Inhoud 1
Inleiding
3
1.1 1.2 1.3
Aanleiding Doel van het archeologisch beleidsplan Opzet en leeswijzer
3 3 4
Deel I
Archeologische achtergronden
5
2
Het bodemarchief van de gemeente Sint-Michielsgestel
5
2.1 2.2
Algemeen Beknopte bewoningsgeschiedenis van Sint-Michielsgestel 2.2.1 Landschappelijke ligging 2.2.2 Bewoningsgeschiedenis Staat van het bodemarchief
5 5 5 5 6
2.3
Deel II
Beleidskeuzes en realisatie
7
3
Nieuwe taken Wet op de archeologische monumentenzorg
7
3.1 3.2 3.3
Gemeentelijk archeologiebeleid tot op heden Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) Praktische invulling van uitgangspunten van de Wamz 3.3.1 Bestemmingsplanvoorschriften 3.3.2 Veroorzakersprincipe 3.3.3 Toezicht op kwaliteit
7 7 8 8 8 9
4
Realisatie van het gemeentelijke beleid
9
4.1 4.2 4.3.
4.4. 4.5. 4.6.
Gemeentelijke archeologische beleidskaart Bestemmingsplanvoorschriften en vergunningsvoorwaarden Het AMZ-proces 4.3.1 Onderzoek in stappen 4.3.2 Afwegingen onderzoekseisen 4.3.3 Selectiebesluit 4.3.4 Voorwaarden aan de vergunning 4.3.5 Kwaliteitsbewaking Toezicht op de kwaliteit van het onderzoek Handhaving Voorlichting en informatie voor betrokkenen
9 10 17 17 17 18 18 18 20 20 20
5
Personele en financiële consequenties
21
5.1 5.2.
5.3
Rol van verschillende afdelingen binnen de gemeente Financiële onderbouwing van archeologische monumentenzorg 5.2.1 Kosten voor de gemeente 5.2.2 Planschade Financiële consequenties voor de burger
21 21 21 22 22
6
Literatuur
23
1
Bijlagen
24
A.
Wettelijk en beleidsmatig kader
25
A.1
Rijk A.1.1 A.1.2 A.1.3 A.1.4 A.1.5 A.1.6 A.1.7
25 25 25 26 26 27 27 27
Overwegingen archeologisch monumentenzorgbeleid Rijksbeleid Invoering van het principe ‘Verstoorder Betaalt’ De organisatie van de AMZ Rijkstaken en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed Het Rijk als bevoegd gezag Kwaliteitsborging en inspectie
A.2
Provincie A.2.1 Provinciale taken en instrumenten A.2.2 De provinciaal archeoloog A.2.3 Veranderingen door nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening
29 29 30 30
A.3
Gemeente A.3.1 Het belang van een gemeentelijk AMZ-beleid A.3.2 Risico’s A.3.3 Oplossingen
30 30 31 31
A.4
Andere partijen binnen het archeologisch bestel A.4.1 De ‘bodemverstoorder’ A.4.2 Marktpartijen (uitvoerders van archeologische werkzaamheden) A.4.3 Universiteiten A.4.4 Amateurs en vrijwilligers
32 32 32 33 33
B.
Standaardeisen aan archeologisch bureauonderzoek
34
C.
Standaardeisen aan inventariserend veldonderzoek
35
D.
Archeologische beleidskaart
36
E.
Archeologische verwachtingskaart
37
F.
Afkortingen- en begrippenlijst
38
2
1
Inleiding
1.1
Aanleiding
Sint-Michielsgestel is een gemeente met een rijk verleden. Door de ligging aan de benedenloop van de riviertjes Dommel en Aa, de nabijheid van grote rivieren en de belangrijke stad ’sHertogenbosch, vormde dit gebied een aantrekkelijke vestigingsplaats. Dit komt onder meer tot uiting in de rijke vondsten uit de Romeinse tijd en de aanwezigheid van een groot aantal kastelen en landhuizen uit de Middeleeuwen. Maar ook uit andere perioden van onze geschiedenis zijn vondsten bekend. Al vanaf de jaren ‘60 wordt binnen de gemeente professioneel onderzoek verricht naar archeologische resten. Vooral vondsten uit de Romeinse tijd in de omgeving van Halder zijn van nationaal, of zelfs internationaal, belang. In de jaren ‘90 kwam ook op landelijk niveau steeds meer aandacht voor het beheer van archeologische resten in onze bodem. Aan de basis daarvan staat de ondertekening van ‘Het Europese verdrag inzake de bescherming van het archeologische erfgoed’, ofwel ‘Het Verdrag van Malta’ van 19921. Sinds dit verdrag is beleid erop gericht archeologische waarden volwaardig mee te wegen bij beslissingen over de ruimtelijke inrichting van ons land. Na vele jaren van voorbereiding is het ‘Verdrag van Malta’ in september 2007 wettelijk verankerd in de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz). De Wamz heeft gezorgd voor een herziening en uitbreiding van de Monumentenwet 1988. Het doel van de Wamz is het reguleren van bodemverstorende activiteiten zodat verantwoord met het archeologisch erfgoed omgesprongen wordt. Parallel aan deze ontwikkelingen heeft de Rijksoverheid de laatste jaren een aantal initiatieven genomen om de positie van cultuurhistorie binnen de ruimtelijke ontwikkeling te versterken. De resultaten daarvan zijn onder andere terug te vinden in de Nota Ruimte en de Nota Belvedère. De introductie van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) in 2008 is het sluitstuk van het wetgevingstraject waarbij verschillende wetten op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu, natuur en cultuur nauwer op elkaar worden aangesloten. Archeologie is een integraal onderdeel geworden van het Rijksbeleid op het gebied van kwaliteit van de leefomgeving. Eenzelfde tendens is waar te nemen binnen het provinciale beleid. Via het Streekplan, de Cultuurhistorische Waardenkaart (CHW) en de provinciale richtlijnen en toetsingskaders voor ruimtelijke plannen, bestaat ook bij de provincie steeds meer aandacht voor het behoud van archeologische waarden. De invoering van de Wamz, en de toegenomen aandacht voor archeologische zorg binnen het ruimtelijk beleid, hebben grote gevolgen voor gemeenten. Gezien de geleidelijke decentralisatie van overheidstaken, die het rijksbeleid met betrekking tot ruimtelijke ordening en monumenten sinds de jaren ’90 kenmerkt, wordt de gemeente steeds meer de spil bij het streven naar versterking van de kwaliteit van de leefomgeving, en de daaraan gekoppelde zorg voor het culturele erfgoed. Hierdoor heeft ook de gemeente Sint-Michielsgestel duidelijk een actieve rol gekregen in dit hele proces. Bij ruimtelijke planvorming is de gemeente voortaan verplicht nadrukkelijk rekening te houden met cultuurhistorische (waaronder archeologische) waarden binnen het eigen grondgebied. Aan besluitvorming en vergunningverlening zullen, ook op het gebied van archeologie, zonodig voorwaarden worden verbonden.
1.2
Doel van het archeologisch beleidsplan
Sinds de invoering van de Wamz heeft de gemeente via haar Erfgoedverordening al invulling gegeven aan de verplichtingen die de wet met zich meebrengt. Gezien de Wamz gemeenten nu meer (en op een andere wijze dan voorheen) beleidsruimte biedt om naar eigen behoefte invulling te geven aan archeologische monumentenzorg, is het doel van deze beleidsnota het vastleggen van het gemeentelijke archeologiebeleid.
1 Ook wel aangeduid als het Verdrag van Valletta (de hoofdstad van Malta).
3
1.3
Opzet en leeswijzer
Deze beleidsnota is onderverdeeld in twee delen te weten ‘Archeologische achtergronden’ en ‘Beleidskeuzes en Realisatie’. In deel I (Archeologische achtergronden) wordt in hoofdstuk 2 een korte omschrijving gegeven van de bewoningsgeschiedenis en het bodemarchief van de gemeente Sint-Michielsgestel. In deel II (Beleidskeuzes en Realisatie) wordt in hoofdstuk 3 aangegeven welke fundamentele beleidskeuzes worden gemaakt, deels voortvloeiend uit verplichtingen die de Wamz stelt. Hoofdstuk 4 behandelt de realisatie van het gemeentelijke beleid. In hoofdstuk 5 wordt aangegeven wat de personele, organisatorische en financiële consequenties zijn van het beleid. In de bijlagen zijn diverse relevante stukken opgenomen die van belang zijn bij het uitvoeren van het archeologiebeleid. Bijlage A geeft het wettelijk en beleidsmatig kader aan waarbinnen het Rijk, de provincie en de gemeente opereren voor wat betreft archeologische monumentenzorg. Daarnaast geeft bijlage A aan welke overige partijen er opereren binnen het archeologisch bestel. Bijlage B behandelt de standaardeisen van de gemeente aan archeologisch bureauonderzoek en rapportages. Bijlage C behandelt de standaardeisen van de gemeente aan inventariserend veldonderzoek en rapportages. Bijlage D betreft de Archeologische Beleidskaart van de gemeente. Bijlage E betreft de Archeologische Verwachtingskaart. Bijlage F betreft de afkortingen- en begrippenlijst. Noot: Ten tijde van het schrijven van deze beleidsnota is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in voorbereiding. Naar verwachting treedt de Wabo op 01 oktober 2010 in werking. De Wabo brengt 25 regelingen samen die de fysieke leefomgeving betreffen. Vergunningen, zoals een bouw-, sloop- of aanlegvergunning, gaan binnen de Wabo op in één vergunning, de zogenaamde Omgevingsvergunning. Zo hebben burgers en ondernemers voortaan nog maar te maken met één loket, één beschikking en één procedure. Op deze manier draagt de overheid bij aan de verbetering van de dienstverlening. In deze nota wordt gesproken over bouw,- sloop- en aanlegvergunningen. Na de inwerkingtreding van de Wabo kunnen deze termen vervangen worden door, en gelezen worden als, de term Omgevingsvergunning.
4
DEEL I
ARCHEOLOGISCHE ACHTERGRONDEN
2
Het bodemarchief van de gemeente Sint-Michielsgestel
2.1
Algemeen
Op grond van de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) dient de gemeente ervoor te zorgen dat, bij het maken van inrichtingsplannen, de archeologische belangen in kaart zijn gebracht en dat er, indien er sprake is van aanwezigheid van waardevolle archeologische resten, zorgvuldig is vastgesteld of deze resten in de bodem dienen te worden behouden, dienen te worden opgegraven en gepresenteerd, of verloren mogen gaan. Praktisch gezien vereist dit een betrouwbaar inzicht in de situering van enerzijds de bekende archeologische waarden en anderzijds de onbekende, te verwachten, waarden. Om dit inzicht te verkrijgen heeft de gemeente Sint-Michielsgestel in 2009 een archeologische verwachtingskaart van de gemeente vervaardigd2. Deze kaart vormt de basis van het archeologische monumentenzorgbeleid, in samenhang met het selectiebeleid, ten aanzien van archeologische vindplaatsen. Waardevolle archeologische vondsten wil de gemeente het liefst in de bodem oftewel ‘in situ’ behouden of, indien dat niet mogelijk is, laten opgraven en vervolgens de onderzoeksresultaten publiekelijk maken (behoud ‘ex situ’).
2.2
Beknopte bewoningsgeschiedenis van Sint-Michielsgestel
2.2.1
Landschappelijke ligging
De gemeente Sint-Michielsgestel bevindt zich op de noordelijke grens van de hogere Brabantse zandgronden. Het gebied wordt gekenmerkt door een ondergrond van dekzand dat gedurende de laatste IJstijd is afgezet. Langs de Dommel en de Aa vormt het dekzand relatief hoge ruggen. Aan de randen van dat gebied, en in de omgeving van Den Dungen, zijn iets minder hoge dekzandwelvingen aanwezig. De laagst gelegen delen worden gevormd door dekzandvlaktes die plaatselijk relatief vochtig zijn. Van groot belang voor de ontwikkeling van de bewoning binnen de gemeente waren ook de loop van de riviertjes Dommel en Aa alsmede enkele kleinere zijriviertjes. 2.2.2
Bewoningsgeschiedenis3
De oudste vondsten die duiden op menselijke bewoning dateren uit het eind van het Paleolithicum (10.000-8800 v. Chr.) en het Mesolithicum (8800 tot 5300 v. Chr.), toen groepen jagers en verzamelaars door onze streken trokken en op enkele plaatsen jachtkampementen aanlegden. De vondst van vuurstenen werktuigen uit het Neolithicum (5300-2000 v. Chr.) toont aan dat de hogere delen van de dekzandruggen en welvingen al vanaf het begin aantrekkelijke plaatsen waren voor bewoning en landbouw. Dit bleef zo gedurende de rest van de Prehistorie. Uit de Bronstijd (2000 tot 800 v. Chr.) en de IJzertijd (800 tot 12 v. Chr.) zijn zowel nederzettingen als grafvelden bekend in de omgeving van Sint-Michielsgestel, Gemonde en rond Middelrode. In de Romeinse tijd (12 v. Chr. tot 450 na Chr.) nam het belang van het gebied sterk toe hetgeen zich vooral uitte in grote concentraties van vindplaatsen in het dal van de Dommel. Met name de omgeving van Halder was intensief bewoond: hier was onder meer een burgerlijke nederzetting (vicus) aanwezig waar ambachtslieden, zoals pottenbakkers, hun werkzaamheden verrichtten. Bij deze nederzetting hoorde ook een rijk grafveld. Na de Romeinse tijd neemt, net als elders in Brabant, de bevolking sterk af en begint pas rond 800 weer duidelijk toe te nemen. In deze periode worden ook voor het eerst de dorpen binnen de gemeente bij naam genoemd. Voorbeelden daarvan zijn Ruimel en Gemonde. De bewoning blijft geconcentreerd op de hoge delen van de zandruggen, maar waarschijnlijk ligt de locatie van de dorpskernen van Berlicum en Sint-Michielsgestel pas vanaf ca. 1200 vast op de huidige plaats. Onder meer vanwege de nabijheid van de grote en rijke stad ’s-Hertogenbosch ontstaat in het dal
2 Boshoven e.a. 2009 3 Voor een uitgebreidere beschrijving van de bewoningsgeschiedenis wordt verwezen naar de toelichting bij de
archeologische verwachtingskaart van Sint-Michielsgestel (Boshoven e.a. 2009)
5
van de Dommel en de Aa een groot aantal kastelen en landgoederen. Veel resten daarvan zijn in het huidige landschap nog herkenbaar.
