gesmokkelde sigaretten, alcohol en gestolen voertuigen in beslag genomen, en werd douanefraude vastgesteld voor een bedrag van 3,2 miljoen EUR. Dit was mede mogelijk door de structureel betere organisatie van de operatie waardoor inlichtingen beter konden worden gebruikt, de oprichting van Task Force Teams als operationele takken van de gemeenschappelijke operatie, de substantiële verbetering van de interface van het communicatiecentrum en de uitgebreidere steun van de belangrijkste internationale betrokken partijen. Verslag over mensenhandel van het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken: Moldavië, juni 2012. De slachtoffers worden ofwel rechtstreeks benaderd ofwel via arbeidsbemiddelingsbureaus of advertenties. Doorgaans wordt werk in het buitenland aangeboden als huishoudelijke hulp, kinderoppas, serveerster, boerderijmedewerker en andere legitieme activiteiten die zogenaamd goed worden betaald in vergelijking met de gemiddelde lonen in de Republiek Moldavië. Het komt wel voor dat slachtoffers werkelijk door mensenhandelaars worden ontvoerd, maar niet vaak. Nadat de slachtoffers de EU zijn binnengesmokkeld, worden hun papieren afgenomen en worden zij geïsoleerd en ernstig beperkt in hun bewegingsvrijheid. Omdat zij de taal niet spreken en op geen enkele manier hun identiteit kunnen aantonen, blijven zij in de greep van degenen door wie zij worden uitgebuit en worden hun elementaire mensenrechten ernstig geschonden. In veel gevallen vragen de slachtoffers hun klanten om hulp. Aantal gevallen (d.w.z. strafbare feiten die zijn geregistreerd in het criminele en forensische informatieregister, waar alleen de gevallen in staan vermeld waarover een strafzaak loopt omdat de feiten op grond van het Wetboek van Strafrecht als strafbaar zijn aangemerkt): 243 (2006), 251 (2007), 215 (2008), 185 (2009), 140 (2010), 111 ( 2011). Aantal slachtoffers dat als zodanig is geïdentificeerd en hulp krijgt: 273 (2007), 158 (2008), 159 (2009), 139 (2010), 98 (2011). Aantal gevallen van kinderhandel: 61 (2006), 47 (2007), 31 (2008), 21 (2009), 21 (2010), 23 (2011).
16
NL
Volgens de cijfers van de Moldavische autoriteiten zijn aan de hand van een aantal onderzoeksmaatregelen verschillende criminele groepen die zich bezighielden met mensenhandel en aanverwante criminele activiteiten opgespoord en opgerold29. ii) Hulp bij onregelmatige immigratie OCG’s zijn ook betrokken bij de uitbuiting van Moldavische migranten die het land van bestemming niet legaal binnenkomen en er niet legaal werken of verblijven. Moldavische OCG’s werken nauw samen met OCG’s uit de buurlanden, met name Oekraïne; de bendes helpen elkaar met vervoer en vervalste documenten. Wat hulp bij onregelmatige immigratie vanuit de Republiek Moldavië betreft, zijn gevallen van vervalste Italiaanse en Roemeense identiteitskaarten en Italiaanse en Spaanse verblijfsvergunningen gemeld (zie ook punt 3). OCG’s die zich bezighouden met onregelmatige migratie van Moldavische onderdanen hebben actieve leden in de Republiek Moldavië die potentiële onregelmatige migranten ronselen. Er zijn ook leden van Moldavische OCG’s gesignaleerd in Oekraïne (waar zij betrokken waren bij de vervalsing van documenten en optraden als gids aan de grens tussen Oekraïne en Hongarije) en in Roemenië (waar zij zich bezighielden met het namaken van identiteitskaarten en paspoorten). Bij het mogelijk maken van onregelmatige migratie wordt kennelijk gebruikgemaakt van legale bedrijven. iii) Drugshandel De Republiek Moldavië wordt in de eerste plaats beschouwd als doorvoerland, waar naar verluidt ook cocaïne wordt opgeslagen en verder wordt verwerkt30. Uit de cijfers van de Moldavische autoriteiten spreekt een daling van de drugshandel: 2144 strafzaken in 2007 tegen 1606 in 201131. De bevindingen aan de Moldavisch-Oekraïense grens voor 2011 geven een beeld van de huidige stand van zaken van