1 Titel. 2 Aanleiding en doel. Reguleringsimpactanalyse voor de uitvoering van het Archiefdecreet

RIA

Reguleringsimpactanalyse voor de uitvoering van het Archiefdecreet

1 Titel Besluit van de Vlaamse Regering tot regeling van het archiefbeheer

2 Aanleiding en doel 2.1

Uitvoering van het Archiefdecreet

Het Archiefdecreet van 9 juli 2010 legt het kader vast waarbinnen het publiekrechtelijke archiefwezen in Vlaanderen georganiseerd wordt. Zorgdragers, de bestuursinstanties en administratieve rechtscolleges die in het toepassingsgebied van het decreet vallen, zijn verantwoordelijk voor de zorg voor hun archiefdocumenten. Deze bestuurlijke verantwoordelijkheid ofwel archiefzorg is onvervreemdbaar en onverjaarbaar. Ze kan dus niet uitbesteed worden. Zorgdragers dienen hun archiefbeheer te organiseren volgens een aantal minimale bepalingen die in het decreet staan. Hun archiefdocumenten moeten in goede, geordende en toegankelijke staat gebracht en bewaard worden. Ondersteuning van de zorgdragers wordt eveneens voorzien in het decreet. De Vlaamse Regering zal zorgen voor praktijkontwikkeling, praktijkondersteuning en beeldvorming en communicatie. Het Archiefdecreet bepaalt de oprichting van een selectiecommissie per bestuursniveau, die zal instaan voor de opmaak van selectielijsten. Deze lijsten zijn instrumenten die de zorgdragers moeten hanteren om archiefdocumenten op een wettige manier te vernietigen. Het decreet wil ervoor zorgen dat zorgdragers een efficiënt ingerichte informatiehuishouding hebben, die hen toelaat om hun eigen bedrijfsvoering te ondersteunen, om aan hun verantwoordingsplicht te voldoen en om de bewijs- en informatiezoekende burger toe te laten zijn recht om documenten in te kijken, uit te oefenen. Kortom, het Archiefdecreet beoogt optimaal, transparant en verantwoordelijk functionerende zorgdragers.

2.2

Juridische grond voor de uitvoering

Deze reguleringsimpactanalyse bestrijkt drie aspecten van de uitvoering van het Archiefdecreet, waarvoor de Vlaamse Regering delegatie heeft gekregen: -

de kwaliteitscriteria voor archiefbeheer het zorgen voor de uitvoering van ondersteunende taken de oprichting en werking van de selectiecommissies

1

RIA

2.3

Omgevingsanalyse

2.3.1 KWALITEITSCRITERIA VOOR HET ARCHIEFBEHEER Uit een bevraging in 2008 bleek dat helft van de gemeenten en één vijfde van de OCMW’s beschikt over een degelijk uitgebouwde archiefdienst.1 In de recente praktijk merken we een aantal zeer positieve evoluties bij zowel kleine als grotere zorgdragers, waarbij men zelf initiatieven neemt om het niveau van het eigen archiefbeheer te verhogen2: -

schonen van het bestaande archief (Herstappe, Leuven) investeren in een nieuwe archiefruimte (Deinze, Dentergem, Geraardsbergen, Halle, Hasselt, Koekelare, Lokeren, Londerzeel, Menen, OCMW Merchtem, Puurs, Sint-Gillis-Waas, Sint-Niklaas, Voeren) aanwerven van een deskundige archivaris (Dentergem, Mechelen, Wervik) verwerven van archief van prominenten en bedrijven (Eeklo, Hasselt) opzetten van digitaliserings- en digitale archiveringsprojecten (Beveren-Waas, Mechelen, Poperinge) opzetten en stimuleren van intra- en supralokale samenwerking inzake archiefbeheer (provincie WestVlaanderen, Willebroek, Zellik)

West-Vlaanderen is een provincie die op dit vlak zeker navolging verdient. Sinds meerdere jaren voert het provinciale bestuur een actief beleid om het archiefbeheer bij lokale zorgdragers te verbeteren en te professionaliseren. Zoals hierboven vermeld stimuleert zij met succes samenwerking, niet alleen tussen gemeenten maar ook tussen verschillende bestuursniveaus. Een provinciale archiefconsulent ondersteunt de lokale besturen, een subsidiekanaal zorgt voor financiële stimulansen en een archiefcommissie adviseert de Provincieraad over archiefzaken.3 Toch zijn er ook aandachtspunten. Zorgdragers zijn lang niet altijd bereid om hun bestuurlijke verantwoordelijkheid over het archief ter harte te nemen. De stad Aarschot realiseerde onlangs de doelstelling uit haar cultuurbeleidsplan om een centraal archief- en documentatiecentrum in te richten. Dit zal zich richten op het verwerven en ontsluiten van privaatrechtelijk archief, terwijl het eigen stedelijke archief onbeheerd, onontsloten en versnipperd blijft. Het administratieve centrum van de stad Brugge, waar een deel van het archief bewaard wordt, is dan weer onvoldoende beveiligd. Andere zorgdragers krijgen te kampen met calamiteiten. Zo wordt het archief van de gemeente Ledegem sinds enkele jaren ernstig bedreigd door vochtinsijpeling in het administratieve centrum. De oorzaak zijn constructiefouten in de betonnen structuur van het gebouw. Omdat de aannemer inmiddels failliet is, sleept de herstelling zeer lang aan. De archiefstukken lopen inmiddels waterschade op die enkel met dure ingrepen te herstellen is. De belangrijkste oorzaak waarom de kwaliteit van het archiefbeheer niet altijd optimaal is bij zorgdragers, is dat de archiefwettelijke situatie gedurende meerdere decennia uiterst onduidelijk was. 4 De verouderde Archiefwet van 24 juni 1955 weerspiegelde al geruime tijd niet meer de toenmalige, hervormde staatsstructuur van België, waardoor het voor bepaalde zorgdragers niet duidelijk was in hoeverre zij onder de wet vielen. Bovendien werd in de organieke weten decreetgeving van lokale besturen de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het archief niet duidelijk vastgelegd. Zorgdragers werden dus te weinig op hun verantwoordelijkheid over het archiefbeheer gewezen. Als dat toch gebeurde, was dat weinig uniform. 5

1

Bevraging van de gemeenten uitgevoerd door de VVSG (juli 2008). Zie voor een uitgebreidere analyse de RIA van het Archiefdecreet (Vlaams Parlement, 2009-2010, Stuk 547/1, 106-107). 2

Gebaseerd op een systematische screening van de geschreven pers, september 2010 tot juni 2011.

3

Zie http://www.westvlaanderen.be/genieten/Cultuur/bibliothekenenarchief/archiefdienst/Documents/jaarverslag.pdf 4

Inmiddels hebben arresten van het Grondwettelijk Hof en de Raad van State de bevoegdheidsverdelende regels uiteengezet (zie de toelichting bij art. 1 van het ontwerpbesluit). 5

K. Knaepen en F. Scheelings, Archiefnoden in Vlaanderen. Bewaren, bewerken of cultureel werken? Een onderzoek naar de culturele werking van de archiefsector in Vlaanderen. Voorlopig rapport ter voorlegging aan de toetsingscommissie (Brussel, 2003) 17.

2

RIA

Een tweede oorzaak is dat het maatschappelijke belang van publiekrechtelijke archieven relatief laag was. Enkel door parlementaire onderzoekscommissies werd de archiefzorg hoger op de politieke agenda geplaatst. 6 Krachtens de Archiefwet werden archieven (na verplichte inbewaargeving bij het Rijksarchief) pas na 100 jaar openbaar. Buitenlandse archiefregelgeving heeft de openbaarmakingstermijn vervroegd naar 30, 20 en zelf 15 jaar. De trage openbaarmaking van Belgische archieven leidde indirect tot een onderbenutting ervan door recht- en informatiezoekende burgers.7 2.3.2 ONDERSTEUNING VAN DE ARCHIEFZORG EN HET ARCHIEFBEHEER Momenteel zijn binnen Vlaanderen een aantal spelers actief die – elk vanuit hun eigen invalshoek en met een verschillende doelgroep – actief zijn in de sector van archieven: -

Expertisecentrum David (eDAVID) FARO – Vlaams steunpunt voor cultureel erfgoed PACKED – Expertisecentrum digitaal erfgoed Algemeen Rijksarchief en Rijksarchief in de Provinciën Coördinerende archiefdienst van de Vlaamse overheid VVBAD Vlaamse universiteiten

Het in Antwerpen gevestigde eDAVID profileert zich als onderzoekscentrum voor digitale archivering en biedt voornamelijk ondersteuning via de publicatie van hun onderzoeksresultaten. Daarnaast levert zij docenten voor opleidingen over digitale depots en digitaal archiveren die georganiseerd worden door de Gentse Bibliotheekschool en de Amsterdamse Archiefschool.8 Gegroeid uit de samensmelting van Culturele Biografie Vlaanderen en het Vlaams Centrum voor Volkscultuur profileert FARO zich als steunpunt voor cultureel erfgoed. Voor wat betreft het archiefwezen richt het zich dus op de culturele archiefwerking. Het steunpunt stimuleert de valorisering van de cultureelmaatschappelijke waarde van archieven en de zorg voor en ontsluiting van het cultureel erfgoed, wat niet te vereenzelvigen is met statische archiefdocumenten in het kader van het Archiefdecreet. Het is begrijpelijkerwijs beperkt tot publieksgerichte aspecten en aan culturele archiefwerking gerelateerde aspecten van het statische archiefbeheer en houdt zich niet bezig met de dagelijkse informatiehuishouding van zorgdragers. Dit wordt onder meer duidelijk in haar opleidingsaanbod: daarin is een cursus over digitalisering voorzien, die gericht is op archiefinstellingen die archiefdocumenten willen digitaliseren, niet op zorgdragers die bedrijfsprocessen willen digitaliseren. Een ander voorbeeld zijn de bevragingen en onderzoeken bij archieven, die een deel van de publiekswerking in kaart brengen. 9 Net als FARO richt PACKED zich op het ondersteunen van erfgoedwerking. Net als eDAVID richt het zich op digitalisering en digitale archivering van cultureel erfgoed. Aangezien het expertisecentrum gegroeid is uit de museumsector, vormt deze haar belangrijkste doelgroep en vormt audiovisuele kunst en audiovisueel erfgoed haar voornaamste object. Een voorbeeld is het project CEST, dat standaarden oplijst voor de digitale ontsluiting van ‘erfgoedcollecties’.10 Het Algemeen Rijksarchief en Rijksarchief in de Provinciën – of kortweg het Rijksarchief – is een federale wetenschappelijke instelling die niet alleen archieven bewaart, ontsluit, ter beschikking stelt en valoriseert, maar ook advies verleent en opleidingen organiseert. Via het Opleidingsinstituut voor de Federale Overheid onderricht men federale ambtenaren van niveau B en C in archiefbeheer. Het Rijksarchief organiseert ook een informeel en periodiek overleg tussen de archiefbeheerders van federale instellingen, het Federale ArchivarissenForum (FAF).11 6

B. Severi, ‘Creating Archival Legislation in a Federal State: the Case of Flanders’ in: Archives Without Borders Congress Proceedings (Archiefkunde 12) (ter perse). 7

Knaepen en Scheelings, Archiefnoden in Vlaanderen, ibidem.

8

http://www.edavid.be

9

http://www.faronet.be

10

http://www.packed.be

11

http://www.arch.be

3

RIA

De Coördinerende archiefdienst van de Vlaamse overheid vervult de steunpuntfuncties wat de bestuurlijkadministratieve archiefwerking betreft voor de diensten van de Vlaamse overheid en coördineert ook de beleidsvoorbereiding en -evaluatie.12 De VVBAD is een beroepsvereniging voor archieven, bibliotheken en documentatiecentra die gegroeid is uit de bibliotheekwereld. Ze organiseert regelmatig studiedagen over alle aspecten van het archiefbeheer, dankzij een sterke inbreng van vrijwilligers uit de sector. De VVBAD is echter in de eerste plaats een beroepsvereniging die de belangen van de professie verdedigt en wanneer nodig memoranda opmaakt voor de verschillende regeringen.13 De Vlaamse archiefsector is gezegend met een gevarieerde expertise die echter niet op de noden van alle zorgdragers afgestemd is. Zoals hierboven blijkt, richt geen enkele ondersteunende actor zich op het volledige toepassingsgebied van het Archiefdecreet en is het aanbod van de meeste actoren voornamelijk vormgegeven vanuit de behoeften inzake culturele archiefwerking. Wat in het huidige ondersteuningsaanbod te weinig gelenigd wordt, zijn de actuele noden van zorgdragers op het vlak van bestuurlijk-administratieve archiefwerking, met name zorgdragers die interbestuurlijke gegevensdeling willen realiseren, papieren bestuurs- of archiefdocumenten willen vervangen door digitale versies (substitutie), ketenprocessen willen digitaliseren of digitale duurzaamheid willen realiseren. Volgens een onderzoek van de Vrije Universiteit Brussel uit 2003 heeft 88% van de 308 Vlaamse gemeenten nood aan een ‘contacten adviescentrum’ dat hen ondersteunt bij het dagelijkse, digitale documentbeheer en bij digitaliseringsprojecten. 14 Het Archiefdecreet van 9 juli 2010 hertekent bovendien bepaalde aspecten van het archieflandschap zeer grondig. Zo kunnen zorgdragers sinds de inwerkingtreding bijvoorbeeld hun verantwoordelijkheid over de volledige levenscyclus van hun archiefdocumenten opnemen of toegang verlenen tot niet-openbare archiefdocumenten voor wetenschappelijk onderzoek. In het bijzonder voor deze nieuwe mogelijkheden hebben zij ondersteuning nodig. De sleutel tot succes van de ondersteuning van de zorgdragers zal erin bestaan om de witte vlekken in het bestaande ondersteuningsaanbod op te vullen met medewerking van deze bestaande actoren en op deze wijze een ondersteunend aanbod met toegevoegde waarde te creëren voor de circa 3500 zorgdragers. Uit overleg met FARO blijkt alvast dat samenwerking inzake vormingsaanbod en monitoring aangewezen en realistisch is.15 2.3.3 OPRICHTING EN WERKING VAN DE SELECTIECOMMISSIES De uitvoering van het Archiefdecreet zal de huidige werkwijze van algemene selectielijsten bestendigen en veralgemenen. Voortaan zullen alle bestuursniveaus beschikken over een eigen algemene selectielijst. Voor een aantal bestuursniveaus zal dit een nieuwe manier van werken zijn. Op dit moment beschikken bijvoorbeeld de provincies en de Vlaamse overheid niet over een overkoepelende selectielijst. De agentschappen en departementen van de Vlaamse overheid maken momenteel autonoom hun eigen informatiebeheersplan op, waarin de bewaartermijnen en de definitieve bestemmingen vastgelegd worden. Dat betekent dat elke entiteit andere bewaartermijnen kan opleggen voor gelijkaardige archiefdocumenten. Dat betekent ook dat er geen duidelijkheid is over beheersafspraken in entiteitsoverschrijdende processen (ketenprocessen). De belasting, de inconsistenties en de overhead van deze werkwijze kunnen enkel structureel weggewerkt worden door algemene selectielijsten. Het werken met algemene selectielijsten heeft in Vlaanderen zijn nut al bewezen. Gemeenten, kerkfabrieken, de beheersinstellingen van de protestantse eredienst, OCMW’s, polders en wateringen werken al geruime tijd op deze manier. De meeste van deze algemene selectielijsten zijn in de voorbije jaren opgemaakt of geactualiseerd.16 12

http://www.bestuurszaken.be/informatiemanagement

13

http://www.vvbad.be

14

Knaepen en Scheelings, Archiefnoden in Vlaanderen, 82-83.

