025

Spoor eGovernment

eGOVERNMENT IN EEN INTERBESTUURLIJKE CONTEXT CASESTUDIE: OCMW’s EN DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID

Kris SNIJKERS

Rapport D/2005/10106/025 oktober 2005 Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10

Fax: 0032 16 32 36 11 www.steunpuntbov.be

E-mail: [email protected]

EXECUTIVE SUMMARY Interbestuurlijke eGovernment projecten worden vaak beschouwd als oefeningen waarbij op een rationele manier interbestuurlijke processen kunnen worden hervormd en geïnnoveerd. In het business process re-engineering-ideeëngoed ligt de klemtoon op de outputs en outcome van processen, en kunnen processen aan de hand van een set van rationele criteria worden hervormd. Deze methode lijkt in een interbestuurlijke setting echter vrij naïef. De verschillende besturen die deelnemen aan een interbestuurlijk eGovernment project hebben immers vaak eigen doelstellingen en belangen. In dit rapport wordt op basis van een analysekader de case van de aansluiting van de OCMW’s op de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid onderzocht. In het analysekader staan de volgende elementen centraal: -

Interdependentie: besturen willen hun onafhankelijkheid slechts opgeven indien zij hier voordelen uithalen, afhankelijk zijn van anderen of hiertoe gedwongen worden.

-

Doelcongruentie: besturen kunnen een verschillende visie hebben op een interbestuurlijk project: een bureaucratische, een economische en een democratische. Hoe sterker de visies verschillen, hoe moeilijker het project zal verlopen.

-

Vertrouwen: besturen zullen slechts bereid zijn een grotere interdependentie te aanvaarden indien zij de andere besturen in het project vertrouwen.

In de case van de aansluiting van de OCMW’s op de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid zien we deze verschillende elementen en hun onderlinge samenhang terugkomen. Het rapport tracht niet enkel het analysekader uit het rapport ‘eGovernment in een interbestuurlijke context: een exploratie’ verder te verfijnen, maar door zijn praktische toepassing ook een leidraad te bieden voor het management van interbestuurlijke eGovernment projecten.

eGovernment in een interbestuurlijke context Casestudie: OCMW’s en de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid

eGOVERNMENT IN EEN INTERBESTUURLIJK CONTEXT CASESTUDIE: OCMW’s EN DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID INHOUDSOPGAVE Executive summary........................................................................................................... 3 Lijst van figuren ................................................................................................................. 7 Lijst van tabellen ............................................................................................................... 7 1

Inleiding ...................................................................................................................... 9

2

De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ): algemene schets .................... 13

3

Beschrijving van het interbestuurlijk project ............................................................. 19

4

3.1

Algemene schets van het beleidsdomein en de rol van het OCMW ............... 19

3.2

Juridisch kader ................................................................................................ 20

3.3

Doelstellingen.................................................................................................. 21

3.4

Verloop van het project ................................................................................... 22

3.5

Het project doorkruist ...................................................................................... 28

3.6

Kosten en baten .............................................................................................. 30

3.7

Pro-actieve diensten........................................................................................ 36

3.8

Toegang tot databanken ................................................................................. 41

3.9

Veiligheid......................................................................................................... 44

3.10

Organisatie van het OCMW............................................................................. 47

Analyse en interpretatie van het interbestuurlijk project ........................................... 49 4.1

Machtsdimensie: afhankelijkheid, onafhankelijkheid en interdependentie ...... 50

4.1.1

Kosten en baten .......................................................................................... 52

4.1.2

Toegang tot hulpbronnen ............................................................................ 54

4.1.3

Dwang ......................................................................................................... 55

4.2

Strategische dimensie: perspectieven, visies en doelstellingen...................... 56

4.2.1

Perspectieven op interbestuurlijke verhoudingen........................................ 57

4.2.2

Officiële doelstellingen van het project ........................................................ 60

4.2.3

Doelstellingen van de POD Maatschappelijke Integratie............................. 63

4.2.4

Doelstellingen van de OCMW’s................................................................... 65

Kris Snijkers

5

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen

4.2.5 4.3

Con- of divergerende doelstellingen?.......................................................... 67 Institutionele dimensie: vormgeving van het interbestuurlijke project.............. 68

4.3.1

Vormgeving van het project......................................................................... 69

4.3.2

Opzet van de samenwerking en sturen op vertrouwen ............................... 70

5

Besluit....................................................................................................................... 73

6

Bibliografie................................................................................................................ 79

6

Spoor eGovernment


LIJST VAN FIGUREN Figuur 1 - Dimensies van een interbestuurlijk eGovernment project (naar (Snellen, 2003))....................................................................................................................... 49

LIJST VAN TABELLEN Tabel 1 – Proactieve diensten: sociale voordelen voor leefloners .................................. 38 Tabel 2 – Perspectieven op interbestuurlijke verhoudingen ........................................... 58 Tabel 3 - Officiële instrumenten en doelstellingen van het interbestuurlijk project ......... 62 Tabel 4 - Analysekader interbestuurlijke eGovernment projecten .................................. 75

Kris Snijkers

7


1

INLEIDING

Het centrale onderzoeksprobleem in dit rapport is de manier waarop eGovernment in een interbestuurlijke context vorm krijgt. Dit rapport bouwt verder op het rapport ‘eGovernment in een interbestuurlijke context: een exploratie’. In dit laatste rapport stond verkenden we theorieën en modellen die als basis kunnen dienen voor een analyse van interbestuurlijke eGovernment projecten. Nu leggen we de link met de praktijk. De doelstelling van dit rapport is tweeledig. Ten eerste willen we het theoretische analysekader toetsen aan de praktijk. Dit moet leiden tot een verfijning, aanvulling of bijstelling van het theoretische kader. Ten tweede zal de casestudie moeten leiden tot een concrete invulling van het abstracte theoretische kader. Praktisch zal dit moeten leiden tot een aantal beleidsrelevante lessen voor de toekomstige aanpak van interbestuurlijke eGovernment projecten. De onderzoeksobject in dit rapport is de manier waarop ICT vorm krijgt in een interbestuurlijke context. Uit de theoretische exploratie bleek al dat de relatie tussen ICT en interbestuurlijke verhoudingen niet kon worden voorgesteld als een eenvoudige causale relatie maar als een complexe interactie tussen ICT aan de ene kant en interbestuurlijke verhoudingen aan de andere kant (Snijkers, 2004). Om ICT in een interbestuurlijke context te onderzoeken hebben we gekozen voor de casestudie methode. Yin stelt dat een casestudie aangewezen is voor het bestuderen van een hedendaags fenomeen in zijn context, waarbij de grenzen tussen het fenomeen en de context niet duidelijk zijn (Yin, 1994). Verder geeft Yin nog aan dat een casestudie een geschikte onderzoeksstrategie is in een situatie waarbij er veel variabelen in het onderzoek betrokken zijn, waarbij op het vlak van dataverzameling wordt gewerkt met meerdere bronnen (triangulatie) en op voorhand een aantal theoretische kaders werden uitgewerkt die richting geven aan de dataverzameling en –analyse (Yin, 1994). De sector van de sociale zekerheid vormt in dit rapport ons onderzoeksterrein. In de sector van de sociale zekerheid is al gedurende enkele tientallen jaren een sterke informatisering bezig rondom de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ). De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid wordt in binnen- en buitenland vaak als een eGovernment best practice beschouwd. Omwille van de ervaring die in deze sector al is opgebouwd vormt de sector een interessante case. Een studie naar de manier waarop

Kris Snijkers

9


eGovernment in de sector van de sociale zekerheid vorm kreeg kan informatie opleveren voor de verdere ontwikkeling van algemene denkkaders over eGovernment in een interbestuurlijke context tot en met concrete succes- en faalfactoren voor toekomstige interbestuurlijke samenwerking tussen andere overheidsbesturen. Naast de ervaring die in de sociale zekerheid is opgebouwd op het vlak van interbestuurlijke eGovernment spelen nog een aantal meer algemene elementen mee in de keuze voor deze case: -

Informatie is in deze sector een belangrijke grondstof;

-

De overheid biedt in deze sector heel wat publieke diensten aan;

-

Veel actoren, van verschillende bestuursniveaus, zijn bij het beleid betrokken;

-

De informatie en publieke dienstverlening waren in het verleden sterk versnipperd;

-

In de sector is gedurende de afgelopen jaren sprake van een sterke informatisering.

Aangezien de sector van de sociale zekerheid enorm uitgebreid is zullen we hier nog een keuze moeten maken over de concrete case die we zullen onderzoeken. We zullen ons moeten beperken tot één of enkele duidelijk afgebakende processen waarbij er meerdere besturen betrokken zijn. Onze keuze is in dit rapport gevallen op de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ. Dit project voldoet immers aan de voorwaarden die we hier eerder beschreven. De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ is geen eenvoudig project geweest. Het project startte in 1997 en op dit ogenblik (2005) zijn nog steeds niet alle OCMW’s op de KSZ aangesloten. Idealiter zouden alle OCMW’s op 1 januari 2006 moeten zijn aangesloten. Dit betekent dat het project bijna tien jaar in beslag heeft genomen. Het project laat dan ook toe om vanuit ons analysekader de knelpunten van een interbestuurlijk eGovernment project op te lijsten. Het rapport bestaat uit drie delen. In het eerste deel starten we met een algemene schets van de KSZ. Deze achtergrond is noodzakelijk voor een goed begrip van de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ. In het tweede deel gaan we verder met een beschrijving van de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ. Hierbij is het niet de bedoeling om een volledig gedetailleerde (technische) beschrijving van het project te

10

Spoor eGovernment


geven. Op basis van de beleidsdocumenten en interviews met sleutelfiguren van de verschillende betrokken niveaus trachten we het verloop van het project te reconstrueren. Hierbij gaat de aandacht vooral naar de visie van de verschillende deelnemers op het project. In het derde deel analyseren we het project aan de hand van het analysekader dat werd geconstrueerd in het rapport ‘eGovernment in een interbestuurlijke context: een exploratie’.

Kris Snijkers

11


2

DE KRUISPUNTBANK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID (KSZ): ALGEMENE SCHETS

De Belgische sociale zekerheid werd tot eind jaren tachtig gekenmerkt door een zeer gefragmenteerde en aanbodgerichte dienstverlening. Bij de uitvoering van het beleid was een groot aantal diensten betrokken. Deze diensten situeren zich zowel in de publieke (bv. de Rijksdienst voor Ziekte en Invaliditeit (RIZIV), de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid (RSZ) en de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid van de Provinciale en Plaatselijke Overheden (RSZPPO)) als in de private sector (bv. mutualiteiten of vakbonden).

Deze

verschillende instellingen

hebben

elk

specifieke

taken

en

bevoegdheden binnen de sector van de sociale zekerheid (bv. het vaststellen van bepaalde rechten of de uitbetaling van een uitkering). In het verleden werkten deze instellingen echter slechts in zeer beperkte mate samen. Het gebrek aan samenwerking tussen de verschillende instellingen binnen de sector van de sociale zekerheid had een negatieve invloed op het informatiemanagement en de publieke dienstverlening. Midden jaren tachtig concludeerden Viaene e.a. in een studie naar de informatieverwerking in de sociale zekerheid dat er dringend nood was aan een grondige reorganisatie van de informatieverwerking (Viaene et al., 1986). In hun globale beoordeling over de stand van zaken binnen de sociale zekerheid halen zij vier grote problemen aan. Ten eerste stellen zij vast dat de uitwisseling van informatie tussen enerzijds de instellingen van sociale zekerheid zelf en, anderzijds, tussen de sociale zekerheid en de burgers en bedrijven nog voor het overgrote deel op papier plaatsvindt. Deze werkwijze is niet efficiënt omdat zowel een groot deel van de instellingen van sociale zekerheid als de bedrijven of de sociale secretariaten intern al op een geautomatiseerde manier hun personeelsgegevens verwerkten. De papieren dossierstroom zorgde ervoor dat gegevens telkens weer opnieuw moesten worden ingetikt, hetgeen inefficiënt is het risico op fouten vergroot. Dit is een mooie illustratie van het onderscheid tussen automatiseren en procesinnovatie. Door de automatisering van afzonderlijke actoren die aan een proces bijdragen kunnen misschien wel verbeteringen op het vlak van efficiëntie worden gecreëerd op het niveau van de actor zelf, echter, op het niveau van het volledige proces stijgt de inefficiëntie door de nood aan manuele invoering van gegevens.

Kris Snijkers

13


Ten tweede zijn er problemen met de opmaak van de (papieren) formulieren waarmee de instellingen informatie opvragen. Deze formulieren bleken vaak vragen te bevatten die reeds geruime tijd niet meer relevant waren (bv. door wijzigingen in de wetgeving). Bovendien konden de formulieren moeilijk worden aangepast in functie van nieuwe behoeften. Ten derde blijken verschillende instellingen van sociale zekerheid vaak dezelfde informatie te vragen over dezelfde werknemer bij dezelfde werkgever. Dit betekent voor de werkgever een bijkomende administratieve belasting. Hij moet immers telkens informatie verzamelen en ter beschikking stellen aan een instelling terwijl een andere instelling al over deze informatie beschikt. Er is volgens de auteurs te weinig coördinatie en informatie-uitwisseling tussen de verschillende instellingen van sociale zekerheid. Ten vierde is de wijze waarop informatie wordt gevraagd niet afgestemd op de manier waarop burgers en bedrijven de informatie zelf beheren. De instellingen vertrekken vanuit hun eigen noden om het verzamelen van informatie vorm te geven. Dit heeft tot gevolg dat burgers en bedrijven veel tijd en energie moeten steken in het herorganiseren, of vaak zelfs interpreteren, van de informatie waarover ze zelf beschikken. Hiervoor stellen sommige instellingen zelfs heuse handboeken op die de burgers en bedrijven moeten helpen bij het invullen van de formulieren. Een gebrekkige samenwerking op het vlak van informatieverwerking binnen de sociale zekerheid leidt op deze manier tot inefficiëntie, een groter risico op fouten, mogelijkheden tot fraude en een slechtere publieke dienstverlening. Burgers en bedrijven worden administratief belast door onnodige vragen naar informatie. Daarenboven is het voor hen echter ook moeilijk om hun weg te vinden door dit kluwen van instellingen en ingewikkelde formulieren. Hoewel de sociale zekerheid in het leven werd geroepen voor de bescherming van sociaal zwakkeren blijkt het bijvoorbeeld vrij moeilijk te zijn om op de hoogte te zijn over de rechten waarover je beschikt en de manier om deze rechten te bekomen. De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, opgericht door de Wet van 15 januari 1990, moet op bovenstaande problemen een antwoord bieden. De idee achter de KSZ is niet

14

Spoor eGovernment


volledig nieuw maar lag in de lijn van eerdere voorstellen (Whatelet, M., Busquin, Ph., Tobback, L., Van Der Biest, A., and Van Den Brande, L., 88-89). De Nationale Arbeidsraad bracht bijvoorbeeld al in 1976 een advies uit over de oprichting van een ‘centrale sociale-gegevensbank’. Dit idee werd overgenomen in artikel 14 van de Wet van 29 juni 1981 houdende de algemene beginselen van de sociale zekerheid voor werknemers waarin werd gesproken over de oprichting van een ‘openbare socialegegevensbank’. Dit artikel werd in de praktijk echter nooit uitgevoerd. De Wet van 15 januari 1990 steunt in grote mate op twee bronnen: enerzijds het werk van de Koninklijke

Commissie

belast

met

de

codificering,

de

harmonisering

en

de

vereenvoudiging van de wetgeving betreffende de sociale zekerheid, anderzijds op de hierboven aangehaalde studie van Viaene e.a. waarin, naast een analyse van de bestaande situatie, een alternatieve methode van informatieverwerking in de sociale zekerheid werd uitgewerkt. De doelstellingen van de KSZ zijn drieledig: (1) een verbetering van de dienstverlening aan de burgers en bedrijven, (2) een betere bescherming van de persoonlijke levenssfeer en (3) een sterkere ondersteuning van het sociaal beleid (Robben & Snyders, 2003). Om deze doelstelling te realiseren werd de informatieverwerking in de sector van de sociale zekerheid gebaseerd op een aantal nieuwe principes: Unieke en éénmalige inzameling van gegevens; Harmonisering van begrippen tussen verschillende instellingen; Informatie verzamelen over ‘objectieve feiten’, geen (juridische) interpretatie ervan; Duidelijke taakverdeling tussen instellingen over wie optreedt als authentieke informatiebron; Informatie wordt gecontroleerd vooraleer ze wordt verspreid naar andere instellingen; Elektronische uitwisseling van informatie; Veiligheid van informatie wordt gegarandeerd, zowel op technologisch als organisatorisch vlak. Een belangrijk principe is de eenmalige inzameling en het hergebruik van informatie. In tegenstelling tot de oude werkmethode, waarbij verschillende instellingen van sociale zekerheid telkens opnieuw dezelfde informatie bij dezelfde burgers of bedrijven gingen

Kris Snijkers

15


opvragen, vindt er in het systeem van de KSZ een duidelijke verdeling van taken op het vlak van informatieverzameling plaats. Voor specifieke informatie (bv. loon- en arbeidstijdgegevens) wordt één instelling aangeduid als authentieke bron. Deze instelling kan als enige deze informatie opvragen en bewaren in zijn databank. Deze taak wordt toegewezen aan die instelling die zich het dichts bij de bron van de informatie bevindt. De instelling die de informatie verzamelt is ook verantwoordelijk voor de kwaliteitscontrole van de informatie vooraleer de informatie wordt verspreid naar andere instellingen De rol van de KSZ bestaat erin de informatie tussen de verschillende instellingen (elektronisch) uit te wisselen. Indien een instelling bepaalde informatie nodig heeft die reeds aanwezig is bij een andere instelling kan ze deze informatie via de KSZ bij de houder van de informatie ophalen. Dit betekent dat de KSZ geen centrale databank van sociale gegevens is maar enkel het verkeer verzorgt van informatie tussen de (databanken van) verschillende instellingen van sociale zekerheid. De KSZ is dan ook eerder een ‘kruispunt’ dan een ‘bank’ van gegevens. Deze decentrale opzet van informatieverwerking was een bewuste keuze. Ten eerste beoogde men bij de invoering van de KSZ geen hervorming van de bestaande taak- en bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende instellingen van sociale zekerheid, noch van de bestaande rechten. Ten tweede zou een centrale databank waarin alle sociale gegevens zouden worden opgeslagen een te grote bedreiging vormen voor de privacy van burgers. Indien gegevens verspreid zijn over meerdere databanken houdt dit slechts een klein gevaar in voor de privacy. Problemen ontstaan hier pas wanneer verschillende gegevens over één persoon worden gecombineerd. Allerhande technieken, bijvoorbeeld profiling, laten dan toe om een zeer gedetailleerd beeld te creëren over een persoon (van Duivenboden, 1999). Door de decentrale opzet in de sector van de sociale zekerheid worden gegevens echter niet centraal opgeslagen maar verspreid, in de databanken van de verschillende instellingen. Deze gegevens kunnen slechts worden gecombineerd nadat het Sectoraal comité van de sociale zekerheid (een onafhankelijk controle-orgaan binnen de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer) hiervoor toestemming heeft verleend. De KSZ kan eigenlijk niet worden voorgesteld als hét netwerk van de sociale zekerheid, maar bestaat uit meerdere netwerken. Globaal kunnen deze netwerken worden

16

Spoor eGovernment


ingedeeld als het primaire netwerk en de secundaire netwerken. Het primaire netwerk is het netwerk van openbare instellingen van sociale zekerheid die rechtstreeks op de KSZ zijn aangesloten. Voorbeelden hiervan zijn de Rijksdienst voor Ziekte en Invaliditeit en de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid. Naast het primaire netwerk zijn er echter eveneens een aantal secundaire netwerken. Deze secundaire netwerken bestaan uit de zogenaamde meewerkende instellingen van sociale zekerheid. Voorbeelden hiervan zijn de mutualiteiten en de vakbonden. Het gaat hier om instellingen die specifieke taken uitoefenen zoals het uitbetalen van bepaalde uitkeringen. Deze instellingen zijn niet rechtstreeks verbonden met de KSZ, maar met een openbare instelling van sociale zekerheid die tot het primaire netwerk behoort. Deze instelling treedt binnen het secundaire netwerk op als beheersinstelling en verzorgt de uitwisseling van gegevens tussen de verschillende instellingen van het secundaire netwerk en tussen de instellingen van het secundaire netwerk en de KSZ. De gegevensuitwisseling tussen de verschillende instellingen van sociale zekerheid vereist nog een aantal elementen. Een eerste belangrijk element om gegevens uit te kunnen wisselen is het verwijzingsrepertorium van de KSZ (Deprest & Robben, 2003). Dit repertorium bestaat in de praktijk uit drie tabellen: het personenreperorium, de gegevensbeschikbaarheidstabel

en

een

toegangsmachtigingstabel.