de drugshandel32. iv) Georganiseerde diefstal Moldavische OCG’s zijn betrokken bij verschillende soorten georganiseerde diefstal. Zij leggen zich met name toe op de diefstal van vrachtwagens, bedrijfswagens en landbouwvoertuigen. De OCG’s zijn klein (3 tot 5 leden) en gebruiken basistechnieken en werkwijzen (voornamelijk plotselinge overvallen met gebruik van geweld; pas nadat het feit is gepleegd wordt een afnemer gezocht). v) Smokkel van hoge-accijnsgoederen Samen met Oekraïne en in toenemende mate ook Belarus en de Russische Federatie was de Republiek Moldavië de afgelopen jaren een van de belangrijkste aanvoerlanden van sigaretten 29 30
31 32
NL
Aantal criminele groepen: 39 (2006), 40 (2007), 29 (2008), 40 (2009), 22 (2010) en 40 (2011). In Latijns-Amerika verblijvende Russischtaligen bieden mogelijkheden faciliteren en organiseren het smokkelen van heroïne naar de EU en de Russische Federatie. In juni 2010 werd een aanzienlijke hoeveelheid cocaïne in beslag genomen in de haven van Odessa in Oekraïne. Volgens de vrachtbrief was de lading afkomstig van een Boliviaanse onderneming en bestemd voor een particuliere onderneming in de Republiek Moldavië. Aantal strafzaken: 2144 (2007), 2103 (2008), 1865 (2009), 1773 (2010), 1606 (2011). In 2011 werd in totaal – in 60 zaken – 34 255 kilo drugs in beslag genomen aan de MoldavischOekraïense grens. 61% daarvan werd niet aan de grensposten maar in de grensstreek ontdekt. In 2010/2011 ging het om de volgende soorten drugs: marijuana: 6,916kg/20,54kg; papaverbolkaf: 1,21kg/11,34kg; cannabis: 0,754kg/2,318kg; in 2011 is dus sprake van een stijging ten opzichte van 2010.
17
NL
die de EU worden binnengesmokkeld, en deze situatie lijkt ernstiger te worden. De Republiek Moldavië staat al langer bekend als aanvoer- en doorvoerland van gesmokkelde sigaretten en speelt een steeds belangrijker rol op dit gebied nu de tabaksprijzen in veel EU-landen stijgen, met name in de landen die in 2004 of in 2007 zijn toegetreden tot de EU. Op de zwarte markt in de EU-lidstaten zijn steeds meer sigaretten uit de Republiek Moldavië te vinden. Daarom heeft de Commissie in 2011 een actieplan opgesteld voor de bestrijding van de smokkel van sigaretten en alcohol aan de oostgrens van de EU33. Nauwere samenwerking bij het voorkomen en bestrijden van de illegale handel in tabaksproducten is ook een van de doelstellingen van het strategisch kader voor de douanesamenwerking tussen de EU en de Republiek Moldavië34. De Republiek Moldavië is een van de grootste producenten van echte sigaretten die de EU worden binnengesmokkeld. Het populairste merk “goedkope, witte sigaretten” wordt legaal geproduceerd in de Republiek Moldavië, Kaliningrad en Oekraïne35. Moldavische OCG’s leveren ook grondstoffen aan OCG’s in de EU die zich bezighouden met de productie, de verpakking en de distributie van namaaksigaretten. Omdat er weinig risico's aan verbonden zijn terwijl ze wel veel winst opleveren, komen deze activiteiten waarschijnlijk op grotere schaal voor dan de officiële statistieken doen vermoeden. De cijfers van de Moldavische autoriteiten wijzen uit dat het aantal in beslag genomen pakjes sigaretten is gestegen van 201 588 in 2008 tot 276 337 in 2011. vi) Wapenhandel Er zijn momenteel geen duidelijke aanwijzingen voor georganiseerde wapen- en munitiehandel via de Moldavisch-Oekraïense grens. Bij de wapens die in beslag werden genomen, ging het vooral om luchtdrukwapens en jachtgeweren met bijbehoren munitie die van Oekraïne naar de Republiek Moldavië werden vervoerd36. 33 34
35
36
NL
