Samenvatting Privaat verzekerde bedrijven presteren tot nu toe niet beter op het vlak van preventie en re‐ integratie dan niet‐privaat verzekerde bedrijven. Bij de invoering van de onderliggende wetgeving was dat wel de verwachting omdat private verzekeraars een sterke prikkel hebben om bedrijven tot schadelastbeperking te bewegen. Verzekeraars laten vooralsnog na om de afzonderlijke verzekeringsmarkten voor de loondoorbetaling bij ziekte en de Werkhervattingsregeling Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (WGA) goed te integreren in hun polisaanbod. Zodoende trekken zij nog steeds niet de financiële verantwoordelijkheid naar zich toe voor de volledige periode waarvoor een werkgever moet zorgen voor preventie en re‐integratie. Het beleid van de afgelopen decennia is effectief geweest in het terugdringen van ziekteverzuim en de instroom in arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. De toegenomen financiële en re‐integratieverplichtingen voor werkgevers hebben hierbij een belangrijke rol gespeeld. Voorstellen die deze verplichtingen geheel of gedeeltelijk terugdraaien, leiden tot een hoger ziekteverzuim en een groter aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, met op termijn hogere premies en minder werkgelegenheid. Toch kan een aantal zaken beter. Nog steeds voeren niet alle bedrijven beleid gericht op het voorkómen van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Privaat verzekerde bedrijven behalen op het vlak van preventie en re‐integratie geen betere resultaten dan niet‐privaat verzekerde bedrijven. Dit was wel een belangrijk beleidsdoel. Ook de verwachte integratie van de deelmarkten voor verzekering van loondoorbetaling en die van de WGA is niet tot stand gekomen. Het initiëren en in stand houden van verzekeringsmarkten voor loondoorbetaling bij ziekte en de WGA is geen doel op zich. Ze zijn een middel om verzekering te bieden én preventie en re‐integratie te bevorderen. Investeringen in preventie en in re‐integratie zijn vooral lonend voor een partij die de financiële verantwoordelijkheid draagt voor de volledige twaalf jaar waarvoor een werkgever verantwoordelijk kan zijn voor een zieke werknemer (twee jaar loondoorbetaling bij ziekte en tien jaar WGA). Bijna tien jaar na introductie van de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA) zijn verzekeraars aan zet om hun toegevoegde waarde op deze verzekeringsmarkten te demonstreren. Mocht na enige tijd blijken dat privaat verzekerde bedrijven nog altijd niet beter presteren op preventie en re‐integratie dan niet‐privaat verzekerde bedrijven, dan vervalt een van de argumenten voor de hybride WGA‐markt.
3
1
Inleiding
Bedrijven lopen aanzienlijke risico’s als er zieke of arbeidsongeschikte werknemers zijn. Zij betalen twee jaar loon door bij ziekte en moeten gedurende die verzuimperiode actief werken aan re‐integratie. Daarnaast betalen (middel‐)grote werkgevers tot tien jaar lang een hogere premie indien een werknemer een uitkering krijgt in het kader van de Werkhervattingsregeling voor gedeeltelijke arbeidsgeschikten (WGA).1 Bedrijven dragen het risico bij loondoorbetaling in principe zelf, maar kunnen zich hiervoor verzekeren. Het risico voor de WGA is in beginsel publiek verzekerd bij het UWV, maar bedrijven kunnen er ook voor kiezen om het risico zelf te dragen, doorgaans met een private verzekering. In vergelijking met andere landen kent ons land een stelsel met forse werkgeversprikkels en relatief hoge uitkeringen. Vooral het midden‐ en kleinbedrijf ervaart de verantwoordelijkheid voor de loondoorbetaling, preventie en re‐integratie als belastend.2 Het wettelijk kader voor loondoorbetaling bij ziekte en arbeidsongeschiktheid bestaat nu tien jaar. Heeft dat kader de resultaten geleverd die bij introductie werden verwacht? De verwachting was destijds dat verzekeraars de financiële risico’s voor werkgevers zouden beperken én dat zij zouden bijdragen aan preventie en re‐integratie.3 Bij de keuze voor een gecombineerde publiek‐private uitvoering van de WGA was een belangrijke overweging dat de prikkel voor schadelastbeperking voor private verzekeraars sterk is. Zodoende zou private uitvoering meerwaarde hebben, omdat er continuïteit in de re‐integratie ontstaat als zowel loondoorbetaling als WGA door één private verzekeraar wordt uitgevoerd.4 Door ook de zorgverzekeraar te betrekken, kan nog meer synergie worden bereikt tussen de verschillende verzekeringen op het terrein van arbeid (loondoorbetaling en WGA) en zorg (de Zorgverzekeringswet).5 De voordelen van private uitvoering zouden naar verwachting opwegen tegen de schaalnadelen van de versnippering van de uitvoering over meerdere uitvoerders. Gegeven de regelingen voor loondoorbetaling bij ziekte en