Het

personenrepertorium geeft aan welke personen in welke hoedanigheid over een dossier beschikken bij een instelling. De gegevensbeschikbaarheidstabel geeft aan welke gegevens

in

de

dossiers

van

de

instellingen

ter

beschikking

zijn.

De

toegangsmachtigingstabel geeft aan welke instelling welke gegevens mag opvragen. Door deze laatste tabel kan worden vermeden dat een instelling gegevens opvraagt die zij, bijvoorbeeld omwille van privacyredenen, niet mag opvragen. Een tweede noodzakelijk element in de gegevensuitwisseling is het gebruik van een unieke identificatiesleutel. Dit wil zeggen dat alle instellingen een persoon op dezelfde manier identificeren. Dit is noodzakelijk om gegevens over één persoon aan elkaar te kunnen linken. Indien verschillende instellingen hun klanten op een verschillende manier identificeren wordt samenwerking ernstig bemoeilijkt. Binnen sector van de sociale zekerheid wordt als identificatiesleutel het Identificatienummer van de Sociale Zekerheid (INSZ) gebruikt. Dit nummer komt voor de meeste burgers overeen met het Rijksregisternummer. Voor personen zonder Rijksregisternummer die echter wel bekend

Kris Snijkers

17


zijn bij de sociale zekerheid (bv. grensarbeiders) wordt het zogenaamde BIS-nummer gebruikt. In het BIS-databestand (dit wordt het Kruispuntbankregister genoemd) worden over deze personen identificatiegegevens bewaard. Een derde element bestond uit het herdefiniëren van begrippen. De verschillende instellingen van sociale zekerheid verzamelden allemaal vanuit hun eigen doelstellingen en perspectief informatie. Hierdoor werden begrippen vaak op een andere manier gedefinieerd. Om het uitwisselen van informatie op een succesvolle manier te laten verlopen was het echter noodzakelijk om alle nodige begrippen (bv. loon) op elkaar af te stemmen.

18

Spoor eGovernment


3

BESCHRIJVING VAN HET INTERBESTUURLIJK PROJECT

3.1

Algemene schets van het beleidsdomein en de rol van het OCMW

Het

OCMW

is

een

lokale

openbare

instelling

gericht

op

maatschappelijke

dienstverlening. In dit opzicht hebben de OCMW’s gedurende de afgelopen decennia een evolutie doorgemaakt van de Commissies voor Openbare Onderstand (COO), die vooral gericht waren op het ondersteunen van behoeftigen naar een organisatie die maatschappelijke problemen in de brede zin van het woord aanpakken (Notredame, 1997). De maatschappelijke dienstverlening van een OCMW behoort in principe niet tot de sociale zekerheid. Het is belangrijk goed het onderscheid voor ogen te houden tussen sociale zekerheid en sociale bijstand. De sociale zekerheid is gebaseerd op het principe van een verzekering: als werknemer draag je bij voor het mogelijke risico dat je bijvoorbeeld werkloos of arbeidsongeschikt wordt. Sociale bijstand echter is geen verzekering, maar steun die wordt toegekend in samenhang met begeleiding. De wetgeving rond de KSZ stelt echter dat het stelsel van sociale bijstand en het recht op maatschappelijke integratie onder de toepassing van de wet valt (cfr. Infra). Het OCMW speelt in het sociaal beleid een belangrijke rol. De doelstelling van ‘maatschappelijke

dienstverlening’

houdt

zowel

sociale

bijstand

in

als

de

maatschappelijke integratie. Sociale bijstand moet zeer breed worden bekeken. Dit kan gaan van financiële bijstand, over psychologische bijstand tot huisvesting van personen. Naast de sociale bijstand staan de OCMW’s in voor de maatschappelijke integratie van personen die hiertoe zelf niet in staat zijn (bv. door een tekort aan financiële middelen). Deze integratie gebeurt door middel van tewerkstelling of een leefloon. Naast de OCMW’s zijn er nog een reeks andere instellingen van belang in het sociaal beleid. Voor wat betreft de maatschappelijke integratie speelt de POD Maatschappelijke Integratie (federale overheid) een belangrijke rol. De POD Maatschappelijke Integratie is de toezichthoudende en subsidiërende overheid van de OCMW’s voor wat betreft hun taken op het vlak van de maatschappelijke integratie. Naast de POD Maatschappelijke Integratie zijn er nog een hele reeks instellingen betrokken bij het sociaal beleid. Hierbij kan gedacht worden aan de instellingen van sociale zekerheid (bv. RVA) of instellingen van andere bestuursniveaus (bv. VDAB, Kind & Gezin). De rol van de instellingen van sociale zekerheid is hier van belang gelet op het verschil tussen sociale zekerheid en Kris Snijkers

19


sociale bijstand. Het OCMW kent bijvoorbeeld slechts een leefloon toe indien een persoon geen rechten heeft op andere uitkeringen in de sociale zekerheid. De samenwerking met instellingen zoals de VDAB is van belang om burgers te integreren in de maatschappij. Deze voorbeelden tonen duidelijk aan dat het bereiken van beleidsdoelstellingen in een complex beleidsdomein zoals het sociaal beleid dus niet enkel afhangt van één actor zoals de OCMW’s. Het sociaal beleid kan worden bekeken vanuit een keten- of netwerkbenadering waarin de doelstellingen slechts bereikt kunnen worden door de samenwerking en coöperatie van verschillende organisaties. In het sociaal beleid stellen zich een aantal problemen, zowel voor de besturen zelf als voor de burger. Informatie met betrekking tot een burger ligt verspreid bij verschillende instellingen. Voor de overheid levert dit het probleem op dat men geen duidelijk beeld over een burger heeft en dat burgers bij verschillende instellingen verschillende informatie kunnen voorzien (mogelijkheid tot fraude). Voor burgers heeft dit als nadeel dat zij informatie moeten voorzien waarover de overheid al beschikt. De nieuwe leefloonwet heeft bovendien voor toegenomen administratieve lasten gezorgd, zowel op het vlak van de rapportering van de OCMW’s naar hogere overheden als op het vlak van intakegesprekken en sociaal onderzoek (Ernst & Young, 2004).

3.2

Juridisch kader

De Kruispuntbankwet (Wet van 15 januari 1990 houdende de oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de sociale zekerheid) ziet de OCMW’s als een instelling van sociale zekerheid voor de rol die ze spelen in het recht op maatschappelijke integratie. De maatschappelijke integratie wordt geregeld door de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie (Leefloonwet). In principe zijn de OCMW’s dus al sedert 1990 verplicht om, indien zij sociale informatie over een burger (nodig) hebben, deze informatie te halen of mee te delen via de KSZ. Het Koninklijk Besluit van 4 maart 2005 breidt het netwerk van de sociale zekerheid uit tot de OCMW’s voor wat betreft hun opdrachten in de maatschappelijke dienstverlening (cfr. supra, onderscheid tussen maatschappelijke integratie en maatschappelijke dienstverlening). Deze uitbreiding tot de maatschappelijke dienstverlening was nodig aangezien de maatschappelijke dienstverlening van een OCMW volgens de wet van 8 juli 1976 niet tot de sociale zekerheid behoorde (X, 2002). Voor de uitvoering van deze

20

Spoor eGovernment


taken waren de OCMW’s dan ook geen instellingen van sociale zekerheid die, volgens de Kruispuntbankwet, tot het netwerk van de sociale zekerheid behoren. De Kruispuntbankwet voorzag echter in de mogelijkheid om met een KB het netwerk uit te breiden.

3.3

Doelstellingen

Voor de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ werden verschillende voordelen voorop gezet, zowel voor de OCMW’s zelf (intern) als voor de burgers (extern) (X, 2002;Van Geertsom, 2005b). De voordelen voor de interne werking van een OCMW zijn: -

De kans op administratieve vergissingen verkleint;

-

Er is een administratieve vereenvoudiging van de aangifte voor het leefloon;

-

De OCMW’s kunnen nagaan of een aanvrager recht heeft op uitkeringen van andere instellingen van sociale zekerheid of andere inkomsten heeft;

-

De OCMW’s kunnen rechten bij andere instellingen automatisch laten toekennen;

-

Elektronische uitwisseling van attesten in plaats van op papier;

-

OCMW’s kunnen de SIS-kaart van de burger lezen;

-

Een persoon kan niet meer een uitkering aanvragen bij verschillende instellingen van sociale zekerheid;

-

De OCMW’s hebben via de KSZ toegang tot het Rijksregister;

-

De OCMW’s krijgen sneller toegekende voorschotten terugbetaald;

-

De OCMW’s kunnen de verzekerbaarheidstoestand van een burger nagaan;

-

De OCMW’s kunnen nagaan of een burger een activiteit als zelfstandige heeft aangevat of stopgezet.

De voordelen voor de burger zijn: -

De burger hoeft zelf minder informatie aan het OCMW te verstrekken;

-

Burgers met een leefloon krijgen automatisch bepaalde voordelen;

-

OCMW’s zullen sneller over een dossier kunnen beslissen;

-

Burgers zijn zeker dat ze de uitkering krijgen waar ze recht op hebben.

Kris Snijkers

21


3.4

Verloop van het project

Hoewel de integratie van de verschillende instellingen van sociale zekerheid rond de KSZ al sinds 1990 aan de gang is, werd er pas in 1997 gestart met een pilootproject waarin enkele OCMW’s werden betrokken. Door de Kruispuntbank wordt als reden voor deze lange periode de moeilijkheid aangegeven om een instelling uit het primaire netwerk te vinden die bereid was op te treden als beheerder van het secundaire netwerk van de OCMW’s (X, 2002). De OCMW’s worden immers niet allen direct op de KSZ aangesloten maar maken deel uit van een secundair netwerk. Vanaf 1998 treedt het Ministerie van Sociale Zaken op als beheerder van het secundaire netwerk van de OCMW’s. Naar aanleiding van de Copernicushervorming ligt deze verantwoordelijkheid nu bij de POD Maatschappelijke Integratie. Zoals we al eerder aangaven betekent dit dat de POD Maatschappelijke Integratie instaat voor de uitwisseling van informatie tussen de OCMW’s onderling en tussen de OCMW’s en de KSZ. De POD Maatschappelijke Integratie voert deze taak echter niet zelf uit, maar besteedt ze uit aan SmalS-MvM. In de praktijk betekent dit dat niet de POD Maatschappelijke Integratie zelf, maar SmalSMvM instaat voor het secundaire verwijzingsrepertorium en de gegevensuitwisseling tussen OCMW’s en de KSZ (X, 1999a). Het pilootproject dat in 1997 startte is een samenwerking tussen een aantal OCMW’s1, de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG), het toenmalige Ministerie van Sociale Zaken, de SmalS-MvM2, Publilink en de KSZ. In een voorstudie werd een inventaris opgemaakt van de gegevens waarin de OCMW’s in eerste instantie behoefte hadden (X, 1999b). Voor de OCMW’s is het, in het kader van een sociaal onderzoek, nodig om de bestaansmiddelen van iemand in kaart te brengen. De OCMW’s waren dan ook geïnteresseerd om te weten waar een persoon in de sociale zekerheid is gekend. Verder bleken de OCMW’s te willen beschikken over een reeks andere informatie (bv. verzekerbaarheidsstatuut in de ziekteverzekering, bedragen van uitkeringen, inkomsten als werknemer). Het pilootproject had een drieledige doelstelling:

1

De volgende OCMW’s participeerden aan het pilootproject: Koekelberg, Braïne-l’Alleud, Charleroi, Liège,

Antwerpen, Genk, Kortrijk en Sint-Genesius-Rode. 2

SmalS-MvM is een vzw die de federale overheid in het algemeen en de instellingen van sociale zekerheid

in het bijzonder technisch ondersteunt op het vlak van informatica.

22

Spoor eGovernment


-

Opzetten van een secundaire verwijzingsrepertorium;

-

Opzetten van gegevensuitwisseling betreffende identificatiegegevens;

-

Opzetten van gegevensstroom om te weten waar iemand in de sociale zekerheid is gekend (X, 1999a).

Het secundaire verwijzingsrepertorium heeft in het algemeen dezelfde functionaliteiten als het verwijzingsrepertorium van de KSZ. Het secundaire verwijzingsrepertorium functioneert echter binnen één sector. In dit geval binnen de sector van de OCMW’s. Het secundaire verwijzingsrepertorium moet de informatie-uitwisseling tussen de OCMW’s onderling mogelijk maken. Een OCMW dat een dossier over een bepaald persoon beheert integreert dit dossier in het secundair verwijzingsrepertorium. Dit betekent dat het secundair verwijzingsrepertorium bestaat uit het identificatienummer van het OCMW, het identificatienummer van de persoon, de hoedanigheid van het dossier en de beginen einddatum van het dossier. Op deze manier is het mogelijk om te zien wie bij welk OCMW en in welke hoedanigheid over een dossier beschikt. Naast de integratie en consultatie van het secundaire verwijzingsrepertorium werd voor de OCMW’s ook de mogelijkheid gecreëerd om het Rijksregister en het KSZ-register te consulteren. Het Rijksregister was voordien al toegankelijk voor OCMW’s, maar deze toegang was (en is nog steeds) betalend. Bovendien biedt de toegang tot het Rijksregister via de KSZ een aantal bijkomende voordelen zoals de automatische ontvangst van wijzigingen in het Rijksregister van gegevens die betrekking hebben op een persoon waarover het OCMW een dossier heeft geïntegreerd. Het KSZ-register bevat een aantal registers met gegevens over personen die niet zijn vervat in het Rijksregister, maar waarover er wel gegevens beschikbaar zijn in de sociale sector (bv. grensarbeiders). Het pilootproject werd getrokken en gecoördineerd door de KSZ onder de vorm van een werkgroep. In deze werkgroep speelden vooral de deelnemende OCMW’s zelf een belangrijke rol. De Verenigingen van Steden en Gemeenten, de informaticaleveranciers en de POD Maatschappelijke Integratie speelde op dat ogenblik een minder belangrijke rol (Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, 2005). De POD Maatschappelijke Integratie had wel een formele vertegenwoordiger in de werkgroep maar voelde zich nog niet sterk betrokken bij het project (Adviseur POD Maatschappelijke Integratie, 2005). De

Kris Snijkers

23


ontwikkelingen rond de KSZ en vooral de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ werden beschouwd als een bijkomende taak. Bij de selectie van OCMW’s die deelnamen aan het pilootproject is er getracht om een zekere representativiteit in het project in te bouwen. Het was immers noodzakelijk om de wensen en noden van alle OCMW’s te leren kennen. Ten eerste werden er grote, middelgrote en kleine OCMW’s in het project betrokken. Dit onderscheid is van belang omdat de grootte van een OCMW’s sterk samenhangt met de reeds aanwezige kennis en ervaring met betrekking tot informatisering in de OCMW’s, de samenwerking met informaticaleveranciers en de mogelijke baten die uit het project kunnen worden gerealiseerd. Grote OCMW’s zoals Antwerpen, Luik en Charleroi hadden reeds veel ervaring op het domein van informatisering en waren snel overtuigd van de voordelen van een aansluiting van de OCMW’s op de KSZ (Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, 2005). Het onderscheid tussen grote, middelgrote en kleine OCMW’s werd niet gebaseerd op concrete, kwantitatieve gegevens (bv. inwonersaantal of aantal leefloondossiers waarover een OCMW beschikt). Het onderscheid tussen de grote, middelgrote en kleine OCMW’s heeft voor de ontwikkeling van het project niet echt grote gevolgen gehad. De grootte van een OCMW bleek in de praktijk niet noodzakelijk te leiden tot een andere aanpak op het vlak van informatisering en de aansluiting op de KSZ. Zo bleken er bijvoorbeeld kleine OCMW’s te zijn die niet met de webapplicatie, maar via eigen software (aangekocht bij een softwarehuis) wensten aan te sluiten op de KSZ. Nochtans was deze webapplicatie specifiek voorzien voor de kleine OCMW’s (zie verder). Ten tweede werd er rekening gehouden met het taalevenwicht: er werd getracht een evenwicht te vinden tussen Nederlandstalige en Franstalige OCMW’s. Om de aansluiting van de OCMW’s te versnellen werd er later gekozen om prioritair werk te maken van de aangifte van de OCMW’s aan de POD Maatschappelijke Integratie. Deze beslissing werd in 2001 genomen op het kabinet van minister Vande Lanotte. De coördinatie van het project werd overgenomen door de

POD

Maatschappelijke Integratie aangezien het hier gaat om een project binnen een secundair netwerk. Het leefloondossier als zodanig heeft immers enkel betrekking op de POD Maatschappelijke Integratie en de OCMW’s. De KSZ treedt voornamelijk op als integrator van processen tussen verschillende sectoren onderling. Dit is in het leefloondossier echter niet het geval.

24

Spoor eGovernment


De keuze voor de aangifte van het leefloon bij de POD Maatschappelijke integratie steunt op verschillende redenen (X, 2001;Stockx, 2001). Ten eerste werd de klassieke procedure door vele OCMW’s als klantonvriendelijk ervaren. OCMW’s moesten informatie doorgeven die zich reeds in de KSZ bevond (en die de POD Maatschappelijke Integratie) daar kan raadplegen. Ten tweede gebeurden nog heel wat aangiften op papier. Dit betekende dat heel wat gegevens op papier werden doorgestuurd en worden heringevoerd door de POD Maatschappelijke Integratie. Ten derde waren de OCMW’s van mening dat de afhandeling van de procedure te lang op zich liet wachten. Hier hebben de OCMW’s vooral belang bij een snelle terugbetaling van de tussenkomst van de POD Maatschappelijke Integratie. Ten vierde stond er een hervorming van de wetgeving betreffende het bestaansminimum op stapel (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005;Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, 2005). Gelet op deze hervormingen leek het opportuun om van de gelegenheid gebruik te maken de procedure te informatiseren. Er werd een begeleidingscomité samengesteld dat wordt voorgezeten door de voorzitter van de POD Maatschappelijke Integratie. Het begeleidingscomité komt maandelijks samen. Dit begeleidingscomité bestaat naast de POD Maatschappelijke Integratie verder uit het kabinet van de minister van Maatschappelijke Integratie, de KSZ, Smals-MvM en de Verenigingen van Steden en Gemeenten. In het begeleidingscomité wordt de rol van de Verenigingen van Steden en Gemeenten belangrijker dan dit het geval was in het pilootproject. Deze rol wordt nog versterkt naar aanleiding van de bijzondere ministerraad van Oostende in 2004 (zie verder). Het begeleidingscomité speelt een belangrijke rol in de formulering van de prioriteiten in het project. De uitwerking van nieuwe informatiestromen slorpt immers veel tijd en middelen op. De OCMW’s moeten dan ook keuzes maken over welke informatie zij als prioritair achten. Naast de actoren in het

begeleidingscomité

is

er

ook

een

sterkere

samenwerking

met

de

informaticaleveranciers. In 2004 is er een platform in het leven geroepen waarin er maandelijks met de informaticaleveranciers wordt overlegd over het project. De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ wordt sinds 2003 door de POD Maatschappelijke Integratie van groter belang beschouwd dan dit voorheen het geval was (Adviseur POD Maatschappelijke Integratie, 2005). Sinds de Copernicushervorming

Kris Snijkers

25


is het gebruik van ICT in het beleid een expliciete doelstelling geworden van de POD Maatschappelijke Integratie. Deze doelstelling staat onder meer in het managementplan van de voorzitter van de POD Maatschappelijke Integratie verwoord. Een andere reden voor de keuze voor de POD Maatschappelijke Integratie als trekker van het project was de positie en ervaring die de POD Maatschappelijke Integratie heeft ten opzichte van OCMW’s. In tegenstelling tot de KSZ staat de POD Maatschappelijke Integratie in een hiërarchisch meer dwingende verhouding tot de OCMW’s. De POD Maatschappelijke Integratie werkte al langer met de OCMW’s samen en had dus meer kennis over mogelijkheden, verwachtingen en eventuele moeilijkheden die zich bij de OCMW’s zouden kunnen voordoen. Hierdoor werd verwacht dat er sneller resultaten zouden kunnen worden geboekt door de POD Maatschappelijke Integratie dan door de KSZ zelf. De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ werd in het regeerakkoord van 2003 opgenomen als te realiseren project in de desbetreffende legislatuur: “Ondanks de brede sociale bescherming die in België bestaat, zijn er nog steeds mensen die tussen de mazen van het net vallen. Het is nochtans essentieel dat aan iedereen bestaanszekerheid gewaarborgd wordt. Met het oog op een betere dienstverlening

aan

de

hulpbehoevenden

en

ter

bevordering

van

de

administratieve vereenvoudiging, zal de regering bijdragen tot een meer efficiënte werking van de OCMW’s door o.m. een snellere uitbetaling van de Staatstoelagen te waarborgen en de aansluiting van de OCMW’s bij de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. (X, 2003c)” De aansluiting van de OCMW’s wordt door de federale regering dus voorgesteld met een dubbele doelstelling. Enerzijds zorgt de aansluiting op de KSZ voor de mogelijkheid tot een betere dienstverlening en betere sociale bescherming van burgers; anderzijds leidt de aansluiting op de KSZ tot een administratieve vereenvoudiging, zowel voor de administratie zelf als voor de burger. De federale regering drukt de ambitie uit om door middel van ICT de laatste mazen in het net van de sociale bescherming te dichten. Aangezien de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ toch langzaam bleef verlopen werden er op de bijzondere ministerraad van Oostende (20-21 maart 2004) bijkomende acties voorzien om de aansluiting van de OCMW’s te versnellen (Adviseur Vereniging

26

Spoor eGovernment


van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004; Adviseur POD Maatschappelijke Integratie, 2005). Deze verschillende activiteiten moesten een antwoord bieden op een aantal knelpunten in het project. De OCMW’s bleken nog met veel vragen te zitten over onder meer het veiligheidsbeleid, de aanstelling van een veiligheidsconsulent en de kwaliteit van de webapplicatie. -

Oprichten van een veiligheidscel bij de POD Maatschappelijke Integratie. Een helpdesk werd onder de naam ‘Dienst Veiligheid’ ingericht bij de POD Maatschappelijke Integratie (Van Geertsom, 2004b). Deze veiligheidscel heeft een tweevoudige opdracht. Ten eerste staat ze in voor het veiligheidsbeleid van de POD Maatschappelijke Integratie zelf. Ten tweede fungeert ze als helpdesk voor de OCMW’s voor wat betreft veiligheidsaspecten. Hiertoe bezoeken de leden van de veiligheidscel OCMW’s en organiseren ze opleidingen voor de OCMW’s. Eveneens ontwikkelde de veiligheidscel een veiligheidskit en heeft ze één dag in de week een telefonische permanentie voor de OCMW’s.

