1. (2008), pp

Sectio Juridica et Politico, Miskolc, Tomus XXVI/1. (2008), pp. 245-225

A WERNER- ÉS DELORS-JELENTÉSEK ÖSSZEHASONLÍTÓ ELEMZÉSE AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS MONETÁRIS UNIÓ LÉTREJÖTTÉNEK TÍZÉVES ÉVFORDULÓJA ELŐTT ANGYAL ZOLTÁN* Bevezetés 2009. január l-jén lesz tíz éve annak, hogy kezdetét vette a gazdasági és monetáris unió (a továbbiakban: GMU) ún. harmadik szakasza, amellyel megszületett az integráció legmarkánsabb szimbóluma és egyben legmerészebb vállalkozása, a közös európai pénz. Bár ezt követően még három évet kellett várni arra, hogy Európa polgárai számára valóban „kézzelfoghatóvá" váljon a közös fizetőeszköz, jogi értelemben 1999. január első napja volt a fordulópont. Miután 1998 szilveszterén megtörtént a résztvevő valuták közötti átváltási árfolyamok visszavonhatatlan rögzítése, működésbe lépett a tagállami szintről közösségi szintre helyezett közös monetáris politika és annak intézményi letéteményese. A Központi Bankok Európai Rendszere (a továbbiakban: KBER), benne a frankfurti székhelyű Európai Központi Bankkal (a továbbiakban: EKB) az újév első napján teljes jogkörrel megkezdték tevékenységüket. A tízéves évforduló alkalmat ad arra, hogy értékeljük a GMU eddigi működésének tapasztalatait, és következtetéseket vonjunk le a jövőjére vonatkozóan. A közös pénz bevezetése és az azóta eltelt évtized azonban integrációtörténeti szemmel nézve még viszonylag rövid időnek számít. Kevésbé közismert tény, hogy a GMU megvalósítása, illetve az arra való törekvés mintegy négy évtizednyi múltra tekinthet vissza Európában. Ennek a negyven évnek emblematikus dokumentumai, a GMU megvalósítására vonatozó ún. Wemer- és Delors-jelentések. Annak ellenére, hogy közel húsz év választja el őket egymástól, a két szakértői anyag sok tekintetben hasonlít egymásra. A legfőbb differencia természetesen abban van közöttük, hogy míg az előbbi nem valósult meg az eredeti elképzelések szerint, a Delors-jelentés egy sikerrel záruló folyamatot indított útjára. Jelen tanulmány célja, hogy bemutassa és elemezze e

* DR. ANGYAL ZOLTÁN egyetemi adjunktus Miskolci Egyetem ÁJK, Európajogi és Nemzetközi Magánjogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros

246

Angyal Zoltán

két dokumentumot, különös tekintettel a köztük felfedezhető szemléletbeli és tartalmi különbségekre. A tanulmány arra is keresi a választ, hogy milyen tanulságokkal szolgálnak a jelentések az elmúlt évtized fényében, illetve milyen lehetséges jövőt mutatnak az integráció és különösen a GMU számára. I. A Werner-jelentés 1. Az 1969-es hágai

csúcstalálkozó

A hatvanas évek végén egyre több megoldásra váró feladat került a Közösség napirendjére. A politikai viszonyok azonban - értve ez alatt elsősorban a francia vezetést - nem tették lehetővé, hogy a hatvanas években radikális előrelépés történjen bármelyik téren. A hatvanas évek végén az integráció szempontjából kedvező politikai változások történtek az EGK két meghatározó tagállamában, Franciaországban és a Német Szövetségi Köztársaságban. Ezzel párhuzamosan olyan negatív gazdasági események jellemezték az EGK életét, amelyek szintén lökést adtak az integráció elmélyítésének. 1 Ilyen előzmények után került sor az EGK állam-, illetve kormányfőinek első találkozójára Hágában 1969. december l-jén és 2-án, amely új szakaszt nyitott a GMU Maastricht előtti történetében. A tagállamok vezetői itt kinyilvánították szándékukat, hogy a Közösségnek tovább kell fejlődnie a GMU irányába, és első alkalommal az integráció történetében határozott célként fogalmazták meg ennek elérését. Ezt követően a GMU megvalósítása gyakorlatilag - a kudarcok és kisebb-nagyobb kényszerpihenők ellenére - soha nem került le a Közösség napirendjéről. A csúcstalálkozóról kiadott záróközlemény 2 - amely maga nem beszélt a GMU fogalmáról és elérésének módjáról - 8. pontja leszögezte, hogy az 1970-es év folyamán ki kell dolgozni a GMU megvalósításának részletes menetrendjét. A Tanács 1970 márciusában határozatot hozott egy szakértői bizottság felállításáról, amelynek feladata lett, hogy kidolgozza a GMU megvalósításának részletes programját. 3 A szakértői testület a vezetője nyomán kapta a Werner-bizottság elnevezést. 4 1

Gondolva mindenekelőtt a tagállamok valutáinak ingadozására, a közös agrárpiaci rendtartás válságára vagy a nemzetközi monetáris rendszer törékenységére. Ezekről bővebben lásd többek között: Szász André, The Monetary Union Debate, Common Markét Law Review, 7, 1970, 41M13. o. 2 HL C 136., 1970.,15.0. 3 A Tanács határozata (1970. március 6.) a gazdaság- és monetáris kérdésekben történő együttműködési eljárásáról (70/192/EGK) (HL L 59., 1970.03.14., 44. o.). 4 A bizottság elnöke Pierre Wemer, Luxemburg miniszterelnöke és egyben pénzügyminisztere lett. További tagjai voltak: H. Ansiaux, a KBEB elnöke; G.

