2012.12.20. Szuverenitás ea 2012 1-5
AZ ÁLLAM SZUVERENITÁSA (Elhangzott 2012. dec. 12-én.) (Az apróbetűvel jelzett részek időhiány miatt az előadáson nem hangoztak el, azok pusztán az érdeklődő hallgatók tájékoztatására szolgálnak.)
1. A szuverenitás fogalma, a fogalom jellege Az állam maga is és ennek következtében az államelmélet valamennyi kategóriája történeti kategória, de a szuverenitás esetében ennél többről van szó, az állam történeti kategória jellege a szuverenitásban hangsúlyozottan fejeződik ki. Ezzel összefüggésben eltérő álláspontok a szakirodalomban: a többséginek tekinthető álláspont (többek között Jellinek, Carl Schmitt, Heller, Nawiasky) szerint a szuverenitás csak a modern állam sajátossága, a kisebbséginek tekinthető álláspont (többek között Kelsen, Visinszkij, Samu Mihály, Valki László) szerint minden államra jellemző. A magunk részéről az első állásponttal értünk egyet, mivel a szuverenitás tág értelmezése elmossa az állami főhatalom és a szuverenitás, az általában vett az állami főhatalom és a szuverén főhatalom különbségét, vagyis azt a minőségi különbséget, amelyik az állam és más hatalmi centrumok viszonyában a modern állam és a korábbi prekapitalista vagy premodern államok között van. Ezért álláspontunk szerint az állami szuverenitás a modern állam hatalmának ezt a minőségi különbségét kifejező jogi és politikai kategória, amelynek tartalma a modernitáson belül is jelentősen változott, ami a szuverenitás elméleti megfogalmazásaiban is kifejeződött. Ezért a szuverenitás problematika megértéséhez át kell tekintenünk a szuverenitás fejlődését. 2. A szuverenitás kialakulása és fejlődése Elsősorban a történeti politikai viszonyok változásának a megismeréséről van szó, amelyből a szuverenitás fogalma kifejlődött. A szuverenitás eredetileg politikai elképzelés volt, ami később jogi doktrinává vált. a) A középkorban szuverenitásról többek között azért sem beszélhetünk, mert az állam főhatalmát megtestesítő királyi hatalom és más feudális hatalmi tényezők (egyház, feudális nagybirtokosok) viszonyát nem a királyi hatalom alapvetően különböző minősége jellemezte, hanem a primus inter pares jelleg. A kifejezés eredete, története, erről Jellinek, Quaritsch in HRG superanus → souveren → Souverenitas ; Souverenitas és maiestas
2012.12.20. Szuverenitás ea 2012 2-5
b) A szuverenitás a királyi hatalom megerősítésért folytatott késő-középkori és kora újkori politikai harcok szülötte: a kialakuló modern nemzetállam önállóságát három hatalmi tényező vitatta: a pápaság, a német-római császárság és a nagy hűbérurak. A német-római császár a reformációig magát az egész keresztény világ világi fejének tekintette, ami nem volt ugyan egészen alaptalan, de a tényleges helyzetnek egyáltalán nem felelt meg. Ennek következében éles politikai harc alakult ki a királyi hatalom és az említett hatalmi tényezők között. A szuverenitás kialakulása és főleg annak elmélete szempontjából francia fejlődés volt jelentős. (Angliában a központi királyi hatalomnak a szuverenitáshoz vezető megerősödése sajátos történelmi körülmények miatt – 1066 óta nincs hűbéri lánc, a pápa és a császár messze van, a rózsák háborúja, VIII. Henrik szakítása Rómával, stb. – viszonylag gyorsan ment végbe, Németországban pedig a harc a központi hatalom vereségéhez vezetett.) A francia királyok háromfrontos harcot folytattak a pápa, a császár és a bárók ellen. Ez a harc Szép Fülöp - VIII. Bonifác konfliktusával kezdődött, a francia abszolutizmus megszilárdulásával és a vesztfáliai békével fejeződött be. Az állami szuverenitás kialakulásának ezt a folyamatát, az állami főhatalom új minőséget eredményező, a jogilag korlátlan hatalom látszatát eredményező megerősödését – immár az uralkodó személyétől eloldva – a francia forradalom koronázta meg.