15

Overleg tussen Bart De Nil, Marc Jacobs en Jeroen Walterus (allen FARO) en Bart Severi (Bestuurszaken), 2 december 2010. 16

Zie http://arch.arch.be/content/view/679/133/lang,nl_BE/ en http://www.vvbad.be/views/WLOA

4

RIA

2.3.4 OVERZICHT VAN DE PROBLEEMVELDEN Thema

Probleem

Kwaliteitscriteria voor archiefbeheer

- geen gemoderniseerde criteria

Ondersteuning van de zorgdragers

- onvoldoende gecoördineerd en relevant - vormingsaanbod voor bestuurlijk-administratieve archiefwerking

Oprichting en werking van de selectiecommissies

- geen overkoepelend Vlaams selectiebeleid - op vrijwilligheid gebaseerde selectiewerkgroepen - bestuursniveaus zonder selectielijsten

3 Opties 3.1

Kwaliteitscriteria voor het archiefbeheer

3.1.1 DOELSTELLING Zorgdragers zijn verantwoordelijk voor het kwaliteitsvolle beheer van hun archiefdocumenten. Zij dragen de archiefzorg en bouwen dit in de praktijk uit door het archiefbeheer binnen de eigen organisatie vorm te geven. Het Archiefdecreet van 9 juli 2010 legt de strategische krijtlijnen vast waaraan dit archiefbeheer moet voldoen: -

de archiefdocumenten moeten in goede, geordende en toegankelijke staat gebracht en bewaard worden het archiefbeheer moet onderworpen zijn aan geëxpliciteerde en gevalideerde procedures de archiefdocumenten worden ontsloten via staten (inventarissen e.d.), die openbaar zijn het archiefbeheer moet uitgevoerd worden door deskundigen de uitvoerders van het archiefbeheer zijn onderworpen aan een deontologische code

3.1.2 REGELGEVINGSOPTIES Nuloptie: Geen nadere bepaling van de kwaliteitscriteria De nuloptie houdt in dat het archiefbeheer van zorgdragers moet blijven voldoen aan de kwaliteitscriteria van de Archiefwet van 24 juni 1955. Dat deze in 2009 gewijzigde wet door de opeenvolgende staatshervormingen niet meer van toepassing kan zijn op Vlaamse zorgdragers, is bijgevolg problematisch voor het archiefwezen. Optie 1:

Doelstellingsgerichte regulering

Deze optie legt doelstellingen op aan de zorgdragers maar geeft hen de operationele vrijheid om te kiezen op welke wijze ze deze doelstellingen willen bereiken. Deze prestatiegerichte regulering of ‘performance oriented regulation’ legt dus geen gedetailleerde eisen op en laat daardoor het pad dat zorgdragers kunnen bewandelen op weg naar deze doelstellingen vrij. Om de kwaliteitscriteria voor archiefbeheer vorm te geven, kiest deze optie voor het definiëren van eisen die zo generiek en zo technologieneutraal mogelijk zijn. Het onderscheid tussen analoge en digitale archiefdocumenten wordt enkel gemaakt wanneer dit strikt noodzakelijk is. Deze optie legt ook geen specifieke standaarden vast waaraan het archiefbeheer moet voldoen. Daarentegen richt ze zich op het concretiseren van de oorspronkelijke doelstelling van de kwaliteitscriteria, namelijk archiefdocumenten in goede, geordende en toegankelijke staat. In deze optie worden dus kwaliteitscriteria opgelegd aan de archiefdocumenten en niet aan het beheer ervan. Doelstellingsgerichte regelgeving zou, naar het voorbeeld van de op 1 april 2010 in werking getreden nieuwe Archiefregeling in Nederland, de criteria van goede, geordende en toegankelijke staat van archiefdocumenten nader bepalen. Tegelijk zou ze de zorgdragers de vrijheid geven in de wijze waarop ze deze doelstellingen wil

5

RIA

realiseren. Zo zou het uitvoeringsbesluit kunnen opleggen dat het archiefbeheer moet voldoen aan internationale, breed aanvaarde normen. De meest ruim aanvaarde norm inzake documentbeheer is ISO15489. Deze stelt dat binnen een organisatie procedures, verantwoordelijkheden en middelen moeten toegewezen worden om kwaliteitsvolle documenten te bekomen. Aan deze aspecten van de informatiehuishouding worden criteria opgelegd maar de precieze wijze waarop een zorgdrager dit zou implementeren op de werkvloer wordt opengelaten. Een ander voorbeeld is ISO-23081, die generieke kwaliteitscriteria oplegt aan metadataschema’s. Optie 2:

Oplossingsgerichte regulering

Deze optie kiest voor gedetailleerde regelgeving. Hierin worden specifieke, zeer gedetailleerde eisen opgelegd. Deze ‘command and control regulation’ kan enkel gehandhaafd worden door een sterke controle. Deze benadering kende in de jaren ’70 van de 20ste eeuw opgang in milieuregelgeving. In de laatste decennia werd ze echter meer en meer vervangen door doelstellingenregulering, omdat men zich vragen stelde over de effectiviteit.17 Tot op vandaag wordt in verschillende maatschappelijke sectoren deze benadering gekozen, bijvoorbeeld in mobiliteits- of gezondheidswetgeving. Ter uitvoering van de eigen Archiefwet koos Nederland vanaf 2001 voor het vastleggen van gedetailleerde regels. Drie ministeriële besluiten – de zogenaamde archiefregelingen – bepaalden de wijze waarop overheden enerzijds de duurzaamheid en de geordende en toegankelijke staat van archiefdocumenten moesten realiseren en anderzijds hun archiefruimten en -bewaarplaatsen moesten bouwen en inrichten. 18 De wetgever koos ervoor om zoveel mogelijk nationale, internationale of buitenlandse normen over te nemen. Een greep uit de verschillende aspecten die opgelegd werden: -

digitale archiefdocumenten moeten bij overbrenging naar een archiefbewaarplaats opgeslagen worden in o.a. SGML of PDF de brandvoortplanting van wanden en plafonds moet voldoen aan de Nederlandse norm NEN-6065 de toegangsdeuren moeten voorzien zijn van insteeksloten met sluitkommen en van veiligheidsbouwbeslag met boorzekering microfilm moet een polyester halogeenzilverfilm zijn volgens NEN-3528 inkten en toners moeten voldoen aan de internationale norm ISO-11798 omslagen, mappen en hechtmechanieken voor papier voldoen aan de kwaliteitseisen van het Instituut Collectie Nederland

Denemarken heeft een archiefregeling die vergelijkbaar is met Nederland. Een uitvoeringsbesluit van 2004 legt op gedetailleerde wijze vast hoe digitale archiefdocumenten in informatiesystemen moeten worden beheerd en worden overgedragen naar het nationale archief.19

3.2

Ondersteuning van de archiefzorg en het archiefbeheer

3.2.1 DOELSTELLING Om de doelstellingen van het decreet na te streven, zullen de zorgdragers ondersteund worden. Het decreet wil een kwaliteitsvol archiefbeheer stimuleren door de expertise over het vakgebied gevoelig te verhogen en ter beschikking te stellen van iedereen. De Vlaamse Regering heeft de opdracht om binnen de diensten van de Vlaamse overheid te zorgen voor de volgende ondersteunende taken: -

administratieve ondersteuning van de selectiecommissies zorg voor de onderlinge consistentie van de selectielijsten beeldvorming en communicatie beheer van het centrale register praktijkondersteuning praktijkontwikkeling

17

W. Harrington & R.D. Morgenstern, ‘Economic Incentives versus Command and Control. What’s the best approach for solving Environmental Problems?’, Resources for the Future, 2004 (152) 13-17. Zie www.rff.org. 18

Regeling duurzaamheid archiefbescheiden (2001), Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (2002) en Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen (2001). 19

Uitvoeringsbesluit nr. 342 van 11 maart 2004.

6

RIA

Een van de belangrijkste taken is de ondersteuning van de opmaak van effectieve, gefundeerde en actuele selectielijsten. Dit omvat de administratieve ondersteuning van de selectiecommissies maar ook de zorg voor de onderlinge consistentie van de lijsten zelf. Dit laatste is zonder meer cruciaal. Een selectielijst van een bepaald bestuursniveau moet steeds inhoudelijk, intern consistent zijn. Gelijkaardige documenten die voortvloeien uit gelijkaardige taken krijgen immers idealiter gelijkaardige bewaartermijnen en definitieve bestemmingen, tenzij wettelijke of andere redenen een afwijking vragen. Een selectielijst moet eveneens consistent zijn met de lijsten van andere bestuursniveaus. Overheidsorganisaties hebben immers bedrijfsprocessen die de eigen organisatie overschrijden en die meerdere overheden dooraderen. Voorbeelden zijn het verlenen van milieuvergunningen of van bouwvergunningen. Hoewel ze meestal niet zo benoemd worden, zijn dit in essentie ketenprocessen waaraan meerdere actoren deelnemen. De bestuurlijke verantwoordelijkheid over het archiefbeheer ligt door het Archiefdecreet bij alle betrokken zorgdragers. Door consistente selectielijsten kan voor deze processen eenduidig het bewaarniveau geregeld worden, zodat voor de zorgdragers duidelijk is wie welke informatie gedurende welke termijn moet bijhouden.20 De andere ondersteunende taken zijn vooral naar de zorgdragers gericht. Er zal naar gestreefd worden om de synergie met bestaande initiatieven zo veel mogelijk te benutten en waar mogelijk de eigen dienstverlening hieraan aan te passen, zodat aan de zorgdragers een duidelijk en aan hun noden aangepast aanbod kan worden geboden. Het is eveneens de bedoeling dat lacunes in het huidige aanbod worden gedetecteerd, zodat in samenwerking met bestaande steunpunten en expertisecentra, optimale ondersteuning kan worden geboden. Beeldvorming en communicatie wordt begrepen als het organiseren en coördineren van activiteiten en initiatieven die de kennis over archiefzorg en archiefbeheer bij de zorgdragers bevorderen. Deze taak bestaat erin om initiatieven die de kennis over de praktijk van bestuurlijk-administratieve archiefwerking bevorderen en stimuleren in Vlaanderen te organiseren en te coördineren. Praktijkontwikkeling wordt begrepen als het leveren van een bijdrage aan een continue ontwikkeling van het overheidsbeleid inzake archiefzorg en archiefbeheer op basis van evaluatie en toegepast onderzoek. Er zal dus onderzoek verricht worden en ontwikkeling nagestreefd worden met het oog op de opvolging van innovaties in binnen- en buitenland. De uitvoerder van de ondersteunende taken heeft hierin een hoofdzakelijk coördinerende en initiërende taak. Praktijkondersteuning wordt begrepen als het leveren van een actieve dienstverlening op het vlak van deskundigheidsbevordering, kwaliteitszorg, informatie en documentatie, management en internationale samenwerking. In dit kader moet een actieve dienstverlening uitgebouwd worden voor alle zorgdragers, moet de deskundigheid inzake archiefbeheer verhoogd worden en advisering en begeleiding aangeboden worden. Om deze ondersteunende taken uit te voeren kan de Vlaamse overheid met de andere spelers in het werkveld samenwerkingsverbanden opzetten om de zorgdragers te ondersteunen. Op deze manier kan optimaal gebruikgemaakt worden van de aanwezige expertise. Voorbeelden van spelers waarmee samenwerking nuttig kan zijn, zijn de provinciale bestuursscholen, zorgdragers die beschikken over expertise inzake archiefbeheer, universiteiten, wetenschappelijke instellingen zoals het Algemeen Rijksarchief en Rijksarchief in de Provinciën, culturele instellingen zoals archieven en musea en steunpunten zoals Expertisecentrum DAVID vzw, FARO Vlaams steunpunt voor cultureel erfgoed vzw , PACKED vzw, VVBAD en anderen. 3.2.2 REGELGEVINGSOPTIES Nuloptie: Geen uitvoering van de ondersteunende taken De nuloptie houdt in dat de Vlaamse Regering geen ondersteuning biedt aan zorgdragers inzake de archiefzorg en het archiefbeheer. Zoals blijkt uit de omgevingsanalyse ( zie 2.3.2) wordt aan de actuele noden van zorgdragers niet tegemoetgekomen en blijft expertise te veel verdeeld over verschillende spelers. Optie 1:

Taakuitbreiding van de Coördinerende archiefdienst (BZ)

De Coördinerende archiefdienst neemt de ondersteuning van de zorgdragers op zich. De ondersteuning van zorgdragers is aldus de bevoegdheid van de Vlaamse minister van Bestuurszaken. Optie 2: 20

Taakuitbreiding van het Agentschap Binnenlands Bestuur (BZ)

Met dank aan Hans Waalwijk (Archiefschool, Amsterdam), die me attendeerde op dit aandachtspunt.