2.3
Staat van het bodemarchief
De eeuwenlange bewoningsgeschiedenis heeft vele sporen in de bodem nagelaten. Door ontgrondingen, egalisatie en de aanleg van diepe kelders en funderingen zijn, met name de afgelopen honderd jaar, de nodige sporen verloren gegaan. Vooral door de ruilverkaveling in de omgeving van Halder, en door het rechttrekken van de Dommel en de Aa, zijn belangrijke resten verloren gegaan. Ook ontgrondingen en diepploegen hebben hun invloed gehad op het bodemarchief. De impact van dergelijke ingrepen is echter vaak onduidelijk gezien waardevolle resten soms relatief diep in de bodem zitten en daardoor onaangetast zijn gebleven. De mate van verstoring kan in die gevallen erg meevallen.
6
DEEL II
BELEIDSKEUZES EN REALISATIE
3
Nieuwe taken Wet op de archeologische monumentenzorg
3.1
Gemeentelijk archeologiebeleid tot op heden
Vanaf de jaren ‘60 is binnen de gemeente professioneel archeologisch onderzoek verricht door de rijksdienst en door universiteiten, waarbij men zich voornamelijk richtte op vondsten uit de Romeinse Tijd. Naast professionele archeologen speelden amateurarcheologen een belangrijke rol bij het opsporen en vastleggen van archeologische resten. Echter was archeologisch onderzoek destijds niet structureel geregeld waardoor veel resten ongezien verloren zijn gegaan. De gemeente speelde op het gebied van archeologie tot voor kort een bescheiden rol. Deze situatie is veranderd door de invoering van de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) in 2007. Vanaf dat moment kregen gemeenten namelijk een belangrijke rol op het gebied van beheer van het archeologische erfgoed. De gemeente Sint-Michielsgestel heeft deze taak op twee manieren opgepakt. Vanaf januari 2008 is de gemeente een structureel samenwerkingsverband aangegaan met de gemeente ’s-Hertogenbosch, waardoor zij kan beschikken over de benodigde archeologische expertise. Daarnaast heeft de gemeente door middel van het opstellen van een Erfgoedverordening (2009) aangeven hoe de gemeente met archeologische resten in de bodem om wil gaan4.
3.2
Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz)
Met de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) is een aantal zaken ten aanzien van archeologie en archeologisch onderzoek sterk veranderd. Vooral voor gemeenten vloeien uit deze wet nieuwe en concrete taken en verplichtingen voort die leiden tot een hernieuwde aanpak. De belangrijkste veranderingen in het archeologische bestel, en de rol van de gemeente hierin, kunnen globaal in een drietal categorieën worden verdeeld: Categorie 1: Inbedden en afwegen van archeologie bij ruimtelijke ingrepen/inrichtingsplannen De Wet op de archeologische monumentenzorg gaat ervan uit dat bij het maken van plannen rekening gehouden wordt met aanwezige, dan wel te verwachten, archeologische monumenten. Het begrip monument slaat hierbij niet alleen op een wettelijk beschermd monument, maar op alle terreinen die zaken bevatten die ouder zijn dan vijftig jaar en van algemeen belang zijn wegens hun schoonheid, wetenschappelijke betekenis of cultuurhistorische waarde. Daarom is voorgeschreven dat bij het maken van bestemmingsplannen de archeologische belangen worden afgewogen. Het gaat dus niet alleen om documentatie op het moment dat er iets wordt verstoord, maar ook om de afweging vooraf. Aan elk bestemmingsplan moet daarom een paragraaf worden toegevoegd waarin staat op welke plaatsen sprake is van (mogelijke) archeologische waarden en hoe daarmee omgesprongen dient te worden. Categorie 2: Het principe ‘De verstoorder betaalt’ De wet gaat uit van het principe dat de verstoorder betaalt. Dit kan belangrijke consequenties hebben, met name voor de initiatiefnemer. Wanneer ergens belangrijke archeologische resten worden vermoed, kan via het bestemmingsplan geregeld worden dat er in een dergelijk gebied eerst een verkennend archeologisch onderzoek moet worden verricht, om vast te stellen of er ook daadwerkelijk archeologische resten aanwezig zijn, en wat de waarde daarvan is. De kosten van dat onderzoek komen ten laste van de initiatiefnemer. Blijken er inderdaad belangrijke resten aanwezig te zijn, dan dient de initiatiefnemer te proberen zijn plannen
4 Erfgoedverordening Gemeente Sint-Michielsgestel 2009
7
zodanig aan te passen zodat de resten in situ (ter plekke) behouden kunnen worden. Als dit niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat er een kelder moet komen, dan kan de initiatiefnemer verplicht worden de kosten van archeologisch onderzoek te betalen. Het is de nadrukkelijke bedoeling van de wetgever de initiatiefnemer op deze wijze de kosten van het onderzoek af te laten wegen tegen het initiatief. Dit soort zaken werd tot voor kort niet in bestemmingsplannen geregeld. Categorie 3: Vrijheid keuze archeologische onderzoeksbureaus en kwaliteitsborging Particuliere initiatiefnemers kunnen zelf kiezen aan welk archeologisch bureau zij opdracht verstrekken tot het verrichten van archeologisch onderzoek, mits het een erkend bureau betreft. Binnen de Wamz is een uitgebreid systeem van kwaliteitszorg opgezet. De gemeente heeft binnen dit systeem een rol als bevoegd gezag om de kwaliteit van het archeologisch onderzoek in de gemeente te waarborgen.
3.3
Praktische invulling van uitgangspunten van de Wamz
Door de Wamz heeft de gemeente de nodige beleidsruimte gekregen bij de (praktische) invulling van archeologische monumentenzorg. Uit de in paragraaf 3.2 genoemde categorieën komen concrete uitgangspunten naar voren die de basis vormen van het gemeentelijke archeologiebeleid. Deze uitgangspunten worden hieronder kort toegelicht en in de komende hoofdstukken verder uitgewerkt. 3.3.1
Bestemmingsplanvoorschriften
*
De gemeente stelt een archeologische beleidskaart op waarop archeologisch waardevolle gebieden staan aangegeven waarvoor geldt dat eisen worden gesteld wanneer ingrepen in de bodem plaatsvinden. Deze beleidskaart is afgeleid van de archeologische verwachtingskaart5 en maakt deel uit van deze beleidsnota.
*
De gemeente houdt bij vaststelling of wijziging van bestemmingsplannen rekening met de (mogelijke) aanwezigheid van archeologische waarden, zoals aangegeven op de beleidskaart.
*
Via de bestemmingsplanvoorschriften kan aan initiatiefnemers worden verplicht de archeologische waarden van een terrein nader vast te laten stellen. Er wordt aangegeven aan welke voorwaarden de initiatiefnemer moet voldoen om verantwoord met de resten om te gaan. Afhankelijk van de archeologische verwachting en de omvang van ingrepen in het bodemarchief kunnen initiatiefnemers in bepaalde gebieden vrijgesteld worden van archeologische onderzoeksverplichtingen. In tabel 1 (blz. 13-15) worden de verschillende verwachtingsgebieden afzonderlijk toegelicht.
*
De gemeente streeft ernaar om zoveel mogelijk resten ‘in situ’ (op oorspronkelijke plaats) te behouden. Dit is ook het uitgangspunt van de wet. Bij het maken van bestemmingsplannen, en bij het stellen van voorwaarden aan vergunningverlening, zal het belang van behoud ‘in situ’ moeten worden afgewogen tegen andere belangen. Behoud ‘in situ’ zal dan niet altijd mogelijk zijn. In die gevallen dient de initiatiefnemer in ieder geval te regelen dat archeologische resten die verdwijnen eerst worden gedocumenteerd.
3.3.2
Veroorzakersprincipe
*
Initiatiefnemers van bodemverstorende activiteiten zijn verplicht de kosten van archeologisch onderzoek te dragen en zijn – als behouden niet mogelijk is – verantwoordelijk voor de kosten van een opgraving of voor de kosten van ‘archeologievriendelijk bouwen’ (‘Veroorzakersprincipe’ ofwel ‘De verstoorder betaalt’).
*
Sommige ingrepen kunnen worden vrijgesteld van de verplichtingen van Malta. De wet geeft hiervoor mogelijkheden. Wat verantwoord kan worden vrijgesteld is afhankelijk van de archeologische waarde, en verschilt dus per gebied.
*
Bij het stellen van voorwaarden zal er door de gemeente op worden gelet de kosten, indien mogelijk, voor de initiatiefnemer te beperken. Op basis van de resultaten van een waarderend
5 Boshoven e.a. 2009
8
onderzoek kan bijvoorbeeld met de initiatiefnemer overeengekomen worden het bouwplan met zo min mogelijk verstoring uit te voeren, bijvoorbeeld door aanpassing van het palenplan. Ook zal de in het verleden reeds verzamelde kennis over een gebied zoveel mogelijk worden ingezet om de kosten zo laag mogelijk te houden. *
Het staat de particuliere initiatiefnemer van ruimtelijke ingrepen vrij om voor de uitvoering van archeologisch onderzoek een keuze maken uit erkende (vergunninghoudende) aanbieders op de archeologische markt.
3.3.3
Toezicht op kwaliteit
*
Bij de uitvoering van alle vormen van archeologisch onderzoek ziet de gemeente er, in haar rol als bevoegd gezag, op toe dat wordt gewerkt conform de geldende normen en eisen. De gemeente beschikt, door middel van een samenwerkingsverband met de gemeente ’s-Hertogenbosch, over de benodigde archeologische expertise.
*
De gemeente geeft via richtlijnen, of een Programma van Eisen (PvE), aan hoe archeologisch onderzoek dient te worden verricht. Een Programma van Eisen dient door de gemeente vastgesteld te worden. De gemeente zal door randvoorwaarden in Programma’s van Eisen de inzet van vrijwilligers bij onderzoek, en de uitwerking, stimuleren om hiermee het draagvlak bij het publiek te vergroten.
*
Conform de eisen die aan een opgravingsvergunning worden gesteld, dienen resultaten van archeologische onderzoeken binnen twee jaar in een rapport vastgelegd te worden.
*
De resultaten van het onderzoek dienen publiekelijk toegankelijk te zijn.
Met de invoering van de Wamz (2007) is de verplichting ingegaan om in nieuwe of te wijzigen bestemmingsplannen archeologische waarden vast te leggen. De gemeente Sint-Michielsgestel richt zich momenteel, en de komende periode, op het vertalen van archeologiebeleid in nieuwe of te wijzigen bestemmingsplannen. Echter, in gevallen waarin de bestemmingsplannen nog niet zijn aangepast, en die geen paragraaf bevatten met betrekking tot archeologie, kan de gemeente archeologisch onderzoek eisen op grond van haar Erfgoedverordening, waarin tevens de uitgangspunten van het archeologiebeleid zijn opgenomen.
4 Realisatie van het gemeentelijke beleid Om aan de in hoofdstuk 3 geformuleerde uitgangspunten invulling te geven dient te gemeente, ter realisering van het gemeentelijk archeologiebeleid, met gebruikmaking van verschillende beleidsinstrumenten de nodige taken uit te voeren. Tot de hoofdtaken behoren: 1. Opstellen van een gemeentelijke archeologische beleidskaart. 2. Opstellen van bestemmingsplanvoorschriften en vergunningsvoorwaarden voor bouw-, sloop- en aanlegvergunningen. 3. Het hanteren van het AMZ-proces. 4. Toezicht houden op kwaliteit van onderzoek. 5. Handhaving.
4.1
Gemeentelijke archeologische beleidskaart
Door de gemeente Sint-Michielsgestel is een archeologische beleidskaart opgesteld die onderdeel uitmaakt van deze beleidsnota. De beleidskaart is gebaseerd op de archeologische verwachtingskaart 2009 van de gemeente Sint-Michielsgestel6. Op de beleidskaart staan locaties en gebieden aangegeven waarvan bekend is, of verwacht wordt, dat er archeologische waarden aanwezig zijn, evenals de maatregelen die genomen moeten worden om verantwoord met de archeologische resten om te gaan. Op de beleidskaart is onderscheid gemaakt tussen gebieden waarvan reeds vaststaat dat er archeologische waarden aanwezig zijn, en gebieden waar een verhoogde kans bestaat op het aantreffen van archeologische waarden. In deze laatste categorie
6 Boshoven e.a. 2009
9
is het zeker dat er sprake is van verspreide bewoning en grafvelden uit de Prehistorie, Romeinse Tijd en Middeleeuwen, maar het is niet exact bekend waar. Op de beleidskaart is de gemeente opgedeeld in de volgende gebieden: • • •
• • • •
• •
De ondergrond van oude dorpskernen en cultuurhistorisch waardevolle gebouwen. (categorie 1); Terreinen met reeds vastgestelde archeologische waarden (zogenaamde AMK-terreinen). (categorie 2); Gebieden met een hoge verwachting voor de periode Paleolithicum t/m Middeleeuwen waar de aanwezigheid van resten uit de periode Paleolithicum t/m Neolithicum reeds is aangetoond. (categorie 3); Zones met restanten van vestingwerken uit 1629. (categorie 4); Gebieden met een hoge verwachting voor de periode Paleolithicum t/m Middeleeuwen. (categorie 5); Gebieden met een middelhoge verwachting. (categorie 6); Gebieden met een onbekende verwachting: het gaat hierbij vooral om stuifzandgebieden. Hier kunnen archeologische resten door verstuiving sterk verstoord zijn of juist uitzonderlijk goed geconserveerd. (categorie 7); Water in 1832. (categorie 8); Gebieden met een lage verwachting. (categorie 9).
De gemeente kan door zowel het Rijk en de provincie, als door particuliere initiatiefnemers, aangesproken worden op het aanleveren van betrouwbare (inhoudelijke en beleidsmatige) informatie en op het voeren van een transparant en verantwoord selectiebeleid7. Hierdoor is het voor de gemeente strategisch en organisatorisch van groot belang over een zo volledig mogelijk en actueel overzicht van de samenstelling van het eigen bodemarchief te kunnen beschikken. De beleidskaart is in dat kader een belangrijk instrument. De gemeente dient deze kaart up-to-date te houden. Alle relevante informatie uit archeologisch onderzoek binnen de gemeente dient beschikbaar te komen voor verdere ontwikkeling van het gemeentelijk beleid en de archeologische beleidskaart, alsmede voor presentatie en publicatie. Nieuwe informatie komt in een goed functionerend informatiesysteem terecht dat gebruikt kan worden voor het actualiseren van de gemeentelijke beleidskaart. De beleidskaart zal eenmaal per vijf jaar worden aangepast, waarbij nieuwe gegenereerde kennis en informatie wordt gebruikt voor het bijstellen van de grenzen van de verwachtingszones. De beleidskaart is te raadplegen op de gemeentelijke website.
