10. Europese Commissie tegen Koninkrijk der Nederlanden

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL Y. BOT van 19 januari 2012 1

Zaak C-508/10

Europese Commissie tegen Koninkrijk der Nederlanden „Niet-nakoming – Richtlijn 2003/109/EG – Status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen – Bedrag van leges die voor verkrijging van status of voor toekenning van verblijfsvergunning in andere lidstaat worden gevraagd – Te hoog of onbillijk karakter – Belemmering van recht op verblijf”

1

NL

–

Oorspronkelijke taal: Frans.

COMMISSIE / NEDERLAND

1. Het onderhavige beroep wegens niet-nakoming betreft de toepassing van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.2 2. De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door van onderdanen van derde landen en hun gezinsleden die de status van langdurig ingezetene aanvragen, leges te vragen die zij als „hoog” en „onbillijk” beschouwt, de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. 3. In de onderhavige conclusie zal ik het Hof om te beginnen in overweging geven het beroep ontvankelijk te verklaren aangezien het Koninkrijk der Nederlanden wordt verweten door zijn nationale regeling afbreuk te hebben gedaan aan het doel van de richtlijn, zoals uitgelegd in het licht van de considerans ervan, en aan het nuttig effect van de richtlijn en vast te stellen dat de grief in het door de Commissie ingediende verzoekschrift voldoende nauwkeurig was bepaald. 4. Vervolgens zal ik de redenen uiteenzetten die zich mijn inziens ertegen verzetten dat de lidstaten van onderdanen van derde landen die krachtens de richtlijn om afgifte van verblijfsdocumenten verzoeken, leges vragen die ofwel zonder meer te hoog zijn ofwel niet evenredig zijn in vergelijking met de leges die eigen onderdanen en burgers van de Europese Unie die gebruikmaken van hun recht van vrij verkeer voor de afgifte van soortgelijke documenten moeten betalen. 5. Ten slotte zal ik aanvoeren dat het Koninkrijk der Nederlanden, door van onderdanen van derde landen te hoge en onevenredige leges te vragen, inderdaad de krachtens artikel 258 VWEU op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. I – Rechtskader

A – Recht van de Unie 6. De richtlijn is krachtens artikel 63, eerste alinea, punten 3 en 4, EG vastgesteld teneinde de juridische status te preciseren van onderdanen van derde landen die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd en wier integratie volgens punt 4 van de considerans van de richtlijn wordt beschouwd als zijnde „van wezenlijk belang voor de bevordering van de economische en sociale samenhang, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap”.

2

–

PB 2004, L 16, blz. 44; hierna: „richtlijn”.

I-1

CONCLUSIE VAN ADV.-GEN. BOT – ZAAK C-508/10

7.

Het doel van de richtlijn is tweeledig. Artikel 1 ervan bepaalt:

„Deze richtlijn heeft ten doel: a)

de voorwaarden vast te stellen waaronder een lidstaat aan onderdanen van derde landen die legaal op zijn grondgebied verblijven, de status van langdurig ingezetene kan toekennen, of deze status kan intrekken, en te bepalen welke rechten aan deze status verbonden zijn, en

b)

de voorwaarden vast te stellen waaronder onderdanen van derde landen aan wie door een lidstaat de status van langdurig ingezetene is toegekend, in andere lidstaten mogen verblijven.”

8. De punten 2, 3, 6, 9, 10 en 18 van de considerans van de richtlijn luiden als volgt:

„(2)

Tijdens de buitengewone bijeenkomst in Tampere van 15 en 16 oktober 1999 heeft de Europese Raad verklaard dat de juridische status van onderdanen van derde landen meer in overeenstemming moet worden gebracht met die van de onderdanen van de lidstaten, en dat iemand die gedurende een nader te bepalen periode legaal in een lidstaat heeft verbleven en een vergunning tot langdurig verblijf heeft, in deze lidstaat een aantal uniforme rechten zou moeten verkrijgen die zo dicht mogelijk bij de rechten van EU-burgers liggen.

(3)

Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend.

[...] (6)

Het belangrijkste criterium voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene is de duur van het verblijf op het grondgebied van een lidstaat. [...]

[...] (9)

Economische gronden zijn geen reden om de status van langdurig ingezetene te weigeren en worden niet gezien als strijdig met de relevante voorwaarden.

(10)

Er moeten procedurevoorschriften worden vastgesteld voor het onderzoeken van de aanvraag voor de status van langdurig ingezetene. Deze procedures moeten niet alleen doelmatig zijn en kunnen worden afgewikkeld naast de normale werklast van de overheidsinstanties van de lidstaten, maar ook doorzichtig en billijk zijn, om de betrokken personen

I-2


voldoende rechtszekerheid te bieden. Zij mogen niet worden gebruikt als middel om de uitoefening van het recht van verblijf door de rechthebbenden te belemmeren. [...] (18)

Het vaststellen van de voorwaarden waaronder onderdanen van derde landen die langdurig in een lidstaat verblijven, gebruik kunnen maken van het recht van verblijf in een andere lidstaat, draagt bij aan de totstandbrenging van de interne markt als ruimte waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd. Het zou ook een belangrijke mobiliteitsfactor kunnen zijn, met name op de arbeidsmarkt van de Unie.”

9. Hoofdstuk II van de richtlijn betreft de status van langdurig ingezetene in een eerste lidstaat, terwijl hoofdstuk III van de richtlijn de voorwaarden vaststelt waaronder een langdurig ingezetene of zijn gezinsleden in een andere lidstaat mogen verblijven. 10. De artikelen 4 tot en met 6 van de richtlijn bepalen de basisvoorwaarden voor de toekenning van de status van langdurig ingezetene alsook de gevallen waarin deze status kan worden geweigerd. De aanvrager moet met name legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van zijn verzoek op het grondgebied van een lidstaat hebben verbleven.3 Voorts moet hij het bewijs leveren dat hij voor zichzelf en de gezinsleden te zijner laste beschikt over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten en een ziektekostenverzekering heeft.4 Ten slotte kan van hem worden geëist dat hij aan door de lidstaten overeenkomstig hun nationaal recht vastgestelde integratievoorwaarden voldoet.5 Wanneer de aanvrager deze voorwaarden vervult, kan de status van langdurig ingezetene hem enkel om redenen van openbare orde of openbare veiligheid worden geweigerd.6 11. In de artikelen 11 en 12 van de richtlijn worden de gevolgen van de erkenning van deze status gepreciseerd door op bepaalde gebieden te voorzien in dezelfde behandeling als eigen onderdanen alsook in een bescherming tegen verwijdering. 12. De artikelen 14 tot en met 16 van de richtlijn stellen de voorwaarden vast waaronder de langdurig ingezetene en zijn gezinsleden een recht van verblijf van meer dan drie maanden in een andere lidstaat kunnen uitoefenen. Dit recht is afhankelijk van de indiening van een nieuwe aanvraag voor een verblijfstitel en de 3

–

Artikel 4, lid 1, van de richtlijn.

4

–


5

–


6

–


I-3


lidstaten kunnen de toekenning van die verblijfstitel afhankelijk stellen van sommige van de voorwaarden die voor de aanvankelijke toekenning van de status van langdurig ingezetene worden gesteld. 13. In de richtlijn komt geen enkele bepaling voor inzake de leges die de lidstaten bij de indiening van een aanvraag kunnen vragen.