-

Vrijmaken van een budget voor de Verenigingen van Steden en Gemeenten om de OCMW’s te begeleiden. Aan de Verenigingen van Steden en Gemeenten (VVSG en VSGB) werd een budget ter beschikking gesteld waarmee een personeelslid kon worden vrijgemaakt en acties worden ondernomen om de OCMW’s te ondersteunen en de wensen en prioriteiten van de OCMW’s te formuleren. De Verenigingen van Steden en Gemeenten maakten bijvoorbeeld een stand van zaken op betreffende de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ en formuleerden aanbevelingen om de aansluiting te versnellen.

-

Herschrijven van de bestaande webapplicatie voor de OCMW’s. De bestaande webapplicatie voor OCMW’s bleek ongebruiksvriendelijk (Boens, 2004). Om kleinere OCMW’s toch over de brug te krijgen om aan te sluiten op de KSZ werd deze toepassing herschreven en gebruiksvriendelijker gemaakt. De

Kris Snijkers

27


nieuwe toepassing staat gratis ter beschikking van de OCMW’s onder de naam Prima-Web. -

Oprichten van een cel bij Smals-MvM voor communicatieproblemen met de OCMW’s.

Om de aansluiting concreet te realiseren werd er geopteerd voor een gefaseerde aanpak. In een eerste fase zou het proces van het leefloon volledig via de KSZ verlopen. In het kader van de Leefloonwet is het immers zo dat OCMW’s van ieder toegekend leefloon

aangifte

doen

bij

de

POD

Maatschappelijke

Integratie.

De

POD

Maatschappelijke Integratie toetst de beslissing van het OCMW en betaalt een deel van het bedrag terug aan het OCMW (de zogenaamde staatstoelage). Aan deze fase werd de deadline van 1 januari 2006 gekoppeld (deze deadline werd sinds 2003 wel herhaaldelijk uitgesteld). OCMW’s die niet voor deze datum zijn aangesloten op de KSZ verliezen de terugbetaling van de POD Maatschappelijke Integratie. In een tweede fase wordt de aansluiting uitgebreid met nieuwe functionaliteiten: de OCMW’s zullen nieuwe informatie uit de KSZ kunnen halen, de ‘Wet 1965’ zal via de KSZ verlopen en de elektronische identiteitskaart zal in het systeem worden geïntegreerd. Eenmaal de aansluiting is gerealiseerd kan er blijvend worden gezocht naar nieuwe functionaliteiten en nuttige informatiestromen tussen de OCMW’s en de andere instellingen van sociale zekerheid.

3.5

Het project doorkruist

De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ is doorkruist door twee belangrijke (onvoorziene) elementen die een grote weerslag hadden op het project: één van technologische en één van juridische aard. Deze twee elementen hebben elk bijgedragen tot een vertraging van de voortgang van het project. Een eerste probleem, van technologische aard, was de overstap van de oude IHNstandaard

naar

de

nieuwe

XML-standaard

voor

gegevensuitwisseling

tussen

verschillende besturen. XML is een open standaard die wordt gebruikt om data te beschrijven. XML wordt wereldwijd beschouwd als de nieuwe standaard voor datauitwisseling. Hierdoor besloot de KSZ niet meer verder te investeren in de ontwikkeling van het klassieke IHN-systeem en werden nieuwe informatiestromen ontwikkeld volgens

28

Spoor eGovernment


de XML-standaard (X, 2003e). Dit betekende echter dat voor die OCMW’s en informaticaservicebureaus die gegevens wensten uit te wisselen via de nieuwe XMLstandaard, eerst diensten in XML dienden te worden aangeboden en ontwikkeld waarvan equivalenten in de andere formaten reeds bestonden. Dit probleem stelde zich niet enkel bij de KSZ, maar tevens bij de verschillende (private) informaticaleveranciers die applicaties ontwikkelen voor de OCMW’s. In de praktijk heeft deze situatie ertoe geleid dat er vier verschillende scenario’s zijn om aan te sluiten op de KSZ. Het eerste scenario is ‘A1 + IHFN’. Dit is de uitwisseling van informatie door middel van een prefix ‘A1’ waaraan het gegevensgedeelte worden gekoppeld in de oude standaard. De prefix bevat informatie nodig voor het routeren van de data. De eigenlijke inhoud van een bericht bevindt zich in het gegevensgedeelte. In scenario

worden

geen

nieuwe

berichten

meer

ontwikkeld,

maar

bestaande

informatiestromen kunnen worden blijven gebruikt zolang ze niet gewijzigd worden. Dit scenario zal in de toekomst niet verder uitbreiden en is met andere woorden een uitdoofscenario. Het tweede scenario is ‘A1 + XML’. Dit is een soort van tussenscenario, een combinatie van het eerste en derde scenario, waarbij nog wordt gebruik gemaakt van het prefix ‘A1’, maar waarbij de eigenlijke data reeds volgens de XML standaard worden verstuurd. De prefix is hier nog nodig om de data te routeren over het netwerk. Het derde scenario is ‘full XML’. Dit is het scenario dat volledig gebaseerd is op de nieuwe XML-standaard. Deze drie mogelijke scenario’s zijn allen scenario’s waarbij een OCMW gebruikt maakt van een informaticapakket dat in eigen beheer of door een softwarehuis werd ontwikkeld. Deze informaticapakketten maken gebruik van één van de scenario’s. Daarnaast is er nog een vierde mogelijk scenario: de webapplicatie. Een OCMW dat gebruik maakt van deze webapplicatie heeft geen eigen gespecialiseerde software om dossiers te beheren maar gaat dit on line doen. Een tweede probleem was een arrest van het Arbitragehof over de nieuwe Leefloonwet. Een belangrijke hervorming in de Leefloonwet van 2002 was de zogenaamde individualisering van het recht op maatschappelijk integratie. De Leefloonwet introduceerde vier mogelijke categorieën van personen die van een leefloon gebruik kunnen maken: (1) samenwonende, (2) alleenstaande, (3) alleenstaande met recht op een verhoogd bedrag (bv. alleenstaande die voor de helft van de tijd een kind ten laste heeft) en (4) het éénoudergezin. Het Arbitragehof vernietigde deze categorieën vanuit

Kris Snijkers

29


de overweging dat er een vorm van discriminatie bestond tussen een alleenstaande met recht op een verhoogd bedrag en een éénoudergezin (Dupont, 2004). Als reactie op het arrest van het Arbitragehof werden de vier categorieën teruggebracht tot drie categorieën. De categorieën drie en vier werden samengevoegd tot één nieuwe categorie. De beslissing van het Arbitragehof had echter een grote weerslag op de aansluiting

van

de

OCMW’s

op

de

KSZ

aangezien

de

ontwikkeling

van

informatiestromen terug moest worden herbekeken in functie van de nieuwe regelgeving.

3.6

Kosten en baten

In het geval van de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ is het moeilijk om een duidelijke kwantitatieve inschatting van de kosten en baten te maken. Aan de ene kant zijn er veel baten die moeilijk te kwantificeren zijn, aan de andere kant is het moeilijk om een inschatting te maken van de totale kosten van het project (bv. de mate van informatisering van OCMW’s verschilt, OCMW’s maken gebruik van verschillende ITdienstverleners die andere prijzen hanteren,…). De (verwachte) baten liggen in ieder geval bij heel wat actoren in de keten: de OCMW’s kunnen bijvoorbeeld efficiënter werken, de POD Maatschappelijke Integratie heeft meer mogelijkheden tot controle en de burgers worden minder lastig gevallen voor bepaalde informatie. Maar wat betekent dit in de praktijk? En: wegen deze baten op tegen de kosten? Uit een bevraging van de VVSG bij de Vlaamse OCMW’s bleek dat de motivatie van de OCMW’s om aan te sluiten op de KSZ behoorlijk klein is (Boens, 2004). Alhoewel de kosten moeilijk zijn in te schatten is er volgens veel OCMW’s weinig reden om aan te nemen dat men de investering op termijn terug verdient. Deze kosten hangen bijvoorbeeld samen met de bijkomende veiligheidseisen. De mogelijke baten hangen voor de OCMW’s ten eerste samen met het volume aan leefloondossiers dat door een OCMW wordt behandeld. OCMW’s met grote volumes aan leefloondossiers kunnen makkelijker grote efficiëntiewinsten boeken dan OCMW’s met een zeer klein aantal dossiers. Uit cijfers van de VVSG blijkt dat 55% van de OCMW’s in Vlaanderen over minder dan 25 leefloondossiers beschikt (Boens, 2004). Een kwart van de OCMW’s (26.3%) beschikt zelfs over minder dan 10 leefloondossiers. Aan de andere kant is er een zeer beperkt aantal grote OCMW’s (1%) die over meer dan

30

Spoor eGovernment


6000 leefloondossiers beschikken. Zoals eerder al werd aangegeven is het door de grote onderlinge verschillen van OCMW’s moeilijk aan te geven vanaf welke hoeveelheid leefloondossiers de baten van de aansluiting op de KSZ (voor het betreffende OCMW) de kosten overstijgt. Kleinere OCMW’s zijn er echter van overtuigd dat zij zelf geen of onvoldoende baten uit het project halen. Ten tweede hangen de baten samen aan de informatie die voor OCMW’s ter beschikking staat via de KSZ. Zoals eerder reeds werd aangegeven waren de OCMW’s vragende partij voor heel wat informatie die nuttig zou kunnen zijn in het sociaal onderzoek. Bij de start van het project werd de OCMW’s dan ook gezegd dat de zij via de KSZ toegang zouden krijgen tot heel wat van deze informatie (bv. wachtregister of de tewerkstelling van een persoon). Deze informatie bleek echter bij de start van het project nog niet beschikbaar te zijn waardoor heel wat OCMW’s het nut van het project niet meer inzagen (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). Een bijkomend probleem met de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ is het feit dat de baten van het project rechtstreeks samenhangen met het aantal OCMW’s dat is aangesloten op de KSZ. Bijvoorbeeld de controle of een burger al een uitkering van een ander OCMW ontvangt is slechts mogelijk indien dit ander OCMW ook is aangesloten op de KSZ. Deze situatie legt een belangrijke hypotheek op een interbestuurlijk ICT-project. Het project is maar zo sterk als zijn zwakste schakel, met deze nuance dat in dit geval alle schakels in de ketting aanwezig moeten zijn. Geen enkele schakel mag ontbreken. Om de kosten niet al te hoog te laten oplopen voor de kleinere OCMW’s is er gekozen voor de ontwikkeling van een webapplicatie. Kleinere OCMW’s hebben vaak geen aangekochte of zelf ontwikkelde software waarmee de leefloondossiers behandeld worden, maar houden hun dossiers gewoon op papier bij. Grotere OCMW’s daarentegen hebben uitgebreide informaticapakketten waarin, onder meer, de leefloondossiers worden bijgehouden. De verschillende pakketten (bv. informaticapakketten voor boekhouding, personeelsbeleid, administratie) zijn vaak geïntegreerd. Voor deze OCMW’s is het dan ook interessant om de aansluiting op de KSZ via deze pakketten te laten gebeuren. Op deze manier kunnen ze bijvoorbeeld identificatiegegevens rechtstreeks in hun eigen informatiesystemen binnenhalen. De eigen ontwikkeling of aankoop van deze pakketten is echter vrij duur, waardoor kleinere OCMW’s nog steeds

Kris Snijkers

31


op papier werken. Voor deze OCMW’s zou het dan ook een grote investering vergen indien zij een softwarepakket zouden moeten aankopen. Bovendien zou dit softwarepakket geïsoleerd worden gebruikt en ondervinden de kleinere OCMW’s niet de voordelen van de integratie met andere pakketten. Om het schaalprobleem van kleine OCMW’s te ondervangen is er door de POD Maatschappelijke Integratie een webapplicatie ontwikkeld. Deze webapplicatie staat gratis ter beschikking van de OCMW’s die ervan gebruik wensen te maken. Om gebruik te maken van deze webapplicatie hoeven OCMW’s geen softwarepakketten aan te kopen: ze hebben enkel een beveiligde netwerkverbinding nodig om toegang te krijgen tot de leefloon-applicatie. OCMW’s die gebruik willen maken van de webapplicatie moeten

ook

voldoen

aan

de

veiligheidsvereisten

(aanstellen

van

een

veiligheidsconsulent). De eerste versie van de webapplicatie was beschikbaar vanaf juni 2004 (Van Geertsom, 2005b). Deze webapplicatie werd door veel OCMW’s echter als ongebruiksvriendelijk ervaren (Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004). Een van de maatregelen om de aansluiting van de OCMW’s te doen versnellen was dan ook het ontwerp van een nieuwe webapplicatie. De nieuwe webapplicatie, prima-web, is voor de OCMW’s bruikbaar vanaf juli 2005. Een ambtenaar kan via het beveiligd netwerk toegang krijgen tot de applicatie door middel van een ambtenarentoken. Dit ambtenarentoken is een identificatiemiddel gelijkaardig aan het token dat door burgers kan worden gebruikt voor, bijvoorbeeld, de toegang tot de federale Tax-on-web toepassing. Het token zal in de toekomst worden vervangen door de digitale identiteitskaart. De functionaliteiten van de nieuwe webapplicatie worden in twee fases uitgerold (Voets, 2005b). De eerste fase start vanaf juli 2005. Vanaf deze datum kunnen OCMW’s ten eerste de identiteit van een persoon controleren. Dit kan gebeuren door middel van een opzoeking via het rijksregisternummer of de naam of geboortedatum. Op deze manier kan de juiste identiteit van een persoon worden vastgesteld en wordt vermeden dat een persoon zich uitgeeft voor iemand anders.

32

Spoor eGovernment


Ten tweede kan het bevoegde OCMW worden vastgesteld. Een burger kan immers niet bij meerdere OCMW’s terecht voor hulp, maar enkel bij het OCMW van zijn verblijfplaats. De webapplicatie laat toe de verblijfplaats van de geïdentificeerde persoon vast te stellen. Hierbij gaat het wel om de officiële verblijfplaats zoals deze gekend is in het Rijksregister. In de praktijk kan het voorkomen dat een persoon feitelijk op een andere plaats verblijft. In dit geval heeft het OCMW de mogelijkheid om de feitelijke verblijfplaats van de cliënt in het dossier in te voegen. Belangrijk is hier wel dat dit niet betekent dat het OCMW de officiële verblijfplaats vervangt of corrigeert. Dit is een taak die enkel door de gemeente kan worden uitgevoerd. Het OCMW kan eventueel de betrokken persoon verzoeken om zijn officiële verblijfplaats bij de gemeentelijke administratie aan te passen. De feitelijke verblijfplaats wordt in het dossier als ‘extra informatie’ opgenomen naast de officiële verblijfplaats. De maatschappelijk assistent zal zich in het sociaal onderzoek ook baseren op de feitelijke verblijfplaats, niet enkel op de officiële verblijfplaats. Naast de officiële verblijfplaats van een persoon krijgt het OCMW ook een overzicht van (eventueel) alle andere OCMW’s die over de betrokken burger een dossier hebben. Ten derde krijgt het OCMW een hele reeks informatie die nuttig is voor het sociaal onderzoek. Naast de historiek van de officiële adressen bevat deze informatie ook de officiële gezinssamenstelling zoals deze is gekend in het Rijksregister. Net zoals in het geval van de officiële verblijfplaats is het ook hier mogelijk dat de officiële gezinssamenstelling in de praktijk afwijkt van de feitelijke gezinssamenstelling. Het OCMW heeft hier de mogelijkheid om de feitelijke gezinssamenstelling in te voeren in het dossier. De informatie in het Rijksregister wordt niet aangepast. Het OCMW kan eveneens de inkomsten en uitgaven van een gezin invoeren in het dossier (deze informatie wordt niet via de KSZ aangeleverd). Tot slot van het sociaal onderzoek kan het verslag en het voorstel voor de OCMW-raad in het dossier worden gevoegd. Ten vierde worden, na de beslissing van de OCMW-raad over het betreffende dossier, automatisch de nodige attesten verzonden: het dossier wordt geïntegreerd in de KSZ en de aanvraag voor de terugbetaling van de toelage door de POD Maatschappelijke Integratie en het multifunctioneel attest worden automatisch verzonden.

