002

Regulering in Vlaanderen in kaart gebracht  Analyse van regulerende > organisaties 

rapport > Jan Rommel & Koen Verhoest

> D/2009/10106/002

Universiteit Antwerpen Onderzoeksgroep Management en Bestuur Prinsstraat 13B- 2000 Antwerpen Prof. dr. Ria Janvier Tel: 0032 3 204 10 50 Fax: 0032 3 204 10 80 [email protected] www.ua.ac.be/psw Hogeschool Gent Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde Voskenslaan 270B - 9000 Gent Prof. dr. Filip De Rynck Tel: 0032 9 242 42 07Fax: 0032 9 243 87 96 [email protected] Universiteit Gent Centrum voor Lokale Politiek Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen Universiteitstraat 8BB - 9000 Gent Prof. dr. Herwig Reynaert Tel: 0032 9 264.68.71 Fax: 0032 9 264.67.04 [email protected] www.CLP.UGent.be K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 bus 3609 - 3000 Leuven Prof. dr. Annie Hondeghem Prof. dr. Geert Bouckaert (algemeen coördinator) Tel: 0032 16 32 32 70 Fax: 0032 16 32 32 67 [email protected] www.publicmanagementinstitute.be

Universiteit Hasselt CORe, Centrum Overheid en Recht Agoralaan B-3590 Diepenbeek Prof. dr. Johan Ackaert Tel: 0032 11 26 87 69 Fax: 0032 11 26 87 79 [email protected] www.uhasselt.be/sein

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Parkstraat 36 bus 3606 - B-3000 Leuven - België Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 - E-mail: [email protected] - URL: www.steunpuntbov.be D/2009/10106/002 © Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen   Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook, hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever. Dit rapport vermeldt de mening van de auteur en niet deze van de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het gebruik dat wordt gemaakt van de in deze bekendmaking opgenomen gegevens.

Inhoudstafel Inhoudstafel

i

Lijst van tabellen

iv

Managementsamenvatting

5

1.

Algemene inleiding

21

2.

Verschuivingen in regulering

25

> 2.1.

25

3.

Een werkdefinitie van regulering

> 2.2. Vormen van proliferatie > 2.2.1. Proliferatie van actoren > 2.2.1.1. Ministeriële departementen > 2.2.1.2. Regulerende agentschappen > 2.2.1.3. Zelfregulering en regulerende commissies > 2.2.2. Proliferatie over sectoren > 2.2.3. Proliferatie over overheidsniveaus > 2.2.3.1. Gemeenschappelijke bevoegdheden > 2.2.3.2. Exclusieve bevoegdheden

28 28 29 29 31 33 35 35 36

Gevolgen van proliferatie : het belang van regulerende regimes

39

> 3.1.

39

Wat zijn regulerende regimes?

> 3.2. Verspreiding van taken als centrale kenmerk van regimes > 3.2.1. Spreiding tussen types van organisaties > 3.2.2. Spreiding over sectoren > 3.2.3. Spreiding over overheidsniveaus

40 41 42 42

> 3.3.

44

Een regimebenadering van ‘betere regulering’

> 3.4. Organisatie van regulering: internationale ervaringen > 3.4.1. Verenigd Koninkrijk > 3.4.2. Ierland > 3.4.3. Noorwegen > 3.4.4. Zweden

47 47 51 54 55

‫׀‬i‫׀‬

> 3.4.5. Nederland > 3.4.5.1. Hervorming van de toezichtfunctie > 3.4.6. Besluiten van de internationale strategieën > 3.4.7. Regulering in Vlaanderen > 3.4.7.1. Situering > 3.4.7.2. Organisatie van regulering

57 60 62 63 63 64

> 3.5. Een databank als middel om regimes in kaart te brengen 66 > 3.5.1. Onderzoeksvragen 67 4.

5.

‫ ׀‬ii ‫׀‬

Onderzoeksmethode

69

> 4.1.

Dataverzameling

69

> 4.2.

Operationalisering van de variabelen

71

Empirische resultaten

73

> 5.1. Soorten organisaties > 5.1.1. Data-analyse > 5.1.2. Internationale vergelijking > 5.1.3. Besluit

73 73 79 80

> 5.2. Verdeling over sectoren van regulering > 5.2.1. Verdeling over reguleringsdomeinen en –velden > 5.2.1.1. Data-analyse van reguleringsdomeinen > 5.2.1.2. Data-analyse van reguleringsvelden > 5.2.1.3. Internationale vergelijking > 5.2.1.4. Besluit > 5.2.2. Verdeling over beleidssectoren > 5.2.2.1. Data-analyse > 5.2.2.2. Besluit > 5.2.3. Regulation inside government

82 82 82 84 87 90 92 92 95 96

> 5.3. Verdeling over overheidsniveaus > 5.3.1. Data-analyse > 5.3.2. Besluit

96 96 103

> 5.4. Voorbeeld van mapping van specifieke sectoren > 5.4.1. Arbeidsmarkt en tewerkstelling > 5.4.1.1. Proliferatie > 5.4.1.2. Effectiviteit van regulering

104 104 104 108

> 5.4.1.3. 6.

Coördinatie van monitoring en handhaving

109

Algemeen besluit

113

> 6.1.

Types organisaties

115

> 6.2.

Sectoren van regulering

116

> 6.3.

Overheidsniveaus

118

Referenties

121

Bijlage 1: Coderingsschema – lijst van variabelen

127

Bijlage 2: Samenstelling klankbordgroep

133

‫ ׀‬iii ‫׀‬

Lijst van tabellen Tabel 1: Algemene taken per type organisatie .................................. 75 Tabel 2: Aandeel van elk type in het regulerend regime (percentages) .... 77 Tabel 3: Verdeling van regulerende taken over types organisaties (percentages) ......................................................................... 78 Tabel 4: Aantal organisaties per type; internationaal ......................... 80 Tabel 5: Aantal organisaties per reguleringsveld ............................... 85 Tabel 6: Verdeling over domeinen; internationaal (percentages)............ 88 Tabel 7: Absoluut aantal organisaties per reguleringsveld; internationaal . 89 Tabel 8: Aantal organisaties per beleidsveld .................................... 93 Tabel 9: Aantal organisaties per economische sector .......................... 94 Tabel 10: Verdeling per overheidsniveau (percentages) ....................... 99 Tabel 11: Verdeling van regulerende taken over overheidsniveaus (percentages) ........................................................................ 101 Tabel 12: Verdeling van reguleringsdomeinen over overheidsniveaus...... 102 Tabel 13: Reguleringsveld 'Tewerkstelling en arbeidsmarkt' ................. 105

‫ ׀‬iv ‫׀‬

Regulering in Vlaanderen in kaart gebracht: analyse van regulerende organisaties Managementsamenvatting

1. Algemene Inleiding Regulering is een belangrijk beleidsinstrument van de overheid, dat intensief wordt aangewend om economische en sociale activiteiten te regelen. Bij een doorgedreven gebruik van regulering kunnen een aantal nadelige gevolgen ontstaan. Informatieverplichtingen die voortvloeien uit regels leggen bepaalde administratieve lasten op aan bedrijven, burgers en andere overheden. Volgens werkgeversorganisaties zijn veel administratieve lasten het gevolg van een slechte afstemming tussen de verschillende regulerende instanties op verschillende overheidsniveaus. Dat leidt tot meervoudige gegevensopvraging, niet relevante vergunningen en controles, lange doorlooptijden en veel onduidelijkheid bij de bedrijven tot welke instantie ze zich moeten wenden. Ten eerste is er een hoog aantal regulerinsinstanties, zodat regulering dermate complex geworden is dat weinigen nog een duidelijk zicht hebben over welke instanties er allemaal bestaan. Ten tweede is de taakverdeling van die instanties niet altijd even duidelijk en dikwijls niet op elkaar afgestemd. Taken zijn verspreid over meerdere organisaties, waardoor er versnippering ontstaat en instanties naast elkaar werken. Behalve reguleringskosten kan dit ook leiden tot een verminderde effectiviteit van regulering, zoals inconsistentie omdat instanties eenzelfde regel anders interpreteren. Deze stellingen worden zelden empirisch bestudeerd. Analyses zijn vaak beperkt tot individuele sectoren en negeren dat er grote verschillen kunnen zijn tussen sectoren inzake complexiteit. Er ontbreekt een cross-sectorale analyse die een globaal beeld kan geven van alle reguleringsinstanties. Dit rapport ontwikkelt een regimebenadering om deze vragen beter te beantwoorden. Deze benadering legt de klemtoon op de actoren die betrokken zijn bij regulering en hun respectievelijke taken. Het ‫׀‬5‫׀‬

uitgangspunt is dat sectoren zelden volledig gestuurd worden door één enkele instantie maar wel door een diverse groep van instanties (het regulerende regime), die elk slechts een aantal taken uit de reguleringsketen hebben.

2. Verschuivingen in regulering We kunnen de volgende werkdefinitie van regulering formuleren: ‘Regulering is een volgehouden en gerichte inspanning om het gedrag van anderen te wijzigen volgens welbepaalde standaarden en die mechanismen kan omvatten van standaardzetting, toepassing op individuele gevallen, informatieverzameling en sanctionering.’ Er zijn verschillende redenen om aan te nemen dat regulering complex is. Vooreerst is er een toenemende differentiatie van het type organisaties dat betrokken is bij regulering. Terwijl ministeriële departementen vroeger de dominante actoren waren, zijn verschillende taken nu ook toegewezen aan, al dan niet speciaal daarvoor opgerichte, verzelfstandigde agentschappen. Terwijl die agentschappen meestal gesitueerd worden in economische (geliberaliseerde) sectoren, zijn er ook agentschappen met regulerende taken in andere domeinen. Commissies worden vaak gebruikt om de doelgroep actief te betrekken bij de regulering. De delegatie aan de doelgroep is nog duidelijker in geval van ‘geconditioneerde zelfregulering’, waarbij de doelgroep wettelijke instrumenten krijgt om zichzelf te reguleren. Een tweede vorm van complexiteit is het toenemende aantal sectoren waarin regulatoren actief zijn. Terwijl er oorspronkelijk enkel economische regulering was, onderscheiden we nu ook maatschappelijke en algemene regulering. Bovendien is regulering niet meer uitsluitend gericht op private actoren. Andere overheden zijn ook onderhevig aan een groot deel van de regulering en er is zelfs een gans apparaat ontstaan van instanties die enkel het gedrag van andere overheden sturen. Een derde reden is het toenemend aantal overheidsniveaus dat regulerende taken heeft. Nationale staten hebben taken overgedragen aan sub- en supranationale niveaus maar vaak behouden ze nog een deel van de

‫׀‬6‫׀‬

bevoegdheden voor zichzelf. Bevoegdheden worden dan gedeeld door meerdere overheidsniveaus, zodat regulering een complex ‘web’ wordt, waarin zowel supranationale, nationale en subnationale instanties voortdurend met elkaar interageren in een meerlagig systeem. Alleen wanneer bevoegdheden exclusief worden toegewezen aan een bepaald niveau zal enkel dat niveau actief zijn in de regulering van de sector.

3. Gevolgen van proliferatie: het belang van regulerende regimes As gevolg van die drie golven van proliferatie is het aantal actoren sterk toegenomen en is er een grote diversiteit tussen die actoren. Zulke accumulatie van organisaties heeft de onderlinge taakverdeling veel complexer gemaakt. Om die complexiteit te bestuderen stelt dit rapport de regimebenadering voor. Regulering wordt gedefinieerd als een keten van vier opeenvolgende taken. Deze taken kunnen echter verspreid worden over meerdere organisaties, zodat ganse groepen of regimes van organisaties betrokken zijn bij één reguleringsketen. De regimebenadering brengt in kaart welke actoren er zijn per sector, welke bevoegdheden ze hebben en welke plaats ze innemen in het regime. De aandacht gaat daarbij vooral uit naar de spreiding van taken van de reguleringsketen. De benadering is gelijkaardig aan een internationale tendens om via ‘reviews’ een beter zicht te krijgen op het soort reguleringsinstanties. Het uitgangspunt daarbij was steeds dat de efficiëntie van regulering (administratieve lasten en beheerskosten) vooral bepaald wordt door de organisatie van de reguleringsfunctie ofwel de taakverdeling tussen de actoren. De internationale strategie heeft twee componenten: 1. In kaart brengen van de ‘regulatory landscape’ ofwel de regulerende regimes in diverse sectoren (vb. Hampton Review in UK, audit in Ierland, comparatief onderzoek voor Nederland, Zweden en Denemarken): het is vaak onduidelijk hoeveel regulatoren er precies zijn, in welke sectoren ze actief zijn, tot welke doelgroepen ze zich richten en welke instrumenten ze gebruiken. Er is wel steeds een perceptie dat er veel versplintering is maar zekerheid over de schaal daarvan is er niet. Daarom maken landen een review van alle regulerende instanties.

‫׀‬7‫׀‬

2. Vervolgens nemen ze initiatieven die de samenwerking tussen regulatoren moeten verbeteren. Ze gebruiken veelal een brede waaier van mechanismen. Er zijn hiërarchische instrumenten zoals het integreren van taken onder één organisatie (Noorwegen), het verhogen van de onafhankelijkheid van regulatoren, het samenvoegen van instanties die voor een bepaald domein verantwoordelijk zijn (UK, Noorwegen, Nederland), de creatie van ‘one stop shops’, het opzetten van coördinerende platformen (Zweden, Noorwegen), het opzetten van gemeenschappelijke acties zoals het bundelen van inspecties (vb. Nederland) en herschikken van bevoegdheden van algemene en sectorale regulatoren (Noorwegen). Er worden ook initiatieven genomen om wederzijds begrip en vertrouwen te verhogen. Bij Vlaamse ondernemers vormen allerlei onnodige informatieverplichtingen volgens een peiling van VOKA (VOKA, 2006) de grootste bron van ergernis over het overheidsbeleid bij bedrijven. Er zou een gebrek aan rechtszekerheid bestaan, de doorlooptijden zijn te lang en er wordt veel dubbel werk verricht. De studie vraagt dan ook dat “verschillende overheidsdiensten onderling met elkaar communiceren en er voor zorgen dat bedrijven dezelfde gegevens niet verschillende keren moeten doorsturen” (VOKA, 2006). In de enquête van het Federaal Planbureau blijkt de afstemming tussen instanties soms een probleem te zijn, is er geen goede samenhang tussen regels en is vaak niet duidelijk tot welke dienst men zich moet wenden. Om een beeld te hebben van de complexiteit stelt de regimebenadering voor om alle actoren in kaart te brengen. Door alle regulerende instanties (vb. agentschappen, departementen, afdelingen, professionele organisaties,…), in verschillende sectoren en op verschillende bestuursniveaus te ‘mappen’, ontstaat een beeld van de mate van proliferatie van regulatoren. Vervolgens zou dan de graad van spreiding van taken en afstemming tussen die instanties onderzocht kunnen worden. 4. Onderzoeksmethode Om de databank op te stellen werden verschillende bronnen gebruikt. De Gids der Ministeries is een lijst van alle organisaties die een wettelijke basis hebben en die een publieke taak uitoefenen. Voor elke organisatie worden enkele basisgegevens opgenomen. Het Instellingenzakboekje 2008 bevat een

‫׀‬8‫׀‬

gelijkaardige lijst van organisaties maar voegt er ook een taakbeschrijving aan toe. Ten derde hebben we voor elke organisatie de wettelijke oprichtingsdocumenten opgezocht, om een meer gedetailleerde lijst van taken en bevoegdheden te maken. Dit werd aangevuld met informatie op websites. De data werd verzameld in twee fases. We maakten een eerste lijst waarin alle organisaties opgenomen werden. Al deze organisaties hebben een wettelijke basis en hebben publieke taken. Met behulp van de wetteksten werden vervolgens de taken van deze organisaties gecodeerd. Vervolgens werden alle organisaties die ‘regulering’ als een van de algemene taken hadden, gekopieerd in een afzonderlijke database. De mapping is gebaseerd op deze lijst. De databank bevat dus niet alle organisaties die in een bepaalde sector actief zijn maar enkel de regulerende organisaties. De database bevat voor elke organisatie informatie over het overheidsniveau waarop de instantie zich bevindt; de voogdijoverheid instantie; organisatievorm; specifieke bevoegdheden en functie inzake regulering, sector, algemene taken. Om de mate van spreiding van regulerende taken te kennen, werd een schaal ontwikkeld die telt hoeveel taken van de reguleringsketen een organisatie heeft. De minimumwaarde van deze schaal is 1 (organisatie verricht één regulerende taak), de maximumwaarde is 4 (organisatie verricht de 4 taken van de reguleringsketen). Omdat in een sector steeds alle vier de taken zullen voorkomen, geeft deze schaal een beeld van de spreiding van regulerende bevoegdheden in de sector. Een lage gemiddelde waarde wijst erop dat taken heel verspreid zijn over verschillende organisaties. Een hoge gemiddelde waarde wijst erop dat er weinig spreiding is in die sector. Voor individuele organisaties wijst een hoge score erop dat ze een groot aandeel hebben in de reguleringsketen. We zouden kunnen zeggen dat zulke instanties een grote ‘reguleringsmacht’ hebben. Een lage score betekent dat een organisatie weinig taken heeft en dus maar een beperkt aandeel heeft in de reguleringsketen. Zulke organisatie heeft dan een kleine ‘reguleringsmacht’.

‫׀‬9‫׀‬

5. Empirische resultaten Met behulp van deze resultaten kunnen we een antwoord geven op volgende onderzoeksvragen: -

Hoeveel regulerende instanties zijn er?

We kunnen besluiten dat er in totaal 277 instanties zijn. Wanneer we de private ‘geconditioneerde zelfregulering’ weglaten zijn er op Vlaams en federaal niveau 240 instanties. Dit is vergelijkbaar met Ierland (213) en Nederland (224). Het is echter duidelijk meer dan Zweden (156) en minder dan Denemarken (290). -

Welke types van organisaties zijn betrokken?

De variabele voorzag in vier mogelijke types en die komen ook allemaal voor in de database, zij het met een verschillende frequentie. De commissies zijn veruit het talrijkst (154), al zijn er ook heel wat agentschappen (57) en departementen (31). Er zijn ook 21 private verenigingen. Dit toont aan dat alle types sterk betrokken zijn en wijst erop dat regulering meerdere types organisaties omvat. Deze verdeling verschilt van Nederland, waar agentschappen veel talrijker zijn, en van Denemarken dat meer commissies heeft. Zweden heeft een gelijkaardige relatieve verdeling, al is het aantal departementen laag.

‫ ׀‬10 ‫׀‬

Tabel I: Aantal organisaties per type; internationaal Nederland

Denemarken

Zweden

Vlaanderen/ België

Ministeriële departementen

21

15

9

31

Agentschappen

133

41

64

58

Commissies

71

234

83

154

Totaal

224

290

156

243*

* private zelfregulering niet meegeteld

-

Zijn types van organisaties gespecialiseerd?

De meeste organisaties zijn gespecialiseerd in regulering. Vooral departementen (90%) en agentschappen (84%) hebben nog bijkomende taken. Het gaat dan meestal om een (adviserende) rol in de beleidsvoorbereiding, wat de consistentie van regulering zou kunnen bevorderen. Verschillende organisaties zijn echter ook betrokken bij het leveren van diensten. Indien het om een andere dienst dan informatieverlening gaat kan er een probleem van geloofwaardigheid ontstaan. Commissies en zelfregulatoren zijn meestal unifunctioneel. -

Hoe zijn regulerende taken verdeeld? Hebben sommige types meer ‘reguleringsmacht’ dan andere?

Reguleringsinstanties zijn gemiddeld betrokken bij 2,37 taken, terwijl 60% twee taken of minder heeft. Gezien dit grote aantal zullen dus steeds verschillende organisaties betrokken zijn in één reguleringsketen. Departementen en zelfregulatoren hebben vaak een grote reguleringsmacht omdat ze vaak actief zijn in alle 4 taken van de reguleringsketen. Commissies hebben een beperkte reguleringsmacht omdat minder taken in de keten verrichten én omdat ze vaker adviserend zijn dan andere types.

‫ ׀‬11 ‫׀‬

De taak die het meeste voorkomt is het omzetten van algemene regels in specifieke criteria (167 organisaties), terwijl monitoring het minst frequent is. De commissies vormen in elke taak de grootste proportie maar ook de andere types zijn steeds vertegenwoordigd. Het omzetten van normen, toepassen op individuele gevallen en sanctioneren lijkt vooral een taak te zijn voor commissies. Bij de monitoring zijn echter alle types sterk vertegenwoordigd en is er geen dominant type, zodat een bepaalde doelgroep wellicht met meerdere types zal geconfronteerd worden. -

Hoeveel organisaties zijn er in een bepaald reguleringsdomein?

Veruit de grootste groep organisaties is actief in economische regulering. Deze categorie bevat zelfs meer instanties dan maatschappelijke en algemene regulering samen. Dit kan deels verklaard worden door de ‘credible commitment’- hypothese, die stelt dat economische taken zullen verspreid worden over meerdere organisaties, omwille van problemen van geloofwaardigheid. In de andere landen vinden we een gelijkaardige verdeling terug: ook in Nederland en Denemarken is economische regulering veruit de grootste groep en bevat algemene regulering het kleinste aantal instanties. In onze database is de dominantie van economische instanties echter nog groter dan de andere landen. -

Zijn er interessante verschillen tussen de verschillende domeinen?

Verschillende bevindingen wijzen erop dat de domeinen unieke kenmerken hebben. Om geloofwaardig te zijn voor investeerders en marktspelers moeten taken van economische regulering op afstand geplaatst worden van politici. Economische regulering maakt daarom vaker dan andere types gebruik van commissies en zelfregulering. Het maakt echter niet vaker gebruik van verzelfstandigde agentschappen. Instanties voor economische regulering zijn ook meer gespecialiseerd omdat ze minder taken hebben dan maatschappelijke reguleringsinstanties. Nochtans hebben economische regulatoren niet veel meer reguleringsmacht dan andere domeinen. Ze zijn gemiddeld betrokken bij meer taken in de reguleringsketen maar dit effect is marginaal significant. Bovendien hebben ze niet significant meer beslissende bevoegdheden dan andere domeinen. In alle domeinen zijn er bepaalde taken waar veel organisaties bij betrokken zijn. Dit wijst erop dat er binnen elk reguleringsdomein een vorm van

‫ ׀‬12 ‫׀‬

samenwerking noodzakelijk zal zijn. Zo zijn bij het toekennen van vergunningen of erkenningen 65% van alle instanties voor economische regulering betrokken. Ook bij de monitoring via informatieverzameling, audits of inspecties en bij sanctionering zijn steeds veel organisaties betrokken. Wanneer meerdere instanties betrokken zijn bij dezelfde doelgroep (vb. dezelfde erkenningsprocedures; inspecties bij dezelfde doelgroep) dan zullen die hun activiteiten moeten afstemmen om reguleringskosten te beperken.

-

Hoeveel organisaties zijn er in een bepaald reguleringsveld?

Regulerinsinstanties zijn meestal actief in één veld. Het zijn vooral maatschappelijke regulatoren die in meerdere velden tegelijk actief zijn. In elk domein zijn er verschillen met betrekking tot het aantal organisaties per veld. Economische regulering gaat vooral om organisaties die de toegang tot een bepaalde markt regelen en die het resultaat van een productieproces controleren via kwaliteitsvoorschriften. De andere economische velden zijn duidelijk minder geprolifereerd. Dezelfde relatieve verdeling vinden we terug in Nederland en Denemarken. Maatschappelijke regulering is gericht op het vermijden van de schadelijke effecten van dit productieproces. In sectoren als milieubescherming, arbeidsmarkt & tewerkstelling en sociale bescherming lijkt er meer proliferatie dan in andere maatschappelijke sectoren. Ook dit stemt overeen met de verhoudingen in het buitenland. Algemene regulering bevat ongeveer evenveel organisaties als maatschappelijke regulering. Dit domein heeft betrekking op universele rechten en plichten en lijkt over het algemeen niet sterk geprolifereerd te zijn. Dezelfde verdeling vinden we terug in Nederland en Denemarken. Om reguleringskosten te verminderen is het aantal organisaties per veld interessant. In maatschappelijke velden als ‘milieubescherming’ en ‘arbeidsmark’ lijken veel organisaties actief, zodat er daar potentieel hoge administratieve lasten en beheerskosten zijn. De economische velden

‫ ׀‬13 ‫׀‬

‘productnormen’ en ‘voorwaarden om een activiteit uit te oefenen’ bevatten uiteraard meer organisaties maar die categorieën zijn ook breder en op meerdere sectoren toepasbaar. In algemene velden als ‘individuele rechten en plichten’ en ‘strafrecht en politie’ lijkt er ook veel proliferatie te zijn. -

Hoeveel organisaties zijn er per beleidssector en zijn er verschillen tussen sectoren?

Veruit de meeste instanties zijn gespecialiseerd in één beleidssector. Het feit dat er steeds meer convergentie is tussen sectoren betekent niet automatisch dat organisaties ook in meerdere sectoren betrokken zullen zijn. Om reguleringskosten te verminderen is het aantal organisaties per veld interessant. Er zijn veel meer instanties betrokken bij economische aangelegenheden dan in andere sectoren. Wanneer we deze sector opsplitsen in subsectoren, dan is er vooral veel proliferatie in ‘algemene economische en commerciële zaken’ en in mindere mate in ‘arbeidsmarkt en tewerkstelling’. Ook in niet-economische sectoren als ‘cultuur’, ‘milieubescherming’ en ‘sociale bescherming’ zien we veel organisaties, zodat er in deze sectoren potentieel hoge administratieve lasten en beheerskosten zijn. In sectoren als ‘economische zaken’ en ‘openbare orde en veiligheid’ lijken instanties minder taken in de reguleringsketen te verrichten dan in sectoren als milieubescherming en onderwijs, al is het onduidelijk of deze verschillen statistisch significant zijn. -

Worden taken geheel of gedeeltelijk overgedragen aan andere niveaus?