B – Nationaal recht 14. Artikel 24, lid 2, van de Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet7 luidt:

„De vreemdeling is, in door [de] Minister te bepalen gevallen en volgens door [de] Minister te geven regels, leges verschuldigd terzake van de afdoening van een aanvraag. Daarbij kan [de] Minister tevens bepalen dat de vreemdeling voor de afgifte van een document waaruit het rechtmatig verblijf blijkt leges verschuldigd is. Als betaling achterwege blijft, wordt de aanvraag niet in behandeling genomen dan wel het document niet afgegeven.” 15. In de artikelen 3.34 tot en met 3.34i van het Voorschrift Vreemdelingen 20008 worden de leges vastgesteld die onderdanen van derde landen, met uitzondering van Turkse onderdanen, moeten betalen wanneer zij een verblijfstitel aanvragen. Zij bedragen:

Type aanvraag

Bedrag in EUR

Artikel van het VV

Status van langdurig ingezetene

201

Artikel 3.34g, lid 1

Verblijfsvergunning voor onder 433 andere arbeid en studie

Artikel 3.34, lid 2, sub a

Verblijfsvergunning voor overige 331 verblijfsdoelen

Artikel 3.34, lid 2

Verblijfsvergunning meereizende gezinsleden

Artikel 3.34, lid 2, sub c

Verblijfsvergunning meereizende gezinsleden

188

niet- 830 gezinslid)

(eerste Artikel 3.34, lid 2, sub b

188 (overige gezinsleden)

7

–

Stb. 2000, 495.

8

–

Stcrt. 2001, 10, hierna: „VV”.

I-4


II – Precontentieuze procedure 16. Daar de Commissie van mening was dat het Koninkrijk der Nederlanden de op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, heeft zij hem op 27 juni 2008 een aanmaningsbrief gestuurd en vervolgens op 23 maart 2009 een met redenen omkleed advies. In hun antwoord hierop van respectievelijk 25 augustus 2008 en 25 mei 2009 hebben de Nederlandse autoriteiten betwist dat sprake is van een niet-nakoming. 17. Daar de Commissie deze antwoorden niet afdoende achtte, heeft zij de zaak krachtens artikel 258 VWEU aanhangig gemaakt bij het Hof. III – Beroep 18.

De Commissie concludeert dat het Hof:

–

vaststelt dat het Koninkrijk der Nederlanden, doordat het hoge en onbillijke leges vraagt van onderdanen van derde landen en hun gezinsleden die de status van langdurig ingezetene aanvragen, niet heeft voldaan aan zijn uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen en derhalve de krachtens artikel 258 VWEU op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;

–

het Koninkrijk der Nederlanden verwijst in de kosten.

IV – Argumenten van partijen

A – Ontvankelijkheid van het beroep 19. Het Koninkrijk der Nederlanden stelt in zijn verweerschrift dat het beroep om twee redenen niet-ontvankelijk is. 20. Ten eerste voert het Koninkrijk der Nederlanden aan dat de Commissie in haar verzoekschrift geen enkele bindende bepaling van de richtlijn aanhaalt, maar slechts verwijst naar een overweging van de considerans, die geen bindende rechtskracht heeft, en weliswaar ook naar artikel 4, lid 3, VEU, doch enkel op algemene wijze zonder toe te lichten in hoeverre haar grieven op deze bepaling zijn gebaseerd. 21. Ten tweede betoogt het dat de Commissie zich in het petitum van haar verzoekschrift heeft beperkt tot de leges die worden gevraagd van onderdanen van derde landen die de in hoofdstuk II van de richtlijn bedoelde status van langdurig ingezetene aanvragen, zodat de procedure geen betrekking kan hebben op de leges die worden gevraagd van langdurig ingezetenen die vanuit een lidstaat overeenkomstig hoofdstuk III van deze richtlijn een aanvraag tot verblijf indienen.

I-5


22. In zijn dupliek betwist het Koninkrijk der Nederlanden dat de Commissie de rechtspraak van het Hof kan inroepen volgens welke een verzoekschrift niet kan worden geacht niet-ontvankelijk te zijn enkel op grond dat de Commissie stelt dat een regeling in strijd is met het stelsel, de opzet of de geest van een richtlijn.9 Door die rechtspraak aan te halen voert de Commissie in haar repliek voor het eerst een nieuwe grief aan, waarmee het Hof geen rekening kan houden.

B – Gegrondheid van het beroep 23. De Commissie betwist niet dat voor de afgifte van een verblijfsvergunning van langdurig ingezetene leges kunnen worden geïnd en betwist evenmin dat de lidstaten, bij gebreke van een specifieke bepaling in de richtlijn, over een beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling van het bedrag van de leges. Zij is evenwel van mening dat deze leges, in het licht van punt 10 van de considerans van die richtlijn „billijk” moeten zijn en dat zij de onderdanen van derde landen die aan de voorwaarden van die richtlijn voldoen, niet mogen belemmeren of ontmoedigen om een verblijfsvergunning aan te vragen. De Commissie stelt dat het hoge bedrag van de in Nederland van toepassing zijnde leges, dat de uitoefening van de in de regelgeving van de Unie neergelegde rechten belemmert, afbreuk doet aan het nuttige effect van die regeling. 24. Voorts betoogt de Commissie op basis van punt 2 van de considerans van de richtlijn dat het bedrag van de leges „vergelijkbaar” moet zijn met dat van de leges die burgers van de Unie die gebruikmaken van hun recht van vrij verkeer, voor de afgifte van soortgelijke documenten moeten betalen. Zij is van mening dat de door het Koninkrijk der Nederlanden gevraagde bedragen, die ongeveer 7 tot 27 maal hoger zijn dan de bedragen die voor de burgers van de Unie gelden, onevenredig zijn en betrokkenen kunnen ontmoedigen om hun rechten uit te oefenen. 25. De Commissie stelt dat het doel van de richtlijn gelijkloopt met dat van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 200410 en betoogt dat de onderdanen van derde landen zich in een vergelijkbare situatie bevinden als de burgers van de Unie in het kader van richtlijn 2004/38. De Commissie verwijst naar het arrest van 29 april 2010, Commissie/Nederland11, waarbij het Hof het Koninkrijk der Nederlanden heeft veroordeeld voor het instellen en handhaven van een regeling die onevenredige leges vaststelt voor de afgifte van een verblijfsvergunning aan Turkse onderdanen en zij is van mening 9

–

Zie arrest van 29 november 2001, Commissie/Italië (C-202/99, Jurispr. blz. I-9319).

10

–

Richtlijn betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77).

11

–

C-92/07, Jurispr. blz. I-3683.