Kris Snijkers

33


De webapplicatie bevat eveneens een aantal functionaliteiten voor het beheer van het dossier en de mogelijkheid tot het afdrukken van stukken uit het dossier. In de tweede fase worden de functionaliteiten nog verder uitgebreid. Ten eerste zullen de OCMW’s kunnen beschikken over een rekenmodule om het juiste leefloonbedrag te berekenen. Dit bedrag hangt immers af van de inkomsten van een persoon en moet dus voor iedere persoon afzonderlijk worden berekend. Deze berekeningen maken deel uit van de controle die de POD Maatschappelijke Integratie uitvoert op de beslissingen van een OCMW. Ten tweede kunnen OCMW’s gegevens overdragen aan andere OCMW’s. Dit is echter enkel mogelijk tussen OCMW’s die gebruik maken van de webapplicatie. Het uitwisselen van dossiers tussen OCMW’s die op een verschillende manier hun dossiers beheren (bv. webapplicatie of applicatie ontwikkeld door een softwarefirma) is niet mogelijk. De mogelijke uitwisseling van dossiers tussen OCMW’s wordt beschouwd als een belangrijke stap in de richting van het unieke dossier (Lejour, 2004;Adviseur POD Maatschappelijke Integratie, 2005). Een uniek dossier wil zeggen dat de informatie over één burger zit vervat in één dossier en niet meer verspreid bij meerdere instellingen. Gegevens over een bepaalde persoon worden dus niet meer ingegeven door verschillende instellingen. De instelling die ervoor verantwoordelijk is zal de gegevens op een gestandaardiseerde manier ingeven. Vervolgens zullen andere instellingen die deze gegevens nodig hebben deze gegevens moeten opzoeken in het unieke dossier, in plaats van deze zelf bij de burger te gaan opvragen (Lejour, 2004). Een derde belangrijke nieuwigheid in de tweede fase van de webapplicatie is de mogelijkheid om statistieken te genereren voor de ondersteuning van het sociaal beleid. Veel OCMW’s hebben vraag naar statistieken over hun sociaal beleid, maar beschikken hier niet of onvoldoende over. De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ maakt het mogelijk om statistieken te genereren zodat het beleid van de OCMW’s beter ondersteund wordt. In de ontwikkeling van de webapplicatie begeeft de POD Maatschappelijke Integratie zich op het terrein van de private informaticahuizen. Verschillende informaticahuizen uit de privé-sector zijn actief op de markt van de OCMW’s. Zij ontwikkelen geïntegreerde

34

Spoor eGovernment


softwareoplossingen om het beheer en beleid van de OCMW’s te ondersteunen. De POD Maatschappelijke Integratie komt in een moeilijke verhouding te staan ten opzichte van de informaticahuizen. Aan de ene kant treedt ze in concurrentie met de informaticahuizen, aan de andere kant is de hulp en medewerking van de informaticahuizen noodzakelijk om de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ te realiseren. De webapplicatie van de POD Maatschappelijke Integratie staat in concurrentie met de applicaties die worden aangeboden door de privé-sector. Deze concurrentie beperkt zich echter tot de kleine OCMW’s die nog geen geïnformatiseerde applicaties gebruiken. Deze OCMW’s zullen misschien eerder geneigd zijn om de gratis applicatie te gebruiken in plaats van een betalende applicatie uit de privé-sector. OCMW’s die reeds verder staan in hun informatisering zullen waarschijnlijk blijven gebruik maken van de applicaties van de informaticahuizen aangezien deze applicaties zijn geïntegreerd in andere geïnformatiseerde pakketten. Dit is niet het geval met de webapplicatie die door de POD Maatschappelijke Integratie wordt aangeboden. De informaticahuizen zijn echter ook een noodzakelijke partner die moeten worden betrokken in de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ. Aangezien de informaticahuizen de softwarepakketten ontwikkelen is het nodig afspraken te maken over hoe de informatie-uitwisseling tussen OCMW’s en de POD Maatschappelijke Integratie in zijn werk moet gaan. Om de informaticahuizen bij het project te betrekken werd er een maandelijks overleg voorzien. Een goed overleg met deze actoren was des te belangrijker op de momenten dat het project doorkruist werd door een aantal technische en juridische problemen. De informaticahuizen moesten op zulke momenten immers ook grote aanpassingen doen aan hun systemen. Naast een geregeld overleg met de informaticahuizen worden ze ook als een intermediaire partner beschouwd. De informaticahuizen spelen een belangrijke rol gedurende de zogenaamde ‘testfase’ van de OCMW’s (Voets, 2005a). Indien een OCMW aansluit op de KSZ vindt er eerst een testfase van maximaal twee maanden plaats. De bedoeling van deze testfase is om de OCMW’s de kans te geven te oefenen met de aansluiting en om na te gaan of alle informatiestromen op een correcte manier verlopen. Een testfase is cruciaal voor eGovernment projecten. Ten eerste is het nodig

Kris Snijkers

35


de technologie uit te testen, bijvoorbeeld om na te gaan of de technologische infrastructuur voldoende capaciteit heeft. Ten tweede kunnen eGovernment projecten leiden tot noodzakelijke veranderingen in de organisatie of werkprocessen. Een organisatie die met nieuwe technologieën gaat werken heeft tijd nodig om deze aanpassingen door te voeren en nieuwe routines te ontwikkelen. Gedurende deze testfase is er in een begeleiding voor de OCMW’s voorzien. Handelingen die gedurende deze fase worden gedaan door een OCMW (bv. data die worden uitgewisseld) zijn niet echt. Pas indien tijdens de testfase alle informatiestromen succesvol blijken te zijn kan een OCMW overstappen naar de ‘productiefase’. De informaticahuizen spelen in deze testfase een belangrijke rol. OCMW’s die gebruik maken van applicaties van een informaticahuis hoeven immers zelf niet de testfase te doorlopen. Informaticafirma’s kunnen hun applicatie testen en een erkenning krijgen. Indien zij over deze erkenning beschikken hoeven de OCMW’s die van deze applicatie gebruik maken niet meer te testen. Deze aanpak heeft als voordeel dat het OCMW geen energie hoeft te investeren in een testfase waarin een aantal activiteiten dubbel moeten lopen (zowel op de klassieke manier als via de KSZ). Het nadeel is echter dat de OCMW’s niet leren omgaan met de aansluiting en pas achteraf, in de productiefase, worden geconfronteerd met de nieuwe manier van werken. De verdeling van kosten en baten heeft ook te maken met de financiële aspecten die verbonden zijn aan de toegang tot databanken. Het gaat hierbij onder meer over de vraag wie instaat voor het beheer van databanken (en dus de kosten draagt) en tegen welke financiële voorwaarden andere organisaties toegang tot deze databanken kunnen krijgen. Deze problematiek wordt later in dit rapport behandeld (zie paragraaf 3.8 Toegang tot databanken).

3.7

Pro-actieve diensten

De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ maakt het mogelijk om aan een aantal categorieën van burgers proactieve diensten toe te kennen. Dit zijn diensten waarvoor de burger niet zelf meer contact hoeft op te nemen met de overheid, maar die hem automatisch worden toegekend. Aan een leefloon zijn er een aantal verschillende rechten gekoppeld. Zonder de inzet van ICT staan burgers zelf in voor het verkrijgen van deze rechten. In de praktijk zullen burgers hierover wel worden geïnformeerd door de

36

Spoor eGovernment


maatschappelijk assistent. Echter, het is voor de burger nog steeds noodzakelijk om zelf het betreffende recht aan te vragen en hiervoor de nodige attesten te verzamelen. In Tabel 1 worden een aantal verschillende sociale voordelen voor mensen met een

leefloon weergegeven. Telkens wordt de organisatie vermeld die verantwoordelijk is voor de toekenning van het voordeel en het bijhorende proces.

Kris Snijkers

37


Tabel 1 – Proactieve diensten: sociale voordelen voor leefloners Sociaal voordeel

Organisatie

Beschrijving

Proces

Gewaarborgde

Rijksdienst voor

Kinderbijslag voor

Multifunctioneel attest. Hier komt een automatische

kinderbijslag

Kinderbijslag

kinderen die hier normaal

behandeling (pro-actieve dienstverlening) tot stand die de

geen recht op hebben

aanvraag vergemakkelijkt; de papieren procedure blijft voorlopig wel behouden.

Verhoogde

Mutualiteit

Maximumfactuur

tegemoetkoming

Verhoogde terugbetaling

gezondheidszorgen

van geneeskundige

Multifunctioneel attest.

verstrekkingen Vrijstelling van wachttijd Vrijstelling van bijdragebetaling, Terugbetaling in geval van overlapping leefloon/maatschappelijke dienstverlening en ZIVuitkering VG-netabonnement

38

De Lijn

Mogelijkheid tot

(Papieren) attest van OCMW voorleggen aan De Lijn. Dit wordt

aankopen van een VG-

in de toekomst vervangen door een elektronische

netabonnement bij De

gegevensoverdracht aan De Lijn waardoor de burger niet meer

Lijn

zelf een attest hoeft voor te leggen.

Spoor eGovernment


Sociaal voordeel

Organisatie

Beschrijving

Proces

Sociaal telefoontarief

Belgacom

Goedkopere aansluiting,

Belgacom kan sedert 1998 gebruik maken van bepaalde

abonnement en

gegevens uit de KSZ om de sociale telefoontarieven toe te

gesprekken

kennen. Het gaat hier niet om een automatische toekenning van het recht, maar om een automatische controle en verlenging van het recht voor die personen die er al van gebruik maken. De burger moet de eerste keer wel nog zelf het recht aanvragen met een (papieren) attest van leefloon.

Telefoonkaart voor

Belgacom

leefloners

Gratis telefoonkaarten,

De burger moet een (papieren) attest van leefloon voorleggen

afgeleverd door OCMW

aan Belgacom.

Specifiek Sociaal

Gas- en

Goedkoper gas en

De burger moet een (papieren) attest van leefloon voor te

Tarief voor Gas en

elektriciteitsmaatschappij

elektriciteit

leggen aan de leverancier van gas en/of elektriciteit.

Heffing op

Vlaamse

Heffing hoeft niet te

(Papieren) attest van OCMW voorleggen aan VMM na

waterverontreiniging

Milieumaatschappij

worden betaald

ontvangst van het heffingsbiljet. Sinds 2001 is dit proces

Elektriciteit

vervangen door elektronische gegevensoverdracht aan de VMM, waardoor de betreffende categorieën van personen automatisch de vermindering bekomen.

Kris Snijkers

39


Het multifunctioneel attest is een belangrijk element in de uitbouw van proactieve dienstverlening (Vande Lanotte, 2000). Het multifunctioneel attest is een elektronisch attest dat door het OCMW wordt gestuurd naar de instellingen voor verzekering tegen ziekte en invaliditeit. Het multifunctioneel attest geeft aan of een persoon een uitkering (leefloon of equivalent) of maatschappelijke dienstverlening van een OCMW verkrijgt. Op basis van deze informatie kunnen de instellingen voor verzekering tegen ziekte en invaliditeit een aantal rechten, bijvoorbeeld de vrijstelling van bijdragebetaling of de vrijstelling van wachttijd, proactief toekennen. Bovendien signaleert het multifunctioneel attest wanneer een persoon zowel een uitkering van het OCMW ontvangt als gerechtigd is op een uitkering van de instellingen voor verzekering tegen ziekte en invaliditeit. In deze situatie komt het voor dat een OCMW een voorschot geeft op de invaliditeitsuitkering. Deze voorschotten worden nadien door de instellingen voor verzekering tegen ziekte en invaliditeit terugbetaald. Het multifunctioneel attest vervangt de klassieke procedure via papier. Via de klassieke procedure werd gebruik gemaakt van een papieren attest dat, hetzij door de burger aan de betreffende instelling werd bezorgd, hetzij door het OCMW werd opgestuurd. De nadelen van dit systeem zijn duidelijk. Ten eerste wordt de burger gebruikt als boodschapper tussen de verschillende instellingen van sociale zekerheid. Ten tweede is het nodig dat de informatie die op papier wordt uitgewisseld, manueel opnieuw wordt ingevoerd door de instelling die het papieren attest ontvangt. Ten derde bestaat het risico dat burgers geen gebruik maken van bepaalde rechten indien het attest om een of andere reden niet op zijn juiste bestemming belandt, of wanneer er helemaal geen attest wordt opgemaakt. Het multifunctioneel attest leidt tot een aantal sterke verbeteringen van het proces, zowel op het vlak van de efficiëntie als op het vlak van de effectiviteit. De informatie hoeft niet meer manueel te worden uitgewisseld en overgetikt. De uitwisseling van informatie gebeurt voortaan elektronisch. Dit verhoogt niet enkel de efficiëntie, maar leidt eveneens tot een vermindering van het aantal gemaakte fouten. Op het vlak van de effectiviteit zorgt de nieuwe procedure voor een betere toekenning van rechten aan personen die er recht op hebben. Naast een betere toekenning van rechten is er eveneens een verbeterde mogelijkheid om fraude op te sporen en aan te pakken: er kan

40

Spoor eGovernment


worden vermeden om uitkeringen toe te kennen aan personen die er geen recht op hebben.

3.8

Toegang tot databanken

Voor de OCMW’s worden er door de aansluiting op de KSZ een aantal databanken beschikbaar die nuttig kunnen zijn in de uitvoering van hun werkzaamheden. In het proces van leefloonaanvragen moeten OCMW’s immers heel wat informatie verwerken, tijdens het sociaal onderzoek. Tijdens het sociaal onderzoek wordt de volgende informatie verzameld: -

Identificatiegegevens (naam, adres…);

-

Gezinssamenstelling (eventuele samenwonende personen, kinderen…);

-

Inkomsten (uit werk…);

-

Vermogen (spaargeld, eigendom…);

-

Aanvragen voor hulp bij andere OCMW’s.

Een eerste belangrijke databank waartoe de OCMW’s toegang zullen hebben via de KSZ is het Rijksregister. OCMW’s hebben vaak al toegang tot het Rijksregister via de gemeentelijke administratie. De toegang via de KSZ heeft echter een aantal voordelen (Vande Lanotte, 1999). Ten eerste zijn OCMW’s door de Kruispuntbankwet verplicht om via de KSZ gebruik te maken van het Rijksregister. Ten tweede worden OCMW’s onafhankelijker van de applicaties van het Rijksregister zelf. Ten derde kunnen OCMW’s gegevens zelf opslaan en verwerken. Ten vierde kunnen OCMW’s zogenaamde mutaties ontvangen die via de KSZ worden verstuurd. Het ontvangen van mutaties betekent dat, indien informatie in het Rijksregister wijzigt (bv. adreswijziging door een verhuis) deze informatie wordt ‘gepusht’ naar organisaties waarvoor deze informatie relevant is. De toegang tot het Rijksregister heeft voor OCMW’s echter ook een praktisch nadeel. De informatie die zij rechtstreeks bij het Rijksregister halen (bijvoorbeeld via het gemeentebestuur) wordt voor de maatschappelijk assistenten op een gemakkelijkere manier gepresenteerd dan de informatie die zij zelf via de KSZ bij het Rijksregister opvragen (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). De informatie die rechtstreeks via het Rijksregister komt wordt op één overzichtelijk blad voorgesteld (bv. alle informatie

Kris Snijkers

41


met betrekking tot één gezin) terwijl de toegang via de KSZ via een aantal verschillende stromen werkt. De toegang via de KSZ is dus wat tijdrovender en omslachtiger (bv. de informatie over één gezin moet voor elke persoon apart worden aangevraagd). Het OCMW zou de informatie uit het Rijksregister kunnen gebruiken in intakegesprekken en het sociaal onderzoek. Hier stelt zich echter het probleem dat de informatie in het Rijksregister niet altijd overeenstemt met de realiteit. Hoewel de informatie in het Rijksregister voor het overgrote deel van de bevolking correct is kan er niet volledig op worden vertrouwd door de OCMW’s. Bijvoorbeeld adresinformatie of informatie over de feitelijke gezinssamenstelling blijkt voor aanvragers van een leefloon in de praktijk vaak niet correct te zijn in het Rijksregister (Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004;Secretaris OCMW, 2005). Een maatschappelijke werker zal tijdens het sociaal onderzoek echter ook rekening houden met de feitelijke situatie van een burger in plaats van enkel met de ‘officiële’ gegevens die hij binnenkrijgt van het Rijksregister. Ook de feitelijke situatie van een burger wordt meegenomen om een beslissing over eventuele steun te nemen. Naast het Rijksregister is er voor het OCMW nog een andere bron van belang, vooral voor wat betreft de identificatie van asielzoekers: het wachtregister. Het wachtregister was bij de aanvang van het project echter nog niet toegankelijk voor de OCMW’s via de KSZ (Boens, 2004). Het wachtregister is pas sinds 2004 toegankelijk (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). Het wachtregister bevat informatie met betrekking tot kandidaat politiek vluchtelingen, meer bepaald met betrekking tot het verloop van hun aanvraag. De identificatiegegevens van deze personen worden bijgehouden in het Rijksregister (tijdens zijn asielprocedure is een persoon dus zowel in het wachtregister als in het Rijksregister gekend). De OCMW’s hebben toegang tot dit wachtregister om hun taken ten opzichte van asielzoekers te kunnen uitoefenen (X, 2003a). OCMW’s zijn immers verantwoordelijk voor maatschappelijke dienstverlening ten opzichte van kandidaat politieke vluchtelingen (tijdens hun asielprocedure) en dringende medische hulp aan personen die illegaal op het grondgebied verblijven. OCMW’s hebben toegang nodig tot het wachtregister om een asielzoeker te identificeren, de stand van zaken in zijn procedure te kennen (is de asielaanvraag nog in behandeling of al afgewezen?) of voor het sociaal onderzoek (bv.

42

Spoor eGovernment


de gezinssamenstelling). Dit is onder meer van belang in het spreidingsplan van de federale overheid om asielzoekers op een redelijke manier te verspreiden over verschillende OCMW’s. Hierbij wordt iedere asielzoeker aan één specifiek OCMW toegewezen. Het toegewezen OCMW kan worden teruggevonden in het wachtregister. De consultatie van het wachtregister heeft een aantal attesten doen verdwijnen. Zo bestond er een attest van de Raad van State waarmee werd bewezen dat een asielzoeker een beroep had ingesteld bij de Raad van State tegen de beslissing over zijn verzoek. Gedurende zijn beroepsprocedure heeft een asielzoeker immers nog recht op maatschappelijke dienstverlening. Door de oprichting van het wachtregister levert de Raad van State deze attesten niet meer af, maar dienen de OCMW’s deze informatie te raadplegen in het wachtregister (Vande Lanotte, 2003). Het

Rijksregister

en

het

wachtregister

zijn

voornamelijk

bedoeld

voor

identificatiedoeleinden van burgers en het bepalen van de bevoegdheid van een OCMW. Naast deze functie heeft het OCMW ook nood aan gegevens nuttig voor het sociaal onderzoek, bijvoorbeeld voor het bepalen van de inkomsten en bezittingen van een burger. Hier situeert zich in de eerste plaats een probleem met betrekking tot inkomsten uit arbeid (Boens, 2004). De OCMW’s hadden bij de start van het project nog geen toegang tot de Dimona-gegevens (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). Deze gegevens laten een OCMW toe om te zien of een persoon al dan niet werkt. Het OCMW kon via de KSZ wel zien bij welke instelling van sociale zekerheid een burger is gekend, maar wist bijvoorbeeld geen verdere details. Voor deze details moet een OCMW verder contact opnemen met de betreffende instelling. Dit is bijvoorbeeld het geval met werkgevers. Een OCMW kon hier niet over de concrete details beschikken en wist dus niet concreet of een burger die bijvoorbeeld om een leefloon vraagt wel of geen werk heeft. Een alternatief was deze informatie op te vragen bij de personenbelasting, maar op deze gegevens zit uiteraard een grote vertraging. De toegang tot de Dimonagegevens is operationeel sinds 2005. De toegang tot nieuwe informatie voor een OCMW wordt door een aantal factoren beperkt. Ten eerste is er toestemming nodig van het Sectoraal comité van de sociale zekerheid. Zoals eerder reeds werd omschreven gaat dit comité na of een informatieuitwisseling wel in overeenstemming is met de wetgeving rond privacy. Ten tweede kost

Kris Snijkers

43


de ontwikkeling van informatiestromen veel geld. Aangezien deze kosten voor veel OCMW’s te weinig baten opleveren dreigt men hier in een vicieuze cirkel te belanden. Hoe minder informatiestromen er voor de OCMW’s worden ontwikkeld, hoe minder baten een aansluiting op de KSZ voor een OCMW oplevert. In de toegang tot databanken spelen kosten en baten ook een grote rol. De opzet en het onderhoud van een databank brengen kosten met zich mee. De baten van een databank liggen bij de gebruikers ervan, met andere woorden de organisaties die toegang hebben tot de databank. De vraag die zich hier nu stelt is op welke manier (door wie) de kosten die samenhangen met de databank worden gedragen. Hier zijn verschillende modellen denkbaar. In de context van de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ speelt deze problematiek vooral voor wat betreft de toegang tot het Rijksregister. OCMW’s kunnen in principe op twee manieren toegang verkrijgen tot het Rijksregister. De eerste, klassieke, manier is de rechtstreekse consultatie van het Rijksregister. Deze mogelijkheid staat volledig los van de KSZ. De OCMW’s moeten deze aansluiting betalen. De toegang via de KSZ is voor de OCMW’s gratis. Het probleem is echter dat de informatie die rechtstreeks bij het Rijksregister wordt opgevraagd voor de maatschappelijk assistenten op een betere manier wordt gepresenteerd dan de informatie die via de KSZ wordt verkregen. Deze situatie heeft een aantal gevolgen. Ten eerste worden OCMW’s gestimuleerd om gebruik te blijven maken van de rechtstreekse toegang tot het Rijksregister, waarvoor ze wel moeten blijven betalen. Ten tweede verlaagt dit de motivatie van OCMW’s om aan te sluiten op de KSZ, aangezien de toegang tot het Rijksregister net één van de motieven zou zijn om op de KSZ aan te sluiten. Het aanbrengen van wijzigingen in de bestaande verdeling van kosten en baten in een complexe keten blijkt geen eenvoudige opgave te zijn.