arbeidsongeschiktheid6, is de vraag hoe de verzekeringsmarkt kan bijdragen aan preventie en re‐integratie? Er blijven uitdagingen, ondanks dat de verzekeringsmarkt voor loondoorbetaling bij ziekte en arbeidsongeschiktheid al sinds 2006 in haar huidige vorm bestaat. Ten eerste voeren niet alle bedrijven beleid gericht op het voorkómen van ziekteverzuim en instroom in de regelingen voor arbeidsongeschikt (Panteia, 2014, APE, 2014). Daarbij presteren privaat verzekerde bedrijven niet beter op het gebied van preventie en re‐integratie dan niet‐privaat verzekerde bedrijven (Hassink et al., 2015, Astri, 2013), terwijl concurrentie wel een belangrijk onderdeel is van de vormgeving van de verzekeringsmarkt voor de WGA (Tweede Kamer, 2005). Tot slot bestaan twijfels over de stabiliteit van de hybride verzekeringsmarkt. 1
De Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) bestaat uit de Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA) en de Werkhervattingsregeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). De IVA en de WGAuitkeringen vanaf tien jaar worden door collectieve werkgeverspremies gefinancierd. 2 Zie Panteia (2014) voor knelpunten die bedrijven ervaren naar bedrijfsgrootte en APE (2014) voor de verzekeringsgraad en de kosten van verzekeren voor het midden- en kleinbedrijf. 3 Bij de discussie over de hybride uitvoering van de WGA claimde het Verbond van Verzekeraars bijvoorbeeld dat private re-integratie 30% effectiever zou zijn dan publieke re-integratie (CPB, 2005). 4 Zie Kist en Keuzenkamp (2003) en Tweede Kamer (2005), blz. 77. 5 Zie bijvoorbeeld Verbond van Verzekeraars (2010). 6 Voor varianten ter versobering van de regelingen voor ziekte en arbeidsongeschiktheid, zie CPB (2015a).
4
2
Effectief beleid
Beleidshervormingen in de afgelopen decennia hebben meer verantwoordelijkheid bij werkgevers gelegd en dat heeft bijgedragen aan minder verzuim en minder instroom in de regelingen voor arbeidsongeschiktheid. Het geheel of gedeeltelijk terugdraaien van de hervormingen leidt dus naar verwachting tot meer verzuim en arbeidsongeschiktheid, met op termijn hogere premies en minder werkgelegenheid.7 Figuur 1 6
Ziekteverzuimpercentage (links) en instroom arbeidsongeschiktheid (rechts) 120
% ziekteverzuim
5
100
4
80
3
60
0 1996
Forse daling door verschillende hervormingen vanaf 1998
40
2 1
personen x 1000
Na daling relatief stabiel ziekteverzuim
20 2014 20
0 1996
2014
Bron: CBS Statline. Het ziekteverzuimpercentage is het totaal aantal ziektedagen van werknemers in procenten van het totaal aantal beschikbare (werk-/kalender)dagen in de verslagperiode, exclusief zwangerschap- en bevallingsverlof.
De invoering van de WIA (2006) was het sluitstuk van een reeks hervormingen waaronder premiedifferentiatie (1998), Wet Verbetering Poortwachter (2002), aanscherping schattingsbesluit (2004) en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (2004). Werkgevers hebben meer verantwoordelijkheid en moeten keuzes maken voor het verzekeren van de loondoorbetaling bij ziekte en arbeidsongeschiktheid (zie kader ‘De keuzes voor werkgevers). De werkgever is en blijft (ook bij een private verzekering) formeel verantwoordelijk voor de re‐integratie van zijn zieke werknemers. Een verzekeraar kan via premiestelling en met contractueel vastgelegde afspraken de werkgever prikkelen om aan preventie en re‐integratie te doen, en daarnaast zelf gericht interventies inzetten, zoals arbozorg, casemanagement, re‐integratietrajecten of het aanvragen van een herbeoordeling. Het ziekteverzuim is in de jaren 2003 en 2004 gedaald naar ongeveer 4% en is sindsdien relatief constant (Figuur 1, links). Ondanks deze daling blijft het ziekteverzuim in Nederland hoog in internationaal perspectief (OESO, 2010 en TNO, 2014a), ook als rekening gehouden wordt met de relatief lange loondoorbetalingsperiode in Nederland. De instroom in de regelingen voor arbeidsongeschiktheid is in de jaren 2001 tot 2006 gedaald (Figuur 1, rechts) en sinds het jaar van de invoering van de WIA weer langzaam gestegen, onder andere vanwege opbouweffecten.8 De instroom is echter nog steeds aanzienlijk lager dan in de jaren rond de eeuwwisseling. Voor het totaal van de WIA ligt de structurele instroom in de buurt 7
Zo leidt een verkorting van de loondoorbetalingsperiode naar één jaar bijvoorbeeld tot meer instroom in de WIA, hogere WIA-premies en een lager arbeidsaanbod op lange termijn (zie CPB 2015b). 8 Bij de invoering van een nieuwe uitkeringsregeling ontstaan altijd opbouweffecten. De instroom is in het begin van de regeling laag en neemt vervolgens toe tot het structurele niveau. Dit is het gevolg van de doorlooptijd van een aanvraag en van de groei van het aantal mensen dat een heropening of heraanvraag indient, zie UWV (2013).