We kunnen besluiten dat de meeste beleidsvelden gedeeld worden door ten minste twee overheidsniveaus, al zijn er verschillen met betrekking tot het aantal niveaus en het gewicht dat elk niveau heeft. We vinden verschillende aanwijzingen die de hypothese van Multi-level governance bevestigen en dat niveaus naar elkaar toegroeien. In sommige sectoren is er weinig betrokkenheid van meerdere niveaus (defensie, onderwijs, huisvesting, cultuur, sociale bescherming). Andere sectoren als economische

‫ ׀‬14 ‫׀‬

aangelegenheden, milieubescherming en gezondheidszorg zijn echter bijna gelijkmatig verdeeld tussen het Vlaamse en federale niveau. De doelgroepen in deze sectoren zullen dus te maken hebben met instanties van meerdere niveaus, en indien die ook dezelfde taken in de reguleringsketen verrichten, kan dit leiden tot hoge administratieve lasten en tot hoge beheerskosten voor de overheid. De rijpercentages van de onderstaande tabel tonen de mate waarin beleidssectoren gedeeld worden door overheidsniveaus. De commissies en private organisaties zijn voor de volledigheid opgenomen in een aparte kolom.

‫ ׀‬15 ‫׀‬

Tabel II: Verdeling per overheidsniveau (percentages) Supranationaal Kol

Rij

Federaal Kol

Rij

Vlaams Kol

Rij

Commissies + zelfregulering Kol

Rij

Totaal* Kol

Rij (=100%)

Algemene publieke diensten

20

21

Defensie

14

18

3

100

13

16

12

46

14

57 2

Openbare orde & veiligheid

3

8

6

16

1

4

8

72

6

25

Economische zaken

34

15

31

16

23

12

37

58

33

139

Milieubescherming

21

32

11

20

14

24

5

24

10

41

1

9

7

45

2

45

3

11

Huisvesting en gemeenschapsvoorzieningen

‫ ׀‬16 ‫׀‬

Gezondheid

10

9

14

14

13

13

21

64

17

70

Recreatie, cultuur, religie

2

3

4

10

16

35

7

52

7

31

Onderwijs

3

22

6

44

1

33

2

9

Sociale zaken

7

13

6

13

6

38

8

32

Totaal* (=100%)

61

17 72

38

69

215

417

*Elke organisatie kan tot meerdere beleidsvelden behoren. De percentages zijn afgerond, zodat het totaal licht kan verschillen van 100%.

‫ ׀‬17 ‫׀‬

- Verrichten overheidsniveaus dezelfde regulerende taak? Alle overheidsniveaus zijn actief in de vier regulerende taken, zodat de kans groot is dat meerdere niveaus eenzelfde taak in dezelfde reguleringsketen zullen delen. Taken als het bepalen van criteria en de monitoring zijn gelijk verdeeld over alle niveaus. Bij het supranationale niveau heeft monitoring vooral betrekking op informatieverzameling, zoals het opvolgen van de omzetting van Europese regelgeving. Het aandeel van het Vlaamse en federale niveau is ongeveer gelijk. De toepassing op individuele gevallen, en bijgevolg ook de sanctionering, wordt vaker toegewezen aan organisaties op het Vlaamse niveau. - Zijn er interessante verschillen tussen kenmerken van overheidsniveaus? Ook al delen overheidsniveaus steeds vaker bevoegdheden, toch ontwikkelen ze ook specifieke kenmerken, waarmee ze verschillen van andere niveaus. Er is een statistisch significant verband tussen het niveau en het domein van regulering (Pearson Chi² = 13,907 p = ,008). Niveaus lijken zich te ‘specialiseren’ in een bepaald domein van regulering. Het regionale niveau is bijvoorbeeld opvallend afwezig in algemene regulering maar telt wel meer economische regulatoren dan zou verwacht worden als er geen statistisch verband was. Dit verband wijzigt overigens niet wanneer we de commissies toewijzen aan de voogdijoverheid en opnemen in de analyse. Tabel III: Verdeling van reguleringsdomeinen over overheidsniveaus* Economische regulering

Maatschappelijke Algemene regulering regulering

Totaal

Supranationaal

17

13

11

41

Federaal

13

19

10

42

Vlaams

29

17

2

48

Totaal

59

49

23

131

* Absolute aantallen; commissies en private zelfregulering niet meegeteld

‫ ׀‬18 ‫׀‬

Met betrekking tot het type organisatie lijkt Vlaanderen meer gebruik te maken van agentschappen dan andere niveaus, terwijl het federale niveau vaker departementen/FOD’s gebruikt. Dit verband is echter slechts marginaal significant (p = ,086). Wanneer we echter de commissies aan de analyse toevoegen, dan wordt het verband wel sterk significant en maakt het federale niveau opvallend veel gebruik van commissies. Supranationale regulatoren hebben gemiddeld minder taken in het regulerende regime dan regionale en federale instanties. Tussen de laatste twee niveaus is er geen significant verschil. Wanneer de commissies worden toegevoegd aan de analyse, dan is er wel een significant verschil en hebben federale regulatoren gemiddeld minder regulerende taken, zodat de spreiding dan hoger is dan op het Vlaamse niveau (p < ,000; post-hoc Bonferroni test). Een gelijkaardig patroon is zichtbaar voor de bevoegdheden. Zonder de commissies is er geen verschil tussen federale en regionale regulatoren. Met de commissies erbij hebben Vlaamse regulatoren echter vaker beslissende bevoegdheden, terwijl het federale niveau significant meer adviserende organisaties telt (p > ,000). Om een meer gedetailleerd beeld te krijgen op deze dimensies van afstemming is het nodig om specifieke sectoren te mappen. Dit rapport heeft als voorbeeld de beleidssector ‘arbeidsmarkt en tewerkstelling’ in kaart gebracht. Deze sector wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van verschillende types organisaties (departementen, agentschappen, commissies, zelfregulering) en verschillende overheidsniveaus (supranationaal, federaal, regionaal). De sector vertoont ook veel raakvlakken met andere sectoren, zoals ‘sociale bescherming’. Door deze complexiteit zijn er verschillende mechanismen opgezet om de afstemming tussen organisaties te bevorderen. De mapping toont bovendien dat verschillende organisaties betrokken zijn bij het toekennen van erkenningen en vergunningen, alsook bij de monitoring. Een nulmeting van administratieve lasten wijst uit dat de afstemming tussen de organisaties die actief zijn op dezelfde taak van de reguleringsketen nog niet optimaal verloopt.

‫ ׀‬19 ‫׀‬

6. Algemeen besluit De resultaten in dit rapport bevestigen de hypothese dat regulering complex is. Er zijn veel (types) organisaties, die zich in diverse sectoren en op verschillende overheidsniveaus bevinden. Niet elke spreiding van taken betekent echter automatisch een verhoging van reguleringskosten. Het is vooral belangrijk dat de afstemming optimaal verloopt: • • • • • • •

‫ ׀‬20 ‫׀‬

Binnen die reguleringsketens waar meerdere types organisaties actief zijn; Wanneer verschillende types actief zijn in dezelfde regulerende taak; Tussen organisaties die dezelfde regulerende taak verrichten binnen een bepaald reguleringsdomein; Tussen reguleringsvelden; Binnen reguleringsvelden die gekenmerkt worden door een groot aantal organisaties; Binnen beleidssectoren die gekenmerkt worden door een groot aantal organisaties; Binnen beleidssectoren waar meerdere overheidsniveaus aanwezig zijn, vooral in de sectoren die gelijkmatig verdeeld zijn over het Vlaamse en federale niveau.

1. Algemene inleiding Regulering is een belangrijk beleidsinstrument van de overheid, dat heel intensief wordt aangewend om economische en sociale activiteiten te regelen. ‘Regulering’ verwijst in dit rapport naar het gebruik van wetten en regels om maatschappelijke actoren te sturen via geboden en verboden, waarbij enerzijds concrete normen worden bepaald, en anderzijds die normen worden opgevolgd en gehandhaafd, via monitoring, audit en inspectie, interventies en eventueel sanctionering. Bij een doorgedreven gebruik van regulering kunnen een aantal nadelige gevolgen ontstaan. Informatieverplichtingen die voortvloeien uit regels leggen bepaalde administratieve lasten op aan bedrijven, burgers en andere overheden. Internationale organisaties zoals de World Bank vergelijken de regeldruk van verschillende landen en nemen het op als indicator in rangschikkingen van de competitiviteit van economieën. Reguleringsmanagement en administratieve lastenverlaging zijn dan ook een hoge politieke en administratieve prioriteit voor de Vlaamse overheid (Beleidsbrief e-government en Wetsmatiging, 2007). Volgens werkgeversorganisaties zijn veel administratieve lasten het gevolg van een slechte afstemming tussen de verschillende regulerende instanties op verschillende overheidsniveaus. Dat leidt tot meervoudige gegevensopvraging, niet relevante vergunningen en controles, lange doorlooptijden en veel onduidelijkheid bij de bedrijven tot welke instantie ze zich moeten wenden (VOKA, 2006; Unizo, 2007; Janssen et al., 2005). Wellicht kunnen ook de beheerskosten voor de uitvoering van regulering door die slechte afstemming op een minder efficiënt niveau liggen. Volgens internationale beleidsgerichte studies heeft dit probleem twee fundamentele oorzaken. Ten eerste is er een hoog aantal regulerinsinstanties, zodat regulering dermate complex geworden is dat weinigen nog een duidelijk zicht hebben over welke instanties er allemaal bestaan. Ten tweede is de taakverdeling van die instanties niet altijd even duidelijk en dikwijls niet op elkaar afgestemd. Taken zijn verspreid over meerdere organisaties, waardoor er versnippering ontstaat en instanties naast elkaar werken. Er zijn dan verschillende mogelijkheden om lasten en beheerskosten te verlagen, zoals het verminderen van het aantal

‫ ׀‬21 ‫׀‬

reguleringsinstanties of het beter afstemmen van taken (Hampton, 2005). Wetenschappelijke studies bevestigen deze conclusies. Regulering omvat meerdere soorten organisaties, afkomstig uit diverse sectoren, die zich vaak op verschillende overheidsniveaus bevinden. Omdat er zoveel organisaties zijn, heeft elke instantie maar een beperkte bevoegdheid en zijn de taken versnipperd of gefragmenteerd over meerdere organisaties (Jordana & LeviFaur, 2004). Deze stellingen worden echter zelden empirisch bestudeerd. Analyses zijn vaak beperkt tot individuele sectoren en negeren dat er grote verschillen kunnen zijn tussen sectoren inzake complexiteit. Er ontbreekt een cross-sectorale analyse die een globaal beeld kan geven van alle reguleringsinstanties. Ook het verband tussen hoe een complexe taakverdeling kan leiden tot administratieve lasten is niet diepgaand onderzocht. Dit rapport ontwikkelt een regimebenadering om deze vragen beter te beantwoorden. Deze benadering legt de klemtoon op de actoren die betrokken zijn bij regulering en hun respectievelijke taken. Het uitgangspunt is dat sectoren zelden volledig gestuurd worden door één enkele instantie maar wel door een diverse groep van instanties (het regulerende regime), die elk slechts een aantal taken uit de reguleringsketen hebben. Die instanties kunnen ook heel verschillende kenmerken hebben. Dit rapport past de regimebenadering toe door een databank te maken die het regulerend landschap in kaart brengt. Zo’n databank geeft een beeld van de complexiteit en de reikwijdte van alle regulerende activiteiten van de publieke sector. Het is een vertrekpunt voor benchmarking en vergelijking van het Vlaamse regulerende landschap met andere landen. Het kan ook gebruikt worden om te bepalen of het wel nodig is om een nieuwe regulator op te richten, of dat taken kunnen toegewezen worden aan bestaande regulatoren. Tenslotte zou het een nieuwe bron van informatie kunnen worden (vb. een referentiegids die als een interactieve tool online geplaatst kan worden). De algemene analyse van deze databank biedt een antwoord op vragen als: Hoeveel reguleringsinstanties zijn er in Vlaanderen en België? Welke types organisaties zijn betrokken en waarom? In welke beleidssectoren en reguleringsdomeinen zijn deze instanties actief en zijn er significante verschillen tussen die beleidssectoren; resp. reguleringsdomeinen? Welke centrale overheidsniveaus (Vlaams, federaal, supranationaal) zijn actief in deze sectoren en welke regulerende taken hebben ze? Om de link met ‫ ׀‬22 ‫׀‬

administratieve lasten te maken ontwikkelen we een meetinstrument voor de spreiding van regulerende taken. Het uitgangspunt is dat regulering een keten vormt van vier opeenvolgende taken (omzetten van algemene normen in specifieke criteria of standaarden; toepassen van deze normen op individuele gevallen door bijvoorbeeld het toekennen van erkenningen of vergunningen; opvolgen van de mate waarin de normen nageleefd worden door bijvoorbeeld inspecties; gedragswijziging door bijvoorbeeld het opleggen van sancties). Wanneer de taken verspreid zijn over meerdere organisaties, dan zal een doelgroep geconfronteerd worden met veel organisaties, zodat het risico op administratieve lasten en beheerskosten toeneemt. Dit is vooral belangrijk voor instanties die dezelfde regulerende taak hebben. De databank laat toe om na te gaan hoeveel instanties in een bepaalde sector dezelfde regulerende taken hebben. Indien bijvoorbeeld meerdere instanties dezelfde doelgroep inspecteren, dan kunnen administratieve lasten of eventuele beheerskosten beperkt worden door informatie uit te wisselen of de inspecties beter op elkaar af te stemmen. Dit wordt nog complexer wanneer reguleringsketens door overheidsniveaus heen lopen en doelgroepen geconfronteerd worden met meerdere niveaus tegelijk. Naast de algemene, cross-sectorale analyses kan de databank ook gebruikt worden om individuele sectoren meer in detail te bestuderen. Bij wijze van voorbeeld past dit rapport deze analyses ook toe op individuele sectoren. Door reguleringsketens of regimes in kaart te brengen biedt dit rapport inzicht in de centrale kenmerken van reguleringsinstanties in Vlaanderen en België, en kan het gebruikt worden om een optimale afstemming te realiseren tussen de actoren. De structuur van het rapport is als volgt. In het volgende deel bakenen we het concept regulering af en bespreken we de diverse verschuivingen die geleid hebben tot een toename van het aantal regulerende actoren. Daarom volstaat het niet langer om naar individuele actoren te kijken. In de plaats daarvan moeten volledige regimes in kaart gebracht worden. Daarom bespreken we nadien de regimebenadering en belichten het verband met ‘betere regulering’. We geven ook een overzicht van internationale hervormingen die als toepassing van de regimebenadering kunnen beschouwd worden. Nadien lichten we de methode toe om een databank te maken die alle reguleringsinstanties op verschillende overheidsniveaus bevat. We formuleren de centrale onderzoeksvragen, de methode van dataverzameling en de selectie van variabelen. Nadien geven we de

‫ ׀‬23 ‫׀‬

empirische resultaten van de mapping. Het rapport eindigt met enkele besluiten.

‫ ׀‬24 ‫׀‬

2. Verschuivingen in regulering In dit deel situeren we de problematiek van de toename van het aantal regulerende organisaties. Deze toename of proliferatie wordt vaak toegeschreven aan de opkomst van de ‘regulerende staat’ (regulatory state) die in OECD-landen sinds de jaren ’80 de traditionele verzorgingsstaat heeft vervangen. In plaats van zelf goederen en diensten te produceren, zal de overheid nu enkel de private actoren aansturen, door een kader van normen te ontwerpen en af te dwingen (Majone, 1997). Deze regulerende staat gebruikt een aantal specifieke instrumenten en zal taken vaak delegeren aan andere organisaties, die daarvoor speciaal worden opgericht en die meer autonomie hebben dan de klassieke ministeriële departementen. Deze proliferatie gebeurt in combinatie met nog andere verschuivingen, zodat regulering vandaag heel complex is. We formuleren hieronder eerst de definitie van regulering die in dit rapport gebruikt wordt. Daarna bespreken we bondig de drie voornaamste vormen van proliferatie van regulerende organisaties.

> 2.1.

Een werkdefinitie van regulering

Er zijn veel verschillende definities van regulering, waarbij verschillende auteurs andere klemtonen leggen. Het is dan ook belangrijk dat we het concept in deze studie eerst duidelijk afbakenen. We vertrekken vanuit twee definities die vaak geciteerd worden in de literatuur. Deze geven een aantal basisbestanddelen maar zijn te vaag voor een werkdefinitie. Daarvoor moeten ook de activiteiten waaruit regulering bestaat geoperationaliseerd worden. De meest bekende definitie is deze van Mitnick (1980) die regulering omschrijft als ‘the public administrative policing of private behaviour according to rules and laws’. De kern van deze definitie is dat een actor A het gedrag van een actor B nauw zal opvolgen (‘policing’) en beperkingen zal opleggen aan het gedrag van deze actor door middel van regels en wetten. In Mitnick’s definitie zal de controle steeds gebeuren door een publieke administratieve actor d.i. de overheid, die beperkingen oplegt aan

‫ ׀‬25 ‫׀‬

private actoren, waarin vooral ondernemingen begrepen worden. Een gelijkaardige definitie vinden we bij Selznick (1985) die het omschrijft als ‘sustained and focused control by a public agency over activities that are valued by a community’. Voor Selnick heeft de controle een permanent karakter en kan regulering vele doelstellingen hebben. Het gaat niet enkel om het controleren van bedrijven die zich in bepaalde markten begeven, maar zijn er ook andere waarden die moeten nageleefd worden. Beide definities zijn echter te vaag en zijn verouderd. Ze gaan ervan uit dat het enkel overheden zijn die bindende regels maken en dat die regels enkel over private actoren gaan. Er zijn daarom heel wat alternatieve definities ontwikkeld die we in drie groepen kunnen onderverdelen. In de meest stricte betekenis omvat regulering het formuleren en toepassen van een dwingende set van regels die door een orgaan worden toegepast om het gedrag van maatschappelijke actoren te sturen. Een bredere betekenis ziet regulering als ‘opzettelijke overheidsinterventie’ en kijkt naar alle ingrepen van de overheid om sociaal gedrag te beïnvloeden en om publieke doelstellingen te bereiken. Hieronder worden niet enkel formele regels begrepen maar ook bijvoorbeeld economische prikkels zoals heffingen en subsidies. In de meest brede zin betekent regulering alle vormen van sociale controle die bedoeld zijn om gedrag te beïnvloeden. De controle dient hierbij niet enkel door de overheid te gebeuren maar kan ook door de markt zelf gedaan worden. Bovendien hoeft de controle ook geen concreet doel te hebben en kan het onbewust gebeuren (Baldwin et al., 1998; Jordana & Levi-Faur, 2004; Christensen & Lægreid, 2006). De eerste, stricte betekenis van regulering is de meest gebruikte en ook in deze studie wordt deze betekenis gebruikt. De OECD definieert het bijvoorbeeld als: ‘The full range of legal instruments, by which governing institutions, at all levels of government, impose obligations or constraints on private behaviour. Constitutions, parliamentary laws, subordinate legislation, decrees, orders, norms, licenses, plans, codes and even some forms of administrative guidance can all be considered as regulation’ (OECD, 1995, note 1; OECD, 1997). De essentie van regulering is het uitoefenen van invloed door bindende normen op te leggen. Die normen kunnen bepaalde gedragingen verbieden of juist verplichten; of voorwaarden opleggen vooraleer een bepaald gedrag kan gesteld worden (Baldwin & Cave, 1999). Indien deze regels niet nageleefd worden kunnen regulatoren ook sancties opleggen (Bos, 1995). ‫ ׀‬26 ‫׀‬

Hood et al. (2001) hebben de definitie van regulering als het formuleren en toepassen van regels verder verfijnd. Hun cybernetische definitie bevat de verschillende activiteiten waaruit regulering bestaat: het omzetten van algemeen beleid in concrete regels, het opvolgen van de naleving van deze regels en sanctionering van overtredingen. De toepassing van deze algemene regels gebeurt volgens Lowi (1999) enkel op individuele gevallen. Regulering omvat dus eigenlijk vier verschillende taken (zie hiervoor Hood et al., 2001): 1. Omzetten van algemeen beleid en algemene regels in meer specifieke normen en standaarden: Dit omvat het formuleren van specifieke doelstellingen, criteria, normen en standaarden m.b.t. deze activiteiten die door de actoren in bepaald veld moeten nageleefd worden, zoals bv. het formuleren van kwaliteitsnormen, of veiligheidsstandaarden waaraan een goed moet voldoen; 2. Toepassen van de regels op individuele gevallen: Dit omvat het nemen van beslissingen of een individueel geval of case aan een bepaalde norm voldoet, door het verlenen van een erkenning, vergunning, machtiging, certificaat, toestemming,...; 3. Opvolgen van de naleving van de regels door deze maatschappelijke actoren: Dit omvat het onderzoeken en verzamelen van informatie via o.a. inspecties, audits en evaluaties; 4. Afdwingen van de naleving van de regels: Dit omvat het wijzigen van gedrag door sancties op te leggen wanneer regels niet of slecht nageleefd worden. Dit kan gebeuren door o.a. het opleggen van boetes, verbod om een bepaalde activiteit uit te oefenen, het intrekken van een beslissing (vb. intrekken van een vergunning). Belangrijk is dat deze vier taken volgens Hood et al. in elke sector steeds zullen voorkomen. Regulering is een keten die begint bij het omzetten van normen in criteria en die steeds eindigt met de handhaving van die criteria. Regulerende instanties zullen in beperkte gevallen alle taken doen, maar meestal zullen de vier taken verspreid worden over meerdere organisaties. Zo kan het zijn dat departementen meer actief zijn in het omzetten van algemeen beleid in concrete regels terwijl onafhankelijke toezichthouders actief kunnen zijn in de drie overige taken of zelfs alle vier de taken (zie hiervoor ook Christensen & Lægreid, 2005). Bovendien hebben niet alle organisaties dezelfde beslissingsmacht en zullen sommige organisaties enkel adviserende taken hebben.

‫ ׀‬27 ‫׀‬

Dit betekent dat een organisatie in ons onderzoek als regulerend wordt gedefinieerd, zodra het een van de vier regulerende taken verricht in een bepaalde sector, ongeacht de mate van beslissingsbevoegdheid die de organisatie heeft. Op basis van Black (2002) kunnen we dan de volgende werkdefinitie van regulering formuleren: ‘Regulering is een volgehouden en gerichte inspanning om het gedrag van anderen te wijzigen volgens welbepaalde standaarden en die mechanismen kan omvatten van standaardzetting, toepassing op individuele gevallen, informatieverzameling en sanctionering.’ > 2.2. > 2.2.1.

Vormen van proliferatie Proliferatie van actoren

Een eerste belangrijke verschuiving heeft betrekking op het aantal en het soort organisaties dat regulerende taken heeft. Met betrekking tot het type organisaties is er een steeds grotere differentiatie van taken en verantwoordelijkheden tussen organisaties, waarbij taken worden toegewezen aan verschillende types van organisaties. Lægreid et al. (2003) noemen dit proces verticale specialisatie. De mate van verticale specialisatie hangt af van de mate waarin taken en verantwoordelijkheden overgedragen worden van ministeriële departementen aan organisaties als agentschappen, commissies of zelfs aan de private sector. Naargelang het type organisatie waaraan de taak wordt toegewezen krijgt zo’n overdracht een verschillende benaming, zoals decentralisatie, devolutie, delegatie, verzelfstandiging (Greve et al., 1999; Pollitt et al., 2004), uitbesteding of privatisering. Terwijl regulering voordien vooral een taak van ministeries was, zijn er nu verschillende types van organisaties ontstaan die elk een rol spelen in het proces. Het onderscheiden van deze types is belangrijk omdat elk type een eigen stijl van regulering vertegenwoordigt. In sommige gevallen zullen sommige types dus meer succesvol zijn dan andere in het bereiken van beleidsdoelstellingen. De meest opmerkelijke nieuwe vormen van regulerende organisaties zijn de agentschappen en zelfregulerende organisaties maar de departementen blijven eveneens zeer belangrijke actoren in het proces.

‫ ׀‬28 ‫׀‬

Met betrekking tot het aantal organisaties betekent specialisatie dat meestal slechts een deel van de taken wordt overgedragen. De nieuwe organisatievormen zullen daarom actief zijn in een kleiner deel van het regulerend proces. We kunnen dan ook aannemen dat het totale aantal organisaties dat actief is in regulering stijgt, onder invloed van specialisatie. > 2.2.1.1. Ministeriële departementen Regulerende taken werden oorspronkelijk uitsluitend door ministeriële departementen, die onder het hiërarchisch gezag staan van de minister, uitgevoerd. Gaandeweg werden steeds meer taken afgesplitst van de departementen en toegewezen aan autonome agentschappen maar departementen zijn nog steeds een van de belangrijkste actoren in regulering. Ze zullen wellicht vooral actief zijn in het vertalen van algemeen beleid naar specifieke normen maar hebben ook vaak handhavingbevoegdheden en zijn ook frequent betrokken bij de toepassing van regels.