3.9

Veiligheid

De veiligheid van het beheer en uitwisselen van data tussen de OCMW’s an de KSZ is een belangrijk aandachtspunt in het project. OCMW’s moeten aan een aantal veiligheidsvereisten voldoen vooraleer ze kunnen aansluiten op de KSZ. De belangrijkste vereisten zijn de aanstelling van een veiligheidsconsulent en de ontwikkeling van een veiligheidsbeleid (Kempgens, 2005).

44

Spoor eGovernment


Een veiligheidsbeleid heeft als algemene doelstelling de vertrouwelijkheid, integriteit en beschikbaarheid

van

informatie

te

garanderen

(Van

den

Heuvel,

2005).

Vertrouwelijkheid verwijst naar de noodzaak om informatie in vertrouwen te bewaren en te behandelen. Niet alle informatie kan zomaar toegankelijk zijn voor iedereen. Zeker in het geval van OCMW’s, waar er vaak met gevoelige informatie wordt gewerkt, moet de toegang tot informatie worden beperkt tot die personen die de informatie echt nodig hebben. Integriteit verwijst naar de juistheid en volledigheid van de informatie. Is een OCMW zeker dat de informatie die over een bepaalde persoon wordt bewaard volledig en juist is? Kan de informatie niet, per ongeluk of met opzet, worden veranderd gedurende de tijd dat de informatie wordt bewaard? Beschikbaarheid duidt op de noodzaak om altijd over de informatie te kunnen beschikken. Informatie kan bijvoorbeeld niet meer toegankelijkheid zijn omwille van evoluties in opslagmedia (bv. kunnen we achter x aantal jaren nog CD-ROM’s lezen?) maar ook door acute problemen (bv. crash harde schijf, capaciteitsproblemen). De veiligheidsconsulent is de verantwoordelijke voor het veiligheidsbeleid in het OCMW (X, 2003d). De veiligheidsconsulent wordt aangesteld door de OCMW-raad. Het OCMW moet

de

identiteit

van

deze

veiligheidsconsulent

meedelen

aan

de

POD

Maatschappelijke Integratie. De veiligheidsconsulent moet een voldoende vorming hebben gehad, over voldoende tijd beschikken en mag geen andere onverenigbare functie

uitoefenen.

Verschillende

organisaties

richten

vormingen

in

voor

de

veiligheidsconsulenten. Zo richt de veiligheidscel van de POD Maatschappelijke Integratie informatiesessies in voor de veiligheidsconsulenten om hen te ondersteunen in de uitwerking van een veiligheidsbeleid. De tijdsbesteding en de onverenigbaarheden vormen eveneens een belangrijk aspect van de veiligheidsconsulent. De taken van de veiligheidsconsulent kunnen dus niet zomaar worden toegewezen aan eender welk personeelslid van het OCMW indien deze persoon geen substantieel deel van zijn tijd aan veiligheidsaspecten kan besteden. Bovendien zijn sommige functies volledig onverenigbaar met de rol van veiligheidsconsulent (bv. OCMW-secretaris of hoofd van de afdeling informatica). Hier speelt het principe dat een persoon niet gelijkertijd controleur en gecontroleerde kan zijn. De aanstelling van een afzonderlijke veiligheidsconsulent blijkt voor heel wat OCMW’s een moeilijke zaak te zijn. Vooral kleine OCMW’s hebben niet de mogelijkheid om een

Kris Snijkers

45


aparte veiligheidsconsulent aan te stellen. Bovendien kan hier ook de vraag worden gesteld of het voor kleine OCMW’s wel nodig is om een voltijdse veiligheidsconsulent in dienst te hebben. Het Toezichtscomité (nu het Sectoraal comité) heeft aan aantal richtlijnen voorgesteld om met deze problemen om te gaan (Ringelheim, 2000). Zo hoeft de veiligheidsconsulent niet voltijds aan één OCMW verbonden te zijn. Hier zijn er verschillende mogelijkheden. Een eerste mogelijkheid is dat verschillende OCMW’s één veiligheidsconsulent delen. Een tweede mogelijkheid is de rol van veiligheidsconsulent te laten uitoefenen door de preventieambtenaar van de gemeente. Deze twee mogelijkheden hebben volgens het Toezichtscomité het grote voordeel dat de veiligheidsconsulent zich kan specialiseren door te werken in verschillende OCMW’s, of door

een

kruisbestuiving

tussen

de

functie

van

preventieadviseur

en

veiligheidsconsulent. Een derde mogelijkheid is dat in uitzonderlijke gevallen het Toezichtscomité kan toestaan dat de functie van veiligheidsconsulent wordt uitgeoefend door de secretaris. Dit zal in de praktijk echter enkel het geval zijn voor zeer kleine OCMW’s waar de taak aan niemand anders gegeven kan worden. De vierde mogelijkheid is dat een OCMW de functie van veiligheidsconsulent uitbesteedt aan een gespecialiseerde veiligheidsdienst. Op dit ogenblik levert Smals-MvM deze dienst aan OCMW’s. Deze laatste mogelijkheid kan echter ook enkel na toestemming van het Toezichtscomité. De

veiligheidsconsulent

is

verantwoordelijk

voor

het

veiligheidsbeleid.

Dit

veiligheidsbeleid krijgt vorm door een jaarlijks veiligheidsplan. Het veiligheidsbeleid moet voorzien in zowel een fysieke als logische beveiliging van de informatiesystemen (Van den Heuvel, 2005). De fysieke beveiliging heeft te maken met de fysieke veiligheid van de systemen. Hieronder kan bijvoorbeeld worden verstaan de veiligheid voor overstromingen of brand. De fysieke gevaren kunnen zich zowel met als zonder menselijke tussenkomst of opzet voordoen. De logische beveiliging staat los van eventuele fysieke gevaren. Logische beveiliging heeft bijvoorbeeld te maken met de toegang van personen tot de data of de dreiging van computervirussen. In een veiligheidsbeleid is het noodzakelijk alle risico’s die zich kunnen voordoen in kaart te brengen en afdoende antwoorden te bieden voor deze risico’s. Dit kan gaan om manieren om de risico’s te vermijden, te verkleinen of om een plan van aanpak indien het risico zich toch effectief zou stellen.

46

Spoor eGovernment


3.10 Organisatie van het OCMW De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ heeft gevolgen voor de interne organisatie van het OCMW. Hierbij gaat het vooral over de interne taakverdeling en coördinatie. Een belangrijke vraag die zich hier stelt is deze naar wie de geïnformatiseerde systemen zal gebruiken (Adviseur POD Maatschappelijke Integratie, 2005). Er zijn immers verschillende mogelijke opties. Een eerste optie is dat de maatschappelijk assistent zelf rechtstreeks gebruik maakt van een elektronisch dossier. In deze optie kan er nog een onderscheid worden gemaakt tussen maatschappelijk assistenten die bij de intake of andere gesprekken met burgers rechtstreeks gebruik maken van een PC en maatschappelijk assistenten die de gegevens van een gesprek pas later in een PC invoeren. Een tweede optie is dat het invoeren van gegevens gebeurt door administratief personeel. Deze twee algemene keuzemogelijkheden zijn natuurlijk niet neutraal. Ze hebben beiden allerhande gevolgen op het vlak van kosten/baten en de relatie met de burger. Een OCMW dat gebruik blijft maken van administratieve krachten om gegevens in te voeren blijft natuurlijk geconfronteerd met vormen van dubbelwerk. Gegevens die door de maatschappelijke assistent op papier worden genoteerd moeten nadien nog eens worden ingevoerd door een administratief assistent. Dit betekent eveneens dat de maatschappelijk assistent niet over een aantal gegevens beschikt op het ogenblik dat hij een gesprek heeft met een burger. De gegevens die door de aansluiting op de KSZ beschikbaar zijn kunnen echter nuttige informatie opleveren voor de maatschappelijk assistent en versterken zijn positie ten opzichte van de burger.

Kris Snijkers

47


4

ANALYSE EN INTERPRETATIE VAN HET INTERBESTUURLIJK PROJECT

Voor de analyse en interpretatie van het project zullen we in deze paragraaf het theoretische kader uit ‘eGovernment in een interbestuurlijke context: een exploratie’ volgen (Snijkers, 2004). Het theoretisch kader kan worden samengevat in Figuur 1.

onafhankelijkheid

machtsdimensie

samenwerking

afhankelijkheid convergentie

institutionele dimensie

conflict

strategische dimensie divergentie

Figuur 1 - Dimensies van een interbestuurlijk eGovernment project (naar (Snellen, 2003))

In deze figuur worden de verschillende dimensies weergegeven die in een interbestuurlijk eGovernment project zijn te onderkennen. De officiële doelstelling van een interbestuurlijk eGovernment project is vaak het verbeteren van interbestuurlijke processen. Deze processen lopen over de grenzen van meerdere administraties heen. Deze administratieve grenzen kunnen echter niet zomaar worden afgedaan als te nemen hindernissen in een interbestuurlijk eGovernment project. Administratieve grenzen hebben een betekenis die het verloop van een project sterk kunnen beïnvloeden. Een eerste probleem waarmee zo’n project wordt geconfronteerd zijn de onderlinge machtsverhoudingen tussen verschillende administraties (machtsdimensie). De integratie van interbestuurlijke processen kan immers leiden tot de vergroting van de onderlinge afhankelijkheden. Indien administraties sterk gericht zijn op hun onafhankelijkheid ten opzichte van anderen zullen ze niet zo snel geneigd zijn om deze onafhankelijkheid op te geven door in het interbestuurlijke project in te stappen. Zij zullen hiervoor goede redenen moeten hebben. Mogelijke redenen om een verlies aan autonomie te aanvaarden zijn, Kris Snijkers

49


onder meer, de toegang tot noodzakelijke hulpbronnen en het realiseren van een betere kosten/baten verhouding. Een tweede probleem vormen het mogelijke verschil in doelstellingen tussen de verschillende administraties (strategische dimensie). De officiële doelstellingen in een interbestuurlijk eGovernment project verwijzen vaak naar het verhogen van de efficiëntie van een proces of het verbeteren van de klantvriendelijkheid. Vaak is het echter zo dat de verschillende deelnemende administraties er een aantal andere doelstellingen op nahouden. Hoe sterker deze doelstellingen verschillen (doeldivergentie), hoe moeilijker de samenwerking zal verlopen. Het derde probleem is de manier waarop vorm wordt gegeven aan de samenwerking (institutionele dimensie). Gegeven de onderlinge machtsverhoudingen en de con- of divergentie van de doelstellingen moet de samenwerking concreet gestalte krijgen. De institutionele setting waarin het project vorm krijgt zal de samenwerking moeten bevorderen en conflicten tussen de verschillende administraties vermijden of oplossen.

4.1

Machtsdimensie: afhankelijkheid, onafhankelijkheid en interdependentie

In een interbestuurlijk ICT-project zijn de machtsverhoudingen tussen de verschillende partijen van belang. Machtsverhoudingen hebben te maken met de toegang tot machtsbronnen

(bv.

databanken,

toegang

tot

de

burger)

en

de

mate

van

(on)afhankelijkheid van verschillende organisaties. Organisaties vertonen immers de neiging om hun onafhankelijkheid te bewaren en zo weinig mogelijk afhankelijkheden te creëren ten opzichte van andere organisaties. In de discussie over machtsverhoudingen wordt vaak het onderscheid gemaakt tussen zelfstandige organisaties en verweven organisaties (de Wit, Meyer, & Breed, 2000). Een zelfstandige organisatie tracht zijn onafhankelijkheid te behouden. In zijn relaties ten opzichte van andere organisaties vinden de interacties plaats in functie van macht en berekening. De zelfstandige organisatie probeert steeds de eigen onderhandelingspositie te versterken. Men probeert zo weinig mogelijk afhankelijk te worden van een machtige organisatie. Een verweven organisatie echter gaat ervan uit dat zijn doelstellingen het best verwezenlijkt kunnen worden door samenwerking met anderen. Hier vindt de interactie plaats in het kader van onderling vertrouwen. Men probeert vertrouwen op te bouwen, te komen tot een win-win-situatie en conflicten te vermijden. Hoe doen deze machtsverhoudingen zich voor in het geval van de

50

Spoor eGovernment


aansluiting van de OCMW’s op de KSZ? Kunnen de OCMW’s worden beschouwd als een zelfstandige of een verweven organisatie? Het antwoord op deze vraag kan verschillen naargelang de organisatie waarmee het OCMW kan samenwerken. In sommige gevallen is het mogelijk dat het OCMW zich zelfstandig opstelt, terwijl een OCMW met andere organisaties wel wil samenwerken. In het netwerk van het sociaal beleid vallen OCMW’s moeilijk te categoriseren onder één van de twee categorieën. In het sociaal beleid kan een grotere verwevenheid van de verschillende organisaties die er een rol spelen van belang zijn. Eerder verwezen we al naar de noodzaak tot het denken in termen van ketens in het sociaal beleid. Verschillende organisaties hebben allen specifieke hulpbronnen of mogelijkheden waarvan de combinatie kan leiden tot de oplossing van sociale problemen. De samenwerking tussen OCMW’s en andere organisaties in de sociale sector kan hier dus een meerwaarde betekenen. De koppeling van de OCMW’s aan de KSZ zorgt voor een toegenomen interdependentie tussen de OCMW’s en andere organisaties in het sociaal beleid en een vervaging van de onderlinge grenzen. Dit leidt, althans in theorie, tot verschillende voordelen op het vlak van efficiëntie, effectiviteit en fraudebestrijding (zie supra). Echter, in de praktijk liggen deze voordelen moeilijker. Een belangrijke voorwaarde voor een ‘verweven organisatie-benadering’ is de mogelijkheid om tot een win-win-situatie te komen. De verschillende samenwerkende partijen moeten allen baten kunnen realiseren uit deze samenwerking. Deze baten moeten op zijn minste groter zijn dan de investering die nodig zijn om de samenwerking op te zetten. De spanning tussen verweven en zelfstandige organisaties laat zich in de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ duidelijk voelen in de relatie ten opzichte van de POD Maatschappelijke Integratie. Duivenboden stelt dat er in het algemeen een scherpe scheiding is tussen een beleidsuitvoerende en een regulerende of toezichthoudende organisatie (van Duivenboden, 2004). In hun verhouding ten opzichte van een toezichthoudende overheid zal een organisatie anders reageren dan in een relatie met andere, horizontale, gelijkwaardige partners. Ten opzichte van een toezichthoudende overheid

zal

een

organisatie

onderhandelingspositie

te

veel

minder

beschermen.

In

open de

zijn

en

trachten

leefloondossiers

treedt

de de

eigen POD

Maatschappelijke Integratie op als toezichthoudende overheid. OCMW’s trachten in de praktijk de wet toe te passen op een manier die hen passend lijkt. Toenemende

Kris Snijkers

51


informatisering en openheid ten opzichte van de toezichthoudende overheid kan er echter voor zorgen dat een OCMW minder mogelijkheden heeft op de wet ‘naar eigen inzicht’ toe te passen 4.1.1

Kosten en baten

Iedere samenwerking, en zeker een samenwerking op het vlak van ICT, brengt kosten en baten met zich mee. De afweging van kosten en baten in een keten van samenwerkende organisaties is complexer dan de afweging van kosten en baten binnen één organisatie. Vaak is het moeilijk om baten en kosten in een keten precies te duiden (zowel kwantitatief als kwalitatief). Bovendien is het in een keten van organisaties niet noodzakelijk dat de baten en kosten samenvallen binnen één organisatie (van Duivenboden et al., 2004). Baten en kosten vallen verspreid over de hele keten. Dit kan problematisch zijn indien blijkt dat de partners in de keten niet uitkomen op een win-win-situatie. Het is mogelijk dat een bepaalde partner kosten draagt, terwijl de baten elders in de keten opduiken. In de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ is deze problematiek voor veel OCMW’s de reden geweest om te aarzelen met de aansluiting. De kosten voor de OCMW’s liggen bijvoorbeeld op het vlak van de toegenomen veiligheidsvereisten. De informaticainfrastructuur en het bijhorende veiligheidsbeleid waren bij de kleinere OCMW’s bij de start van het project nog niet sterk uitgebouwd (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). Voor deze OCMW’s is dan ook een sterke inhaalbeweging noodzakelijk. Vooral de kleinere OCMW’s menen dat de baten van de aansluiting vooral liggen op het vlak van de efficiëntie bij de POD Maatschappelijke Integratie (Boens, 2004;Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004). Aangezien veel OCMW’s over een relatief klein aantal leefloondossiers beschikken zien zij voor de interne organisatie weinig winst door de aansluiting op de KSZ. Zij ervaren de aansluiting als een kost waarvan de baten vooral door de POD Maatschappelijke Integratie worden gedragen. Grotere OCMW’s, die vaak al over meer ervaring op het vlak van informatisering beschikken, zien dit minder als een probleem. De webapplicatie die de POD Maatschappelijke Integratie gratis aanbiedt aan de kleinere OCMW’s is in dit opzicht een belangrijk initiatief. De POD Maatschappelijke Integratie probeert op deze manier immers direct te sturen op de kosten/baten verhouding voor de kleinere OCMW’s door de kosten voor de aansluiting van deze OCMW’s zo laag mogelijk

52

Spoor eGovernment


te houden en de OCMW’s toch de gelegenheid te bieden van een aantal baten gebruik te maken. Het niet, of onvoldoende, samenvallen van kosten en baten binnen één organisatie in de keten is een probleem dat zich niet enkel bij de OCMW’s voordoet. De verdeling van kosten en baten is voor een aantal andere organisaties nog minder evenwichtig. Denk hierbij aan organisaties die bepaalde sociale voordelen toekennen. Deze organisaties zijn van belang omdat ze een specifieke rol spelen in het sociaal beleid. De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ zou hier kunnen leiden tot een betere toekenning van rechten aan burgers die bijvoorbeeld een leefloon hebben (bv. Ontstaan van proactieve diensten). Hiervoor moeten de betreffende organisaties echter ook investeringen doen. De baten van deze investering liggen echter alleen bij de (sociaal zwakkere) klant van de organisatie. In de praktijk is het dus mogelijk dat deze organisaties niet sterk geneigd te zijn om dergelijke investeringen te doen om op een elektronische manier samen te werken met andere partners. Zulk een gebrekkige samenwerking heeft dan weer een demotivatie van andere organisaties in de keten tot gevolg. Indien OCMW’s investeringen doen om aan te sluiten op de KSZ verwachten zij dat ze bijvoorbeeld attesten van leefloon niet meer op papieren vorm naar een andere organisatie moeten sturen (bv. voor toekenning van sociale voordelen) maar dat deze attesten elektronisch toegankelijk zijn via de KSZ. Een probleem ontstaat wanneer organisaties die sociale voordelen toekennen (bv. telefoontarieven of kinderopvang) weigeren gebruik te maken van de elektronische attesten en enkel papieren attesten aanvaarden. Een OCMW dat toch papieren attesten blijft aanmaken voor zijn cliënteel ziet een deel van de baten van de aansluiting verdwijnen omdat een andere organisatie uit de keten niet de kosten voor deze baat wenst te dragen. In het slechtste geval wisselen twee verschillende organisaties geen informatie meer uit met betrekking tot een burger. In dit geval wordt de informatie weer opgevraagd bij de burger zelf. Op deze manier vermindert de controle op de informatie die door de burger wordt verstrekt. Een heikel punt op het vlak van de kosten en baten zijn mogelijke wijzigingen die ontstaan door de interbestuurlijke informatisering aan de bestaande kosten/baten verdeling in de keten. In dit project is een mogelijk voorbeeld de toegang tot het Rijksregister. De rechtstreekse toegang tot het Rijksregister is betalend, terwijl de toegang via de KSZ gratis

Kris Snijkers

53


is voor OCMW’s. Dit voorbeeld toont aan dat een interbestuurlijk eGovernment project consequenties kan hebben voor de bestaande financieringsmechanismen. 4.1.2

Toegang tot hulpbronnen

De toegang tot het Rijksregister via de KSZ is, althans in theorie, interessant omdat OCMW’s op deze manier over de meest recente en correcte identificatiegegevens kunnen beschikken over hun cliënteel. Het Rijksregister treedt hier op als authentieke bron. Om het gebruik van het Rijksregister via de KSZ te evalueren is het belangrijk om duidelijk het verschil te zien tussen twee verschillende modellen van informatievoorziening in de publieke sector: het markmodel en het hiërarchisch of centraal model. Volgens het marktmodel kunnen organisaties allen zelf op eigen houtje en naar eigen inzicht informatie verzamelen. Dit Indien nodig kunnen ze deze via bilaterale akkoorden uitwisselen met andere organisaties (Fuld & Rietdijk, 2004). De informatieverzameling wordt echter niet centraal gecoördineerd of aangestuurd, maar vindt volledig decentraal plaats. Het voordeel van deze manier van werken is dat elke organisatie de informatieverzameling, -opslag en -verwerking volledig kan aanpassen aan de eigen noden en werkprocessen. Het nadeel is dat er een vaak dubbel werk gebeurt (bv. verschillende organisaties die dezelfde informatie opvragen). Dit leidt op zijn beurt tot onnodige administratieve lasten voor zowel burgers als de administratie. Naast het marktmodel kan de informatie ook centraal worden verzameld, bijvoorbeeld in een grote gecentraliseerde databank (centraal of hiërarchisch model). Het voordeel van dit model is dat er schaalvoordelen worden gecreëerd en dat vormen van dubbelwerk worden vermeden.