7

Het Agentschap Binnenlands Bestuur, dat gemeenten, OCMW’s, provincies en hun verenigingen ondersteunt, zorgt voor de uitvoering van de ondersteunende taken. De Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur is dan bevoegd voor de ondersteuning in het kader van het Archiefdecreet.

RIA

Optie 3:

Taakuitbreiding van het Agentschap Kunsten en Erfgoed (CJSM)

Kunsten en Erfgoed, het agentschap dat het beleid inzake cultureel erfgoed uitvoert, zal zorgdragers ondersteunen bij de bestuurlijk-administratieve archiefwerking. De Vlaamse minister van Cultuur is bevoegd hiervoor.

3.3

Oprichting en werking van de selectiecommissies

3.3.1 DOELSTELLING De Vlaamse Regering richt selectiecommissies op die belast zijn met het opmaken en het actualiseren van de algemene selectielijsten. Per bestuursniveau is één commissie actief, die één algemene selectielijst opstelt. De commissies zijn samengesteld uit leden die in hoge mate vertrouwd zijn met de materie. De algemene selectielijsten zijn belangrijke werkinstrumenten voor de zorgdragers. Enkel op basis van deze instrumenten kunnen zij archiefdocumenten gewettigd vernietigen. De selectielijsten leggen een minimale bewaartermijn op en leggen vast of de documenten, na afloop van deze termijn, permanent bewaard of vernietigd mogen worden (de definitieve bestemming). In deze instrumenten wordt dus bepaald welke informatie die berust bij zorgdragers voor de eeuwigheid bewaard wordt en welke vernietigd mag worden. De selectielijsten zijn dus de tastbare producten van een Vlaams, overkoepelend selectiebeleid, waarvoor de selectiecommissies verantwoordelijk zijn. Sinds de jaren ’50 van de 20ste eeuw heeft de exponentiële groei van overheidsadministraties en de toename van creatie en verspreiding van informatie geleid tot het besef dat niet alle informatie kan worden bewaard. Archiefdocumenten moeten vernietigd kunnen worden op een selectieve en onderbouwde wijze. Het selectiebeleid is dus een cruciaal onderdeel van 1) de goede informatiehuishouding van zorgdragers en 2) de representatieve bewaring van het documentaire patrimonium van Vlaanderen. Om te bepalen of archiefdocumenten bewaard moeten worden of vernietigd mogen worden, moet hun belang op lange termijn ingeschat worden. Deze inschatting noemt men de waardering van archiefdocumenten. Dit gebeurt op basis van de in het Archiefdecreet vastgelegde criteria: -

de taak van de zorgdragers de verhouding van de zorgdragers tot andere zorgdragers de waarde van de archiefdocumenten als bestanddeel van het culturele patrimonium het belang van de in de archiefdocumenten voorkomende gegevens voor zorgdragers, recht- of bewijszoekenden of wetenschappelijke doeleinden21

Waardering van archiefdocumenten houdt dus rekening met zowel de verantwoordingsverplichting van zorgdragers als de cultureel-maatschappelijke waarde. Wat het eerste betreft, zorgen de selectielijsten voor een effectieve bewaring van die informatie die nodig is om individuele zorgdragers (en de overheid in zijn totaliteit) toe te laten zich te verantwoorden voor hun daden ten aanzien van de maatschappij. Wat de waarde van archiefdocumenten voor de maatschappij betreft, worden archiefdocumenten bewaard omdat zij toelaten om het overheidshandelen in een bepaalde periode te reconstrueren. De selectiepolitiek moet dus ook rekening houden met hun belang voor huidig en toekomstig wetenschappelijk onderzoek. Bovendien moeten archiefdocumenten bewaard worden omdat informatie- en bewijszoekende burgers daarbij belang hebben. Een voorbeeld zijn adoptiedossiers die na verloop van tijd geen waarde meer hebben voor de zorgdragers maar wel voor de betrokken personen.22 De selectiecommissies zijn dus verantwoordelijk voor de ontwikkeling van een selectiebeleid op Vlaams niveau dat effectief en objectief is en dat tegemoet komt aan al deze doelstellingen. Het is belangrijk dat dit beleid ook modern is: het moet rekening houden met nieuwe ontwikkelingen zoals digitalisering, ketenprocessen en geavanceerde onderzoekstechnieken. Zo zullen de selectiecommissies bij de ontwikkeling van hun methodologie zich bijvoorbeeld kunnen inspireren op de recente evaluaties van het Nederlandse 21

Archiefdecreet van 9 juli 2010, art. 11, §3.

22

http://www.archief.nl/waardering-selectie/waardering-selectie-waar-gaat-het-om/wat-is-waardering

8

RIA

selectiebeleid. Het Nationaal Archief in Den Haag werkt aan een nieuwe aanpak waarbij gestreefd wordt naar een integrale visie op waardering en selectie die niet meer vertrekt van het waarderen van categorieën archiefdocumenten maar die zich plaatst op het perspectief van de maatschappij en haar huidige en toekomstige noden inzake te bewaren informatie. Tegelijk ontwikkelt men ook een nieuwe aanpak die toelaat om digitale informatie correct en eenvoudiger te waarderen. 23 Het Vlaamse selectiebeleid en het selectiebeleid van de Algemeen Rijksarchivaris worden idealiter eveneens op elkaar afgestemd; een verschillende benadering inzake bijvoorbeeld substitutie (de vervanging van analoge archiefdocumenten door digitale) kan immers resulteren in inconsistenties tussen het Vlaamse en het federale archiefbeleid.24 Tenslotte zal het Vlaamse selectiebeleid mee ontwikkeld moeten worden door andere expertisecentra. In eerste instantie kan daarbij gedacht worden aan de universiteiten die samen de opleiding Archivistiek organiseren.25 Een selectiebeleid zal ook rekening houden met de verwachtingen van de onderzoekswereld – niet enkel historici maar ook andere onderzoekssectoren. Duurzaam toegankelijke digitale informatie maakt immers bijkomende, innovatieve onderzoeksmogelijkheden haalbaar. 26 Andere actoren die als klankbord kunnen dienen, zijn bijvoorbeeld onderzoeksjournalisten of vertegenwoordigers uit de erfgoedsector. De selectiecommissies zullen dit Vlaamse selectiebeleid echter niet alleen kunnen realiseren. Daarvoor voorziet de Vlaamse Regering de administratieve ondersteuning van de commissies. Zoals zal blijken uit de effectenanalyse (zie 4.4), is de wijze waarop de commissies structureel ondersteund worden, bepalend voor de mate waarin het selectiebeleid ingrijpend geoptimaliseerd kan worden. Net zoals in Nederland stelt men in Vlaanderen immers vast dat zorgdragers zich snel ontwikkelen tot (deels) digitaal werkende organisaties en dat bedrijfsprocessen niet alleen zorgdragers maar ook bestuursniveaus overschrijden. De klassieke methodologie van waardering en selectie, die te sterk gericht is op organisatiespecifieke inschattingen en op de werking van een papieren informatiehuishouding, moet herwerkt worden. Om ervoor te zorgen dat de selectielijsten bruikbare, actuele werkinstrumenten blijven voor zorgdragers die op een gewettigde wijze archiefdocumenten willen vernietigen, moeten de selectiecommissies voldoende werkingsvrijheid krijgen. De huidige praktijk, waarbij experten in werkgroepen op vrijwillige basis algemene selectielijsten opmaken, toont aan dat de werkgroepleden vaak het best geplaatst zijn om inhoudelijke of methodologische bijsturingen door te voeren. Hoewel ze uiteraard binnen een door de Vlaamse Regering uitgewerkt kader zullen moeten werken, moeten de selectiecommissies bijvoorbeeld het initiatief kunnen nemen om zichzelf bijeen te roepen en moeten zij kunnen beslissen over samenwerking in transversale thema’s die de bevoegdheden van afzonderlijke selectiecommissies overschrijden, zoals school- of onderwijsarchieven. Een ander voorbeeld zijn musea: het KMSKA is een agentschap van de Vlaamse overheid maar vormt archiefreeksen die gelijklopend zijn aan andere musea die (meestal) buiten het toepassingsgebied van het decreet vallen. Ook hier zou brede samenwerking een meerwaarde betekenen. Wanneer het processen betreft waaraan ook federale actoren deelnemen, is het aangewezen om ook hier het Rijksarchief te betrekken. Zoals hoger aangegeven biedt het bij ketenprocessen een grote meerwaarde om organisatieoverschrijdende afspraken te maken over het bewaarniveau ( zie 3.2.1). Een voorbeeld van dergelijke ketenprocessen met federale actoren is het uitreiken van bouwvergunningen door Vlaamse gemeenten aan de NMBS. 3.3.2 REGELGEVINGSOPTIES Nuloptie: Geen oprichting van de selectiecommissies De nuloptie houdt in dat de bevoegdheid over de vernietiging van archiefdocumenten bij de algemeen rijksarchivaris blijft berusten. Vlaamse zorgdragers hebben dan niet de mogelijkheid om een overkoepelend selectiebeleid uit te werken.

23

http://www.archief.nl/waardering-selectie/selectiebeleid-doelstellingen/nieuw-selectiebeleid

24

Studiedag ‘Substitutie: magda?’ (Brussel, 2010). Zie http://www.vvbad.be/substitutie.

25

http://www.vub.ac.be/archivistiek/index.html

26

Bijvoorbeeld langetermijnonderzoek of interdisciplinaire uitwisseling en bewerking van informatie. Zie het congres van de Alliance for Permanent Access in Helsinki in 2010: http://www.csc.fi/english/pages/apa2010.

9

De werkwijze van algemene selectielijsten is in de nuloptie niet veralgemeend. Enkele bestuursniveaus werken met een algemene selectielijst, zoals de gemeenten en de OCMW’s. Andere bestuursniveaus, zoals de entiteiten van de Vlaamse overheid of de provincies, stellen afzonderlijk van elkaar selectielijsten op.

RIA

Optie 1:

Oprichting selectiecommissies met volledige verantwoordelijkheid over het selectiebeleid

De selectiecommissies worden administratief ondersteund door het binnen de Vlaamse overheid opgerichte steunpunt. Dat wil zeggen dat het steunpunt de opmaak van het verslag, de logistieke ondersteuning van de vergaderingen en het overzenden van vastgestelde selectielijsten naar de Vlaamse Regering voor haar rekening neemt. Zoals hoger aangetoond is een doorgedreven overkoepelend selectiebeleid op Vlaams niveau een noodzakelijke voorwaarde om zorgdragers toe te laten gericht archiefdocumenten te laten vernietigen ( zie 3.3.1). Het uittekenen, evalueren en actualiseren van dit beleid is een taak die door de Vlaamse Regering nader bepaald kan worden. In essentie draait het om de wijze waarop de ondersteunende taak ‘zorgen voor de onderlinge consistentie van de selectielijsten’ ingevuld wordt (art. 10, eerste lid, 6°). In deze optie wordt de zorg voor de onderlinge consistentie van de selectielijsten volledig opgenomen door de commissies. Dat betekent dat de opmaak van het Vlaamse selectiebeleid, de kwaliteitsvolle opmaak van selectielijsten, de controle van door zorgdragers aangeboden specifieke selectielijsten, de periodieke screening van selectielijsten en de actualisering ervan door de leden van de selectiecommissies gebeuren. De strategische keuzes die gemaakt worden bij de waardering van archiefdocumenten zijn de volledige verantwoordelijkheid van de selectiecommissies, die hierin een grote autonomie toebedeeld krijgen. Optie 2:

Oprichting selectiecommissies met gedeelde verantwoordelijkheid over het selectiebeleid

De uitvoerder van de ondersteunende taken zorg in deze optie voor dezelfde administratieve ondersteuning als in Optie 1. Bijkomend neemt ze echter een meer actieve rol in het bewaken van de onderlinge consistentie van de selectielijsten. De commissies fungeren aldus vooral als expertengroepen en beslissingnemers, terwijl het steunpunt ook een sterke inhoudelijke inbreng heeft op strategisch en methodologisch vlak. Meer concreet zal de uitvoerder van de ondersteunende taken de opmaak van selectielijsten inhoudelijk voorbereiden samen met de commissieleden. Het zal de lijsten toetsen aan de decretale kwaliteitscriteria en het zal actief verouderde lijsten opsporen en signaleren aan de bevoegde commissie via een periodieke screening. Kortom, in deze optie wordt het Vlaamse selectiebeleid ontwikkeld onder gedeelde verantwoordelijkheid van de selectiecommissies en de uitvoerder van de ondersteunende taken dat een onderdeel is van de diensten van de Vlaamse overheid.