5
van de structurele instroom die bij invoering van de wet werd verwacht, maar de verdeling tussen de verschillende categorieën arbeidsongeschikten is anders. De instroom van volledig arbeidsongeschikten in de WGA is groter dan verwacht en juist deze groep is niet gemakkelijk te re‐integreren.9 Het hoge totale aantal arbeidsongeschikten in Nederland (OESO, 2010) is deels toe te schrijven aan het uitgebreide bereik inclusief ‘risque social’ van de Nederlandse verzekering.10
De keuzes voor werkgevers Werkgevers zijn verantwoordelijk voor de inkomensbescherming, preventie en re-integratie van hun (oud-)werknemers bij ziekte en arbeidsongeschiktheid. Deze verplichtingen leiden tot aanzienlijke financiële risico’s. Werkgevers kunnen zich hiertegen verzekeren en doen dat ook op grote schaal.
Loondoorbetaling bij ziekte: Werkgevers betalen twee jaar loon door bij ziekte van werknemers (a). Werkgevers kunnen het risico zelf dragen, of zich privaat verzekeren. Het totale doorbetaalde loon aan zieke werknemers is ongeveer 9 miljard euro per jaar. WGA-vast: werkgevers zijn verantwoordelijk voor (oud-)werknemers die gedeeltelijk of nietduurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn. Ze kunnen kiezen tussen publiek verzekeren en het zogenaamde ‘eigenrisicodragerschap’, meestal in combinatie met een private verzekering (b). De uitkeringslasten van publiek verzekerde bedrijven en eigenrisicodragers zijn ongeveer 0,4 en 0,3 miljard euro (UWV, 2015). ZW-flex: werkgevers blijven ook financieel verantwoordelijk voor werknemers met een aflopend contract die de Ziektewet (ZW) instromen. Werkgevers kunnen weer kiezen tussen publiek verzekeren en het eigenrisicodragerschap. De uitkeringslasten van publiek verzekerde bedrijven en eigenrisicodragers zijn ongeveer 0,4 miljard en 50 miljoen euro (UWV, 2015, Tweede Kamer, 2014). WGA-flex: werkgevers zijn ook verantwoordelijk voor arbeidsongeschiktheid van (oud-)werknemers na een flexibel contract. De uitkeringslasten zijn ongeveer 0,4 miljard euro (UWV, 2015). Op dit moment kunnen werkgevers geen eigenrisicodrager worden. Vanaf 2017 worden WGA-vast en WGA-flex samengevoegd zodat één markt ontstaat.
De bedragen geven het potentieel van de verzekeringsmarkt weer, waarbij de markt voor loondoorbetaling geringer is omdat grote bedrijven zelf het risico kunnen dragen. De markt voor de WGA gaat in omvang toenemen aangezien de regeling in opbouw is.
(a) Voor tijdelijke werknemers geldt dit tot aan het einde van het contract met een maximum van twee jaar. (b) Alleen bedrijven met een garantieverklaring, of overheidsinstellingen kunnen zelf het risico dragen.
Het is aannemelijk dat inspanningen van bedrijven een grote rol hebben gespeeld bij de daling van het ziekteverzuim en het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Zo laten onderzoekers van Panteia (2014) zien dat werkgevers zich bewust zijn van hun verantwoordelijkheid en bijvoorbeeld persoonlijk contact onderhouden met zieke werknemers. Onderzoek van TNO (2014b) toont aan dat werkgevers in toenemende mate maatregelen treffen voor het langer doorwerken van hun werknemers. In de literatuur bestaat enige consensus dat de loondoorbetaling bij ziekte heeft geleid tot minder ziekteverzuim (Lindner en Veerman, 2003) en meer begeleiding van langdurig zieken en 9
Volgens Tweede Kamer (2005) blz. 117 werd een structurele instroom van 42.000 voorzien, waarvan 18.000 in de IVA en 24.000 in de WGA met 18.000 gedeeltelijk en 6.000 niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten. De instroom van de laatste groep ligt momenteel rond de 20.000, de instroom van de andere twee groepen is juist aanzienlijk lager. 10 In de meeste landen zijn niet-werk gerelateerde risico’s niet meeverzekerd en in Nederland wel, zie Euwals et al. (2014) en CPB (2015a).