Het

nadeel

in

dit

model

is

het

gebrek

aan

flexibiliteit

om

de

informatievoorziening af te stemmen op de concrete noden van één specifieke organisatie. Deze twee modellen zijn natuurlijk uitersten op een continuüm. Tussenposities zijn ook goed mogelijk, bijvoorbeeld verschillende decentrale databanken met een centrale, gecoördineerde informatie-uitwisseling (netwerk model). Het principe van de KSZ als zodanig valt overigens eerder te categoriseren als een combinatie van decentrale databanken met een centrale coördinatie van de gegevensuitwisseling. Het centraliseren van identificatiegegevens in het Rijksregister heeft dus een aantal duidelijke voordelen (bv. schaalvoordelen, minder administratieve lasten, aanwezigheid

54

Spoor eGovernment


van één duidelijke authentieke bron). Aan de andere kant is er het belangrijke risico dat de informatie de gecentraliseerd werd te ver verwijderd is van de realiteit en niet geschikt is om ingepast te worden in de processen van een organisatie. Dit laatste probleem stelt zich nu net bij de OCMW’s, meer bepaald in het proces van het leefloon. Vaak komt de informatie waarover het Rijksregister beschikt niet overeen met de werkelijkheid. OCMW’s houden, bijvoorbeeld in het kader van het sociaal onderzoek, echter eveneens rekening met de realiteit. Voor een OCMW tellen de reële gegevens over gezinssamenstelling of woonplaats ook mee in het sociaal onderzoek, naast de gegevens die in het Rijksregister staan. Voor burgers die in contact komen met het OCMW blijken de reële gegevens echter vaak te verschillen van de formele gegevens (Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004;Secretaris OCMW, 2005). Hierdoor neemt de waarde van het Rijksregister voor het OCMW, voor zijn activiteiten in het kader van het sociaal onderzoek, af. Naast het Rijksregister zouden de OCMW’s nog van enkele databanken gebruik willen maken (bv. Het wachtregister, informatie over inkomsten van burgers,…). Deze databanken waren bij de start van het project echter niet allemaal beschikbaar. Dit remt OCMW’s af om aan te sluiten op de KSZ. 4.1.3

Dwang

De moeilijke kosten/baten verhouding en de gebrekkige toegang tot noodzakelijke informatiebronnen hebben als gevolg dat veel OCMW’s niet sterk geneigd zijn om aan het interbestuurlijke project deel te nemen. Hierdoor verloopt het project vrij traag (Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004;Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, 2005). Vanuit de POD Maatschappelijke Integratie en de KSZ wordt wel getracht om zoveel mogelijk te sturen op een snelle aansluiting van de OCMW’s op de KSZ. De ontwikkeling van een webapplicatie voor kleine OCMW’s hebben we reeds eerder vernoemd. Verder wordt er aandacht besteedt aan de ontwikkeling van nieuwe informatiestromen voor OCMW’s. Dit is echter een proces dat tijd en energie vergt (Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, 2005). Het is vrijwel onmogelijk om in alle gewenste informatiestromen te voorzien vooraleer de OCMW’s aansluiten op de KSZ. OCMW’s zullen wat dit betreft een aantal prioriteiten moeten stellen en in de jaren na de aansluiting verder blijven werken aan de ontsluiting van nieuwe informatie.

Kris Snijkers

55


Om de OCMW’s toch zover de krijgen aan te sluiten op de KSZ werd er gegrepen naar het ultieme middel: dwang. Er werd een duidelijke deadline vooropgesteld: voor 1 januari 2006 zouden alle OCMW’s hun dossiers met betrekking tot het leefloon via de KSZ met de POD Maatschappelijke Integratie moeten afhandelen. Als sanctiemiddel wordt de terugbetaling van de staatstoelage vooropgesteld: OCMW’s die de deadline niet halen verliezen de terugbetaling van de door hen uitgekeerde leeflonen. Dwang bleek in dit project de enige manier om de OCMW’s die nog niet waren aangesloten zover te krijgen dit toch te doen, althans voor die OCMW’s die weinig voordelen van het systeem verwachten. Boens illustreert dit als volgt: “Wanneer er gevraagd wordt naar de motivatie om aan te sluiten bij de kruispuntbank zijn de antwoorden ook hier veelzeggend: de meeste OCMW’s beantwoorden deze vraag met een kort “omdat het moet” of “omdat het verplicht wordt. Toch geven ook heel wat OCMW’s aan te rekenen op een betere en/of vluggere informatie, dienstig voor het sociaal onderzoek” (Boens, 2004). Het gebruik van dwang is echter niet zonder risico’s. Rocheleau stelt dat “mandated intergovernmental systems have encountered many problems” (Rocheleau, 2005). Interbestuurlijke projecten zijn volgens hem best gebaseerd op vrijwilligheid. Hieraan hangt wel de consequentie dat vrijwillige projecten gewoonlijk behoorlijk wat tijd in beslag nemen en op veel vertrouwen moeten kunnen rekenen tussen de verschillende partners. Het tijdsbestek kan in dit project als één van de redenen worden aangewezen om toch van dwang gebruik te maken aangezien het project is opgestart in 1997. Op de opbouw van vertrouwen wordt verder in dit rapport teruggekomen.

4.2

Strategische dimensie: perspectieven, visies en doelstellingen

De strategische dimensie van een interbestuurlijk eGovernment project verwijst naar de visies en doelstellingen die in het project voorop staan. Idealiter heeft het project een gemeenschappelijke, overkoepelende visie die door de verschillende partners wordt onderschreven. Deze situatie doet zich in de praktijk echter niet altijd voor. Ten eerste is het mogelijk dat er achter de officiële doelstellingen van een project nog een aantal andere doelstellingen schuilen die niet kenbaar worden gemaakt. Ten tweede lopen de visies en doelstellingen van de verschillende deelnemende administraties niet noodzakelijk samen.

56

Spoor eGovernment


Het perspectief en de visie dat de administraties hebben op de interbestuurlijke verhoudingen beïnvloeden de doelstellingen die aan het project worden toegedicht. 4.2.1

Perspectieven op interbestuurlijke verhoudingen

We kunnen drie perspectieven op interbestuurlijke verhoudingen onderscheiden. Deze verschillende perspectieven vertrekken vanuit een verschillend waardepatroon. Elk van deze waardepatronen heeft zijn gevolgen voor de organisatie van de interbestuurlijke verhoudingen op het vlak van de taakverdeling (specialisatie), de aansturing (coördinatie) en het toezicht (controle). Aan deze verschillende organisatieprincipes kan bovendien een verschillende visie op de rol van de burger worden gekoppeld. Ringeling stelt dat “de in een bepaald politiek-bestuurlijk systeem dominante opvatting over de burger uit zich in tal van organisatorische gevolgen en beleidsmaatregelen” (Ringeling, 2001). De opvattingen over en het perspectief op de interbestuurlijke organisatie hangen dus samen met de visie op de burger. De verschillende perspectieven op interbestuurlijke verhoudingen worden samengevat in Tabel 2:

Kris Snijkers

57


Tabel 2 – Perspectieven op interbestuurlijke verhoudingen Bureaucratisch

Economisch

Netwerk perspectief

perspectief op

perspectief op

op interbestuurlijke

interbestuurlijke

interbestuurlijke

verhoudingen

verhoudingen

verhoudingen

Uniforme implementatie Waarden

van regelgeving,

Efficiëntie, effectiviteit,

Transparantie,

onzekerheidsreductie,

klantgerichtheid

accountability, openheid

rechtszekerheid Interactie en feedback Specialisatie

Dichotomie

Dichotomie

loops tussen

beleidsbepaling –

beleidsbepaling –

verschillende

beleidsimplementatie

beleidsimplementatie

bestuursniveaus en met burgers

Coördinatie

Sturing door middel van

Sturing op

Sturing op onderlinge

regels

inputs/outputs

interdependenties

Hiërarchische controle

Netwerk vormen van

op outputs

accountability

Klant

Partner

Hiërarchische controle Controle

op de toepassing van procedures

Rol van de burger

Rechtsonderhorige

Een eerste perspectief op interbestuurlijke verhoudingen is het bureaucratische perspectief. Binnen dit perspectief staan waarden als uniformiteit, onzekerheidsreductie en rechtszekerheid centraal. Volgens dit perspectief zijn interbestuurlijke verhoudingen op een hiërarchische manier georganiseerd. Het centrale niveau stuurt de lagere niveaus aan door middel van gedetailleerde regelgeving. Lagere niveaus worden beschouwd als uitvoerders van het centraal vastgestelde beleid. Het centrale niveau controleert de uitvoering van de regelgeving. Binnen dit perspectief wordt de burger vooral gezien in zijn rol als rechtsonderhorige. De burger is onderworpen aan de regelgeving die door de overheid is vastgelegd. Het tweede perspectief is het economische perspectief op interbestuurlijke verhoudingen. Hier ligt de nadruk op effectiviteit, efficiëntie en klantgerichtheid. Binnen dit perspectief stuurt het centrale niveau de lagere niveaus niet aan door middel van gedetailleerde regelgeving, maar op basis van inputs en outputs. Het centrale niveau bemoeit zich dus 58

Spoor eGovernment


niet meer met de interne werking van andere besturen, maar richt zich enkel op de te halen resultaten. Men gaat er van uit dat besturen een zekere zelfsturende capaciteit bezitten. De burger wordt binnen dit perspectief vooral gezien als een klant van publieke dienstverlening. Het derde perspectief is het netwerkperspectief. Dit perspectief is gebaseerd op waarden als transparantie, accountability en openheid. In dit perspectief worden alle bestuurslagen gezien als gelijkwaardige partners. De interbestuurlijke verhoudingen worden niet zozeer beschouwd in termen als boven- en ondergeschikt maar in termen van partnerschap. Er is geen strikte scheiding tussen het ‘uitdenken’ en het ‘uitvoeren’ van het beleid. Beide activiteiten zijn sterk aan elkaar gekoppeld. De verschillende bestuursniveaus zijn zich bewust van hun onderlinge afhankelijkheden of interdependenties. Er is dus ook niet enkel een strikt toezicht van centrale besturen op de uitvoerders van het beleid. De toezicht en controle vindt plaats in complexe accountability patronen waarbij eveneens burgers en organisaties uit de privé-sector betrokken zijn. De burger neemt in dit perspectief niet enkel een passieve rol aan van rechtsonderhorige of consument van publieke goederen. De burger treedt actief op als co-producent van het beleid en controleert beleid. In interbestuurlijke eGovernment projecten zal ICT worden gehanteerd in functie van één of meerdere van deze perspectieven. Vaak worden eGovernment projecten gemotiveerd vanuit economische motieven (bv. Effectiviteit of klantgerichtheid). De focus ligt dan op de reorganisatie van processen die over de grenzen van verschillende administraties heen lopen met het oog op een beter bereik van de output. Wanneer we de hierboven weergegeven perspectieven in acht nemen zijn een aantal andere motieven echter eveneens denkbaar. Vanuit een bureaucratisch perspectief kan ICT bijvoorbeeld door het centrale niveau worden aangegrepen om bestaande processen en procedures in ICTsystemen te verankeren en het toezicht op de uitvoerende besturen of burgers te versterken. Vanuit een netwerk perspectief op de interbestuurlijke verhoudingen kan ICT worden gehanteerd om de communicatie omtrent de beleidsevaluatie tussen de verschillende besturen en met de burgers te verbeteren. De inzet van ICT ter verbetering van het ene waardepatroon kan (negatieve) gevolgen hebben voor een ander waardepatroon. Er vertonen zich een aantal duidelijke spanningen tussen de verschillende waardepatronen en het hieraan gekoppelde perspectief op de

Kris Snijkers

59


interbestuurlijke verhoudingen en de burger. Deze spanningen kunnen nog worden versterkt door de inzet van ICT. Hierbij kunnen we bijvoorbeeld denken aan de spanning tussen de voorziening van proactieve diensten (klantgerichtheid) en de bescherming van de privacy van burgers. Om proactieve diensten te voorzien moeten er immers veel gegevens betreffende één persoon worden gecombineerd. Een andere mogelijke spanning is deze tussen het vergroten van het aanbod van on line dienstverlening en de gelijke toegang tot deze diensten. Hier speelt immers het Matheus-effect mee: diegenen die reeds toegang hebben tot het internet krijgen makkelijker toegang tot de on line aangeboden diensten, terwijl diegenen die om uiteenlopende redenen (opleiding, financiële middelen, wenselijkheid) geen toegang hebben tot het internet, niet van de verbetering van de dienstverlening kunnen profiteren. 4.2.2

Officiële doelstellingen van het project

De officiële doelstellingen van het project worden zowel in de regeringsverklaring als in de beleidsdocumenten aangaande het project weergegeven (cfr. de paragrafen 3.3 en 3.4.). In de officiële doelstellingen van het project kunnen zowel een aantal middelen als echte doelstellingen worden onderscheiden. Het gebruik van de SIS-kaart, elektronische uitwisseling van attesten, toegang tot het Rijksregister, de mogelijkheid om de verzekerbaarheidstoestand te controleren en de toegang tot het Opvolgingsbestand zijn in principe geen doelstellingen, maar instrumenten van het project. Voor wat betreft de doelstellingen van het project kunnen we een onderscheid maken tussen drie mogelijke doelstellingen. Ten eerste zijn er de doelstellingen die kunnen worden gelieerd aan de uniforme toepassing van de regelgeving: vermindering van administratieve fouten, grotere controle op de burger (bv. Vermijden dat burgers bij verschillende OCMW’s eenzelfde uitkering aanvragen, uitwisselen van informatie over burgers) en garantie dat burgers de uitkeringen krijgen waar ze recht op hebben. Deze doelstellingen kaderen binnen een bureaucratisch perspectief op de interbestuurlijke verhoudingen waarbij de burger voornamelijk als rechtsonderhorige wordt beschouwd. Ten tweede zijn er doelstellingen die we kunnen relateren aan het verhogen van de efficiëntie, effectiviteit en de klantvriendelijkheid: administratieve vereenvoudiging, automatische toekenning van rechten bij andere instellingen (proactieve diensten), OCMW’s krijgen sneller voorschotten terugbetaald, OCMW’s kunnen sneller over een

60

Spoor eGovernment


dossier beslissen. Deze doelstellingen kaderen in een economisch perspectief op de interbestuurlijke

verhoudingen

waarbij

de

burger

als

een

klant

van

overheidsdienstverlening wordt beschouwd. Een mogelijke derde categorie van doelstellingen, die samenhangt met waarden als openheid, transparantie en accountability tussen de verschillend bestuursniveaus en tussen de overheid en de burger kan moeilijk worden teruggevonden in dit project. Verschillende mogelijkheden zijn op dit vlak, in theorie, denkbaar. Zo is het mogelijk om informatie met betrekking tot het sociaal beleid via het internet ter beschikking te stellen om op deze manier de transparantie van het beleid naar de burgers toe te vergroten. Een andere mogelijk is de interactie tussen de verschillende bestuursniveaus te versterken om op deze manier het beleid te evalueren en aan te passen. De verschillende officiële instrumenten en doelstellingen van het project worden weergegeven in Tabel 3:

Kris Snijkers

61


Tabel 3 - Officiële instrumenten en doelstellingen van het interbestuurlijk project Instrumenten •

Gebruik van de SIS-kaart

•

Elektronische uitwisseling van attesten

•

Toegang tot het Rijksregister

•

Toegang tot het Opvolgingsbestand

•

Inwinnen informatie over de verzekerbaarheidstoestand Doelstellingen

Uniforme toepassing van de Efficiëntie, regelgeving •

Verkleinen kans op

•

• •

het OCMW

recht heeft op andere

verstrekken •

accountability X

Burgers met een

inkomsten heeft

leefloon krijgen

Een persoon kan niet

automatisch bepaalde

dezelfde uitkering

voordelen •

OCMW’s kunnen

verschillende OCMW’s

sneller over een

Garantie dat burgers

dossier beslissen

waar ze recht op

en

Burgers moeten

nagaan of een burger

de uitkeringen krijgen

transparantie

vereenvoudiging minder informatie aan

aanvragen bij •

Administratieve

OCMW’s kunnen

uitkeringen, of andere •

en Openheid,

klantvriendelijkheid

administratieve vergissingen

effectiviteit

•

OCMW’s zullen sneller worden terugbetaald

hebben

Uit bovenstaande analyse blijkt dat de officiële doelstellingen van het project zich vooral situeren op het vlak van een uniforme toepassing van de regelgeving (bureaucratische perspectief) en de verbetering van de efficiëntie, effectiviteit en klantvriendelijkheid (economisch perspectief). Uit deze doelstellingen kan worden afgeleid dat de OCMW’s en de burgers niet zozeer worden gezien als partners van de centrale overheid, maar vooral als uitvoerders van het beleid en ondergeschikten aan de regelgeving.

62

Spoor eGovernment


4.2.3

Doelstellingen van de POD Maatschappelijke Integratie

De algemene doelstelling van de POD Maatschappelijke Integratie kan worden omschreven als de terugbetaling van (een gedeelte van) de leeflonen aan de OCMW’s en de controle op de beslissingen van de OCMW’s. De werking van de POD Maatschappelijke Integratie is beïnvloed geweest door een rapport van het Rekenhof (Adviseur POD Maatschappelijke Integratie, 2005). In dit rapport onderzocht het Rekenhof de implementatie van het beleid rond het bestaansminimum (X, 2003b). Het rapport heeft een kritische houding ten opzichte van de werking van de POD Maatschappelijke Integratie: “In de praktijk bestaat de tussenkomst van het federaal bestuur voornamelijk in het betalen van de toelagen en het controleren van de regelmatigheid ervan. De administratie heeft onvoldoende aandacht voor de bescherming van de gerechtigden en hun gelijke behandeling. Zij evalueert bovendien het beleid niet” (X, 2003b). Deze opmerkingen kunnen duidelijk worden gerelateerd aan de verschillende mogelijke doelstellingen van een interbestuurlijk eGovernment project. Ten eerste ziet het Rekenhof een aantal problemen met de uniforme implementatie van de regelgeving: “Het bestuur organiseert zijn controle niet dusdanig dat het redelijke zekerheid bekomt over de uniforme toepassing van de wet door alle OCMW’s en over de gelijke behandeling van de aanvragers” (X, 2003b). De POD Maatschappelijke Integratie zou, in de ogen van het Rekenhof, ook te weinig aandacht hebben voor een heldere evaluatie van het beleid: “De federale Staat, die het beleid inzake het minimuminkomen bepaalt, evalueert dat beleid niet of laat het niet evalueren; in het bijzonder verzuimt hij om na te gaan of alle personen die recht hebben op het minimuminkomen het ook effectief ontvangen, of die personen erin slagen zich in de maatschappij te integreren, of de regelgeving adequaat is en of de toekenningsvoorwaarden pertinent en controleerbaar zijn” (X, 2003b).