A szuverenitás fogalma és elmélete ebben a politikai harcban született meg, egyrészt mint a politikai valóságot kifejező elmélet, másrészt mint ebben a harcban az abszolutizmusra törekvő királyokat támogató ideológia. Polémikus, negatív fogalomként jött létre, politikai törekvéseket támogató jogi kategóriaként született, a jogilag csaknem korlátlan királyi hatalom igényével lépett föl, azt azonban többek között politikai érvekkel támasztotta alá, az igényelt csaknem korlátlan hatalmat szükségesnek és részben létezőnek igyekezett beállítani. c) A központi hatalom, az állami szuverenitás melletti érvelésben fontos szerep jutott a XVI.XVII. századi vallásháborúk tapasztalatainak, amely szerint a belső békét csak a harcoló felek fölött álló, őket egyformán kordában tartó, elnyomó hatalom képes biztosítani, aminek viszont föltétele a hatalom legfontosabb eszközének, a fizikai erőszak legitim alkalmazásának a monopolizálása. (Bodin, a francia ún. politikusok, Hobbes: a legkeményebb zsarnokság is jobb, mint a polgárháború.) A modern állam, a szuverenitás kialakulásában ezáltal összekapcsolódik majd két, egymástól látszólag teljesen független tendencia: a hatalom koncentrálódása és az államhatalom neutralizálódása, vagyis egy központi hatalom végérvényes kialakulása és annak kísérlete, hogy a politikai egységet széttöréssel fenyegető világnézeti különbségeket egy magasabb semlegességben oldják föl.
d) Az állami szuverenitás kialakulásában döntő tényező volt a modern kapitalizmus, az ugyanis szintén a fizikai erőszak legitim alkalmazásának az állami monopolizálását igényelte egyrészt azért, mert a gazdaságon kívüli kényszert a gazdasági kényszer váltotta föl, másrészt pedig ez a monopolizálás felelt meg a jogbiztonság igényének. (Erről bővebben: Jogi alaptan III./4. A modern állam, politika és jog kialakulásának kapcsolata a tőkés fejlődéssel.) A jogbiztonság követelménye magában foglalja továbbá, hogy jogvitákat végérvényesen eldöntsék, ami a legkönnyebben (egyes fölfogások szerint kizárólagosan) az államszervezet hierarchikus fölépítése és az annak csúcsán álló legfelső hatalom útján biztosítható.
e) A polgári átalakulás politikai harcaiban (kb. 1640-1850) egyre erősebben jelentkeztek azok a törekvések, amelyek az állam szuverenitását el akarták választani az uralkodó hatalmától, az uralkodói vagy fejedelmi szuverenitás elvétől, a népszuverenitás és a nemzeti szuverenitás elvére való hivatkozással. Az
2012.12.20. Szuverenitás ea 2012 3-5
angol és a kontinentális fejlődés ebben is eltért egymástól. Angliában a Dicsőséges Forradalmat követően a konfliktus a King or Qeen in the Parliament kompromisszumával oldódott meg, a kontinensen viszont mint a fejedelmi szuverenitás és a népszuverenitás ellentéte tartósan fönnmaradt, egészen az alkotmányos monarchiák megszűnéséig. Itt ismét jelentős az angol és a kontinentális fejlődés különbsége: az angol alkotmányos monarchia esetében az uralkodó benne van a parlamentben, a kontinensen pedig szemben áll vele, aminek következtében a politikai harcok közjogi formában jelentek meg. A francia fejlődés sajátosságát az adja, hogy ott is az alkotmányos monarchia képezte a politikai keretet, de viszonylag rövid ideig, legtágabb értelmezés szerint is csak 1814-1870 között, forradalmi megszakításokkal (1830, 1848/49, 1870/71); Németországban pedig 1918-ig tartott, több részállamban, ellenforradalmi megszakításokkal vagy korrekciókkal, ami többek között azzal járt, hogy a népszuverenitás és a monarchikus szuverenitás politikai konfliktusát az államszuverenitás és a szervszuvernitás különbségévé közjogiasították (Hegel, majd Gerber, aztán Jellinek). A modern nemzetté válás eltérő körülményei miatt a nemzeti szuverenitás is itt most nem részletezhetően eltérő tartalmat és jelentőséget nyert az említett országok esetében.