4 Effecten 4.1

Analyse van de doelgroepen

In deze reguleringsimpactanalyse werd een gedetailleerde analyse uitgevoerd van de doelgroepen van het decreet. Deze is gebaseerd op het principe ‘Think Small First’, dat in de impactanalyses van de Europese Commissie gebruikt wordt. Dit principe stelt dat bij de opmaak van nieuwe regelgeving de nodige aandacht moet uitgaan naar de kleine en middelgrote ondernemingen en niet enkel naar de grote bedrijven. De achterliggende redenering is dat KMO’s ondanks hun beperkte omvang vaak een aanzienlijk deel uitmaken van het toepassingsgebied van nieuwe regelgeving, door hun grote aantal. 27 Deze werkwijze is zeker toepasbaar op de doelgroepen van het Archiefdecreet, waarvan het leeuwendeel bestaat uit kleine tot zeer kleine zorgdragers. Gedurende meerdere maanden werd gewerkt aan een zo exhaustief mogelijke oplijsting van het toepassingsgebied van het Archiefdecreet. De bedoeling van de inventarisering was om bij de uitwerking van de uitvoeringsbesluiten maximaal rekening te kunnen houden met de omvang van het toepassingsgebied. Hoewel het toepassingsgebied van het decreet gebaseerd is op dat van het Decreet van 26 maart 2004 27

Zie http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/small-business-act/think-small-first/

10

RIA

betreffende de openbaarheid van bestuur, was het de eerste maal dat deze inventarisering plaatsvond. Voor elk bestuursniveau van art. 4, §1 van het Archiefdecreet werden de onderliggende categorieën van zorgdragers en het aantal zorgdragers binnen die categorieën in kaart werd gebracht. De inventarisering maakte gebruik van de cijfergegevens van het Agentschap Binnenlands Bestuur, aangevuld met eigen onderzoek. Samengevat leverde dit volgende gegevens op voor de situatie in oktober 2011: bestuursniveau administratieve rechtscolleges diensten, instellingen en rechtspersonen die afhangen van de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaams Gewest gemeenten en districten provincies intergemeentelijke samenwerkingsverbanden OCMW’s en hun verenigingen kerkfabrieken en de instellingen belast met het beheer van de temporaliën van de erkende erediensten polders en wateringen andere gemeentelijke en provinciale instellingen, met inbegrip van de vzw’s waarin één of meer gemeenten of de provincies minstens de helft van de stemmen in één van de beheersorganen heeft totaal

aantal 3 126 308 5 91 388 2117 94 217 3349

De gedetailleerde en actuele oplijsting kan men raadplegen op http://www.bestuurszaken.be/archiefdecreet. Daarnaast werd op basis van de gegevens van de Studiedienst van de Vlaamse Regering de omvang van de grootste categorieën van zorgdragers in kaart gebracht, met name de entiteiten van de Vlaamse overheid, de gemeenten en de OCMW’s.28 In onderstaande tabel wordt voor deze zorgdragers de gemiddelde personeelsaantallen opgelijst: bestuursniveau

Vlaamse overheid gemeente (centrumstad) OCMW

VTE’s gemiddeld per zorgdrager

380,05 161,36 (1398,08) 278,95

Bovenstaande cijfergegevens leren ons dat het toepassingsgebied van het Archiefdecreet zeer omvangrijk en zeer gediversifieerd is. Qua administratie zijn de gemeenten – en uiteraard vooral de centrumsteden – en de OCMW’s de grootste zorgdragers, samen met de provincies. De 13 centrumsteden van Vlaanderen hebben, in vergelijking met de gemiddelde gemeente, een zeer grote administratie. Zoals echter gebleken is uit de gedetailleerde omgevingsanalyse van de reguleringsimpactanalyse van het Archiefdecreet, hebben de grotere zorgdragers meestal hun archiefbeheer onder controle.29 Zij hebben een relatief goed uitgebouwde archiefdienst, waar de nodige expertise aanwezig is om de dagelijkse informatiehuishouding van de zorgdrager te ondersteunen en waar het archief in goede omstandigheden beheerd wordt. De gemiddelde gemeenteadministratie is maar liefst 8,6 maal kleiner dan die van een centrumstad. Ongeveer 36,5% van de gemeentelijke ambtenaren is dan ook tewerkgesteld in een centrumstad. Maar dat betekent eveneens dat er een zeer grote groep van gemeenten is die een kleine tot zeer kleine administratie hebben. Mutatis mutandis kan hetzelfde gezegd worden over de OCMW’s. Bij de uitwerking van de uitvoeringsbesluiten en bij de uitvoering zelf van het decreet, zal de aandacht dus voornamelijk moeten uitgaan naar de vele kleine zorgdragers. Deze zorgdragers, zoals kerkfabrieken of polders, hebben een zeer kleine administratie en ze hebben meestal niet de mogelijkheden om een 28

Ambtenaren tewerkgesteld bij lokale overheden (telling van 2de kwartaal 2008). Zie http://www.lokalestatistieken.be. Personeel bij de Vlaamse overheid (telling van 2009). Zie http://aps.vlaanderen.be/svr/bestuurszaken.html. 29

Vlaams Parlement, 2009-2010, Stuk 547/1, 106-107.

11

RIA

gediplomeerde archivaris aan te werven. Net daarom moet de uitwerking van de criteria voor kwaliteitsvol archiefbeheer hiermee rekening houden. Ze moeten realistisch handhaafbaar zijn en rekening houden met het diverse toepassingsgebied van het Archiefdecreet. Tenslotte is het van belang erop te wijzen dat er vrijwillige kwaliteitsnormen bestaan voor het archiefbeheer. De internationale norm ISO-15489 bepaalt op welke wijze procedures, middelen en verantwoordelijkheden vastgelegd moeten worden bij een organisatie om efficiënt records management in te richten. Andere normen zijn veel specifieker van aard en leggen bijvoorbeeld formaten vast voor de bewaring van digitale archiefdocumenten. In tegenstelling tot de eerstvermelde norm zijn deze normen niet technologieneutraal en impliceert het gebruik ervan een bepaalde tactische keuze van de archiefvormer die volgt uit een strategische beleidskeuze. Daarnaast zijn momenteel ook dwingende kwaliteitscriteria in opmaak, met name de criteria voor goede, geordende en toegankelijke staat die voortvloeien uit de in 2009 gewijzigde Archiefwet. Deze criteria zullen van toepassing zijn op die zorgdragers die archiefdocumenten beheren die voortvloeien uit federale bevoegdheden, zoals onder meer provincies, gemeenten en OCMW’s. Wederzijdse afstemming – of minstens congruentie – tussen deze federale kwaliteitscriteria en de criteria die voortvloeien uit het Archiefdecreet is dan ook wenselijk. Om de uitwerking van deze criteria in goede banen te leiden besloten we om de in de sector aanwezige expertise te raadplegen. In het voorjaar van 2010 werd tweemaal een informeel expertiseoverleg georganiseerd waarop vakexperten gevraagd werd om na te denken over de wijze waarop de kwaliteitscriteria ‘goede, geordende en toegankelijke staat’ gedefinieerd zouden moeten worden. Het overleg had als belangrijkste doelstelling om de kwaliteitscriteria te definiëren 1) op een duurzame wijze en 2) op een haalbare en handhaafbare wijze.30 Door de kwaliteitscriteria te definiëren op een duurzame wijze willen we vermijden dat het uitvoeringsbesluit na enkele jaren verouderd is, niet in het minst door de snelle technologische vernieuwingscyclus die vooral op digitale archivering een sterke impact heeft. Door haalbaarheid en handhaafbaarheid na te streven wilden we ervoor zorgen dat het uitvoeringsbesluit de nood aan kwaliteitsverhoging in het archiefbeheer kan verzoenen met de gedifferentieerde situatie in de praktijk. Er zijn immers al heel wat zorgdragers die reeds voldoen aan de kwaliteitscriteria, terwijl anderen nog een inhaalbeweging voor de boeg hebben. Zeer gedetailleerde kwaliteitscriteria die onvoldoende rekening houden met de realiteit, zouden weinig zoden aan de dijk brengen: kleinere zorgdragers zouden er niet of moeilijk aan kunnen voldoen en de controle op de naleving ervan zou de toezichthoudende overheid bijkomend belasten.

4.2


4.2.1 OPTIE 1: DOELSTELLINGSGERICHTE REGULERING Baten en kosten Een doelstellingsgerichte regelgeving biedt aan zorgdragers geen tastbare, eenduidige criteria. De regels nemen niet de vorm aan van een lijst waarbij men kan afpunten om conform de regelgeving te werken. De doelstellingen die moeten behaald worden, worden wel geëxpliciteerd, maar niet de wijze waarop. Een praktische vertaling naar de eigen administratie blijft dus nodig. De handhaving van kwaliteitscriteria is daardoor minder evident, aangezien elke zorgdrager de doelstellingen op een andere manier kan behalen. Doelstellingsgerichte regulering heeft echter ook manifeste voordelen. Aan zorgdragers laat deze wijze van reguleren een zekere operationele vrijheid. De regelgeving legt duidelijke, afgewogen doelstellingen op aan de

30

Het verslag van dit expertiseoverleg is te raadplegen op http://www.bestuurszaken.be/aanpak-vanregelgevingsopmaak.

12

RIA

doelgroepen maar laat de praktische implementatie open. Dankzij de decretaal vastgelegde ondersteunende taken van de Vlaamse Regering kunnen informatiecampagnes en praktijkontwikkeling dit in een bepaalde tactische richting sturen maar in essentie komt deze optie tegemoet aan de vraag van de lokale besturen om geresponsabiliseerd te worden. Ten tweede is deze optie technologieneutraal; ze maakt geen technologiegebonden keuzes. Daardoor is ze ook minder onderhevig aan veroudering, wat – gezien de technologische vernieuwingscyclus – een bijzonder groot voordeel kan zijn. De vorige Nederlandse Archiefregeling was niet technologieneutraal, waardoor de sector na enkele jaren reeds vroeg om ingrijpende wijzigingen ( zie 3.1.2). De nieuwe Archiefregeling kiest sinds 1 april 2010 voor de prestatiegerichte aanpak. Tenslotte biedt deze regelgevingsoptie nuttige mogelijkheden op het vlak van handhaving. Het Archiefdecreet geeft aan de Vlaamse Regering de mogelijkheid om een externe audit te organiseren. Hoewel deze delegatie niet zal uitgewerkt worden in dit uitvoeringsbesluit, houdt men bij de opmaak van kwaliteitsvolle regelgeving zo veel mogelijk rekening met de wijze waarop het gehandhaafd kan worden. 31 Doelstellingsgerichte regelgeving laat toe om performance audits uit te voeren op het archiefbeheer en de archiefzorg. Deze manier van auditeren onderzoekt de efficiëntie en effectiviteit van de op verbetering van de eigen werking gerichte organisaties en de zuinige inzet van middelen daartoe. Het auditeert de werking op basis van geëxpliciteerde beleidslijnen en toetst dit aan principes van zorgvuldig bestuur en toepasselijke regelgeving. 32 De methode wordt in toenemende mate gebruikt door rekenhoven (supreme audit institutions) wereldwijd.33 Ze kan zonder twijfel ook dienen voor de audit van het archiefbeheer en het archiefzorg, temeer daar het Archiefdecreet reeds heeft vastgelegd dat het archiefbeheer in procedures moet worden vastgelegd. 34 Zoals gezegd vormen deze procedures een belangrijke bron voor de externe auditor. Hoewel de voordelen van optie 1 duidelijk zijn, doen we toch een poging om ze waar mogelijk te kwantificeren. Om de nalevingskosten voor de doelgroepen in kaart te brengen, namen we de berekening over die in de reguleringsimpactanalyse voor het Archiefdecreet werd gemaakt. 35 Daarin deelden we de zorgdragers in volgens grootordeklassen, een indeling gebaseerd op het aantal inwoners. De grootordeklasse weerspiegelt ook de gemiddelde omvang van hun administratie, zoals uiteengezet in de doelgroepenanalyse (zie 4.1). Daardoor kunnen we een vrij precieze inschatting maken van de kosten voor de zorgdragers, rekening houdend met de reële situatie. We stellen daarbij vast dat hoe groter de omvang van de administratie is, hoe ingrijpender de wijzigingen aan de informatiehuishouding en hoe groter de nalevingskosten zullen zijn. Belangrijk om op te merken is wel dat onderstaande cijfers slechts een inschatting vormen die zo veel mogelijk gebaseerd is op de realiteit. Ze brengt bovendien de maximale, theoretische kosten in beeld, met name wat zorgdragers moeten investeren om tenvolle aan de kwaliteitscriteria te voldoen. Dit zijn niet noodzakelijk de reële kosten, aangezien men vaak zal kiezen om gradueel te conformeren aan de kwaliteitscriteria, waardoor men bepaalde optimalisaties meer zal kunnen benutten dan wanneer men een volledige, eenmalige investering doet. De 308 gemeenten worden ingedeeld in de gebruikelijke grootordeklassen volgens het aantal inwoners. Wat de 175 kleine gemeenten (tot 15.000 inwoners) betreft, wordt verwacht dat zij, wegens de beperkte omvang van de administratie, volstaan met procedurele wijzigingen die de bewaring in goede, geordende en toegankelijke staat inbedden in de dagelijkse werkstromen. De gemeentesecretaris kan de verantwoordelijkheid over het archiefbeheer zelf blijven waarnemen. De eenmalige kosten bedragen 1.470 euro per kleine gemeente; de jaarlijkse kosten 5.762 euro per gemeente of 1.008.350 euro. De tweede klasse wordt gevormd door 120 middelgrote gemeenten of (regionale) steden (van 15.001 tot ongeveer 45.000 inwoners). Volgens bevragingen in 2003 en 2008 beschikt ongeveer de helft ervan over een 31

http://www.wetsmatiging.be/kwaliteitsvolle-regelgeving.html

32

Implementation Guidelines for Performance Auditing (2004). Zie http://www.intosai.org/en/portal/documents/intosai/audit_related/documentsgoal1/ 33

E. Van Loocke en V. Put, ‘De impact van performance auditing: “slow and subtle”?’ in: D. Verlet en C. Devos (eds.), Efficiëntie en effectiviteit van de publieke sector in de weegschaal (SVR-Studie 2010/2) (Brussel, 2010) 187-220. Zie http://www4.vlaanderen.be/dar/svr/Pages/2010-06-30-svrstudie2010-2-efficientie.aspx 34

Onder meer art. 7, §1, 1° van het Archiefdecreet van 9 juli 2010 vormt hiervoor een aanzet.