Kris Snijkers

63


Verder wordt door het Rekenhof nog een aantal knelpunten aangehaald: de OCMW’s zenden de informatie met betrekking tot hun dossiers te langzaam naar de federale overheid, OCMW’s stellen niet steeds nodige vragen om informatie aan andere administraties over de situatie waarin een burger zich bevindt (bv. Financiële situatie of gezinssamenstelling), OCMW’s zijn niet altijd zeker van de juiste identiteit van een burger en er is onvoldoende controle op en uniformiteit in de manier waarop de OCMW’s een dossier opstellen. In het antwoord van de administratie aan het Rekenhof wordt gesteld dat veel van de aangehaalde problemen kunnen worden ondervangen door de nieuwe wetgeving op het bestaansminimum (de nieuwe leefloonwet) en dat er bij de organisatie van de nieuwe POD

Maatschappelijke

Integratie

(deze

POD

werd

door

toedoen

van

de

Copernicushervorming opgericht) wel degelijk rekening zou worden gehouden met de bemerkingen van het Rekenhof. Een argument dat in het kader van dit rapport van belang is, is dat ook van de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ wordt verwacht dat een deel van de problemen kunnen worden ondervangen. Zo moet de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ op termijn leiden tot de creatie van het ‘unieke dossier’. Dit ‘unieke dossier’ is een belangrijke prioriteit van de POD Maatschappelijke Integratie en moet leiden tot een grotere gelijkheid in de manier waarop OCMW’s over dossiers beslissen. Verder wenst de POD Maatschappelijke Integratie in het kader van de koppeling van de OCMW’s aan de KSZ de inspectiediensten te versterken. De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ zal ook op de andere problemen die door het Rekenhof worden aangehaald een impact hebben. Ten eerste zullen de OCMW’s, door de toegang tot het Rijksregister, zekerheid hebben over de identiteit van een burger. Ten tweede stelt de aansluiting aan de KSZ de OCMW’s in staat om informatie op te vragen bij andere administraties over de situatie van een burger. Ten derde zullen OCMW’s informatie over een leefloondossier sneller, elektronisch, naar de POD Maatschappelijke Integratie kunnen doorzenden. Deze verschillende elementen tonen aan dat, vanuit het perspectief en de doelstelling (terugbetaling en controle) van de POD Maatschappelijke Integratie, het project heel wat mogelijkheden biedt. Indien we het project bekijken in het licht van het rapport van het Rekenhof, worden vooral de mogelijkheden op het vlak van een uniforme toepassing van

64

Spoor eGovernment


de regelgeving naar voren gebracht. Op de tweede plaats zijn ook economische motieven als het verhogen van de efficiëntie voor de POD Maatschappelijke Integratie van belang. Zo hoeven ze bijvoorbeeld elektronisch toegezonden informatie niet meer in hun geïnformatiseerde systemen in te geven. 4.2.4

Doelstellingen van de OCMW’s

De doelstelling van de OCMW’s ligt in eerste instantie in het bieden van hulp aan burgers die hier nood aan hebben. De OCMW’s zijn te vinden voor een verbetering van de efficiëntie van de leefloon-procedure (Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid, 2005). Toch leven er bij de OCMW’s nog wat vragen over de voordelen die de aansluiting op de KSZ concreet voor hen oplevert (Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004). Een aantal OCMW’s hebben de perceptie dat de kosten en de baten in het project niet gelijkwaardig zijn verdeeld tussen de verschillende partijen. Alhoewel ze vaak investeringen moeten doen in ICT-infrastructuur en veiligheid, menen ze dat het project onvoldoende voordelen oplevert (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). Zeker voor de kleinere OCMW’s vormen de nodige investeringen een drempel om in het project in te stappen. De OCMW’s lijken een andere opvatting op de interbestuurlijke verhoudingen en de burger te hebben dan het federale niveau (Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004;Secretaris OCMW, 2005). De maatschappelijk assistenten werken vanuit een professionele rationaliteit: zij zijn opgeleid om burgers te helpen. De taak van de POD Maatschappelijke Integratie is echter gericht op de controle van de regelgeving. Hierachter schuilt een administratieve rationaliteit. In de praktijk betekent de controle van de POD Maatschappelijke Integratie dat zij de berekeningen die het OCMW heeft gemaakt om het toegekende bedrag te bepalen nakijken. Er wordt bijvoorbeeld niet gekeken naar de opportuniteit van de beslissingen van de OCMW’s. Deze verschillende visie op het project kan de samenwerking bemoeilijken. Zal de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ leiden tot een versterking van de administratieve rationaliteit of van de professionele rationaliteit? Beide rationaliteiten kunnen worden gekoppeld aan de verschillende perspectieven op de interbestuurlijke verhoudingen en de burger. Een administratieve rationaliteit sluit aan bij een bureaucratisch perspectief op de interbestuurlijke verhoudingen. Hier staat de POD Maatschappelijke Integratie in voor de

Kris Snijkers

65


controle op de uniforme toepassing van de regelgeving. Burgers zijn ondergeschikt aan de regelgeving en moeten allemaal op een gelijke manier worden behandeld. De professionele rationaliteit van de maatschappelijk werkers leunt dichter aan bij een economisch perspectief. In dit perspectief moeten de OCMW’s vooral flexibel kunnen inspelen op de variërende behoeften van burgers. Burgers worden hier vooral als een klant beschouwd. Maatschappelijk werkers verwijzen overigens naar burgers met de term ‘cliënt’. De maatschappelijk assistenten treden op als de ‘street-level bureaucrats’. Zij zijn de ambtenaren waarmee burgers contacten hebben. In hun professionele werkzaamheden spelen zij een dubbele rol: enerzijds die van hulpverlener, anderzijds die van controleur (Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004;Secretaris OCMW, 2005). Een belangrijke vraag die hier speelt, en die samenhangt met de problematiek in de vorige alinea, is hoe de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ de rol van de maatschappelijk assistenten zal beïnvloeden. Door toedoen van de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ kunnen maatschappelijk werkers immers gemakkelijker informatie met betrekking tot burgers controleren. Dit versterkt hun positie ten opzichte van burgers, vooral deze in hun rol als controleur. Hierbij kunnen er echter een aantal bemerkingen worden geformuleerd. Ten eerste zullen malafide burgers hun gedrag snel aanpassen zodra ze weten over welke informatie het OCMW beschikt (Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, 2004). Ten tweede hadden burgers vroeger vaak de indruk dat het OCMW over veel meer informatie beschikte dan in de realiteit het geval was (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ kan dus zowel gevolgen hebben voor de rol van de maatschappelijk werker als voor het gedrag van de burgers die in contact komen met het OCMW. In de literatuur wordt vaak gesteld dat de invoering van geïnformatiseerde systemen de discretionaire mogelijkheden van de ambtenaren die in contact komen met burgers beperken. Kalu stelt bijvoorbeeld dat door toedoen van geïnformatiseerde systemen de ambtenaar minder op zijn eigen beoordelingsvermogen kan vertrouwen (Kalu, 2001). Hierbij moet natuurlijk wel rekening worden gehouden met het soort van ICTsysteem. Beslissingsondersteunende software heeft op dit vlak waarschijnlijk een grotere invloed dan de mogelijkheid om andere databanken te consulteren. In het geval van de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ is het wel mogelijk dat er een grotere uniformiteit

66

Spoor eGovernment


ontstaat in de opmaak van de dossiers en de onderzoeksdaden die door de maatschappelijke werkers worden verricht. De creatie van het unieke dossier is immers één van de prioriteiten in dit project. Zeker in OCMW’s waar er geen sterke uniformiteit is in de handelswijze van de verschillende maatschappelijk werkers zal dit een effect hebben (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). In het perspectief van de OCMW’s zijn er tevens een aantal elementen te vinden die kunnen worden gerelateerd aan een netwerkperspectief op de interbestuurlijke verhoudingen. In de officiële beleidsdocumenten wordt er relatief weinig aandacht geschonken aan de evaluatie van het beleid en de feedback loops tussen de OCMW’s en de POD Maatschappelijke Integratie. Toch worden er in de toekomst van het project enkele initiatieven op dit vlak voorzien (Adviseur POD Maatschappelijke Integratie, 2005). Veel OCMW’s zouden immers graag beschikken over informatie om hun sociaal beleid te ondersteunen. De POD Maatschappelijke Integratie beschikt natuurlijk over heel wat informatie. Indien zij deze informatie aan de OCMW’s ter beschikking zou stellen zou zij niet enkel optreden als controleur van de OCMW’s, maar tevens als ‘coach’ van de OCMW’s. Deze informatie kan door de OCMW’s worden gebruikt voor de verbetering van het lokale beleid, en door de POD Maatschappelijke Integratie voor de verbetering van de federale regelgeving. 4.2.5

Con- of divergerende doelstellingen?

Het perspectief van waaruit het project bekeken wordt blijkt wel enigszins te verschillen tussen de POD Maatschappelijke Integratie en de OCMW’s. Deze verschillen zijn voor een zeer groot deel te verklaren door de verschillende taken die de verschillende administraties hebben. De POD Maatschappelijke Integratie is vooral gericht op de navolging van de regelgeving, terwijl de OCMW’s eerder gericht zijn op hulpverlening. Een vrij algemene conclusie kan hier zijn dat de POD Maatschappelijke Integratie eerder een bureaucratisch perspectief op de interbestuurlijke verhoudingen huldigt, terwijl de OCMW’s een eerder economisch perspectief hebben. Toch zijn er bij de verschillende administraties ook andere doelstellingen te vinden. Zo is ook de POD Maatschappelijke Integratie gebaat bij een verhoging van de efficiëntie van de procedure (bv. Door de elektronische uitwisseling van informatie) en zijn de OCMW’s vragende partij voor een sterkere ondersteuning door de POD Maatschappelijke Integratie (netwerk perspectief).

Kris Snijkers

67


Een belangrijke vraag hier is of de doelstellingen van de verschillende deelnemers aan een interbestuurlijk eGovernment project wel kunnen of moeten convergeren om het project te doen slagen. Is het bijvoorbeeld nodig dat alle partijen vanuit een economisch perspectief naar het project kijken? Waarschijnlijk is dit niet nodig en ook niet wenselijk. Om een interbestuurlijk eGovernment project te doen slagen is het niet nodig dat alle partijen éénzelfde perspectief of doelstellingen erop na houden, maar wel dat elke partij zijn eigen doelstelling in het project kan terugvinden. Er moet een zekere balans worden gevonden tussen de verschillende perspectieven en doelstellingen van de verschillende partijen. Indien de ene partij een sterk bureaucratisch perspectief op het project heeft hoeft dit niet noodzakelijk een probleem te zijn indien de andere partij zijn eigen perspectief (bv. Een economisch) eveneens in het project terugvindt. In zo’n geval ontstaat er een modus vivendi. Beide partijen houden er elk een eigen perspectief op na, maar kunnen dit perspectief ook voldoende in het project terugvinden. Problemen ontstaan pas wanneer één van de partijen zijn eigen, afwijkende, perspectief niet of onvoldoende in het project terugvindt. Dit lijkt het geval te zijn geweest bij de start van het project. De OCMW’s hadden een eerder economisch perspectief op het interbestuurlijke project (bv. Verhogen efficiëntie van de procedures, verbetering van de klantgerichtheid). De grote OCMW’s zagen wellicht een gedeelte van deze doelstellingen in het project gerealiseerd omwille van hun grote schaal. Voor de kleinere OCMW’s was dit echter niet het geval. Alhoewel zij investeringen moesten doen, zagen zij vooral de doelstellingen van de POD Maatschappelijke Integratie gerealiseerd. Het optreden van de POD Maatschappelijke Integratie, zoals het aanbieden van de webapplicatie, kan hier dan ook een doorslaggevende factor zijn. Gedurende de looptijd van een interbestuurlijk project is het ook mogelijk om de perspectieven beter op elkaar te laten aansluiten, een beter evenwicht te vinden en zelfs nieuwe perspectieven aan het project toe te voegen waarin de verschillende partners zich kunnen vinden.

4.3

Institutionele dimensie: vormgeving van het interbestuurlijke project

De institutionele dimensie verwijst naar de manier waarop vorm wordt gegeven aan het interbestuurlijke eGovernment project met het oog op het verbeteren van de samenwerking en het vermijden van conflict. De institutionele dimensie hangt samen aan

68

Spoor eGovernment


de machts- en strategische dimensie. Dit wil zeggen dat de concrete vorm die het project krijgt afhankelijk is van de onderlinge afhankelijkheden en doelstellingen van de verschillende besturen. Enerzijds kunnen we hier kijken naar de vorm van het project, anderzijds naar de manier waarop vorm wordt gegeven aan de samenwerking gedurende de opzet van het project. 4.3.1

Vormgeving van het project

Voor wat betreft de aangifte van de OCMW’s aan de POD Maatschappelijke Integratie waren er een aantal verschillende alternatieven voorzien (Stockx, 2001). Naast het nulalternatief waren er nog vier scenario’s mogelijk. De voor- en nadelen van deze verschillende scenario’s hangen sterk samen met de machts- en strategische dimensie van het project. Zo was er een maximalistisch scenario waarin een centrale databank (het Centraal OCMW-bestand) zou worden opgezet waarin alle consultaties van de OCMW’s bij andere instellingen van sociale zekerheid zouden worden opgenomen en informatie door de OCMW’s zou worden ingebracht. Het nadeel van dit scenario was echter de afhankelijkheid van de overige instellingen van sociale zekerheid. Zij zouden allemaal hun informatie moeten vrijgeven aan de OCMW’s, en dus nieuwe informatiestromen moesten ontwikkelen. Hier werd echter verwacht dat de andere instellingen eigen prioriteiten zouden hebben die de uitrol van dit alternatief zouden bemoeilijken. Naast de afhankelijkheid (machtsdimensie) speelt in dit alternatief het verschil in prioriteiten (strategische dimensie) een rol. Bovendien zou de uitwerking van een gecentraliseerde databank, die gevoed wordt met gegevens van verschillende instellingen, een zeer complexe zaak zijn. In het minimalistische scenario wordt de aangifte van de OCMW’s aan de POD Maatschappelijke Integratie afgeschaft. De POD Maatschappelijke Integratie zou in dit scenario op basis van de multifunctionele aangifte van een OCMW nagaan welke personen een leefloon ontvangen. De terugbetaling van de OCMW’s zou op basis van deze multifunctionele aangifte gebeuren. Het nadeel van dit alternatief was dat de controle op de OCMW’s zou moeten gebeuren door inspecteurs die bij de OCMW’s ter plaatse hun databanken gaan controleren. De POD Maatschappelijke Integratie zou echter niet meer alle beslissingen van de OCMW’s controleren, hetgeen nu net haar taak is. Dit alternatief botst dus met de strategische dimensie en het verschil in visie tussen de verschillende

Kris Snijkers

69


partners in het project. Eerder stelden we al dat de POD Maatschappelijke Integratie, vanuit zijn taakstelling, sterk gericht is op de controle van de procedures. In het uiteindelijk gevolgde scenario wordt de aangifte van de OCMW’s aan de POD Maatschappelijke Integratie behouden, maar gebeurt deze elektronisch via de KSZ. Dit scenario past het best binnen de machts- en strategische dimensie van de verschillende partners in het project. Zo heeft de POD Maatschappelijke Integratie nog altijd de mogelijkheid tot controle van de aangiften van de OCMW’s. De OCMW’s kunnen gebruik maken van informatie van de andere instellingen van sociale zekerheid naarmate deze ter beschikking komt. Men is dus niet afhankelijk van de onmiddelijke volledige ontwikkeling van alle consultaties. 4.3.2

Opzet van de samenwerking en sturen op vertrouwen

In de concrete samenwerking van een interbestuurlijk project is vertrouwen tussen de verschillende partners een belangrijke voorwaarde. Vertrouwen is noodzakelijk om het risico op te vangen dat de verschillende besturen lopen door in het project in te stappen (bv. Opgeven van de eigen autonomie, investeringen). Om vertrouwen in interbestuurlijke projecten te analyseren kunnen we gebruik maken van de vier dimensie van vertrouwen die door Hart en Saunders worden aangegeven: bekwaamheid, openheid, zorg en betrouwbaarheid (Hart & Saunders, 1997). Bekwaamheid verwijst naar de noodzaak van een efficiënt en veilig informatiebeheer. Zeker in het netwerk van de sociale zekerheid wordt het duidelijk dat het netwerk kwetsbaarder wordt naarmate er meer organisaties op aansluiten. Voordat de OCMW’s aansloten op het netwerk waren het vooral grotere administraties die deel uitmaakten van de KSZ. Het probleem met de OCMW’s is echter dat zij vaak een zeer kleine schaal hebben

en

vaak

een

weinig

uitgebouwde

ICT-infrastructuur met

een

beperkt

veiligheidsbeleid. Het netwerk liep dan ook het risico dat de OCMW’s de zwakste schakel in het netwerk zouden vormen, hetgeen een bedreiging inhoudt voor het hele systeem. Stel dat er bij de OCMW’s iets zou mislopen (bv. Misbruiken of diefstal van informatie), dan zou dit een hypotheek leggen op het hele netwerk. In het project is hier op gereageerd door de verplichte aanstelling van een veiligheidsadviseur en de ontwikkeling van een veiligheidsbeleid bij de OCMW’s. Deze elementen bieden de KSZ alvast meer zekerheid over een verhoging van de bekwaamheid bij de OCMW’s om met de aansluiting met de

70

Spoor eGovernment


KSZ om te gaan. Vanuit de POD Maatschappelijke Integratie is er getracht om de bekwaamheid van de OCMW’s verder te ondersteunen en te stimuleren door de oprichting van een helpdesk. Deze helpdesk voorziet in de ondersteuning van het veiligheidsbeleid van de OCMW’s. Deze ondersteuning bestaat bijvoorbeeld uit het uitwerken van een voorbeeld van veiligheidsbeleid. De OCMW’s kunnen zich op dit voorbeeld baseren om zelf een eigen, aangepast, veiligheidsbeleid te ontwikkelen. Openheid verwijst naar de bereidheid om op een open manier informatie tussen de besturen uit te wisselen en open te staan voor elkaars ideeën. Wat de onderlinge communicatie betreft zijn de notulen van de verschillende vergaderingen van de pilootwerkgroep altijd toegankelijk geweest voor alle OCMW’s. Toch bleek deze communicatie niet voldoende te zijn. Uit de notulen leken de vergaderingen van de werkgroep vrij technisch van aard (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005). OCMW’s hadden echter ook nood aan een betere ondersteuning van de aansluiting. Op dit vlak werden er gedurende de afgelopen jaren enkele initiatieven genomen. Zo werd de informatie die eerst verspreid was over verschillende omzendbrieven gebundeld in één overzichtelijke omzendbrief. Verder werd er twee maal (eenmaal in 2004 en eenmaal in 2005)

in

elke

provincie

een

informatiesessie

georganiseerd

door

de

POD

Maatschappelijke Integratie (Van Geertsom, 2004a;Van Geertsom, 2005a). Naast het verschaffen van verdere uitleg over het project hadden OCMW’s hier ook de kans om opmerkingen of problemen met het project aan te kaarten. Door deze informatiesessies trachtte men dus de bottom-up communicatie te verbeteren en contact te houden met de problemen op het terrein. De samenwerking met de Verenigingen van Steden en Gemeenten is ook een belangrijke hefboom geweest om de openheid tussen de verschillende partners te vergroten. De Verenigingen vertolkten de noden en problemen van de OCMW’s en kregen een budget om de OCMW’s te ondersteunen. De dimensie ‘zorg’ verwijst naar de noodzaak om rekening te houden met de verschillende doelstellingen, belangen en mogelijkheden van de verschillende partners. Bij de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ was het belangrijk om rekening te houden met de verschillende schaal en mogelijkheden van de verschillende besturen. In de eerste plaats werd er bij de samenstelling van de oorspronkelijke pilootwerkgroep gestreefd naar een vertegenwoordiging van OCMW’s van verschillende schaalgroottes. Zo kon er van bij de start van het project gekeken worden naar het verschil in noden van OCMW’s van een

Kris Snijkers

71


verschillende schaalgrootte. Bij de verdere uitrol van het project is ook de uitwerking van een webapplicatie voor de kleinere OCMW’s een voorbeeld van de dimensie ‘zorg’. Op deze manier kregen de kleinere OCMW’s meer vertrouwen in het feit dat ze door de centrale overheid niet in de steek werden gelaten. De webapplicatie gaf duidelijk aan dat er ook rekening werd gehouden met de beperkte mogelijkheden van sommige OCMW’s. Bij de eigenlijke toetreding van de OCMW’s tot het KSZ-netwerk is er tevens gewerkt met verschillende niveaus van toetreding. OCMW’s startten met een ‘testfase’, waarin ze de applicatie en de eventuele organisationele gevolgen ervan konden inschatten om vervolgens over te gaan naar de eigenlijke ‘productiefase’. Gedurende de testfase werden de OCMW’s ondersteund. Betrouwbaarheid refereert aan de congruentie tussen ‘zeggen’ en ‘doen’. Meer in het algemeen heeft deze dimensie te maken met de accountability van een interbestuurlijk project. Doen alle partners wat ze zeggen te doen en worden ze verantwoordelijk gesteld voor hun daden? Betrouwbaarheid is in een interbestuurlijk project heel moeilijk te realiseren. In de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ waren verschillende partijen betrokken.