6
aanpassing van de werkplek (Van den Burg et al., 2010). Volgens Van Sonsbeek en Gradus (2013) en Berendsen et al. (2007) hebben vooral premiedifferentiatie, de Wet Verbetering Poortwachter, de invoering van de WIA en de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte tot een lagere instroom in de arbeidsongeschiktheid geleid. In een overzichtsstudie concluderen Koning en Lindeboom (2015) dat de beleidshervormingen effectief zijn geweest in het terugdringen van de instroom in deze regelingen.
3
De verzekeringsmarkt
De verzekeringsmarkt voor de loondoorbetaling bij ziekte is vooral van belang voor kleine bedrijven. Zij kunnen het risico moeilijk zelf dragen, zodat ongeveer vier op de vijf kleine bedrijven zich verzekeren. Grote werkgevers lopen minder risico doordat het ziekteverzuim rond het gemiddelde blijft (‘wet van grote aantallen’). Bedrijven kunnen zich verzekeren tegen de financiële lasten van de loondoorbetaling en zeven van de tien kleine bedrijven verzekeren zich ook tegen de kosten van de verplichtingen tot re‐integratie. Bij gedeeltelijke of niet‐duurzame volledige arbeidsongeschiktheid bestaat herstelkans. Daarom is besloten de werkgever te blijven betrekken bij de werknemer door de werkgever financieel verantwoordelijk te maken voor de eerste tien uitkeringsjaren. De verzekeringsmarkt voor de WGA is hybride: werkgevers kunnen kiezen tussen publiek verzekeren of het zogenaamde eigenrisicodragerschap, dat meestal gecombineerd wordt met een private verzekering. Het is onduidelijk of de hybride WGA‐markt stabiel is, dat wil zeggen of het UWV en de private uitvoerders naast elkaar blijven bestaan. Het aandeel privaat verzekerde bedrijven is recent afgenomen en door de hogere premies zal dit aandeel waarschijnlijk verder afnemen. Private verzekeraars hebben een strategie gevolgd waarbij zij met lage premies marktaandeel naar zich toe hebben getrokken. Een gevolg daarvan is dat ze verlies hebben geleden op verzekeringen voor de WGA (DNB, 2014). Tussen de publieke en private verzekeraars bestaan belangrijke verschillen. Ten eerste is het UWV de ‘default’ verzekeraar met acceptatieplicht. Dergelijke defaults hebben een effect op de marktuitkomst (zie bijvoorbeeld Thaler, 2009). Werkgevers die geen expliciete keuze maken, of niet bekend zijn met de mogelijkheid tot keuze, zijn automatisch verzekerd bij het UWV. In de praktijk blijkt bijvoorbeeld dat veel kleine bedrijven niet bekend zijn met de mogelijkheid om eigen risico te dragen voor de WGA: 35% van de kleine werkgevers heeft nog nooit van de mogelijkheid gehoord, of er wel eens van gehoord, maar weet niet wat het inhoudt (Astri, 2013). Private verzekeraars moeten concurreren om klanten, maar hebben geen acceptatieplicht. Hierdoor kunnen ze slechte risico’s weigeren of een hoge premie berekenen. Bij kleine bedrijven ontstaat hierdoor het risico van averechtse selectie. Deze bedrijven betalen bij het UWV een premie gebaseerd op het gemiddelde sectorrisico. Ook private verzekeraars bepalen hun premie voor kleine bedrijven op basis van het gemiddelde sectorrisico, maar na afloop van het contract kunnen ze de premie wel aanpassen.
7
De verzekeringsmarkt bij ziekte en arbeidsongeschiktheid in Nederland Werkgever zorgt voor: binnen 6 weken: advies werkhervatting binnen 8 weken: plan van aanpak
2 jaar loondoorbetaling bij ziekte: de Wet Verbetering Poortwachter
kortdurend ziek uiterlijk na 42 weken: melding UWV
e zieke Stappenplan hoe werkgever de werknemer moet begeleiden. er Zowel werkgever als werknemer is verantwoordelijk voor reïntegratie.
einde i d jjaar 1 De werkgever is niet verplicht om zich te verzekeren. Toch nemen vooral kleine en middelgrote bedrijven dat risico niet: respectievelijk 78% en 72% heeft zich verzekerd, tegenover 27% van de grote bedrijven.5
92.000 zieken1
g: 3 n te lin ro os beta eu k d r r le ta oo ilja To ond 9 m lo rca ci
28.000 WIA-aanvragen gen2
langdurig ziek na 20 maanden: aanvraag WIA
Wie kan uitkeren?
17.000 instroom WIA2
einde jaar 2 Indien UWV de uitvoer onvoldoende vindt, kan een sanctie worden opgelegd, bijvoorbeeld door de werkgever nog een jaar extra loon te laten uitkeren.