Zie SEC(2011) 791 definitief. Het strategisch kader werd in oktober 2011 door minister-president Filat en commissaris Šemeta bij briefwisseling goedgekeurd. De term “goedkope witte” sigaretten wordt in de tabaksindustrie gebruikt voor sigaretten die volledig onafhankelijk van de traditionele tabaksproducenten worden geproduceerd. Het zijn goedkope sigarettenmerken die weliswaar legaal, maar speciaal voor de smokkel worden geproduceerd, omdat er geen legitieme markt voor is. Ze zijn vaak van redelijke en constante kwaliteit en ze vormen een goed alternatief voor namaaksigaretten, waarvan de kwaliteit erg kan variëren. De EU wordt de laatste tijd overspoeld met Jin Ling sigaretten, een nieuw merk dat de autoriteiten enkele jaren geleden volkomen onbekend was. Jin Ling is zo populair dat het de positie van Marlboro als meest gesmokkeld merk in de EU bedreigt. Imperial Tobacco Limited (ITL) is ‘s werelds vierde internationale tabaksproducent. Dit bedrijf schat dat ongeveer 20 procent van alle namaaktabaksproducten die door rechtshandhavingsinstanties aan het bedrijf worden gemeld, illegaal in Oekraïne en de Republiek Moldavië wordt gemaakt. In vergelijking met 2010 nam in 2011 het aantal ontdekte pogingen tot illegaal vervoer van munitie met 31% af. Tegelijkertijd nam het aantal ontdekte gevallen van munitievervoer toe met 36% (1 955 stuks in 2011, tegen 1 269 stuks in 2010). In de meeste gevallen werd de munitie van Oekraïne naar de Republiek Moldavië vervoerd, meestal (74%) via de doorlaatposten aan de landgrens. In 2011 werd in totaal (zes gevallen) 3,65 kilo explosieven in beslag genomen aan de grens tussen Oekraïne en Moldavië (tegen vier gevallen van in totaal 1,47 kilo in 2010). In 2011 werd alleen buskruit ontdekt (3,65 kg), terwijl in 2010 behalve buskruit (1,2 kg) ook trotyl in beslag werd genomen (0,27 kg). 90% van de overtreders zijn burgers van de Republiek Moldavië die illegaal buskruit vervoeren voor jachtdoeleinden. In 2011 werden alle gevallen van illegaal vervoer van explosieven bij het vervoer van Oekraïne naar de Republiek Moldavië ontdekt aan grensdoorlaatposten. Onder de in beslag genomen wapens waren vooral stroomstootwapens, luchtdrukwapens, koude wapens en jachtwapens. Daarnaast werden vuurwapens (zeven stuks) en gaswapens (twee stuks) ontdekt. Het waren vooral burgers van de Republiek Moldavië en van Oekraïne die probeerden illegaal wapens te vervoeren. Er werd geen
18
NL
4.2. Belangrijkste mogelijke effecten Visumliberalisering zal waarschijnlijk niet veel effect hebben op het gedrag en de werkwijzen van de "meer gestructureerde" OCG’s, omdat deze er nu, onder de huidige visumregeling, ook al in slagen verkeer tussen de EU en de Republiek Moldavië op gang te houden. Hun expertise in het omzeilen van de visumbeperkingen is een van de oorzaken van hun succes (met name als het gaat om mensensmokkel en hulp bij onregelmatige immigratie). Maar door de visumliberalisering zal de vraag naar deze expertise waarschijnlijk afnemen. De "minder gestructureerde" OCG’s zullen waarschijnlijk wel op de een of andere manier van de visumvrijstelling profiteren. Hoewel de activiteiten van deze groepen minder omvangrijk zijn, zou de huidige criminele status quo kunnen veranderen als zij toegang krijgen tot de EU (bijvoorbeeld doordat zij zich gemakkelijker op nieuwe activiteiten kunnen richten). Hoewel op basis van de beschikbare gegevens moeilijk valt in te schatten in hoeverre Moldavische OCG's een bedreiging vormen voor de EU, is het van belang dit te blijven volgen. Visumliberalisering zou de huidige dynamiek van criminele activiteiten kunnen wijzigen. Het is echter in dit stadium moeilijk te voorspellen in hoeverre visumliberalisering effect zal hebben op elk van die activiteiten. i) Mensenhandel De visumliberalisering zou een effect kunnen hebben op OCG's die actief zijn op het gebied van mensenhandel, alsmede op de slachtoffers en de routes. Er zijn Moldavische OCG’s die zich bezighouden met het ronselen van slachtoffers en het vervoer van slachtoffers naar de EU; een visumvrije regeling zou OCG’s die in de EU een stevige greep op de criminele markten hebben, de mogelijkheid kunnen bieden de Moldavische OCG’s links te laten