I-6


dat het bedrag van de leges in de onderhavige zaak a fortiori eveneens als onevenredig dient te worden aangemerkt. 26. Het Koninkrijk der Nederlanden antwoordt in zijn verweerschrift dat richtlijn 2004/38 niet relevant is voor de nadere invulling van het begrip billijke procedure als bedoeld in punt 10 van de considerans van de richtlijn, aangezien eerstgenoemde richtlijn van latere datum is dan richtlijn 2003/109 en de juridische status van onderdanen van derde landen verschilt van die van burgers van de Unie, die het fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten genieten. Bovendien bevatte het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen12 weliswaar een bepaling betreffende de legesheffing voor de afgifte van de verblijfsvergunning, maar komt in de richtlijn geen soortgelijke bepaling voor. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden heeft de Uniewetgever er dus voor gekozen de bevoegdheid om de hoogte van de leges te bepalen aan de lidstaten te laten, waaruit het afleidt dat de administratieve en rechterlijke toetsing op dit punt moet worden beperkt tot de vraag of de betrokken nationale regeling kennelijk onredelijk is. 27. Het Koninkrijk der Nederlanden voegt daaraan toe dat de in het reeds aangehaalde arrest Commissie/Nederland aangereikte oplossing in het voordeel van Turkse onderdanen, die rechten genieten enerzijds krachtens artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad13 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie14 en anderzijds krachtens artikel 59 van het aanvullend protocol, ondertekend te Brussel op 23 november 1970 en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 197215, niet naar analogie op de onderhavige zaak kan worden toegepast, aangezien in de richtlijn geen standstillbepaling voorkomt, die zich tegen de invoering van nieuwe beperkingen verzet, en evenmin een bepaling op grond waarvan een vergelijking moet worden opgemaakt tussen de leges die van onderdanen van derde landen wordt gevraagd en de leges die van burgers van de Unie worden gevraagd. 28. Ten slotte is het Koninkrijk der Nederlanden van mening dat de Commissie geen juiste weergave heeft gegeven van het toepassingsbereik van de leges die van 12

–

Voorstel van de Commissie van 13 maart 2001 [COM(2001) 127 def.; hierna: „voorstel voor de richtlijn”].

13

–

De Associatieraad is ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, welke op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens laatstgenoemde is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 3685).

14

–

Hierna: „besluit nr. 1/80”.

15

–

PB L 293, blz. 1.

I-7


langdurig in een andere lidstaat ingezeten onderdanen van derde landen voor de verkrijging van een verblijfsrecht in Nederland worden gevraagd en dat zij niet heeft aangetoond op welke wijze het bedrag van 201 EUR voor de verkrijging van de status van langdurig ingezetene de uitoefening van de door de richtlijn verleende rechten belemmert. Na te hebben aangegeven dat de aanvragen voor de toekenning van de status van langdurig ingezetene tussen 2006 en 2009 snel zijn gestegen, merkt het Koninkrijk der Nederlanden op dat dit bedrag, dat is vastgesteld overeenkomstig het algemene beleid volgens welk de aanvragers de kosten moeten dragen die de bevoegde autoriteit voor de afgifte van een vergunning maakt, geenszins de uitoefening van de door de richtlijn toegekende rechten belemmert. 29. In haar repliek is de Commissie van mening dat, hoewel de wetgever van de Unie, anders dan de Commissie oorspronkelijk in het voorstel voor de richtlijn had bedoeld, het bedrag van de eventueel te betalen leges niet uitdrukkelijk heeft beperkt, de handelingsmarge die de lidstaten ter zake behouden niet onbegrensd is. Volgens haar kan de regel inzake de vaststelling van leges voor burgers van de Unie als een redelijke graadmeter gelden voor de leges die van onderdanen van derde landen kunnen worden gevraagd. Volgens de Commissie is de heffing van leges die in de onderhavige zaak 7 tot 27 keer hoger liggen dan de leges die burgers van de Unie moeten betalen om soortgelijke documenten te verkrijgen, een maatregel die de onderdanen van derde landen ervan kan weerhouden om de administratieve documenten te verkrijgen die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de hun door de richtlijn verleende rechten. 30. Voorts voert de Commissie aan dat de onevenredigheid van de leges als zodanig de door het Hof in het reeds aangehaalde arrest Commissie/Nederland uitgesproken veroordeling rechtvaardigt, onafhankelijk van de schending van de bijzondere bepalingen die enkel op Turkse onderdanen van toepassing zijn. 31. Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt in zijn dupliek dat uit punt 10 van de considerans van de richtlijn, naar luid waarvan de procedurevoorschriften niet mogen worden gebruikt als „middel” om de uitoefening van het recht van verblijf te belemmeren, volgt dat deze voorschriften wel een belemmerend effect kunnen hebben, zolang zij niet als instrument worden gebruikt om de uitoefening van het recht van verblijf te belemmeren. 32. Het Koninkrijk der Nederlanden is ten slotte van mening dat de situatie van de onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene willen verkrijgen, te vergelijken is met die van burgers van de Unie die een duurzaam verblijfsrecht als bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/38 aanvragen. Het benadrukt evenwel dat enerzijds de uit te voeren toetsing aanzienlijk intensiever is voor onderdanen van derde landen en anderzijds dat het aan burgers van de Unie afgegeven document louter declaratoire werking heeft, terwijl de aan langdurig ingezetene toegekende verblijfsvergunning constitutieve werking heeft.

I-8


33. De Helleense Republiek betwist in haar memorie van interventie de relevantie van het door de Commissie voorgestelde evenredigheidscriterium en is van mening dat bij de vaststelling van de leges voor de afgifte van een verblijfsvergunning aan langdurig ingezeten onderdanen rekening moet worden gehouden met de kostprijs van de geleverde administratieve diensten, niet alleen voor de controle en certificering van het verblijfsrecht, maar ook voor de integratie van de betrokken personen, zoals onderwijs van immigranten in de taal, de geschiedenis en de cultuur van het gastland. 34. Op basis van de rechtspraak van het Hof inzake de vergoeding van in een andere lidstaat gedane medische uitgaven16, is de Helleense Republiek van mening dat moet worden nagegaan of de geïnde leges een noodzakelijke en redelijke maatregel vormen voor het behoud van het financiële evenwicht van het nationale stelsel voor het beheer van de immigratie in zijn geheel. V – Beoordeling

A – Ontvankelijkheid van het beroep 35. Volgens de rechtspraak heeft de precontentieuze fase van de nietnakomingsprocedure tot doel de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen zowel om de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen als om nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.17 36. Aangezien het regelmatige verloop van deze procedure een wezenlijke waarborg vormt, niet enkel om de rechten van de betrokken lidstaat te beschermen, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het onderwerp van het geding duidelijk is omschreven, dient het onderwerp van de grief waarover het Hof zich moet uitspreken duidelijk te worden bepaald. 37. Overigens volgt uit artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en uit artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie dat de Commissie in elk krachtens artikel 258 VWEU ingediend verzoekschrift een summiere uiteenzetting dient te geven van de precieze grieven waarover zij een uitspraak van het Hof verlangt alsook van de juridische en feitelijke gronden waarop deze grieven berusten. 38. In het reeds aangehaalde arrest van 29 november 2001, Commissie/Italië, heeft het Hof evenwel geoordeeld dat, waar de Commissie stelt dat een nationale 16

–

Zie met name arresten van 5 oktober 2010, Commissie/Frankrijk (C-512/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), en Elchinov (C-173/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).

17

–

Zie met name arrest van 16 juni 2005, Commissie/Italië (C-456/03, Jurispr. blz. I-5335, punt 36).