A Werner- és Delors-jelentések összehasonlító elemzése. 2. A Werner-jelentés

mint a GMU megvalósításának

részletes

247

programja

A bizottság munkája eredményeként elsőként, 1970. május 20-án, egy ún. közbenső jelentés látott napvilágot, 5 majd miután a Tanács egyetértett annak tartalmával, további tárgyalások nyomán 1970. október 8-án tették közzé a végső szövegváltozatot, amelynek hivatalos címe a következő volt: „Jelentés a Tanácsnak és a Bizottságnak a gazdasági és monetáris unió Közösségen belüli fokozatos megvalósításáról. " 6 A jelentés kiindulópontjaként az a tény szolgált, hogy az EGK létrehozása óta eltelt időszakban a gazdasági integráció terén a két legnagyobb lépést a vámunió és a közös mezőgazdasági politika létrehozása jelentette. Ez azonban együtt járt egy olyan általános gazdasági instabilitás kialakulásával, amely komolyan veszélyeztette a közös piac létrehozását, különös tekintettel az agrárpolitikára. Fontos megállapítása a jelentésnek, hogy a gazdaságok növekvő összefonódása gyengítette a nemzeti gazdaságpolitikák autonómiáját, amelyet tovább súlyosbít az, hogy ez a folyamat nem lett ellensúlyozva egy közös politikának a bevezetésével. Kritikus megjegyzése még az anyagnak, hogy a tőkemüveletek liberalizálásának a mértéke nem ért el megfelelő szintet, továbbá az EGK-Szerződés által előírt gazdaságpolitikai konzultációs eljárás sem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, mivel puszta formalitásként működött. A jelentés külön hangsúlyozza, hogy nem tekinthető egy elméletileg ideális rendszer leírásának, hanem csak azt a minimumot foglalja magában, amely nélkül elképzelhetetlen a GMU megvalósítása. 7 A tervezet két nagy részre osztható, amelyek közül az első a GMU ún. végső célját kívánta meghatározni azzal, hogy számba vette annak legfontosabb jellemzőit. A jelentés szerint a GMU a következő alapvető következményekkel jár: • A monetáris unió magában foglalja a valuták teljes és visszafordíthatatlan konvertibilitásának bevezetését, az árfolyamingadozási sávok eltörlését, az átváltási árfolyamok visszavonhatatlan rögzítését és a tőkeműveletek teljes Brouwers, a rövid távú gazdaságpolitikai bizottság elnöke; B. Clappier, a Monetáris Bizottság elnöke; U. Mosca, az Európai Bizottság gazdaság- és pénzügyekért felelős főigazgatója; J. B. Schöllhom, a középtávú gazdaságpolitikai bizottság elnöke és végül G. Stammati, a költségvetés-politikai bizottság elnöke. 5 Lásd: Az EK Hírlevele, 1970. 7. szám, valamint Szász, i. m., 415-418. o. 6 Lásd: Az EK Hírlevele, 1970. 11. szám, 7-29. o., továbbá a www.enafree.lu/en honlapon. 7 A jelentés készítői ezen „szerénységének" ellentmond az elkészült anyag, hisz, mint látható lesz, a tervezet mai szemmel - a GMU fiskális pillérére vonatkozó intézményi háttér leírásakor - sokkal inkább maximalistának tekinthető.

248

Angyal Zoltán

liberalizációját. A jelentés szerint ez együtt járhat a nemzeti fizetőeszközök fenntartásával éppúgy, mint egy közös pénz bevezetésével. A két megoldás között technikai értelemben nincs különbség, de annál inkább van lélektanilag és politikailag, hiszen csak a közös pénz használata tehetné nyilvánvalóvá mindenki számára a folyamat visszafordíthatatlanságát. • A GMU feltételezi, hogy a monetáris politika alapvető kérdéseiben centralizálni kell a döntéshozatalt, továbbá a Közösség hatáskörei közé kell emelni a harmadik államokkal szemben alkalmazott monetáris politikát. • Egyesíteni kell a Közösségnek a pénzpiacokra vonatkozó politikáját. • A költségvetési politikát illetően a jelentés leszögezi, hogy annak legfontosabb kérdéseiről szintén közösségi szinten kell döntést hozni. • A regionális és strukturális politikákat sem lehet a továbbiakban az egyes tagállamok kizárólagos hatásköreibe tartozónak tekinteni. • Végül a GMU igényli a szociális partnerek közötti rendszeres és folyamatos párbeszéd biztosítását közösségi szinten. A jelentés szerint a GMU megvalósítása jelentős intézményi változtatásokat igényel, annak érdekében, hogy a döntési hatásköröknek a nemzeti szervekről a Közösségre történő átruházása lehetővé váljon. Megjelenik ennek kapcsán az a máig eldöntetlen vita, amely a monetáris integráció és a politikai unió viszonyáról szól. Ebben a kérdésben a jelentés úgy foglal állást, hogy a GMU elősegítheti a politikai unió létrehozását, amely nélkül hosszú távon nem is lenne elképzelhető. A Werner-bizottság két új, a GMU működéséhez nélkülözhetetlen szerv létrehozására tett javaslatot. Egyrészt - meglepően előremutató módon egy gyors reagálásra képes ún. gazdaságpolitikai döntéshozó centrum felállítását sürgette, amely a közösségi érdekek figyelembevételével független testületként döntő befolyással bírna a Közösség általános gazdaságpolitikája tekintetében. Hatáskörébe tartozna ezen belül a nemzeti költségvetési politikákra vonatkozó alapvető döntések meghozatala. A jelentés szerint ennek a döntéshozó szervnek politikai felelősséggel kell tartoznia az Európai Parlament felé. Talán ebben ragadható meg a legnagyobb különbség a három évtizeddel később megszületett Delors-jelentéshez képest, hiszen ezzel a Werner-bizottság egy elméletileg „tökéletes" GMU képét vázolta fel, amelyben nemcsak a monetáris politika kerül közösségi szintre, hanem az általános gazdaságpolitika is, benne a nemzeti költségvetési politika legfontosabb kérdéseivel. Ez túlzottan is ambiciózus tervnek bizonyult a hetvenes években. Sőt ne felejtsük el, hogy ez az egyértelműen föderális berendezkedés felé mutató - és ennélfogva a politikai

A Werner- és Delors-jelentések összehasonlító elemzése.