4.2
Bestemmingsplanvoorschriften en vergunningsvoorwaarden
Met de invoering van de Wamz (2007) is de verplichting ingegaan om in nieuwe of te wijzigen bestemmingsplannen archeologische waarden vast te leggen. Met de invoering van de nieuwe Wro (2008) is het bestemmingsplan geherpositioneerd als het centrale instrument binnen de ruimtelijke ordening voor de gemeente. Op grond van de Wamz dient de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond, rekening te houden met de in de grond aanwezige, dan wel te verwachten, archeologische resten. In het bestemmingsplan dient dus een afweging gemaakt te worden tussen archeologische belangen en andere belangen in een gebied. Als er geen duidelijk zwaarder wegende belangen zijn, dient aangegeven te worden welke maatregelen getroffen moeten worden om de archeologische waarden te behouden. Voor integratie van archeologische monumentenzorg in de ruimtelijke ordening is de opname van archeologische waarden in het bestemmingsplan een essentiële eerste stap. Bestemmingsplannen waarin archeologie is opgenomen worden ‘archeologievriendelijk’ of ‘Maltaproof’ genoemd. Binnen archeologievriendelijke bestemmingsplannen betekent het dat er voor bepaalde ingrepen voortaan, vanwege de mogelijk aanwezige archeologische waarden, een aanlegvergunning noodzakelijk is, dan wel dat er aanvullende eisen worden gesteld aan de reeds verplichte aanleg-, 7 In dit kader bestaat er bijvoorbeeld een relatie met de Wet Kenbaarheid Publiekrechtelijke Beperkingen onroerend goed
(Wkpb).
10
bouw- of sloopvergunning. De gemeente kan voor ingrepen van een bepaalde omvang van de aanvrager van een bouw-, sloop-, of aanlegvergunning (‘de veroorzaker’) verlangen dat (nader) archeologisch onderzoek wordt verricht ten einde de archeologische waarde van het terrein vast te stellen. De gemeente geeft via (standaard) richtlijnen8 of een Programma van Eisen (PvE) aan hoe dat onderzoek dient te worden uitgevoerd. De kosten komen voor rekening van de aanvrager (‘het veroorzakersprincipe’). Bij de vergunningsaanvraag dient de eindrapportage van het archeologisch onderzoek ingediend te worden. Op basis van de resultaten van het onderzoek kan de gemeente randvoorwaarden stellen aan de bouw-, sloop- of aanlegvergunning. Ook de kosten die voortvloeien uit deze randvoorwaarden zijn voor de initiatiefnemer. Uitgangspunten: 1. De gemeente houdt bij de vaststelling van bestemmingsplannen rekening met de aanwezigheid van archeologische waarden en verwachtingen; 2. In de toelichting op het bestemmingsplan wordt aangegeven waarom de aangewezen terreinen vanuit archeologisch oogpunt bescherming verdienen; 3. In het bestemmingsplan kan voor bepaalde gebieden worden geëist dat bij het indienen van een aanvraag voor een sloop-, bouw- of aanlegvergunning een rapport wordt overlegd waarin de archeologische waarde van het terrein wordt aangegeven; 4. Voor ingrepen met een aantoonbare geringe impact op de eventueel aanwezige archeologische resten, of wanneer de archeologische waarde reeds is vastgesteld, verleent de gemeente ontheffing van het uitvoeren van een waarderend archeologisch onderzoek; 5. Terreinen met een hoge of middelhoge archeologische verwachting (categorie 3, 5 en 6) die in het oude bestemmingsplan reeds als bouwvlak zijn aangeduid, en die tevens als bouwvlak zijn aangeduid binnen het herziene bestemmingsplan, worden vrijgesteld van de verplichting tot archeologisch onderzoek, tenzij het een cultuurhistorisch waardevol object of monument betreft. 6. De beslissing of een waarderend archeologisch onderzoek wordt geëist berust bij de gemeente en is gebaseerd op inhoudelijke criteria; 7. In de planvoorschriften wordt vastgelegd welke gevolgen de gemeente verbindt aan de aanwezigheid van archeologische waarden bij geplande bouwactiviteiten of andere bodemverstorende activiteiten. Die gevolgen kunnen zeer uiteenlopend zijn variërend van “geen gevolgen voor bouwen”, “eerst opgraven, dan bouwen”, tot “geen bodemverstoring, maar behoud in de bodem”; 8. De voorwaarden voor het verlenen van bouw-, sloop- en aanlegvergunningen worden hierop aangepast. In tabel 2 (blz. 16) zijn de stappen die, voor wat betreft archeologie, bij de vergunningverlening doorlopen moeten worden schematisch weergegeven. Door archeologie onder te verdelen in archeologische voorschriftcategorieën voor bestemmingsplannen en vergunningsprocedures, wordt een verantwoorde balans gezocht tussen enerzijds de wetenschappelijke en cultuurhistorische belangen, en anderzijds de maatschappelijke belangen en organisatorische uitvoerbaarheid van archeologisch beleid en onderzoek. De archeologische voorschriften binnen bestemmingsplannen en voorwaarden bij vergunningverlening staan zoveel mogelijk in verhouding tot de omvang van de bodemverstorende ingrepen en tot de betreffende voorschriftcategorieën waarbinnen ingrepen vallen. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor de gemeente die met behulp van archeologische expertise, op grond van haar jarenlange ervaring in betreffende situaties, afgestemde adviezen kan geven. Op basis van de voorschriften in het bestemmingsplan kan de gemeente een waarderend onderzoek verlangen, maar dit zal alleen gebeuren wanneer de aard van de ingreep zodanig is dat eventuele archeologische resten bedreigd worden. Waarderend onderzoek is niet nodig indien de aanwezigheid en waarde van archeologische resten op een terrein in voldoende mate zijn vastgesteld, of wanneer kan worden aangetoond dat op het terrein geen behoudenswaardige archeologische resten aanwezig zijn of verwacht kunnen worden (bijvoorbeeld door sanering van de grond). In gevallen waar aan het verlenen van een vergunning geen randvoorwaarden worden verbonden met betrekking tot archeologie, is het niet uitgesloten dat er alsnog archeologische resten aangetroffen worden. Zo blijkt uit de verspreiding van archeologische waarnemingen op de archeologische verwachtingskaart dat ook in de zones met een lage verwachting in het verleden vondsten zijn gedaan. Het gaat hierbij met name om vondsten of vindplaatsen die niet betrouwbaar te karteren zijn. Archeologie is in dit geval niet vogelvrij. De gemeente kiest er echter voor in situaties en gebieden waar de trefkans zeer laag is, of geen archeologische resten verwacht worden, vooraf geen bijzondere eisen ten aanzien van archeologie te stellen aan initiatiefnemers. 8 Deze gelden voor bureauonderzoek en booronderzoek en zijn opgenomen als bijlage in deze nota.
11
(De Monumentenwet verplicht initiatiefnemers/vinders van archeologische waarden echter wel deze direct bij de minister (i.c. de gemeente) te melden.9) In het geval dat in deze gebieden toch archeologische resten worden aangetroffen zal de gemeente het initiatief nemen om tot een verantwoorde oplossing te komen.
9
Wamz 2007, artikel 53
12
3
2
1
Categorie op beleidskaart
Archeologische randvoorwaarden bij aanvraag vergunningen De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek.
De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek. Wanneer de archeologische resten in het verleden reeds voldoende zijn gewaardeerd (hetgeen bij dergelijke terreinen meestal het geval zal zijn) is geen waarderend onderzoek noodzakelijk. De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek.
Wanneer een vergunning nodig Voor alle bodemingrepen groter of gelijk aan 30m² en dieper dan 30cm onder het huidige maaiveld is een aanleg-, bouw- of sloopvergunning vereist.
Voor alle bodemingrepen groter of gelijk aan 50m² en dieper dan 30cm onder het huidige maaiveld is een aanleg-, bouw- of sloopvergunning vereist.
Voor alle bodemingrepen groter of gelijk aan 50m² en dieper dan 30cm onder het huidige maaiveld is een aanleg-, bouw- of sloopvergunning vereist. Bouwvlakken die in het oude bestemmingsplan als bouwvlak waren aangeduid, en die tevens in het herziene bestemmingsplan zijn aangeduid als bouwvlak, zijn vrijgesteld van archeologische randvoorwaarden aan de vergunning tenzij het een cultuurhistorisch waardevol object of monument betreft.
Karakteristiek van terrein
De ondergrond van terreinen en percelen waarop historisch waardevolle gebouwen staan of waarvan bekend is dat deze er hebben gestaan.
Terreinen waarvan is vastgesteld dat zich waardevolle archeologische resten in de ondergrond bevinden, die op de landelijke archeologische monumentenkaart (AMK) zijn opgenomen, maar die geen wettelijke bescherming genieten.
Gebieden die landschappelijk aantrekkelijk waren voor bewoning in de periode Paleolithicum tot en met de Middeleeuwen. Sporen die wijzen op bewoning uit het Paleolithicum t/m Neolithicum (tot 2000 v. Chr.) zijn reeds in de directe omgeving bekend.
Soort terrein
De ondergrond van oude dorpskernen en cultuurhistorisch waardevolle gebouwen.
Terreinen met een vastgestelde archeologische waarde.
Gebieden met een hoge verwachting voor de periode Paleolithicum t/m Middeleeuwen waar de aanwezigheid van resten uit de periode Paleolithicum t/m Neolithicum reeds is aangetoond.
Tabel 1: Toelichting categorieën archeologische beleidskaart
Het betreft een beperkt aantal terreinen waar met name door vondsten van vuursteen is vastgesteld dat daar, of in de nabije omgeving, in het Paleolithicum t/m Neolithicum sprake is geweest van bewoning of kampementen. Dergelijke vindplaatsen zijn erg kwetsbaar. De meeste resten bevinden zich in de top van de natuurlijke bodem. Bovendien gaat het vaak om vindplaatsen met een relatief gering oppervlak. Om die reden zijn ingrepen met een kleine omvang al vergunningsplichtig.
Van een beperkt aantal terreinen is vastgesteld dat zich in de ondergrond archeologische resten bevinden die van hoge waarde zijn. Deze terreinen staan aangegeven op de archeologische monumentenkaart (AMK).
In de ondergrond van cultuurhistorisch waardevolle gebouwen en in dorpskernen bevinden zich vaak funderingsresten en andere sporen van deze gebouwen of voorgangers ervan. Deze sporen zijn zeer geconcentreerd en vanaf geringe diepte onder het maaiveld aanwezig. Een zeer klein oppervlak kan reeds veel informatie bevatten. Om die reden kunnen relatief kleine ingrepen een grote impact hebben op de archeologische resten en is dus al bij geringe ingrepen een vergunning, en dus een waarderend onderzoek, vereist.
Onderbouwing beleidskeuze
5
4
Voor alle bodemingrepen groter of gelijk aan 50m² en dieper dan 50cm onder het huidige maaiveld is een aanleg-, bouw- of sloopvergunning vereist.
Voor alle bodemingrepen groter of gelijk aan 100m² en dieper dan 50cm onder het huidige maaiveld is een aanleg-, bouw- of sloopvergunning vereist. Bouwvlakken die in het oude bestemmingsplan als bouwvlak waren aangeduid, en die tevens in het herziene bestemmingsplan zijn aangeduid als bouwvlak, zijn vrijgesteld van archeologische randvoorwaarden aan de vergunning tenzij het een cultuurhistorisch waardevol object of monument betreft. .
Het betreft het tracé van de linies uit 1629, die zijn aangelegd bij het beleg van ’sHertogenbosch. De ligging is bepaald op basis van historisch kaartmateriaal. Vanwege onnauwkeurigheden daarin is rond de vestingwerken een bufferzone aangehouden met hetzelfde regime.
Het gaat om gebieden die vanwege hun landschappelijke ligging aantrekkelijk waren voor bewoning. Hier zijn dan ook resten te verwachten van verspreide nederzettingen en grafvelden.
Zones met restanten van vestingwerken uit 1629.
Gebieden met een hoge verwachting voor de periode Paleolithicum t/m Middeleeuwen.
Rondom de stad ’s-Hertogenbosch zijn in 1629 vestingwerken aangelegd tijdens de belegering door Frederik Hendrik. Over deze werken is archeologisch erg weinig bekend. Veel van de sporen zullen bestaan uit grachten en wallen, soms deels van steen. Ook kunnen soms bebouwingsresten verwacht worden. Vermoedelijk zitten de resten plaatselijk dicht onder het maaiveld. De resten zijn van grote cultuurhistorische waarde.
Deze gebieden waren in het verleden geschikte locaties voor bewoning. Meestal gaat het hierbij om hogere zandruggen. Vanaf de Late Middeleeuwen zijn sommige van deze terreinen als akker gebruikt waarbij door plaggenbemesting de gronden langzamerhand zijn opgehoogd en een zogenaamd esdek is ontstaan. Dit ophogingspakket heeft oudere bewoningssporen vaak goed geconserveerd. Veel van de archeologische vondsten die in het verleden zijn gedaan, zijn afkomstig van deze terreinen. Ook in naburige gemeenten is vastgesteld dat vergelijkbare gebieden vaak rijk zijn aan archeologische resten. De kans op het aantreffen van goed bewaarde sporen van vroegere bewoners is derhalve groot. Gezien de dichtheid van de bewoningssporen en de relatief diepe ligging onder een esdek is onderzoek pas bij relatief grote en diepe ingrepen noodzakelijk.
De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek.
De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek.
14
Voor alle bodemingrepen groter of gelijk aan 1 hectare en dieper dan 50cm onder het huidige maaiveld is een aanleg-, bouw- of sloopvergunning vereist.
Het betreft gebieden die in het verleden vanwege de lage ligging en hoge grondwaterstand minder geschikt waren voor bewoning. Dit neemt niet weg dat ook deze gebieden in het verleden werden gebruikt. Dergelijke vindplaatsen zijn vaak erg verspreid en moeilijk op te sporen. Om die reden is er ook weinig van bekend en levert onderzoek belangrijke informatie op. Om die reden wordt bij zeer grootschalige ingrepen wel onderzoek vereist omdat dan de kans dat er vindplaatsen worden aangetroffen het grootst is.
15
Het betreft gebieden die in het verleden vanwege de lage ligging en hoge grondwaterstand minder geschikt waren voor bewoning.
Gebieden met een lage verwachting.
9
De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek. Overigens gaat het hier om dusdanig grootschalige ingrepen dat meestal een bestemmingsplanwijziging of een milieueffectrapportage noodzakelijk is.
Water was een belangrijk element voor onze voorouders. Met name water nabij de bewoningslocaties werd intensief gebruikt voor veedrinkplaatsen, oversteekplaatsen, aanlegsteigers, watermolens, offerplaatsen of het dumpen van afval. Om die reden hebben de gebieden waar op historische kaarten water aanwezig is hetzelfde regime gekregen als het aangrenzende gebied. Als daar bewoning wordt verwacht, worden ook ter plaatse van het water archeologische resten verwacht.