> 2.2.1.2. Regulerende agentschappen Hoewel verschillende auteurs uitsluitend aandacht hebben voor onafhankelijke (markt-)regulatoren, nemen we in dit onderzoek alle regulerende agentschappen op. Deze kunnen gedefinieerd worden als autonome agentschappen die actief zijn in ten minste één van de vier regulerende taken (standaarden, toepassing, monitoring, sanctionering). Onafhankelijke regulatoren worden sinds enkele jaren meer bestudeerd. Ze zijn opmerkelijk omdat ze in vrijwel alle Europese landen voorkomen (OECD, 2002b). Bovendien zijn ze een heel recent fenomeen. Volgens Braun en Gilardi (2005) zijn ze ontstaan op het eind van de jaren ’80 en is hun aantal snel toegenomen, ook in landen die geen traditie van verzelfstandiging hebben. De regulatoren hebben ook vaak ruime bevoegdheden. Economische regulatoren sturen de werking van markten (vb. Nutssectoren, algemene mededinging, financiële markten). Ze hebben meestal de bevoegdheid om oneerlijke concurrentie tegen te gaan, fusies goed te keuren en soms zelfs om prijszetting te controleren. Ook in andere

‫ ׀‬29 ‫׀‬

(maatschappelijke) sectoren hebben agentschappen regulerende taken en zijn ze verantwoordelijk om het algemene belang na te streven. In sectoren als milieubescherming, gezondheidszorg of veiligheid hebben agentschappen vaak de bevoegdheid om standaarden te zetten, vergunningen af te leveren en om regels af te dwingen (Thatcher, 2002: 126). Regulerende agentschappen hebben een zekere mate van autonomie tegenover de minister. Er zijn meestal wettelijke garanties van hun structurele onafhankelijkheid. Dit kan inhouden dat het hoofd van het agentschap aangesteld wordt voor een vaste termijn, waarin hij/zij niet kan ontslaan worden voor het einde van de termijn. Aan de agentschappen wordt ook vaak een ruime autonomie verleend voor intern management zoals de vormgeving van het agentschap, personeelsbeleid en het toewijzen van middelen. Ze moeten de vrijheid hebben om hun taken uit te oefenen zonder inmenging van politici of van het veld, zonder dat beslissingen eerst moeten worden goedgekeurd of voorgelegd worden aan een andere actor. (Baudrier, 2001; Gilardi, 2002; Jordana & Levi-Faur, 2004). Er zijn verschillende redenen waarom regulerende agentschappen opgericht worden. De bekendste reden is dat agentschappen geloofwaardiger zijn dan politici, wanneer het gaat om de consistentie op lange termijn van een bepaald beleid. Volgens Majone (1994) zijn politici niet in staat om zich te ertoe te verbinden om een bepaald beleid gedurende lange termijn te handhaven. Ze zijn enkel begaan met de volgende verkiezingen en kunnen daarom op korte termijn vaak hun preferenties wijzigen. Dit leidt tot negatieve effecten, bijvoorbeeld wanneer regulerend beleid nieuwe investeringen wil aantrekken. Investeerders hebben nood aan zekerheid en moeten dus kunnen inschatten welk beleid op lange termijn zal gevoerd worden. Politici zouden tijdens verkiezingsperiodes de neiging hebben om prijzen van bepaalde voorzieningen (vb. nutsvoorzieningen) kunstmatig lager te zetten, zodat ze stemmen kunnen winnen. Het gevolg is echter ook dat bedrijven in de nutssector minder winst zouden maken zodat er onvoldoende competitie zal zijn. Dit probleem kan vermeden worden door regulering af te zonderen van politici, via delegatie van deze taken aan onafhankelijke agentschappen. Deze agentschappen ondervinden geen invloed van verkiezingen en zijn dus beter in staat om de consistentie van beleid op lange termijn te garanderen. De verbintenissen die deze agentschappen aangaan zullen daarom geloofwaardiger geacht worden dan deze van politici (‘credible commitment’) (Gilardi, 2002; Majone, 2001). ‫ ׀‬30 ‫׀‬

Een ander argument voor het oprichten van regulerende agentschappen heeft betrekking op onzekerheid bij politici. Wanneer politici de volgende verkiezingen verliezen kunnen ze het beleid niet langer beïnvloeden. Hun opvolgers kunnen een ander beleid kiezen en zelfs hun beslissingen terugdraaien. Wanneer politici verwachten dat ze na de volgende verkiezingen zullen vervangen worden door een andere coalitie met sterk verschillende voorkeuren, dan zullen ze proberen om het beleid af te zonderen van politici. Door taken toe te wijzen aan onafhankelijke agentschappen zijn ze zeker dat de volgende regering minder ruimte heeft om het beleid radicaal te wijzigen. Een meer functioneel argument is dat regulering steeds complexer wordt, zodat beslissingen moeten overgelaten worden aan technische experts. Agentschappen zijn beter in staat om experten aan te trekken dan bureaucratische organisaties. Een vierde argument is dat de oprichting van agentschappen geen bewuste keuze is maar eerder het gevolg van een internationale trend om agentschappen op te richten. Agentschapppen worden dan niet opgericht om een bepaald problem op te lossen maar wel omdat invloedrijke actoren dit vragen. Vooral internationale organisaties als de OECD en de Europese Commissie hebben aangedrongen om zulke agentschappen op te richten in de lidstaten (Hansen & Pedersen, 2006). Er is een grote variatie aan regulerende agentschappen. Er zijn agentschappen in diverse sectoren, gaande van de bekende marktregulatoren tot agentschappen in maatschappelijke sectoren. Bovendien zullen sommige organisaties meerdere regulerende taken uitoefenen, terwijl anderen gespecialiseerd zijn in één taak (vb. inspectoraten), of behalve regulering ook nog andere taken zullen hebben (vb. toekennen van subsidies). > 2.2.1.3. Zelfregulering en regulerende commissies Behalve overheden zijn ook private organisaties betrokken bij regulering. In geval van zelfregulering worden te taken zelfs volledig aan de sector overgedragen. Zelfregulering vindt plaats door ondernemingen en is een vorm van bindende, privaatrechtelijke normstelling door een representatief kader uit de groep van belanghebbenden. Meestal is er een beroepsvereniging die een set van regels uitwerkt die door de leden moeten nageleefd worden. Hoewel ze regulerend zijn, blijven ze volledig private organisaties. Ze kunnen de regels vervolgens ook toepassen en handhaven

‫ ׀‬31 ‫׀‬

tegenover de leden. Net als overheidsregulering kan het gaan om o.a. certificering, normering, onderling afgesproken kwaliteitseisen, standaardisering en erkenningsregelingen. Zelfregulering is soms te verkiezen boven overheidsregulering, omdat bepaalde specifieke kennis soms wel aanwezig is binnen de bedrijfstak waar gereguleerd wordt, maar niet bij de overheid. Daarnaast kan zelfregulering een flexibeler, meer op maat gesneden alternatief vormen voor wetgeving. Er zijn weinig kosten voor de overheid en het engagement van ondernemingen om de regels na te leven zal groter zijn. Zelfregulering kan echter de marktwerking aantasten via machtsmisbruik en collusie door middel van kartelvorming. Enkele machtige leden kunnen een grote invloed hebben op de vereniging waardoor ze regels maken die enkel hun eigen belangen dienen. Tenslotte zijn de procedures om regels te maken vaak weinig transparant en wordt er geen verantwoording afgelegd aan het breder publiek. Om deze nadelen op te vangen en toch de voordelen te behouden kan de overheid bepaalde voorwaarden opleggen aan de zelfregulering. Bij geconditioneerde zelfregulering (‘enforced self-regulation’) zal de overheid wetten maken waarin de regulerende taken formeel worden overgedragen aan de beroepsvereniging, maar waarbij bepaalde verplichtingen worden opgenomen, bijvoorbeeld dat bepaalde beslissingen eerst door een toezichthoudende overheid moeten worden goedgekeurd. In rechtsstaten zal zelfregulering meestal geconditioneerd zijn (Baldwin & Cave, 1999; Braithwaite, 1982; Bos, 1995). Naast de ‘zuivere’ vormen van overheidsregulering en zelfregulering komt ook vaak een combinatie van de twee voor. In ‘regulerende commissies’ zijn meestal zowel overheden als private verenigingen vertegenwoordigd. Deze commissies hebben een wettelijk mandaat om regulerende beslissingen te nemen of te adviseren. Ze behoren meestal tot de portfolio van een ministerieel departement, dat ook vaak het administratief secretariaat ervan zal verzorgen. Ze verschillen van andere (beleidsvoorbereidende) adviesorganen omdat ze heel specifieke beslissingen nemen over bijvoorbeeld erkenningscriteria of het toekennen/intrekken van een bepaalde vergunning. Vaak zitten er vertegenwoordigers van belangengroepen in deze commissies, maar ook onafhankelijke experts en ministeriële departementen of agentschappen zijn er vertegenwoordigd (Christensen, 2005; Christensen & Yesilkagit, 2006). Net als delegatie aan onafhankelijke agentschappen kan delegatie aan commissies de ‫ ׀‬32 ‫׀‬

geloofwaardigheid van regulering verhogen, omdat beslissingen afgezonderd worden van politici.

> 2.2.2.

Proliferatie over sectoren

De tweede vorm van proliferatie verwijst naar het toenemende aantal sectoren waarin regulatoren actief zijn. Omdat maatschappelijke problemen in sectoren steeds complexer worden, worden individuele sectoren niet meer gereguleerd door enkel één organisatie. In de plaats daarvan worden individuele sectoren opgesplitst in verschillende delen, die elk worden toegewezen aan aparte organisaties. Het opsplitsen van grote organisaties in kleinere delen die elk een aantal taken en de autoriteit over zo’n nieuwe sector krijgen, wordt horizontale specialisatie genoemd (Lægreid et al., 2003). Een voorbeeld hiervan is dat in vele landen het ministerie voor gezondheidszorg ook de verantwoordelijkheid had over milieubescherming. Naarmate milieubescherming een belangrijker thema werd, werd het afgesplitst van het ministerie voor gezondheid en werd er een apart ministerie voor milieubescherming opgericht (Verhoest & Bouckaert, 2004). Er zijn verschillende domeinen van regulering. Economische regulering is gericht op het corrigeren van marktfalen, bijvoorbeeld in sectoren waar er onvoldoende competitie is. Vooral in nutssectoren zijn er vaak monopolies en door de enorme investeringen die gepaard gaan met het opzetten van de noodzakelijke infrastructuur is de barrière om tot de markt toe te treden voor nieuwe spelers te hoog. Regulering moet zulke natuurlijke monopolies afbouwen door directe invloed uit te oefenen op de werking van de markt, door middel van mededingingswetgeving, het regelen van prijzen en van de voorwaarden tot toetreding en uittreding. Terwijl regulering oorspronkelijk enkel economisch was, werd gaandeweg duidelijk dat bedrijfsactiviteiten ook schadelijke maatschappelijke gevolgen konden hebben (Breyer, 1982; Ogus, 1994). Maatschappelijke regulering (‘social regulation’) is gericht op het verminderen van bepaalde maatschappelijke risico’s die het gevolg kunnen zijn van schadelijke bedrijfsactiviteiten. Het gaat dan om aspecten van gezondheid, veiligheid, milieu- en consumentenbescherming. Gereguleerden moeten kunnen aantonen dat ze aan bepaalde

‫ ׀‬33 ‫׀‬

kwaliteitsnormen voldoen vooraleer ze een activiteit mogen uitoefenen of een goed of dienst mogen produceren (Ogus, 2002). De laatste categorie van regulering is algemene regulering (general legal regulation) waarin beoogd wordt om individuele basisrechten te garanderen. Dit omvat domeinen als immigratie, fundamentele rechten en justitie (Christensen, 2005). Het onderscheid tussen deze domeinen is van belang omdat elk domein andere kenmerken zal hebben. Zo zal het reeds vermelde probleem van geloofwaardigheid van regulering groter zijn voor economische regulering, dat gericht is op investeerders, dan voor maatschappelijke regulering, dat meer gericht is op consumenten. Dit betekent dat er in economische sectoren wellicht meer taken zullen gedelegeerd worden aan verzelfstandigde agentschappen dan in andere sectoren (Thatcher, 2002; Elgie & McMenamin, 2005; Gilardi, 2002; 2004). Een duidelijk voorbeeld van het opsplitsen van sectoren vinden we in het domein van economische regulering. Terwijl er oorspronkelijk enkel algemene competitie-autoriteiten bestonden zijn er recent ook verschillende sectorale regulatoren opgericht in sectoren die geliberaliseerd zijn. Ze hebben als taak om de marktpositie van de vroegere monopolist te verminderen zodat concurrentie in de sector mogelijk wordt. Ze zijn daarom betrokken bij ex ante-regulering en willen concurrentie in de toekomst mogelijk maken. Dit verschilt van algemene mededinging waarin ex post naar inbreuken in het verleden gekeken wordt. Het oprichten van specifieke sectorale regulatoren bovenop de algemene mededinging heeft als voordeel dat informatie-assymetrieën kunnen verminderd worden. Sectorale regulatoren zijn meer gespecialiseerd en kunnen meer specifieke informatie verzamelen (Laffont & Martimort, 1999). Bovendien laat het toe om sectoren met elkaar te vergelijken, waarbij regulatoren van elkaar kunnen leren (Neven et al., 1993). Ondanks de opsplitsing van competitieregulering is er nog steeds sprake van een zekere overlapping in de taken van een sectorale regulator en algemene mededinging, zodat coordinatiemechanismen moeten ontwikkeld worden om taken op elkaar af te stemmen (OECD, 2004; Tweede kamer der Staten-Generaal, 2005: 12) Tenslotte is regulering niet meer uitsluitend gericht op het sturen van het gedrag van private actoren. In toenemende mate worden er ook instanties opgericht met als bedoeling het gedrag van andere overheden te sturen. De tendens om normen op te leggen aan andere overheden, bijvoorbeeld via prestatie-indicatoren, wordt ‘regulation inside government’ genoemd (Hood ‫ ׀‬34 ‫׀‬

et al., 1999). Hiervoor worden allerlei toezichtsorganen, auditinstanties en ombudsdiensten opgericht, zodat ook regulering binnen de overheid complexer wordt. > 2.2.3.

Proliferatie over overheidsniveaus

De derde vorm van proliferatie betreft het toenemend aantal overheidsniveaus dat regulerende taken uitvoert. Nationale overheden hebben verschillende taken overgedragen aan zowel supra- als subnationale overheden. Dit kan op twee manieren gebeuren. Een eerste manier is om sectoren gedeeltelijk over te dragen aan een ander niveau, waarbij sommige taken nog bij het nationale niveau blijven. In dat geval zullen er dus minstens twee niveaus actief zijn in een bepaalde sector en worden bevoegdheden gedeeld door meerdere niveaus. De tweede manier is om de volledige verantwoordelijkheid over een sector toe te wijzen aan één niveau, dat dan de exclusieve bevoegdheid heeft. > 2.2.3.1. Gemeenschappelijke bevoegdheden Wanneer bevoegdheden gedeeltelijk worden overgedragen, zullen verantwoordelijkheden verspreid worden over meerdere overheidsniveaus. Het concept ‘multi-level governance’ houdt in dat bevoegdheden zich niet meer uitsluitend op één niveau bevinden, maar gedeeld worden. De verschillende niveaus moeten dan voortdurend met elkaar afstemmen en samenwerken omdat niemand de volledige autoriteit heeft en om te vermijden dat ze tegenstrijdige regels ontwerpen (Bache & Flinders, 2004; Doern & Johnson, 2006). Een voorbeeld van zulke overdracht heeft betrekking op de Europese Unie. Nationale staten hebben reeds verschillende bevoegdheden gedelegeerd en de rol van de EU als supranationale regulator neemt voortdurend toe, zodat het nu aanwezig is in bijna elke denkbare sector (Hooghe & Marks, 2003; Lodge, 2008; Héritier, 2002). Nochtans wordt zelden de volledige autoriteit overgedragen. Volgens Börzel & Risse (2000) wordt de verantwoordelijkheid steeds gedeeld met het (sub-)nationale niveau. De EU wordt daarmee gezien als een meerlagig systeem, een complex ‘web’ waarin zowel supranationale,

‫ ׀‬35 ‫׀‬

nationale en subnationale instanties voortdurend met elkaar interageren, waarbij geen enkele instantie dominant is (Benz & Eberlein, 1999; Marks et al., 1996). Deze interbestuurlijke relaties worden gekenmerkt door een wederzijdse afhankelijkheid en gelijkwaardigheid (Hooghe, 1996). We kunnen dus verwachten dat het EU-niveau actief zal zijn in alle sectoren maar het zal nooit de volledige autoriteit hebben over een sector. Het zal steeds gedeeld worden met het federale en/of regionale niveau. Wanneer verschillende niveaus actief zijn in dezelfde sector, dan zal elk niveau zich specialiseren in een bepaalde regulerende taak. Zo zullen hogere niveaus (vb. EU) zich beperken tot het maken van nieuwe regels of het harmoniseren van bestaande regels (Geradin & McCahery, 2004; OECD, 2005a). De toepassing door het uitreiken van erkenningen en vergunningen of de sanctionering wordt dan vaak aan de lagere niveaus toegewezen (vb. nationale en subnationale overheden). Verschillende Europese directoratengeneraal vermelden in hun mission statement expliciet dat ze waken over de omzetting van Europese naar nationale regelgeving. De meeste agentschappen op Europees niveau hebben uitsluitend een coördinerende taak, waarbij ze nieuwe, uniforme regelgeving voorstellen. Nationale staten hebben ook bevoegdheden overgedragen aan subnationale niveaus. Het decentraliseren van taken naar lagere niveaus kan de legitimiteit en de efficiëntie van beleid verhogen (Peters & Pierre, 2005). In de meeste federale systemen zijn vele bevoegdheden gedeeld door het federale en regionale niveau (Hooghe & Marks, 2003: 235). Zo zal de federatie in het Duitse systeem van coöperatief federalisme verantwoordelijk zijn voor het maken van wetten, terwijl de Länder verantwoordelijk zijn voor de uitvoering ervan. Vaak is het de taak van het federale niveau om het regulerend kader te ontwerpen waarbinnen de regio’s opereren, zodat die regio’s elkaar niet beconcurreren of conflicterende regels ontwerpen (Doern et al., 1999; Doern & Johnson, 2006). > 2.2.3.2. Exclusieve bevoegdheden Wanneer de regulerende bevoegdheid van een sector volledig wordt overgedragen aan een ander niveau, dan heeft dat niveau een exclusieve bevoegdheid: alleen dat niveau is actief in de regulering van de sector.

‫ ׀‬36 ‫׀‬

Zo heeft de EU bijvoorbeeld de exclusieve bevoegdheid met betrekking tot de monetaire unie. Ook duale federale systemen zoals België benadrukken de autonomie van elk niveau door exclusieve bevoegdheden toe te kennen. Sommige sectoren worden traditioneel op het federale niveau behouden, omdat ze zoveel kapitaalsinvesteringen vragen dat het efficiënter is om de taken op een grotere schaal uit te oefenen (vb. defensie). Beleidsvelden die eerder arbeidsintensief zijn worden dan gedecentraliseerd (vb. onderwijs). Eens sectoren toegewezen zijn, krijgt dat niveau zowel de regelgevende als uitvoerende (vb. erkenningen) macht over de sector (Börzel & Risse, 2000). Nochtans sluit dit niet uit dat er in het Belgisch federalisme ook gedeelde bevoegdheden zijn, zodat in sommige sectoren beide niveaus regulerende bevoegdheden zullen hebben (Kovziridze, 2001). We zullen dan ook waarschijnlijk een combinatie zien van sectoren waarin bevoegdheden gedeeld worden en sectoren waarin meer exclusiviteit is.

‫ ׀‬37 ‫׀‬

3. Gevolgen van proliferatie : het belang van regulerende regimes > 3.1.

Wat zijn regulerende regimes?

Door de drie golven van proliferatie is het aantal actoren sterk toegenomen en is er een grote diversiteit tussen deze actoren. De traditionele actoren blijven echter eveneens bestaan. De nieuwe types van organisaties, sectoren en overheidsniveaus functioneren samen met de instellingen die voordien al bestonden. Zulke accumulatie van organisaties maakt regulering veel complexer (Daintith, 1989; Hancher & Moran, 1989). Bovendien zijn al die organisaties heel gespecialiseerd en verrichten ze maar een beperkt aantal taken. Specialisatie impliceert dat taken in stukken verdeeld worden en dat elke actor een stuk toegewezen krijgt. Het wettelijk mandaat van elke actor is beperkt en regulatoren worden afhankelijk van elkaar. Terwijl een enkele actor vroeger nog het monopolie over de regulering van een bepaalde sector kon hebben, worden die nu verspreid over meerdere actoren (Scott, 2004). Daardoor is er ‘regulation in many rooms’ (Black, 2003: 2). Regulering wordt niet meer bepaald door aparte organisaties maar door hele ‘institutionele constellaties’ (Jordana & Sancho, 2004) of ‘regulerende regimes’ (Doern et al., 1999; Hood et al., 2001). In elk regime moeten nog steeds de vier taken van regulering (standaarden ontwerpen, toepassen op individuele gevallen, monitoring, sanctionering) verricht worden. Die taken kunnen soms toegewezen worden aan één organisatie maar zullen meestal verspreid worden over meerdere organisaties (Hood et al., 2001). We definiëren een regulerend regime dan ook als een set van formele organisaties die een wettelijk mandaat hebben om één of meerdere regulerende taken in een bepaald beleidsveld uit te oefenen. De reguleringsketen zal dus altijd meerdere organisaties omvatten. De opkomst van regulerende regimes creëert een aantal uitdagingen voor de effectiviteit van regulering. Wanneer instanties wederzijds afhankelijk zijn, zal regulering steeds een product zijn van het samenspel van verschillende

‫ ׀‬39 ‫׀‬

actoren. De mogelijkheden om alleen op te treden zijn daarentegen beperkt. Om regulering te begrijpen en om het te verbeteren, volstaat het dan ook niet om naar individuele organisaties of instrumenten te kijken. In de plaats daarvan moet het volledige regulerend regime in kaart gebracht worden. Zo’n mapping heeft volgens Black (2003: 2) verschillende componenten: ‘In order to both describe and prescribe for the regulatory system, a focus needs to be placed on the actors involved, on their regulatory capacities, and on how they are enrolled within a regulatory system’. Een voorwaarde om regulering te verbeteren is dus om eerst in kaart te brengen welke actoren er zijn, welke bevoegdheid ze hebben en welke plaats ze innemen in het regime.

> 3.2.

Verspreiding van taken als centrale kenmerk van regimes

Volgens grondleggers van de regimebenadering is het centrale kenmerk van regulerende regimes dat verantwoordelijkheden verspreid zijn (dispersion) (Black, 2001; Hall et al., 2000). Julia Black onderscheidt twee niveaus van zo’n dispersie. Spreiding van kennis houdt in dat geen enkele organisatie alle kennis bezit over een bepaalde sector. Hedendaagse sociale problemen zijn dermate complex, dynamisch en verschillend van elkaar dat geen enkele actor alle noodzakelijke kennis en middelen heeft om via regulering deze problemen op te lossen. Onze studie onderzoekt de spreiding van taken en bevoegdheden over meerdere actoren. Geen enkele actor heeft de volledige autoriteit, zodat elke organisatie afhankelijk is van andere actoren voor het bereiken van de doelstellingen. Deze wederzijdse afhankelijkheid creëert een nood om activiteiten met elkaar af te stemmen en informatie uit te wisselen. Een regimebenadering zal daarom, naast spreiding, ook aandacht besteden aan de (complexiteit van) interacties tussen actoren (Black, 2002). Net zoals er verschillende vormen van proliferatie zijn, zijn er ook verschillende dimensies van spreiding van taken. Spreiding kan steeds zowel voordelen als nadelen hebben. Belangrijk is dat er een duidelijk verband is met de effectiviteit van regulering (vb. administratieve lasten). De belangrijkste dimensies zijn:

‫ ׀‬40 ‫׀‬

> 3.2.1.

Spreiding tussen types van organisaties

Dit omvat de spreiding tussen organisaties binnen een bepaalde sector. Een proliferatie van types van organisaties zal als gevolg hebben dat elk type zich zal specialiseren in een bepaalde taak. Zo kunnen ministeries zich bijvoorbeeld specialiseren in het ontwerpen van regels, waarbij de toepassing op individuele gevallen en monitoring, aan agentschappen wordt overgelaten. Zo’n specialisatie kan leiden tot innovatieve vormen van regulering (Verhoest et al., 2007; Neven et al., 1993). Volgens sommige auteurs is het efficiënter om taken binnen een sector te verdelen tussen meerdere organisaties. Volgens de theorie van ‘regulatory competition’ creëert het competitie tussen regulatoren, die daardoor gedwongen worden om de regulering zo eenvoudig mogelijk te houden en om de kosten voor gereguleerden tot een minimum te beperken (Geradin & McCahery, 2004). Volgens Hood et al. (2001) zorgt het voor ‘checks and balances’: geen enkele regulator zal teveel macht kunnen opbouwen en ingeval een regulator faalt is er altijd nog een andere regulator die als ‘back-up’ kan dienen. Tenslotte kan het leiden tot meer beschikbare informatie, omdat meerdere regulatoren wellicht een grotere totale hoeveelheid informatie kunnen verzamelen dan één enkele instantie (Laffont & Martimort, 1999). Het nadeel is dat spreiding kan leiden tot overlappende bevoegdheden, waarbij het onduidelijk is wie verantwoordelijk en aanspreekbaar is voor een bepaald beleid (Black, 2008). Wanneer al die verschillende regulatoren elk hun eigen informatieverplichtingen opleggen aan burgers of bedrijven, dan zullen de kosten die bedrijven moeten maken om aan die verplichtingen te voldoen, toenemen. Omdat informatie verspreid is over meerdere organisaties zal het beleid dan wellicht minder consistent zijn. Individuele reguleringsinstanties zijn beperkt in hun mogelijkheden en hebben niet alle beschikbare informatie. Tenslotte kan fragmentatie ook leiden tot ‘blinde vlekken’ in regulering en zouden bedrijven de verschillende instanties tegen elkaar kunnen uitspelen (Hood et al., 2001; Geradin & McCahery, 2004).

‫ ׀‬41 ‫׀‬

> 3.2.2.

Spreiding over sectoren

Dit omvat de spreiding tussen instanties die in verschillende, maar nauw verwante sectoren, actief zijn. Tussen bepaalde sectoren is er steeds meer convergentie. Bedrijven die in één sector actief zijn, worden ook actief in andere sectoren (vb. media en telecommunicatie). Wanneer de regulatoren uit die twee sectoren elk apart reguleren, dan vermindert de consistentie van het beleid (Helm, 1994). Dit betekent dat coördinatie dus sectoroverschrijdend moet zijn (Gonenc et al., 2000). Een voorbeeld hiervan is de nood aan coördinatie tussen sectorale en algemene competitie-autoriteiten (Tweede kamer der Staten-Generaal, 2005).