249

unió valamilyen formáját feltételező - javaslat megvalósulása még napjainkban is várat magára. Az intézményi javaslat másik eleme egy közösségi jegybankrendszer létrehozása volt, amely - az amerikai Fed mintájára - a közös monetáris politika intézményi letéteményese lenne. A javaslat azonban nem részletezte ennek kapcsán a nemzeti jegybankok és a leendő közösségi jegybank egymáshoz való viszonyát. A Werner-jelentés legnagyobb részében ezt követően a GMU három szakaszban történő létrehozásának folyamatából szinte kizárólag az első szakaszt részletezi, és gyakorlatilag semmit sem mond a második és az utolsó fázisról. Az első - háromévesre tervezett - szakasz nem sok újdonságot tartalmaz, megerősíti a koordinációs mechanizmus fontosságát, valamint ennek kapcsán a közösségi szervek aktivitásának növelését. Az első szakasz végén javasolta egy kormányközi konferencia összehívását, amely dönthet az intézményi reformok megvalósításához nélkülözhetetlen alapszerződési módosításokról. A második szakaszra egyetlen konkrét intézményi javaslata volt, ez pedig egy a későbbiekben meg is valósult Európai Monetáris Együttműködési Alap létrehozása, amelyet a GMU utolsó fázisban létrehozandó közös központi bankrendszer előfutárának szánt. 3. Erőfeszítések

a GMU létrehozására

és a terv kudarcának

okai

A Werner-jelentés 1971 márciusában elfogadásra került egy, az Ecofin által hozott állásfoglalás formájában, 8 amelynek nem volt jogi értelemben kötelező ereje, azonban - mint azt a dokumentum első része is rögzíti - alkalmas volt arra, hogy a tagállamok kifejezzék politikai elszántságukat a tekintetben, hogy tíz év alatt létrehozzák a GMU-t. Az állásfoglalás azonban hasonlóan a jelentéshez - csak az első szakasszal foglalkozik, meghatározva annak kezdetét 9 és háromévesre tervezett hosszát. Nem született ugyanakkor döntés a gazdaságpolitikai döntéshozó centrum felállításáról, amit azzal magyaráztak, hogy a meglévő intézményi keretek elegendőnek tűnnek. Valójában a kormányoknak nem állt szándékukban még minimális mértékben sem feladniuk nemzeti szuverenitásuknak a fiskális politikát érintő részét. Ezzel azonban máris visszalépés történt a tagállamok részéről a Werner-féle koncepcióhoz képest. A GMU létrehozásának folyamata így már a kezdet kezdetén megakadt. Ezt legfőképpen különféle külső tényezők idézték elő. Man

8

A Tanács és a tagállamok kormányai képviselőinek 1971. március 22-i állásfoglalása a gazdasági és monetáris uniónak a Közösségen belüli fokozatos megvalósításáról (HL C 28., 1971.03.27., 1. o., illetve English special edition: Series-II. Volume IX., p. 40). 9 Az állásfoglalás szerint az első szakasz kezdete 1971. január 1.

250

Angyal Zoltán

egy 1975-ben megjelent cikkében hét csoportba osztotta a GMU létrehozására irányuló erőfeszítések hetvenes évekbeli kudarcának okait. Ezek Man 10 nyomán - a következők voltak: • Egyrészt a Werner-jelentés célkitűzései politikai értelemben túlságosan ambiciózusnak bizonyultak. A tagállamok nem voltak még készen a nemzeti szuverenitásuk ilyen fokú feladására. • Röviddel a GMU első szakaszának beindulása után, 1971 tavaszán kezdetét vette a II. világháború utáni korszak legsúlyosabb nemzetközi pénzügyi válsága, amely elvezetett a Bretton-Woods-i rendszernek az 197 l-es év második felében bekövetkezett összeomlásához," amelynek következtében a tanácsi állásfoglalásban lefektetett célokkal homlokegyenest ellenkező folyamatok indultak el a tagállamok közötti monetáris kapcsolatokban. • Fontos hátráltató tényező volt a tagállamok gazdaságpolitikái közötti megfelelő koordináció hiánya is, amelyért egyrészt az EGKSzerződés vonatkozó rendelkezései, másrészt a tagállamok politikai akaratának hiánya okolhatók. • Negatívan hatott a GMU megvalósításának szempontjából az EGK 1973-ban bekövetkezett első kibővülése is, mivel az új tagok nem tudták igazán magukévá tenni a GMU programját. 12 • További nem várt esemény volt az 1973 végén kirobbant első olajválság, amelynek következtében a Közösségen belül a fizetési mérlegek súlyosan instabillá váltak. • Annak is szerepe volt a GMU kudarcában, hogy a politikusok nem igazán tudták, hogy merre is tartanak, mivel nem létezett egy világos és egyértelmű program a GMU utolsó szakaszára vonatkozóan. • Végül Man felidézi a holland pénzügyminiszternek, H. J. Witteveennek egy 1970-es gondolatát, amely szerint a GMU megvalósításához elengedhetetlen egy Európai Pénzügyminisztérium és egy Európai Központi Bank létrehozása, amelyek felett az Európai Parlament ellenőrzési jogot gyakorolna. Ezek közül az előbbinek még a 10

Vö. Man, G. de, The Economic and Monetary Union after four years: results and prospects, Common Market Law Review, 12, 1975, 193-210. o. 11 Ennek közvetlen előzményeként, 1971. augusztus 15-én Nixon elnök bejelentette a dollár aranyparitásának megszüntetését, amely a Bretton-Woods-i rendszer alapját képezte. 12 Gondoljuk ana, hogy Nagy-Britannia és Dánia máig nem csatlakozott a közös pénz övezetéhez.