De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek.
Een aanleg-, bouw- of sloopvergunning is vereist voor ingrepen van een bepaalde omvang. De omvang wordt bepaald door het regime van het aangrenzende gebied.
Alle waterlopen zoals deze aangegeven staan op de oudste kadastrale kaart uit 1832.
Water in 1832.
8
Het gaat hierbij vooral om stuifzandgebieden. Hier kunnen archeologische resten door verstuiving sterk verstoord zijn, maar ook kunnen de resten door het afdekken met stuifzand uitzonderlijk goed zijn geconserveerd. Als de resten nog aanwezig zijn, bevinden ze zich vaak op grotere diepte. Aangezien het voormalige stuifzandgebieden betreft hebben de terreinen vaak de bestemming natuur.
De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek.
Voor alle bodemingrepen groter of gelijk aan 100m² en dieper dan 100cm onder het huidige maaiveld is een aanleg-, bouw- of sloopvergunning vereist.
Het gaat hierbij vooral om stuifzandgebieden. Hier kunnen archeologische resten door verstuiving sterk verstoord zijn, maar ook kunnen de resten door het afdekken met stuifzand uitzonderlijk goed zijn geconserveerd.
Gebieden met een onbekende verwachting.
7
Deze gebieden waren in het verleden geschikte locaties voor bewoning of vormden de randzones van bewoningslocaties. Meestal gaat het hierbij om de flanken van hogere zandruggen of de iets lagere dekzandwelvingen. Vanaf de Late Middeleeuwen zijn sommige van deze terreinen als akker gebruikt waarbij door plaggenbemesting de gronden langzamerhand zijn opgehoogd en een zogenaamd esdek is ontstaan. Dit ophogingspakket heeft oudere bewoningssporen vaak goed geconserveerd. Gezien de dichtheid van de bewoningssporen en de relatief diepe ligging onder een esdek is onderzoek pas bij relatief grote en diepe ingrepen noodzakelijk.
De aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning dient gepaard te gaan met een rapportage van het waarderend onderzoek.
Voor alle bodemingrepen groter of gelijk aan 100m² en dieper dan 50cm onder het huidige maaiveld is een aanleg-, bouw- of sloopvergunning vereist. Bouwvlakken die in het oude bestemmingsplan als bouwvlak waren aangeduid, en die tevens in het herziene bestemmingsplan zijn aangeduid als bouwvlak, zijn vrijgesteld van archeologische randvoorwaarden aan de vergunning tenzij het een cultuurhistorisch waardevol object of monument betreft.
Het gaat om gebieden die vanwege hun landschappelijke ligging in sommige perioden aantrekkelijk waren voor bewoning of in de directe omgeving lagen van bewoningslocaties.
Gebieden met een middelhoge verwachting.
6
gebieden met een lage verwachting
categorie 9
water (1832)
categorie 8
onbekende verwachting
categorie 7
middelhoge verwachting
categorie 6
hoge verwachting
categorie 5
vestingwerken 1629
categorie 4
hoge verwachting met aanwijzingen paleo-neolithicum
categorie 3
AMK-terreinen
categorie 2
dorpskernen en bijzondere gebouwen
categorie 1
ie or g te ca
Tabel 2: stappen vergunningverlening
> 50cm-mv en > 1 ha
afhankelijk van categorie nabijgelegen oever
> 100cm-mv en > 100m²
> 50 cm-mv en > 100m²
> 50 cm-mv en > 100m²
> 50 cm-mv en > 50m²
> 30 cm-mv en > 50m²
> 30 cm-mv en > 50m²
> 30 cm-mv en > 30m²
: ng ni bij en n p u g i e rg d gr ve no in
waardering (tenzij vrijstelling)
j g: bi g n raa nin e n en v u di aan erg In v
randvoorwaarden bij vergunning
v
vergunning zonder voorwaarden (vrijgeven)
vergunning onder voorwaarden begeleiding
vergunning onder voorwaarden planaanpassing
vergunning onder voorwaarden opgraven
geen vergunning (behoud in situ)
g in nn u g er
4.3
Het AMZ-proces
4.3.1
Onderzoek in stappen
Indien, in het kader van de aanvraag van een aanleg-, bouw- of sloopvergunning, door de initiatiefnemer een nader onderzoek moet worden uitgevoerd om de archeologische waarde van een gebied te bepalen, gaat daarmee een stapsgewijs onderzoekstraject van start. Dit traject wordt aangeduid met het Archeologische MonumentenZorg proces (kortweg AMZ-proces). Zolang archeologische terreinen en verwachtingszones niet in bestemmingsplannen zijn opgenomen geldt dit stappenplan ook bij bestemmingsplanwijzigingen en vrijstellingsbesluiten. In tabel 3, (blz. 19), zijn de benodigde stappen binnen het AMZ-proces schematisch weergegeven. Hierbij moet worden bedacht dat bepaalde stappen in de praktijk soms kunnen worden overgeslagen of samengevoegd, waardoor het tijdspad wordt verkort. De duur van de verschillende stappen verschilt sterk van geval tot geval. Hiermee dient rekening gehouden te worden. Archeologie blijft uiteindelijk maatwerk. Middels het AMZ-proces dient voorkomen te worden dat archeologische sporen over het hoofd worden gezien, waardoor zij ongezien verloren gaan of alleen via een kostbare last-minute reddingsoperatie kunnen worden gedocumenteerd. Bovendien kan een slecht uitgevoerd AMZproces leiden tot discussie en stagnatie in de planprocedure en het vergunningentraject, met alle gevolgen van dien. Een dergelijke situatie verkleint de kans op succesvolle inpassing van archeologische waarden. Een goed uitgevoerd AMZ-proces is dus van belang. De gemeente acht het daarom noodzakelijk om bij nieuw op te starten inrichtingsprojecten de noodzakelijke archeologische werkzaamheden van meet af aan op te nemen in de projectdefinitie, de planning en de projectbegroting. 4.3.2 Afwegingen onderzoekseisen Voor de op de beleidskaart als categorie 1 t/m 9 aangemerkte terreinen kan, in de lijn van de Wamz, van initiatiefnemers tot bodemverstorende activiteiten een (financiële) inspanning gevraagd worden om archeologische resten op te sporen en zo nodig veilig te stellen. Hierbij geldt wel dat het moet gaan om ingrepen met een minimale diepte en een minimale oppervlakte. De Wamz geeft voor wat betreft de oppervlakte van ingrepen waaraan eisen gesteld kunnen worden op het gebied van archeologisch onderzoek een minimum aan van 100m². (In de Wamz wordt geen dieptemaat aangegeven.) De wet stelt echter ook dat de gemeenteraad kan besluiten hiervan af te wijken. De gemeente Sint-Michielsgestel heeft ervoor gekozen om in bepaalde gebieden al onderzoek te kunnen eisen bij ingrepen kleiner dan 100m². Uit onderzoek is namelijk naar voren gekomen dat gebieden met een vastgestelde archeologische waarde vaak een hoge dichtheid aan archeologische resten kennen, waardoor ook kleine ingrepen een grote impact kunnen hebben op het bodemarchief. Anderzijds is het in gebieden met een lage archeologische verwachting bij ingrepen groter dan 100m² niet altijd noodzakelijk om archeologisch onderzoek uit te voeren. Voor elk gebied op de archeologische beleidskaart is dus een, op de situatie van de gemeente Sint-Michielsgestel toegesneden, regime geformuleerd met betrekking tot de omvang van de ingrepen en de bijbehorende archeologische randvoorwaarden. Als een bodemverstorende ingreep de in het bestemmingsplan gestelde grenzen overschrijdt kan de gemeente van de initiatiefnemer een archeologisch onderzoek eisen. Of een onderzoek geëist wordt hangt af van de omvang van de ingreep en de mate van kennis die al over het betreffende gebied aanwezig is. Als er over een terrein reeds voldoende archeologische kennis bekend is, zal geen of slechts minimaal onderzoek worden geëist. De gemeente beslist wanneer onderzoek noodzakelijk is, waarbij het uitgangspunt is dat niet meer wordt geëist dan noodzakelijk is. Het AMZ-proces is een vorm van trechtering, waarbij begonnen wordt met betrekkelijk eenvoudige en goedkope onderzoeksmethoden, en waarbij de meer complexe en kostbare werkzaamheden pas later in het proces worden toegepast, alleen wanneer dit noodzakelijk is. Iedere stap eindigt met de afweging door de gemeente of er voldoende informatie is om een selectiebesluit te kunnen nemen. Als er niet voldoende informatie is verkregen over de aard en kwaliteit van de eventuele archeologische resten (en dus over de gevolgen van de geplande ingreep) kan de gemeente geen selectiebesluit nemen. De gemeente zal dan verlangen dat de initiatiefnemer aanvullend onderzoek laat verrichten waarmee de benodigde informatie wordt verzameld over de aard en kwaliteit van de aanwezige archeologische resten. 17
4.3.3 Selectiebesluit Op basis van een onderzoeksrapport waarin de archeologische waarde van een terrein in voldoende mate is vastgesteld, neemt de gemeente een zogenaamd selectiebesluit over het al dan niet verlenen van een vergunning, en over het al dan niet daaraan verbinden van nadere voorwaarden (zoals aanpassing van het bouwplan, het uitvoeren van een opgraving of het archeologische begeleiding). De term selectiebesluit is overgenomen uit de KNA (Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie), maar komt in de bestaande terminologie bij planprocedures niet voor. Een selectiebesluit betreft het standpunt van de gemeente over hetgeen de initiatiefnemer moet doen om verantwoord met archeologische resten om te gaan. Dit standpunt maakt in de praktijk meestal onderdeel uit van de bouw-, aanleg- of sloopvergunning, of van de ruimtelijke onderbouwing van de wijziging van een bestemmingsplan. In het beleidsplan wordt het selectiebesluit aangeduid als ‘randvoorwaarden aan de vergunning’. Gezien de grote financiële, planologische en cultuurpolitieke consequenties die aan archeologische selectiebesluiten verbonden kunnen zijn, is het van het grootste belang dat dit soort besluiten op een transparante, rechtvaardige en rechtmatige wijze tot stand komen. Het op de juiste wijze uitvoeren van het AMZ-proces, en het door gekwalificeerde personen laten toetsen van rapporten en bepalen van randvoorwaarden aan vergunningen, zijn van het grootste belang voor alle partijen en voor het bodemarchief. 4.3.4
Voorwaarden aan de vergunning
De randvoorwaarden die aan een vergunning worden gesteld zijn maatwerk, maar vallen in een aantal categorieën uiteen: • •
•
•
4.3.5
Er worden geen randvoorwaarden verbonden aan de vergunning. De bouwvergunning wordt verleend maar er dienen technische aanpassingen plaats te vinden waardoor de archeologische resten behouden kunnen worden. In de praktijk betekent dit vaak dat bijvoorbeeld het palenplan wordt aangepast. Dit kan extra kosten met zich meebrengen voor de initiatiefnemer. Er wordt verplicht gesteld dat, voorafgaand aan de werkzaamheden, een archeologische opgraving wordt uitgevoerd van de resten die anders door de werkzaamheden verloren zullen gaan. Hiermee wordt behoud ‘ex situ’ van de resten bewerkstelligd. De opgraving wordt uitgevoerd op basis van een door de gemeente vastgesteld Programma van Eisen en dient te worden uitgevoerd door een instantie met een opgravingsvergunning. De opgraving mondt uit in een basisrapportage conform de richtlijnen van de KNA. In bijzondere gevallen kan de uitvoering van de geplande werkzaamheden worden begeleid door een archeoloog, waarbij deze de gelegenheid krijgt om belangrijke zaken te documenteren. De voorwaarden waaronder een archeologische begeleiding mag worden uitgevoerd zijn vastgelegd in de KNA. De begeleiding wordt uitgevoerd op basis van een door de gemeente vastgesteld Programma van Eisen en dient te worden uitgevoerd door een instantie met een opgravingsvergunning. De begeleiding mondt uit in een basisrapportage conform de richtlijnen in de KNA. Kwaliteitsbewaking
Voor de verschillende onderzoeksstappen van het AMZ-proces gelden kwalitatieve randvoorwaarden. Dit zijn deels landelijk geldende kwaliteitsnormen, deels algemene voor de gehele gemeente geldende randvoorwaarden en deels specifieke, op de betreffende locatie en het betreffende onderzoek geformuleerde, randvoorwaarden. ● Voor alle stappen geldt dat de uitvoering ervan dient plaats te vinden conform specificaties vastgelegd in de protocollen en leidraden van de vigerende versie van de Kwaliteitsnorm voor de Nederlandse Archeologie (KNA); ● Voor het uitvoeren van de stappen 1 en 2 van tabel 3 (blz. 19) zijn door de gemeente standaardeisen opgesteld (zie bijlage B en C); ● Voor de stappen 2, 3, 4 en 5 van tabel 3 (blz. 19) geldt dat uitvoering is voorbehouden aan bedrijven met een opgravingsvergunning; ● Voor het uitvoeren van de stappen 3, 4, en 5 van tabel 3 (blz. 19) dient een Programma van Eisen (PvE) opgesteld te worden door de gemeente. Dit PvE dient goedgekeurd en vastgesteld te worden door de senior archeoloog van de gemeente. 18
Tabel 3: Schematisch overzicht van het Archeologische Monumentenzorgproces.
4.4
Toezicht op de kwaliteit van het onderzoek
In haar rol als bevoegd gezag houdt de gemeente toezicht op de kwaliteit van het archeologisch onderzoek. Op grond van de herziene Monumentenwet 1988 is eenieder, die beroepshalve archeologische werkzaamheden verricht, gehouden aan de uitvoeringseisen, zoals geformuleerd in de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA). De gemeente heeft de plicht om bij uitvoering van archeologisch onderzoek erop toe te zien dat dit gebeurt door daartoe toegelaten bedrijven en conform de procedures en specificaties van de KNA. Dat geldt zowel voor de werkzaamheden waarvoor de gemeente als opdrachtgever fungeert, als voor werkzaamheden die door de gemeente op grond van een vergunningaanvraag verlangd worden van initiatiefnemers. Bij de kwaliteitscontrole van het onderzoek toetst de gemeente zowel het veldwerk als de onderzoeksrapportage aan de landelijke normen (KNA), de standaardeisen van de gemeente en door de gemeente opgestelde randvoorwaarden (PvE).