> 3.2.3.

Spreiding over overheidsniveaus

Wanneer taken gedeeltelijk worden overgedragen naar een ander niveau zullen er meerdere niveaus bevoegd zijn voor dezelfde sector. In dat geval zal er spreiding over overheidsniveaus zijn. Zoals reeds vermeld wordt deze optie gekozen in bepaalde federale systemen, omdat het toelaat dat elk niveau zich specialiseert in een bepaalde taak. Het hoogste niveau zal zich specialiseren in het maken van regels, terwijl de toepassing aan lagere niveaus wordt toegewezen. Het nadeel is dat er hoge coördinatiekosten zullen zijn. Wanneer bevoegdheden volledig worden overgedragen aan een ander niveau, zal deze vorm afwezig zijn. In de praktijk zullen de drie vormen van spreiding samen voorkomen. Het resultaat is een complex regime waarin veel verschillende reguleringsinstanties opereren. Een overzicht van de soorten van spreiding wordt weergegeven in figuur 1 (1 = spreiding tussen types; 2 = spreiding over sectoren; 3 = spreiding over niveaus).

‫ ׀‬42 ‫׀‬

Supranationale regulator

3 Ministry

Algemene regulator 1

Sectorale regulator

2 1

Sectorale regulator

2

Sectorale regulator

3

Subnationale regulator

Figuur 1: Dimensies van spreiding

‫ ׀‬43 ‫׀‬

> 3.3.

Een regimebenadering van ‘betere regulering’

Het concept van ‘regulerende regimes’ is niet alleen bruikbaar om regulering te beschrijven maar ook om die regulering te verbeteren (vb. administratieve lastenverlaging). Het uitgangspunt is dat de actoren van het regime de belangrijkste verantwoordelijke zijn voor de hoogte van de kosten die veroorzaakt worden door regulering (Nijsen, 2003). Regels zijn de uitkomst van een beslissingsproces, waarbij vele overheidsorganisaties (on)rechtstreeks bij betrokken worden. De efficiëntie van dit proces (en dus van de regulering) wordt vooral bepaald door de organisatie van de reguleringsfunctie ofwel de taakverdeling tussen de actoren. Deze benadering brengt het regulerende regime in kaart, waarbij voor de verschillende actoren de bevoegdheden worden opgenomen. Een gefragmenteerde organisatie zal hoge reguleringskosten veroorzaken, terwijl een betere coördinatie de administratieve lasten kan verlagen. Elke regel veroorzaakt reguleringskosten, dit zijn de kosten die bedrijven en overheden maken bij het opstellen, uitvoeren en handhaven/naleven van regels. Nalevingskosten zijn de kosten die gereguleerden moeten maken om de informatie over de regels te verzamelen en om informatie over de naleving aan de overheid te verschaffen (vb. invullen van formulieren). Beheerskosten zijn de kosten voor de overheid en omvatten kosten voor het opstellen van regels, het implementeren ervan en toezien op de naleving. De reguleringskost is een overhead en moet dan ook zo laag mogelijk zijn. Wanneer er een hoge mate van spreiding is, zal de kans op fragmentatie ook toenemen. Volgens een regimebenadering zullen reguleringskosten hoger zijn wanneer de regulering gefragmenteerd is (vb. meervoudige inspecties door verschillende instanties), complex, of niet consistent is. Fragmentatie kan verschillende effecten hebben. Zo kan er enerzijds duplicatie zijn, waarbij verschillende organisaties dezelfde gegevens moeten opvragen en overlappende controles uitvoeren. Gereguleerden moeten dan dezelfde informatie verschaffen aan verschillende overheidsinstanties, terwijl geen enkele instantie een volledig zicht heeft op het effect van de regulering. Een dergelijke structuur bestendigt en institutionaliseert de reguleringskosten. Overlappende verantwoordelijkheden bij controles verhogen ook het risico dat de doelgroepen die het hoogste risico vormen net niet gecontroleerd worden en dat er dus veel overtredingen zullen zijn die onopgemerkt blijven (Hampton, 2005). Fragmentatie kan echter ook leiden tot contradicties, waarbij verschillende organisaties elkaar

‫ ׀‬44 ‫׀‬

tegenspreken en er heel wat onzekerheid ontstaat bij de gereguleerden. Complexe en onbegrijpelijke regels maken het moeilijker om zich te informeren en ze na te leven. Tenslotte leidt een transparanter regulerend kader tot een grotere aanvaarding en is er dus minder nood aan handhaving door controles (OECD, 2003b). Die effecten zijn bovendien niet enkel van toepassing op de doelgroep maar ook op de overheid zelf. Bij een grote spreiding zullen beheerskosten hoger liggen, omdat meerdere instanties bijvoorbeeld dezelfde taken verrichten. Volgens de regimebenadering worden problemen van hoge kosten en lage naleving van regels deels veroorzaakt door de organisatie van het regulerend kader. Een beter regulerend regime vermindert de reguleringskosten door het stroomlijnen van processen vanaf de dataverzameling tot en met de handhaving en het vereenvoudigen van regulering die door meerdere instanties tegelijk gebeurt. Daardoor vermindert ook het aantal regulatoren waarmee burgers en bedrijven geconfronteerd worden. Een dergelijk systeem verhoogt zowel de effectiviteit (naleving) als de efficiëntie (kost voor doelgroep én overheid) van de regulering. Door regimes in kaart te brengen, kunnen aanbevelingen gedaan worden voor een eenvoudigere organisatie van de regulering, zoals het zoeken naar synergieën tussen regulatoren. De aandacht voor betere regulering ligt de laatste jaren steeds meer op een betere kwaliteit van regulering. Er is veel aandacht voor technieken (reguleringsimpactanalyse, uitdovende regulering, reductie van regelgeving) en voor ‘best practices’ waaraan regulering moet voldoen (vb. consistentie, voorspelbaarheid, flexibiliteit, onafhankelijkheid, transparantie, …). Ook voor die best practices is een voorwaarde dat ze ondersteund worden door een optimale organisatie van het reguleringsapparaat (cfr. The Office for Water Regulation, 1999). Het gaat vooral om het aannemen van een zogenaamd ‘whole of government-perspectief’, d.w.z. een betere horizontale coördinatie tussen regulerende instanties door middel van samenwerking en uitwisseling van gegevens. Best practices zoals aanspreekbaarheid (accountability), transparantie en consistentie van regelgeving zijn onmogelijk als er veel fragmentatie is. Ook voor de overheid kan een gebrek aan samenwerking inefficiënt zijn, omdat verschillende instanties dan naast elkaar werken en vaak elk apart wachten op dezelfde informatie, die misschien elders al aanwezig is.

‫ ׀‬45 ‫׀‬

Dergelijke ‘silo’s’ leiden ertoe dat er veel versplintering en overlappende bevoegdheden zijn tussen regulerende instanties. Het gevolg daarvan zijn vaak tegenstrijdige beleidskeuzes die elkaar ondermijnen en ook nog eens voor onzekerheid en verwarring zorgen bij burgers en bedrijven. Door afstemming of ‘joining-up’ kan deze verwarring verminderd worden. Om de afstemming en samenwerking te verbeteren, kunnen verschillende mechanismen gebruikt worden. Vooreerst zijn er verschillende hiërarchische mechanismen mogelijk, dit zijn coördinatiemechanismen die gebaseerd zijn op autoriteit en macht. Dit omvat o.a. het herschikken van taken om tot meer coherente pakketten te komen. De interne werking en organisatie van regulatoren kan verbeterd worden, bijvoorbeeld door ze onafhankelijk te maken. Tenslotte kunnen er ook nieuwe instanties opgericht worden, zoals coördinerende cellen die de regulering tussen instanties beter kan afstemmen. Een tweede mogelijkheid is coördinatie volgens een netwerkbenadering, waarbij de samenwerking tussen de actoren gestimuleerd wordt via overleg en het delen van informatie tussen partners. Dit kan bijvoorbeeld via het opzetten van gemeenschappelijke platforms voor de uitwisseling van informatie. Tot slot kunnen ook managementtechnieken gebruikt worden, zoals het opstellen van een gemeenschappelijk managementplan, het gebruik van gemeenschappelijke budgetten, indicatoren, instrumenten tot het creëren van een gedeelde cultuur, met gemeenschappelijke waarden (Bouckaert et al., forthcoming). Deze mechanismen kunnen gebruikt worden om gebrekkige afstemming te verbeteren. Ten eerste kan het zijn dat er binnen één sector verschillende regulerende instanties actief zijn, zonder dat ze met elkaar coördineren. Een tweede dimensie is de afstemming tussen verschillende overheidsniveaus (lokaal, Vlaams, federaal, supranationaal). Een derde mogelijkheid is afstemming tussen regulatoren van verschillende sectoren die zich tot een gemeenschappelijke doelgroep richten (vb. landbouwers) . Een vierde domein waar coördinatie nodig is, is de afstemming tussen regulatoren die hetzelfde instrument gebruiken (vb. integreren van vergunningen of inspecties).

‫ ׀‬46 ‫׀‬

> 3.4.

Organisatie van regulering: internationale ervaringen

In dit deel geven we een overzicht van enkele landen waarin de regimebenadering toegepast is om administratieve lasten te verlagen. In sommige gevallen is er een formele mapping gemaakt van de actoren en hun bevoegdheden. Ze hebben echter allen gemeen dat de aandacht verschuift van het louter meten van kosten naar de kwaliteit van regulerende systemen. De meest recente evolutie is dat regulering als een integraal onderdeel wordt beschouwd van globale hervormingen van de overheidsorganisatie, waarbij er vooral meer aandacht is voor het flexibiliseren van de verticale, departementale structuren, en wordt coördinatie over verschillende departementen heen steeds belangrijker.

> 3.4.1.

Verenigd Koninkrijk

In 2005 leverde de Hampton Review Commission, op vraag van de Britse regering, een rapport af waarin voorstellen geformuleerd werden om de reguleringskosten in Groot-Brittannië te verminderen. De review besloot dat er voor burgers en bedrijven teveel, vaak overlappende, formulieren en gegevens worden opgevraagd, met veel onnodige reguleringskosten als gevolg: highly fragmented [regulatory] system means that business is more likely to be on the receiving end of conflicting advice. For government, it means duplication of effort and cost. Regulated businesses are subject to overlapping inspections from different bodies, and asked to provide similar information to different government agencies, none of which has an overview of the effects of regulation on that business. Where joining up does occur, numerous stakeholders and complex data interactions make synergies hard to establish and harder to maintain. Confusion in the system makes it more difficult for businesses to comply with regulation and fragmentation of inspection resources could mean that riskier businesses are not inspected while overlapping responsibility for discovering regulatory breaches makes it more likely that breaches will go undiscovered. All of these factors lower regulatory outcomes”. De oorzaak van deze lasten ligt in een onoverzichtelijke taakverdeling van allerlei inspecties en controlediensten: ‘The review believes that some of the problems identified are rooted in, or exacerbated by, the complicated structure of regulation in the UK. Regulatory inspection and enforcement is divided between 63

‫ ׀‬47 ‫׀‬

national regulators, 203 trading standards offices and 408 environmental health offices in 468 local authorities’ (Hampton, 2005). Er waren volgens het rapport teveel kleine regulatoren, die weliswaar gefocust waren maar tegelijk los van elkaar werkten en zich niet bewust waren van de reguleringskosten die ze gezamenlijk veroorzaakten. Dit vergroot het risico dat bedrijven hun informatieverplichtingen niet nakomen, omdat de gegevens zodanig verspreid zitten dat geen enkele instantie nog een totaalbeeld van de bedrijven heeft. Bovendien kosten de kleine regulatoren gemiddeld meer geld dan de grote en zijn ze dus minder efficiënt. De Hampton Commission wilde het aantal inspecties verminderen door een betere stroomlijning en meer consistentie van regulering, zodat bedrijven geen overbodige formulieren moeten invullen. De nationale regulatoren waren in 2005 nog goed voor 600.000 inspecties en het verzenden van 2,6 miljoen formulieren. Een betere organisatie van de regulering zou volgens het eindrapport kunnen leiden tot een reductie van het aantal inspecties met een derde en 25% minder formulieren. Het rapport levert aanbevelingen voor wijzigingen van inspecties, met betrekking tot zowel werkwijze als gegevensverzameling, maar geeft ook suggesties voor een hervorming van de organisatie van de regulering: ‘[The report] makes recommendations for rationalisation, to create a regulatory system that delivers the same or better outcomes more efficiently, and to simplify cross-boundary working leading to reduced administrative burdens. This will reduce the number of regulators businesses have to interact with’ (Hampton, 2005). Het rapport stelt dus expliciet dat reguleringskosten veroorzaakt worden door een slechte organisatie van regulerende organisaties. Die structuur zou sterk moeten verbeteren door:

‫ ׀‬48 ‫׀‬

•

Consolidatie van nationale regulatoren om zo een meer consistent en eenvoudig geheel te vormen;

•

Minder regulerende instanties waar bedrijven direct mee in contact komen, wat leidt tot een betere risicobeoordeling door de overheid;

•

Betere coördinatie tussen regulerende instanties;

•

Duidelijkere verantwoording van regulatoren;

•

Betere Regulering Impact Analyses, om regels te maken die beter begrijpbaar zijn;

•

Duidelijke prioriteiten voor criteria waar regels aan moeten voldoen.

Deze maatregelen zouden volgens het rapport het aantal inspecties doen dalen, het aantal overlappende bevoegdheden verminderen, duplicatie door de overheid zelf verminderen, de inefficiëntie verminderen door grotere regulatoren te creëren en samenwerking tussen inspecties verbeteren. De regering erkende de conclusies van de Hampton Commission en nam zich bij de goedkeuring van het budget in 2005 voor om de voorstellen voor vereenvoudiging te realiseren (HM Treasury, 2005). Daartoe werd in 2006 de Legislative and Regulatory Reform Act gestemd, die aan individuele ministers heel wat mogelijkheden geeft om reguleringskosten te verlagen. Zo kan een minister elke last afschaffen die direct of indirect voortvloeit uit een wet. Het legt ook voorwaarden op waaraan regulering moet voldoen, op basis van vijf principes van goede regulering (transparantie, accountability, proportionaliteit, consistentie en doelgerichtheid) (Cabinet office, 2006). In november 2006 waren een aantal aanbevelingen van de Hampton Commission al gerealiseerd. Zo was het aantal formulieren al gedaald en werd in een aantal sectoren informatie over de gereguleerden meer uitgewisseld. Er waren ook al 36 regulatoren samengevoegd in 12 thematische organisaties, en er waren vergevorderde plannen om nog meer instanties samen te voegen (HM Treasury et al., 2006). Daarnaast publiceerde de National Audit Office ook een handleiding om de voortgang van de hervormingen te beoordelen. Met deze ‘Hampton Implementation Reviews’ moet elke regulerende instantie haar performantie toelichten op 6 domeinen (National Audit Office & Better Regulation Executive, 2007): •

Ontwerp van regels: in dit domein wordt aangegeven of regels noodzakelijk en afdwingbaar zijn, of de regulator de effectiviteit van de regels evalueert en eventueel alternatieve, meer innoverende vormen van regulering toepast indien deze de effectiviteit zouden verhogen. De processen moeten ook transparant zijn en voldoende consultatie met stakeholders toelaten.

•

Adviesverlening aan bedrijven over regels: de regulator moet heldere, beknopte en toegankelijke informatie geven aan bedrijven,

‫ ׀‬49 ‫׀‬

•

omdat dit de naleving van regels zal verhogen. De regulator moet ook nagaan of de regels voldoende begrepen worden door het veld. Verzamelen van gegevens: regulatoren moeten zoveel mogelijk data delen met andere organisaties en moeten daarbij zoveel mogelijk gebruik maken van IT-infrastructuur. De formulieren moeten ook systematisch ‘gereviewd’ worden en eenvoudiger worden.

•

Inspecties: Regulatoren moeten aantonen dat de risico-beoordeling en de inspectie-methodologie transparant zijn en moeten inspecties toespitsen op de domeinen met het hoogste risico. Inspecties moeten ook uitgevoerd worden op een manier die de impact op bedrijven minimaliseert. Dit kan door gezamelijke inspecties (‘joint inspections’) met andere regulatoren of in hun naam.

•

Sancties: Regulatoren moeten eerst alternatieve instrumenten gebruiken om handhaving te stimuleren vooraleer over te gaan tot sancties. Een mogelijke positieve incentive is de belofte dat de onderneming bij naleving wordt vrijgesteld van toekomstige inspecties.

•

Focus op outcomes: deze dimensie betreft de vormgeving van de regulator. Er moet een systeem van prestatiemeting opgezet worden en de resultaten van de metingen moeten openbaar toegankelijk zijn. De regulatoren moeten daartoe ook heldere doelstellingen formuleren.

Naast deze dimensies vereist de implementation review ook dat regulatoren informatie verschaffen over hun systeem van risico-inschatting en dat hun aanspreekbaarheid (accountability) moet aangetoond worden. Ondanks hun onafhankelijkheid moeten ze ook hun handhavingsbeleid jaarlijks verdedigen tegenover stakeholders, ministers en parlementsleden. De Hampton Implementation Reviews worden opgevolgd door het Better Regulation Executive (BRE), dat rechtstreeks onder de premier valt, en de Better Regulation Commission (BRC). De BRC is een raad die door de regering werd opgericht maar bestaat uit onafhankelijke experts en de initiatieven van de BRE kritisch bespreekt.

‫ ׀‬50 ‫׀‬

> 3.4.2.

Ierland

Ierland nam al in de jaren ’90 een aantal initiatieven om de reguleringsfunctie te hervormen. Het rapport 'Delivering Better Government' stippelde in 1996 een agenda uit voor hervormingen die de regels moet vereenvoudigen en de kwaliteit moet verbeteren door o.a. onnodige regels af te schaffen. In 1999 werden nieuwe voorstellen geformuleerd en gepubliceerd in 'Reducing red tape. An action programme of regulatory reform in Ireland'. Deze inspanningen waren vooral gericht op administratieve vereenvoudiging maar een bredere hervorming kwam op gang na de bevindingen van een onderzoek van de OESO over ‘Regulatory reform in Ireland’ (OECD, 2001). Dat rapport pleitte voor een bredere hervorming van de regulerende structuur die niet alleen maar de reguleringskosten zou verlagen. Regels moesten niet alleen afgeschaft worden maar het kader waarbinnen gereguleerd werd moest ook coherenter, transparanter, efficiënter en meer flexibel worden. In een reactie op deze kritische bevindingen richtte de Ierse regering de 'High Level Group on Regulation' op, die de invoering van reguleringsimpactanalyse moest opvolgen en een white paper moest voorbereiden die het nieuwe reguleringsbeleid zou uitstippelen. De finale versie van deze White Paper, 'Regulating Better' (2004), schuift zes principes voor betere regulering naar voor, samen met een gedetailleerd actieplan om administratieve processen meer te stroomlijnen. Deze principes waren: •

Noodzakelijkheid (necessity): Is de regulering noodzakelijk? Kan overbodige last verminderd worden? Zijn de regels en structuren in een bepaald domein nog voldoende actueel?

•

Effectiviteit (effectiveness): Zal de regulering voldoende nageleefd en afgedwongen worden?

•

Proportionaliteit (proportionality): Wegen de voordelen van de regulering op tegen de nadelen? Zijn er alternatieve vormen van regulering mogelijk?

•

Transparantie (transparency): Zijn de regels tot stand gekomen na overleg met stakeholders? Is de regelgeving duidelijk en toegankelijk voor iedereen?

‫ ׀‬51 ‫׀‬

•

Aanspreekbaarheid (accountability): verantwoordelijk is voor wat?

•

Consistentie (consistency): Zal de regulering consistent zijn met andere regels die al van kracht zijn in dat domein?

Is

het

duidelijk

wie

Om die principes te realiseren was volgens de white paper ook een organisatorische dimensie nodig. Er moest een nieuw 'regulatory landscape' gecreëerd worden dat minder gefragmenteerd is. Die fragmentatie werd volgens de white paper veroorzaakt door de wildgroei aan regulatoren, met elk hun eigen mandaten, verantwoordelijkheden, structuren en procedures. Gereguleerden moesten daardoor ook vaak dezelfde gegevens doorgeven, zij het op andere formulieren. Dit gaf aanleiding tot onnodig papierwerk (red tape) en heel wat frustratie. Het rapport schatte dat er in Ierland meer dan 500 regulatoren waren, gaande van ministeriële departementen en agentschappen met regulerende, sanctionerende of controletaken, over lokale overheden tot sectorale en professionele regulatoren. Dit was echter een schatting, en het rapport vroeg een audit van de huidige 'regulatory framework which will map out the various rule-making and enforcement bodies and reporting arrangements' (Department of the Taoiseach, 2004). Het volledige reguleringskader moest dus eerst in kaart gebracht worden. Door de historische evolutie waren de verantwoordelijkheden (accountability) onduidelijk geworden, zodat niemand nog overzicht had over het volledige regulerend raamwerk. Dit gaf aanleiding tot de vraag: 'who regulates the regulator?' Regulering was ook inconsistent en gereguleerden werden in gelijkaardige situaties vaak op een verschillende manier behandeld. Het rapport pleitte voor meer consistentie door aan alle regulatoren gelijkaardige rollen, verantwoordelijkheden, macht en zelfs structuren toe te kennen. Integratie tussen instanties zou kunnen verhoogd worden door het delen van informatie en middelen. Bovendien werd voorgesteld om geen nieuwe regulatoren meer op te richten. De uit te voeren audit zou daar op twee manieren bij helpen: •

‫ ׀‬52 ‫׀‬

Het kan gebruikt worden om te bepalen of het wel nodig is om een nieuwe regulator op te richten, of dat taken kunnen toegewezen worden aan bestaande regulatoren;

•

De regering zou in staat zijn om de mogelijkheden voor een meer rationele organisatie van sectorale regulatoren te evalueren, zoals bijvoorbeeld het samenvoegen van bestaande regulatoren en/of het delen van gemeenschappelijke diensten.

Samen met de algemene invoering van de reguleringsimpactanalyse werden de zes principes het uitgangspunt voor latere hervormingen. De Better Regulation Group werd opgericht om de uitvoering van de voorstellen van de White Paper op te volgen. De audit die alle regulatoren in kaart moest brengen werd in februari 2007 afgerond. Het is een eerste stap om de fragmentatie en duplicatie te verminderen: 'Having knowledge about how many regulators currently operate within Ireland and their regulatory remit (those areas or activities in which they regulate), is particularly important in ensuring that the potential for fragmentation and duplication is minimised' (Better Regulation Group, 2007; Humphreys & Mair, 2006). Dit rapport definieerde een regulator (regulatory body) als een orgaan dat een wettelijke basis heeft als functie minstens twee van de volgende drie brede activiteiten heeft: •

Het formuleren van doelstellingen, het maken van regels, het zetten van standaarden;

•

Monitoring, informatie verzamelen, inspectie, audit en evaluatie;

•

Handhaven, afdwingen, gedrag wijzigen, beloningen en sancties toekennen.

De finale lijst identificeerde uiteindelijk 213 regulatoren, waarvan er 205 tot de publieke sector behoorden. Bovendien bleek dat er, ondanks het voornemen om de proliferatie te verminderen, sinds de publicatie van de White Paper in 2004 al 11 nieuwe regulatoren waren bijgekomen en dat er nog eens plannen waren om er 9 bijkomende op te richten.

‫ ׀‬53 ‫׀‬

> 3.4.3.

Noorwegen

In Noorwegen zijn er de laatste jaren een aantal ingrijpende pogingen geweest om regulering te stroomlijnen. Het administratieve systeem was een complexe mix van tegenstrijdige principes en bestond uit een onoverzichtelijk web van controleorganen met vaak overlappende bevoegdheden en ad hoc afspraken over welk orgaan bevoegd was in een bepaald dossier (Laegreid et al., 2003; OECD, 2003a). In 2002 werd een hervorming gelanceerd die de effectiviteit en efficiëntie van het beleid moest verhogen door o.a. een meer eenvoudige regulering (vereenvoudiging van wetten en voorschriften en afschaffen van overbodige regels) en een minder complexe organisatie van de publieke sector. Dit programma omvatte diverse subprojecten, zoals: •

Het versterken van sectorale toezichthouders door hen meer autonomie te verlenen t.o.v. de regering maar hen ook standaarden op te leggen.

•

Het versterken van de algemene competitieautoriteit

•

Creëren van one stop shops die gericht zijn op de behoeften van de gebruikers en die de grenzen van verschillende organisaties en bestuursniveaus overschrijden.

De hervorming leidde tot het afschaffen van 10% van alle regels (OECD, 2003a). In een aantal White Papers beschreef de regering haar visie op hoe de organisatie van regulering transparanter kon gemaakt worden. Zo werd in 2002 voorgesteld om alle overheidsbedrijven, ook deze die regulerende taken hadden, onder te brengen onder één ministerie (Ministry of Trade and Industry, 2002). In 2003 stelde de regering een nieuwe White Paper voor aan het parlement, met voorstellen voor fundamentele wijzigingen in het reguleringsbeleid. De doelstellingen van deze White Paper waren enerzijds het vergroten van de verticale onafhankelijkheid van regulatoren (tilsyn) tegenover de minister en anderzijds het verbeteren van de horizontale coördinatie en het verminderen van overlaps tussen regulatoren. Volgens de regering moest de afstemming verbeterd worden door (Ministry of Labour and Government, 2003; OECD, 2003b):

‫ ׀‬54 ‫׀‬

•

Verminderen van het aantal controle-organen, door het samenvoegen van verschillende instanties die verantwoordelijk zijn voor een gemeenschappelijk domein (vb. vervangen van electrical safety directorate en directorate for civil defence and emergency planning door één directorate for Emergency Planning and Public safety)

•

Een alternatief voor fusies is het creëren van ‘one stop shops’, zodat gereguleerden alle formaliteiten slechts één keer moeten vervullen en bovendien volgens een uniforme set van voorschriften. Dit stimuleert het delen van informatie die anders heel verspreid zit, zoals in het geval van veiligheidsvoorschriften, een bevoegdheid die in Noorwegen gedeeld wordt door 9 verschillende controleorganen en 4 verschillende ministeries.