f) A vázolt történeti fejlődés eredményeként kb. 1815/1871-től (a Német-Római Birodalom fölbomlása, Bécsi kongresszus, egységes Németország) az első világháború végéig, esetleg a 20. század közepéig tartott az időszak, amit a szuverén nemzetállam fénykorának nevezhetünk, és amikor a politikai valóság a leginkább megközelítette a jogilag korlátlan szuverenitás hagyományos és ideáltipikus elképzelését, amit a kritikus szakirodalomban szuverenitás-dogmának neveztek. 1850-1945 között: már nincs rendiség, és még elhanyagolhatóak a nemzetközi-globális interdependeciák. g) 1919-től kezdődően követően egyre erősebbek és nyilvánvalóbbak lettek az államhatalom jogi korlátai, az ún. szuverenitás-dogma egyre inkább tarthatatlanná vált. Előbb a szuverenitás külső oldalát érintő nemzetközi jogi korlátok, majd az alapjogi-emberi jogi korlátozások. A Párizs környéki békék megszüntették a legyőzőtt államok szuverenitását, és kihúzták a talajt az állami szuverenitás jogi korlátlanságának és a nemzetközi jog kötelező jellegének az összeegyeztetésére törekvő Jellinek féle önkorlátozási elmélet alól. Újabb és újabbb jogi korlátok jelentek meg: 1928 Briand-Kellogg paktum, a második világháború következményei az aequalis potestas korábban is fiktív elvét ássák alá, katonai tömbök kialakulása, 1948 emberi jogok nyilatkozata, 1966 egyezségokmányok, európai integráció, humanitárius beavatkozás, stb. Mindez napjaink problémáihoz vezet el.
3. A szuverenitáselméletek fejlődésének főbb állomásai – röviden, emlékeztetőül. a) Bodin: a szuverenitás fogalmának kidolgozása, a felségjogoknak mint a szuverenitás elemeinek egy fogalomba foglalása, az államfogalom és a szuverenitás összekapcsolása: "Az állam több családnak és közös ügyeiknek a jogszerű kormányzata szuverén hatalommal". Az alapvetően negatív fogalom (tagadja a pápa, a császár, és a rendek hatalmát) átvezetése a pozitiv megfogalmazásba, de még számos véletlenszerű mozzanattal. b) A kettős szuverenitás elmélete, a maiestas realis et personalis megkülönböztetése. A megkülönböztetés az egyre inkább széttagolódó Német-Római Birodalom viszonyaira tekintettel jött létre a XVI. sz végén és a XVII. sz. elején a korai német közjogtudományban. Képviselői
2012.12.20. Szuverenitás ea 2012 4-5 Dominicus Arumaeus, Althusius, majd Grotius. Arumaeus szerint a maiestas realis a birodalmi rendeket illette meg, a maiestas personalis pedig a császárt, Althusiusnál majd Grotiusnál a fogalompár a népre illetőleg az uralkodóra vonatkozott. c) Hobbes a negatív mozzanat következetes végig vitele, következetes abszolutizmus, minden vonatkozásban korlátlan szuverenitás; a szuverenitás elemeinek mint szükségképpen összetartozóaknak a logikus összekapcsolása d) Rousseau a korlátlan népszuverenitás doktrinájának a kidolgozása, a népszuverenitás mint az uralkodói szuverenitás tagadása, ill. annak helyébe állítása; e) ugyanez ellenkező előjellel a restauráció államelméletében, az Isten kegyelméből uralkodó monarcha szuverenitása; a szuverenitás birtoklásának és gyakorlásának a megkülönböztetése: a szuverenitás az uralkodóé, gyakorlása a rendekkel együttműködve f) Hegel az államszuverenitás mint a fejedelmi és népszuverenitás szintézise g) Jellinek a szuverenitás történetiségének és Gerber nyomán az államszuverenitás és szervszuverenitás különbségének a hangsúlyozása h) A szuverenitáselmélet Angliában. Austin és Dicey. szuverenitás és nemzetközi jog, politikai és jogi szuverenitás. A parlamenti szuverenitás doktrinája (nem az alsóházé!). i) Szuverenitáselméletek a 20. században: Kelsen, Schmitt, Heller, Laski. 