251

gondolatát is elutasították a tagállamok, előrelépés csak a leendő központi monetáris hatóság irányába történt, mint a következő pontban látni fogjuk. A kudarc leglátványosabb jeleként a Tanács 1973 decemberében nem tudott döntést hozni a GMU második szakaszának beindításáról. A GMU létrehozásának első kísérlete tehát nem tudott megbirkózni a különböző külső és belső sokkhatásokkal, azonban a koncepció néhány eleme megvalósult. Ezek közül talán a legjelentősebbnek a Közösségen belüli árfolyamrendszer létrejötte tekinthető, amelyet csak az ún. „valutakígyó az alagútban" néven ismer az integráció gazdaságtörténete. Az EGK-n belüli gazdaság- és monetáris politikai együttműködés első két évtizedének történetéből megítélésem szerint leginkább az a következtetés vonható le, hogy GMU létrehozásának már az első kísérlete igazolta, hogy az integráció ezen szintjének eléréséhez legalább három feltétel együttes megléte szükséges: • egy nagyobb megrázkódtatásoktól mentes külső és belső gazdasági környezet, • erős és tartós politikai akarat a tagállamok részéről, • valamint megfelelő intézményi és jogi háttér. A három feltétel közül a hetvenes években egyik sem állt fenn. Az általam elsődlegesen vizsgált intézményi és jogi háttér kapcsán elmondható, hogy az EGK-Szerződésben megszabott kereteken nem sikerült érdemben túllépni. II. A Delors-jelentés 1. A hannoveri Európai Tanács és

előzményei

Az Egységes Európai Okmány hatálybalépését követően francia kezdeményezésre újra a Közösség napirendjére került a GMU megvalósítása. Ennek keretében Edouard Balladur, francia pénzügyminiszter 1988 februárjában merőben új javaslatokkal állt elő. Az ún. Balladur-mémorandum meggyőzően összegezte az EMR működésének korlátait, amelynek megoldására kezdeményezte egy közös pénz létrehozását, valamint az EKB felállítását. A közös pénz bevezetésének szükségességéről szóló javaslathoz amely Champamaud szavaival „[...] a jelentős monetáris instabilitás harminc éve után, voltaképpen a stabilitás iránti vágyat" kívánta kielégíteni 13 - néhány héttel később csatlakozott olasz kollégája, Giuliano Amato is. Meglepő módon német 13

Champamaud, Francois, A közös pénz: a századvég legjelentősebb újítása, Európai Szemmel, 1997/3, 24. o.

252

Angyal Zoltán

részről is fogadókészségre találtak ezek a gondolatok, amelynek bizonyítéka az ún. Genscher-memorandum. Gros és Thyegesen kiemelik, hogy a német külügyminiszter ebben indítványozott egy ún. „európai stabilitási magna chartát", amely a német modellt követve rögzítené a létrehozandó GMU legfontosabb gazdasági célkitűzéseit. 14 Genscher javaslatai közül utóbb mégis az vált legfontosabbá, hogy kezdeményezte a következő Európai Tanács napirendjére felvenni ezt a témát azzal, hogy azon hozzanak létre egy speciális szakértői csoportot a kérdés tanulmányozására. Kiemelendő még, hogy nem sokkal ezt követően a német pénzügyminiszter is bekapcsolódott ebbe a vitába, aki felhívta a figyelmet az akkor elfogadás előtt álló harmadik tőkeirányelvre, amelyet stratégiai jelentőségű lépésnek tartott a GMU szempontjából. 15 Az előzmények között megemlíthető még az ún. „Európai Monetáris Unióért Bizottság" tevékenysége 16 , amelynek munkája nyomán 1988 áprilisában napvilágot látott egy viszonylag részletes akcióprogram, amely többek között javasolta az EKB felállítását, az ECU magánszektor általi használatának elősegítését, a tőkemozgások további liberalizálását és a gazdaságpolitikák konvergenciájának fokozását. Ezt követően került sor a történelmi jelentőségű hannoveri Európai Tanácsra, 1988. június 27-én és 28-án. A találkozóról kiadott elnökségi következtetések - amellett, hogy áttekintik az Egységes Európai Okmány (a továbbiakban: EEO) végrehajtása érdekében tett addigi jogalkotási lépéseket tartalmaztak egy kifejezetten a monetáris unióval foglalkozó részt. 17 Ebben az Európai Tanács emlékeztetett arra, hogy az EEO-ban a tagállamok megerősítették a G M U fokozatos létrehozására irányuló szándékukat. Erre hivatkozva döntöttek arról, hogy egy év múlva, a madridi Európai Tanácson megvizsgálják ennek elérésének lehetséges módjait. A későbbi döntés megalapozása érdekében pedig határoztak egy különleges bizottság felállításáról, amelynek feladata lett, hogy tanulmányozza és konkrét javaslatokat tegyen a GMU létrehozására vonatkozóan. Ungerer is kiemeli ennek a fordulatnak a jelentőségét, ami arra utal, hogy a politikai döntés már itt

14

Gros-Thygesen, i. m., 398. o. Gerhard Stoltenberg 1988 márciusában tette közzé az ún. második német memorandumot. 16 A bizottság 1986 végén jött létre az EMR két alapítójának, Helmut Schmidtnek és Valéry Giscard d'Estaing-nek a kezdeményezésére. Munkájában számos egykori politikus, banki szakember és kutató vett részt. Célja volt, hogy javaslataival hozzájáruljon a GMU mielőbbi létrehozásához. 17 Lásd az 1988. június 27-28-i hannoveri Európai Tanács elnökségének következtetéseinek 5. pontját. 15