•

Oprichten van nieuwe agentschappen die activiteiten van andere agentschappen coördineren, vb. oprichting van Norwegian Working Life Supervisory Authority die de activiteiten moet coördineren van alle instanties die enige vorm van toezicht uitoefenen op bedrijven.

•

Een duidelijker onderscheid creëren tussen algemene controleorganen en specifieke sectorale regulatoren, zoals deze tussen de competitieautoriteit en de regulator voor post en telecommunicatie.

•

Communiceren en samenwerken tussen instanties door gestructureerd en gestandaardiseerd overleg, wederzijdse informatie-uitwisseling, duidelijke deadlines, commentaar geven op elkaars voorstellen en het organiseren van ‘liaison meetings’.

> 3.4.4.

Zweden

In Zweden kunnen we een onderscheid maken tussen de coördinatie van regulerende instanties enerzijds en de coördinatie van een veranderingsproces dat gericht was op het moderniseren van de regelgeving anderzijds. Er wordt in Zweden al sinds het begin van de jaren ’70 een beleid gevoerd om regulering te verbeteren en de reguleringskosten te verlagen. In 2004 lanceerde de regering een actieplan die alle vroegere hervormingen sterk uitbreidde. Dit actieplan omvatte 310 acties die tussen 2004 en 2006 moesten uitgevoerd worden. Het ging zowel om specifieke acties die een impact hebben op bepaalde sectoren als om algemene acties die de lasten voor alle gereguleerden moesten verminderen. Volgens een ‫ ׀‬55 ‫׀‬

studie van de OESO (2007a) scoort Zweden relatief goed op de adoptie van ‘best practices’ voor goede regulering (zie OECD, 2005b). Het veranderingsproces dat de best practices moest invoeren scoorde veel minder goed: de hervorming werd niet gedragen op het hoogste politieke niveau, er zijn niet genoeg expliciete en meetbare kwaliteitsstandaarden voor regulering, en er is te weinig capaciteit voor reguleringsmanagement. Onder de 156 regulatoren zijn er ongeveer 18 instanties die instaan voor het verbeteren van de kwaliteit van de regulering. Er zijn zowel teams voor betere regulering die rechtstreeks onder de eerste minister vallen, als teams binnen individuele ministeries en binnen de agentschappen. Volgens de OESO zijn er in Zweden heel wat (sub-) entiteiten bezig met een hervorming van de regulering maar gebeurt dit op een ongecoördineerde manier: ‘These elements have not yet been integrated in a formal whole of government policy promoting regulatory policy. Regulatory quality efforts are segmented accross ministries and agencies, without an overarching framework’ (OECD, 2007a). Coördinatie is belangrijk omdat Zweden een erg complexe staatsstructuur heeft. Naast het parlement en de regering zijn er op het nationale niveau maar liefst 500 agentschappen (OECD, 2007b). Het aantal regulerende instanties op nationaal niveau werd in 2000 geschat op 156 (Christensen & Yesilkagit, 2006). Door de verregaande bevoegdheden van de agentschappen kent Zweden een zogenaamde ‘reguleringspiramide’. Het parlement vaardigt als enige wetten uit, maar de regering kan verordeningen (förordning) maken. Agentschappen vormen het grootste deel van het Zweedse regulerende systeem en zijn onafhankelijk van de minister. Opvallend is de rol van het agentschap voor administratieve ontwikkeling (Verket för Förvaltningsutveckling). Dit is een nieuw opgericht agentschap dat verantwoordelijk is voor de coördinatie binnen de administratie. Alle regulatoren moeten ervoor zorgen dat hun regulering voldoet aan bepaalde kwaliteitscriteria. Deze criteria zijn opgenomen in bindende documenten en gaan over de doelgerichtheid van de regels, vermindering van reguleringskosten, consultatie, eenvoudig taalgebruik, begrijpelijkheid en toegankelijkheid. Er worden zelfs speciale trainingen voorzien om de regulatoren daarin te ondersteunen. Bovendien moeten zowel ministeries en agentschappen elk hun eigen reguleringsimpactanalyses uitvoeren en

‫ ׀‬56 ‫׀‬

moeten ze elke nieuwe regel grondig motiveren. Volgens de OESO zijn deze RIA’s echter niet op elkaar afgestemd en zouden ze meer moeten gestroomlijnd worden tussen ministeries en agentschappen. De OESO vraagt ook meer centrale coördinatie van de globale hervorming, aangezien er veel verschillende organisaties betrokken zijn bij het verbeteren van de kwaliteit van de regulering. > 3.4.5.

Nederland

In Nederland wordt sinds het eind van de jaren '90 een actief vereenvoudigingsbeleid gevoerd. In het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW II) werd in 1998 de Commissie Administratieve Lasten opgericht. Deze commissie was verantwoordelijk voor het verminderen van de reguleringskosten. Die waren in 1998 opgelopen tot 16,5 miljard euro, een stijging met 28% in vergelijking met 1993. Een van de oorzaken was volgens de commissie de informatieverplichtingen die voortvloeiden uit nieuwe regulering. Enerzijds moest dezelfde informatie verschillende keren gegeven worden aan diverse instanties, en anderzijds moest ook steeds nieuwe informatie verschaft worden om te voldoen aan steeds wijzigende vragen van inspecties. Bedrijven moesten daardoor informatie onnodig bijhouden en moesten de formulieren bovendien vaak met de hand invullen. De commissie pleitte in haar aanbevelingen voor een onafhankelijk orgaan dat zou nagaan wat de impact van bestaande regulering en van voorgenomen regulering was. Elk ministerie moest bovendien ook zelf de kosten van haar eigen regulering berekenen en daarover rapporteren aan het parlement. Het opvragen van gegevens bij bedrijven zou kunnen beperkt worden door bestaande datasystemen meer met elkaar te verbinden. Als gevolg van deze aanbevelingen werd het Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten opgericht, dat moest zorgen voor een culturele omslag bij regulatoren, zodat ze voortaan meer rekening zouden houden met de administratieve impact die hun activiteiten hebben bij gereguleerden. Er werd een standaardkostenmodel ontwikkeld dat de vooruitgang van de vereenvoudiging zou meten. De bedrijven worden zelf ook betrokken bij de vereenvoudiging via de Commissie Stevens. In haar eindrapport van februari 2007, Regels op Maat,

‫ ׀‬57 ‫׀‬

formuleert ze een aantal aanbevelingen vanuit een breed perspectief. Zo zouden bedrijven meer moeten betrokken worden bij het tot stand komen van de regels en zouden normen van inspecties minder rigide moeten zijn en meer ruimte laten voor de betrokken partijen. De commissie pleitte voor terughoudendheid bij regulerende instanties, zodat nieuwe regels niet leiden tot nodeloze lasten. Wellicht de belangrijkste aanbeveling is dat een vermindering van de reguleringskosten enkel mogelijk is na een grondige institutionele hervorming van de overheidsadministratie. Het grootste deel van de overbodige lasten wordt veroorzaakt door te grote verschillen tussen instanties: “Bureaucratie en regeldruk gaan hand in hand. Het is gewenst te komen tot het delen en herverkavelen van specifieke verantwoordelijkheden en competenties op alle bestuursniveaus en beleidssectoren en te werken aan een transparante en eenduidige regelgeving. Het verminderen van de huidige ‘bestuurlijke spaghetti’ moet tegenstrijdige regels en de ongecoördineerde stapeling van voorschriften voortkomen. Verminder de regeldrukte door de regelgevende bevoegdheden van de verschillende bestuurslagen te stroomlijnen” (Commissie Stevens, 2007). De commissie Stevens wijst in dit verband op het programma Andere Overheid, dat in 2004 door het kabinet-Balkenende II werd gelanceerd. Volgens het kabinet moest de overheid zich bezinnen over haar rol, taken en werkwijze. Het was de bedoeling om te streven naar een ‘overheid die niet alleen de juiste dingen doet, maar deze ook goed doet’. De actiepunten van het programma werden gegroepeerd in ambities, waaronder: 1. De overheid gaat haar dienstverlening aan de burger verbeteren Het kabinet streeft ernaar dat in 2007 65% van de publieke dienstverlening plaats zou vinden via het internet. Een belangrijk uitgangspunt voor een betere dienstverlening was het principe van de eenmalige gegevensverstrekking. Dit betekent dat aan burgers geen gegevens mogen gevraagd worden die al binnen de overheid beschikbaar zijn. Er zouden ook afdwingbare afspraken gemaakt worden tussen instanties over de uitwisseling van gegevens. Overheidsorganisaties moesten ook meer innoveren, zoals het vormen van één loket waar particulieren en bedrijven met al hun vragen rond een bepaald thema (vb. belastingen) terecht konden.

‫ ׀‬58 ‫׀‬

2. De overheid gaat minder en anders regelen De overheid moest een sturende overheid worden, die zich concentreert op globale kaderstelling in plaats van een intensieve en gedetailleerde regulering. Daartoe moesten de reguleringskosten met 25% dalen. Ook zou alle nieuwe regelgeving vooraf getoetst worden en wordt gezocht naar alternatieve vormen van regulering, zoals zelfregulering, waarbij marktpartijen en burgers zelf een grote rol spelen in het opstellen, toezicht houden en handhaven van regels. 3. De rijksoverheid gaat zichzelf beter organiseren De eerste fase van de takendiscussie ging over het verminderen van de overlap tussen departementen en het verbeteren van de interdepartementale taakverdeling. Het kabinet stelde dat er op minstens 20 beleidsterreinen overlapping was tussen instanties. De belangen van de verschillende ministeries waren echter erg verschillend, zodat er sprake was van verkokering. De coördinatie moest in deze domeinen verbeterd worden door hetzij nieuwe vormen van samenwerking, hetzij een bundeling of fusie van de betrokken instanties. Er moesten ook directies afgeschaft of afgeslankt worden en vervangen door een meer projectmatige samenwerking. De verschillende inspecties, regulerende instanties en toezichtsorganen moesten gemoderniseerd worden. De versplintering moest tegengegaan worden door samenwerking en fusies tussen regulatoren, en het globale toezicht moest terughoudender worden. In plaats van eenzijdige hiërarchische en detaillistische controles, moest de overheid meer horizontale verantwoordingsrelaties creëren, waardoor de civil society een grotere plaats krijgt in de toezichtsfunctie. Ten slotte moest ook de interne regulering binnen de overheid verminderen, o.a. door taken te bundelen en uitvoeringsorganisaties meer beheersautonomie te verlenen. Volgens Toonen en Van den Ham (2007) zijn de resultaten van de hervormingen gemengd. De reguleringskosten zijn duidelijk verminderd en vereenvoudiging staat hoog op de politieke agenda. Er zijn echter nog steeds veel klachten over lange wachttijden, hermetisch taalgebruik, het verschaffen van dezelfde informatie op verschillende tijdstippen en het gebrek aan transparantie. De belangrijkste bijdrage van de hervorming is dat de aandacht verschoven is van pure reguleringskosten,

‫ ׀‬59 ‫׀‬

informatievereisten en procedures, naar de bredere, globale organisatie van de overheid. Er wordt nu vooral gezocht naar manieren om aparte instellingen die in overlappende domeinen werken (vb. inspecties van verschillende ministeries) meer te integreren. Een voorbeeld is het meten van reguleringskosten van bepaalde doelgroepen. Door het volgen van het proces dat deze doelgroepen (vb. gehandicapten, werklozen,…) moeten doorlopen bij de aanvraag van formulieren of subsidies, wordt nagegaan bij hoeveel verschillende instanties ze moeten langsgaan en hoeveel tijd ze spenderen aan een dergelijke ‘administratieve route’. Hieruit blijkt de omvang van de “bestuurlijke spaghetti” (Commissie Stevens, 2007) en wordt onderzocht tussen welke instanties er meer afstemming nodig is. Een onderzoek van Christensen en Yesilkagit (2006) bevestigt de ongebreidelde proliferatie van regulatoren. Terwijl ze er in 1990 nog 296 telden was dit aantal in 2000 al opgelopen tot 377. > 3.4.5.1. Hervorming van de toezichtfunctie Een interessant onderdeel van de hervormingen is de modernisering van de toezichtfunctie. Toezicht omvat allerlei controleorganen en inspecties die toezien op de naleving van regels door bedrijven, burgers, en ook andere overheden. Al in 1999 werd de Ambtelijke Commissie Toezicht opgericht, en op basis van haar eindrapport stelde het kabinet een ‘kaderstellende visie op toezicht’ vast. Daarin werden een aantal principes van goed toezicht uitgewerkt. Toezicht moet vooreerst onafhankelijk zijn, waarbij het los van andere belanghebbenden onderzoeken kan instellen en kan ingrijpen. Inspecties moeten transparant gebeuren, waarbij keuzes worden uitgelegd en de bevindingen openbaar gemaakt worden. Er was ook veel aandacht voor een professionalisering van het toezicht, met initiatieven als het oprichten van een inspectieacademie en een eigen beroepsvereniging die geregeld seminaries houdt (Van der Knaap et al., 2002). Een geactualiseerde versie vormde in 2005 de basis voor een aantal verbeteringsacties in het kader van het Programma Andere Overheid. Alle ministers moesten samen met hun toezichthouders het toezicht in hun sector op basis van deze visie vernieuwen. Het voornaamste doel was om “een forse vermindering van de toezichtslast bij bedrijven en instellingen tot stand [te] brengen door de samenwerking tussen rijksinspecties op een aantal beleidsterreinen te verbeteren” (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2005). Versnippering van toezicht bleek een groot probleem te zijn bij zowat alle ministeries. Burgers en bedrijven hebben last van ‘bestuurlijke

‫ ׀‬60 ‫׀‬

drukte’ omdat er teveel spelers op het toezichtsveld zijn. Bovendien kennen die spelers elkaar niet en werken ze nauwelijks samen (verkokering) (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2006). Fragmentatie kan veroorzaakt worden doordat meerdere toezichthouders zich met hetzelfde object bezig houden maar vanuit een andere invalshoek, zodat ze naast elkaar werken, of doordat er teveel kleine toezichthouders zijn die moeilijk aan te sturen zijn. Er werden verschillende voorstellen gelanceerd om de afstemming tussen toezichthouders te verbeteren. De nadruk ligt op hiërarchische mechanismen van coördinatie, waarbij afstemming bereikt wordt door o.a. takenpakketten te verschuiven. Zo werd in sommige gevallen een centrale coördinatie-eenheid binnen de departementen opgericht die een duidelijk aanspreekpunt moesten vormen en een eenduidige visie op toezicht ontwikkelden. Een andere mogelijkheid om de samenhang te vergroten was het fuseren van kleine toezichthouders tot één groter orgaan. Wanneer van een bepaald toezicht alle aspecten onder een ‘bundel’ worden gebracht, worden overlappingen onmiddellijk duidelijk en zou ook de doorstroming van informatie tussen de inspecties kunnen verbeteren (Witteveen, 2002; Projectgroep 'Integratie en vereenvoudiging toezicht op (publieke) uitvoering, 2004; De Baets et al., 2003). Dergelijke fusies zouden ook helpen om nog andere principes van goed toezicht te realiseren. Zo zou de professionaliteit verbeteren, omdat de nieuwe schaalgrootte na de fusie een grotere specialisering mogelijk maakt. Naast een formele bundeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden pleitten de secretarissen-generaal ook voor inspanningen om het vertrouwen en wederzijds begrip tussen diensten te verhogen. De hervorming van het toezichtsstelsel gaat verder onder de naam ‘Eenduidig Toezicht’, waarbij verschillende inspecties per domein streven naar één geïntegreerd inspectieplan, één geïntegreerde risicoanalyse en één gezamenlijk aanspreekpunt voor alle betrokken toezichthouders samen. Er worden ook gezamenlijke jaarplannen opgemaakt, zodat inspecties ook voor andere toezichthouders werkzaamheden kunnen overnemen en informatie verzamelen. Een betere afstemming zou vervolgens moeten leiden tot 25% minder toezichtslast en efficiënter en effectiever toezicht; een verplichte samenwerking tussen rijksinspecties en inrichting van front offices per domein van toezicht; maximaal twee reguliere controlebezoeken per jaar

‫ ׀‬61 ‫׀‬

bij bedrijven; een cultuurverandering bij toezichthouders; en een nauwere betrokkenheid van zowel andere toezichthouders als van de gereguleerden.

> 3.4.6.

Besluiten van de internationale strategieën

Uit dit korte overzicht blijkt dat reguleringsmanagement zich niet enkel richt op het meten en verminderen van reguleringskosten bij bedrijven. In toenemende mate wordt ook duidelijk dat er ook kosten zijn voor burgers en voor de overheden zelf. Reguleringsmanagement wordt in vele landen steeds meer ingebed in bredere hervormingen. De organisatie van de regulerende functie blijkt vaak te complex en er is sprake van verkokering, zodat de effectiviteit van de regelgeving vermindert (UK), de taakverdeling onoverzichtelijk is (UK, Zweden, Noorwegen), en dat er veel onnodig papierwerk is (Ierland, Nederland). Deze landen hanteren een gelijkaardige strategie: 1. In kaart brengen van de ‘regulatory landscape’ ofwel de regulerende regimes in diverse sectoren (vb. Hampton Review in UK, audit in Ierland, comparatief onderzoek voor Nederland, Zweden en Denemarken): het is vaak onduidelijk hoeveel regulatoren er precies zijn, in welke sectoren ze actief zijn, tot welke doelgroepen ze zich richten en welke instrumenten ze gebruiken. Er is wel steeds een perceptie dat er veel versplintering is maar zekerheid over de schaal daarvan is er niet. Daarom maken landen een review van alle regulerende instanties. 2. Vervolgens nemen ze initiatieven die de samenwerking tussen regulatoren moeten verbeteren. Ze gebruiken veelal een brede waaier van mechanismen. Er zijn hiërarchische instrumenten zoals het integreren van taken onder één organisatie (Noorwegen), het verhogen van de onafhankelijkheid van regulatoren, het samenvoegen van instanties die voor een bepaald domein verantwoordelijk zijn (UK, Noorwegen, Nederland), de creatie van ‘one stop shops’, het opzetten van coördinerende platformen (Zweden, Noorwegen), het opzetten van gemeenschappelijke acties zoals het bundelen van inspecties (vb. Nederland) en herschikken van bevoegdheden van algemene en sectorale regulatoren (Noorwegen). Er worden ook initiatieven genomen om wederzijds begrip en vertrouwen te verhogen.

‫ ׀‬62 ‫׀‬

> 3.4.7.

Regulering in Vlaanderen

> 3.4.7.1. Situering Ook in Vlaanderen wordt lijkt de regulering voor verbetering vatbaar te zijn. Volgens het Federaal Planbureau zou de reguleringskost in 2004 op 7,28 miljard euro gelegen hebben (Janssen et al., 2005). Daarbij werd gekeken naar 3 sectoren die berucht zijn voor de reguleringslast (werk, fiscaliteit en milieu). De kost betekende een daling ten opzichte van 2000 voor de ondernemingen, voor de zelfstandigen bleken de kosten licht gestegen te zijn. Er lijken problemen te zijn met de kwaliteit van regels. Zo zijn regels vaak te moeilijk en niet aangepast aan alle omstandigheden. De kennis die respondenten hadden over concrete veranderingsprojecten bleek bovendien vaak beperkt te zijn. Ook UNIZO (2007) liet 700 ondernemers telefonisch bevragen over de evolutie van de kosten in 2004 en 2005. In deze bevraging rapporteerde de helft van de ondernemers (49,6 %) een toename van de reguleringskosten. Bijna de andere helft (44,4 %) meende dat de kosten gelijk waren gebleven; 4% meende dat de administratieve lasten gedaald waren. Reguleringskosten zijn een hoge politieke en administratieve prioriteit voor de Vlaamse overheid (Beleidsbrief e-government en Wetsmatiging, 2007). Goed begrijpbare regels, eenvoudige procedures en een kwalitatieve dienstverlening door de overheid zouden ook het vertrouwen van burgers en bedrijven opwekken. Er is de laatste jaren heel wat gerealiseerd. Het reguleringsmanagement volgt drie sporen: administratieve lastenverlaging, juridisch-technische vereenvoudiging en reguleringsimpactanalyse). Inzake de kwantiteit van regels wordt o.a. een standaardkostenmodel gebruikt en wordt er gestreefd naar een netto verlaging van de lasten (zie Dienst Wetsmatiging, 2006a). De zogenaamde compensatiemaatregel, die inhoudt dat elke stijging van lasten moet gecompenseerd worden door een minstens evenwaardige daling van bestaande lasten, heeft al geleid tot een aanzienlijke daling van administratieve kosten (Van Steelandt & Van Neck, 2007). Er werden ook initiatieven genomen om zowel bestaande regelgeving te vereenvoudigen (ex post) als de kwaliteit van nieuwe regelgeving te verbeteren (ex ante). Er werd een structureel reguleringsbeleid uitgewerkt,

‫ ׀‬63 ‫׀‬

o.a. via de goedkeuring van ‘kenmerken van goede regelgeving’, de opmaak van een leidraad reguleringsmanagement en het organiseren van opleidingen (Van Humbeeck, 2006). Ook met het gebruik van checklists (vb. voor formulieren) en RIA’s bij het maken of wijzigen van regels wordt de kwaliteit bevorderd. Dankzij de RIA’s wordt er meer systematisch nagedacht over de effecten van regels en mogelijke alternatieve instrumenten (zie Dienst Wetsmatiging, 2006b). De regelgevingsagenda is een publiek beschikbare lijst van de geplande nieuwe regelgeving of aanpassing van bestaande regels. Dit kan de coördinatie en transparantie bij de opmaak van regelgeving sterk verbeteren (zie Van Humbeeck, 2007). De Cellen Wetskwaliteit moeten de kwaliteit verbeteren bij de totstandkoming van de regels, door de regelgevende capaciteit te centraliseren binnen het beleidsdomein. Sinds kort wordt er ook aandacht besteed aan het verbeteren van de uitvoering van regels. Een interessant voorbeeld is het register van Vlaamse vergunningen en erkenningen, een register dat voor bepaalde doelgroepen een overzicht geeft van alle bestaande vergunningen en erkenningen (Nota aan de Vlaamse regering, 2007). > 3.4.7.2. Organisatie van regulering Net als de internationale situatie lijkt de organisatie van regulering op sommige vlakken nog problematisch te zijn (cfr. Van Humbeeck, 2006). Resultaten van recent onderzoek suggereren dat regulerende instanties hun acties te weinig op elkaar afstemmen. Volgens een peiling van VOKA (2006) bij Vlaamse ondernemers vormen allerlei onnodige informatieverplichtingen de grootste bron van ergernis over het overheidsbeleid bij bedrijven. Er zou een gebrek aan rechtszekerheid bestaan, de doorlooptijden zijn te lang en er wordt veel dubbel werk verricht. De studie vraagt dan ook dat “verschillende overheidsdiensten onderling met elkaar communiceren en er voor zorgen dat bedrijven dezelfde gegevens niet verschillende keren moeten doorsturen” (VOKA, 2006). Overheden zouden betere afspraken met elkaar moeten maken over het delen van gegevens, zodat er geen onnodige gegevens opgevraagd worden bij bedrijven. Bovendien mag deze regelgeving ook niet verouderd zijn en moeten procedures en termijnen van vergunningen en attesten duidelijk en kort zijn. Regulerende systemen zijn erg complex en zijn samengesteld uit verschillende lagen, waarbij verschillende overheidsniveaus betrokken zijn. Deze structuur wordt nog complexer in federale landen, waarbij er ook

‫ ׀‬64 ‫׀‬

coördinatie nodig is tussen het federale niveau en de deelstaten (zie ook Cordova-Novion & Jacobs, 2004). De inspanningen voor betere regulering van één niveau kunnen al snel teniet gedaan worden door slechte regulering van een ander niveau (OECD, 2002a; OECD, 2004). Volgens de VOKA-studie moet de regelgeving van verschillende overheden meer op elkaar afgestemd worden. Door een onduidelijke bevoegdheidsverdeling is er in sommige domeinen veel overlapping tussen federale en Vlaamse regels. In de enquête van het Federaal Planbureau blijkt de afstemming tussen instanties soms een probleem te zijn. Zo vindt amper 1/3 van de ondernemingen dat er een goede onderlinge samenhang is tussen regels. Minder dan de helft van de respondenten wist tot welke dienst men zich moest melden in geval van vragen en bovendien verliep dat contact helemaal niet vlot. Zo lijkt de consistentie in vier jaar tijd maar weinig geëvolueerd te zijn, zodat andere contactpersonen ook andere antwoorden lijken te geven. Unizo (2007) geeft aan dat er een ruimere strategie van reguleringsmanagement nodig is, die ook streeft naar een goede samenwerking en afstemming tussen overheidsniveaus. Volgens Van Humbeeck (2006) is er vaak een verkokerde cultuur en een gebrek aan onderlinge samenwerking en samenhang. Gezien de internationale evoluties wordt het ook voor de Vlaamse overheid belangrijk om een breed perspectief aan te nemen, waarin reguleringskosten slechts een onderdeel zijn van een algemene aanpak die ook de organisatie van de regulerende functie zelf grondig hervormt. Het belang van deze dimensie blijkt uit de intentie van de Vlaamse regering om nauw samen te werken met andere overheidsniveaus voor het verbeteren van de kwaliteit van regelgeving. Initiatieven als de ‘Maximale Gegevensdeling tussen Administraties en Agentschappen’ (MAGDA) willen de informatiedeling tussen organisaties verbeteren. Een gemeenschappelijk softwareplatform kan gegevens ophalen uit authentieke bronnen, en die gegevens vervolgens raadpleegbaar maken voor andere organisaties. Op die manier beoogt ook de Vlaamse regering om zich te engageren om gegevens bij burgers slechts éénmaal op te vragen (Beleidsbrief e-government en Wetsmatiging, 2007). De organisatorische dimensie is niet alleen belangrijk bij de totstandkoming van regels, maar moet ook toegepast worden in de andere fasen van de reguleringsketen zoals bij inspecties of handhaving (cfr. World Bank, 2006).