I-9


regeling in strijd is met het stelsel, de opzet of de geest van een harmonisatierichtlijn, zonder dat de daaruit voortvloeiende schending van het Unierecht kan worden gekoppeld aan specifieke bepalingen van die richtlijn, haar verzoekschrift niet enkel op deze grond niet-ontvankelijk kan worden geacht.18 Volgens mij haalt de Commissie deze rechtspraak in haar repliek enkel aan als verweer tegen de exceptie van niet-ontvankelijkheid die het Koninkrijk der Nederlanden in zijn verweerschrift heeft opgeworpen en gaat het in geen geval om een nieuwe grief, waarmee het Hof geen rekening mag houden. Bijgevolg kan de Commissie niet worden verweten dat zij het voorwerp van de gestelde nietnakoming in de loop van de procedure heeft gewijzigd. 39. Tevens volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de niet-nakoming kan bestaan in de schending van de in artikel 4, lid 3, VEU verankerde verplichting tot loyale samenwerking tussen de Unie en de lidstaten.19 40. Het in artikel 258 VWEU bedoelde beroep kan dus niet enkel worden gebaseerd op de schending van een specifieke bepaling van de wetgeving van de Unie, maar ook op de schending van de algemene verplichting tot samenwerking, waaronder de verplichting om de doelstelling van deze wetgeving te verwezenlijken en zich te onthouden van handelingen die afbreuk doen aan het nuttig effect ervan. 41. In de onderhavige zaak staat vast dat de Commissie in haar aanmaningsbrief, in het petitum van het met redenen omkleed advies alsook in de conclusies van het inleidend verzoekschrift duidelijk heeft gesteld dat zij het Koninkrijk der Nederlanden verweet de door de richtlijn vastgestelde verplichtingen niet te zijn nagekomen. Anders dan die lidstaat betoogt, heeft zij het Koninkrijk der Nederlanden niet verweten de considerans van de richtlijn te hebben geschonden, maar wel een aan de richtlijn zelf ontleende bepaling, zoals uitgelegd in het licht van de considerans ervan, doordat het de richtlijn het nuttig effect ervan ontneemt door afbreuk te doen aan de door de richtlijn aan onderdanen van derde landen toegekende rechten. De Commissie heeft ab initio het Koninkrijk der Nederlanden verweten, de algemene opzet, de geest en het doel van de richtlijn te hebben geschonden. Dat het verzoekschrift bijkomstig naar artikel 4, lid 3, VEU verwijst, kan niet tot de niet-ontvankelijkheid ervan leiden. 42. Bovendien heeft de Commissie in haar aanmaningsbrief, in het met redenen omkleed advies alsook in de conclusies van het inleidend verzoekschrift niet alleen uitdrukkelijk de situatie bedoeld van onderdanen uit derde landen die om de toekenning van de status van langdurig ingezetene verzoeken, maar ook de situatie van onderdanen die langdurig ingezeten zijn in een andere lidstaat en die voor 18

–

Punt 23.

19

–

Zie arresten van 24 maart 1988, Commissie/Griekenland (240/86, Jurispr. blz. 1835, punten 27 en 28); 22 september 1988, Commissie/Griekenland (272/86, Jurispr. blz. 4875, punten 30-32), en 18 oktober 2007, Commissie/Frankrijk (C-441/06, Jurispr. blz. I-8887, punten 45-52).

I - 10


zichzelf of voor hun gezinsleden een verblijfsrecht in Nederland aanvragen. De Commissie heeft niet enkel verwezen naar de leges van 201 EUR die van eerstgenoemden worden gevraagd, maar ook naar de leges van 331, van 433 en van 830 EUR die van laatstgenoemden en hun gezinsleden worden gevraagd. 43. Hoewel het petitum van het verzoekschrift enkel de leges betreft die van „onderdanen van derde landen en hun gezinsleden die de status van langdurig ingezetene aanvragen” worden gevraagd en geen melding maakt van de verwerving van een verblijfstitel door onderdanen die reeds de status van langdurig ingezetene in een eerste lidstaat hebben, zou de gedeeltelijke nietontvankelijkheid van het beroep wegens die onnauwkeurigheid in de formulering ervan van overdreven formalisme getuigen, aangezien enkel hoofdstuk III betrekking heeft op de uitdrukkelijk in het petitum vermelde „gezinsleden” en het Koninkrijk der Nederlanden uit de conclusies van het verzoekschrift van de Commissie duidelijk kon afleiden welke verplichtingen het volgens de Commissie niet was nagekomen zodat het verweer heeft kunnen voeren teneinde de aangevoerde grieven te weerleggen. 44. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de exceptie van nietontvankelijkheid af te wijzen. 45.

Dan ga ik nu over tot het onderzoek van de gegrondheid van het beroep.

B – Gegrondheid van het beroep 46. Bij het onderzoek van de gegrondheid van het beroep, dient om te beginnen te worden nagaan of op de lidstaten een verplichting rust om het bedrag te beperken van de leges die van onderdanen van derde landen voor de afgifte van verblijfsdocumenten worden gevraagd. Indien dat het geval is, zal ik vervolgens dienen na te gaan of het Koninkrijk der Nederlanden die verplichting heeft geschonden door van onderdanen van derde landen leges te vragen als vermeld in de lijst die in punt 15 van de onderhavige conclusie is opgenomen.

1. De verplichting van de lidstaten om het bedrag te beperken van de leges die van onderdanen van derde landen voor de afgifte van verblijfsdocumenten worden gevraagd 47. Volgens het voorstel voor de richtlijn moest de verblijfsvergunning gratis zijn of tegen hetzelfde tarief als de identiteitskaarten voor nationale onderdanen worden verstrekt.20

20

–

Artikelen 9, lid 3, en 2, lid 4, van het voorstel voor de richtlijn. Deze formulering is haast woordelijk overgenomen in artikel 25, lid 2, van richtlijn 2004/38 naar luid waarvan alle verblijfsdocumenten „kosteloos worden verstrekt of tegen een bedrag dat het voor de afgifte van soortgelijke documenten van eigen onderdanen verlangde bedrag niet te boven gaat”.

I - 11


48. Deze precisering is niet opgenomen in de richtlijn, waarin geen bepaling voorkomt die de mogelijkheid beperkt die de lidstaten hebben om van onderdanen van derde landen of van hun gezinsleden de betaling van leges te vragen.21 Deze weglating weerspiegelt de wens van sommige lidstaten om de draagwijdte van de gelijke behandeling tussen langdurig ingezeten onderdanen van derde landen en burgers van de Unie te beperken.22 49. Vaststaat dat de lidstaten, bij ontstentenis van een specifieke bepaling in de richtlijn, over een ruime handelingsmarge beschikken om de afgifte van verblijfsdocumenten van een legesheffing afhankelijk te stellen alsook om het bedrag van de leges te bepalen. De richtlijn verbiedt de lidstaten dus niet om deze documenten gratis af te geven en verbiedt hen evenmin om betaling van leges te vragen. Nagegaan moet worden of deze handelingsmarge onbeperkt is dan wel begrensd. 50. Aangezien het burgerschap van de Unie samenhangt met het bezit van de nationaliteit van een lidstaat, kan de eruit voortvloeiende juridische status niet op onderdanen van derde landen worden toegepast. Het lijkt mij dus duidelijk dat de regeling van richtlijn 2004/38, die bepaalt dat documenten kosteloos worden verstrekt of tegen betaling van leges van eenzelfde bedrag als van eigen onderdanen wordt gevraagd, niet op onderdanen van derde landen kan worden toegepast.23 51. Voorts staat vast dat de specifieke beschermingsregeling die geldt voor onderdanen van landen die met de Europese Unie zijn verbonden door een associatieovereenkomst die hun een bevoorrechte status verleent, niet op alle derde landen kan worden toegepast. Met name kan uit de rechtspraak van het Hof, die op grond van specifieke bepalingen verbiedt dat voor de tariefregeling van verblijfsdocumenten een verschil in behandeling bestaat tussen Turkse 21