4.5
Handhaving
Naast het toezicht op de kwaliteit van het onderzoek is de gemeente ook verantwoordelijk voor het toezicht op het naleven van de regels die in het bestemmingsplan worden gesteld en de randvoorwaarden die aan een vergunning worden gesteld. De volgende zaken dienen door middel van handhaving te worden gecontroleerd: ● Het toezien of er geen werkzaamheden plaatsvinden zonder vergunning, die op grond van de omvang van de ingreep wel vergunningsplichtig zijn; ● Het toezien of bij werkzaamheden, waarvoor op grond van de geringe verstoring vergunning is verleend, de grond niet meer wordt verstoord dan in het bouwplan is aangegeven. ● Het toezien of bij werkzaamheden, waarvoor vergunning is verleend met als randvoorwaarde technische aanpassingen van het bouwplan, de technische maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. ● Het toezien of bij werkzaamheden, waarvoor vergunning is verleend onder voorwaarde dat eerst archeologisch onderzoek dient plaats te vinden, onderzoek ook daadwerkelijk is uitgevoerd en het terrein is vrijgegeven. Het vrijgeven van een terrein gebeurt door het ondertekenen van een opleveringsrapport. Bij het constateren van een overtreding op één van bovenstaande punten kan besloten worden de werkzaamheden stil te leggen en alsnog de benodigde stappen te laten uitvoeren. Indien dit niet meer mogelijk is, omdat de werkzaamheden de archeologische resten al geheel hebben verstoord, zal aangifte worden gedaan bij de politie.
4.6
Voorlichting en informatie voor betrokkenen
Publieksparticipatie vormt vanzelfsprekend een belangrijk onderdeel van de archeologische activiteiten in Sint-Michielsgestel. De betrokkenheid van de bevolking bij de resultaten van archeologisch onderzoek is van groot belang voor het creëren van draagvlak voor het beleid. Het vergroten van de betrokkenheid van de bevolking kan plaatsvinden op diverse niveaus. Voorafgaand aan archeologische onderzoeken zullen de leden van de heemkundeverenigingen benaderd worden met het verzoek hun expertise te delen met de professionele archeologen. Ook zullen zij, indien de werkzaamheden dat toelaten, de gelegenheid krijgen mee te werken tijdens de opgravingen. Tijdens het onderzoek zal waar mogelijk door middel van de lokale media aandacht besteed worden aan de opgravingen en de resultaten. De onderzoeksrapportages, die binnen twee jaar na afronding van het veldwerk dienen te verschijnen, zijn openbaar en zullen ter beschikking worden gesteld aan de heemkundeverenigingen. Indien gewenst kunnen zij zorgdragen voor een populaire vertaling van de resultaten in bijvoorbeeld het heemkundige tijdschrift. De gemeente Sint-Michielsgestel verkeert in de gelukkige omstandigheid dat zij binnen haar grondgebied een oudheidkundig museum huisvest dat aandacht besteedt aan de rijke Romeinse
geschiedenis van het dorp. Deze mogelijkheid wordt met name benut voor educatieve doelen maar kan ook, wanneer daar aanleiding toe is, gebruikt worden voor het presenteren van recente vondsten en resultaten van opgravingen. Naast deze inhoudelijke voorlichting zal ook voorlichting plaatsvinden over het nieuwe archeologiebeleid en de gevolgen daarvan voor de burger. Dit kan onder meer geschieden door het houden van informatieavonden of het uitgeven van een folder.
5
Personele en financiële consequenties
5.1
Rol van verschillende afdelingen binnen de gemeente
Met de invoering van de Wamz heeft de archeologische monumentenzorg binnen de gemeente niet langer een vrijblijvend karakter. Het is dan ook van het grootste belang dat alle betrokkenen binnen de gemeentelijke organisatie op de hoogte zijn van het gemeentelijke archeologiebeleid en van de eisen die dit met zich meebrengt ten aanzien van ruimtelijke ingrepen. Om binnen de gemeente de archeologische taakstelling beter te kunnen uitvoeren is ervoor gekozen om samen te werken met de gemeente ´s-Hertogenbosch. De algehele beleidscoördinatie en beleidsvoorbereiding blijft in handen van de afdeling Ontwikkeling van de gemeente. De Beleidsmedewerker Monumentenzorg en Archeologie van de afdeling Ontwikkeling begeleidt de overeenkomst met de gemeente ´s-Hertogenbosch. Daarbij gaat het om het leveren van een inbreng in de beleidsontwikkeling, advisering omtrent ruimtelijke ordeningsprocedures, vergunningverlening en toezicht. Bij het nemen van formele beslissingen binnen het archeologisch proces wordt advies ingewonnen bij de archeoloog van de gemeente ´s-Hertogenbosch.
5.2
Financiële onderbouwing van archeologische monumentenzorg
5.2.1
Kosten voor de gemeente
Met de implementatie van het nieuwe gemeentelijke archeologiebeleid zijn er enerzijds voor de gemeente taken en bijbehorende kosten bijgekomen, maar er kunnen anderzijds kosten verhaald worden op initiatiefnemers conform het zogenaamde ‘veroorzakersprincipe’ (van initiatiefnemers voor ruimtelijke ingrepen kan verlangd worden dat zij de kosten van benodigde archeologische maatregelen en werkzaamheden voor hun rekening nemen). De gemeente is echter ook een belangrijke initiatiefnemer voor ruimtelijke ingrepen en zal daar zelf dus ook naar moeten handelen. Dit betekent dat in gemeentelijke projectbegrotingen, voor projecten gelegen in hoge en gematigde verwachtingsgebieden, de benodigde reserveringen voor archeologisch (vervolg)onderzoek zullen moeten worden gemaakt. Overigens was dit op basis van de Erfgoedverordening 2009 reeds de praktijk. De kosten die de gemeente Sint-Michielsgestel maakt in het kader van archeologische monumentenzorg zijn in drie categorieën te verdelen: 1.
2.
3.
Kosten die samenhangen met het toegenomen administratieve traject in het kader van bouwplannen: het beoordelen van bouwplannen, het toetsen van rapportages en Programma’s van Eisen en het voorbereiden van selectiebesluiten. Ter (gedeeltelijke) compensatie van de extra kosten die de gemeente moet maken is door het Rijk een bedrag (op basis van € 0,58 per wooneenheid) in het Gemeentefonds gestort. Van dit bedrag wordt onder meer expertise ingehuurd bij de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Kosten die samenhangen met archeologisch onderzoek bij door de gemeente geïnitieerde projecten. Hierbij dient in de projectbegroting een post opgenomen te worden voor archeologisch onderzoek. Kosten die samenhangen met het opstellen en laten beoordelen van een archeologische paragraaf bij de herziening van bestemmingsplannen of projectbesluiten. Voor een deel van deze werkzaamheden zal gebruik worden gemaakt van de samenwerkingsovereenkomst met de gemeente ’s-Hertogenbosch.
21
5.2.2
Planschade
In de Wro staat in artikel 6.1 het volgende: “Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd”. Deze planschaderegeling is ook van toepassing op het gemeentelijk archeologiebeleid. Immers, de Monumentenwet vraagt van gemeenten om archeologie goed in ruimtelijke plannen van de gemeente te verankeren. Door archeologisch waardevolle (verwachtings-)gebieden op te nemen in bestemmingsplannen, en daar specifieke beperkingen of eisen aan te koppelen, kunnen in beginsel planschaderisico’s optreden. Met name in het grootschalige (agrarische) buitengebied kunnen archeologische belangen conflicteren met (reeds bestaande) vormen van grondbewerking waardoor zowel het aantal planschaderisico’s als de omvang van de planschade aanzienlijk kunnen zijn. De wetgever is op de hoogte gesteld van deze risico’s en om een toelichting gevraagd. De wetgever heeft aangegeven dat zij op basis van de ontwikkelingen op dit gebied de afgelopen jaren verwacht dat het risico op planschadeclaims zal meevallen. Niettemin is het van belang dat de gemeente bij het verankeren van archeologische gebieden in ruimtelijke plannen zorgvuldig met de planschaderisico’s omgaat gezien dit een reëel risico vormt. Met het laten opstellen van een gemeentelijke archeologische vindplaatsen- en verwachtingskaart is hierin al een belangrijke eerste stap gezet. Met deze kaart beschikt de gemeente immers al over een relatief gedetailleerd beeld van waar zich waardevolle archeologische resten bevinden of verwacht worden. De gemeente heeft het risico op planschadeclaims nog verder verlaagd door bouwvlakken die in het oude bestemmingsplan als bouwvlak waren aangeduid, en die tevens in het herziene bestemmingsplan zijn aangeduid als bouwvlak, vrij te stellen van archeologische randvoorwaarden aan de vergunning tenzij het een cultuurhistorisch waardevol object of monument betreft. Over de risico’s op planschade in het kader van de archeologische monumentenzorg is inmiddels een uitgebreide discussie op gang gekomen onder andere bij VROM en de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten). Voor gedetailleerdere informatie over de planschaderegeling wordt verwezen naar deze discussie en de daaraan gekoppelde uitgebreide juridische rapporten en briefwisselingen.
5.3
Financiële consequenties voor de burger
Eén van de uitgangspunten van de Wamz, die ook vertaald is in het gemeentelijk beleid, is het principe dat de initiatiefnemer van een bodemverstoring moet opdraaien voor de kosten die noodzakelijk zijn om verantwoord met de archeologische resten om te gaan. Achterliggende gedachte bij dit uitgangspunt is dat er een prikkel moet zijn om archeologische resten in de bodem te laten zitten voor toekomstige generaties. Dit is in vrijwel alle gevallen de goedkoopste en ook voor de archeologie de meest wenselijke oplossing. Indien het behouden van de resten niet mogelijk is, of de initiatiefnemer daartoe niet bereid is, moet deze dus opdraaien voor het onderzoek dat noodzakelijk is om de archeologische informatie vast te leggen. De kosten die in het kader van archeologie door de initiatiefnemer gemaakt worden zijn in drie categorieën op te splitsen: 1. Kosten die gemaakt worden voor het laten opstellen van een onderzoeksrapport waarin de waarde van de archeologische resten wordt vastgesteld. Het kan hierbij gaan om bureauonderzoek, booronderzoek of proefsleuvenonderzoek. 2. Kosten die gemaakt worden voor het schrijven en toetsen van Programma’s van Eisen, het toetsen van onderzoeksrapporten en het controleren van de kwaliteit van het onderzoek. In het kader van de nieuwe wet is voor de gemeente een belangrijke taak weggelegd om te controleren of er verantwoord met de archeologische resten wordt omgesprongen. In veel gevallen heeft de gemeente een taak als bevoegd gezag. In die rol dient de gemeente randvoorwaarden op te stellen waaraan een onderzoek moet voldoen en moet de gemeente controleren of de kwaliteit van het uitgevoerde onderzoek in orde is. Tenslotte moet zij op grond van de aangeleverde onderzoeken een besluit nemen. Aangezien veel van deze werkzaamheden gebeuren in het kader van een vergunningsaanvraag voor een particuliere ontwikkeling kiest de gemeente ervoor om een deel van de gemaakte gemeentelijke kosten terug te verhalen op de initiatiefnemer door middel van leges.
22
3. Kosten die gemaakt worden om te voldoen aan de randvoorwaarden die aan een aanleg-, bouw- of sloopvergunning gekoppeld worden. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om het aanpassen van het bouwplan of het laten uitvoeren van archeologisch onderzoek of begeleiding. In het geval van archeologisch onderzoek of begeleiding zijn ook de kosten voor de uitwerking, de rapportage en het conserveren van voorwerpen voor de initiatiefnemer. Ook deze kosten kunnen erg uiteenlopen en zijn afhankelijk van de omvang van het onderzoeksgebeid maar ook van de ligging ervan en de aard van de vondsten. In het algemeen kan gesteld worden dat zowel de gemeente als de burger goed op de hoogte moeten zijn van de financiële consequenties van archeologisch onderzoek. Deze consequenties kunnen een cruciale rol spelen in het al dan niet realiseren van een ruimtelijke ontwikkeling. Bij het opstellen van een plan zullen de kosten voor archeologisch onderzoek dan ook serieus moeten worden meegenomen en meegewogen. Vanwege het onvoorspelbare karakter van de archeologie zal dit bij voorkeur zo vroeg mogelijk in de planvorming moeten plaatsvinden.
6
Literatuur
Boshoven, E.H., A. Buesink, H.M.M. Geerts, J.M.J. Willems en J. de Winter 2009: Gemeente SintMichielsgestel. Een archeologische inventarisatie en verwachtingskaart. (BAAC-rapport V08.0263). SIKB 2006: Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie, versie 3.1
23
BIJLAGEN In de bijlagen zijn de volgende stukken opgenomen die samen met het beleidsplan zijn vastgesteld. 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Wettelijk en beleidsmatig kader Standaardeisen aan archeologisch bureauonderzoek Standaardeisen aan archeologisch booronderzoek Archeologische verwachtingskaart Archeologische beleidskaart Afkortingen- en begrippenlijst
24
Bijlage A WETTELIJK EN BELEIDSMATIG KADER De vele bevoegdheden en taken op het gebied van archeologische monumentenzorg zijn verdeeld over tal van overheden en instanties. Hoewel in het kader van de Wamz veel taken en bevoegdheden naar de gemeente zijn gegaan, zijn er nog steeds de nodige andere partijen bij archeologische monumentenzorg betrokken. In deze bijlage wordt een overzicht gegeven van de verschillende partijen en hun taken en bevoegdheden.
