EUROPESE COMMISSIE Directoraat-generaal Concurrentie Beleid en coördinatie inzake staatssteun
Brussel, DG D(2004)
COMMUNAUTAIRE KADERREGELING INZAKE STAATSSTEUN IN DE VORM VAN COMPENSATIES VOOR DE OPENBARE DIENST
1.
DOEL EN TOEPASSINGSBEREIK
1. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie1 volgt dat de compensaties voor de openbare dienst geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag vormen wanneer zij aan bepaalde voorwaarden voldoen. Wanneer niét aan deze voorwaarden is voldaan en wanneer de algemene criteria voor de toepassing van artikel 87, lid 1, zijn vervuld, vormen deze compensaties staatssteun. 2. In Beschikking nr. [XXX] van de Commissie van [XXX] betreffende de toepassing van artikel 86 van het Verdrag op staatssteun in de vorm van compensaties voor de openbare dienst die wordt toegekend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen, wordt nader aangegeven onder welke voorwaarden bepaalde compensaties voor de openbare dienst staatssteun vormen die op grond van artikel 86, lid 2, verenigbaar is, en wordt voor deze soort steun ontheffing verleend van de verplichting tot voorafgaande aanmelding. Voor de compensaties voor de openbare dienst die staatssteun vormen en die niet onder de toepassing van Beschikking nr. [XXX] vallen, geldt de verplichting tot voorafgaande aanmelding. Doel van onderhavige kaderregeling is nader aan te geven onder welke voorwaarden deze soort staatssteun op grond van artikel 86, lid 2, met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kan zijn. 3. Onderhavige kaderregeling is van toepassing op alle sectoren die onder het EGVerdrag vallen, met uitzondering van de vervoersector. 4. De bepalingen van deze kaderregeling zijn van toepassing onverminderd striktere specifieke bepalingen in verband met de openbaredienstverplichtingen die in de sectorale communautaire wetgeving en maatregelen zijn vervat. Onderhavige kaderregeling is niét van toepassing op de openbare-omroepdiensten die onder de toepassing van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen2 vallen. 5. De bepalingen van deze kaderregeling zijn van toepassing onverminderd de communautaire bepalingen op het gebied van overheidsopdrachten. 1
Arrest van 24 juli 2003 in zaak C-280/00, Altmark Trans, en arrest van 27 november 2003 in gevoegde zaken C-34/01 tot C-38/01, Enirisorse SpA.
2
PB C 320 van 15.11.2001.
2.
VOORWAARDEN
WAARONDER STAATSSTEUN VORMENDE COMPENSATIES VOOR DE OPENBARE DIENST VERENIGBAAR ZIJN
2.1. Algemene bepalingen 6. In zijn arrest van 24 juli 2003 in de zaak-Altmark heeft het Hof de voorwaarden vastgelegd waaronder compensaties voor de openbare dienst geen staatssteun vormen. De vaststelling van het bedrag van de compensatie in het kader van een reële en daadwerkelijke aanbestedingsprocedure, of uitgaande van de kosten van vergelijkbare, goed beheerde ondernemingen, kan namelijk de doelmatigheid van de diensten van algemeen economisch belang doen toenemen, zonder de werking ervan in het gedrang te brengen3. Toch blijkt dat in bepaalde gevallen de criteria van het Altmark-arrest ten aanzien van de vaststelling van het compensatiebedrag niet zullen zijn vervuld, zodat die compensaties dan ook staatssteun zullen vormen. 7. De Commissie is van oordeel dat dergelijke staatssteun op grond van artikel 86, lid 2, met het Verdrag verenigbaar kan worden verklaard wanneer hij voor het beheer van de diensten van algemeen economisch belang noodzakelijk is en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Derhalve dienen de volgende voorwaarden te zijn vervuld. 2.2. Reële dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86 van het EG-Verdrag 8. Uit de rechtspraak volgt dat, bij gebreke van een communautaire regeling ter zake, de lidstaten beschikken over een ruime beoordelingsmarge ten aanzien van de aard van de diensten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt. Bij gebreke van een communautaire regeling ter zake is het derhalve de taak van de Commissie erover te waken dat deze bepalingen zonder kennelijke fouten worden toegepast. Uit artikel 86, lid 2, volgt immers dat de met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen, ondernemingen zijn waaraan "een bijzondere taak" is toevertrouwd. 2.3. Noodzaak van een besluit waarin de openbaredienstverplichtingen en de berekeningswijze van de compensatie worden vastgelegd 9. Het begrip "dienst van algemeen economisch belang" in de zin van artikel 86 van het Verdrag impliceert dat de Staat aan de betrokken onderneming een bijzondere taak heeft toevertrouwd4. De toewijzing van een openbare dienst is bijgevolg noodzakelijk om de wederzijdse verplichtingen van de betrokken ondernemingen en van de Staat af te bakenen. Onder "Staat" moet de centrale overheid, de regionale of de lokale overheden worden begrepen.