–

Opgemerkt zij dat het Europees Parlement in zijn verslag over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (A5-0436/2001) had voorgesteld artikel 9, lid 3, als volgt te formuleren: „De EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen wordt verstrekt tegen betaling van een bedrag dat niet hoger is dan de administratiekosten. Dit mag niet hoger zijn dan de rechten en heffingen die van de eigen onderdanen worden verlangd voor de afgifte van een identiteitskaart. De lidstaten kunnen bepalen dat de verstrekking gratis geschiedt.” Ook artikel 21, lid 4, werd als volgt geamendeerd: „De verblijfstitel wordt verstrekt tegen betaling van een bedrag dat niet hoger is dan de administratiekosten; dit bedrag is niet hoger dan de rechten en heffingen die van de eigen onderdanen worden verlangd voor de afgifte van een identiteitskaart. De lidstaten kunnen bepalen dat de afgifte gratis is.”

22

–

Zie in dit verband, Peers, S., en Rogers, N., EU Immigration and Asylum Law, Leiden, blz. 627.

23

–

Zie in die zin punt 54 van mijn conclusie van 14 april 2011 in de zaak Ziebell (arrest van 8 december 2011, C-371/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).

I - 12


onderdanen en burgers van de Unie, geen algemeen beginsel van gelijke behandeling worden afgeleid ten gunste van alle langdurig ingezeten onderdanen van derde landen. In zijn arrest van 17 september 2009, Sahin24, heeft het Hof immers krachtens de specifieke standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80, volgens welke geen nieuwe beperkingen met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden mogen worden ingevoerd, geoordeeld dat Turkse onderdanen zich niet voor nieuwe beperkingen gesteld mogen zien die onevenredig zijn aan die welke voor de burgers van de Unie gelden.25 Ook het reeds aangehaalde arrest Commissie/Nederland is gebaseerd op de toepassing van deze evenredigheidsvoorwaarde, gelezen in samenhang met het in artikel 9 van de Associatieovereenkomst en in artikel 10, lid 1, van besluit nr. 1/80 bedoelde beginsel van non-discriminatie. 52. Toch houden deze verschillen in status mijns inziens niet in dat geen enkele gelijkstelling mogelijk is van de rechten van onderdanen van derde landen en die van burgers van de Unie en houden zij evenmin in dat de wetgever van de Unie, waar hij een maximumbedrag bepaalt voor de leges die worden gevraagd van burgers van de Unie die om de afgifte van een verblijfsdocument verzoeken, de vaststelling van het bedrag van de leges die bij de aanvraag van soortgelijke documenten van onderdanen van derde landen worden gevraagd, aan de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten laat. 53. Ik meen integendeel dat de handelingsmarge van de lidstaten op tweeërlei wijze wordt begrensd. 54. Om te beginnen mogen de lidstaten hun handelingsvrijheid niet op zodanige wijze gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn en aan het nuttig effect ervan. 55. De krachtens artikel 63, eerste alinea, punten 3 en 4, EG, vastgestelde richtlijn zorgt voor de geleidelijke integratie in de lidstaat van ontvangst van onderdanen van derde landen die er legaal en duurzaam zijn gevestigd. Ik herinner aan punt 4 van de considerans van de richtlijn dat de integratie van deze onderdanen beschouwt als zijnde „van wezenlijk belang voor de bevordering van de economische en sociale samenhang, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap, die is opgenomen in het Verdrag”. 56. Om dit doel te verwezenlijken brengt de richtlijn de situatie van de langdurig ingezetene meer in overeenstemming met die van de burger van de Unie door eerstgenoemde bepaalde rechten te verlenen die gelijkwaardig zijn aan de rechten die de burger van de Unie geniet. Deze gelijkstelling volgt duidelijk uit punt 2 van de considerans van de richtlijn, die verwijst naar de buitengewone 24

–

C-242/06, Jurispr. blz. I-8465.

25

–

Punt 71.

I - 13


bijeenkomst in Tampere van 15 en 16 oktober 1999, tijdens welke de Europese Raad heeft verklaard dat de juridische status van onderdanen van derde landen meer in overeenstemming moet worden gebracht met die van de onderdanen van de lidstaten, en dat iemand die gedurende een nader te bepalen periode legaal in een lidstaat heeft verbleven en een vergunning tot langdurig verblijf heeft, in deze lidstaat een aantal uniforme rechten zou moeten verkrijgen die „zo dicht mogelijk bij de rechten van EU-burgers liggen”. Bovendien preciseert punt 12 van de considerans van de richtlijn dat „[o]m effect te sorteren als instrument voor de maatschappelijke integratie van langdurig ingezetenen, de status van langdurig ingezetene [moet] waarborgen dat [deze] op een groot aantal economische en sociale gebieden op dezelfde wijze wordt behandeld als burgers van de lidstaat, onder de relevante voorwaarden die in deze richtlijn worden gesteld”.26 57. Voorts vergemakkelijkt de richtlijn het vrije verkeer van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen binnen de Unie. Vanuit dit oogpunt preciseert punt 18 van de considerans van de richtlijn dat „[h]et vaststellen van de voorwaarden waaronder onderdanen van derde landen die langdurig in een lidstaat verblijven, gebruik kunnen maken van het recht van verblijf in een andere lidstaat, bij[draagt] aan de totstandbrenging van de interne markt als ruimte waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd. Het zou ook een belangrijke mobiliteitsfactor kunnen zijn, met name op de arbeidsmarkt van de Unie.” 58. Om deze gelijkstelling te verwezenlijken, voorziet de richtlijn in de gelijke behandeling van langdurig ingezetenen en eigen onderdanen op verschillende gebieden, die in artikel 11, lid 1, sub a tot en met h, van de richtlijn zijn opgesomd en voorziet zij in een bescherming tegen verwijdering overeenkomstig de in artikel 12 neergelegde voorwaarden. Tevens verleent de richtlijn aan onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene in een lidstaat hebben, het recht om vergezeld van hun gezinsleden in een andere lidstaat te verblijven, en het recht dat hun gezinsleden zich bij hen voegen. 59. Deze rechten worden verleend onder bepaalde basis- en procedurevoorwaarden, die in de richtlijn zijn gepreciseerd. De artikelen 4, lid 1, en 5, lid 1, van de richtlijn, betreffende de voorwaarden voor verkrijging van de status van langdurig ingezetene, bepalen dat deze status wordt toegekend aan onderdanen van een derde land die legaal en ononderbroken sedert de vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan de indiening van het desbetreffende verzoek in de lidstaat van ontvangst verblijven en die over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten beschikken en een ziektekostenverzekering hebben. Volgens artikel 5, lid 2, van de richtlijn mogen de lidstaten daarenboven eisen dat onderdanen van 26

–

Zoals door mij benadrukt in voetnoot 36 van mijn conclusie van 13 december 2011 in de bij het Hof aanhangige zaak Kamberaj (C-571/10), wordt de integratiedoelstelling op vergelijkbare wijze eveneens bevestigd in de punten 2, 3 en 6 van de considerans van richtlijn 2011/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van richtlijn 2003/109 (PB L 132, blz. 1).