liggen en hun slachtoffers rechtsreeks te ronselen. Tegelijkertijd zouden potentiële slachtoffers van mensenhandelaars, die geen illegale hulp meer nodig hebben om de grens over te steken, kunnen proberen zelf de EU binnen te komen, waardoor een van de belangrijkste criminele activiteiten van de OCG’s zal afnemen. Een van de “diensten" die worden aangeboden door mensenhandelaars is het vervoer van de slachtoffers naar de EU, waar zij vervolgens worden verkocht en uitgebuit door andere OCG’s. Als de visumplicht wordt afgeschaft, zal de vraag naar dergelijke "diensten" de facto wegvallen, omdat de slachtoffers geen hulp meer van de OCG’s nodig hebben. Om te voorkomen dat het aantal slachtoffers afneemt en de winst daalt, zouden de OCG’s geneigd kunnen zijn nieuwe strategieën uit te werken en zich op nieuwe criminele activiteiten te richten. ii) Hulp bij onregelmatige immigratie Door de afschaffing van de visumplicht zou de Republiek Moldavië aantrekkelijker kunnen worden voor de OCG’s die onregelmatige migranten vervoeren, maar er zijn geen duidelijke aanwijzingen in die richting (zie ook punt 3). iii) Drugshandel Het ligt niet voor de hand dat de Republiek Moldavië een knooppunt voor de drugshandel wordt. Wellicht zal het in lichte mate invloed ondervinden vanuit de noordelijke route37, en
37
NL
radioactief materiaal gevonden. In 2010-2011 werden twee gevallen van in beslag genomen radioactieve stoffen gemeld in de Republiek Moldavië. De stoffen kwamen uit Rusland en werden via Oekraïne doorverkocht. https://www.europol.europa.eu/content/press/europol-organised-crime-threat-assessment-2011-429.
19
NL
mogelijk zullen sommige Moldavische OCG’s tijdelijk drugsvoorraden aanleggen in de Republiek Moldavië. Aan de grens tussen de Republiek Moldavië en Oekraïne zal het risiconiveau op het gebied van illegaal vervoer van narcotica, met name synthetische drugs, via de doorlaatposten aan de landgrens waarschijnlijk gelijk blijven. iv) Georganiseerde diefstal Diefstal, met zijn vele verschijningsvormen, zou een van de gebieden kunnen zijn waar het effect van de visumliberalisering het grootst is. Moldavische OCG’s die zich bezighouden met diefstal zouden gebruik kunnen maken van de visumliberalisering om samen te gaan werken met OCG’s die al in de EU zijn gevestigd. v) Smokkel van hoge-accijnsgoederen Mogelijk zal er een groot effect zijn op de sigarettensmokkel, omdat deze activiteit zou kunnen worden beschouwd als een gemakkelijk te beheren criminele activiteit die weinig risico met zich brengt maar veel oplevert. vi) Wapenhandel Uit de beschikbare informatie kan niet worden afgeleid dat de afschaffing van de visumplicht effect zal hebben op de wapenhandel. Hoewel uit de cijfers over in beslag genomen wapens en andere beschikbare informatie blijkt dat het risico op wapenhandel momenteel niet erg groot is, moeten de mogelijkheden van wapenhandel in samenhang met de opslag van wapens en munitie in de regio Trans-Dnjestrië goed in de gaten worden gehouden. Op basis van het bovenstaande zouden de volgende maatregelen kunnen worden overwogen: Door de Republiek Moldavië, overeenkomstig het VLAP:
NL
•
intensiever samenwerken met de buurlanden. De bilaterale en internationale samenwerking en uitwisseling op het gebied van statistische en analytische gegevens en tactische/operationele gegevens/inlichtingen verbeteren, door middel van maatregelen zoals het opzetten van/deelnemen aan gemeenschappelijke grensoverschrijdende operaties, gemeenschappelijke onderzoeksteams en gemeenschappelijke inlichtingeneenheden, het uitbreiden van de mogelijkheden voor de uitwisseling van verbindingsambtenaren bij dergelijke operaties, en het aanbieden van opleidingen voor het verrichten van gemeenschappelijke grens- en douanecontroles;
•
de opleiding en de capaciteit inzake internationale samenwerking op het gebied van douane, rechtshandhaving en informatie-uitwisseling verbeteren;