A.1 A.1.1
Rijk Overwegingen archeologisch monumentenzorgbeleid
Archeologische relicten, als onderdeel van het historisch, (steden)bouwkundig en het landschappelijk erfgoed, vormen een zeer belangrijke bron van informatie en inspiratie voor de historiebeleving en lokale identiteit. Ieder bodemarchief bevat namelijk een aantal karakteristieke en “regio-eigen” bijzondere elementen. Zij vormen de basis voor de historische identiteit van een dorp (of stad) en haar inwoners. Historisch en archeologisch erfgoed herinnert eraan dat cultuur met al haar facetten en waarden niet slechts op dit moment bestaat. Daarnaast is het ontdekken, herkennen en beleven van het verleden, vooral in de eigen omgeving, ook gewoon leuk, spannend en interessant. Het probleem is echter dat het duurzaam behoud en de ontsluiting van veel cultuurhistorische - en met name archeologische - kwaliteiten zonder actief beleid en samenwerking van alle betrokkenen niet kunnen worden gegarandeerd. Ten aanzien van die zorg (als onderdeel van de algemene zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving) geldt een gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en particuliere organisaties. Vanuit de Rijksoverheid zijn de laatste jaren verschillende initiatieven genomen om de cultuurhistorie in den brede (gebouwen, structuren, archeologie) meer onder de aandacht te brengen. Een goed voorbeeld hiervan is de Nota Belvedère uit 1999 waarin het belang van cultuurhistorie als inspiratiebron voor de ruimtelijke inrichting wordt onderstreept. Er kan echter geen misverstand over bestaan dat de primaire verantwoordelijkheid (en de meeste praktische mogelijkheden) om cultuurhistorie als bijzonder onderdeel van de kwaliteit van de leefomgeving te handhaven en te versterken bij de gemeente ligt. A.1.2
Rijksbeleid
De verantwoordelijkheid voor archeologische waarden was tot in de negentiger jaren voornamelijk een rijksaangelegenheid. De afgelopen jaren zijn de opvattingen over de rol en reikwijdte van het Rijk echter ingrijpend veranderd als het gaat om een effectieve zorg voor het ondergrondse erfgoed. Aan de basis daarvan ligt het Europese Verdrag van Malta dat door Nederland in 1992 werd ondertekend. Om de zorg voor archeologische waarden te garanderen geeft het Verdrag van Malta aan dat: ● archeologische waarden van meet af aan in de plannen voor ruimtelijke inrichting moeten worden meegewogen; ● archeologische resten zoveel mogelijk in de bodem bewaard moeten blijven (‘behoud in situ’); ● initiatiefnemers van bodemverstorende activiteiten verplicht kunnen worden om de kosten van archeologisch vooronderzoek te dragen en – alleen als behouden niet mogelijk is – verantwoordelijk zijn voor de kosten van het onderzoek. Dit is het zogenaamde “veroorzakerprincipe” ofwel “de verstoorder betaalt”. Vanuit de gedachte dat historisch besef van de eigen leefomgeving een belangrijke kwaliteit is legt het verdrag tevens nadruk op het beleefbaar en beschikbaar maken van de resultaten van archeologisch onderzoek voor het publiek. Sinds de ondertekening van het Verdrag van Malta is behoud en beheer van archeologische waarden beleidsuitgangspunt geworden voor alle overheden. Per 1 september 2007 is de
25
Monumentenwet op dit punt drastisch gewijzigd. In de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) is de zorg voor archeologische waarden een gedeelde verantwoordelijkheid van alle overheden en burgers. Dit betekent: ● Archeologische waarden worden zoveel mogelijk in de grond (‘in situ’) behouden en (planologisch) beschermd; ● Alleen als behoud niet mogelijk is worden behoudenswaardige archeologische resten veiliggesteld door middel van opgraving en/of onderzoek; ● De beslissing daarover is in de meeste gevallen een gemeentelijke verantwoordelijkheid; ● Initiatiefnemers van bodemingrepen kunnen financieel verantwoordelijk worden gesteld voor eventueel archeologisch onderzoek (het “de veroorzaker betaalt-principe”); ● De particuliere veroorzaker mag voor de uitvoering van noodzakelijke archeologische werkzaamheden zelf een keuze maken uit erkende aanbieders op de ‘archeologische markt’. Om archeologische waarden van meet af aan volwaardig mee te kunnen wegen in ruimtelijke plannen is de archeologie via de Wamz en de Wet op de ruimtelijke ordening (2008) geïntegreerd in de systematiek van de ruimtelijke ordening in Nederland. Daarmee wordt het traject voltooid waarin rijksbeleid en wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening, leefkwaliteit (milieu, natuur) en cultuur nauwer met elkaar zijn verbonden. Rijk en provincie stimuleren dat cultuurhistorische waarden zoveel mogelijk worden beschermd en gehanteerd als inspiratiebron voor de ruimtelijke kwaliteit. Het Rijk faciliteert ook financieel gezien dat ruimtelijke ingrepen als integrale culturele opgave worden uitgevoerd. De basis hiervoor is gelegd in diverse rijksnota’s (Belvedère, Nota Ruimte). A.1.3
Invoering van het principe ‘Verstoorder betaalt’
Een belangrijk nieuw element in wet en beleid is de introductie van het veroorzakersprincipe. Initiatiefnemers tot bodemverstorende maatregelen zoals particuliere exploitanten, de gemeente of andere overheden, kunnen worden verplicht de kosten van het benodigde archeologische onderzoek voor hun rekening te nemen. De overweging hierbij is dat er bij (grotere) bodemingrepen sprake moet zijn van een uitdaging om het erfgoed zo verantwoord mogelijk mee te wegen en waar mogelijk te integreren in de voorgenomen ontwikkeling. De gemeente dient hiertoe via het instrumentarium op het gebied van de ruimtelijke ordening, zoals bestemmingsplannen, de juiste voorwaarden te creëren en via het bestaande vergunningenstelsel (denk aan aanleg-, bouw- en sloopvergunningen en (sommige) ontgrondingenvergunningen) daaraan uitvoering te geven. In dat kader is het eveneens noodzakelijk dat de gemeente beleid formuleert. De wetgever vraagt ook expliciet aan de verantwoordelijke bestuursorganen om beleidsregels op te stellen die recht doen aan de beginselen van rechtsgelijkheid en proportionaliteit. Het veroorzakersprincipe zal in ieder geval van toepassing zijn: ● in gebieden waar in het bestemmingsplan voorschriften met betrekking tot de omgang met archeologische waarden zijn opgenomen; ● op alle MER-plichtige projecten; ● bij bodemverstoringen waarop de ontgrondingenvergunning van toepassing is; ● in door het Rijk of de gemeente aangewezen wettelijk beschermde monumenten. A.1.4
De organisatie van de AMZ
De term “archeologische monumentenzorg” (AMZ) geeft de accentverschuiving die de afgelopen jaren is opgetreden goed aan: archeologie is niet langer synoniem aan het doen van (nood)opgravingen, maar bestrijkt het hele terrein inzake behoud, beheer, onderzoek en presentatie van archeologische waarden (het bodemarchief). Met het oog op de uitvoering van de nieuwe taken is het archeologische bestel in Nederland de afgelopen jaren ingrijpend gereorganiseerd, met als kernpunten: • verruiming van de opgravingsbevoegdheid zodat de capaciteit op het gebied van vooronderzoek en opgravingen kan worden vergroot; • marktwerking; • kwaliteitsborging.
26
Met de integratie van archeologie in ruimtelijke ordeningsprocedures, en de invoering van het veroorzakerprincipe, is het aantal belanghebbenden bij archeologie ook aanzienlijk verbreed: van de archeologen (universiteiten, archeologisch adviseurs, opgravingsbedrijven) tot gemeenten, waterschappen, grondeigenaren, projectontwikkelaars, stedenbouwkundigen, (landschaps)architecten, etc. Behalve dat er spelers bij zijn gekomen hebben bestaande organisaties zich de afgelopen jaren herbezonnen op hun nieuwe taken en rol binnen de AMZ. A.1.5
Rijkstaken en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed
De minister van OCW is politiek verantwoordelijk voor de werking van het archeologisch bestel in Nederland10. Binnen OCW heeft de Directie Cultureel Erfgoed (DCE) de verantwoordelijkheid voor de implementatie van het Verdrag van Malta en het ontwikkelen van het archeologiebeleid. Sinds haar oprichting is de voormalige Rijksdienst Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB) de belangrijkste uitvoerder van het rijksbeleid. In de loop der jaren is deze dienst getransformeerd van wetenschappelijk opgravingsinstituut tot kenniscentrum op het gebied van de AMZ. Enkele jaren geleden is de ROB gefuseerd met de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ), later overgegaan in de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (RACM). In 2009 is de RACM overgegaan in de huidige Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE). Met deze fusie is bestuurlijk en inhoudelijk vormgegeven aan het nieuwe rijksbeleid waarin geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen zichtbare en onzichtbare cultuurhistorische waarden (het bodemarchief, gebouwde monumenten en landschap). De RCE beheert namens de Minister de lijst van wettelijk beschermde archeologische monumenten. Omdat kennis van de archeologische voorraad essentieel is voor een goede integratie van archeologische monumentenzorg in de ruimtelijke ordening, is het Rijk verantwoordelijk voor het beheer van het landelijk archeologische informatiesysteem ARCHIS en verricht zij o.a. onderzoek naar degradatie van het bodemarchief en vormen van beheer. In haar hoedanigheid van kenniscentrum verricht de Rijksdienst inmiddels geen uitvoerende (opgravings-)taken meer. Zoals gezegd is de uitvoering van vrijwel alle vormen van archeologisch onderzoek in het nieuwe bestel verschoven naar gemeenten en bedrijven. A.1.6
Het Rijk als bevoegd gezag
In het nieuwe bestel is de rol van bevoegd gezag op het gebied van de AMZ gedecentraliseerd naar provinciaal en gemeentelijk niveau. Het Rijk (i.c. de RCE) behoudt echter wel haar taak op het gebied van de bescherming van archeologische rijksmonumenten zoals geformuleerd in de Monumentenwet 1988. In de gemeente Sint-Michielsgestel liggen geen archeologische rijksmonumenten. A.1.7
Kwaliteitsborging en inspectie
Om toezicht uit te oefenen op kwaliteit van archeologische uitvoering in het geliberaliseerde bestel werd in 2001 de Rijksinspectie voor de Archeologie (RIA), thans Erfgoedinspectie ingesteld. Deze inspectie houdt namens de minister toezicht op de kwaliteit van de uitvoering van archeologisch onderzoek in Nederland. Deze eisen zijn neergelegd in de ‘Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie’ (KNA). De minister van OCW is uiteindelijk verantwoordelijk voor het goed functioneren van het archeologisch bestel. Het Ministerie van OCW heeft daarom samen met de archeologische branche een kwaliteitssysteem opgezet dat berust op de volgende pijlers: ● De ‘Kwaliteitsnorm voor de Nederlandse Archeologie’ (KNA), waarin de werkprocessen beschreven staan11;
10 In voorgaande kabinetten was archeologie ondergebracht bij de Staatssecretaris van Cultuur (en Media). In het kabinet
Balkenende III valt Cultuur weer onder de Minister. 11 Het beheer van de KNA is in handen van een Centraal College van Deskundigen (CCvD) dat de taak heeft een
Beoordelingrichtlijn (BRL) op te stellen voor bedrijven die erkend willen worden. Het secretariaat van de CCvD is
27
● De ‘Erkenningsregeling’ voor bedrijven die archeologische werkzaamheden uitvoeren; ● Het ‘Beroepsregister’, de derde poot van het kwaliteitssysteem, dat een product is van de Nederlandse Vereniging van Archeologen (NVvA) en nog volop in ontwikkeling is. Het is de bedoeling dat alle professionele archeologen die in Nederland werkzaam zijn in dit register worden opgenomen, met hun bijbehorende kwalificaties en specialisaties; ● De ‘Nationale Onderzoeksagenda Archeologie’ (NOaA) waarin de stand van kennis en kennislacunes in de Nederlandse archeologie zijn vastgelegd. Deze vormen vaak het uitgangspunt voor het formuleren van vraagstellingen in Programma’s van Eisen.
ondergebracht bij de SIKB (Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer) in Gouda (www.sikb.nl). De SIKB brengt veel informatiemateriaal uit over het kwaliteitssysteem voor de Nederlandse Archeologie.
28
A.2
Provincie
A.2.1
Provinciale taken en instrumenten
Tot voor kort was de formele rol van de provincie met betrekking tot archeologische zorg vooral een toezichthoudende rol in het kader van de toetsing van nieuwe bestemmingsplannen en vrijstellings- en wijzigingsbesluiten in het kader van de artikelen 15, 17 en 19 van de Wet Ruimtelijke Ordening en bij het verlenen van de meeste ontgrondingenvergunningen. Binnen de Wamz krijgen ook provincies er een aantal taken bij. Ze zullen vooral een actieve en stimulerende rol gaan vervullen bij de integratie van archeologie in ruimtelijke ordeningsprocessen. Hun gebiedsgerichte cultuurhistorisch beleid, bijvoorbeeld vastgelegd in het Streekplan en de Cultuurhistorische Hoofdstructuur (CHS) (en de daaraan gekoppelde provinciale archeologische monumentenkaart AMK als onderdeel van de Cultuurhistorische Waardenkaart) vormen daarbij een belangrijk uitgangspunt. Belangrijk onderdeel binnen de Wamz is de bevoegdheid van de provincie om via de aanwijzing van archeologische attentiegebieden een aanpassing van het gemeentelijk bestemmingsplan mogelijk te maken. De taken van de provincies in het nieuwe bestel kunnen als volgt worden samengevat: -Aanwijzen van attentiegebieden Middels de Wamz is sprake van een opname van archeologische waarden in nieuwe bestemmingsplannen. In de oude bestemmingsplannen kan archeologie echter in het geding komen. Provincies krijgen de belangrijke bevoegdheid om binnen oude bestemmingsplannen in bijzondere gevallen archeologische attentiegebieden aan te wijzen zodat een, op archeologische gronden, noodzakelijke aanpassing van het vigerende bestemmingsplan kan plaatsvinden. De bestaande provinciale Archeologische Monumentenkaart (AMK) zal daarbij richtinggevend zijn. -Toezicht planprocedures Het Streekplan en andere onderdelen van het gebiedsgerichte beleid zoals de provinciale Cultuurhistorische Hoofd Structuur (CHS), vormen het kader waaraan gemeentelijke bestemmingsplannen, bestemmingsplanwijzigingen en bepaalde andere voornemens met betrekking tot ruimtelijke ingrepen door de provincie worden getoetst. De laatste jaren wordt al in toenemende mate het aspect cultuurhistorie (waaronder archeologie) bij de provinciale toetsing betrokken. In het nieuwe bestel zullen de meeste provincies hierop naar verwachting nog meer sturing gaan geven. -Ontgrondingen en MER’s Provincies fungeren als bevoegd gezag als het gaat om het afgeven van ontgrondingenvergunningen en het opstellen van Milieu Effect Rapportages (MER). In beide situaties kan de provincie aan initiatiefnemers eisen stellen, of voorschriften verbinden, aan de te verlenen vergunning of het te nemen besluit. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat het verplicht is een archeologische effectrapportage op te nemen als onderdeel van de MER, of dat archeologische begeleiding dient te worden verricht op kosten van de aanvrager van de ontgrondingenvergunning. Hiervoor gelden in principe dezelfde wettelijke uitgangspunten als bij bestemmingsplanprocedures en de daaruit voortvloeiende voorschriften met betrekking tot aanleg-, bouw- en sloopvergunningen. -Depots De provincies vervullen een belangrijke rol bij het archiveren en bewaren van de meeste archeologische vondsten uit opgravingen in de provinciale depots voor bodemvondsten, in de nieuwe wet archeologische informatiecentra genoemd. -Vondstmeldingen In Nederland geldt een wettelijke verplichting voor het melden van zaken waarvan het vermoeden bestaat dat zij van oudheidkundige waarde zijn. Dit soort vondsten dienen conform de Monumentenwet 1988 formeel gemeld te worden bij de burgemeester. In de nieuwe wet is dit de RCE geworden maar in de praktijk zullen de provincies een deel van de taak op het gebied van het
29
registreren en natrekken van vondstmeldingen (blijven) uitvoeren. Dit is in de zogenaamde cultuurconvenanten tussen Rijk en provincies overeengekomen. -Ondersteuning voor gemeenten In de meeste provincies zijn de laatste jaren, vaak met steun van de provincie en het Rijk, zogenoemde erfgoedhuizen en steunpunten cultuurhistorie opgericht. Het betreft steunpunten die een adviesrol vervullen op het gebied van archeologie, monumenten en historische geografie. A.2.2
De provinciaal archeoloog (PA)
Iedere provincie, waaronder ook Noord-Brabant, heeft een eigen provinciaal archeoloog (PA) die deel uitmaakt van het provinciaal apparaat in het provinciehuis. De PA is primair een beleidsarcheoloog die zich bezighoudt met de ontwikkeling van het provinciale AMZ-beleid en de toetsing van ruimtelijke plannen. A.2.3
Veranderingen door nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening
Bij de invoering van de Wamz (2007) kregen provincies de bevoegdheid om archeologische attentiegebieden aan te wijzen. Deze bevoegdheid is vooral bedoeld om in gevallen waar, in (vigerende) bestemmingsplannen, archeologische waarden onvoldoende zijn beschermd, regulerend te kunnen optreden. Gemeenten dienen de aangewezen terreinen verplicht in het bestemmingsplan op te nemen. Doel van de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro 2008) voor wat betreft provincies is dat provincies zoveel mogelijk vooraf, door bestuurlijk overleg of door inzet van bepaalde instrumenten, aan gemeenten duidelijk moeten maken welk beleid (juridisch) doorwerkt naar gemeenten. Daartoe stelt de provincie één of meer Structuurvisies op. Hierin leggen zij de hoofdpunten van hun ruimtelijk beleid neer en geven aan hoe zij verwachten het beleid uit te gaan voeren. Met de introductie van de nieuwe Wro zal de provinciale goedkeuring van bestemmingsplannen komen te vervallen. In plaats daarvan krijgt de provincie drie instrumenten om het beleid juridisch door te laten werken richting gemeenten. Dit zijn: de aanwijzing, de algemene regels (provinciale verordening) en het inpassingsplan (met het projectbesluit). Daarnaast kunnen provincies zienswijzen indienen of een aanwijzing geven tijdens de bestemmingsplanprocedure.