W Werkgever Private verzekeraar P
einde jaar 3 Publieke verzekeraar (UWV)
De hybride WGA-markt: kiezen tussen publiek en privaat
(gedeeltelijk) arbeidsongeschikt
Kleine bedrijven: 30% privaat, 70% publiek. Middelgrote bedrijven: 35% privaat, 65% publiek. Grote bedrijven: 52% privaat, 48% publiek.6
Hoe stabiel is de hybride WGA-markt?6,7
Tot 10 jaar: WGA (Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten) De WGA is onderdeel van de WIA. De werkgever blijft financieel verantwoordelijk en kan zich publiek (UWV) of privaat verzekeren. Deze verzekeringsmarkt is dus hybride.
60 aandeel privaat verzekerde bedrijven 50
in loonsom
40 30 De loonsom is hoger dan het aantal, omdat het aandeel privaat verzekerde bedrijven toeneemt met de bedrijfsomvang.
in aantal 20 10 0 2007
Totale W euro, w GA: 2,4 milja rd a waarv arvan 1 milja oor we rkgeve rd individ rs ueel verantw WGA g oordelijk zijn 4 ro . door to eit structure e t 4 mil jard eu l ro.
2014 4
0,9 premie in % van de loonsom 0,8 0,7 0,6
einde jaar 12; hierna wordt de WGA collectief gefinancieerd
publieke premie
0,5 0,4 0,3 0,2
private premie
0,1 0,0 2008
2014
1. in 2013 (bron: UWV Kwantitatieve informatie 2014); 2. in 2013 (bron: UWV); 3. in 2013 (bron: CBS); 4. in 2015 (bron: UWV, 2015); 5. bron: APE (2014); 6. bron: UWV (2014); 7. bron: Timmer, K. (2014).
8
Via deze individuele premies zouden private verzekeraars de goede risico’s naar zich toe kunnen trekken. In de praktijk bestaan geen aanwijzingen dat private verzekeraars daarin slagen (Astri, 2013, Hassink et al., 2015). Daarnaast kunnen private verzekeraars maatwerk bieden. Een tweede belangrijk verschil betreft de financieringssystemen. Het UWV rekent een premie op basis van het omslagstelsel, waaruit de lasten van de lopende uitkeringen in het kalenderjaar worden gedekt. Private verzekeraars gebruiken het rentedekkingsstelsel, waarbij de premie de verwachte toekomstige schadelast dekt en de verzekeraar hiervoor reserves aanhoudt. Verzekeraars moeten dus meteen reserveren voor de toekomstige schadelast. Een nadeel voor private verzekeraars is dat werkgevers zogenoemde staartlasten moeten meenemen: de (verwachte) lasten van lopende verzuimgevallen op het moment van overstappen. Het in één keer afkopen van staartlasten bij een overstap van publiek naar privaat kan tot hoge lasten leiden op de korte termijn, zodat bedrijven met staartlasten in de praktijk de overstap zelden maken. Andersom betaalden bedrijven bij terugkeer naar het UWV in de eerste twee jaren een minimumpremie zodat hier lage lasten op de korte termijn optreden (Astri, 2013). De regulering voor staartlasten en terugkeerpremie wordt per 2017 aangepast (SZW, 2015).
Regulering van de hybride markt Vanwege de verschillen tussen de publieke en private verzekeraars is regulering noodzakelijk. Deze regulering betreft de publieke verzekering door het UWV en het overstappen tussen publiek en privaat (in beide richtingen). Zonder regulering zou de hybride markt in korte tijd geheel publiek of privaat kunnen worden. Om een gelijk speelveld te creëren zijn de volgende regelingen van kracht of van kracht geweest:
Rentehobbelopslag. Een private verzekeraar dient een premie te vragen om alle toekomstige kosten van de verzekerde populatie te dragen. Het UWV vraagt een premie op basis van het omslagstelsel. Omdat de WGA pas sinds 2006 bestaat, heeft de regeling nog niet haar volle omvang bereikt. Hierdoor is de premie van het UWV nog laag. Private verzekeraars kunnen daarmee niet concurreren. Om deze reden is de premie van het UWV in de jaren 2006-2012 tijdelijk verhoogd met een zogenaamde rentehobbelopslag. Publieke premiedifferentiatie. Bij een uniforme premie in het publieke stelsel gaan private verzekeraars zich op de goede risico’s concentreren, zodat via averechtse selectie een vliegwieleffect kan optreden waarbij alleen de slechte risico’s publiek blijven en hoge premies betalen. Daarmee is geen maatschappelijk doel gediend. Door publieke premiedifferentiatie wordt risicoselectie door private verzekeraars bemoeilijkt. Staartlasten. Bij een overstap naar een private verzekering moeten bedrijven de verwachte lasten van werknemers die al ziek of arbeidsongeschikt zijn, meenemen. Sinds 2014 mogen kleine bedrijven de staartlasten bij het UWV achterlaten en middelgrote bedrijven mogen dat gedeeltelijk. Vanaf 2017 zullen alle bedrijven bij een overstap hun staartlasten bij het UWV kunnen achterlaten. Terugkeerpremie. Bedrijven die terugkeren naar het UWV betalen de eerste twee jaar een minimumpremie. Vanaf 2017 gaan terugkerende bedrijven een terugkeerpremie betalen die wordt gebaseerd op historische WGA-lasten.