3
Deze aansporing moet niet worden uitgelegd als een oordeel van de Commissie als zouden de met diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen noodzakelijkerwijs slecht worden beheerd.
4
Zie in die zin met name het arrest van 21 maart 1974 in zaak 127/73, BRT/SABAM, Jurispr. 1974, blz. 313. 2
10. De publieke opdracht moet worden toevertrouwd door middel van een officieel besluit dat, naar gelang het recht van de lidstaten, de vorm kan hebben van een wettelijk of bestuursrechtelijk instrument of van een contract. De opdracht kan ook in meerdere besluiten worden vastgelegd. Dit besluit, of dit geheel van besluiten, zou met name moeten bevatten: •
de precieze aard van de openbaredienstverplichtingen;
•
de betrokken ondernemingen en het betrokken grondgebied;
•
de aard van de uitsluitende of bijzondere rechten die de ondernemingen eventueel worden toegekend;
•
de parameters voor de berekening van een eventuele compensatie (en de aanpassing daarvan) en van de redelijke winst. Bij deze parameters kan met name rekening worden gehouden met de specifieke kosten die door de ondernemingen in de regio's als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a) en c), van het EG-Verdrag, daadwerkelijk worden gemaakt;
•
de voorwaarden waarop eventuele overcompensaties worden terugbetaald, en de voorwaarden waarop de Staat in het geval van 'ondercompensatie' eventueel optreedt.
11. Het bepaalde in punt 10 is niet van toepassing op door de Staat opgelegde sociale tarieven. In die situatie kan de lidstaat de betrokken ondernemingen compenseren op basis van cijfergegevens die de ondernemingen achteraf meedelen. 2.4. Bedrag van de compensatie 12. Het bedrag van de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen. Deze winst kan met name - geheel of gedeeltelijk - productiviteitswinsten omvatten die de betrokken ondernemingen tijdens een afgesproken en beperkte periode behalen, zonder dat zulks iets afdoet aan het kwaliteitsniveau dat de Staat voor die diensten heeft vastgelegd. De in aanmerking te nemen kosten zijn alle kosten die met de dienst van algemeen economisch belang verband houden. Blijven de activiteiten van de betrokken onderneming tot de dienst van algemeen economisch belang beperkt, dan kunnen al haar kosten in aanmerking worden genomen. Is de onderneming echter ook nog buiten de dienst van algemeen economisch belang actief, dan kunnen enkel de kosten die met de dienst van algemeen economisch belang verband houden, in aanmerking worden genomen. In dat geval dienen de bepalingen van de richtlijn van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen5 te worden nageleefd. In de interne boekhouding moeten inzonderheid apart zijn opgenomen de kosten en inkomsten verbonden aan de dienst van algemeen economisch belang, en die van de overige diensten, alsmede de parameters voor de toerekening van die kosten. 13. Wanneer een onderneming met het beheer van meerdere diensten van algemeen economisch belang is belast - omdat de autoriteit die de dienst van algemeen economisch
5
Richtlijn 80/723/EEG. 3