A.3
Gemeente
A.3.1
Het belang van een gemeentelijk AMZ-beleid
In Nederland worden de meeste beslissingen over ruimtelijke inrichting op gemeentelijk niveau genomen. Het is dan ook begrijpelijk dat het nieuwe rijksbeleid voor de bescherming van het archeologisch erfgoed uitgaat van een verregaande decentralisatie van taken en bevoegdheden van rijksniveau naar gemeentelijk niveau. Een van de belangrijkste verschillen tussen het oude en het nieuwe stelsel is dat gemeenten op basis van de (Wamz) de rol van bevoegd gezag hebben gekregen. Dit betekent dat de zorg voor het bodemarchief niet langer vrijblijvend is maar dat gemeenten verantwoordelijkheid moeten nemen voor archeologische monumentenzorg. Dat betekent overigens niet dat de gemeente verplicht is om in ruimtelijke plannen altijd voorrang te geven aan archeologie, maar wel dat ze het behoud van archeologische waarden zal moeten afwegen tegen andere (publieke en/of private) belangen. De gemeente moet er in die situaties in ieder geval voor zorgen dat de archeologische belangen bekend zijn en dat er in het afwegingsproces zorgvuldig mee wordt omgesprongen. Hoe die belangenafweging uitvalt is uiteindelijk een kwestie van democratische besluitvorming. Het is duidelijk dat provincie en Rijk daarbij stimuleren dat (conform het Malta- en Belvedèrebeleid) cultuurhistorische waarden zoveel mogelijk worden beschermd en gehanteerd als inspiratiebron voor ruimtelijke kwaliteit.
30
Dit heeft de volgende consequenties voor de gemeente: ● Archeologie wordt primair een gemeentelijke verantwoordelijkheid; ● De gemeente moet archeologiegevoelige gebieden opnemen in bestemmingsplannen (desnoods op aanwijzing van de provincie); ● De gemeente mag zelf voorwaarden stellen of ontheffing verlenen bij vergunningverlening (bouw- en sloopvergunning, aanlegvergunning); ● De gemeente is verantwoordelijk voor, en aanspreekbaar op, haar archeologische beslissingen en keuzes; ● De gemeente moet in haar hoedanigheid van bevoegd gezag toezien op de kwaliteit van de uitvoering van archeologische werkzaamheden. A.3.2
Risico’s
Met de formulering van archeologiebeleid komt de gemeente tegemoet aan de verplichting om haar beleidskeuzes te motiveren. In haar nieuwe rol van bevoegd gezag creëert de gemeente daarmee duidelijkheid over de omgang met archeologische waarden binnen gemeentelijk grondgebied, en de eventuele financiële en organisatorische consequenties daarvan, zowel voor de gemeentelijke organisatie als voor derden. De nieuwe archeologiewetgeving, en de beleidsmatige vertaling ervan door de gemeente kunnen immers grote financiële en/of organisatorische consequenties hebben zowel voor de gemeente zelf als voor grondeigenaren en initiatiefnemers van bodemingrepen: ● Ten eerste kan de gemeente in het kader van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerend goed (Wkpb) door Rijk, provincie en private initiatiefnemers worden aangesproken op het aanleveren van betrouwbare inhoudelijke en beleidsmatige informatie over beperkingen die verbonden zijn aan een kadastraal perceel. ● Ten tweede loopt de gemeente zelf een aanzienlijk risico wanneer zij besluiten moet nemen op basis van onvoldoende of onbetrouwbare archeologische informatie. In dat geval bestaat de mogelijkheid dat er tijdens een bodemingreep onverwacht archeologische sporen worden aangetroffen. De uitvoerder van bodemingrepen is wettelijk verplicht de vondst daarvan onmiddellijk te melden (Monumentenwet 1988, artikel 47, lid 1). Als er dus ondanks de benodigde vooronderzoeken onverwacht toch een archeologische vindplaats blijkt te zitten dan is de initiatiefnemer niet meer aansprakelijk. Dat wil zeggen: als het bevoegd gezag (meestal de gemeente) besluit dat de aangetroffen vindplaats alsnog behoudenswaardig is, dan dient zij ook de kosten te dragen die dit met zich meebrengt. Aangezien een planaanpassing om behoud in situ te realiseren in de praktijk in deze fase van het werk meestal niet haalbaar is, draait het vaak uit op een (kostbare) opgraving12. A.3.3
Oplossingen
Een transparant, sluitend en verantwoord selectiebeleid is van groot belang. Dit betekent dat de gemeente: ● een formeel en transparant afwegingskader moet creëren op basis waarvan archeologische waarden in de gemeentelijke besluitvorming over ruimtelijke plannen kunnen worden meegewogen; ● archeologiebeleid en ruimtelijke ordening op elkaar moet afstemmen; ● vroegtijdig inzichtelijk moet maken wat bij de uitvoering van het beleid de procedurele en financiële consequenties zijn voor alle betrokkenen partijen; ● haar voorwaardenscheppende, toezichthoudende en uitvoerende taken op het gebied van de AMZ duidelijk vorm geeft en waar nodig ook scheidt.
12 De financiële verantwoordelijkheid daarvoor reikt echter verder dan de kosten van opgraving; ook de onkosten van de
verstoorder als gevolg van de ontstane vertraging in het werk worden hiertoe gerekend.
31
A.4
Andere partijen binnen het archeologisch bestel
A.4.1
De ‘bodemverstoorder’
Op basis van de Wamz en het bestemmingsplan kan de gemeente van de aanvrager van een bouw-, sloop- of aanlegvergunning (‘de veroorzaker’) verlangen dat (nader) archeologisch (voor)onderzoek wordt verricht. Voorwaarde daarvoor is dat de onderzoeksplicht ook daadwerkelijk is vastgelegd in het bestemmingsplan of berust op de aanwijzing als gemeentelijk of rijksmonument. Een vergelijkbare onderzoekseis kan worden gesteld indien een vrijstelling of wijziging van een vigerend bestemmingsplan wordt gevraagd. Van initiatiefnemers tot dat soort ruimtelijke plannen wordt in zulke gevallen verlangd dat zij in een vroegtijdig stadium aangeven hoe bij geplande bodemverstorende ingrepen met eventuele archeologische waarden wordt omgegaan. Omgekeerd mag de bodemverstoorder van de betreffende gemeente verwachten dat duidelijk wordt aangegeven waarom in bepaalde gebieden archeologisch vooronderzoek verplicht wordt gesteld. Dat wil zeggen dat de gemeente een informatieplicht heeft: in ieder geval door de toelichting bij het bestemmingsplan, maar bij voorkeur aangevuld en onderbouwd door een transparant gemeentelijk archeologiebeleid waarin de selectie van archeologische terreinen helder is verwoord. Beslissingen van de gemeente die daaruit voortvloeien staan volgens de gebruikelijke procedures (Awb) open voor bezwaar en beroep. De kern van het geliberaliseerde archeologiebestel in Nederland is dat het de initiatiefnemer van ruimtelijke ingrepen vrijstaat om voor de uitvoering van alle vormen van archeologisch onderzoek zelf een keuze maken uit erkende aanbieders op de archeologische markt. De veroorzaker is verantwoordelijk voor de kosten van archeologisch vooronderzoek en - alleen als behouden niet mogelijk is - van een opgraving. Dit is het zgn. “veroorzakersprincipe” ofwel “de verstoorder betaalt”; een uitvloeisel van het Verdrag van Malta. De gemeente geeft via (standaard) richtlijnen, meestal is dit een Programma van Eisen (PvE), aan hoe onderzoek dient te worden verricht. Het staat veroorzakers vervolgens vrij de kosten die de archeologische monumentenzorg (van vooronderzoek tot opgraving) met zich meebrengt door te berekenen naar derden. Private ontwikkelaars kunnen de kosten voor archeologie doorberekenen in (bijvoorbeeld) de huizenprijs. Gemeentebesturen (indien zij zelf ontwikkelaar zijn) kunnen de kosten van archeologisch vooronderzoek in de grondprijs doorberekenen of verrekenen in de exploitatieovereenkomst. A.4.2
Marktpartijen (uitvoerders van archeologische werkzaamheden)
Om het voor initiatiefnemers van bodemingrepen mogelijk te maken zelf een archeologische uitvoerder te kiezen heeft de rijksoverheid het archeologische bestel de laatste jaren ingrijpend gereorganiseerd. De opgravingsbevoegdheid, die voorheen voorbehouden was aan universiteiten en overheden, is daarbij verruimd: sinds 2001 mogen ook gekwalificeerde bedrijven archeologische werkzaamheden uitvoeren. Om de kwaliteit van de archeologische dienstverlening in dit geliberaliseerde bestel te waarborgen heeft de rijksoverheid een systeem van kwaliteitszorg opgezet. Daarin zijn regels vastgelegd voor de uitvoering van onderzoek, en er zijn verschillende vormen van toezicht geformuleerd. Veldonderzoek (opgravingen, maar ook booronderzoek) mag alleen worden verricht door bedrijven of instanties met een opgravingsbevoegdheid. Zij dienen zich in ieder geval te houden aan de regels die zijn vastgelegd in de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie (KNA). Toezicht op de naleving daarvan is in handen van de enkele jaren geleden opgerichte Rijksinspectie voor de Archeologie (RIA), thans genaamd Erfgoedinspectie. Verder dienen de uitvoerders zich te houden aan de eisen die het bevoegd gezag stelt. Deze zijn verwoord in een Programma van Eisen dat door een senior archeoloog in opdracht van het bevoegd gezag is opgesteld of goedgekeurd. Bedrijven die archeologische diensten en werkzaamheden uitvoeren kunnen grofweg ingedeeld worden in drie groepen: ● Adviesbureaus vooral actief op het gebied van risico-inventarisatie, vooronderzoek en de voorbereiding en begeleiding van archeologische (onderzoeks)projecten;
32
● Opgravingsbedrijven, gespecialiseerd in het uitvoeren van archeologisch veldwerk (zowel vooronderzoek als opgravingen); ● Technische en specialistische dienstverleners, vooral op het gebied van laboratoriumanalyses, materiaalonderzoek, conservering, restauratie en presentatie. Bedrijven die archeologische werkzaamheden mogen uitvoeren zijn te vinden op de website van SIKB Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (www.sikb.nl). A.4.3
Universiteiten
Tot voor kort speelden universitaire vakgroepen voor archeologie een belangrijke rol bij het uitvoeren van (nood-)opgravingen in Nederland. Met de komst van archeologische bedrijven is deze rol vrijwel komen te vervallen. De financieringsmogelijkheden voor zuiver wetenschappelijk geëntameerde opgravingen zijn in Nederland bijna nihil sinds de introductie van de Maltaarcheologie. Wel hebben de meeste universitaire instituten inmiddels hun eigen archeologisch bedrijf opgericht dat op commerciële basis archeologische werkzaamheden verricht en zich aan dezelfde spelregels dient te houden als de “gewone” archeologiebedrijven. A.4.4 Amateurs en vrijwilligers Vanouds spelen amateurarcheologen een belangrijke rol in het Nederlandse archeologische bestel: op lokaal niveau zijn zij de ‘ogen en oren’ van de professionele archeologie. Vaak wordt gedacht dat de inzet van vrijwilligers bij de uitvoering van archeologisch onderzoek niet meer mogelijk is als gevolg van de professionalisering en de komst van het nieuwe kwaliteitssysteem. Dit is onjuist. In het Programma van Eisen voor de uitvoering van archeologisch onderzoek kan de gemeente de voorwaarde opnemen dat de uitvoerder lokale amateurs betrekt bij de uitvoering van het onderzoek13. Alleen op locaties waarvoor door de professionele archeologie een negatief selectieadvies is afgegeven (=geen nader onderzoek nodig) kunnen amateurs en andere (lokale) archeologische vrijwilligers van de plaatselijke heemkundeverenigingen zelfstandig archeologische waarnemingen doen. Door dit aan te geven in het selectiebesluit, en vervolgens het als randvoorwaarde op te nemen in de vergunning, kan de op de verwachtingskaart en in de afzonderlijke rapporten verwoorde verwachting worden getoetst. De resultaten van deze waarnemingen door vrijwilligers kunnen dan gebruikt worden bij het updaten van de verwachtingskaart. Op het moment dat een terrein door de gemeente is vrijgegeven kunnen vrijwilligers weliswaar nog waarnemingen doen maar dit mag de bouwwerkzaamheden niet belemmeren. Ook heeft dit voor de initiatiefnemer geen financiële of planningtechnische consequenties.