I - 14


derde landen voldoen aan „integratievoorwaarden[27] overeenkomstig het nationaal recht”. Artikel 7, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat het verzoek bij de bevoegde autoriteit moet worden ingediend, vergezeld van „in de nationale wet te bepalen” bewijsstukken waaruit blijkt dat de betrokkene aan de in de artikelen 4 en 5 geformuleerde voorwaarden voldoet of bewijsstukken met betrekking tot passende huisvesting, en, indien nodig, van een geldig reisdocument of een gewaarmerkt afschrift ervan. De artikelen 14 en 15 van de richtlijn stellen de voorwaarden vast waaronder de onderdaan van een derde land die de status van langdurig ingezetene in een lidstaat bezit, een verblijfsrecht in een andere lidstaat kan verkrijgen door met name te bepalen dat de lidstaten de aanvrager kunnen vragen bewijzen over te leggen waaruit blijkt dat hij over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt en een ziektekostenverzekering heeft en dat hij aan „integratievoorwaarden[28] overeenkomstig het nationaal recht” voldoet. 60. Deze opsomming is limitatief. Volgens punt 17 van de considerans van de richtlijn „[bevordert] [h]armonisatie van de voorwaarden voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten [en wordt] [d]e mogelijkheid om nationale bepalingen toe te passen die gunstiger zijn, niet uitgesloten door het Verdrag”. Dit maakt het, a contrario, de lidstaten onmogelijk om restrictievere regelingen vast te stellen. Ik roep in herinnering dat punt 10 van de considerans van de richtlijn voorts preciseert dat de procedures voor het onderzoeken van de aanvraag voor de status van langdurig ingezetene „niet mogen worden gebruikt als middel om de uitoefening van het recht van verblijf door de rechthebbenden te belemmeren”. Voor zover zij aan de vastgestelde voorwaarden voldoen, hebben onderdanen van derde landen recht op de status van langdurig ingezetene.29 61. Aangezien het recht op de toekenning van de status de algemene regel is, voor zover aan de in artikel 4 van de richtlijn neergelegde voorwaarde inzake de duur van het verblijf is voldaan, meen ik bovendien, naar analogie met de uitkomst van het Hof in zijn arrest van 4 maart 2010, Chakroun30, inzake richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging31, dat de voorwaarden waarvan de lidstaten de verwerving van

27

–

Cursivering van mij.

28

–

Idem.

29

–

Zie in die zin Groenendijk, K., „The Long-Term Residents Directive, Denizenship and Integration”, Whose Freedom, Security and Justice?, Hart Publishing, 2007, blz. 429, in het bijzonder blz. 440.

30

–

C-578/08, Jurispr. blz. I-1839.

31

–

PB L 251, blz. 12.

I - 15


de status van langdurig ingezetene afhankelijk kunnen stellen, strikt dienen te worden uitgelegd.32 62. In die omstandigheden ben ik van mening dat de tarifering van de kosten die van onderdanen van derde landen worden gevraagd, om in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn te zijn, niet tot doel en evenmin tot gevolg mag hebben dat een bijkomende voorwaarde voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene wordt gesteld. 63. Hieruit volgt mijns inziens dat bij de aanvraag van de status van langdurig ingezetene geen leges mogen worden gevraagd die dermate hoog zijn dat onderdanen die niet over voldoende financiële middelen beschikken ze niet kunnen betalen. Een dergelijk vereiste zou een indirect middel zijn om de uitoefening van de door de richtlijn verleende rechten te beperken of aan meer gegoede onderdanen van een derde land voor te behouden, terwijl de richtlijn geen andere financiële voorwaarde bevat dan de voorwaarde te beschikken over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van sociale bijstand van de betrokken lidstaat. 64. Om diezelfde redenen mag mijns inziens ook het recht op verblijf in een tweede lidstaat van onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene in een eerste lidstaat hebben, niet door te hoge leges worden beperkt. 65. Het bovenstaande geldt eveneens voor het verblijfsrecht van de gezinsleden. Artikel 16, lid 1, van de richtlijn bepaalt dat de langdurig ingezetene die zijn verblijfsrecht uitoefent in een andere lidstaat voor een periode van langer dan drie maanden, kan worden vergezeld door de gezinsleden die in de eerste lidstaat samen met hem verbleven, dan wel het recht heeft dat zij zich bij hem voegen. Artikel 16, lid 5, van de richtlijn preciseert dat richtlijn 2003/86 van toepassing is wanneer het gezin nog niet is gevormd. Alvorens een nieuwe verblijfsvergunning af te geven, mogen de autoriteiten van de tweede lidstaat nagaan of het gezinslid over een vergunning tot langdurig verblijf of over een geldig reisdocument beschikt, of hij als gezinslid van een langdurig ingezetene in de eerste lidstaat heeft verbleven en of hij over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt en een ziektekostenverzekering heeft. Voor zover de limitatief in de richtlijn opgesomde voorwaarden zijn vervuld, mag de tweede lidstaat het verblijf enkel nog weigeren om redenen die verband houden met het behoud van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid. Daaruit volgt dat indien het recht van de gezinsleden van de langdurig ingezetene om hem te vergezellen of zich bij hem te voegen afhankelijk wordt gesteld van een bijkomende voorwaarde, die de betaling van te hoge leges inhoudt, dit volgens mij een schending van het recht op gezinshereniging inhoudt.

32

–

Arrest Chakroun, reeds aangehaald (punt 43).

I - 16


66. Bovendien ben ik van mening dat het door de richtlijn nagestreefde doel, te weten de integratie van langdurig ingezetenen te vergemakkelijken door hen, zij het gedeeltelijk, met burgers van de Unie gelijk te stellen, ertoe moet leiden dat eerstgenoemden op vergelijkbare wijze worden behandeld als burgers van de Unie, wanneer zij krachtens die richtlijn in vergelijkbare omstandigheden om de afgifte van soortgelijke documenten verzoeken. Zelfs bij het ontbreken van een bepaling inzake de heffing van leges, is een verschil in behandeling dat door geen enkele objectieve reden kan worden gerechtvaardigd, in het licht van deze doelstelling mijns inziens onrechtmatig. 67. De handelingsvrijheid van de lidstaten lijkt volgens mij bovendien te zijn begrensd door een tweede reeks beperkingen, die verband houden met de eerbiediging van de grondrechten. 68. Volgens vaste rechtspraak van het Hof binden de vereisten die voortvloeien uit de bescherming van in de rechtsorde van de Unie erkende algemene beginselen, waaronder de grondrechten, de lidstaten immers ook bij de uitvoering van regelingen van de Unie en zijn zij bijgevolg gehouden deze regelingen zo veel mogelijk toe te passen onder voorwaarden waarin die vereisten niet worden miskend.33 Punt 3 van de considerans van de richtlijn bepaalt overigens dat deze de grondrechten eerbiedigt en de beginselen in acht neemt die met name in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat is ondertekend te Rome op 4 november 1950, en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden erkend. Bijgevolg dienen de bepalingen die de richtlijn uitvoeren, in het licht van de grondrechten en, meer in het bijzonder, van het beginsel van non-discriminatie te worden beoordeeld. 69. Het beginsel van non-discriminatie wordt in herinnering gebracht in punt 5 van de considerans van de richtlijn, naar luid waarvan „[d]e lidstaten [deze] toe[passen] zonder onderscheid te maken naar met name geslacht, ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid”. Dit beginsel verzet zich mijns inziens tegen de invoering van leges waarvan het bedrag een afschrikkend effect heeft voor onderdanen van derde landen die niet over voldoende financiële middelen beschikken. 70. Gelet op een en ander meen ik dat de handelingsvrijheid van de lidstaten om het bedrag te bepalen dat van onderdanen van derde landen kan worden gevraagd, noodzakelijkerwijs is begrensd door de verplichting om geen leges in te voeren die zonder meer te hoog zijn dan wel onevenredig zijn in vergelijking met

33

–

Arrest van 11 oktober 2007, Möllendorf en Möllendorf-Niehuus (C-117/06, Jurispr. blz. I-8361, punt 78).