35


13

RIA

archiefverantwoordelijke of een rudimentaire archiefdienst. De kosten worden geschat op de aanwervingskost van 0,5 VTE op B-niveau (of op de verdeling van een gelijkwaardig takenpakket over het huidige personeelsbestand), met name 18.978,88 euro voor telkens 60 gemeenten, of samen 1.138.732,8 euro. De 11 kleinere centrumsteden (Aalst, Brugge, Genk, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout) hebben allen een volwaardige archiefdienst, met minstens een voltijdse, geschoolde archivaris en soms twee. Verwacht wordt dat zij reeds voldoen aan de eisen van een kwaliteitsvol archiefbeheer, minstens voor de analoge archiefdocumenten. De grootste centrumsteden Antwerpen en Gent beschikken over de meest uitgebouwde archiefdiensten, met meerdere geschoolde archivarissen en archiefmedewerkers, die nauw samenwerken met de administratie. Verwacht wordt dat zij reeds voldoen aan de eisen van een kwaliteitsvol archiefbeheer. Net zoals de grotere steden wordt verwacht dat de diensten van de Vlaamse overheid en de provincies zich probleemloos kunnen conformeren aan de kwaliteitscriteria, hoewel alle bestuursniveaus met een grote of kleine achterstand te maken hebben. Eerstgenoemde beschikt over een archivaris per beleidsdomein en een coördinerende archiefdienst; de provincies beschikken eveneens elk over een goed uitgebouwde archiefdienst met goede contacten met de archiefvormer. Voor OCMW’s wordt dezelfde indeling in grootordeklassen en dezelfde berekeningswijze als voor de gemeenten gebruikt, eveneens steunend op de resultaten van de bevraging in 2008. Het aantal VTE’s van een OCMW-administratie ligt gemiddeld 3 keer lager dan de gemeentediensten van dezelfde gemeente. Dit brengt de kost op 905.322 euro. De kosten voor de 94 polders en wateringen en de instellingen voor het beheer van de temporaliën van de erkende erediensten worden volgens dezelfde wijze berekend, ermee rekening houdend dat de gemiddelde omvang van hun administratie 50 keer lager ligt dan voor gemeenten. Voor polders en wateringen bedraagt de totaalkost jaarlijkse 6.370 euro; de eenmalige kost 26.072,80 euro. Voor de erediensten is dit jaarlijks 114.075 euro en eenmalig 460.034,50 euro. Het expertiseoverleg over de kwaliteitscriteria voor archiefbeheer dat in februari 2010 plaatsvond, koos resoluut voor deze optie. De deelnemers waren ervan overtuigd dat deze werkwijze meer tegemoet komt aan de vraag van zorgdragers naar voldoende operationele vrijheid in hun archiefbeheer. Ze zal de regelgeving duurzamer maken aangezien de technologieneutrale benadering beter bestand is tegen veroudering. Baten

Kosten

omschrijving

schatting

Omschrijving

schatting

kleine gemeenten

operationele vrijheid

1.008.350,00

middelgrote gemeenten centrumsteden


1.138.732,80


0,00

provincies


0,00

OCMW’s


905.322,00

erkende erediensten


114.075,00

polders en wateringen operationele vrijheid

6.370,00

Vlaamse overheid (zorgdrager) Totaal


3.172.849,80

Verdelingseffecten Ongeacht de regelgevingsoptie die gekozen wordt, zijn de lasten voor de zorgdragers niet gelijk verdeeld. Zorgdragers die eerder al hun archiefzorg ter harte hebben genomen, zullen in verhouding minder moeten investeren in het archiefbeheer dan de instanties die hun wettelijke taak verwaarloosd hebben. We verwachten dat de optie van doelstellingsgerichte regelgeving dan ook minder zware lasten oplegt aan deze zorgdragers, omwille van de operationele vrijheid die gegeven wordt. Bovendien houden we zoals hoger beschreven maximaal rekening met de verscheidenheid van de doelgroepen van het Archiefdecreet.

14

RIA

Juridisch-technische effecten De kwaliteitscriteria voor archiefzorg en archiefbeheer hebben een effect op de criteria die krachtens de in 2009 gewijzigde Archiefwet van 24 juni 1955 uitgewerkt worden. De Archiefwet blijft van toepassing op archiefdocumenten die voortvloeien uit federale bevoegdheden die door lokale overheden in medebewind uitgeoefend worden. Het Archiefdecreet is van toepassing op alle andere archiefdocumenten. Bijgevolg is het van belang dat de kwaliteitscriteria van beide regels op elkaar afgestemd zijn. Zoniet zouden bijvoorbeeld OCMW’s geconfronteerd worden met verschillende, mogelijk conflicterende criteria, afhankelijk van de rechtsbron van het bedrijfsproces waarbinnen de archiefdocumenten worden opgemaakt of ontvangen. Momenteel wordt hierover overleg gepleegd met de federale overheid (zie 6. Consultatie). Dit is echter nog lopende. Het is dan ook belangrijk om met deze factor rekening te houden bij de uitwerking van de kwaliteitscriteria. De optie van doelstellingsgerichte regelgeving heeft als bijzonder voordeel dat de criteria eenvoudiger congruent te maken zijn met de federale criteria, waarop men geen vat heeft. De verwachte doelstellingen zijn immers deels identiek en de concrete invulling wordt opengelaten. Hoewel dus een dialoog met de federale overheid noodzakelijk blijft om tot coherentie te komen, kan optie 1 het risico op incongruentie aanzienlijk verkleinen. 4.2.2 OPTIE 2: OPLOSSINGSGERICHTE REGULERING Baten en kosten ‘Command and control regulation’ heeft als grote voordeel dat hij eenduidig is. De regelgeving lijst concrete, vaak technische bepalingen op waaraan de zorgdragers zich moeten conformeren. In tegenstelling tot doelstellingsgerichte regulering is hier weinig tot geen ruimte voor interpretatie. Zorgdragers weten dus wat ze moeten doen om de doelstellingen van het decreet te behalen. De vraag is maar of deze aanpak de meest kostenefficiënte aanpak is. Oplossingsgerichte regulering biedt rechtszekerheid door – in het geval van deze kwaliteitscriteria – een exhaustieve lijst te maken van tastbare criteria die garandeert dat de doelstellingen gehaald worden. Als dit al mogelijk is op één moment, zal het niet eenvoudig zijn om die op een dusdanige manier te definiëren dat de regelgeving bestand is tegen de tand des tijds. Deze optie is ook weinig flexibel, net omdat ze weinig ruimte voor interpretatie laat. Zorgdragers hebben weinig keuzevrijheid bij de implementatie binnen de eigen informatiehuishouding waardoor het te verwachten is dat de lasten groter zijn dan de optie van doelstellingsgerichte regelgeving. Tenslotte sluit ze zich mogelijk te veel op in één strategische en zelfs tactische keuze en is daardoor sterk onderhevig aan veroudering. Al snel bleek in Nederland dat de oplossingsgerichte archiefregelingen achterhaald waren. Technologische vernieuwingen zorgden ervoor dat bepaalde opgelegde standaarden (zoals SGML) soms zeer snel achterhaald waren en vervangen moesten worden door nieuwere. Een ander probleem was dat de ervaring inmiddels geleerd had dat het opleggen van bestandsformaten onvoldoende garanties bood op digitale duurzaamheid. Tenslotte leidde de gedetailleerde checklists voor archiefruimtes tot frustraties bij archiefinspecteurs die in sommige gevallen archiefruimtes moesten afkeuren terwijl ze – volgens hun overtuiging – uiterst geschikt waren. De consensus over de verouderde archiefregelingen bracht de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ertoe eind 2004 evaluatiecommissies op te richten. Deze commissies stelden vast dat de regelingen te weinig aandacht besteedden aan het dynamische archiefbeheer en teveel archief als louter erfgoed behandelden. In de woorden van de commissies was dit een onterechte ‘onderbelichting van het bedrijfsvoeringsbelang en verantwoordingsbelang van goed informatiebeheer’. 36 Daarnaast vond men het sterk oplossingsgerichte karakter van de regelingen te onderhoudsgevoelig. Pas op 1 april 2010 trad een nieuwe, eengemaakte archiefregeling in werking. 37 Deze regeling verlaat de piste van oplossingsgerichte regulering en kiest voor prestatiegerichte regulering. Ze stelt algemene prestatie-eisen aan overheden en hun archiefdocumenten en laat hen meer vrijheid dan voorheen om eigen keuzes te maken. Men legt bijvoorbeeld niet langer specifieke bestandsformaten op voor digitale archiefdocumenten maar men 36

Aanbiedingsbrief evaluatie ministeriële regelingen Archiefwet, 18 december 2006. Zie http://www.en.nationaalarchief.nl/images/4_12703.pdf 37

Zie http://www.archief.nl/nieuwe-archiefregeling

15

RIA

kiest voor een bepaalde categorie van formaten, met name open standaarden. De sector reageert overwegend positief: overheden vinden het een goede zaak dat de gedetailleerde regelgeving versoepeld werd.38 Te verwachten is dat de nalevingskosten voor zorgdragers in deze optie globaal gezien veel hoger zullen liggen dan in Optie 1. Dat is logisch: zorgdragers krijgen minder operationele vrijheid om goede, geordende en toegankelijke staat voor hun archiefdocumenten te realiseren. Het uitvoeringsbesluit zal een concrete set van richtlijnen opleggen die, naast het voordeel van duidelijkheid, niet toelaat om een onderscheid te maken op basis van de huidige. Dat betekent dat een zorgdrager die volgens Optie 1 reeds zou voldoen aan de als doelstellingen geformuleerde kwaliteitscriteria onvermijdelijk een nieuwe investering zal moeten doen om te voldoen aan de criteria van Optie 2. Een voorbeeld: van de provincie West-Vlaanderen veronderstellen we dat zij in hoge mate voldoen aan wat men in consensus onder goede, geordende en toegankelijke staat verstaat. Aangezien Optie 2 hen minder operationele vrijheid geeft en tactische keuzes oplegt, zal deze zorgdrager gedwongen zijn om hun informatiehuishouding aan te passen aan de regelgeving. Verdelingseffecten Ongeacht de regelgevingsoptie die gekozen wordt, zijn de lasten voor de zorgdragers niet gelijk verdeeld. Zorgdragers die eerder al hun archiefzorg ter harte hebben genomen, zullen in verhouding minder moeten investeren in het archiefbeheer dan de instanties die hun wettelijke taak verwaarloosd hebben. Toch zal deze optie in verhouding tot doelstellingsgerichte regelgeving ook voor de zorgdragers die wel een goed werkende informatiehuishouding hebben een zware last betekenen. Immers moet elke zorgdrager dan voldoen aan de gedetailleerde criteria, ongeacht of zij momenteel bijvoorbeeld volgens andere standaarden en normen werken. We verwachten dus dat de optie van oplossingsgerichte regelgeving zwaardere lasten oplegt aan deze zorgdragers, omwille van de zeer beperkte operationele vrijheid die gelaten wordt. Deze optie laat dan ook niet toe om maximaal rekening te houden met de verscheidenheid van de doelgroepen van het Archiefdecreet. Juridisch-technische effecten Zoals hoger besproken zal de uitwerking van de kwaliteitscriteria rekening moeten houden met de federale Archiefwet (zie 4.2.1). De optie van oplossingsgerichte regelgeving zal congruentie tussen beide regelingen zeer moeilijk maken, zelfs al zouden ze dankzij het lopende intergouvernementele overleg op elkaar afgestemd zijn. In de praktijk zou deze optie – naar het voorbeeld van de vorige Archiefregeling in Nederland – immers betekenen dat een provincie voor de ene archiefreeks een andere papiersoort, een andere inkttoner en een andere etiketlijm moet gebruiken dan voor een andere reeks. Hetzelfde zou dan gelden voor de gebruikte metadataschema’s en bestandsformaten van digitale archiefdocumenten.