Naast

de

verschillende

bestuursniveaus

speelden

ook

de

privé

informaticaleveranciers een rol. Wanneer er problemen waren (bv. Van technische aard) met de aansluiting van een OCMW was het voor een OCMW echter niet altijd duidelijk wie hiervoor verantwoordelijk was. Lag de verantwoordelijkheid bij de KSZ, bij de privé informaticaleverancier of nog elders (Maatschappelijk assistent OCMW, 2005)?

72

Spoor eGovernment


5

BESLUIT

De centrale vraag in dit rapport was ‘Hoe krijgt eGovernment in een interbestuurlijke context vorm?’. Het uitgangspunt dat vaak wordt gehanteerd is dat ICT kan worden ingezet om bestuursgrensoverschrijdende processen te innoveren. Vele processen lopen immers doorheen de grenzen van verschillende bestuursniveaus. Een interbestuurlijk eGovernment project is echter geen zuiver rationele oefening. ICT is geen neutraal instrument dat kan worden gebruikt om een proces te innoveren en te optimaliseren in functie van de vooropgestelde output of outcome. Technologie en processen zijn namelijk ingebed in bestaande interbestuurlijke verhoudingen. Bij de hervormingen van bestuursgrensoverschrijdende processen met behulp van ICT moet hier rekening mee worden gehouden. In dit rapport werd de case van de OCMW’s en de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid geanalyseerd aan de hand van het analyseschema dat werd ontwikkeld in het rapport ‘eGovernment in een interbestuurlijke context: een exploratie’. In dit analyseschema

wordt

vertrokken

van

de

mogelijkheden

die

ICT

biedt

om

interbestuurlijke processen te innoveren. Welke problemen stellen zich en waarvoor moet ICT een oplossing bieden (bv. Fragmentatie, klantvriendelijkheid, effectiviteit)? De kern van het rapport handelt over de manier waarop een interbestuurlijk project verloopt. Hierbij is het belangrijk om de institutionele inbedding van het project in rekening te brengen. In het analyseschema wordt, op basis van een model van Snellen, rekening gehouden met drie dimensies van een interbestuurlijk eGovernment project: de machtsdimensie, de strategische dimensie en de institutionele dimensie. De machtsdimensie verwijst naar de onderlinge afhankelijkheden tussen administraties. Zijn er administraties die hun onafhankelijkheid moeten opgeven? Indien een administratie een voordeel ziet in de samenwerking (bv. Grotere efficiëntie, toegang tot noodzakelijke hulpbronnen) zal ze eerder geneigd zijn een stuk van haar onafhankelijkheid op te geven. Aan de andere kant kan een gebrek aan voordelen de samenwerking bemoeilijken. Indien de kosten en baten op een onevenredige manier tussen de verschillende partners zijn verdeeld zullen er moeilijkheden rijzen. Dwang is het laatste instrument dat kan gebruikt worden in een interbestuurlijke samenwerking.

Kris Snijkers

73


De strategische dimensie verwijst naar de doelstellingen van de verschillende deelnemende administraties. Vaak wordt in een eGovernment project het verhogen van efficiëntie, effectiviteit en klantgerichtheid als doelstelling voorop gezet. Deze doelstellingen hebben vooral in het kader van de New Public Management beweging terrein gewonnen. Naast deze meer economisch geïnspireerde doelstellingen kunnen er echter ook andere doelstellingen worden aangehaald zoals het verbeteren van de uniformiteit van de implementatie van regelgeving of het verhogen van de transparantie. Dit gamma aan doelstellingen is in een interbestuurlijk project vooral van belang aangezien niet alle partners noodzakelijkerwijs dezelfde doelstellingen nastreven. Hoe groter de doelstellingen tussen de partners verschillen, hoe moeilijker de samenwerking wordt. De institutionele dimensie verwijst naar de manier waarop vorm wordt gegeven aan het interbestuurlijke eGovernment project. Enerzijds gaat het hier om de concrete architectuur van een project (bv. Werkt men met een centrale of decentrale databestanden); anderzijds gaat het om de manier van samenwerking en het opbouwen van vertrouwen tussen de verschillende partners. De verschillende dimensies kunnen we samenvatten in Tabel 4:

74

Spoor eGovernment


Tabel 4 - Analysekader interbestuurlijke eGovernment projecten Focus Onderlinge

afhankelijkheden

tussen

de

verschillende

deelnemende

besturen Issues Machtsdimensie

Besturen trachten zoveel mogelijk hun onafhankelijkheid te behouden, zij zullen deze slechts opgeven: -

Indien het interbestuurlijk project leidt tot interne voordelen

-

Indien zij afhankelijk zijn van de hulpbronnen (back- en front-office) van de andere besturen

-

Indien zij hiertoe worden gedwongen.

Focus Con- of divergentie van de doelstellingen van de verschillende deelnemende besturen Issues Strategische dimensie

Een interbestuurlijk eGovernment project is een arena waarin de verschillende deelnemers mogelijk verschillende doelstellingen hebben: -

Versterking van bureaucratische controle op procedures

-

Versterking

van

economische

effectiviteit,

efficiëntie

en

klantgerichtheid -

Versterking

van

democratische

openheid,

transparantie

en

gelijkheid Focus Vormgeving en aanpak van het project in het licht van de machts- en strategische dimensie; opbouw van vertrouwen Issues Het project moet worden vormgegeven op een manier die aansluit op de issues van de machts- en strategische dimensie. Verder moet er voldoende Institutionele dimensie

worden geïnvesteerd in de opbouw van vertrouwen: -

Bekwaamheid: de deelnemers aan het project moeten op een bekwame manier kunnen deelnemen (bv. Informatieveiligheid)

-

Openheid: de deelnemers moeten bereid zijn open voor elkaar te staan en informatie uit te wisselen

-

Zorg: er moet zorg worden gedragen voor eventueel afwijkende doelstellingen of problemen van partners

-

Kris Snijkers

Betrouwbaarheid: congruentie tussen ‘zeggen’ en ‘doen’

75


Het geval van de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ toont duidelijk aan dat met deze drie verschillende dimensies rekening moet worden gehouden. Op het vlak van de machtsdimensie stelden zich gedurende het project een aantal duidelijke problemen. De OCMW’s moesten enkele investering doen. Vooral voor de kleinere OCMW’s bleken deze investeringen moeilijk te liggen, vooral in verhouding met de baten die de OCMW’s uit het project dachten te halen. Via hun aansluiting met de KSZ krijgen de OCMW’s wel toegang tot een aantal databanken, maar vaak hadden de OCMW’s al feitelijk toegang tot deze databanken (bv. Rijksregister) of vonden OCMW’s dat ze te lang moesten wachten vooraleer ze toegang kregen tot bepaalde databanken (bv. Wachtregister). Een project zoals de aansluiting van de OCMW’s op de KSZ is uiteraard een grote onderneming, waarbij het niet verwonderlijk is dat niet onmiddellijk alle databanken toegankelijk worden gesteld. Vanuit het oogpunt van het projectmanagement is dit niet alleen onmogelijk, maar waarschijnlijk ook onwenselijk omdat dit de complexiteit van het project sterk zou verhogen. Vanuit het oogpunt van de OCMW’s kan dit echter de perceptie teweegbrengen dat het project niet de beloofde of verwachtte baten oplevert. Hierdoor kan er bij de OCMW’s een perceptie ontstaan dat zij slechts in geringe mate afhankelijk zijn (of minstens interdependent) van een aansluiting op de KSZ. Deze geringe afhankelijkheid kan leiden tot een geringe motivatie om vrijwillig op de KSZ aan te sluiten. De enige optie die in zo’n geval nog open blijft is het uitoefenen van dwang. In interbestuurlijke projecten is dit echter niet altijd evident omdat niet alle besturen in een hiërarchische verhouding met elkaar staan. Het gebruik van ‘dwang’ moet dan ook niet enkel in de strikte juridische zin van het woord worden bekeken. Dwang kan door middel van verschillende instrumenten worden uitgeoefend. In dit geval werd er dwang uitgeoefend vanuit de POD Maatschappelijke Integratie: de OCMW’s die niet aansluiten op de KSZ verliezen de (gedeeltelijke) terugbetaling van het leefloon vanwege de POD Maatschappelijke Integratie. Dit is voor de OCMW’s een zware financiële sanctie, en dus een vrij sterke vorm van dwang. In theorie wordt het gebruik van dwang vaak afgeraden, omwille van het negatieve verband tussen het gebruik van dwang en de opbouw van vertrouwen tussen de verschillende deelnemers aan een interbestuurlijk project. De aandacht voor vertrouwen komt nog terug in de institutionele dimensie van dit project. We kunnen hier wel al vaststellen dat het gebruik van dwang soms onoverkomelijk lijkt om een project in gang te zetten of te houden.

76

Spoor eGovernment


Op de strategisch dimensie kunnen we in dit project vaststellen dat er mogelijke incongruenties op het vlak van de doelstellingen tussen de verschillende partners zijn. Vanuit het perspectief van de POD Maatschappelijke Integratie zou het project sterk moeten bijdragen tot een juiste en uniforme toepassing van de centrale regelgeving. Vanuit de POD Maatschappelijke Integratie spelen efficiëntie overwegingen uiteraard ook een rol. De OCMW’s zien het project eerder als een middel om hun klantvriendelijkheid en efficiëntie te verbeteren. Het project toont aan dat de doelstellingen van een project niet enkel worden gedefinieerd door de besturen die actief betrokken zijn bij het project. In dit geval is er sprake geweest van een duidelijke druk van het Rekenhof op de POD Maatschappelijke Integratie om een aantal processen te herbekijken. De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ kan worden aangehaald als één van de instrumenten om tegemoet te komen aan de kritiek van het Rekenhof. Dit toont aan dat een interbestuurlijk project zich afspeelt in een arena waarin verschillende actoren elk een eigen stempel op een project kunnen drukken. In de institutionele dimensie is in dit project vooral de opbouw van vertrouwen van belang. Wanneer we kijken naar de vier facetten van vertrouwen in een interbestuurlijke samenwerking (bekwaamheid, openheid, zorg en betrouwbaarheid) zien we dat er gedurende de looptijd van het project steeds meer aandacht is uitgegaan naar de opbouw van vertrouwen tussen de verschillende partners. De zorg voor bekwaamheid gaat al het hele project mee: alle instellingen die aansluiten op de KSZ moeten een veiligheidscoördinator aanstellen. De aspecten openheid en zorg worden doorheen het project echter hoe langer hoe sterker benadrukt. Eerder stelden we dat het gebruik van dwang negatief kan werken op de opbouw van vertrouwen. In dit project zien we dat dwang het laatste mogelijke hulpmiddel was om alle OCMW’s te bewegen om aan te sluiten op de KSZ. Deze dwang is echter gekoppeld aan grotere inspanningen op het vlak van vertrouwensopbouw. De ondersteuning van de OCMW’s door middel van een veiligheidscel en de sterke uitbouw van communicatie naar de OCMW’s toe (bv. De gespreksnamiddagen die in elke provincie al twee maal werden georganiseerd) zijn hiervan voorbeelden. Dit zijn initiatieven de gedurende de laatste twee jaar van het project zijn toegenomen. De aansluiting van de OCMW’s op de KSZ toont aan dat de complexiteit van een interbestuurlijk eGovernment project veel verder reikt dan louter technische aspecten.

Kris Snijkers

77


Technologie is een noodzakelijke voorwaarde en kan een project grondig doorkruisen. Het is geen factor die kan worden verwaarloosd, maar een interbestuurlijk project stelt nog een aantal andere moeilijkheden die specifiek te maken hebben met het interbestuurlijke karakter ervan.

78

Spoor eGovernment


6

BIBLIOGRAFIE

X. (1999a). Project: integratie OCMW's. Brussel: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. X. (1999b). Voorstudie. Brussel: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. 4 p. X. (2001). Besluiten van de vergadering van 3 oktober 2001 die doorging in het Ministerie van Sociale Zaken tussen het Ministerie van Sociale Zaken, de Kruispuntbank en de SmalS-MvM m.b.t. de voorbereiding van de doorgave van de aangifte van de OCMW's via het netwerk van de sociale zekerheid. Brussel: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. X. (2002). Beschrijving van de werkzaamheden van de pilootwerkgroep. Brussel: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. X. (2003a). Beraadslaging nr. 03/86 van 22 juli 2003 met betrekking tot de raadpleging van het wachtregister door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de programmatorische overheidsdienst maatschappelijke integratie, armoedebestrijding en sociale economie, de rijksdienst voor kinderbijslag voor werknemers en de rijksdienst voor arbeidsvoorziening - toepassing van het koninklijk besluit van 2 december 2002. Brussel: Comissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, sectoraal comité van de sociale zekerheid. X. (2003b). De toekenning van het bestaansminimum. De tegemoetkoming van de federale Staat. Brussel: Rekenhof. X. (2003c). Een creatief en solidair België. Regeringsverklaring en regeerakkoord. Brussel: Federale regering. X. (2003d). Richtlijnen met betrekking tot de aanstelling van en veiligheidsconsulent door de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW's). Brussel: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. X. (2003e). Toetreding van de OCMW's tot het netwerk van de sociale zekerheid. Stand van zaken. Brussel: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid.

Kris Snijkers

79


Adviseur Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten. Interview. 12/10/2004. Boens, C. (2004). Stand van zaken betreffende de aansluiting van de Vlaamse OCMW's bij de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Brussel: VVSG. de Wit, B., Meyer, R., & Breed, K. (2000). Strategisch management van publieke organisaties. Utrecht: Lemma. Deprest, J. & Robben, F. (2003). E-government: the approach of the Belgian federal government. Brussel: Fedict . 55 p. Dupont, C. (2004). Omzendbrief van 30 september 2004 betreffende de verhoging van de basisbedragen bedoeld in artikel 14, § 1 van de wet van 26 mei 2002 betreffende het recht op maatschappelijke integratie en de weerslag van de schommelingen van het indexcijfer van de consumptieprijzen - aanpassing van de bedragen op 1 oktober 2004. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Ernst & Young. (2004). Studie naar de effecten van de invoering van de wet betreffende het recht op maatschappelijke integratie. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Fuld, M. & Rietdijk, M. (2004). Gemeenten, registreer uw gebouwen en adressen! Wettelijke basisregistratie op komst. B&G,13-15. Maatschappelijk assistent OCMW. Interview. 24/08/2005. Hart, P. & Saunders, C. (1997). Power and Trust: Critical Factors in the Adoption and Use of Electronic Data Interchange. Organization Science, 8 (1): 23-42. Kalu, K. N. (2001). Leadership and discretionary decision-making in a technocratic administration: confronting a new praxis. Administrative Theory & Praxis, 23 (3): 311336. Kempgens, G. (2005). Benadering van de minimale veiligheidsnormen. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Lejour, C. (2004). De Brusselse OCMW's en de Kruispuntbank. Stand van zaken van de aansluiting. Brussel: VSGB, Afdeling Maatschappelijk Welzijn.

80

Spoor eGovernment


Secretaris OCMW. Interview. 18/02/2005. Notredame, L. (1997). Het OCMW op de drempel van de 21e eeuw. Welzijnsgids,26): 45-68. Ringelheim, F. (2000). Advies nr. 99/09 van 9 november 1999 gewijzigd op 25 juli 2000 betreffende een aantal vragen uitgaande van het Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu m.b.t. de veiligheidsconsulenten in de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn. Brussel: Toezichtscomité. Ringeling, A. (2001). Rare klanten hoor, die klanten van de overheid. In: Van Duivenboden, H. & Lips, M. (Eds.). Klantgericht werken in de publieke sector. Utrecht: Lemma Uitgeverij. pp. 33-48. Robben, F. & Snyders, K. (2003). E-government in de sociale sector: de multifunctionele aangifte. Brussel: 2e Conferentie over de kwaliteit van de overheidsdiensten in België. Rocheleau, B. (2005). Interorganizational and interdepartmental information systems: sharing among governments. In: Garson, G. D. (Eds.). Handbook of public information systems. Boca Raton: CRC Press. pp. 59-82. Snellen, I. Th. M. (2003). Matching ICT networks and PA networks: lessons to be learned. In: Salminen, A. (Eds.). Governing Networks. Amsterdam: IOS Press. pp. 129141. Snijkers, K. (2004). eGovernment in een interbestuurlijke context: een exploratie. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Stockx, M. (2001). Aanpassing aangifte OCMW's aan het Ministerie van Sociale Zaken verschillende scenario's. Brussel: Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. 23 p. Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Interview . 27/05/2005. Van den Heuvel, B. (2005 ). Toelichting bij de minimale veiligheidsnormen. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. van Duivenboden, H. P. M. (1999). Koppeling in uitvoering. Delft: Eburon.

Kris Snijkers

81


van Duivenboden, H. P. M. (2004). Diffuse domeinen. Over ICT, beleid, uitvoering en interbestuurlijke samenwerking. Utrecht: Lemma. van Duivenboden, H. P. M., Driessen, H. K. F., Rietdijk, M., Westphal, E., & Zonderland, H. (2004). De koers van de keten. Een verkennend onderzoek naar de consequenties van digitalisering in de bestemmingsplanketen. Utrecht: Cap Gemini Ernst & Young. Van Geertsom, J. (2004a). Brief van 18 februari 2004 betreffende de aansluiting van de OCMW's bij de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid - Wet van 15 januari 1990 houdende oprichting en organisatie van Kruispuntbank. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Van Geertsom, J. (2004b). Omzendbrief van 1 januari 2004 betreffende de integratie van de OCMW's in de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ) - ondersteuning bij veiligheidsaspecten. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Van Geertsom, J. (2005a). Brief van 25 maart 2005 betreffende het overleg POD Maatschappelijke Integratie - OCMW's in samenwerking met de provincies. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Van Geertsom, J. (2005b). De integratie van de OCMW's in het netwerk van de sociale zekerheid. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Vande Lanotte, J. (1999). Omzendbrief van 1 juni 1999 betreffende de toetreding van de OCMW's tot het netwerk van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Brussel: Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu. Vande Lanotte, J. (2000). Netwerk van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid Secundair netwerkvan de OCMW's - Multifunctioneel attest te versturen aan de isntellingen van verzekering tegen ziekte en invaliditeit. Brussel: Federaal Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu. Vande Lanotte, J. (2003). 10 maart 2003 - Uitgeprocedeerde asielzoekers in beroep bij de Raad van State - Aflevering van attesten door de Raad van State. Brussel: Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid. Viaene, J., Robben, F., Lahaye, D., & Van Steenberge, J. (1986). Algemene schets van

82

Spoor eGovernment


een rationele informatieverwerking in de sociale zekerheid. Belgisch Tijdschrift voor de Sociale Zekerheid,4-5): 399-473. Adviseur POD Maatschappelijke Integratie. Interview. 27/04/2005. Voets, A.-M. (2005a). Organisatie van het overgangsjaar 2005. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Voets, A.-M. (2005b). Prima-Web. Brussel: POD Maatschappelijke Integratie. Whatelet, M., Busquin, Ph., Tobback, L., Van Der Biest, A., and Van Den Brande, L. Wetsontwerp houdende de oprichting en organisatie van een Kruispuntbank van de sociale zekerheid. 899/1. Yin, R. K. (1994). Case Study Research. Design and Methods.

London: SAGE

Publications.

Kris Snijkers

83

025

Recommend Documents