‫ ׀‬65 ‫׀‬

> 3.5.

Een databank als middel om regimes in kaart te brengen

Om potentiële problemen van afstemming op te sporen stelt de regimebenadering voor om alle actoren in kaart te brengen. Door alle regulerende instanties (vb. agentschappen, departementen, afdelingen, professionele organisaties,…), in verschillende sectoren en op verschillende bestuursniveaus te ‘mappen’, ontstaat een beeld van de mate van proliferatie van regulatoren. Vervolgens zou dan de graad van fragmentatie en afstemming tussen die instanties onderzocht kunnen worden. Uit het internationaal overzicht bleek dat fragmentatie (zowel duplicatie als contradictie) wordt veroorzaakt door een gebrek aan kennis van andere spelers op het veld. Instanties werken vaak naast elkaar, zonder dat ze van het bestaan van de andere afweten en zonder dat ze met elkaar afstemmen. Om de consistentie van regulering te verhogen is het dus belangrijk om te weten welke regulerende organisaties er zijn, en wat hun verantwoordelijkheden zijn in een bepaald domein. Voorgaand Nederlands, Deens en Iers onderzoek toont aan dat een dergelijke ‘mapping’ nieuwe inzichten biedt (Christensen & Yesilkagit, 2006; Department of the Taoiseach, 2004; Humphreys & Mair, 2006):

‫ ׀‬66 ‫׀‬

•

Het geeft een beeld van de complexiteit en de reikwijdte van alle regulerende activiteiten van de publieke sector;

•

Een nieuwe bron van informatie, vb. een referentiegids die als een interactieve tool online geplaatst kan worden;

•

Een vertrekpunt voor benchmarking en vergelijking van het Vlaamse regulerende landschap met andere landen;

•

Beter inzicht in de governance van regulering;

•

Het kan gebruikt worden om te bepalen of het wel nodig is om een nieuwe regulator op te richten, of dat taken kunnen toegewezen worden aan bestaande regulatoren;

•

Het helpt om de mogelijkheden voor de organisatie van sectorale regulatoren te evalueren, zoals bijvoorbeeld het samenvoegen van bestaande regulatoren en/of het delen van gemeenschappelijke diensten.

> 3.5.1.

Onderzoeksvragen

Om een regimebenadering te kunnen toepassen maakt deze studie een mapping van reguleringsinstanties. De onderzoeksvragen die met behulp van de databank moeten beantwoord worden, zijn: •

Hoeveel regulerende instanties zijn er?

•

Is er inderdaad een proliferatie van types? Welke types van organisaties zijn er betrokken? Zijn regulatoren gespecialiseerd? Hoe zijn regulerende taken verdeeld? Hebben sommige types meer ‘reguleringsmacht’ dan andere?

o o o

•

o

o o

Hoe ziet het regulerend regime eruit in bepaalde beleidssectoren (vb. milieu, preventie, ruimtelijke ordening, arbeid en tewerkstelling) of bepaalde reguleringsdomeinen (economische, maatschappelijke en algemene regulering): Hoeveel organisaties zijn er in een bepaalde sector/domein en welke types vinden we er terug? Op welke overheidsniveaus bevinden die regulatoren zich? Hoe zijn hun taken verdeeld? Hebben instanties in sommige sectoren meer ‘reguleringsmacht’ dan andere?

•

Zijn deze regulerende regimes in de sectoren vergelijkbaar met het buitenland?

•

Is er proliferatie over overheidsniveaus: Worden taken geheel of gedeeltelijk overgedragen aan andere niveaus? Hebben instanties op verschillende overheidsniveaus ook verschillende kenmerken?

o

o

‫ ׀‬67 ‫׀‬

4. Onderzoeksmethode > 4.1.

Dataverzameling

Deze studie is gebaseerd op een mapping van alle reguleringsinstanties op Vlaams, Belgisch en supranationaal (EU-) niveau. Om de data te verzamelen werden verschillende bronnen gebruikt. De Gids der Ministeries is een lijst van alle organisaties die een wettelijke basis hebben en die een publieke taak uitoefenen. Voor elke organisatie worden enkele basisgegevens opgenomen zoals een verwijzing naar het officiële oprichtingsdocument, het overheidsniveau, het type organisatie en de interne vormgeving. Het bevat per ministeriële portefeuille een uitgebreide lijst van commissies, waarvan ook de samenstelling opgenomen is. We gebruikten de online versie (www.gdm.be) die bijna dagelijks wordt geüpdated. Het Instellingenzakboekje 2008 bevat een gelijkaardige lijst van organisaties maar voegt er ook een taakbeschrijving aan toe. Ten derde hebben we voor elke organisatie de wettelijke oprichtingsdocumenten opgezocht, om een meer gedetailleerde lijst van taken en bevoegdheden te maken. Dit werd aangevuld met informatie op websites. De data werd verzameld in twee fases. Op basis van de Gids der Ministeries, het Instellingenzakboekje en websites maakten we een eerste lijst waarin alle organisaties opgenomen werden. Al deze organisaties hebben een wettelijke basis en hebben publieke taken. Met behulp van de wetteksten werden vervolgens de taken van deze organisaties gecodeerd. De mogelijke categorieën waren: (1) beleidsvoorbereiding; (2) regulering; (3) subsidiëring; (4) algemene publieke diensten; (5) commerciële diensten. Een organisatie kan meerdere taken hebben (vb. regulering en beleidsvoorbereiding). Een organisatie werd gedefinieerd als regulerend zodra ze ten minste één van de vier regulerende taken verricht: (1) omzetten van algemene normen in specifieke criteria; (2) uitreiken van erkenningen/vergunningen; (3) monitoring van de naleving; (4) sanctionering. Het is dus niet noodzakelijk om alle taken te doen vooraleer een organisatie opgenomen wordt in de database.

‫ ׀‬69 ‫׀‬

Vervolgens werden alle organisaties die ‘regulering’ als een van de algemene taken hadden, gekopieerd in een afzonderlijke database. De mapping is gebaseerd op deze lijst. Een aantal organisaties werden vervolgens uit de analyse weggelaten. Ten eerste nemen we enkel instanties op die een centrale autoriteit hebben. Wanneer bepaalde taken gedaan worden door provinciale commissies die elk precies dezelfde taken en bevoegdheden hebben, dan werden die slechts eenmaal meegeteld. Bovendien zijn er in bepaalde sectoren een groot aantal commissies die identiek dezelfde taken hebben maar toch apart samengesteld zijn. Zo zijn er in de gezondheidssector meer dan 40 erkenningscommissies van geneersheren-specialisten. Elke commissie heeft dezelfde bevoegdheid, maar telkens in een andere tak van de geneeskunde (vb. ‘Erkenningscommissie van geneesheren-specialisten in de anesthesiologie’, ‘Erkenningscommissie van geneesheren-specialisten in de cardiologie’,…). Om potentiële bias van deze commissies in de resultaten te vermijden werd van dergelijke clusters één organisatie meegeteld. Ten derde tellen we enkel organisaties van de uitvoerende macht mee. We beperken ons tot centrale overheidsniveaus, omwille van internationale vergelijkbaarheid (vb. Laegreid et al., 2003) en omdat de voornaamste databronnen (gids der ministeries en instellingenzakboekje) geen informatie bevatten over lokale overheden. In de database zijn volgende types van organisaties opgenomen:

‫ ׀‬70 ‫׀‬

•

Ministeriële departementen op Vlaams niveau, FOD’s op federaal niveau en Directoraten-Generaal op EU-niveau

•

Agentschappen: dit zijn organisaties die een zekere mate van autonomie hebben tegenover de minister om hun taken uit te oefenen. Op Vlaams niveau zijn dit de IVA’s en EVA’s, op Europees niveau zijn het de ‘agencies’. Voor het federaal niveau gebruikten we een classificatie van (2002), waarin o.a. openbare instellingen van categorie A en B van de wet van 1954 als agentschap gedefinieerd worden, net als instellingen van sociale zekerheid, DAB’s, sommige fondsen en overheids-vzw’s.

•

Regulerende commissies: dit zijn collegiale organen die een wettelijke mandaat hebben om een regulerende taak uit te oefenen. Ze hebben vaak geen interne structuur, behalve een administratief secretariaat dat meestal door het ministerieel

departement wordt verzorgd. In deze commissies zetelen vaak vertegenwoordigers van belangengroepen, overheden en onafhankelijke experts. Ze kunnen zowel adviserende als beslissingnemende bevoegdheid hebben. De commissies worden enkel meegeteld wanneer in de oprichtingsdocumenten expliciet minstens één van de vier regulerende taken worden vermeld. Algemene adviesraden worden niet meegeteld. Voorbeelden van regulerende commissies zijn de ‘commissie erkenning van de beveiligingsondernemingen’ of de ‘commissie voor de normalisatie van de openbare comptabiliteit’. •

> 4.2.

Private zelfregulerende organisaties: Dit zijn organisaties die volledig privaat beheerd worden maar die wel een wettelijk mandaat hebben om regulerende taken uit te oefenen. We nemen dus eigenlijk enkel de geconditioneerde zelfregulering mee in de analyse. Het gaat vooral om professionele beroepsorganisaties die een wettelijke bevoegdheid hebben om de toegang en uitoefening van het beroep te reguleren (vb. geneesheren, advocaten, accountants).

Operationalisering van de variabelen

Het volledige coderingsschema wordt weergegeven in bijlage 1. De database bevat voor elke organisatie informatie over het overheidsniveau waarop de instantie zich bevindt; de voogdijoverheid van de instantie; organisatievorm; specifieke bevoegdheden en functie inzake regulering, algemene taken,… Om te meten in welke mate een organisatie gespecialiseerd is, werd een schaal gemaakt die telt hoeveel algemene taken (behalve regulering) een organisatie nog verricht. Om de mate van spreiding van regulerende taken te kennen, werd een schaal ontwikkeld die telt hoeveel taken van de reguleringsketen een organisatie heeft. De minimumwaarde van deze schaal is 1 (organisatie verricht één regulerende taak), de maximumwaarde is 4 (organisatie verricht de 4 taken van de reguleringsketen). Omdat in een sector steeds alle vier de taken zullen voorkomen, geeft deze schaal een beeld van de spreiding van regulerende bevoegdheden in de sector. Een lage gemiddelde waarde wijst erop dat taken heel verspreid zijn over verschillende organisaties. Een hoge gemiddelde waarde wijst erop dat er weinig

‫ ׀‬71 ‫׀‬

spreiding is in die sector. Voor individuele organisaties wijst een hoge score erop dat ze een groot aandeel hebben in de reguleringsketen. We zouden kunnen zeggen dat zulke instanties een grote ‘reguleringsmacht’ hebben. Een lage score betekent dat een organisatie weinig taken heeft en dus maar een beperkt aandeel heeft in de reguleringsketen. Zulke organisatie heeft dan een kleine ‘reguleringsmacht’. Organisaties kunnen adviserend zijn of beslissingnemende bevoegdheid hebben. Daarom werd een variabele toegevoegd die, op basis van de wettelijke oprichtingsdocumenten, de bevoegdheid meet (beslissend; adviserend; zowel beslissend als adviserend). De beleidssector waarin de instantie actief is wordt gemeten door de United Nations Classification of Functions of Government (COFOG). Deze lijst deelt alle organisaties in volgens tien sectoren, met per sector ook nog subsectoren. Elke organisatie in de database kan actief zijn in meerdere sectoren. Er werd ook een schaal ontwikkelt die het aantal beleidssectoren telt waarin een organisatie actief is. Van elke organisatie werd ten slotte gecodeerd in welk reguleringsdomein en de verschillende reguleringsvelden waarin ze voornamelijk actief is. Christensen (2005) onderscheidt drie domeinen, die elk uit een aantal reguleringsvelden bestaan:

‫ ׀‬72 ‫׀‬

•

Economische regulering bestaat uit vijf velden: reguleren van voorwaarden om een economische activiteit uit te oefenen; algemene competitie; financiële markten; productnormen en kwaliteitsstandaarden; nutssectoren

•

Maatschappelijke regulering bestaat uit zes velden: regulering van arbeidsmarkt en tewerkstelling; sociale bescherming; gezondheid en veiligheid van werknemers; milieubescherming; ruimtelijke planning; consumentenbescherming

•

Algemene regulering bestaat uit vijf velden: regulering van strafrecht, gerecht, politie en inlichtingendiensten; immigratie en naturalisatie; privaat recht; publiek recht en individuele grondrechten; verkeerswetgeving

5. Empirische resultaten De resultaten van de data-analyse worden beschreven in drie delen. In elk deel wordt één dimensie van proliferatie onderzocht. Het gaat achtereenvolgens om proliferatie van de types van organisaties die betrokken zijn bij regulering, de sectoren waarin ze actief zijn, en de overheidsniveaus waarop ze zich bevinden. We beschrijven steeds eerst de resultaten uit de eigen mapping en vergelijken dit nadien kort met internationale databanken.

> 5.1.

Soorten organisaties

Vooreerst gaan we na welke types van organisaties actief zijn in regulering. Indien er proliferatie zou zijn, dan verwachten we enerzijds dat er meerdere types organisaties zijn en anderzijds dat er van elk type veel organisaties zijn. We kijken daarom zowel naar de absolute als de relatieve frequentie waarmee elk type voorkomt. Nadien gaan we na of elk type ook unieke kenmerken heeft, bijvoorbeeld met betrekking tot het aantal algemene taken dat ze verrichten of met betrekking tot hun aandeel in het regulerende regime. > 5.1.1.

Data-analyse

Wanneer we het supranationale niveau buiten beschouwing laten, bevat de databank in totaal 277 regulerende organisaties op het federale en Vlaamse overheidsniveaus. Dit lijkt op het eerste zicht veel maar zegt niets over de verdeling van organisaties. In de laatste kolom van tabel 1 worden de absolute aantallen van elk type weergegeven. Het valt onmiddellijk op dat de commissies, waarvan er 154 zijn, veruit de grootste categorie vormen: 55,8% van alle regulerende instanties zijn commissies. De tweede grootste categorie zijn de agentschappen (21%), al is hun aantal veel lager dan de commissies. Deze 58 agentschappen hebben een verschillende mate van onafhankelijkheid. Zo zijn er 25 agentschappen met een eigen raad van bestuur, zoals de EVA’s naar publiek recht voor Vlaanderen en openbare instellingen van categorie B voor federale organisaties. De derde categorie zijn de ministeriële departementen of FOD’s. Bijna alle departementen

‫ ׀‬73 ‫׀‬

hebben zoals verwacht regulerende taken, zodat ze nog steeds een heel belangrijke regulerende actor zijn. Tenslotte zijn er ook 21 private organisaties. We hebben enkel ‘geconditioneerde zelfregulering’ opgenomen in de database, zodat het totale aantal private regulatoren wellicht nog hoger ligt. Deze bevinding toont wel aan dat private beroepsverenigingen vaak vertegenwoordigd zijn in het proces en dat ze dus ook een relevante actor zijn. Regulering lijkt daarom behoorlijk complex te zijn. Hoewel commissies veruit de grootste groep vormen, zien we dat andere types ook sterk aanwezig zijn. De meeste organisaties zijn gespecialiseerd in regulering. Ongeveer 48% heeft echter nog andere algemene taken, waarvan 38 organisaties zelfs drie algemene taken verrichten. Uit de rijpercentages in tabel 1 blijkt dat vooral de departementen (90,3%) en agentschappen (84,2%) meerdere functies hebben. De commissies en de zelfregulerende organisaties zijn daarentegen meestal unifunctioneel.

‫ ׀‬74 ‫׀‬

Tabel 1: Algemene taken per type organisatie Enkel regulerend

Nog andere taken naast regulering

Totaal

Aantal

Rij %

Aantal

Rij%

Aantal (=100%)

Ministerieel department

3

9,7

28

90,3

31

Agentschap

9

15,8

49

84,2

58

Commissie

109

70,8

45

29,2

154

Private zelfregulering

17

81,0

4

19,0

21

Geen informatie

7

Totaal

145

6

52,5

132

13

47,5

277

Wanneer we kijken naar welke andere algemene taken organisaties nog verrichten, dan zijn 62 organisaties ook betrokken bij de beleidsvoorbereiding. Als regulerende organisaties ook een (adviserende) rol hebben in de beleidsvoorbereiding, kan dit mogelijks de consistentie en effectiviteit van regulering bevorderen. Zo kunnen ze bijvoorbeeld bepaalde regels die in de praktijk slecht werken, mee helpen verbeteren. 72 cases verschaffen algemene publieke diensten. Meestal gaat het louter om informatieverlening aan burgers, bedrijven of andere overheden. Wanneer deze organisaties echter ook publieke goederen produceren, dan zou er een probleem van geloofwaardigheid ontstaan, aangezien zo’n organisatie dan zowel reguleert als produceert. Wanneer we enkel naar de regulerende taak kijken, dan is het relevant om te weten wat het aandeel van elk type is in het regulerend regime. Omdat

‫ ׀‬75 ‫׀‬

regulering gedefinieerd is als een cyclus van vier taken (standaarden – vergunningen – inspecties – sancties) werd bij de bespreking van de methodologie gewezen op de variabele die per organisatie het aantal regulerende taken telt. Hoe hoger de score, hoe meer regulerende taken en hoe groter dus het aandeel van de organisatie in de reguleringsketen. Anders gezegd: hoe groter het aantal taken, hoe groter de reguleringsmacht van de organisatie. Ongeveer 60% verricht twee taken of minder en heeft een beperkt aandeel in het regime. Uit de onderste rij van tabel 2 blijkt dat de grootste proportie twee taken heeft (84 organisaties). Zo zullen instanties die bevoegd zijn voor het uitreiken van een erkenning (individuele toepassing), meestal ook bevoegd zijn voor het intrekken ervan (sanctionering). Ongeveer een kwart van de populatie is actief in alle taken van regulering (64 organisaties). Tabel 2 toont het aandeel in het regime, opgesplitst per type. Departementen hebben duidelijk een groot aandeel: 55% is actief in de vier taken tegelijk. Bij zelfregulering is dit aandeel nog groter: 2/3 van deze verenigingen verricht alle taken binnen hun sector zelf. Agentschappen hebben ook vaak een groot aandeel, al is er meer spreiding: ongeveer 70% heeft drie of vier regulerende taken. Commissies hebben daarentegen duidelijk een meer beperkte rol, aangezien 80% twee taken of minder heeft. Om te weten of dit verschil ook statistisch significant is, kan een variantie-analyse (ANOVA) gemaakt worden. Deze techniek vergelijkt de gemiddelde waarde van elke categorie van een categorische onafhankelijke variabele (type organisatie) en een afhankelijke schaalvariabele (aandeel in het regime). Indien er ten minste één significant verschil is tussen deze categorieën , dan is er een statistisch verband tussen de variabelen. Het verband blijkt significant (p < .001). Een post-hoc test toont dat commissies inderdaad significant minder regulerende taken zullen verrichten dan de andere types. Ook de bevoegdheden verschillen per type. Zowel adviserende als beslissende organisaties zijn opgenomen in de database maar commissies hebben significant meer adviserende bevoegdheden dan de andere types (p < ,000), terwijl departementen en zelfregulatoren meestal een beslissende bevoegdheid hebben.

‫ ׀‬76 ‫׀‬

Tabel 2: Aandeel van elk type in het regulerend regime (percentages) 1

2

3

4

Totaal

Ministeriële departementen

21,1

6,9

13,8

55,2

100

Agentschappen

9,3

18,5

38,9

33,3

100

Commissies

37,0

42,2

12,3

8,4

100

Private zelfregulering

23,8

4,8

4,8

66,7

100

76

84

47

64

271*

Totaal (absolute frequentie) *5 missing cases

Tabel 3 toont de verdeling van de regulerende taken over de verschillende types organisaties. Alle getallen zijn percentages, enkel de laatste rij bevat absolute aantallen. De taak die het meeste voorkomt is het omzetten van algemene regels in specifieke criteria (167 organisaties), terwijl monitoring het minst frequent is. De commissies vormen in elke taak de grootste proportie maar ook de andere types zijn steeds vertegenwoordigd. Het omzetten van normen, toepassen op individuele gevallen en sanctioneren lijkt vooral een taak te zijn voor commissies. Bij de monitoring zijn alle types sterk vertegenwoordigd en is er geen dominant type: een derde van de organisaties die deze taak hebben zijn agentschappen.

‫ ׀‬77 ‫׀‬

Tabel 3: Verdeling van regulerende taken over types organisaties (percentages) Normen

Toepassing

Monitoring

Sanctie

Ministeriële departementen

18

13

15

13

Agentschappen

23

28

32

28

Commissies

50

50

39

49

Private zelfregulering

9

10

14

11

Totaal (=100%)

167

160

137

162

Percentages zijn afgerond, totaal kan afwijken van 100 Volgens de regimebenadering zullen reguleringskosten voor de doelgroep en de overheid vooral hoog zijn wanneer meerdere instanties dezelfde regulerende taak verrichten. Omdat we zien dat er bij elke regulerende taak steeds meerdere types organisaties betrokken zijn, zullen de verschillende types moeten samenwerken om de lasten te beperken (vb. bij inspecties). We kunnen dan ook besluiten dat regulering verschillende types organisaties omvat. We zien dat, behalve ministeriële departementen, ook veel andere actoren als regulerend kunnen gedefinieerd worden. Deze types hebben bovendien verschillende kenmerken, met betrekking tot hun (algemene en regulerende) taken. In absolute getallen zijn de regulerende commissies het talrijkst maar hun rol moet genuanceerd worden. Ze zijn meestal beperkt tot één of twee taken en zijn ook vaker adviserend. Een reguleringsinstantie is gemiddeld betrokken bij 2,37 taken van de reguleringsketen. Gezien het grote aandeel organisaties met één of twee taken, zullen veelal meerdere types organisaties betrokken zijn voor één soort regulering. In veel reguleringsketens zijn de taken dus verspreid over meerdere (types) organisaties.

‫ ׀‬78 ‫׀‬

> 5.1.2.

Internationale vergelijking

Ook in internationale databases is er een gelijkaardig patroon van complexiteit. Ministeries zijn belangrijke actoren maar ook de andere types komen frequent voor. Ierland heeft 213 regulerende instanties, Nederland heeft er 224; dat is vergelijkbaar met de ongeveer 240 organisaties (zonder zelfregulering) in onze database. Over een periode van 50 jaar is het totale aantal in Nederland sterk gewijzigd. Er was een toename tot 273 in 1990 maar nadien is dit weer gedaald. De regulerende agentschappen zijn veruit de grootste groep (133 regulatoren), er zijn daarentegen minder commissies (32%). Het aantal ministeries is gedurende de onderzochte periode van 50 jaar constant gebleven (10%). Het aantal commissies lag traditioneel veel hoger dan 30% maar in de jaren ‘90 is dit cijfer gehalveerd door de ‘herzieningswet adviesstelsel’. Door het hoge aantal commissies was de regulerende besluitvorming te complex geworden en was er geen transparantie meer. Momenteel hebben 54% van de commissies enkel adviserende bevoegdheden. De agentschappen lijken net de omgekeerde beweging gemaakt te hebben. In de jaren ’90 werden heel wat agentschappen opgericht en steeg hun aandeel in de regulerende administratie tot 59% (Yesilkagit, 2005). Denemarken telt 290 regulerende organisaties. Hun aantal is gedurende 50 jaar gestaag toegenomen, zodat we duidelijk van een proliferatie kunnen spreken. De administratie wordt gekenmerkt door een kleinere proportie agentschappen (14%) maar een grotere aanwezigheid van commissies, waarvan er zo’n 234 zijn (81%). 58% daarvan is louter adviserend. Net als in Nederland is het aandeel van de ministeries gedurende 50 jaar constant gebleven. Het aantal agentschappen is echter gedaald, terwijl er sinds de jaren ’90 een sterke expansie is van het aantal commissies. Tenslotte heeft Zweden (156) beduidend minder regulerende organisaties dan Nederland en Denemarken. Vooral het aandeel van de ministeries is hier laag (6%). Nochtans is er ook hier een gestage toename van het totale aantal instanties over een periode van 50 jaar (Christensen & Yesilkagit, 2006). De huidige verdeling van de types wordt weergegeven in tabel 4.

‫ ׀‬79 ‫׀‬

Tabel 4: Aantal organisaties per type; internationaal Nederland

Denemarken

Zweden

Vlaanderen/ België

Ministeriële departementen

21

15

9

31

Agentschappen

133

41

64

58

Commissies

71

234

83

154

Totaal

224

290

156

243*

* private zelfregulering niet meegeteld Bron: Christensen & Yesilkagit (2006) en eigen berekeningen Deze vergelijking toont aan dat regulering in alle landen op dezelfde pijlers rust. Behalve departementen worden ook vaak agentschappen en commissies gebruikt, en het hoge aantal commissies is niet uitzonderlijk, al zijn deze laatste vaak adviserend. De buitenlandse data tonen aan dat er een proliferatie van organisaties geweest is over een periode van 50 jaar. Wat absolute aantallen betreft vertoont België gelijkenissen met Nederland, Denemarken en Ierland. De relatieve omvang van de types sluit aan bij Zweden, waar iets meer dan de helft van de organisaties commissies zijn en waar agentschappen de tweede grootste groep vormen. Zweden heeft echter opvallend weinig departementen. > 5.1.3.

Besluit

Met behulp van deze resultaten kunnen we een antwoord geven op volgende onderzoeksvragen: -

Hoeveel regulerende instanties zijn er?

We kunnen besluiten dat er in totaal 277 instanties zijn. Wanneer we de private ‘geconditioneerde zelfregulering’ weglaten zijn er op Vlaams en federaal niveau 240 instanties. Dit is vergelijkbaar met Ierland (213) en

‫ ׀‬80 ‫׀‬

Nederland (224). Het is echter duidelijk meer dan Zweden (156) en minder dan Denemarken (290). -

Welke types van organisaties zijn betrokken?