belang toewijst verschilt, of omdat de aard van de dienst van algemeen economisch belang verschilt - moet de interne boekhouding van de onderneming kunnen waarborgen dat er voor elke dienst van algemeen economisch belang geen overcompensatie plaatsvindt. 14. De aan de dienst van algemeen economisch belang toegerekende kosten kunnen alle variabele kosten wegens het verstrekken van de dienst van algemeen economisch belang omvatten, plus een passende bijdrage in de vaste kosten en een passende vergoeding voor het eigen kapitaal voorzover dit wordt gebruikt voor de dienst van algemeen economisch belang6. De kosten die aan eventuele activiteiten buiten de dienst van algemeen economisch belang worden toegewezen, moeten alle variabele kosten, plus een passende bijdrage in de vaste kosten en een passende vergoeding voor het eigen kapitaal omvatten. Deze kosten mogen onder geen beding aan de dienst van algemeen economisch belang worden toegerekend. De berekening van de kosten moet op algemeen aanvaarde boekhoudkundige beginselen zijn gebaseerd. 15. De in aanmerking te nemen inkomsten dienen minstens alle met de dienst van algemeen economisch belang behaalde inkomsten te omvatten. Beschikt de betrokken onderneming over uitsluitende of bijzondere rechten die zijn verbonden met een andere dienst van algemeen economisch belang die een winst oplevert welke hoger ligt dan de redelijke winst zoals die in het volgende punt wordt gedefinieerd, of geniet zij andere haar door de Staat toegekende voordelen, dan moeten deze in aanmerking worden genomen, ongeacht hun kwalificatie ten aanzien van artikel 87, en bij haar inkomsten worden gerekend. De lidstaat kan ook besluiten dat de met andere - buiten de dienst van algemeen economisch belang - activiteiten behaalde winsten geheel of gedeeltelijk voor de financiering van de dienst van algemeen economisch belang moeten worden bestemd. 16. Onder "redelijke winst" dient te worden begrepen een vergoeding op het kapitaal waarmee rekening wordt gehouden met het risico voor de onderneming, of het ontbreken daarvan door het optreden van de Staat, met name wanneer deze laatste uitsluitende of bijzondere rechten toekent. Normaalgesproken mag dit percentage niet hoger liggen dan het gemiddelde percentage dat in de betrokken sector tijdens de laatste jaren is vastgesteld. In sectoren waar er geen onderneming bestaat die met de met de dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming valt te vergelijken, kan de vergelijking worden gemaakt met ondernemingen uit andere lidstaten of zonodig uit andere sectoren. Om te bepalen wat een redelijke winst is, kan de lidstaat stimulerende criteria invoeren, afhankelijk van met name de kwaliteit van de aangeboden dienst. 17. Het compensatiebedrag omvat alle voordelen die de Staat uit staatsmiddelen heeft toegekend. Deze staatsmiddelen moet door de onderneming daadwerkelijk worden gebruikt om de werking te verzekeren van de dienst van algemeen economisch belang ten behoeve waarvan zij zijn toegekend. De staatsmiddelen die voor de financiering van een dienst van algemeen economisch belang zijn toegekend, en die worden gebruikt om te opereren op andere markten buiten de dienst van algemeen economisch belang, vormen steun die niet door de openbaredienstverplichting wordt gerechtvaardigd – en zijn dus onverenigbaar. Deze bepalingen doen evenwel geen afbreuk aan de vrijheid van ondernemingen die een compensatie voor de openbare dienst ontvangen, om hun redelijke winst naar eigen inzicht te gebruiken.
6
Zie het arrest van 3 juli 2003 in gevoegde zaken C-83/01 P, C-93/01 P en C-94/01 P, Chronopost SA. 4
18. Wanneer identieke openbaredienstverplichtingen op meerdere ondernemingen drukken, moeten de parameters voor de berekening van de compensatie voor alle ondernemingen identiek zijn. 3.