13 Daarbij is uiteraard ook de Arbowet van kracht.
33
Bijlage B: Standaardeisen aan archeologisch bureauonderzoek Archeologisch bureauonderzoek vindt plaats conform KNA 3.1 (LS01, LS02, LS03, LS04). Als aanvulling hierop stelt de Gemeente Sint-Michielsgestel de volgende eisen: ● Bureauonderzoek dient enerzijds om vast te stellen wat de archeologische verwachting is en anderzijds wordt bepaald of, en in welke mate, het gebied verstoord is. Dit gebeurt op basis van relevant kaartmateriaal (o.a. geologie, geomorfologie en bodem), Archis en historische kaarten waaronder de kadastrale minuutkaart. Daarnaast wordt het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN) geraadpleegd. Voor het bepalen van verstoringen wordt gekeken naar bouwdossiers. ● Bij het verzamelen van informatie of vondstmeldingen dienen ook de lokale heemkundekringen geraadpleegd te worden. Heemkundeverenigingen kunnen een onkostenvergoeding voor een bureauonderzoek in rekening brengen. ● Bij bebouwing op het plangebied: raadplegen bouwdossiers. ● Naar aanleiding van de resultaten dient een verwachtingsmodel te worden opgesteld. Het rapport dient conform de KNA 3.1 opgesteld te worden (LS06). Als aanvulling daarop dienen de volgende gegevens opgenomen te worden: ● Informatie uit bouwdossiers. ● Conclusies en aanbevelingen. In het rapport dienen als aanvulling op de KNA 3.1 de volgende kaarten te worden opgenomen: ● Een kaart met de plaats van de verstoringen in het plangebied en de diepte van de verstoringen. Van het rapport dient een conceptversie aan het bevoegd gezag te worden voorgelegd. Eventuele op- en aanmerkingen worden verwerkt tot een definitief rapport. Het conceptrapport dient als Wordbestand te worden aangeleverd zodat digitaal aantekeningen kunnen worden gemaakt. Het definitieve rapport dient in 5-voud en digitaal (pdf) aan het bevoegd gezag aangeleverd te worden.
34
Bijlage C: Standaardeisen aan inventariserend veldonderzoek Het inventariserend veldonderzoek (verkennend en karterend booronderzoek) dient conform de KNA 3.1 te worden uitgevoerd (VS03). Als aanvulling hierop stelt de Gemeente Sint-Michielsgestel de volgende eisen: ● Voor de juiste richtlijnen voor een booronderzoek (onderzoeksintensiteit en -methode) wordt verwezen naar de ‘Leidraad inventariserend veldonderzoek’ deel ‘karterend booronderzoek, 2006’ (in opdracht van de SIKB). ● Er dienen per terrein minimaal 4 boringen gezet te worden. ● Voor zandgronden dient de zandhoogte (het reliëf) bepaald te worden. Het rapport dient conform de KNA 3.1 opgesteld te worden (VS05). Als aanvulling daarop dienen de volgende gegevens opgenomen te worden: ● Aanleiding onderzoek. ● Aard van de bedreiging en tot op welke diepte en in welke omvang wordt verstoord. ● In het rapport wordt het verwachtingsmodel (uit het bureauonderzoek) getoetst aan de resultaten van het veldonderzoek. ● Aangepast verwachtingsmodel. ● Beschrijving geologie, geomorfologie en bodem van het plangebied. ● Voor zandgronden: zandhoogtekaart (reliëf). ● Eventueel de mate van verstoordheid. ● Conclusies, waardering en aanbevelingen. In het rapport dienen als aanvulling op de KNA 3.1 de volgende kaarten te worden opgenomen: ● Kaart met daarop de ligging van de gemeente in Nederland en de ligging en begrenzing van het plangebied (1:25.000). ● Kaart met daarop de locatie van de uitgevoerde boringen. ● Kaart met daarop aangegeven de eventuele verstoringen en de begrenzing van de verstoringen. ● De (verschillende) uitspraken over het plangebied dienen te worden verwerkt in een kaart. ● Kaart met daarop aangegeven wel en niet nader te onderzoeken gebieden. Van het rapport dient een conceptversie aan het bevoegd gezag te worden voorgelegd. Eventuele op- en aanmerkingen worden verwerkt tot een definitief rapport. Het conceptrapport dient als Wordbestand te worden aangeleverd zodat digitaal aantekeningen kunnen worden gemaakt. Het definitieve rapport dient in 5-voud en digitaal (pdf) aan het bevoegd gezag aangeleverd te worden. Ondersteuning archeologisch veldwerk Een aantal heemkundeverenigingen binnen de gemeente Sint-Michielsgestel beschikt over gekwalificeerde amateurs op het terrein van de archeologie. Indien bij veldwerkzaamheden de hulp ingeroepen wordt van deze personen vragen zij daar een onkostenvergoeding voor.
35
Bijlage D (separaat bijgevoegd) Archeologische beleidskaart
- 36 -
Bijlage E (separaat bijgevoegd) Archeologische verwachtingskaart
- 37 -
Bijlage F Afkortingen- en begrippenlijst AMK Archeologische Monumenten Kaart AMZ Archeologische Monumenten Zorg ARCHIS ARCHeologisch Informatie Systeem Awb Algemene wet bestuursrecht CHW Cultuurhistorische Waardenkaart van de provincie KNA Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie MER Milieueffectrapportage NOaA Nationale onderzoeksagenda archeologie OCW Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap PA Provinciaal Archeoloog PvE Programma van Eisen RCE Rijksdienst voor het cultureel erfgoed SIKB Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten VROM Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wamz Wet op de archeologische monumentenzorg Wkpb Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerend goed Wro Wet op de ruimtelijke ordening Archeologische Monumenten Kaart Archeologische beleidskaart met een overzicht van alle bekende beschermde archeologische monumenten en overige behoudenswaardige locaties in een bepaald gebied. Archeologisch beleid Door een overheid vastgesteld kader voor de wijze waarop zij wil omgaan met haar zorgplicht ten aanzien van archeologische waarden in haar gebied, eventueel aangevuld met verdergaande bepalingen ten aanzien van selectieprioriteiten, een beleidskaart, etc. Archeologische begeleiding De registratie van vondst- en spoorgegevens van een vindplaats, zonder dat daarbij sprake is van het aanleggen van sleuven of putten. Archeologische begeleiding wordt uitgevoerd tijdens bodemverstorende activiteiten die om niet-archeologische redenen plaatsvinden – op het land, in de getijdenzone of onder water – en waar gegronde redenen zijn om aan te nemen dat archeologische waarden aanwezig zouden kunnen zijn. Archeologische beleidskaart Kaart met een ruimtelijke presentatie van het te voeren beleid, vastgesteld door het bevoegd gezag. Archeologische verwachting Het vermoeden over het voorkomen van archeologische waarden in het onderzoeksgebied. Archeologische waarde Vindplaats of vondst met een oudheidkundige waarde. Het betreft hier met name archeologische relicten in hun oorspronkelijke ruimtelijke context. Zowel grote complexen/ structuren zoals nederzettingsterreinen, als afzonderlijke vondsten kunnen met deze term worden aangeduid. Archeoloog Een archeoloog is een gekwalificeerd en geregistreerd persoon met een relevante archeologische academische opleiding. De archeoloog is verantwoordelijk voor de inhoudelijke aspecten van de uitvoering van het project. ARCHIS ARCHeologisch Informatie Systeem. Het huidige, landelijke archeologische informatiesysteem. Bevoegd gezag De overheid (gemeente, provincie, rijk, enz.) die het selectiebesluit neemt, het Programma van Eisen (laat opstellen) opstelt en goedkeurt en goedkeuring verleent aan een eventueel ontwerp. - 38 -
Behoud in situ Behoud van archeologische resten op exact de plaats waar de laatste gebruiker het heeft gedeponeerd, weggegooid of verloren. Bodemingreep Alle grondwerkzaamheden/activiteiten die een effect hebben op het voortbestaan van archeologische waarden in situ, ook wel bodemverstoring genoemd. Booronderzoek Officieel inventariserend veldonderzoek door middel van grondboringen. Karteringsmethode bij veldinventarisatie, gebaseerd op het verrichten van grondboringen, waarbij vooral wordt gelet op het voorkomen van archeologische indicaties zoals aardewerkfragmenten, houtskool en fosfaatconcentraties. Het onderzoeksrapport bevat een waardering van de aangetroffen archeologische resten alsmede een selectieadvies. Bureauonderzoek Het verwerven van informatie, aan de hand van bestaande bronnen, over bekende of verwachte archeologische waarden binnen een onderzoeksgebied, omvattende de aanof afwezigheid, de aard en de omvang, de datering, gaafheid en conservering en de relatieve kwaliteit daarvan. Bij een bureauonderzoek wordt ook gekeken naar bronnen die informatie geven over eventuele verstoringen op het terrein zoals bouwdossiers en ontgrondingsgegevens. Informatieplicht Het melden van aangetroffen archeologische waarden en vondsten aan het centraal informatiesysteem. Initiatiefnemer De persoon of organisatie (particulier of overheidsinstantie) die het initiatief neemt tot de bodemverstorende activiteit waarbij archeologische waarden kunnen worden aangetast en die een vergunning heeft aangevraagd. Bij het voldoen aan de daarbij door het bevoegd gezag gestelde eisen ten aanzien van de archeologie, wordt de initiatiefnemer opdrachtgever. Inventarisatie Onderzoek naar de aard, omvang en kwaliteit van het bodemarchief. Inventariserend veldonderzoek Het verwerven van (extra) informatie over bekende of verwachte archeologische waarden binnen een onderzoeksgebied, als aanvulling op en toetsing van de archeologische verwachting, gebaseerd op het bureauonderzoek middels waarnemingen in het veld. Kwaliteitsborging Het waarborgen van kwaliteit door middel van het opzetten, invoeren en op peil houden van een kwaliteitssysteem met inbegrip van het aantonen aan derden dat de geleverde kwaliteit aan de gestelde voorwaarden voldoet. Kwaliteitssysteem Stelsel van afspraken waarin de verantwoordelijkheden, procedures en voorzieningen voor het ten uitvoer brengen van kwaliteitszorg zijn vastgelegd. Onderdeel van een kwaliteitssysteem zijn functieomschrijvingen, procedures, keuringsplannen, instructies en specificaties. Monument Algemene term, in de archeologische monumentenzorg meestal synoniem voor vindplaats. Met de term monument wordt dus niét uitsluitend bedoeld dat er sprake is van wettelijke bescherming. Noodopgraving Opgraving veroorzaakt door de uitvoering van werken met als doel het zo goed mogelijk documenteren van aanwezige informatie zonder voorafgaand Programma van Eisen en ontwerp. Opgraving De ontsluiting van een vindplaats met als doel de informatie te verzamelen en vast te leggen die nodig is voor het beantwoorden van de in het Programma van Eisen verwoorde onderzoekzoeksvra(a)g(en) en het behalen van de onderzoeksdoelstellingen. Proefsleuvenonderzoek Officieel inventariserend veldonderzoek door middel van proefsleuven. Opgraving van beperkte omvang op één of meerdere locaties binnen een vindplaats dan wel in de vorm van één op meerdere sleuven om nadere gegevens te verzamelen over aard, omvang, diepteligging, e.d. van grondsporen waarbij grondsporen zo veel mogelijk intact worden gelaten. Het onderzoeksrapport bevat een waardering van de aangetroffen archeologische resten alsmede een selectieadvies. Programma van eisen (PvE) Door een blijkens het beroepsregister daartoe gekwalificeerd archeoloog opgestelde kennisgeving van het bevoegd gezag aan de initiatiefnemer en eventueel de beoogde uitvoerder, gebaseerd op het selectiebesluit. Het PvE kan een publiekrechtelijk voorgeschreven document zijn en is ook een document dat in het economische verkeer een functie heeft. Op basis daarvan worden onderzoeksopdrachten aanbesteed. In het PvE wordt vastgelegd waaraan archeologische veldprojecten moeten voldoen. De formulering van de inhoudelijke vraagstelling (wat er moet gebeuren) en aanwijzingen voor de praktische uitvoering (hoe het moet gebeuren). Het opstellen en het uitvoeren van het PvE mag niet in één hand belegd zijn, tenzij het PvE is goedgekeurd door het bevoegd gezag. Het PvE geeft de probleem- en doelstelling van de te verrichten werkzaamheden van de vindplaats en formuleert de daaruit af te leiden eisen met betrekking tot het uit te voeren werk. Nadat het PvE is opgesteld kan het zijn dat nieuwe feiten en gewijzigde inzichten leiden tot een wijziging van de onderzoeksopzet (incl. uitwerking, conservering). - 39 -
Dit kan het geval zijn tijdens en na afronding van het veldwerk. Voor dergelijke beslissingen is akkoord nodig van het bevoegd gezag die het PvE heeft vastgesteld. Selectieadvies Schriftelijk advies aan het bevoegd gezag. Hierin wordt geadviseerd over de behoudenswaardigheid van één of meer vindplaatsen aan de hand van de opgestelde waardering en criteria die gesteld zijn in het archeologische beleid van de betrokken overheid (selectie, bevoegd gezag, archeologisch beleid, waardering). Selectiebesluit Een gemotiveerd besluit van het bevoegd gezag tot het al dan niet behouden van een bepaalde archeologische waarde, meestal in het kader van een RO-besluit. Het besluit leidt tot het al dan niet, of onder voorwaarden, verlenen van een vergunning. Veroorzaker De initiatiefnemer van een bodemverstorende activiteit die een vergunning aanvraagt. Verstoring Aantasting van een gebied met archeologische waarden. Dit verschijnsel kan zich voordoen door erosie, afgraving of egalisatie, door (diepe) bewerking van de bovengrond, door zetting als gevolg van ophoging, door verdroging en verzuring. Verwachtingskaart Een kaart waarop verwachtingen met betrekking tot de situering en mate van voorkomen van nog onbekende vindplaatsen zijn weergegeven in termen van vlakken en zones, potentiekaart, basiskaart, IKAW, archeologische beleidskaart). Vindplaats Een ruimtelijk begrensd gebied waarbinnen zich archeologische informatie bevindt (monument, type monument, aard archeologische waarde, archeologische indicatie). Vondst Alle soorten mobilia: roerende of roerend geraakte onderdelen van onroerende goederen afkomstig van archeologisch veldwerk of uit bestaande collecties. Waarderen Het bepalen van de kwaliteit van het bodemarchief, van vondstmateriaal of monster. De waardering van een vindplaats of een groep van vindplaatsen leidt tot een uitspraak over de behoudenswaardigheid ervan en vormt de basis voor het selectieadvies.
- 40 -