4.3


4.3.1 BEHEERSKOSTEN De beheerskosten van de 3 opties zijn identiek. Ongeacht de keuze die gemaakt wordt tussen de opties, zal de budgettaire impact van de oprichting en de werking van het steunpunt dus gelijk blijven. De voornaamste verschillen situeren zich voornamelijk op het vlak van de organisatorische inbedding in de Vlaamse overheid en bijgevolg de politieke verantwoordelijkheid en de noden inzake samenwerking en afstemming tussen de verschillende actoren binnen de Vlaamse overheid. Hiervan worden de directe effecten (kosten en baten) en de verdelingseffecten hieronder geanalyseerd. De regelgevingsopties voor de oprichting en werking van de selectiecommissies hebben overigens wel een impact op de beheerskosten. Die worden verderop uiteengezet ( zie 4.4). De beheerskosten werden uitgewerkt door de Coördinerende archiefdienst en de Dienst Wetsmatiging van het Departement Bestuurszaken in het kader van de ontwikkeling van een methodologie voor de berekening 38

C. de Wolf, ‘Getuigenis van een veranderende archiefwereld’, Sited, 119 (2010). Zie http://www.vhic.nl

16

RIA

van de beheerskosten van wijzigende of nieuwe regelgeving. Om deze nieuwe methodologie vorm te geven, werd de oprichting en de inrichting van het steunpunt van het Archiefdecreet gekozen. 39 Dankzij dit pilootproject werden de beheerskosten van het steunpunt uiterst gedetailleerd uitgewerkt; de cijfers worden waar nuttig hernomen in deze reguleringsimpactanalyse. Bij wijze van bijkomende kwaliteitstoets werden de resultaten vergeleken met de beperktere inschatting die in de reguleringsimpactanalyse van het Archiefdecreet opgenomen was, zodat we ervan konden uitgaan dat de resultaten realistisch waren. 40 In essentie werden de beheerskosten berekend door de decretaal opgelegde taken van het steunpunt te concretiseren in diensten en de daaraan verbonden bedrijfsprocessen. 41 We gaven het steunpunt dus virtueel vorm en berekenden de budgettaire impact daarvan. Vertrekkend vanuit de ondersteunende taken bepaald in het decreet beschreven we de diensten en we daalden daarbij af tot op het niveau van de processen en de processtappen. Onder het hoofdproces ‘Ondersteuning van de selectiecommissies’ bijvoorbeeld, richtten we 7 processen in, gaande van ‘Werven van commissieleden’ over ‘Overzenden van selectielijsten naar de Vlaamse Regering’ tot ‘Uitbetalen commissieleden’. Het eerstgenoemde proces ‘Werven van commissieleden’ gaven we vorm via 5 processtappen: -

Oplijsten kandidaten en plaatsvervangers Overmaken aan kabinet voor validatie Ontvangen van de lijst met aangestelde kandidaten Aanschrijven van de kandidaten Ontvangen antwoorden kandidaten

De betrokken actoren en belanghebbenden werden voor elk van deze processtappen vervolgens in kaart gebracht. Dat leverde een omvangrijke matrix op waarin in een volgende fase telkens de tijd, het aantal actoren en de periodiciteit werden ingevuld. Samen met de gestandaardiseerde loonkosten van de betrokken actoren bepaalden deze parameters uiteindelijk de beheerskosten voor de Vlaamse overheid. 42 Enkele voorbeelden van de berekeningswijze van processtappen illustreren het detailniveau van de beheerskostenmethodiek: Functieprofiel

Benodigde tijd in dagen (T)

Aantal actoren (#)

Periodiciteit per jaar (P)

Versturen van de selectielijst naar het kabinet

C1

0,05

1

69,92

Beantwoorden van vragen van zorgdragers

A1 B1 C1

0,1 0,1 0,05

3 1 1

600 600 600

Processtap

De cijfers die gehanteerd werden, zijn zoveel mogelijk gebaseerd op werkelijke situaties of zijn gefundeerde extrapolaties. We verwachten dat jaarlijks 69,92 selectielijsten (zowel specifieke als algemene) zullen verwerkt worden door de selectiecommissies. Dit cijfer is het resultaat van een inschatting op basis van 1) het al dan niet bestaan van geactualiseerde selectielijsten voor de bestuursniveaus en 2) de omvang van de bestuursniveaus.43 De schatting dat het steunpunt jaarlijks 600 inhoudelijke adviesvragen zal ontvangen, is gebaseerd op de reële ervaring van de Coördinerende archiefdienst van de Vlaamse overheid. In 2009 ontving deze dienst 117 vragen, gaande van digitalisering over materieel archiefbeheer tot digitale archivering; in 2010 was dit opnieuw 39

Rapport Oprichting Steunpunt. Pilootproject in het kader van de studieopdracht ‘afstemmen van beheerskosten, administratieve lasten, organisatiebeheersing en procesbeschrijving’, Dienst Wetsmatiging en Afdeling Proces- en Informatiebeleid (Departement Bestuurszaken, Vlaamse overheid), november 2010. 40


41

Zie Contextanalyse_steunpunt_Archiefdecreet.doc. Voor de taken, zie het Archiefdecreet van 9 juli 2010, art. 10, 1ste lid. 42

Beheerskostenmatrix Archiefdecreet, v4.3, 5 november 2011.

43

Analyse van de periodiciteit van algemene en specifieke selectielijsten: 20091020_Begroting.xls (Departement Bestuurszaken, Afdeling Proces- en Informatiebeleid).

17

RIA

meer dan 100.44 De doelgroep van deze dienst omvat 126 zorgdragers ( zie 4.1). Extrapoleren we dit naar het volledige toepassingsgebied betekent dit ca. 3000 adviesvragen per jaar. Rekening houdend met de mogelijkheid dat zorgdragers minder snel hun weg naar het steunpunt vinden dan de entiteiten van de Vlaamse overheid naar de Coördinerende archiefdienst, brachten we dit aantal terug tot een voorzichtige 600. Nadat volgens de hierboven beschreven werkwijze alle processtappen geanalyseerd en berekend werden, leverde het pilootproject volgende te verwachten kosten inzake VTE’s op: Aantal VTE’s 4,6 VTE op A1-niveau 1,32 VTE op B1-niveau 0,99 VTE op C1-niveau Totaal: 6,91 VTE

Beheerskosten (jaarlijks) 246.982,34 EUR 57.088,96 EUR 38.205,80 EUR Totaal: 342.277,1 EUR

Het uitvoeren van de ondersteunende taken zal moeten gebeuren in nauwe samenwerking met bestaande actoren, zodat de synergie optimaal benut wordt. Dat neemt niet weg dat, naast de personeelskosten, ook werkingskredieten noodzakelijk zijn. Het is sterk aangewezen om het steunpunt gradueel uit te bouwen, naarmate de vraag van de zorgdragers toeneemt. We hebben daarom enkel de initiële, minimale werkingskredieten in kaart gebracht.45 Als de nood aan een uitgebreider aanbod toeneemt, zal de omvang van deze initiële werkingskredieten moeten worden herzien. Omschrijving bekendmaking van selectielijsten organiseren van opleidingen consultancy vervoer en verplaatsing Totaal:

Begrote uitgaven (jaarlijks) 38.085 EUR46 3500 EUR 37.382,4 EUR 5000 EUR 83.967,4 EUR

Het ondersteunen van de archiefzorg en het archiefbeheer is sinds de inwerkingtreding van het Archiefdecreet een volledig nieuwe taak voor de Vlaamse overheid. Een deel van de kosten zal bijgevolg nieuw zijn, terwijl een ander deel kan opgevangen worden binnen de bestaande middelen, aangezien de ondersteunende taken binnen de diensten van de Vlaamse overheid zullen worden ondergebracht. Logistieke werkingskosten zoals laptops en bureaumateriaal zijn inbegrepen in de VTE-kosten, zoals gebruikelijk is. Een aantal andere kosten zijn afhankelijk van de operationele keuzes die gemaakt worden bij de eigenlijke oprichting van het steunpunt. Als de ondersteunende taken fysiek worden ondergebracht in een gebouw van de Vlaamse overheid, kunnen de gebouwgebonden kosten beschouwd worden als voor rekening van de moederentiteit, uiteraard op voorwaarde dat de nodige werkplaatsen beschikbaar zijn. Als daarentegen voor bijvoorbeeld de centraal in Gent gelegen site Waalse Krook gekozen wordt, is de kostprijs afhankelijk van de strategische keuzes inzake verhuring of terbeschikkingstelling die gemaakt worden door de beherende vzw. Zoals beschreven in 3.3.1, vergt de efficiënte werking van de selectiecommissies een diepgaande herwerking van de huidige selectiemethodologie. De ontwikkeling van een overkoepelend Vlaams selectiebeleid werd door het Departement Bestuurszaken opgestart in het laatste kwartaal van 2011 door een overheidsopdracht uit te schrijven. Deze opdracht behelst een analyse van de huidige knelpunten en een eerste voorstel van methodologische werkwijze. Na aftoetsing met de zorgdragers zal dit verder ontwikkeld worden tot een in de praktijk voor de commissies (en voor de zorgdragers) bruikbare methodologie. Gezien de uitgebreidheid van

44

Op basis van geregistreerde vragen in 20090205_Overzicht_inhoudelijke_vragen_2009.xls en in Issue Opvolgsysteem 2010. 45

Gebaseerd op de contextanalyse van het steunpunt (zie noot 39) en op de begroting 2011 van FARO.

46

Indien ze gepubliceerd worden in het Belgisch Staatsblad. Indien ze bekendgemaakt worden op bijvoorbeeld de website van het steunpunt of via het centrale register, verdwijnt deze uitgave grotendeels.

18

RIA

deze herwerking, verwachten we dat hiervoor nog consultancy zal nodig zijn. 47 We rekenen hiervoor 30 consultancydagen, a rato van 1.250 euro.48 Inkomsten zijn vooral te verwachten uit de organisatie van infosessies en opleidingen, waarvoor deelnemers een beperkte bijdrage betalen, uiteraard op voorwaarde dat de mogelijkheid bestaat om inkomsten te ontvangen. 4.3.2 OPTIE 1: TAAKUITBREIDING VAN DE COÖRDINERENDE ARCHIEFDIENST (BZ) Baten en kosten Het beleidsdomein Bestuurszaken huisvest sinds eind 2007 de Coördinerende archiefdienst, die het archiefbeheer en de archiefzorg binnen de Vlaamse overheid ondersteunt. Ze werd opgericht door de Vlaamse Regering om te starten met een meer gestroomlijnde, gecoördineerde en professionele dienstverlening inzake documenten archiefbeheer. De belangrijkste taken zijn het coördineren van de beleidsvoorbereiding en het organiseren van praktijkontwikkeling, praktijkondersteuning, communicatie en vorming. Optie 1 heeft dus als voordeel dat de expertise inzake bestuurlijk-administratieve archiefwerking reeds aanwezig is. De ondersteuning van zorgdragers (zij het enkel de entiteiten van de Vlaamse overheid) behoort nu reeds tot haar taken. Dat maakt een snelle doorstart mogelijk, zodat het steunpunt relatief snel opgericht kan worden, ingebed in de huidige werking en structuren. De Coördinerende archiefdienst functioneert als het huidige steunpunt voor de entiteiten van de Vlaamse overheid. Het ontbreekt de kleine cel echter aan de nodige capaciteit om de ondersteunende taken uit te breiden naar het toepassingsgebied van het Archiefdecreet. De inbedding van het steunpunt in de Coördinerende archiefdienstis dus niet onlogisch. Maar aangezien in tegenstelling tot bijvoorbeeld Nederland het archiefwezen in België en Vlaanderen geen afzonderlijke bevoegdheid is, zijn ook de beleidsvelden Cultuur en Binnenlandse Aangelegenheden betrokken. Samen vormen deze beleidsvelden de bevoegdheid die men het openbare archiefwezen in Vlaanderen zou kunnen noemen. In Vlaanderen zijn de twee laatstgenoemde beleidsvelden vanuit hun eigen bevoegdheid in het archiefwezen al lang voor de inwerkingtreding van het Archiefdecreet regulerend opgetreden. Het CultureelErfgoeddecreet organiseert de zogenaamde culturele archiefwerking, de zorg voor en de ontsluiting van cultureel erfgoed. Daaronder moet ook begrepen worden de valorisering en op publiekswerking gerichte beheer van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke archieven. De organieke regelgeving op de lokale besturen legt op haar beurt summier en weinig eenvormig de archiefzorg van deze zorgdragers vast. De complementariteit van deze decreten met het Archiefdecreet en de uitvoering ervan werd en wordt vanzelfsprekend nagestreefd. Om ervoor te zorgen dat de dialoog met beide beleidsvelden gewaarborgd blijft, zal een structurele afstemming noodzakelijk zijn om de werking van het steunpunt aan te sturen. Dit kan door bijvoorbeeld een permanente stuurgroep op te richten waarin het Agentschap Binnenlands Bestuur en het Agentschap Kunsten & Erfgoed vertegenwoordigd zijn. Deze stuurgroep kan dan, als intern administratief orgaan, tactische en operationele beslissingen nemen over de uitvoering van de ondersteunende taken. Het kan bovendien nuttig zijn om dit overlegorgaan aan te vullen met belanghebbenden, waaronder een representatieve vertegenwoordiging van de zorgdragers en van de andere ondersteunende actoren, zoals FARO, eDAVID en het Rijksarchief. Verdelingseffecten Er zijn geen verdelingseffecten gedetecteerd. Juridisch-technische effecten Er zijn geen effecten gedetecteerd. 47

Vergelijk bijvoorbeeld met de herwerking van het selectiebeleid in Nederland: http://www.nationaalarchief.nl/waardering-selectie/selectiebeleid-doelstellingen/nieuw-selectiebeleid 48

Gemiddelde van een standaard kostprijs voor een senior en een junior consultant.