OVERCOMPENSATIE
19. De Staat dient regelmatig na te gaan, of te doen nagaan, dat er geen overcompensatie plaatsvindt. Aangezien overcompensatie voor de werking van de dienst van algemeen economisch belang niet noodzakelijk is, vormt zij onverenigbare staatssteun die aan de Staat dient te worden terugbetaald. 20. Wanneer het bedrag van deze overcompensatie het jaarcompensatiebedrag met hoogstens 10% overschrijdt, mag de overcompensatie naar het volgende jaar worden overgedragen. Bij bepaalde diensten van algemeen economisch belang kunnen de kosten sterk uiteenlopen naar gelang het jaar. In die situatie kan een overcompensatie van meer dan 10% gedurende meerdere jaren noodzakelijk blijken voor de werking van de dienst van algemeen economisch belang. Op vaste, aan elke sector aangepaste tijdstippen, doch in ieder geval minstens om de drie jaar, moet echter de balans worden opgemaakt en dient de overcompensatie welke aan het eind van die periode wordt vastgesteld, te worden terugbetaald. 21. Een overcompensatie kan worden gebruikt voor de financiering van een andere dienst van algemeen economisch belang die door dezelfde onderneming wordt beheerd, maar een dergelijke overdracht moet in de boekhouding van de betrokken onderneming zijn aangegeven. 22. Komt de compensatie aan een openbaar bedrijf ten goede, dan kan de eventuele overcompensatie door de Staat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder worden gebruikt om ten faveure van dat bedrijf een financiële inbreng te doen, mits het beginsel van de particuliere investeerder wordt gerespecteerd. Deze overdracht dient evenwel volgens de gebruikelijke commerciële voorwaarden plaats te vinden - dus in de vorm van een kapitaaluitbreiding of een toekenning van leningen - en moet de desbetreffende nationale regelgeving naleven, met name op commercieel en fiscaal gebied. Deze operatie moet in de balans van de begunstigde onderneming duidelijk zijn aangegeven en resulteren uit een formeel besluit van de overheid. In dit besluit dient precies te zijn aangegeven voor welk doel de financiële overdracht plaatsvindt. Voldoet de financiële inbreng van de Staat daarentegen niet aan het beginsel van de particuliere investeerder, dan moet deze inbreng overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie worden aangemeld. 23. Het bedrag van een overcompensatie kan niet ter beschikking van een onderneming worden gelaten met het argument dat het om met het Verdrag verenigbare steun zou gaan (bijvoorbeeld steun ten behoeve van milieu, werkgelegenheid, kleine en middelgrote ondernemingen). Wanneer de lidstaat deze soort steun wil toekennen, dient de procedure van de voorafgaande aanmelding overeenkomstig artikel 88, lid 3, te worden nageleefd. De steun kan pas worden uitgekeerd nadat deze door de Commissie is goedgekeurd. Is deze soort steun in overeenstemming met een groepsvrijstellingsverordening, dan dienen de voorwaarden van de betrokken verordening te worden nageleefd.
5
4.
TOEPASSING VAN DE KADERREGELING
24. Deze kaderregeling is van toepassing vanaf de dag van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie. Zij loopt af op 31 december 2007. De Commissie kan deze kaderregeling, na raadpleging van de lidstaten, vóór 31 december 2007 wijzigen om gewichtige redenen die met de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt verband houden. 25. De Commissie zal de bepalingen van onderhavige kaderregeling toepassen op alle aangemelde steunvoornemens waarover zij zich na de bekendmaking van deze kaderregeling in het Publicatieblad moet uitspreken, zelfs indien deze voornemens zijn aangemeld vóór deze bekendmaking. Voor niet-aangemelde steun zal de Commissie toepassen: – de bepalingen van deze kaderregeling wanneer de steun is toegekend na de bekendmaking van deze kaderregeling in het Publicatieblad; – de ten tijde van de toekenning van de steun geldende bepalingen in alle overige gevallen.
6