•
de samenwerking met EUBAM verder uitbreiden;
•
de controleactiviteiten aan de gemeenschappelijke grens coördineren. Inlichtingen delen en meer doen aan gemeenschappelijke situatiebeoordeling op operationeel niveau;
•
het verzamelen van gegevens over criminelen en OCG’s op nationaal niveau verbeteren, onder andere door nationale databanken op te zetten of de bestaande te verbeteren;
•
blijven werken aan betere indicatoren en aan het verzamelen van gegevens over
20
NL
criminaliteit op alle gebieden; •
het justitiële systeem versterken, onder andere op het vlak van de justitiële samenwerking in strafzaken, vooral als het gaat om wederzijdse rechtsbijstand;
•
bij wijze van prioriteit anti-corruptiemaatregelen doorvoeren op alle gebieden, mede in het bredere kader van de handhaving van de rechtsstaat. De nationale autoriteiten zouden corruptie op alle niveaus moeten kunnen bestrijden: op centraal, regionaal, lokaal en sectoraal niveau, en daarbij met name aandacht moeten besteden aan de rechtshandhavings- en de douaneautoriteiten;
•
getuigen van mensenhandel goed beschermen en de bescherming, hulp en bijstand aan slachtoffers van mensenhandel verder verbeteren.
Door de EU en de lidstaten: •
meer en uitgebreidere operaties uitvoeren via samenwerkende agentschappen en landen, waarbij de doelstellingen top-down worden vastgesteld. Europol zou hierbij kunnen optreden als platform voor de coördinatie van multilaterale rechtshandhavingsoperaties. De informatie die bij dergelijke operaties wordt verzameld, moet vervolgens worden gebruikt voor het opstellen van specifieke dreigings- en risicoanalyses;
•
de grenscontroles aanscherpen overeenkomstig de Schengengrenscode en de mededeling over slimme grenzen38, zodat er een doeltreffend systeem wordt ontwikkeld voor het signaleren en aanpakken van overschrijdingen van de toegestane verblijfsduur en voor het opsporen van activiteiten die mogelijk wijzen op georganiseerde criminaliteit;
•
overeenkomstig de “EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 20122016”39 gerichte acties uitvoeren, met name ten aanzien van minderjarigen. Er zij in dit verband op gewezen dat Frontex binnenkort een handleiding op het gebied van de bestrijding van mensenhandel uitbrengt voor grenswachten en dat de Commissie in 2012 met richtsnoeren voor het herkennen van slachtoffers van mensenhandel komt voor consulaire diensten en grenswachten.
Door de EU, de lidstaten en de Republiek Moldavië:
38
39
NL
•
de samenwerking tussen de Moldavische autoriteiten en de autoriteiten van de lidstaten uitbreiden, onder meer op het gebied van de informatie-uitwisseling met Europol;
•
de samenwerking tussen de autoriteiten van Moldavië en die van de EU-lidstaten op het gebied van de bescherming en bijstand van slachtoffers van mensenhandel verbeteren, onder andere bij het herkennen, doorverwijzen en veilig laten terugkeren van slachtoffers van mensenhandel;
•
procedures voor de inbeslagname van vermogensbestanddelen afspreken met de Moldavische autoriteiten, teneinde gestolen goederen of de winst die daarmee wordt behaald, te kunnen terugvorderen en de OCG’s financieel minder sterk te maken en daardoor gemakkelijker te kunnen ontmantelen;
•
regelmatig dreigingsanalyses opstellen en informatie uitwisselen over zware Mededeling van de Europese Commissie: "Slimme grenzen - opties en te volgen weg", COM(2011) definitief. Zie COM(2012) 286 final.
21
NL
criminaliteit, onder leiding van Europol en zo nodig met ondersteuning van Interpol. Vergelijkbare criminaliteitsgegevens verzamelen op basis van gemeenschappelijk vastgestelde indicatoren; •
meer informatie uitwisselen over beproefde methoden en betere opleidingen ontwikkelen voor rechtshandhavingsambtenaren;
•
de samenwerking met de Moldavische autoriteiten intensiveren om de illegale handel in hoge-accijnsgoederen aan te pakken.