19

4.3.3 OPTIE 2: TAAKUITBREIDING VAN HET AGENTSCHAP BINNENLANDS BESTUUR (BZ)

RIA

Baten en kosten Als het steunpunt wordt ondergebracht bij het Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB), kunnen de ondersteunende taken uitgevoerd worden binnen de bestaande werking van een organisatie wiens belangrijkste doelgroep de lokale besturen zijn. De vorming die het steunpunt zal uitbouwen kan mee ondersteund worden door het Vormingscentrum Lokale Besturen, hoewel dit ook mogelijk is in de andere opties. Een obstakel is wel dat het vormingscentrum momenteel niet over een budget beschikt, waardoor de werking in de praktijk bevroren is. Twee belangrijke nadelen zijn evenwel aan deze optie verbonden. Ten eerste is er geen snelle doorstart mogelijk, zoals in optie 1, aangezien de expertise inzake bestuurlijk-administratieve archiefwerking omzeggens niet aanwezig is bij ABB. Dat betekent dat het steunpunt een volledig nieuwe taak zou zijn voor het agentschap, die organisatorisch juist ingepast moet worden. Een tweede nadeel is dat het toepassingsgebied van het Archiefdecreet veel ruimer is dan de doelgroep van ABB. Het agentschap heeft een beperktere doelgroep en richt zich niet op een aanzienlijk deel van de lokale zorgdragers. Concreet betekent dit dat de polders en wateringen, de administratieve rechtscolleges en de provinciale en gemeentelijke instellingen voortaan ook bij het agentschap moeten kunnen aankloppen. Dit vergt een zo mogelijk nog meer diepgaande herstructurering van de werking dan het eerstvermelde nadeel. Net zoals bij optie 1 en optie 3 is een structurele afstemming met de Coördinerende archiefdienst en met het Agentschap Kunsten & Erfgoed noodzakelijk (zie 4.3.2). In deze optie situeert de nood aan afstemming met de Coördinerende archiefdienst zich bovendien op 2 vlakken. Ten eerste moet het steunpunt bij ABB via eigen beleidsmonitoring de nodige input geven voor de evaluatie van het beleid door de Coördinerende archiefdienst. Ten tweede moeten het steunpunt en de Coördinerende archiefdienst, die fungeert als steunpunt voor de Vlaamse overheid, hun werking op elkaar afstemmen, zodat zowel de zorgdragers binnen de Vlaamse overheid als de andere zorgdragers een eenduidige ondersteuning krijgen. Verdelingseffecten Er zijn geen verdelingseffecten gedetecteerd. Juridisch-technische effecten Er zijn geen effecten gedetecteerd. 4.3.4 OPTIE 3: TAAKUITBREIDING VAN HET AGENTSCHAP KUNSTEN EN ERFGOED (CJSM) Baten en kosten Het Agentschap Kunsten en Erfgoed beschikt over de nodige expertise inzake culturele archiefwerking. De op te bouwen kennis van bestuurlijk-administratieve archiefwerking is in principe complementair. Samenwerking tussen het steunpunt en FARO, het door het agentschap gesubsidieerde steunpunt voor cultureel erfgoed, kan mogelijk sneller dan in de andere opties gerealiseerd worden. Niettemin moet het zonder twijfel ook het streefdoel zijn bij Optie 1 en 2 om vlotte samenwerking tussen de bestaande actoren na te streven. In het nadeel van deze optie speelt echter dat deze taakuitbreiding inhoudelijk zeer veraf ligt van de huidige taken van het beleidsveld Cultuur in het algemeen en het agentschap Kunsten en Erfgoed in het bijzonder. Het Cultureel-Erfgoeddecreet omvat een aantal aspecten van het archiefwezen maar richt zich op de valorisering van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke archieven via publiekswerking. Als doelstelling heeft het vermelde decreet de maatschappelijke waarde van erfgoed duidelijk maken en verhogen, wat veraf staat van het Archiefdecreet, dat de werking en de verantwoordbaarheid (accountability) van overheidsorganisaties wil waarborgen. Bestuurlijk-administratieve en culturele archiefwerking zijn dan wel complementair; dat betekent echter niet dat ze gelijkaardig zijn en dezelfde finaliteit hebben. Ook in deze optie is het onontbeerlijk om een structurele afstemming te garanderen met de andere bevoegde actoren, namelijk de Coördinerende archiefdienst en het Agentschap Binnenlands Bestuur ( zie 4.3.2).

20

Verdelingseffecten

RIA

Er zijn geen verdelingseffecten gedetecteerd. Juridisch-technische effecten Er zijn geen effecten gedetecteerd.

4.4

Werking van de selectiecommissies

Om de effecten van de 2 opties in kaart te brengen maken we opnieuw gebruik van het pilootproject dat door de Coördinerende archiefdienst en de Dienst Wetsmatiging van het Departement Bestuurszaken is uitgevoerd in het kader van de ontwikkeling van een methodologie voor de berekening van de beheerskosten van wijzigende of nieuwe regelgeving (zie 4.3.1). Gebaseerd op de decretaal vastgelegde ondersteunende taken en op de taken van de selectiecommissies hebben we in dit project twee opties uitgewerkt. 4.4.1 OPTIE 1: OPRICHTING SELECTIECOMMISSIES MET VOLLEDIGE VERANTWOORDELIJKHEID OVER HET SELECTIEBELEID Baten en kosten In deze optie wordt de verantwoordelijkheid over het Vlaamse selectiebeleid volledig geplaatst bij de experten van de commissies; zij krijgen daarin een zeer grote operationele en inhoudelijk-methodologische vrijheid. Met moet zich afvragen of het dan wel eenvoudig is om een selectiebeleid te voeren dat overkoepelend, consistent en efficiënt is. De selectiecommissies vullen hun operationele vrijheid in om strategische beslissingen te nemen over de bewaring van overheidsinformatie voor de eeuwigheid. De inbreng van de administratie is hierin dan beperkt. Uiteindelijk is dit een strategische beleidsoverweging over de vorm van het Vlaamse selectiebeleid. De kosten van de administratieve ondersteuning van de commissies werden berekend in het kader van het pilootproject voor de berekening van beheerskosten bij nieuwe of gewijzigde regelgeving ( zie 4.3.1). Deze kosten blijven uiteraard gelijk, ongeacht de optie die gekozen wordt voor de werking van de selectiecommissies. In datzelfde project werden ook de kosten berekend van de uitvoering van de ondersteunende taak ‘zorg voor de onderlinge consistentie van de selectielijsten’: een uitgebreide en een beperkte invulling ervan, die overeenkomt met de twee regelgevingsopties. Deze optie, waarin de zorg voor de onderlinge consistentie volledig wordt opgenomen door de selectiecommissies, betekent geen meerkost voor de uitvoering van de andere ondersteunende taken (zie 4.3.1). Het voorzien van presentiegelden is een logisch gevolg van de verantwoordelijkheid die toegewezen wordt aan de selectiecommissies; de presentiegelden moeten dit dan ook weerspiegelen. Een beperkte vergelijking van de huidige presentiegelden voor diverse commissies leidt tot de inschatting dat elk effectief lid per vergadering 250 EUR presentiegeld zou ontvangen. De voorzitter van de commissie ontvangt het dubbele. We veronderstellen dat elke commissie ten hoogte acht effectieve leden telt. 49 Om de zorg voor de onderlinge consistentie te garanderen, wordt de commissies toegelaten een maximaal aantal vergaderingen bijeen te roepen waarvoor zij presentiegelden ontvangen. Deze valorisering van de werklast is noodzakelijk voor de totstandbrenging van een sluitend, transparant en duidelijk selectiebeleid, op basis waarvan alle zorgdragers archiefdocumenten gewettigd kunnen vernietigen. Dit aantal zal uiteraard hoger liggen dan Optie 2, aangezien de werklast ook hoger is. Het staat de commissies vrij om vaker te vergaderen dan dit opgelegde maximum; ze ontvangen dan echter geen presentiegelden. Het aantal bezoldigde vergaderingen wordt bepaald op basis van: 1.

de omvang van het bestuursniveau (zie 4.1)

49

Waarschijnlijk worden geen zitpenningen toegekend aan leden die ambtenaar zijn bij de Vlaamse overheid. Daardoor zullen de berekende kosten licht dalen.

21

2. 3.

de heterogeniteit van het bestuursniveau, als indicator voor de complexiteit en uitgebreidheid van de generieke selectielijst het bestaan van actuele generieke selectielijsten voor dat bestuursniveau

RIA

Deze criteria leiden tot de volgende inschatting: Selectiecommissie administratieve rechtscolleges Vlaamse Gemeenschap en Vlaams Gewest gemeenten en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden provincies gemeentelijke en provinciale instellingen OCMW’s en hun instellingen erediensten polders en wateringen

Bezoldigde zittingen 4

Beheerskosten (jaarlijks) 9.000 EUR

12

27.000 EUR

6

13.500 EUR

4

9.000 EUR

6

13.500 EUR

6 4 4

13.500 EUR 9.000 EUR 9.000 EUR 103.500 EUR

Totaal:

Deze optie legt een grotere werklast bij de leden van de selectiecommissies, aangezien de ondersteuning bij het selectiebeleid vanuit de diensten van de Vlaamse overheid beperkt is. Dat betekent dat de zorgdragers die leden ter beschikking stellen, onrechtstreeks deze last grotendeels zullen dragen, op voorwaarde dat zij binnen de werkuren vrijgesteld worden. Rekening houdend met bovenstaande cijfers betekent dit dat elke zorgdrager een VTE gedurende 1 werkdag per jaar vrijstelt. 50 We veronderstellen dat commissieleden op A1niveau betaald worden. Dat betekent een personeelskost van 281,8 EUR per zorgdrager per jaar of 943.748,2 EUR voor het volledige toepassingsgebied.51 Dit is echter een gemiddelde. Men zou kunnen verwachten dat grotere zorgdragers in verhouding waarschijnlijk een zwaardere last dragen aangezien de expertise om deel te nemen aan de selectiecommissies deel te nemen. Toch blijkt in de praktijk dat de deelname aan de commissies eerder afhankelijk is van het individuele engagement dan van de omvang van de zorgdrager. 52 De werklast zal dus min of meer verspreid zijn over alle zorgdragers heen. Baten

Kosten

omschrijving

schatting

Omschrijving

schatting

Totaal

ter beschikking stellen van commissieleden presentiegelden selectiecommissies

943.748,2

Vlaamse overheid

grotere strategische inbreng in de opmaak van selectiebeleid

zorgdragers

103.500,0 1.047.248,2

Verdelingseffecten Er zijn geen verdelingseffecten gedetecteerd. Juridisch-technische effecten Er zijn geen juridisch-technische effecten gedetecteerd.

50

We rekenen dat elke vergadering 2 uur duurt en een voorbereiding vergt van 5 uur. Vermenigvuldigd met 46 vergaderingen (volgens de tabel in 4.4.1) en 8 commissies en 8 leden levert dat voor 3349 zorgdragers een gemiddelde op van 6,51 u per zorgdrager per jaar. 51

We hanteerden dezelfde methodologie als het pilootproject voor de berekening van beheerskosten ( zie

4.3.1) . 52

Deze conclusie kan men trekken op basis van de huidige samenstelling van de werkgroepen binnen de VVBAD die selectielijsten op vrijwillige basis opmaken. Zie http://www.vvbad.be/views/WLOA.

22

4.4.2 OPTIE 2: OPRICHTING SELECTIECOMMISSIES MET GEDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID OVER HET SELECTIEBELEID

RIA

Baten en kosten In deze optie wordt de verantwoordelijkheid over de totstandbrenging van het overkoepelende Vlaamse selectiebeleid niet volledig bij de selectiecommissies gelegd. Dit is een strategische beleidsbeslissing van de Vlaamse Regering die een rechtstreekse impact heeft op het selectiebeleid. Het voordeel van deze optie is dat de ontwikkeling van het Vlaamse selectiebeleid sterker ondersteund en vormgegeven wordt door de Vlaamse overheid. Zoals hoger beschreven vormt dit beleid een cruciaal onderdeel van het Archiefdecreet, waarvan een van de belangrijkste doelstellingen is dat zorgdragers een efficiënte informatiehuishouding kunnen inrichten. Uiteraard is de tijdige en niet-voortijdige vernietiging van archiefdocumenten volgens uitgebalanceerde en weloverwogen criteria een pijler van deze doelstelling. Een tweede voordeel is dat er minder bezoldigde zittingen van de selectiecommissies nodig zijn, aangezien de inhoudelijke voorbereiding in belangrijke mate wordt opgenomen door de uitvoerder van de ondersteunende taak ‘zorg voor de onderlinge consistentie van de selectielijsten’. Volgens dezelfde methode als Optie 1 berekenen we de kosten voor de presentiegelden van de selectiecommissies. Ten opzichte van Optie 1 is de financiële valorisering van de selectiecommissies 31.500 EUR goedkoper. Selectiecommissie administratieve rechtscolleges Vlaamse Gemeenschap en Vlaams Gewest gemeenten en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden provincies gemeentelijke en provinciale instellingen OCMW’s en hun instellingen erediensten polders en wateringen

Bezoldigde zittingen 4

Beheerskosten (jaarlijks) 9.000 EUR

4

9.000 EUR

4

9.000 EUR

4

9.000 EUR

4

9.000 EUR

4 4 4

9.000 EUR 9.000 EUR 9.000 EUR 72.000 EUR

Totaal:

Een derde, niet onbelangrijk voordeel tenslotte is de kleinere last die op zorgdragers gelegd wordt. Omdat de selectiecommissies zwaarder ondersteund worden bij de opmaak van het selectiebeleid, moeten zorgdragers minder vaak leden voor de commissies ter beschikking stellen. Volgens dezelfde berekeningswijze als bij Optie 1 kunnen we concluderen dat in dit geval elke zorgdrager gemiddeld 1 VTE ter beschikking stelt gedurende een halve dag per jaar.53 Dat betekent dat de werklast gehalveerd wordt en per zorgdrager 140,9 EUR per jaar bedraagt of 471.874,1 EUR voor alle zorgdragers. Een nadeel van deze optie situeert zich eveneens op budgettair vlak. Aangezien het steunpunt een grotere inhoudelijke inbreng zal hebben, brengt dit bijkomende taken met zich mee. In het hoger vermelde pilootproject ter ontwikkeling van een methodologie voor de berekening van beheerskosten ( zie 4.3.1) werden deze gedetailleerd in kaart gebracht. Dat betekent een bijkomende personeelskost voor het steunpunt van 4,66 VTE of 260.970,16 EUR ten opzichte van Optie 1. In onderstaande tabel worden de totale personeelskosten voor optie 2 opgelijst, dus met inbegrip van de uitvoering van alle ondersteunende taken: Aantal VTE’s 9,13 VTE op A1-niveau 1,41 VTE op B1-niveau 1,03 VTE op C1-niveau Totaal: 11,57 VTE

Beheerskosten (jaarlijks) 502.344,62 EUR 60.816,83 EUR 40.085,82 EUR Totaal: 603.247,26 EUR

Plaatsen we alle kosten van Optie 2 nu bij elkaar, dan blijkt dat deze optie een totale kost heeft van 804.844,26 EUR per jaar. In vergelijking met Optie 1 is dat 242.403,94 EUR goedkoper. Uiteraard zijn deze kosten verspreid over de verschillende doelgroepen. In essentie kan men stellen dat Optie 1 een grotere last legt bij de zorgdragers en Optie 2 bij de Vlaamse overheid. 53

Meer bepaald 4,28 u. Het aantal vergaderingen ligt in deze optie lager, namelijk op 32 per jaar.