De regulering maakt het speelveld meer gelijk, maar een volledig gelijk speelveld is onmogelijk zolang de financieringssystemen ongelijk zijn.
9
Om een stabiele markt te creëren is de markt gereguleerd (zie kader ‘Regulering van de hybride markt’). Het doel van de regulering is het centraal stellen van schadelastbeperking in de keuze voor publieke of private verzekering door een zo gelijk mogelijk speelveld te creëren. Een gelijk speelveld en een stabiele hybride markt zijn dus geen doel op zich. Het doel is effectieve preventie en re‐integratie. Maatregelen om de stabiliteit van de markt te bevorderen zijn alleen zinvol als er concrete aanwijzingen zijn dat de hybride uitvoering bijdraagt aan effectievere preventie en re‐integratie.
4
Preventie en re-integratie
Een belangrijk doel van de verzekeringsmarkten is concurrentie op het gebied van preventie en re‐integratie tussen verzekeraars en, bij de WGA, ook met de publieke uitvoerder. Ten opzichte van het UWV hebben private verzekeraars schaalnadelen en maken zij extra kosten voor acquisitie en winstdeling. Zij dienen dit te compenseren met de opbrengsten uit schadelastbeperking. Een succesvolle verzekeraar kan met lage premies marktaandeel veroveren. Hiermee is een publiek belang gemoeid. Deze verzekeraar zorgt namelijk voor goede preventie en re‐integratie en dat leidt weer tot meer werkgelegenheid. Tot zover de beleidstheorie. Op het punt van preventie van instroom in de WGA laat APE (2012) zien dat een specifiek re‐ integratiebedrijf dat veelvuldig wordt ingezet door een grote verzekeraar, goede resultaten boekt. In een andere situatie, namelijk voor uitzendkrachten in de Ziektewet, laat Astri (2014) zien dat een andere specifieke private uitvoerder ook goede resultaten boekt. Op basis van cijfers voor de gehele markt vindt Astri (2013) echter nauwelijks verschil in de instroom in de WGA tussen privaat en publiek verzekerde bedrijven. Hassink et al. (2015) vinden dat privaat verzekerde middelgrote (25 tot 100 werknemers) bedrijven het zelfs iets slechter doen dan publiek verzekerde middelgrote bedrijven. Mogelijk wordt dit verklaard doordat publiek verzekerde bedrijven door de directe doorvertaling van hun schadelast via premiedifferentiatie een grotere prikkel tot schadelastbeperking ervaren dan privaat verzekerde bedrijven, die voor de duur van hun contractperiode hun risico volledig bij de verzekeraar hebben belegd. Ook bij re‐integratie zijn er geen aanwijzingen dat privaat verzekerde bedrijven in het kader van de WGA het beter of slechter doen dan publiek verzekerde bedrijven. Verzekeraars zouden in het kader van de schadelastbeperking het verschil moeten maken bij de terugkeer naar werk. Maar dat is niet gemakkelijk. Ten eerste leiden veel herkeuringen tot een overgang naar de Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA). De prikkels daarvoor zijn sterk omdat de werknemer een hogere uitkering krijgt en de werkgever niet meer individueel verantwoordelijk is voor re‐integratie en voor de uitkering. In maatschappelijk opzicht leidt het echter juist tot hogere lasten. Ten tweede zijn de prikkels voor werknemers sterk om de restverdiencapaciteit te benutten. Dat is financieel aantrekkelijker dan volledige re‐integratie en uitstroom uit de WGA. En juist dat laatste is nodig voor lagere maatschappelijke lasten, want bij het benutten van restcapaciteit blijven de uitkeringslasten bestaan. Koning et al. (2015) laten zien dat de prikkelwerking voor het
10
benutten van restcapaciteit tot een hogere werkgelegenheid met behoud van uitkering leidt. En het leidt niet een hogere uitstroom uit de WGA en daarmee tot lagere uitkeringslasten. Investeringen in preventie en re‐integratie zijn het meest lonend voor een partij die de financiële verantwoordelijkheid draagt voor de volledige twaalf jaar waarvoor een werkgever verantwoordelijk kan zijn. Een snelle terugkeer naar werk bij ziekte en het voorkomen van instroom in de WGA leveren namelijk gedurende een lange periode opbrengsten. Onder deze omstandigheden zijn preventie en re‐integratie financieel aantrekkelijker dan in een situatie waarin meerdere partijen de financiële verantwoordelijkheid dragen.11 De belofte bij introductie van de WIA was dat private uitvoering zou leiden tot effectievere preventie en re‐integratie en dat winst te behalen zou zijn