I - 17


die welke voor de afgifte van soortgelijke documenten van burgers van de Unie worden gevraagd. 71. Het Koninkrijk der Nederlanden en de Helleense Republiek werpen tegen deze conclusie tweeërlei bezwaren op. Ten eerste voeren zij aan dat de afgifte van een verblijfsdocument ten aanzien van onderdanen van derde landen constitutieve werking heeft en inhoudt dat de nationale autoriteiten over een beoordelingsbevoegdheid beschikken, terwijl deze afgifte ten aanzien van burgers van de Unie louter declaratoire werking heeft. Ten tweede betogen zij dat de lidstaten aan de aanvragers de kosten van de afgifte van een verblijfsvergunning moeten kunnen doorberekenen. Mijns inziens dienen deze bezwaren om de hierna genoemde redenen te worden afgewezen. 72. Het eerste bezwaar berust op een theoretisch onderscheid, dat volgens mij aanvechtbaar is, zowel wat het beginsel zelf als wat de eruit voortvloeiende gevolgen betreft. 73. Om te beginnen ben ik van mening dat het onderscheid tussen de louter constitutieve werking van de afgifte van een verblijfsvergunning aan „vreemdelingen in het algemeen”34 en de declaratoire werking van de afgifte van een soortgelijk document aan een burger van de Unie, als beginsel niet echt meer strookt met de evolutie van het recht van de Unie. In het reeds aangehaalde arrest Sagulo e.a., heeft het Hof inderdaad geoordeeld dat de afgifte van een verblijfsvergunning aan een burger van de Unie, die een rechtstreeks door het recht van de Unie verleend recht van vrij verkeer en van verblijf in de lidstaten geniet, slechts declaratoire werking heeft en dat een dergelijk document niet kan worden gelijkgesteld met een verblijfsvergunning, zoals die voor vreemdelingen in het algemeen is voorzien en voor welker afgifte de nationale autoriteiten over een beoordelingsbevoegdheid beschikken.35 Hoewel het eerste deel van die stelling volgens mij nog altijd juist is, is het tweede deel evenwel niet langer volledig in overeenstemming met de huidige stand van het recht. 74. Rekening dient immers te worden gehouden met het feit dat meerdere bepalingen aan bepaalde onderdanen van derde landen rechtsreeks een verblijfsrecht hebben verleend, onafhankelijk van de afgifte door de autoriteiten van de lidstaat van ontvangst van de ermee samenhangende verblijfstitel. Op basis van deze bepalingen heeft het Hof de rechtspraak die het had ontwikkeld ten aanzien van burgers van de Unie naar analogie op die onderdanen toegepast. Zo heeft het Hof in een eerste reeks arresten geoordeeld dat de krachtens besluit nr. 1/80 aan Turkse onderdanen afgegeven verblijfstitel slechts declaratoire en

34

–

De uitdrukking is overgenomen uit het arrest van 14 juli 1977, Sagulo e.a. (8/77, Jurispr. blz. 1495, punt 8).

35

–

Idem.

I - 18


bewijstechnische waarde kan hebben.36 In een tweede reeks arresten heeft het Hof de louter declaratoire werking van de verblijfstitel uitgebreid tot onderdanen van derde landen die gezinsleden zijn van een burger van de Unie. Uit de vaststelling dat „het recht van toegang tot het grondgebied van een lidstaat van een onderdaan van een derde land die gehuwd is met een onderdaan van een lidstaat, louter wordt ontleend aan de familiebetrekking”, heeft het Hof immers afgeleid dat de afgifte van een verblijfsvergunning niet is te beschouwen als een rechtscheppende handeling, maar als een handeling waarbij de individuele positie van een onderdaan van een derde land ten opzichte van de bepalingen van het gemeenschapsrecht wordt vastgesteld.37 75. Gelet op de rechten die de richtlijn thans aan onderdanen van alle derde landen verleent, rijst in het bijzonder de vraag of de afgifte van een verblijfstitel aan bedoelde onderdanen zijn constitutieve werking behoudt op grond van het rechtscheppende karakter ervan dan wel voortaan een louter declaratoir karakter heeft aangezien het enkel om de erkenning van een bestaande toestand gaat. Artikel 9, lid 6, van de richtlijn bepaalt dat het feit dat de geldigheidsduur van de EG-verblijfsvergunning van een langdurig ingezetene is verstreken, in geen geval mag leiden tot intrekking of verlies van de status en artikel 7, lid 3, van deze richtlijn bepaalt dat, indien de voorwaarden van de artikelen 4 en 5 vervuld zijn en de betrokkene geen bedreiging vormt in de zin van artikel 6, de lidstaat de status van langdurig ingezetene „toekent” aan de betrokken onderdaan. Zonder voorbij te gaan aan de handelingsvrijheid die aan de lidstaten is gelaten zowel om de voorwaarden voor de verkrijging van de status vast te stellen als om de aan onderdanen van derde landen verleende rechten vast te stellen en ook om de redenen van openbare orde of openbare veiligheid te bepalen die de weigering van de status rechtvaardigen, ben ik van mening dat het gebruik in bedoeld artikel 6 van de aantonende wijs, die in het licht van de gewoonlijk door de wetgever van de Unie gehanteerde redactionele techniek gelijkstaat aan de gebiedende wijs, een verplichting inhoudt, zonder enige beoordelingsvrijheid, om de status te verlenen wanneer aan de voorwaarden is voldaan, zodat de bevoegdheid van de nationale autoriteiten om onder toepassing van de richtlijn verblijfsdocumenten af te geven volgens mij niet als discretionair kan worden aangemerkt.38 76. Zelfs indien niettemin wordt aangenomen dat de afgifte van een verblijfsvergunning als langdurig ingezetene constitutieve werking heeft, meen ik 36

–

Zie in die zin met name arrest van 16 maart 2000, Ergat (C-329/97, Jurispr. blz. I-1487, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37

–

Zie met name arrest van 14 april 2005, Commissie/Spanje (C-157/03, Jurispr. blz. I-2911, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38

–

Zie in die zin Illamola Dausà, M., „Égalité et intégration”, La politique européenne d’immigration et d’asile: bilan critique cinq ans après le traité d’Amsterdam, Bruylant, Brussel, 2005, blz. 175. Volgens deze auteur is de bevoegdheid van de lidstaten een „gebonden bevoegdheid” (blz. 187).