253

megszületett, hiszen a bizottságnak nem azt kellett eldöntenie, hogy szükség van-e a GMU-ra, hanem azt, hogy hogyan érhető el. 18 A bizottság vezetőjévé az Európai Bizottság - hivatalában éppen ezen találkozó által is újabb öt évre megerősített - elnökét, Jacques Delors-t tették meg. 19 A bizottság tagjai közé tartoztak még a tagállami központi bankok kormányzói, illetve elnökei, továbbá az Európai Bizottság egy tagja és három közös megegyezéssel kinevezett független szakértő. 20 Megállapítható ez alapján, hogy már az összetételét tekintve is jelentős eltérés mutatható ki a korábbi Werner-bizottsághoz képest, mivel annak tagjai között nem voltak ott a tagállami jegybankelnökök, míg ez esetben ők adták a testület többségét. Ezzel kapcsolatban Louis megjegyzi, hogy ez a döntés ellentétben állt Genscher javaslatával, aki egy 5-7 fos „bölcsek tanácsát" képzelt el.21 Az elfogadott összetétel azonban érthető módon kedvezőbb fogadtatásra talált a tagállami jegybankoknál, mint ha kizárták volna őket a bizottság munkájából. Hannoverben tehát megszületett az elvi politikai döntés a G M U létrehozásáról, amelyből levonható egy fontos következtetés. A G M U történetével foglalkozó kutatók egy része között elteijedt az a vélemény, amely szerint a G M U alapvetően egy politikai kompromisszum eredménye. Érvelésük alapja, hogy az idők folyamán a Közösségen belül kialakult egy sajátos feszültség a két legnagyobb tagállam között. Amíg ugyanis az N S Z K fokozatosan gazdasági vezető szerepre tett szert, amely a német márka iránti bizalomban és annak stabilitásában öltött testet, addig Franciaország monetáris pozíciója ehhez képest folyamatosan gyöngült. Mint azt többek között Szász André is kifejti: „A pénzügyi integráció csak Németország számára igazi engedmény, mivel csak ez az ország veszíti el ténylegesen is monetáris önállóságát e lépés következtében. A pénzügyi unió kialakulási folyamat mindig akkor gyorsult fel, amikor Németországnak szüksége volt Franciaország

18

Ungerer, i. m., 199. o. Az Európai Bizottságnak és benne Delorsnak a GMU létrehozásában játszott szerepéhez lásd még: Jabko, Nicolas, In the name of the Market: how the European Commission paved the way for monetary union, Journal of European Public Policy, 6:3 September 1999, 475-495. o. 20 A három szakértő tag a következő volt: Niels Thyegesen, közgazdászprofesszor; Lámfalussy Sándor, a bázeli Nemzetközi Fizetések Bankjának főigazgatója, szintén közgazdászprofesszor; végül Miguel Boyer, spanyol szakember, a „Banco Exterior de Espana" elnöke. 21 Louis, Jean-Victor, A monetary union for tomorrow?, Common Market Law Review, 26, 1989, 302. o. 19

254

Angyal Zoltán

támogatására valamely, Németország számára létfontosságú ügyben. "21 Nos, ez a létfontosságú ügy akkoriban a német újraegyesülés volt. A „legenda" tehát úgy szól, hogy az NSZK a német egység francia támogatásáért cserébe beleegyezett a GMU-ba, ami egyben a német márka feladását is jelentette. A hannoveri Európai Tanács döntése azonban megkérdőjelezi ezt a talán kissé leegyszerűsítő gondolatmenetet. Ne feledjük, hogy a GMU programja már a hatvanas évek végétől az EGK napirendjén volt, annak ellenére, hogy azt nem sikerült a tervek szerint megvalósítani. Számomra meggyőzőnek hat Helmut Kohl érvelése, aki szerint az 1988-as hannoveri csúcstalálkozón még szó sem volt a küszöbönálló 23

német egységről, emiatt is a tartozik a legendák világába ez az elmélet. Véleményem szerint egyetlen tényezőnek sem lehet kizárólagos szerepet tulajdonítani ebben a folyamatban. A hetvenes évek bebizonyították, hogy a politikai akarat önmagában nem lett volna elegendő a monetáris integráció megvalósulásához, hanem ahhoz valamennyi tényező optimális fennállása szükséges. Teljes mértékben osztom ezért Lámfalussynak azt az álláspontját, miszerint a GMU egyszerre volt politikai kezdeményezés és gazdasági szükségszerűség.24 2. A Delors-jelentés megalapozója

mint a GMU-ra

vonatkozó

elsődleges

közösségi

jog

A Delors-bizottság 1988 szeptembere és 1989 áprilisa között több mint fél tucat ülést tartott, amelyek eredményeként 1989. április 17-én tették közzé jelentésüket,25 amely az alapját képezte a későbbi kormányközi konferencia munkája nyomán megszületett új elsődleges jogi rendelkezéseknek is.26 Az alábbiakban a bizottsági jelentés legfontosabb pontjait elemzem, részben az 22

Szász André, Az euró születésének politikai háttere, www.c3.hu/scripta/beszelo/99/03/06szasz.htm 23 Kohl, Helmut, Der Euro und die Zukunft Europas, Dokumentation eines "ZE1Europaforums am 14. Januar 2002, ZEI Diskussion Paper C 103, 2002, www.zei.de, 7. o.; a szerző fordítása. 24 Lámfalussy 2004 tavaszán a „Mindentudás egyeteme" című előadássorozat keretében tartott „Az euró - politikai kezdeményezés vagy gazdasági szükségszerűség" címmel előadást, amelyben a két tényező azonos fontossága mellett érvelt. 25 Report on economic and monetary union in the European Community (The Delors Report), Committee for the Study of Economic and Monetary Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 1989. 26 A Delors-bizottság szerepéről a GMU létrehozásában lásd még: Verdun, Amy, The role of the Delors Committee in the creation of EMU: an epistemic community?, Journal of European Public Policy, 6:2 June 1999, 308-328. o.