5 -HORIZOTALE KWESTIES Volgens de cijfers die zijn verstrekt door het Moldavische nationale bureau voor de statistiek en door de feitelijke autoriteiten van Trans-Dnjestrië, telde de Republiek Moldavië in 2011 ongeveer 4 075 000 inwoners. 5.1. Minderheden 5.1.1. Huidige situatie De bescherming van minderheden tegen discriminatie wordt gegarandeerd door specifieke bepalingen in de grondwet en in de straf-, civiele en administratieve wetgeving. De rechten van minderheden werden verder versterkt met de vaststelling van de antidiscriminatiewetgeving op 25 mei40. Volgens de gegevens die door de Moldavische autoriteiten zijn verstrekt, wonen de volgende etnische minderheden in de Republiek Moldavië: 311 902 Oekraïners, 236 087 Russen, 131 811 Gagaoezen, 68 928 Bulgaren en 14 202 Roma41. In de Moldavische grondwet is de erkenning en bevordering van de politieke, sociale en culturele rechten van het Autonoom territoriaal gebied Gagaoezië vastgelegd, waaronder het recht van de bevolking om het Gagaoezisch te gebruiken in administratieve aangelegenheden. Ook voor het overige kent de Republiek Moldavië een liberale taalwetgeving: Russischtaligen (waartoe behalve de Russische minderheid ook een aanzienlijk deel van de Moldavische etnische meerderheid en van de Oekraïense etnische minderheid behoort) hebben het recht kennis te nemen van officiële informatie in het Russisch en de mogelijkheid Russisch taalonderwijs te volgen. Gezien deze situatie gaat het bij minderhedenkwesties meestal om de Roma-gemeenschap en de Moldavische regering zet zich actief in om hier iets aan te doen; zo zijn er Romabemiddelaars aangesteld, wordt samengewerkt met Unicef en de Raad van Europa en is voor het actieplan voor steun aan de Roma 2011-2015 een specifiek budget in het nationale begrotingskader voor de middellange termijn uitgetrokken. 5.1.2. Belangrijkste mogelijke effecten De algemene indruk, ook van de gespecialiseerde plaatselijke maatschappelijke organisaties, is dat de Moldavische regering zich echt inspant om de prestaties van de Republiek Moldavië op het gebied van de behandeling van etnische minderheden, met name de Roma, snel te 40
41
NL
De wet betreffende het waarborgen van de gelijkheid werd in mei 2012 vastgesteld. Zie COM(2012) 348 final. Volgens de volkstelling van 2004 woonden er 12 271 Roma in de Republiek Moldavië (of 14 202 – de gegevens verschillen per bron). De autoriteiten van de Republiek Moldavië erkennen echter dat het precieze aantal moeilijk is vast te stellen, omdat de Roma-afkomst vaak niet officieel wordt vermeld. Roma-leiders noemen hogere cijfers.
22
NL
verbeteren. De goedkeuring van de wet betreffende het waarborgen van de gelijkheid op 25 mei 2012 biedt extra waarborgen in dat opzicht. Op uitvoeringsniveau is in juni 2012 een stappenplan opgesteld (dat moet worden opgenomen in het actieplan op het gebied van de mensenrechten, dat momenteel wordt herzien) als richtsnoer voor de toepassing van die wet, en op 5 juli 2012 is bij regeringsdecreet een gelijkheidsraad opgericht waar slachtoffers van discriminatie terecht kunnen. Naar verwachting zullen minderheidskwesties dan ook geen noemenswaardige veranderingen veroorzaken in de migratie- en veiligheidssituatie als de visumliberalisering wordt ingevoerd. Zoals eerder al werd opgemerkt (zie punt 4) is de vorming en samenwerking van OCG’s eerder op taal- dan op etnische verwantschap gebaseerd, ook in de Republiek Moldavië. Op basis van het bovenstaande zouden de volgende maatregelen kunnen worden overwogen: Door de Republiek Moldavië, overeenkomstig het VLAP: •
het actieplan op het gebied van mensenrechten 2011-2014 blijven uitvoeren en de hulp van de internationale gemeenschap blijven inroepen bij het oplossen van problemen met minderheden;
•
zorgen dat de anti-discriminatiewetgeving daadwerkelijk wordt toegepast, overeenkomstig Europese en internationale normen, met name door uitvoerige richtsnoeren vast te stellen en een goed werkende gelijkheidsraad in het leven te roepen;
•
de financiële inspanningen om het actieplan voor steun aan de Roma 2011-2015 effectief en consequent uit te voeren, blijven volhouden.