4. Az állami szuverenitás hagyományos értelmezése (az. ún. szuverenitás-dogma) A Jogi alaptanban – tekintettel arra, hogy a tárgy bevezető, alapozó jellege következtében a kérdéskör bizonyos leegyszerűsített tárgyalására volt szükség – a szuverenitásnak lényegében ezt a hagyományos fogalmát tárgyaltuk. Ennek a szuverenitás fogalomnak illetőleg szuverenitásfölfogásnak a legfontosabb jellemzői – röviden – a következők: (bővebben a Jogi alaptanban) a) a szuverenitás a legfőbb hatalom tulajdonsága, a szuverén maga fölött más hatalmat nem ismer el, kivéve Istent (superiorem non recognoscentes) b) az előzőből következik, hogy a szuverenitás fogalmához hozzátartozik a függetlenség, a szuverén hatalom független hatalom, méghozzá minden szuverén hatalom független hatalom, ennek következtében jogilag egyenlőek, vagyis a szuverenitás aequalis potestas c) a dogma szerint az előzőekből következik, hogy a szuverént jogilag senki sem korlátozhatja, ez gyöngébb értelmezés esetén még összeegyeztethető a természetjogi és azon alapuló jogi korlátokkal (Bodin), túlfeszített pozitivista, abszolutizált értelmezés esetén viszont teljes jogi korlátlanságot jelent (Hobbes, Rousseau, és mások). Ez az érvelés egy máig ható hamis alternatíván alapul: hierarchikus korlátozás vagy korlátlanság. d) mindenkire kiterjedő egyetemes hatalom (universalis potestas) e) minden kérdés eldöntésére kiterjedő teljhatalom (summa potestas) f) kizárólagosság és átruházhatatlanság, vagyis az előbbiek szerinti hatalom és annak gyakorlása kizárólag az államot illeti meg, a későbbiekben ezt sokan annyiban enyhítették, hogy a kizárólagosság és átruházhatatlanság nem a hatáskörök gyakorlására, hanem azok megállapítására, az ún. kompetencia-kompetenciára vonatkozik g) az utóbbi két sajátosság kapcsán különösen nyilvánvalóvá vált, hogy a jelzett tulajdonságok – ha egyáltalán léteznek – csak az államot mint egészet illethetik meg, és nem az egyes állami szerveket, vagyis világosan meg kell különböztetni az állami szuverenitást és az ún. szervszuverenitást.
2012.12.20. Szuverenitás ea 2012 5-5 5. Az állami szuverenitás hagyományos értelmezése a XX. század végére nyilvánvalóan túlhaladottá vált, egyrészt a nemzetközi jogi és globális politikai változások, másrészt az állami tevékenység alkotmányos korlátainak és azok garanciáinak a fejlődése következtében. A szuverenitás elméleti vizsgálódására nézve ez többek között három lényeges következménnyel járt: a) A szuverenitás hagyományos fogalma korrekcióra szorul, megkérdőjeleződik a teljesség, aztán a kizárólagosság, nem is beszélve a sosemvolt korlátlanságról. b) Kérdésessé válik a szuverenitás jövője Ebben a kérdésben igen különböző felfogások vannak; én a magam részéről Heinhard Steigerrel értek egyet, , aki álláspontját három tézisben foglalta össze: 1. A szuverén államok modelljének a kora véget ért, legalábbis Európában, ami azonban paradigmatikus. 2. A politikai-jogi-szervezeti egységképződés elsődleges formája azonban jelenleg és a belátható jövőben a nem-szuverén állam marad. 3. Ez a “primer állam” kooperatív és integrativ államfölötti szervezetekkel a funkcionálisan meghatározott komplementaritás jogilag szervezett viszonyaiban áll. (STEIGER, Heinhard: Geht das Zeitalter des souveränen Staates zu Ende? In: Der Staat2002. 331-357. old.) A témáról bővebben: Szilágyi Péter A jogbölcselettel szembeni kihívások a harmadik évezred kezdetén – Magyarországról nézve in Magyar Közigazgatás LIV. (2004) 3, 141-147. o. vagy Közjogi intézmények a XXI. században. Jogfilozófiai és politikatudományi szekció. Szerk. Andrássy György és Visegrády Antal Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs 2004.) c) Új módon jelenik meg az állami szuverenitás és a népszuverenitás viszonyának kérdése. Erről külön fájl: A népszuverenitás és a közvetlen demokrácia problémája