23

Baten

RIA

zorgdragers Vlaamse overheid

schatting

Omschrijving

schatting

lagere werklast voor commissieleden grotere strategische inbreng in de opmaak van selectiebeleid

ter beschikking stellen van commissieleden presentiegelden selectiecommissies

471.874,10

Totaal

Kosten

omschrijving

72.000,00

bijkomende beheerskosten t.o.v. 260.970,16 Optie 1 804.844,26

Verdelingseffecten Er zijn geen verdelingseffecten gedetecteerd. Juridisch-technische effecten Er zijn geen juridisch-technische verdelingseffecten gedetecteerd.

5 Uitwerking, uitvoering en monitoring 5.1


We kozen voor Optie 1. Deze doelstellingsgerichte aanpak heeft onmiskenbare voordelen ten opzichte van Optie 2. In de eerste plaats beantwoordt ze aan de kenmerken van kwaliteitsvolle regelgeving zoals bepaald door de Vlaamse Regering. Voor de regeling van de archiefzorg en het archiefbeheer laat doelstellingsgerichte regelgeving toe om handhaafbaar te zijn. Bovendien is ze voldoende afgewogen, aangezien we verwachten dat de kosten voor de zorgdragers het laagst zullen zijn. Op wetgevingstechnisch vlak zorgt deze aanpak voor een meer duurzame regelgeving die, in tegenstelling tot oplossingsgerichte regelgeving, kiest voor toekomstvaste en technologieneutrale bepalingen. De ervaring leert dat in Optie 2 onvermijdelijk vaker actualisering van de regelgeving nodig is omwille van de technologische vernieuwingscyclus. In Nederland duurde het vijf jaar vooraleer men erin slaagde de Archiefregeling aan te passen. Aangezien deze regelgeving technische normen oplegt aan het toepassingsgebied die ingrijpen op de operationele werking, is deze vertraging onaanvaardbaar. Niettemin willen we een minimale vorm van uniformiteit nastreven in de kwaliteitsverhoging van het archiefbeheer. Daarom kan, binnen het kader dat in het uitvoeringsbesluit conform Optie 1 wordt uitgetekend, het steunpunt (zie 5.2) het gebruik van concrete, internationaal aanvaarde normen opleggen. In het algemeen heeft dit als voordeel dat de mogelijkheden om goede praktijken uit te wisselen, vergroot wordt en dat informatie over archiefdocumenten of de archiefdocumenten zelf uitwisselbaar zijn. Maar we wijzen erop dat het in eerste instantie aan de zorgdragers zelf is om werk te maken van kwaliteitsvol archiefbeheer, zoals bedoeld is in Optie 1. 5.1.1 UITWERKING De basis van de uitwerking van de kwaliteitscriteria werd gelegd door een expertiseoverleg dat begin 2010 werd georganiseerd (zie 6). Daarin werden de krijtlijnen uitgetekend van een doelstellingsgerichte aanpak, gebaseerd op de internationale norm ISO-15489, die kwaliteitscriteria oplegt aan de archiefvormende organisatie en aan de archiefdocumenten zelf. Bovendien wordt deze norm met succes gehanteerd in het buitenland en kan zo enige grensoverschrijdende consistentie nagestreefd worden. De technische uitwerking van de kwaliteitscriteria gebeurde door een externe deskundige, waarna ze vertaald werden naar een juridische tekst.

24

RIA

5.1.2 UITVOERING EN HANDHAVING Het uitvoeringsbesluit zal in werking treden op 1 januari 2012, hoewel dit een streefdatum is. De handhaving is in handen van de externe audit en het algemeen bestuurlijk toezicht. 5.1.3 TOEPASSING VAN DE COMPENSATIEREGEL Er worden geen bijkomende administratieve lasten gecreëerd. 5.1.4 MONITORING EN EVALUATIE Er zijn geen specifieke herzienings- of evaluatiebepalingen voorzien. De beleidsmonitoring en –evaluatie zoals lager beschreven (zie 5.2.4) zal de selectie van archiefdocumenten door zorgdragers opvolgen, zodat daaruit noodzakelijke bijsturingen kunnen worden gedetecteerd.

5.2


We kozen voor Optie 1, waarbij het steunpunt gehuisvest bij de Coördinerende archiefdienst. Het argument dat de expertise inzake bestuurlijk-administratieve archiefwerking daar reeds aanwezig is, gaf de doorslag. 5.2.1 UITWERKING In het uitvoeringsbesluit wordt enkel de organisatorische inbedding in de entiteit bepaald. De uitvoering is in handen van de bevoegde minister. Daarnaast wordt wel de oprichting en de samenstelling van een stuurgroep opgenomen in het besluit, met als doel structurele afstemming te bereiken tussen de beleidsvelden Bestuurszaken, Binnenlandse Aangelegenheden en Cultuur (zie 4.3.2). 5.2.2 UITVOERING EN HANDHAVING De Vlaamse minister van Bestuurszaken is belast met de uitvoering van de bepalingen over het steunpunt. Er zijn geen bijzondere handhavingsmaatregelen genomen. 5.2.3 TOEPASSING VAN DE COMPENSATIEREGEL Er worden geen bijkomende administratieve lasten gecreëerd. 5.2.4 MONITORING EN EVALUATIE In het uitvoeringsbesluit zelf zijn geen herzienings- of evaluatiebepalingen opgenomen. Niettemin is een van de taken van het steunpunt de monitoring van de archiefzorg en het archiefbeheer bij de zorgdragers. Dit vormt de basis voor de beleidsevaluatie door het departement.

5.3

Werking van de selectiecommissies

Een combinatie van Optie 1 en Optie 2 werd gekozen. In eerste instantie willen we de verantwoordelijkheid over de ontwikkeling van het overkoepelende Vlaamse selectiebeleid volledig in handen van de selectiecommissies leggen. Zij maken strategische en methodologische keuzes, krijgen de mogelijkheid om hun werking zelf te organiseren en worden administratief ondersteund door het steunpunt, zoals Optie 1 beschrijft. Als zou blijken dat de werking van de selectiecommissies ernstig hapert en de waardering en selectie van archiefdocumenten die berusten bij zorgdragers in het gedrang komt, kan het steunpunt, overeenkomstig Optie 2, een ondersteunende en inhoudelijke rol spelen in de voorbereiding van de beslissingen van het steunpunt. De selectiecommissies zullen deels bestaan uit ambtenaren van de Vlaamse overheid en van andere zorgdragers. Het toekennen van presentiegelden is alleszins niet toegelaten voor ambtenaren van de Vlaamse overheid en minstens problematisch voor ambtenaren van lokale besturen. Aangezien bovendien de commissies zullen worden aangevuld met experts die niet noodzakelijk werkzaam zijn bij zorgdragers, wordt

25

RIA

het toekennen van presentiegelden niet behouden en vervangen door de gestandaardiseerde regeling voor reis- en maaltijdvergoedingen die van toepassing is op de personeelsleden van de diensten van de Vlaamse overheid. 5.3.1 UITWERKING In het uitvoeringsbesluit worden de belangrijkste aspecten van de selectiecommissies, zoals de oprichting en taakstelling, de samenstellingscriteria, de beslissingsbevoegdheid en de vaststelling van selectielijsten geregeld. Aan de commissies wordt gevraagd om een huishoudelijk reglement op te stellen om hun interne werking te organiseren. De reisvergoeding voor personeelsleden van de Vlaamse overheid bedraagt momenteel 0,3352 euro/km. 54 Kijken we naar de huidige samenstelling van de subwerkgroepen van de VVBAD die momenteel de selectielijsten opmaken, varieert de geografische herkomst zeer sterk, van Kortrijk en Brugge over Gent en Antwerpen tot Hasselt. De meerderheid van de leden is echter werkzaam bij West-Vlaamse zorgdragers. De verklaring is tweeledig: 1) deze provincie neemt voortdurend initiatieven om de archiefzorg en het archiefbeheer te verbeteren bij de West-Vlaamse zorgdragers, waardoor de expertise meer aanwezig is bij zorgdragers en 2) polders en wateringen bevinden zich grotendeels in West-Vlaanderen. Indien we veronderstellen dat de gemiddelde afstand die een commissielid moet afleggen, 150 kilometer heen en terug tot Brussel bedraagt, bedraagt de jaarlijkse som voor reisvergoedingen 48.268,8 euro. Elke commissie bestaat uit maximaal 10 leden die voor ten hoogste 12 vergaderingen per jaar een reisvergoeding kunnen krijgen. Aangezien er 8 commissies in het leven zullen worden geroepen, bedraagt het totale budget voor de reisvergoedingen 10.348,8 euro per jaar. Een maaltijdvergoeding bedraagt momenteel 10,78 euro. 55 5.3.2 UITVOERING EN HANDHAVING Net als de andere delen van het besluit treedt dit in werking op 1 januari 2012 (streefdatum). 5.3.3 TOEPASSING VAN DE COMPENSATIEREGEL Er worden geen bijkomende administratieve lasten gecreëerd. 5.3.4 MONITORING EN EVALUATIE Er zijn geen specifieke herzienings- of evaluatiebepalingen voorzien. De beleidsmonitoring en –evaluatie zoals hoger beschreven (zie 5.2.4) zal de selectie van archiefdocumenten door zorgdragers opvolgen, zodat daaruit noodzakelijke bijsturingen kunnen worden gedetecteerd.

6 Consultatie Op 9 en 22 februari 2010 werd een expertiseoverleg over de kwaliteitscriteria voor het archiefbeheer georganiseerd. De bedoeling was om met experten uit het vakgebied te overleggen over de strategische krijtlijnen voor dit gedeelte van de uitvoering van het Archiefdecreet. Op dit overleg waren uitgenodigd: -

Bart Ballaux (Nationaal Archief Den Haag) Bart De Keyser (Provinciearchief Vlaams-Brabant) Bart De Nil (FARO) (verontschuldigd) Filip Boudrez (eDAVID) Frank Scheelings (VUB) Hilde Van Ongevalle (Vlaams Parlement)

54

Dienstmededeling BZ/VO 2011/2 betreffende aanpassing bedrag kilometervergoeding voor dienstreizen vanaf 1 juli 2011. Zie http://bestuurszaken.be/DM_2011_2. 55

Dienstmededeling BZ/VO 2011/1 betreffende indexaanpassing van salarissen, vergoedingen, toelagen en sociale uitkeringen. Zie http://www.bestuurszaken.be/DM_2011_1.

26

-

Lieve Arnouts (Stadsarchief Aalst)

RIA

Op 2 december 2010 en op 19 januari 2011 overlegden we met FARO – het steunpunt voor cultureel erfgoed, over de opportuniteiten inzake samenwerking tussen hen en het steunpunt bestuurlijkadministratieve archiefwerking. In een werkgroep waaraan het Rijksarchief en Bestuurszaken deelnamen, onderzochten we de wijze waarop een coherent archiefbeleid kan gevoerd worden ten aanzien van de zorgdragers waar archiefdocumenten berusten die nog onder de federale Archiefwet vallen. De werkgroep vergaderde op 9 februari en 11 maart 2011, 31 mei 2013 en 23 januari 2014. Over de werkwijze van de selectiecommissies overlegden we op 27 januari 2011 met de subwerkgroep Selectielijst Gemeenten van de VVBAD. We bespraken eveneens de mogelijkheden om een Vlaams, overkoepelend selectiebeleid uit te tekenen. Tenslotte werd het advies gevraagd worden van de verschillende bevoegde adviesorganen: Inspectie van Financiën, de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken, de Strategische Adviesraad voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media en de Raad van State.

7 Overige informatie voor de Inspectie van Financiën De vereiste beheers- en beleidsinformatie wat betreft de zuinigheid, de efficiëntie en de effectiviteit van de gekozen opties is hierboven te vinden, meer bepaald onder 4.3.1, 4.4.1 en 5.3.1.

8 Samenvatting Om de kwaliteitscriteria voor archiefzorg en archiefbeheer te bepalen, kozen we voor de optie van doelstellingsgerichte regulering, aangezien dit de grootste garantie biedt op technologieneutrale en duurzame regelgeving in een sector waarin de technologische vernieuwingscyclus relatief kort is. De zorgdragers worden ondersteund door een steunpunt dat binnen de Coördinerende archiefdienst (Bestuurszaken) wordt gepositioneerd. Structurele afstemming met de andere beleidsvelden is echter essentieel en wordt eveneens voorzien. De selectielijsten worden geoperationaliseerd op een wijze die hen toelaat om een overkoepelend Vlaams selectiebeleid uit te tekenen.

9 Contactinformatie Bart Severi Coördinerende archiefdienst entiteit ICT-beheer en e-government 0499 54 64 08 [email protected] http://www.bestuurszaken.be/informatiemanagement (alle documenten waarnaar verwezen wordt, kunnen opgevraagd worden bij bovenvermelde dienst)

27

1 Titel. 2 Aanleiding en doel. Reguleringsimpactanalyse voor de uitvoering van het Archiefdecreet

Recommend Documents