5.2. De regio Trans-Dnjestrië 5.2.1. Huidige situatie De constitutionele autoriteiten van de Republiek Moldavië hebben de facto geen zeggenschap over de afgesplitste regio Trans-Dnjestrië of over het centrale deel van de OekraïensMoldavische grens. De feitelijke autoriteiten in Tiraspol beschouwen de Dnjestr als een grens die moet worden bewaakt door hun grenswachten en douanebeambten, die zich bevinden op bepaalde plaatsen in de zogenoemde veiligheidszone (bufferzone). Chisinau en de internationale gemeenschap, die de onafhankelijke status van Trans-Dnjestrië niet heeft erkend, beschouwen de Dnjestr als een interne administratieve grens die door de politie moet worden bewaakt. Om fiscale redenen zijn langs de interne administratieve grens ook Moldavische douanebeambten actief42. De huidige situatie vormt een bijkomende belemmering voor daadwerkelijke, efficiënte controles. De autoriteiten van de Republiek Moldavië staan voor verschillende problemen bij 42
NL
Er zijn momenteel 20 controleposten op de rechteroever van de Dnjestr, die een 411 kilometer lange grens vormt. Deze controleposten moeten vooral passagiers en vracht onderwerpen aan politie- en douanecontroles. De controles worden uitgevoerd door de douanedienst en het Ministerie van Binnenlandse Zaken van de Republiek Moldavië. Er zijn 16 internationale controleposten en 11 politiebureaus langs de administratieve grens met de regio Trans-Dnjestrië, die online zijn verbonden met de databank van Interpol voor gestolen en verloren reisdocumenten (SLDT). Er zijn ook 14 binnenlandse douanecontroleposten, waarvan twee voor spoorwegvervoer die niet op de SLTD van Interpol zijn aangesloten. Er wordt gewerkt aan plannen om gemeenschappelijke MoldavischOekraïense grensposten in te richten langs het centrale deel van de grens (op Oekraïens grondgebied). In januari 2012 is een eerste gemeenschappelijke grenspost geopend in Rososhany-Briceni, ter uitvoering van een protocol tussen de betrokken autoriteiten van beide landen.
23
NL
het controleren van vreemdelingen die de Republiek Moldavië binnenkomen of verlaten via Trans-Dnjestrië. Zo heeft de politie bij de binnenlandse douanecontroleposten geen gegevens over vreemdelingen en is het moeilijk om paspoortcontroles te verrichten en te beslissen welke vreemdelingen tot de Republiek Moldavië mogen worden toegelaten (naleving van de visumregeling). Op basis van een in juli 2010 gesloten samenwerkingsovereenkomst tussen de politievertegenwoordigers van de linker- en de rechteroever van de Dnjestr, wisselen Chisinau en Tiraspol informatie uit over gezochte personen en over strafbladen van inwoners van beide oevers. De hervorming van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, de oprichting van de Grenspolitie en de inwerkingtreding van de wet op de staatsgrens van de Republiek Moldavië, op 1 juli 201243, zullen waarschijnlijk een positief effect hebben op de huidige situatie. De Moldavische autoriteiten hebben een plan opgesteld om de migratiestromen via de regio Trans-Dnjestrië te controleren. Tevens worden de douanecontroles langs het TransDnjestrische deel van de Moldavisch-Oekraïense grens uitgevoerd door Oekraïne, namens en in samenwerking met de Republiek Moldavië, overeenkomstig het akkoord over een gemeenschappelijke douaneregeling van 2005 tussen beide landen (dat wordt uitgevoerd met behulp van EUBAM). Sinds januari 2012 wordt de samenwerking in douanezaken uitgebreid naar andere grenscontroles. In Rososhany-Briceni, in het noorden van de Republiek Moldavië, is als proefproject een gemeenschappelijk bediende grenspost opgezet. Dit experiment wordt geleidelijk uitgebreid naar andere grensposten aan de gemeenschappelijke grens, teneinde aan het Trans-Dnjestrische deel gemeenschappelijke grenscontroles door gemengde MoldavischOekraïense grenswacht- (grenspolitie-) en douaneteams mogelijk te maken. Daarnaast worden de Moldavische autoriteiten door EUBAM bijgestaan bij het werken met mobiele eenheden, waarbij