door integratie van de markten voor loondoorbetaling, WGA en mogelijk ook zorgverzekeringen. Deze belofte is nog steeds niet ingelost. Er zijn geen aanwijzingen dat verzekeraars effectiever zijn in preventie en re‐integratie. Verzekeraars laten tot nu toe na om de afzonderlijke verzekeringsmarkten voor de loondoorbetaling bij ziekte en de WGA goed te integreren. Zodoende trekken zij nog steeds niet de financiële verantwoordelijkheid naar zich toe voor de volledige periode waarvoor een werkgever moet zorgen voor preventie en re‐integratie. Waarschijnlijk spelen hierbij verschillen aan de vraagzijde van de deelmarkten een belangrijke rol. De twee verzekeringsmarkten trekken verschillende soorten bedrijven aan, waardoor integratie niet vanzelf tot stand komt. De markt voor loondoorbetaling bij ziekte trekt vooral kleine en middelgrote bedrijven, terwijl de vraag op de private markt voor de WGA vooral door grote bedrijven wordt uitgeoefend. Ook het feit dat beide deelmarkten niet tegelijk van start zijn gegaan speelt mogelijk een rol. In de verzekeringsmarkt voor de WGA gaat het niet alleen om de vraag naar verzekering van het financiële risico (verzekering is doorgaans verplicht), maar dienen private verzekeraars te concurreren op succesvolle preventie en re‐integratie. Via premiestelling en met contractueel vastgelegde afspraken kunnen zij werkgevers prikkelen om aan preventie en re‐integratie te doen en daarnaast zelf gericht interventies inzetten. Op die manier kunnen ze de schadelast beperken en voordeel behalen tegenover het UWV en elkaar. Het combineren van een verzekering voor de WGA met verzekering voor loondoorbetaling lijkt vooral aantrekkelijk voor (middel‐)grote bedrijven, omdat zij relatief vaak al een private WGA‐ verzekering hebben. Daarentegen zijn kleine bedrijven niet goed bekend met de mogelijkheid van private WGA‐verzekering. Publieke verzekering is voor hen aantrekkelijk omdat het UWV voor kleine bedrijven een stabiele gemiddelde sectorale premie rekent. Kleine bedrijven zijn daardoor in de praktijk vaak publiek verzekerd voor de WGA. In de verzekeringsmarkt voor loondoorbetaling bij ziekte gaat het primair om de vraag naar het klassiek verzekeren van het financiële risico van ziekteverzuim. Dit is vooral van belang voor kleine werkgevers, waar ziekteverzuim een klein risico met een grote schade behelst. 11
Uiteraard kunnen meerdere partijen onderling afspraken maken over het delen van kosten en opbrengsten, maar dat is in de praktijk moeilijk. Dat geldt vooral als een partij als eerste kosten moet maken, waardoor de onderhandelingspositie tijdens de interventie verandert (het zogenaamde ‘hold-up’ probleem).
11
Grote werkgevers kunnen dit financiële risico zelf dragen door de wet van de grote getallen, en doen dat in de praktijk ook. Bij deze verzekering is het niet noodzakelijk dat verzekerde bedrijven het beter doen dan niet‐verzekerde bedrijven. De maatschappelijke winst is dat verzekerde bedrijven minder financiële risico’s lopen en daardoor mogelijk meer personeel aannemen. Voor het integreren van de deelmarken bij kleine bedrijven hebben verzekeraars op zich een goede uitgangspositie, want veel kleine bedrijven zijn al verzekerd voor de loondoorbetaling. Voor deze groep blijft het publieke WGA‐stelsel echter een aantrekkelijk alternatief door de stabiele gemiddelde sectorpremie. De introductie van premiedifferentiatie voor kleine bedrijven in de publiek uitgevoerde WGA zou de prikkels voor preventie verhogen. Daarbij kan het een overstap naar de private WGA en integratie van beide deelmarkten stimuleren. Hier stuiten echter twee doelstellingen op elkaar, namelijk het beschermen van kleine bedrijven tegen grote financiële risico’s en het stimuleren van deze bedrijven om aan preventie en re‐integratie te doen. De financiële risico’s voor kleine bedrijven (bijvoorbeeld tot tien keer de gemiddelde loonsom) kunnen worden beperkt met een verplichte publieke verzekering voor het tweede jaar loondoorbetaling bij ziekte zonder premiedifferentiatie. Dit leidt echter tot een verdere versplintering van deze markt en minder financiële prikkels voor preventie. De negatieve effecten op de overheidsuitgaven en de werkgelegenheid kunnen beperkt blijven indien een dergelijke verplichte regeling beperkt blijft tot deze echt kleine bedrijven (CPB, 2015a).