De variabele voorzag in vier mogelijke types en die komen ook allemaal voor in de database, zij het met een verschillende frequentie. De commissies zijn veruit het talrijkst (154), al zijn er ook heel wat agentschappen (57) en departementen (31). Er zijn ook 21 private verenigingen. Dit toont aan dat alle types sterk betrokken zijn en wijst erop dat regulering meerdere types organisaties omvat. Deze verdeling verschilt van Nederland, waar agentschappen veel talrijker zijn, en van Denemarken dat meer commissies heeft. Zweden heeft een gelijkaardige relatieve verdeling, al is het aantal departementen laag. -

Zijn regulatoren gespecialiseerd?

De meeste organisaties zijn gespecialiseerd in regulering. Vooral departementen (90%) en agentschappen (84%) hebben nog bijkomende taken. Het gaat dan meestal om een (adviserende) rol in de beleidsvoorbereiding, wat de consistentie van regulering zou kunnen bevorderen. Verschillende organisaties zijn echter ook betrokken bij het leveren van diensten. Indien het om een andere dienst dan informatieverlening gaat kan er een probleem van geloofwaardigheid ontstaan. Commissies en zelfregulatoren zijn meestal unifunctioneel. -

Hoe zijn regulerende taken verdeeld? Hebben sommige types meer ‘reguleringsmacht’ dan andere?

Reguleringsinstanties zijn gemiddeld betrokken bij 2,37 taken, terwijl 60% twee taken of minder heeft. Gezien dit grote aantal zullen dus steeds verschillende organisaties betrokken zijn in één reguleringsketen. Departementen en zelfregulatoren hebben vaak een grote reguleringsmacht omdat ze vaak actief zijn in alle 4 taken van de reguleringsketen. Commissies hebben een beperkte reguleringsmacht omdat minder taken in de keten verrichten én omdat ze vaker adviserend zijn dan andere types. De meeste organisaties zijn actief in het omzetten van algemene regels naar specifieke criteria en in het uitreiken van erkenningen/vergunningen. Alle

‫ ׀‬81 ‫׀‬

types zijn betrokken bij monitoring en inspecties, zodat een bepaalde doelgroep wellicht met meerdere types zal geconfronteerd worden. > 5.2.

Verdeling over sectoren van regulering

In dit deel gaan we na in welke sectoren instanties actief zijn, en of er significante verschillen zijn tussen sectoren. We kijken per sector naar het aantal organisaties, type, de mate van specialisatie en de mate van spreiding van taken over meerdere instanties. We kijken eerst naar de reguleringsdomeinen en –velden en nadien naar de beleidssectoren. > 5.2.1.

Verdeling over reguleringsdomeinen en –velden

Op geaggregeerd niveau vergelijken we groepen van reguleringsvelden. Dit heeft als voordeel dat de categorieën van de variabelen dan voldoende organisaties bevatten om uitspraken te doen over statistisch significante relaties. Nadien vergelijken we de individuele reguleringsvelden meer in detail. > 5.2.1.1. Data-analyse van reguleringsdomeinen Op geaggregeerd niveau (reguleringsdomeinen) vinden we dat de grootste groep van organisaties actief is in economische regulering (58%). Maatschappelijke (25%) en algemene regulering (17%) zijn min of meer van gelijke omvang maar zijn duidelijk veel minder geprolifereerd dan economische regulering. Zoals voorspeld door de ‘credible commitmenthypothese’ is er een statistisch significant verband tussen het domein van regulering en het type organisatie (Pearson Chi² = 11,46; p = ,009). Om geloofwaardig te zijn voor economische investeerders zullen taken van economische regulering vaker gedelegeerd worden aan andere organisaties dan niet-economische regulering, dat vaker door departementen wordt gedaan. De ‘standardized residuals’ geven bovendien aan dat vooral de ‘geconditioneerde zelfregulering’ bijdraagt tot het statistisch verband, meer dan bijvoorbeeld de agentschappen. Private organisaties worden veel meer betrokken bij economische regulering dan bij andere domeinen. Dit wijst erop dat, om geloofwaardig te zijn, politici economische taken niet enkel toewijzen aan onafhankelijke agentschappen. Taken kunnen ook afgezonderd worden van politici door ze toe te wijzen aan commissies en

‫ ׀‬82 ‫׀‬

aan private regulatoren. Deze laatste twee zijn dus eveneens belangrijke actoren. Om te weten of sommige regulatoren meer gespecialiseerd zijn dan andere werd een Kruskal-Wallis test gedaan. Deze techniek laat toe om de verschillende categorieën van een onafhankelijke variabele (in dit geval de drie domeinen van regulering) te vergelijken met een afhankelijke variabele die niet normaal verdeeld is maar wel ten minste ordinaal is. Er is een statistisch significant verband tussen het domein van regulering en het aantal algemene taken (Chi² = 17,48; p < ,000). Een bijkomende MannWhitney-U-test toont aan dat economische regulatoren signifcant minder algemene taken hebben dan maatschappelijke regulatoren (p < ,000). Ook algemene regulatoren hebben minder algemene taken dan maatschappelijke regulatoren (p = ,046). Maatschappelijke regulatoren lijken dus minder gespecialiseerd te zijn dan andere domeinen. Met betrekking tot de spreiding van regulerende taken stelt de ‘credible commitment’-hypothese dat regulerende taken meer verspreid zullen worden over verschillende organisaties bij economische regulering dan in de andere domeinen. Economische regulatoren hebben meestal twee regulerende taken maar hebben ook de grootste proportie van regulatoren die alle vier taken doen. Maatschappelijke en algemene regulatoren hebben meestal één taak. Een ANOVA-test toont echter geen significant verband (p = ,242) zodat de mate van spreiding niet verschilt tussen de domeinen. Ze hebben ook niet vaker beslissende bevoegdheid dan andere domeinen. De credible commitmenthypothese wordt daarmee verworpen. Om in te schatten wat de nood is tot samenwerking binnen een reguleringsdomein (vb. monitoring en inspecties binnen economische regulering) moeten we per domein nagaan hoeveel organisaties een bepaalde regulerende taak verrichten. In de drie domeinen is ongeveer 60% van de organisaties betrokken bij het bepalen van normen en criteria. Voor het uitreiken van erkenningen en vergunningen is 65% van de economische reguleringsinstanties betrokken. Voor maatschappelijke (55%) en algemeen wettelijke (45%) regulering is dit aantal lager maar bedraagt het toch nog ongeveer de helft. In elk van de drie domeinen is de meerderheid actief in de monitoring via dataverzameling, audits en inspecties. In economische regulering is het absolute aantal het grootst (85 organisaties) maar ook binnen maatschappelijke (37 organisaties) en algemene (27 organisaties) regulering komt deze taak frequent voor. Tenslotte zijn 65% van de ‫ ׀‬83 ‫׀‬

maatschappelijke reguleringsinstanties bezig met gedragswijziging, net als 60% van het economische en 55% van het algemene domein. Deze bevindingen wijzen erop dat er aandacht moet besteed worden aan afstemming binnen reguleringsdomeinen. > 5.2.1.2. Data-analyse van reguleringsvelden Op individueel niveau maken we een gedetailleerde opsplitsing van de domeinen in specifieke velden, op basis van Christensen & Yesilkagit (2006). Tabel 5 toont het aantal organisaties dat met elk veld kan geassocieerd worden. Omdat de regulerende commissies een grote groep vormen in de database zouden ze de bevindingen kunnen beïnvloeden. Daarom nemen we in de tabel ook een kolom op waarin deze commissies worden weggelaten. Zoals ook gevonden werd op geaggregeerd niveau, zijn economische velden het talrijkst. Zowel met als zonder de commissies zijn er twee categorieën die veel meer organisaties bevatten dan de andere: ‘voorwaarden om een activiteit uit te oefenen’ en ‘productnormen en kwaliteitsstandaarden’. De eerste categorie houdt een voorafgaandelijke goedkeuring in en regelt de toegang tot een bepaalde markt, in brede zin. Het kan gaan om (opleidings)voorwaarden waaraan moet voldaan worden om een bepaald beroep te mogen uitoefenen of om vestigingsvoorwaarden voor ondernemingen. Ook bepaalde normen om een activiteit te kunnen blijven uitoefenen zitten hierbij (vb. boekhoudnormen). ‘Productnormen en kwaliteitsstandaarden’ hebben daarentegen betrekking op het resultaat van de bedrijfsvoering, namelijk een geproduceerd goed of dienst. Deze categorie bevat vooral organisaties die de kwaliteit van deze afgeleverde producten reguleren of die erover waken dat een bepaalde dienstverlening op een kwalitatieve manier verloopt. Gezien het grote aantal organisaties is het geen verrassing dat er veel spreiding is in de reguleringsketen van deze velden. Ze hebben beide een grote proportie organisaties die één regulerende taak hebben. Er zijn veel minder organisaties in de overige economische velden (algemene competitie, financiële markten, nutssectoren). De recente aandacht voor het oprichten van onafhankelijke toezichthouders gaat vooral over deze (geliberaliseerde) sectoren, waar de geloofwaardigheid waarmee de overheid verbintenissen aangaat, cruciaal geacht wordt (credible commitment). Waarschijnlijk kunnen we de beperkte proliferatie verklaren door de oprichting van deze regulatoren. Omwille van de noodzaak om geloofwaardig te zijn en als gevolg van Europese richtlijnen moeten

‫ ׀‬84 ‫׀‬

lidstaten deze takenpakketten toewijzen aan de onafhankelijke regulatoren. Soms ontstaan deze regulatoren uit fusies van organisaties die voordien actief waren in de sector. Deze sectoren waren vroeger meer geprolifereerd maar de oprichting van onafhankelijke toezichthouders betekende tegelijk een consolidatie, zodat het aantal organisaties in de sector sterk daalt (cfr. Hampton, 2005). In maatschappelijke regulering zijn er eveneens verschillen tussen sectoren. Velden als ‘arbeidsmarkt en tewerkstelling’, milieubescherming en sociale bescherming bevatten relatief veel instanties, waarbij ook veel commissies zitten. We zien minder proliferatie in sectoren als gezondheid en veiligheid van werknemers en consumentenbescherming. Deze laatste is echter mogelijk een onderschatting omdat het nauw verwant is aan ‘productnormen en kwaliteitsstandaarden’. Algemene reguleringsvelden lijken ten slotte over het algemeen minder sterk geprolifereerd. Iets minder dan de helft (46%) van de organisaties is actief in meer dan één reguleringsveld. Dit betekent dat organisaties vaker gespecialiseerd zijn in één specifiek veld en dat er dan ook nood zal zijn aan intersectorale coördinatie. Het zijn bovendien vooral de maatschappelijke instanties die actief zijn in meerdere velden, terwijl economische reguleringsinstanties vaker gespecialiseerd zijn in één veld.

Tabel 5: Aantal organisaties per reguleringsveld Reguleringsveld

Aantal (zonder commissies)

Totaal met commissies

Voorwaarden om activiteit uit te oefenen

45

103

Algemene competitie

4

10

Financiële markten

6

8

Productnormen en kwaliteitsstandaarden

68

120

‫ ׀‬85 ‫׀‬

Nutssectoren

9

11

Arbeidsmarkt en tewerkstelling

13

14

Sociale bescherming

11

20

Gezondheid en veiligheid van werknemers

3

7

Milieubescherming

16

22

Ruimtelijke planning

8

14

Consumentenbescherming

3

6

Strafrecht, gerecht, politie, inlichtingendiensten

7

17

Immigratie en naturalisatie

3

8

Privaat recht

3

6

Publiek recht: individuele rechten en plichten

14

27

Verkeerswetgeving

4

6

Andere

1

7

Totaal*

218

40

* Elke organisatie kan tot meerdere reguleringsvelden behoren

‫ ׀‬86 ‫׀‬

> 5.2.1.3. Internationale vergelijking Op geagregeerd niveau vinden we dezelfde patronen terug bij de internationale databases. Ook in Nederland vormt economische regulering de grootste groep (45%), gevolgd door maatschappelijke regulering (39%) en algemene regulering (16%). Over een periode van 50 jaar is het aandeel van economische regulering gedaald van 55% naar 45% en is het aandeel van maatschappelijke regulering toegenomen. De proportie algemene regulering is steeds gelijk gebleven. Hoewel de dominantie van economische regulering vroeger nog groter was, is maatschappelijke regulering geen nieuw fenomeen. Wel is het aantal organisaties in dit domein gestegen (Yesilkagit, 2005). In Denemarken is economische regulering eveneens de grootste groep (49%). Maatschappelijke regulering (35%) en algemene regulering (16%) hebben dezelfde rangorde als Nederland en België. Deze verdeling is overigens opmerkelijk constant gebleven doorheen de ganse periode (Christensen, 2005). De data op geaggregeerd niveau verbergt echter een meer dynamische evolutie op het niveau van de specifieke reguleringsvelden. Bij economische regulering in Nederland zijn gedurende de onderzochte periode enkel de categorieën ‘toegang tot de markt’ en ‘nutssectoren’ constant gebleven. Het aandeel van algemene competitie is sterk verminderd, terwijl het aandeel van productnormen en kwaliteitsstandaarden toenam. Binnen maatschappelijke regulering lijkt het belang van ‘sociale bescherming’ en ruimtelijke planning sterk gedaald, terwijl vooral milieubescherming (van 4 naar 17%) en arbeidsmarkt (van 30 naar 40% van alle maatschappelijke regulatoren) een stijging kenden. Binnen het domein van algemene regulering is vooral de proportie van het ‘strafrecht, politie en inlichtingendiensten’ (van 14% in 1950 naar 31%) uitgebreid, terwijl het aandeel van verkeersregulering evenredig is gedaald (Yesilkagit, 2005). In Denemarken is de verdeling binnen economische regulering zo goed als constant gebleven. Er zijn wel grote verschuivingen binnen maatschappelijke regulering. Net als in Nederland is het aandeel van milieubescherming steeds toegenomen en maakt momenteel 30% uit van alle maatschappelijke regulatoren. ‘Arbeidsmarkt’ is de tweede belangrijkste sector in dit domein (25%). De sector breidde uit in de jaren ’50 en ’60 maar daalt sinds de jaren ’70. Consumentenbescherming nam in belang toe en is momenteel de derde sector het domein (17%). Dit wordt gevolgd door

‫ ׀‬87 ‫׀‬

‘sociale bescherming’ waarvan het relatieve aandeel gehalveerd is tijdens de periode. Voor algemene regulering zijn er daarentegen nauwelijks verschuivingen gebeurd. Tabel 6 toont dat de rangordes van de domeinen steeds dezelfde zijn. De proportie economische regulatoren is in België wel opmerkelijk groter, terwijl de proportie maatschappelijke instanties kleiner is dan de andere landen.

Tabel 6: Verdeling over domeinen; internationaal (percentages) Nederland

Denemarken

Vlaanderen/ België

Economische regulering

45

49

57

Maatschappelijke regulering

39

35

25

Algemene regulering

16

16

17

Percentages zijn afgerond, zodat het totaal kan afwijken van 100. Tabel 7 geeft de huidige frequenties van de verschillende reguleringsvelden in Nederland en Denemarken. De verschillen tussen deze absolute getallen en de Belgische data kunnen verklaard worden doordat elke organisatie in de internationale databases slechts tot één veld kan behoren, terwijl er in onze data meerdere mogelijkheden zijn. De tabel geeft enkel de agentschappen en commissies; de departementen worden buiten beschouwing gelaten. Het is daarom interessanter om naar relatieve verhoudingen te kijken. Net als in België bevatten de velden ‘voorwaarden om een activiteit uit te oefenen’ en ‘productnormen’ het meest organisaties. De andere economische velden zijn duidelijk kleiner. De grootste maatschappelijke velden zijn eveneens gelijklopend met onze data: milieubescherming, arbeidsmarkt en sociale bescherming zijn omvangrijker dan consumentenbescherming, ruimtelijke planning en ‫ ׀‬88 ‫׀‬

gezondheid van werknemers. Algemene regulering lijkt minder geprolifereerd, behalve voor individuele rechten en voor strafrecht en politie. Het regelen van private rechten wordt in alle landen vooral door departementen gedaan, zodat het aantal organisaties in deze categorie laag is of zelfs gelijk aan nul.

Tabel 7: Absoluut aantal organisaties per reguleringsveld; internationaal Nederland*

Denemarken* Vlaanderen/ België‡

Voorwaarden om activiteit uit te oefenen

56

62

90

Competitie

3

5

9

Financiële markten

4

5

7

Productnormen

24

52

102

Nutssectoren

3

9

9

Arbeidsmarkt en tewerkstelling

33

25

14

Sociale zaken

16

11

19

Veiligheid van werknemers

4

11

5

Milieubescherming

13

27

22

Ruimtelijke planning

8

4

13

Consumentenbescherming

6

14

5

Strafrecht, gerecht, politie,

10

13

12

‫ ׀‬89 ‫׀‬

inlichtingendiensten Immigratie, naturalisatie

2

3

Privaat recht

5 2

Publiek recht: individuele rechten en plichten

12

26

17

Verkeerswetgeving

8

3

3

* 1 veld per organisatie, departementen niet meegeteld. Bron: berekening op basis van data in Yesilkagit (2005) en Christensen (2005). ‡ Meerdere velden per organisatie, departementen niet meegeteld. Op basis van deze internationale vergelijking kunnen we besluiten dat de sectoren in relatieve termen gelijkaardig verdeeld zijn als in België. De longitudinale analyses tonen aan dat er sommige maatschappelijke sectoren geleidelijk aan meer organisaties bevatten, terwijl het aantal economische regulatoren constant hoog blijft. In absolute termen lijkt de proliferatie hoger in België, maar dit kan deels verklaard worden door de verschillende meetmethode. > 5.2.1.4. Besluit Op basis van deze resultaten kunnen we volgende onderzoeksvragen beantwoorden: -

Hoeveel organisaties zijn er in een bepaald reguleringsdomein?

Veruit de grootste groep organisaties is actief in economische regulering. Deze categorie bevat zelfs meer instanties dan maatschappelijke en algemene regulering samen. Dit kan deels verklaard worden door de ‘credible commitment’- hypothese, die stelt dat economische taken zullen verspreid worden over meerdere organisaties, omwille van de grotere nood aan geloofwaardigheid. In de andere landen vinden we een gelijkaardige verdeling terug: ook in Nederland en Denemarken is economische regulering veruit de grootste groep en bevat algemene regulering het kleinste aantal instanties. In onze database is de dominantie van instanties voor economische regulering echter nog groter dan de andere landen. ‫ ׀‬90 ‫׀‬

-

Zijn er interessante verschillen tussen de verschillende domeinen?

Verschillende bevindingen wijzen erop dat de domeinen unieke kenmerken hebben. Om geloofwaardig te zijn moeten economische taken afgezonderd worden van politici. Economische regulering maakt daarom vaker dan andere types gebruik van commissies en zelfregulering. Het maakt echter niet vaker gebruik van verzelfstandigde agentschappen. Economische instanties zijn ook meer gespecialiseerd omdat ze minder taken hebben dan maatschappelijke reguleringsinstanties. Nochtans hebben economische regulatoren niet veel meer reguleringsmacht dan andere domeinen. Ze zijn gemiddeld betrokken bij meer taken in de reguleringsketen maar dit effect is marginaal significant. Bovendien hebben ze niet significant meer beslissende bevoegdheden dan andere domeinen. In alle domeinen zijn er bepaalde taken waar veel organisaties bij betrokken zijn. Dit wijst erop dat er binnen elk reguleringsdomein een vorm van samenwerking noodzakelijk zal zijn. Zo zijn bij het toekennen van vergunningen of erkenningen 65% van alle economische instanties betrokken. Ook bij de monitoring via informatieverzameling, audits of inspecties en bij sanctionering zijn steeds veel organisaties betrokken. Wanneer meerdere instanties betrokken zijn bij dezelfde doelgroep (vb. dezelfde erkenningsprocedures; inspecties bij dezelfde doelgroep) dan zullen die hun activiteiten moeten afstemmen om reguleringskosten te beperken. -

Hoeveel organisaties zijn er in een bepaald reguleringsveld?

Regulerinsinstanties zijn meestal actief in één veld. Het zijn vooral maatschappelijke regulatoren die in meerdere velden tegelijk actief zijn. In elk domein zijn er verschillen met betrekking tot het aantal organisaties per veld. Economische regulering gaat vooral om organisaties die de toegang tot een bepaalde markt regelen en die het resultaat van een productieproces controleren via kwaliteitsvoorschriften. De andere economische velden zijn duidelijk minder geprolifereerd. Dezelfde relatieve verdeling vinden we terug in Nederland en Denemarken.

‫ ׀‬91 ‫׀‬

Maatschappelijke regulering is gericht op het vermijden van de schadelijke effecten van dit productieproces. In sectoren als milieubescherming, arbeidsmarkt & tewerkstelling en sociale bescherming lijkt er meer proliferatie dan in andere maatschappelijke sectoren. Ook dit stemt overeen met de verhoudingen in het buitenland. Algemene regulering bevat ongeveer evenveel organisaties als maatschappelijke regulering. Dit domein heeft betrekking op universele rechten en plichten en lijkt over het algemeen niet sterk geprolifereerd te zijn. Dezelfde verdeling vinden we terug in Nederland en Denemarken. Om reguleringskosten te verminderen is het aantal organisaties per veld interessant. In maatschappelijke velden als ‘milieubescherming’ en ‘arbeidsmark’ lijken veel organisaties actief, zodat er daar potentieel hoge administratieve lasten en beheerskosten zijn. De economische velden ‘productnormen’ en ‘voorwaarden om een activiteit uit te oefenen’ bevatten uiteraard meer organisaties maar die categorieën zijn ook breder en op meerdere sectoren toepasbaar. In algemene velden als ‘individuele rechten en plichten’ en ‘strafrecht en politie’ lijkt er ook veel proliferatie te zijn.

> 5.2.2.

Verdeling over beleidssectoren

> 5.2.2.1. Data-analyse De COFOG-classificatie groepeert alle overheden in tien beleidssectoren, waarbij elke organisatie in meerdere sectoren tegelijk actief kan zijn. Ongeveer 72% is echter gespecialiseerd in één beleidssector; terwijl 24% in twee velden en 4% zelfs in drie velden actief is. Tabel 8 toont de proliferatie per sector, zowel met als zonder de commissies. Veruit de meeste organisaties (zowel commissies als de andere types) zijn te vinden in het beleidsveld ‘economische zaken’: 124 van de 276 organisaties (45%) kan tot deze categorie gerekend worden. De tweede grootste groep is ‘gezondheid’. In dit veld vormen de commissies een opvallend grote groep. Velden als ‘recreatie en cultuur’, ‘milieubescherming’ en ‘sociale

‫ ׀‬92 ‫׀‬

bescherming’ omvatten eveneens veel organisaties. Er lijkt daarentegen duidelijk minder proliferatie te zijn in velden als huisvesting en gemeenschapsvoorzieningen, onderwijs en defensie. Hoewel de commissies in absolute aantallen het meest omvangrijk zijn in economische zaken, vormen ze in relatieve termen de grootste proportie in sectoren als openbare orde en veiligheid, gezondheid, recreatie en cultuur. Tabel 8: Aantal organisaties per beleidsveld Aantal organisaties (zonder commissies)

Totaal (met commissies)

Algemene publieke diensten

19

45

Defensie

2

2

Openbare orde en veiligheid

8

24

Economische zaken

62

117

Milieubescherming

13

23

Huisvesting en gemeenschapsvoorzieningen

9

13

Gezondheid

27

67

Recreatie, cultuur en religie

14

30

Onderwijs

9

11

Sociale zaken

17

29

Totaal

180

361*

Sector

* Totaal > 276 omdat elke organisatie in meerdere sectoren actief kan zijn

‫ ׀‬93 ‫׀‬

In alle beleidsvelden wordt de reguleringsketen verspreid over meerdere organisaties. Die spreiding lijkt het grootst bij ‘openbare orde en veiligheid’, waar meer dan 70% twee regulerende taken of minder doet. Ook in economische zaken is er veel spreiding en is ongeveer 60% actief in twee taken of minder. In sommige maatschappelijke velden lijkt de spreiding kleiner te zijn. In onderwijs is 70% van de regulatoren actief in drie of vier taken, terwijl dit bij milieubescherming ongeveer 60% bedraagt. We moeten echter voorzichtig zijn met het interpreteren van deze resultaten want op geaggregeerd niveau bleken de verschillen tussen domeinen niet significant. Omdat het veld ‘economische zaken’ veel meer organisaties bevat dan de andere velden is deze categorie wellicht te breed gedefinieerd. Dit veld werd daarom opgesplitst in een tweede niveau, dat zeven sectoren omvat, zoals gedefinieerd door COFOG. Tabel 9 toont dat ‘algemene economische en commerciële zaken’ de grootste categorie vormt. Tot deze categorie behoren vooral organisaties die productstandaarden regelen en die ondernemingen registreren. Er lijken ook veel organisaties actief in het reguleren van de arbeidsmarkt en het transport. We vinden minder regulerende instanties in velden als landbouw, energie en communicatie. Voor deze laatste twee sectoren kan het lage aantal wellicht verklaard worden door de oprichting van specifieke onafhankelijke toezichthouders, waarbij meerdere regulerende taken toegewezen worden aan één organisatie.

Tabel 9: Aantal organisaties per economische sector Economische sector

Aantal (zonder commissies)

Totaal (met commissies)

Algemene economische en commerciële zaken

30

54

Arbeidsmarkt en bemiddeling

10

16

Landbouw, visserij, bosbeheer en jacht

3

4

‫ ׀‬94 ‫׀‬

Brandstof en energie

5

5

Transport

6

16

Communicatie

2

6

Economisch onderzoek

1

2

Overige

4

8

Missing cases

1

6

Totaal

62

117

> 5.2.2.2. Besluit -

Hoeveel organisaties zijn er per beleidssector en zijn er verschillen tussen sectoren?