255

összehasonlító módszer segítségével. A Delors-jelentés (a továbbiakban: jelentés) három nagyobb fejezetre tagolódik. Az első rész a gazdasági és monetáris integráció történeti előzményeiről és aktuális helyzetéről számol be. Ennek keretében áttekintést ad a Werner-tervről és annak kudarcáról, az EMRről és problémáiról, illetve az ECU szerepéről. Foglalkozik az EEO és a belső piac programjának jelentőségével is. A jelentés megállapítja, hogy az egységes belső piac minden tagállamban csökkenteni fogja a gazdaságpolitika mozgásterét, ami felveti a nemzeti hatóságok politikái közötti hatékonyabb koordináció szükségességét, illetve a gazdasági teljesítmények magasabb szintű konvergenciáját. A jelentés készítői a GMU-t az egységes piaci program természetes folytatásaként, kiteljesítéseként értelmezték. A jelentés második része határozza meg a GMU végső célját, alapvető jellemzőit és a intézményi kérdéseket. A GMU-t egy olyan az európai gazdasági integrációs folyamat végső fázisaként aposztrofált - területként írja le, amelyen belül a személyek, az áruk, a szolgáltatások és a tőke teljesen szabadon mozognak, a nemzeti valuták közötti árfolyamok végérvényesen rögzítettek, ami végül elvezethet egy közös valutához is. Ez a definíció megegyezik a két évtizeddel korábbival. A GMU feltételezi továbbá egy közös monetáris politika meglétét és a nemzeti gazdaságpolitikák magas szintű kompatibilitását, különösen a költségvetési politika terén. Ez utóbbi tekintetben a Wemer-jelentés mélyebb integrációt javasolt, mert feltételezte volna a költségvetési politikára vonatkozó alapvető döntések közösségi szinten való meghozatalát. Ellentétben a Werner-bizottság által készített anyaggal, ez a jelentés a GMU elengedhetetlen összetevőit egymástól külön tárgyalja, azzal, hogy azok ugyanazon folyamat két integráns részét képezik, amelyeket egymással párhuzamosan kell megvalósítani. A monetáris unió alapvető jellemzőit - hasonlóan a Wernerjelentéshez - a következőkben foglalta össze a dokumentum: • •

a valuták teljes és visszafordíthatatlan konvertibilitása; a tőkeműveletek tökéletes liberalizációja, valamint a banki és pénzpiacok teljes integrációja; • az árfolyam-ingadozási sávok eltörlése és az átváltási árfolyamok visszavonhatatlan rögzítése; • végül egy közös monetáris politika és egy azt megvalósító új intézmény létrehozása. Ezek közül az első kettő a belső piaci programnak is része volt, így a másik két feltétel jelentette a valódi újdonságot. A jelentés a Wernerjelentéssel összhangban - megállapítja, hogy a közös valuta bevezetése nem feltétlenül szükséges a monetáris unióhoz, de gazdasági, pszichológiai és politikai okok miatt annak természetes velejárójának tekinthető. A bizottság tagjai ezért egyértelműen a nemzeti fizetőeszközöknek egy közös valutával való

Angyal Zoltán

256

mielőbbi felváltását szorgalmazták, mert nézetük szerint csak az demonstrálhatja a folyamat visszafordíthatatlanságát. Egy gazdasági uniónak pedig az alábbi feltételeknek kell megfelelnie a jelentés szerint: •

egy egységes belső piac, amelyen belül a személyek, az áruk, a szolgáltatások és a tőke szabadon mozoghat; • versenypolitika és a piaci mechanizmusokat erősítő további intézkedések; • közös politikák a strukturális és regionális kérdések vonatkozásában; • végül makrogazdaság-politikai koordináció, benne kötelező előírásokkal a nemzeti költségvetési politikák tekintetében. A gazdasági unió négy fenti eleme közül az első három a bizottság munkája idején már valamilyen szinten működött, csupán azok kiteljesítésére és megerősítésére volt szükség. Teljesen új követelmény volt azonban a nemzeti fiskális politikák tekintetében igényelt kötelező szabályok megalkotása. 27 A jelentés szemben a Werner-bizottság tervezetével nagy terjedelemben foglalkozik a GMU intézményi vonatkozásaival, amelynek keretében leszögezi, hogy a GMU igényli a Közösség már meglévő intézményei mellett egy új föderatív jellegű monetáris szervnek a létrejöttét; azonban ellentétben a Werner-jelentéssel nem tartotta ugyanezt szükségesnek a monetáris politikán kívüli kérdések, illetve a gazdaságpolitikai koordináció kapcsán. Ennek különösen akkor van kimagasló jelentősége, ha elfogadjuk Padoa-Schioppa megközelítését, aki szerint a monetáris unió lényegileg intézményi és nem gazdasági kérdés, amelyben a döntéseket egy központi intézmény hozza meg. 28 A bizottsági anyag ennek megfelelően részletesen elemzi a felállítandó KBER célkitűzését, feladatait, struktúráját, szervezetét és státusát. Ezen belül feltűnő, hogy nem szerepel benne az EKB, amit Louis azzal magyaráz, hogy már a terminológia megválasztásával is el akarták kerülni a túlzott centralizálás látszatát, ezért használták inkább az amerikai jegybankrendszerre utaló KBER fogalmát. 29 A jelentés harmadik fejezete a GMU létrehozásához vezető folyamattal foglalkozik. Fontos megállapítása volt a bizottságnak, hogy a „gazdasági és

27

Az ehhez kapcsolódó bizottsági munka hátteréről lásd: Thygesen, Niels, The Delors Report and European economic and monetary union, Royal Institute of International Affairs, July 1989, 639-640. o. 28 Padoa-Schioppa, Tommaso, The Genesis of EMU: A Retrospective View, European Monetary Institute, Jean Monnet Chair Paper RSC, No. 96/40, www.iue.it/RSCAS/WPTexts/JM96_40.html, 3. o. 29 Louis, i. m., 311. o.