12
Literatuur APE, 2012, Effecten van Keerpunt in de WGA‐dienstverlening van bij Nationale Nederlanden verzekerde werknemers, APE rapport 973, Den Haag. APE, 2014, Verzekeringsgraad kleine werkgevers, APE rapport 1209, Den Haag. Astri, 2013, Ontwikkeling hybride financiering WGA, Astri project P12.581, Leiden. Astri, 2014, Nadere vergelijking van het ziekteduurverzuim van uitzendkrachten, vergelijking prestaties UWV en Acture, ASTRI project P13.627, Leiden. Berendsen, E., H. Mulders en J. van Loo, 2007, Het eerste jaar WIA, Economisch Statistische Berichten, Vol. 92 (4505), pp. 132‐135. Burg, C. van der, V. Veldhuis en L. von Meyenfeldt, 2010, Overwegingen rond de inzet van re‐integratie en de claimaanvraag bij langdurig zieken, Astri en APE, project 09/514 Leiden. CPB, 2005, Beoordelingen van WGA‐berekeningen naar aanleiding van verzoeken van Kamer, CPB Notitie 16 juni 2005, CPB, Den Haag. CPB, 2015a, Kansrijk Arbeidsmarktbeleid, CPB, Den Haag. CPB, 2015b, Verkorting loondoorbetaling bij ziekte, CPB Notitie 16 april 2015, CPB, Den Haag. DNB, 2014, Verliezen op de WIA‐WGA‐verzekeringen, Nieuwsbericht van 11 februari 2014. http://www.dnb.nl/publicatie/publicaties‐dnb/nieuwsbrieven/nieuwsbrief‐ verzekeren/nieuwsbrief‐verzekeren‐februari‐2014/dnb303356.jsp. Euwals, R, D. van Vuuren en B. ter Weel, 2014, Werken in goede gezondheid, CPB Policy Brief, 2014/3, CPB, Den Haag Hassink, W, P. Koning en W. Zwinkels, 2015, Employers Opting Out of Disability Insurance: Selection or Incentive Effects?, IZA DP 1981. Kist, A.W. en H.A. Keuzenkamp, 2003, Overwegingen met betrekking tot de uitvoering van de regeling Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsongeschikten. Koning, P. en M. Lindeboom, 2015, The Rise and Fall of Disability Insurance Enrollment in the Netherlands, Journal of Economic Perspectives, Vol. 29(2), pp. 151‐172. Koning, P, J.M. van Sonsbeek en S. Zwijsen, 2015, De prikkelbaarheid van gedeeltelijk arbeidsgeschikten, Economisch Statistische Berichten, Vol. 100(47065), pp. 26‐31. 13
Lindner, H. en T. Veerman, 2003, Nederland wordt beter: De effecten van beleid en conjunctuur op het ziekteverzuim, http://www.preact.nl/downloads/preact_onderzoek‐ astri.pdf. OESO, 2010, Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers, OESO, Parijs. Panteia, 2014, Prikkels en knelpunten: Hoe werkgevers de loondoorbetalingsverplichting bij ziekte beleven, 8 december 2014, Panteia, Zoetermeer. Sonsbeek, J.M. van, en R. Gradus, 2013, Estimating the effects of recent disability reforms in the Netherlands, Oxford Economic Papers, Vol. 65, pp. 832‐855. SZW, 2015, Verbetering hybride markt WGA, Brief aan Tweede Kamer, 22 juni 2015. Thaler, R., 2009, De overheid als keuzearchitect, WRR Lecture 2009. Timmer, K., 2014, Developments in the hybrid market for the Dutch reintegration scheme for the partly capable, Master Thesis, Tiburg University. TNO, 2014a, Ziekteverzuim in Nederland in 2012, TNO, Hoofddorp. TNO, 2014b, Monitor Duurzame Inzetbaarheid – Resultaten 2010 en 2012 en Methodologie, TNO, Hoofddorp. Tweede Kamer, 2005, Bevordering van het naar arbeidsvermogen verrichten van werk of van werkhervatting van verzekerden die gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn en tot het treffen van een regeling van inkomen voor deze personen alsmede voor verzekerden die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen), Memorie van Toelichting, vergaderjaar 2004‐2005, 30 034, nr. 3. Tweede Kamer, 2014, Vaststelling van de begrotingsstaten van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2015, vergaderjaar 2014‐15, 34 000 VX, nr. 2. UWV, 2013, Kennisverslag 2013‐3. UWV, 2014, Gedifferentieerde premies WGA en ZW in 2015. UWV, 2015, Juninota 2015, Ontwikkelingen wetten en fondsen UWV 2015‐2016. Verbond van Verzekeraars, 2010, Naar een private WGA, september 2010, Den Haag.
14