de nadruk meer ligt op risicoanalyses en inlichtingengestuurde activiteiten. De Moldavische autoriteiten hebben zich bereid verklaard de aanbevelingen van EUBAM op te volgen en per 1 januari 2012 een grenspolitiedienst ingevoerd die grenscontroles moet uitvoeren aan de binnenlandse administratieve grens langs de Dnjestr. Wat de beveiliging van documenten betreft, is het zo dat volgens de laatste door de Moldavische autoriteiten verstrekte gegevens 229 489 burgers van de Republiek Moldavië die in Trans-Dnjestrië verblijven, een Moldavisch paspoort hebben gekregen, waarvan 175 764 paspoorten nog geldig zijn (dat wil zeggen: nog niet vervallen). In de eerste drie maanden van 2012 hebben de autoriteiten in Chisinau 2 722 biometrische paspoorten afgegeven aan Moldavische burgers die in Trans-Dnjestrië verblijven. Het Ministerie van Informatietechnologie en Communicatie heeft in samenwerking met het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Binnenlandse Zaken een algemeen rechtskader ontwikkeld voor de procedures ter identificatie, bij de eerste voorlegging van stukken, van personen uit de regio Trans-Dnjestrië, op basis van aanvullende informatie over familieleden en verwanten (onderliggende documenten van ouders, huwelijksakten en andere)44. Daarnaast is na de verkiezing van "president" Shevchuk in Trans-Dnjestrië in 2011 de bilaterale werkgroep over kwesties inzake burgerlijke stand nieuw leven ingeblazen, om de uitwisseling van informatie in de toekomst gemakkelijker te doen verlopen. Thans past de nationale registratieautoriteit bijzondere maatregelen toe om het staatsburgerschap te bevestigen en inwoners van de regio Trans-Dnjestrië kosteloos toegang te geven tot nationale identiteitskaarten, overeenkomstig de gewijzigde wet van 2 juni 2000 betreffende het 43 44
NL
Zie COM(2012) 348 final. Zie COM(2012) 348 final.
24
NL
staatsburgerschap en het regeringsbesluit van 9 september 2005 over beveiligingsmaatregelen in verband met de bevestiging van het staatsburgerschap en bevolkingsdocumenten in de districten van de regio Trans-Dnjestrië45. Ook in strafzaken was en is er samenwerking tussen Chisinau en Tiraspol. 5.2.2. Belangrijkste mogelijke effecten De Moldavische regering is de situatie in de regio Trans-Dnjestrië actief blijven aanpakken. Chisinau en Tiraspol vonden samenwerking in zaken die te maken hebben met de visumliberalisering – zoals de mensenrechtensituatie – zeer belangrijk voor maatregelen en activiteiten die vertrouwen moeten wekken, hetgeen is terug te vinden in het werkprogramma van de"5+2"-onderhandelingsformule over de oplossing van het conflict over Trans-Dnjestrië. In afwachting van de concrete resultaten van deze intensievere samenwerking zullen de voorlopige maatregelen die door Chisinau, soms in samenwerking met Oekraïne, zijn getroffen, een duidelijk omschreven kader bieden voor het waarborgen van de beveiliging van documenten en van de grenzen. Op basis van het bovenstaande zouden de volgende maatregelen kunnen worden overwogen: Door de Republiek Moldavië:
45 46
NL
•
nauwer samenwerken met de buurlanden, met name Oekraïne;
•
de samenwerking met EUBAM voortzetten en de aanbevelingen van EUBAM over een beter en intensiever gebruik van mobiele eenheden opvolgen46;
•
de goede samenwerking met de feitelijke autoriteiten van Tiraspol voortzetten, zodat informatie kan worden uitgewisseld over de afgifte van documenten en over rechtshandhavingsaspecten;
•
meer inspanningen doen om mogelijke problemen op het gebied van veiligheid en migratie op te lossen en een manier vinden om de controle op te voeren zonder afbreuk te doen aan het “5+2”-onderhandelingsproces.
Zie COM(2012) 348 final. Witboek van EUBAM van 6 augustus 2010, waarin een aantal voorstellen worden gedaan betreffende risicoanalyses, inlichtingengestuurde activiteiten van mobiele eenheden (binnenlandse controles) en samenwerkingsafspraken tussen de betrokken rechtshandhavingsinstanties van Chisinau en Tiraspol.
25
NL