257

monetáris unió létrehozását egy egységes folyamatnak kell tekinteni", amelynek során a következő elvek az irányadók: • fokozatosság a megvalósítás során; • különálló, de egymásra épülő szakaszok; • párhuzamosság a gazdasági unió és a monetáris unió tekintetében; • a határidők vonatkozásában a jelentés ellentétben a későbbi EUSz.-szel nem tartotta ajánlatosnak az egyes szakaszok kezdetének pontos rögzítését, kivéve az első szakaszt, amelynek indulását 1990. július 1-jére a harmadik tőkeirányelv végrehajtásának határidejére - tette; • végül a bizottság tagjai utaltak a flexibilitás szerepére a GMU-ban való tagállami részvételt illetően, előre látva ennek későbbi elkerülhetetlenségét. Ezt követően a GMU három szakaszos folyamatának alapvető kérdéseit elemezte a jelentés. A GMU három lépcsőben történő megvalósítása nem volt alapvetően új gondolat a Delors-bizottság tagjai részéről. Munkájuk során nagyban támaszkodhattak a közel húsz évvel korábbi Werner-jelentésre, amely szintén három fázisban képzelte el a GMU elérését. A nagyvonalakban már a hetvenes évek elején megszületett elképzelésnek az volt a lényege, hogy az árfolyamok végleges és visszafordíthatatlan rögzítését megelőzően, amely a GMU harmadik szakaszát jelenti, szükség van két előkészítő fázisra. Ezek közül az első szakasz olyan lépéseket tartalmaz, amelyek még nem igénylik a Szerződés módosítását, hanem annak keretei között is végrehajthatók. Ezen periódus alatt kell kidolgozni az alapszerződési módosításokat és sort keríteni a tagállami ratifikációkra. Csak az új szerződés hatálybalépése után kezdődhet meg a második szakasz, amely már közvetlenül a harmadik fázis előkészítését foglalja magában, beleértve annak gazdasági, intézményi és jogi feltételeinek a megteremtését. A Delors-jelentés - ellentétben elődjével - a GMU mindhárom lépcsőjére nézve konkrét javaslatokat tett, amelyek legnagyobbrészt bekerültek az EUSz.-be is. 30 Ennek során a bizottság egyértelműen elutasította az ún. párhuzamos közös valuta gondolatát, amelyet elsősorban Nagy-Britannia szorgalmazott. Thygesen szerint ez két okból is elfogadhatatlan volt a bizottság többsége számára: egyrészt, mert egy újabb - a gazdasági tevékenységgel nem pontosan szabályozott viszonyban álló valuta létrehozása alááshatta volna az árstabilitást, másrészt az új fizetőeszköz megjelenése tovább bonyolította volna a nemzeti monetáris politikák koordinációjának már egyébként sem egyszerű 30

A GMU első szakasza 1990. július 1-től 1993. december 31-ig, a második szakasz pedig 1994. január 1-től 1998. december 31-ig tartott.

258

Angyal Zoltán

rendszerét.31 A anyag legvégén pedig a bizottság megvizsgálta a közösségi és a tagállami jogrendszereket is a G M U megvalósítása szempontjából, amelynek során arra a következtetésre jutott, hogy a jelentés elkészítése idején a gazdaság és monetáris politika terén semmilyen hatáskör-átruházás nem létezett a tagállamok részéről a Közösség irányába. Mindenképpen szükséges volt tehát az EKSz. újabb módosítása, illetve egy új Szerződés, amely az EEO hatálybalépését követően közösségi jogi kötelezettség is volt. A jelentés két alternatívát vázolt fel ezzel összefüggésben. Egyrészt, hogy minden egyes szakasz számára készüljön egy külön Szerződés; illetve legyen egy átfogó Szerződés, amely az egész folyamatot összefüggően szabályozza. A praktikus érvek ez utóbbi mellett szóltak, ezért a későbbi kormányközi konferencia is ezt az álláspontot tette magáévá. 32 A GMU-ról és a politikai unióról szóló két kormányközi konferencia végül 1990. december 15-én vette kezdetét. Ekkorra már elkészült a leendő KBER alapokmányának tervezete, valamint a Bizottság is elkészítette a szerződéstervezetét a GMU-ra vonatkozóan, amelyek tárgyalási alapul szolgáltak a GMU-val foglalkozó konferencia számára. Az 1990 utolsó hónapjának közepén megkezdett két kormányközi konferencia egy esztendőn keresztül működött. 1991 júniusában a luxembourgi Európai Tanácson rögzítették, hogy a munkát az év végén esedékes maastrichti csúcstalálkozóig be kell fejezni. 33 Ezt a menetrendet sikerült is tartani, hiszen az 1991 decemberében, Maastrichtban megrendezett állam- és kormányfői találkozón megállapodás született az EUSz. tervezetéről. Az új szerződést végül a szükséges jogtechnikai és harmonizációs munkát követően - 1992. február 7-én írták alá a tagállamok külügy- és pénzügy-, illetve gazdasági miniszterei, szintén Maastrichtban. Az EUSz. - amely egyszerre volt alapító és módosító szerződés az addigi legnagyobb terjedelmű és mélységű változásokat hozta az európai integrációs folyamatban. Ezek közül az egyik legnagyobb jelentőségűnek a GMU létrehozása tekinthető, amit az a tény is jól illusztrál, hogy a szerződés leghosszabb, G. cikke kizárólag a GMU létrehozása érdekében történő módosításokat vezeti végig az EKSz.-en. Az EUSz. kidolgozásánál és elfogadásánál azonban sokkal nehezebbnek bizonyult utóbb a szerződés tagállamok általi ratifikációja és hatálybaléptetése, amelyre végül 1993. november l-jén kerülhetett csak sor.

31

Thygesen, i. m., 645. o. Ha végiggondoljuk az EUSz. ratifikációs kálváriáját, akkor ez utóbb mindenképpen helyes döntésnek bizonyult. Lásd az 1991. június 28-29-i luxembourgi Európai Tanács elnökségének következtetéseit.