I - 19


niet dat vaststaat dat een evenredig verband of zelfs maar enigerlei verband bestaat tussen de omvang van de juridische gevolgen van een handeling en de kostprijs ervan. Met andere woorden is niet bewezen dat een handeling van een autoriteit voor deze laatste meer kosten meebrengt naarmate zij meer rechtsgevolgen in het leven roept. 77. Ik ben evenmin overtuigd door het tweede bezwaar, dat bij de afgifte van een verblijfsdocument aan een langdurig ingezetene of aan een van zijn gezinsleden rekening dient te worden gehouden met de daadwerkelijke kostprijs die de aanvragen voor de lidstaten meebrengt. 78. Ten eerste is het nuttig vast te stellen dat de richtlijn, hoewel zij de in het voorstel voor de richtlijn opgenomen bepaling inzake de niet-heffing van leges of de vaststelling van een maximumbedrag daarvoor, niet heeft overgenomen, evenmin de amendementen van het Parlement bevat die voorstelden om het bedrag van de leges op de administratiekosten af te stemmen. Bijgevolg zie ik niet in wat de rechtsgrondslag kan zijn voor een dergelijke redenering, die mij niet op een algemeen beginsel lijkt te berusten. Ik verberg in dit verband niet mijn verbijstering over de link die het Koninkrijk der Nederlanden, zij het dan enkel met betrekking tot de doorrekening van de administratiekosten, legt tussen de situatie van onderdanen van derde landen die een verblijfsdocument aanvragen en die van runderen en varkens waarvoor met het oog op hun slachting een keuring is vereist. 79. Ten tweede ben ik van mening dat het Koninkrijk der Nederlanden niet aantoont dat de toetsing die het verricht veel omvangrijker is dan bij burgers van de Unie. Het baseert zijn bewijsvoering op een vergelijking met de situatie van de burger van de Unie die om de erkenning verzoekt van het in artikel 16 van richtlijn 2004/38 neergelegde recht op duurzaam verblijf en stelt dat in het kader van de aanvraag van een onderdaan van een derde land dient te worden beoordeeld of de leges zijn betaald, of het aanvraagformulier volledig is ingevuld, of de bescheiden aantonen dat de aanvrager 5 jaar rechtmatig verblijf op het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden heeft gehad en er nog steeds zijn hoofdverblijf heeft, of de aard van het verblijfsrecht van de aanvrager niet-tijdelijk of formeel beperkt was, of de aanvrager duurzaam en zelfstandig over voldoende middelen van bestaan beschikt en een ziektekostenverzekering heeft en of hij geen strafblad heeft. Tegen dit argument kan worden opgeworpen dat een aantal toetsen die het Koninkrijk der Nederlanden naar eigen zeggen verricht, identiek zijn aan de toetsen die krachtens richtlijn 2004/38 kunnen worden verricht in het kader van de afgifte van een verklaring van inschrijving aan de burger van de Unie die een verblijfsrecht van meer dan drie maanden aanvraagt of in het kader van de afgifte van een verblijfskaart aan zijn gezinsleden.39 Bijgevolg zijn er geen objectieve 39

–

Zo is het recht op verblijf van meer dan drie maanden voor de burger van de Unie die geen werknemer of student is, afhankelijk van twee voorwaarden die nagenoeg dezelfde zijn als de voorwaarden die worden vereist voor de verwerving van de status van langdurig ingezetene, aangezien de vreemdeling overeenkomstig artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 moet

I - 20


redenen die een rechtvaardiging kunnen vormen voor een verschil in behandeling tussen burgers van de Unie en onderdanen van derde landen die hun rechten aan de richtlijn ontlenen. 80. Overigens zij opgemerkt dat, waar de Helleense Republiek betoogt dat de voor de afgifte van een verblijfsvergunning geïnde leges de kostprijs dekken van de geleverde administratieve diensten, niet alleen voor de controle en certificering van het verblijfsrecht, maar ook voor de integratie van de betrokken personen, het Koninkrijk der Nederlanden in zijn memories evenwel niet heeft aangevoerd dat de kosten die van onderdanen van derde landen worden gevraagd, de kostprijs van de integratiemaatregelen omvatten. Hoewel de richtlijn bepaalt dat lidstaten mogen eisen dat onderdanen van derde landen „voldoen aan integratievoorwaarden[40] overeenkomstig het nationaal recht” en is aangevoerd dat de lidstaten overeenkomstig deze bepaling mogen eisen dat onderdanen van derde landen gedeeltelijk of volledig de kosten van de integratiemaatregelen betalen41, kan de aldus aan de lidstaten gelaten handelingsvrijheid mijns inziens niet rechtvaardigen dat afbreuk wordt gedaan aan het doel en aan het nuttig effect van de richtlijn door de invoering van te hoge of onevenredige leges. 81. Gelet op een en ander ben ik van mening dat de lidstaten van onderdanen van derde landen die krachtens de richtlijn om afgifte van verblijfsdocumenten verzoeken, geen leges mogen vragen die ofwel zonder meer te hoog zijn ofwel niet evenredig zijn in vergelijking met de leges die eigen onderdanen en burgers van de Unie die gebruikmaken van hun recht van vrij verkeer, voor de afgifte van soortgelijke documenten moeten betalen. 82. Nagegaan dient nog te worden of het Koninkrijk der Nederlanden heeft verzuimd die verplichting na te komen.

2. Het te hoge of onevenredige karakter van de door het Koninkrijk der Nederlanden gevraagde leges 83. Aangezien ik om de hierboven uiteengezette redenen van mening ben dat de richtlijn de lidstaten een verplichting oplegt om geen leges toe te passen die onevenredig zijn in vergelijking met de leges die voor de afgifte van soortgelijke documenten van onderdanen van de lidstaten worden gevraagd, kan ik zinvol

aantonen dat hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt. 40

–

Cursivering van mij.

41

–

Zie voor de ontstaansgeschiedenis van deze formulering, Groenendijk, K., „Legal concepts of integration in EU Migration Law”, European Journal of Migration and Law, nr. 2, vol. 6, 2007, blz. 111.

I - 21


verwijzen naar de beoordeling van de evenredigheid door het Hof in zijn reeds aangehaalde arrest Commissie/Nederland. 84. In dat arrest heeft het Hof de leges waarvan de bedragen variëren en het laagste bedrag meer dan twee derde hoger was dan de leges die van burgers van de Unie voor de afgifte van soortgelijke documenten worden gevraagd, als onevenredig aangemerkt. 85. A fortiori dienen de leges die van onderdanen van derde landen en van hun gezinsleden worden gevraagd en waarvan het Koninkrijk der Nederlanden niet betwist dat zij 7 tot 27 keer hoger zijn dan de bedragen die voor burgers van de Unie gelden, als te hoog en onevenredig te worden aangemerkt. 86.

Mijns inziens moet het middel derhalve gegrond worden verklaard.

VI – Conclusie 87.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„1)

Door van onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene in Nederland aanvragen en van in een andere lidstaat langdurig ingezeten onderdanen van derde landen die hun verblijfsrecht in Nederland wensen uit te oefenen alsook van hun gezinsleden die verzoeken hen te mogen vergezellen of zich bij hen te mogen voegen, leges te vragen die te hoog zijn en onevenredig zijn in vergelijking met de leges die van onderdanen van de lidstaten voor de afgifte van soortgelijke documenten worden gevraagd, is het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.

2)

Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.”

I - 22

10. Europese Commissie tegen Koninkrijk der Nederlanden

Recommend Documents