259

Konklúzió Az 1960-as években mondta állítólag egy európai parlamenti képviselő, hogy abban a percben, amikor az európai polgárok a kezükben fognak majd egy „páneurópai" érmét, amelyiken egy jó alakú fiatal nő egy bikán suhan tova, kézzelfoghatóvá válik számukra Európa jelentősége. 34 2002 januárjának első napján több százmillió európai számára vált valósággá ez a régi álom. A kezdeti eufóriát ugyanakkor hamar szirénhangok zavarták meg. A pénzváltásnak tulajdonított, ám a statisztikákban kimutathatatlan növekvő inflációtól kezdve, az euróövezet nagy részét érintő gazdasági pangáson át, az EKB állítólagos ortodox monetáris politikájának bírálatán keresztül, egészen a monetáris unió közeli felbomlásával riogató „szakértői" tanulmányokig. A GMU első évtizede azonban szerencsére nem igazolta ezeket a pesszimista várakozásokat, épp ellenkezőleg. Az euró népszerűsége talán még soha nem volt olyan magas az unión belül, mint napjainkban. A felelős európai politikusok és gazdasági szakértők körében szinte teljes konszenzus van abban, hogy a közös európai valuta az EU eddigi legnagyobb sikertörténete. Bizonyíték erre az euróövezet folyamatos bővülése is, amelynek során a tizenkét alapító tagállamhoz 2007-ben Szlovénia, majd 2008-ban Málta és Ciprus csatlakozott, 2009-ben pedig Szlovákia lesz a tizenhatodik a közös pénzt használó európai országok sorában. Jelzésértékű az is, hogy 2008 őszén Dániában újabb népszavazást tartanak az euró bevezetéséről is, amely a tavaszi előrejelzések alapján jó eséllyel pozitív eredménnyel zárulhat. Az esetleges dán csatlakozás pedig lökést adhat a Dániától eltérően kimaradási joggal ugyan nem rendelkező, de az euró bevezetését eddig ellenző svéd többségi álláspont megváltozásához is. Reális esély van tehát arra, hogy az euró húszéves születésnapjára az EU akkori tagállamai közül csak mutatóban marad olyan, amelyik önszántából ragaszkodik majd a monetáris politikai szuverenitásához. Mennyiben köszönhető ez a siker a Pierre Werner és Jacques Delors vezette bizottságok munkájának? Nem túlzás azt állítani, hogy a két jelentés nélkül nem, vagy nem ilyen sikeresen valósult volna meg a közös pénz bevezetése. Mind a két szakértői anyag olyan szerepet játszott a GMU történetében, mint két szilárd világítótorony, amely mutatta a tagállamoknak a követendő utat. Bár a Werner-jelentést az integrációtörténet, mint a hetvenes évek legnagyobb meg nem valósított tervét emlegeti, fontos kiindulópontja volt a Delors-bizottság számára és javaslatainak egy része máig megoldatlan problémákra is megoldást javasolt. Ezek közül a legfontosabb az, hogy a GMU közösségi jogi szabályrendszerére napjainkban jelentős aszimmetria jellemző. A Maastrichtban új intézményi és aprólékos jogi

34

Vő. Maiján Attila: Az euró kilátásai, Európai Tükör, 2007. szeptember, 31. o.

260

Angyal Zoltán

szabályozással közösségi szintre emelt monetáris és árfolyam-politika mellett, a gazdasági unió legfontosabb ágának tekinthető költségvetési politika alakításának joga ugyanis alapvetően nemzeti hatáskörben maradt. Lámfalussy is úgy véli, hogy a GMU gazdasági pillére még alapvetően kidolgozatlannak tekinthető, és a következő évtized egyik nagy kérdése, hogy miként fog ez a terület továbbfejlődni.35 Mint láttuk a Werner-jelentés erre is tartalmazott javaslatokat, más kérdés, hogy a tagállamok felől a Közösség számára történő, a gazdaságpolitikára is kiteijedő szuverenitás-átruházáshoz már szükség lett volna a föderáció irányába történő jelentős elmozdulásra, amelyre azonban sem a hetvenes évek elején, sem azóta nem érett meg az idő. Az EU elsődleges jogát új alapokra helyező 2007 decemberében aláírt Lisszaboni Szerződés sajnos szintén nem hoz érdemi változást e téren. A GMU-nak nevezett mű tehát még messze nincs befejezve, bár a „forgatókönyveket" már évtizedekkel ezelőtt megírták és e téren nem is sokat vesztettek aktualitásukból. A jelentéseknek ezért nemcsak a közös európai valuta létrehozásában voltak elévülhetetlen érdemei, hanem kijelölték az integráció e fontos szegmensében a jövőbeni továbbfejlődés területeit és lehetséges módját is. Zoltán Angyal A comparative analysis of the Werner- and Delors Reports on the occasion of the 10th anniversary of the establishment of the European economic and monetary union Summary The integration accomplishments of the last decades of the 2Cfh century were a great progress on the way to the European unity. In this period, a group of European states reached a high level of economic integration that no other states with similar historical background had been able to. This form of integration, the economic and monetary union became known as EMU generally and in the technical literature. In January 2009 the euro will have been functioning as a single European currency for ten years. The establishment of EMU can be valued as a key turning point of the European integration process lasting for over a halfa century, whose most visible result was the introduction of the single currency. This paper takes a closer look at the Werner- and Delors Report and their role in this process. The Delors Report, in some respects heavily leaning on the Werner Report of two decades before, presented a blueprint for EMU which was to be the main basis for negotiations on the Maastricht Treaty provisions. 35

Elhangzott Lámfalussy a 2004. év tavaszán a „Mindentudás egyeteme" című előadássorozat keretében tartott „Az euró - politikai kezdeményezés vagy gazdasági szükségszerűség" című előadásán.

1. (2008), pp

Recommend Documents