Veruit de meeste instanties zijn gespecialiseerd in één beleidssector. Het feit dat er steeds meer convergentie is tussen sectoren betekent niet automatisch dat organisaties ook in meerdere sectoren betrokken zullen zijn. Om reguleringskosten te verminderen is het aantal organisaties per veld interessant. Er zijn veel meer instanties betrokken bij economische aangelegenheden dan in andere sectoren. Wanneer we deze sector opsplitsen in subsectoren, dan is er vooral veel proliferatie in ‘algemene economische en commerciële zaken’ en in mindere mate in ‘arbeidsmarkt en tewerkstelling’. Ook in niet-economische sectoren als ‘cultuur’, ‘milieubescherming’ en ‘sociale bescherming’ zien we veel organisaties, zodat er in deze sectoren potentieel hoge administratieve lasten en beheerskosten zijn. In sectoren als ‘economische zaken’ en ‘openbare orde en veiligheid’ lijken instanties minder taken in de reguleringsketen te verrichten dan in sectoren als milieubescherming en onderwijs, al is het onduidelijk of deze verschillen statistisch significant zijn. ‫ ׀‬95 ‫׀‬

> 5.2.3.

Regulation inside government

In deel 2.2.2 werd erop gewezen dat regulering niet alleen het gedrag van private actoren wil sturen. Ook overheden zelf zijn onderworpen aan een groot deel van de regulering (vb. milieu, arbeidsvoorwaarden). Maar daarnaast is er ook een reguleringsapparaat dat zich uitsluitend richt tot andere overheidsorganisaties, door bijvoorbeeld het gebruik van allerlei prestatiemeetsystemen. De database wijst uit dat 57% van de instanties uitsluitend gericht is op private actoren; 24% is zowel gericht op private actoren als op overheden. Ongeveer 18% of 50 instanties zijn uitsluitend gericht op andere overheden. Dit toont aan dat de regulering van andere overheden inderdaad een grote categorie vormt. > 5.3.

Verdeling over overheidsniveaus

In dit deel gaan we na welke centrale overheidsniveaus actief zijn in regulering, en in welke sectoren die niveaus kunnen gesitueerd worden. Indien verschillende niveaus actief zijn in dezelfde sectoren, dan zal er wellicht meer fragmentatie zijn dan wanneer een niveau exclusief verantwoordelijk is. We kijken vervolgens ook of niveaus zich specialiseren in een bepaald domein van regulering en of er verschillen zijn met betrekking tot specialisatie en het type organisaties waaraan taken toegewezen worden. Tenslotte onderzoeken we ook verschillen in bevoegdheden en spreiding tussen de niveaus. De database die in deze analyses gebruikt wordt is verschillend van de vorige delen. Voor deze analyses nemen we ook de regulatoren op het EU-niveau op (directoratengeneraal en agentschappen) terwijl de private zelfregulering niet meegeteld wordt. > 5.3.1.

Data-analyse

Wanneer we de commissies buiten beschouwing laten, dan zijn de drie centrale niveaus ongeveer even groot. Ze vertegenwoordigen elk ongeveer een derde van het totale aantal organisaties. Als we echter de commissies toewijzen aan het niveau waartoe de voogdijoverheid behoort, dan zijn de verhoudingen verschillend. Het federale niveau zou dan 170 regulatoren vertegenwoordigen (60% van het totaal), terwijl het Vlaamse niveau er 72

‫ ׀‬96 ‫׀‬

zou hebben (25% van het totaal). We zouden kunnen zeggen dat het federale niveau meer gebruikt maakt van commissies. Om te weten of overheidsniveaus bevoegdheden vaker zullen delen met elkaar, zoals voorspeld door literatuur rond ‘multi-level governance’, toont tabel 10 de mate waarin elk niveau actief is in de verschillende beleidsvelden. Alle getallen zijn percentages, alleen de laatste kolom (‘totaal – rij’) en de laatste rij (‘totaal’) bevat absolute aantallen omdat het percentage hier steeds 100% is. Voor elk niveau is er per beleidssector steeds een kolompercentage en een rijpercentage opgenomen. Het kolompercentage toont het aandeel van het beleidsveld in het totale takenpakket van dat niveau: hoe hoger het percentage, hoe belangrijker het beleidsveld voor dat niveau zal zijn. Het rijpercentage toont het aandeel van het niveau in de regulering van dat specifieke beleidsveld. Hoe hoger (lager) het percentage, hoe minder (meer) andere niveaus zullen betrokken zijn in dit veld. Om een beeld te krijgen op de totale spreiding van een beleidsveld werden ook de commissies en de private zelfregulering in een aparte kolom opgenomen. De commissies werden hier dus niet toegewezen aan een niveau. De kolompercentages tonen dat economische zaken voor alle niveaus het belangrijkste beleidsveld vormt. Vooral voor het supranationale niveau is het aandeel in het takenpakket groot (34%). Daarnaast zijn er grote proporties actief in niet-economische velden als milieubescherming en gezondheid. Voor het federale niveau zijn vooral de regulering van economische zaken, gezondheid en sociale zaken belangrijk. Het Vlaams niveau lijkt daarentegen meer gedifferentieerd te zijn. Hoewel economische zaken de grootste groep vormt (23%), is de dominantie minder uitgesproken dan bij de andere niveaus. Velden als recreatie & cultuur (16%), milieubescherming (14%) en gezondheid (13%) zijn ongeveer even groot en hun aantal is niet zo veel lager dan economische zaken. De commissies zijn daarentegen veel duidelijker terug te vinden in economische zaken en gezondheidszorg. De rijpercentages tonen dat een niveau zelden de volledige autoriteit over een bepaalds beleidssector heeft. Het supranationale niveau lijkt actief in bijna alle sectoren, al verschilt de betrokkenheid sterk. In sommige velden heeft het een klein aandeel (openbare orde & veiligheid, recreatie & cultuur, gezondheid), in andere velden is het sterker aanwezig

‫ ׀‬97 ‫׀‬

(economische zaken, sociale zaken). In milieubescherming lijkt het zelfs het dominante niveau met 32% van alle regulatoren in dit veld. Ook tussen het federale en Vlaamse niveau lijken er veel overlappende bevoegdheden te zijn. We vinden slechts twee beleidsvelden die exclusief toegewezen zijn aan een niveau: defensie is exclusief federaal, onderwijs is exclusief regionaal. Alle andere beleidsvelden worden gedeeld door de twee niveaus. Sociale bescherming lijkt dominant federaal, omdat 38% van alle instanties federaal is. Bepaalde maatschappelijke velden zoals huisvesting & gemeenschapsvoorzieningen (45%), alsook recreatie & cultuur (35%) zijn dominant regionaal. Het federale niveau is ook aanwezig in deze sectoren, al is het aandeel zeer klein. Voor cultuur gaat het bijvoorbeeld om het toezicht op de bewaring van het archiefpatrimonium (Algemeen rijksarchief) en van het kunstpatrimonium (Koninklijk instituut voor het kunstpatrimonium). Andere velden worden min of meer gelijk verdeeld over de drie niveaus: economische zaken, milieubescherming, gezondheid. De taakverdeling in die velden zal wellicht heel complex zijn. De relevantie van de rijpercentages is dat het aantoont dat regulering complex is en steeds meerdere overheidsniveaus omvat. Wanneer verschillende niveaus bevoegdheden in een veld delen, dan zal de spreiding in het regime van dit veld heel hoog zijn. De reguleringsketens van (sub-) sectoren snijden dan doorheen overheidsniveaus, zodat doelgroepen met verschillende actoren (op meerdere overheidsniveaus) te maken hebben.

‫ ׀‬98 ‫׀‬

Tabel 10: Verdeling per overheidsniveau (percentages) Supranationaal Kol

Rij

Federaal Kol

Rij

Vlaams Kol

Rij

Commissies + zelfregulering Kol

Rij

Totaal* Kol

Rij (=100%)

Algemene publieke diensten

20

21

Defensie

14

18

3

100

13

16

12

46

14

57 2

Openbare orde & veiligheid

3

8

6

16

1

4

8

72

6

25

Economische zaken

34

15

31

16

23

12

37

58

33

139

Milieubescherming

21

32

11

20

14

24

5

24

10

41

1

9

7

45

2

45

3

11

14

14

13

13

21

64

17

70

Huisvesting en gemeenschapsvoorzieningen Gezondheid

10

9

‫ ׀‬99 ‫׀‬

Recreatie, cultuur, religie

2

3

Onderwijs

3

22

Sociale zaken

7

13

Totaal* (=100%)

61

4

17 72

10

38

16

35

7

52

7

31

6

44

1

33

2

9

6

13

6

38

8

32

69

215

417

* Elke organisatie kan tot meerdere beleidsvelden behoren. De percentages zijn afgerond, zodat het totaal licht kan verschillen van 100%.

‫ ׀‬100 ‫׀‬

Bovendien worden niet alleen beleidssectoren gedeeld, ook de taken in de reguleringsketen worden gedeeld. In de drie niveaus is telkens ongeveer 70% actief in het ontwerpen van specifieke criteria. Het toepassen op individuele gevallen lijkt bij uitstek een taak voor het Vlaamse niveau: 78% van de Vlaamse instanties verrichten deze taak. Ook bij de monitoring is op alle niveaus meer dan de helft van de organisaties betrokken. Wanneer in dezelfde beleidssectoren meerdere overheden ook dezelfde regulerende taken doen, dan zal er samenwerking nodig zijn tussen de instanties om reguleringskosten te verminderen. Tabel 11 toont de verdeling van regulerende taken over overheidsniveaus. Alle cijfers zijn percentages, enkel de laatste rij bevat absolute getallen. Hieruit blijkt dat taken als het bepalen van criteria en de monitoring gelijk verdeeld zijn over alle niveaus. Bij het supranationale niveau heeft monitoring vooral betrekking op informatieverzameling, zoals het opvolgen van de omzetting van Europese regelgeving. Het aandeel van het Vlaamse en federale niveau is ongeveer gelijk. De toepassing op individuele gevallen, en bijgevolg ook de sanctionering, wordt duidelijk gedomineerd door organisaties op het Vlaamse niveau.

Tabel 11: Verdeling van regulerende taken over overheidsniveaus (percentages) Normen

Toepassing

Monitoring

Sancties

Supranationaal

29

12

34

10

Federaal

35

38

32

40

Vlaams

35

50

35

51

Totaal* (=100%)

96

74

98

73

* percentages zijn afgerond; commissies en zelfregulering weggelaten. Ook al delen overheidsniveaus steeds vaker bevoegdheden, toch ontwikkelen ze ook specifieke kenmerken, waarmee ze verschillen van

‫ ׀‬101 ‫׀‬

andere niveaus. Er is een statistisch significant verband tussen het niveau en het domein van regulering (Pearson Chi² = 13,907 p = ,008). Niveaus lijken zich te ‘specialiseren’ in een bepaald domein van regulering. Het regionale niveau is bijvoorbeeld opvallend afwezig in algemene regulering maar telt wel meer economische regulatoren dan zou verwacht worden als er geen statistisch verband was. Dit verband wijzigt overigens niet wanneer we de commissies toewijzen aan de niveaus en opnemen in de analyse. Deze verdeling wordt weergegeven in tabel 12.

Tabel 12: Verdeling van reguleringsdomeinen over overheidsniveaus Economische regulering

Maatschappelijke Algemene regulering regulering

Totaal

Supranationaal

17

13

11

41

Federaal

13

19

10

42

Vlaams

29

17

2

48

Totaal

59

49

23

131

* Absolute aantallen; commissies en zelfregulering weggelaten.

Met betrekking tot het type organisatie lijkt het Vlaanderen meer gebruik te maken van agentschappen dan andere niveaus, terwijl het federale niveau vaker departementen/FOD’s gebruikt. Dit verband is echter slechts marginaal significant (p = ,086). Wanneer we echter de commissies aan de analyse toevoegen, dan wordt het verband wel sterk significant en maakt het federale niveau opvallend veel gebruik van commissies. Zoals hierboven reeds vermeld zal er veel spreiding tussen niveaus zijn. Ook binnen niveaus is er echter fragmentatie. Supranationale regulatoren hebben gemiddeld minder taken in het regulerende regime dan regionale en federale instanties. Tussen de laatste twee niveaus is er geen significant verschil. Wanneer de commissies worden toegevoegd aan de analyse, dan is

‫ ׀‬102 ‫׀‬

er wel een significant verschil en hebben federale regulatoren gemiddeld minder regulerende taken, zodat de spreiding dan hoger is dan op het Vlaamse niveau (p < ,000; post-hoc Bonferroni test). Een gelijkaardig patroon is zichtbaar voor de bevoegdheden. Zonder de commissies is er geen verschil tussen federale en regionale regulatoren. Met de commissies erbij hebben Vlaamse regulatoren echter vaker beslissende bevoegdheden, terwijl het federale niveau significant meer adviserende organisaties telt (p > ,000). Deze resultaten wijzen erop dat er, zonder de commissies, niet veel verschillen zijn tussen Vlaamse en federale regulatoren. Eens de commissies echter worden toegevoegd aan de analyse, dan zijn er verschillende significante verbanden. Het kiezen voor meer of minder commissies heeft dus bepaalde gevolgen en zou dan ook een bewuste keuze kunnen zijn van een overheidsniveau. Het kan een illustratie zijn van een soort ‘reguleringsstijl', waarbij elk niveau een verschillend belang hecht aan geloofwaardigheid (‘credible commitment’) of fragmentatie. Het delegeren van taken aan commissies kan enerzijds de geloofwaardigheid van het beleid verhogen (betrekken van stakeholders of onafhankelijke experts) maar zal anderzijds ook leiden tot een grotere fragmentatie en dus potentieel tot meer administratieve lasten. > 5.3.2.

Besluit

Deze resultaten geven een antwoord op volgende onderzoeksvragen: -

Worden taken geheel of gedeeltelijk overgedragen aan andere niveaus?

We kunnen besluiten dat de meeste beleidsvelden gedeeld worden door ten minste twee overheidsniveaus, al zijn er verschillen met betrekking tot het aantal niveaus en het gewicht dat elk niveau heeft. We vinden verschillende aanwijzingen die de hypothese van Multi-level governance bevestigen en dat niveaus naar elkaar toegroeien. In sommige sectoren is er weinig betrokkenheid van meerdere niveaus (defensie, onderwijs, huisvesting, cultuur, sociale bescherming). Andere sectoren als economische aangelegenheden, milieubescherming en gezondheidszorg zijn echter bijna gelijkmatig verdeeld tussen het Vlaamse en federale niveau. De doelgroepen in deze sectoren zullen dus te maken hebben met instanties van meerdere niveaus. Indien die ook dezelfde taken in de reguleringsketen

‫ ׀‬103 ‫׀‬

verrichten, kan dit leiden tot hoge administratieve lasten en tot hoge beheerskosten voor de overheid. -

Verrichten overheidsniveaus dezelfde regulerende taken?

Alle overheidsniveaus zijn actief in de vier regulerende taken, zodat de kans groot is dat meerdere niveaus eenzelfde taak in dezelfde reguleringsketen zullen delen. Taken als het bepalen van criteria en de monitoring zijn gelijk verdeeld over alle niveaus. Bij het supranationale niveau heeft monitoring vooral betrekking op informatieverzameling, zoals het opvolgen van de omzetting van Europese regelgeving. Het aandeel van het Vlaamse en federale niveau is ongeveer gelijk. De toepassing op individuele gevallen, en bijgevolg ook de sanctionering, wordt vaker toegewezen aan organisaties op het Vlaamse niveau. > 5.4.

Voorbeeld van mapping van specifieke sectoren

De algemene mapping geeft een beeld van de totale proliferatie per sector en het relatieve aandeel van elk overheidsniveau. De types organisaties konden enkel op geaggregeerd niveau gebruikt worden omdat de categorieën anders te klein waren om statistisch significante relaties te zoeken. Bovendien geeft de algemene analyse weinig informatie over de convergentie tussen sectoren. We weten hoeveel organisaties per sector ook actief zijn in andere sectoren. Om echter te weten welke sectoren nauw verwant zijn met elkaar (vb. media en telecommunicatie; competitie en nutsvoorzieningen; werkgelegenheid en sociale zekerheid), moeten we nagaan in welke sectoren ze nog actief zijn. Hiervoor is een meer gedetailleerde analyse nodig. > 5.4.1.

Arbeidsmarkt en tewerkstelling

> 5.4.1.1. Proliferatie Wanneer een aantal algemene adviserende commissies worden weggelaten, zijn er ongeveer 14 organisaties met betrekking tot de regulering van de private arbeidsmarkt. Dit aantal is vergelijkbaar met andere sociale velden maar ook beduidend lager dan Nederland of Denemarken, waar er 33, respectievelijk 25 instanties actief zijn in deze beleidssector. Tabel 13 geeft een overzicht van een aantal kerngegevens per organisatie van de sector.

‫ ׀‬104 ‫׀‬

Er is een grote variatie tussen regulatoren in deze beleidssector. Vooreerst zijn alle types organisaties vertegenwoordigd, al verschilt het aandeel van elk type. Er zijn vier ministeriële departementen (DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en gelijke kansen wordt hier ook toe gerekend) maar de instanties met een agentschapsvorm zijn het talrijkst (7 instanties). Er zijn opvallend minder commissies en ook het aandeel van private zelfregulering is hier beperkt. Sommige instanties hebben een heel beperkte scope en richten zich tot een klein deel van de arbeidsmarkt (pool van de van de zeelieden ter koopvaardij (o.a. toezicht uitoefenen op de werking van de Bureaus voor Arbeidsbemiddeling voor Zeelieden); Selectiebureau van de federale overheid – SELOR (uitreiken van bewijzen van taalkennis)) terwijl anderen de volledige arbeidsmarkt dekken. Twaalf instanties hebben ten minste één bijkomende taak behalve regulering, vijf ervan hebben drie algemene taken. Het gaat dan meestal om beleidsvoorbereiding (vb. departement WSE, FOD werkgelegenheid), subsidiëring (vb. ESF-agentschap, VDAB, Vlaams subsidie-agentschap) of het uitvoeren van publieke diensten (vb. Syntra, Selor). Tabel 13: Reguleringsveld 'Tewerkstelling en arbeidsmarkt' Naam

Beleidssector

Reguleringsvelden Regulerende (andere dan taken* arbeidsmarkt en tewerkstelling)

Departement Werk en Sociale Economie

Economische zaken

1; 3

ESF-agentschap

Economische zaken

2; 3; 4

Onderwijs en vorming

VDAB

Economische zaken

2; 3; 4

Onderwijs en vorming

‫ ׀‬105 ‫׀‬

Vlaams Subsidieagentschap voor Werk en Sociale Economie

Economische zaken

2; 3

Vlaams Agentschap voor Ondernemersvorming Syntra Vlaanderen

Economische zaken

1; 2; 4

FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg

Economische zaken

Onderwijs

Veiligheid van werknemers

1; 2; 3; 4

Gezondheid Sociale bescherming

Individuele rechten en plichten

Rijksdienst Voor Arbeidsvoorziening RVA

Economische zaken

Sociale zaken

2; 3; 4

FOD Sociale zekerheid

Gezondheid

Sociale zaken

1; 2; 3; 4

Sociale bescherming

Sociale bescherming

Selectiebureau van de federale overheid SELOR

‫ ׀‬106 ‫׀‬

Algemene publieke diensten

1; 2; 3; 4

Pool van de zeelieden ter koopvaardij

Economische zaken

Sociale zaken

2; 3; 4

Sociale bescherming

Adviesraad voor de tewerkstelling van buitenlandse werknemers

Economische zaken

Imigratie en naturalisatie

1

DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en gelijke kansen

Economische zaken

Sociale zaken

1; 3

Sociale bescherming

Veiligheid van werknemers

Europees Centrum voor Onderwijs de Ontwikkeling van de beroepsopleiding CEDEFOP

1; 3

Ombudsdienst voor de Private Arbeidsbemiddeling

4

Economische zaken

*1 = omzetten van regels in specifieke (erkennings-)criteria, standaarden; 2 = Toekennen van erkenningen, vergunningen; 3 = Monitoring door informatieverzameling, inspectie, audit; 4 = Handhaving en sancties, gedragswijziging

Om te weten of er convergentie is tussen sectoren dienen we na te gaan of er nog andere sectoren zijn waarin de instanties actief zijn. Wanneer we kijken naar de variabele ‘beleidsveld’, dan is uiteraard ‘economische zaken’

‫ ׀‬107 ‫׀‬

het meest voorkomende veld. Daarnaast zijn sommige instanties ook actief in algemene publieke diensten (arbeidsbemiddeling voor de overheidssector), onderwijs en vorming (beroepsopleidingen), gezondheid en sociale zaken (bescherming van werknemers). Dit laatste vinden we ook duidelijk terug bij de variabele ‘reguleringsveld’, waarbij de velden ‘veiligheid en gezondheid van werknemers’ en ‘sociale bescherming’ vaak voorkomen. Dit wijst erop dat tewerkstelling en sociale bescherming nauw verwante velden zijn, met mogelijk overlappende taken. Om administratieve lasten te beperken zal er wellicht coördinatie tussen deze sectoren nodig zijn. In deze sector zijn meerdere overheidsniveaus aanwezig die de sector delen, zodat we meer bevestiging vinden voor multi-level governance dan voor de volledige overdracht van bevoegdheden. Vooral het federale en regionale niveau delen gelijkaardige regulerende taken (vb. inspecties), zodat de reguleringsketen wellicht over de verschillende niveaus zal lopen. > 5.4.1.2. Effectiviteit van regulering Deze proliferatie kan een effect hebben op de informatieverplichtingen van de doelgroep. Wanneer reguleringsketens over verschillende types van organisaties en/of overheidsniveaus heen lopen, zal de doelgroep met verschillende reguleringsinstanties geconfronteerd worden. Aangezien deze instanties ook actief zijn in sectoren als sociale bescherming en veiligheid van werknemers zullen de andere organisaties in die velden (7 voor veiligheid; 20 voor sociale bescherming) zich wellicht ook tot dezelfde doelgroep richten. Om administratieve lasten, door bijvoorbeeld meervoudige gegevensopvraging, te beperken zullen deze instanties hun activiteiten met elkaar moeten afstemmen. Coördinatie zal vooral nodig zijn tussen de organisaties binnen dezelfde reguleringsketens en ook tussen organisaties die dezelfde regulerende taak hebben. Wanneer we enkel naar de administratie (departementen + agentschappen) op Vlaams en federaal niveau kijken, dan zijn er minstens zeven instanties die erkenningen of vergunningen uitreiken. Bovendien zijn er ook zes organisaties betrokken bij de monitoring via inspecties, audits of een andere vorm van dataverzameling. Indien zij zich ook tot dezelfde doelgroep richten, dan kunnen administratieve lasten beperkt worden door het afstemmen van informatievereisten of zelfs het integreren ervan (vb. gezamenlijke inspecties).

‫ ׀‬108 ‫׀‬

Het beleidsdomein ‘Werk en Sociale Economie’ is één van de voorlopers inzake de meting van administratieve lasten. In de nulmeting van het domein vinden we een aantal voorbeelden waarbij organisaties met dezelfde regulerende taken zich tot dezelfde doelgroep richten. Zo zijn er verschillende instanties betrokken bij de (aanvragen tot) erkenning van bureaus voor kosteloze arbeidsbemiddeling. Wanneer deze informatieverplichtingen niet goed afgestemd zijn, kan er onduidelijkheid ontstaan voor de doelgroep: ‘De procedure is erg omslachtig en de betrokken instanties (VDAB, ESF, RESOC) konden niet altijd de nodige inlichtingen bezorgen. Ook is niet altijd duidelijk bij welke personen men terecht kan om de aanvraag in orde te brengen.’ (Dienst Wetsmatiging, 2008: 75) Bij de monitoring van sommige centra voor beroepsopleiding zijn ten minste drie verschillende organisaties betrokken. Naast de rapportering aan de VDAB en het ontvangen van een erkenningsaudit ‘moet men een jaarlijkse audit ondergaan en drie interne audits organiseren (andere regelgeving). Daarnaast moet men ook in het kader van ESF-projecten een ESF-audit ontvangen met een totaal verschillende aanpak en methodiek. Bovenop komen de inspecties (inhoudelijk, technisch en occasioneel). Dit vraagt veel voorbereidingstijd van verschillende personen. Vaak krijgt men vooraf een lijst met te bespreken punten/documenten maar die lijst verschilt echter van keer tot keer. De doelgroep vraagt een afstemming van de inspecties, zowel qua timing als qua inhoud’ (Dienst Wetsmatiging, 2008: 83). Tenslotte bleek uit de nulmeting dat er bij de erkenning en subsidiëring van centra voor gespecialiseerde voorlichting bij beroepskeuze nood is aan meer ‘afstemming van regelgeving, zowel op het vlak van erkenningsvoorwaarden (inhoudelijk) als van inspecties en controles (systemen, frequenties, …)’ (Dienst Wetsmatiging, 2008: 84). Deze voorbeelden wijzen op administratieve lasten die samenhangen met een gebrek aan afstemming tussen instanties die dezelfde taken en doelgroep hebben. > 5.4.1.3. Coördinatie van monitoring en handhaving Een voorbeeld van zo’n regulerende taak is de monitoring van de naleving door audit en inspecties. Uit de mapping blijkt dat verschillende niveaus, sectoren en types organisaties betrokken zijn bij de opvolging van het werkgelegenheidsbeleid. Er zijn verschillende initiatieven om zowel de inter-sectorale als multi-level coördinatie te verbeteren.

‫ ׀‬109 ‫׀‬

Zo voorziet de programmawet I van 27 december 2006 in de oprichting van een ‘Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst’ (SIOD). SIOD is samengesteld uit een Algemene Raad van de Partners, dat de strijd tegen de sociale fraude en de illegale arbeid moet coördineren. De dagelijkse werking gebeurt via een Federaal Aansturingsbureau dat beheerd wordt door een Directiecomité. De gewesten zijn vertegenwoordigd in de Algemene Raad van de Partners maar niet in het directiecomité. Behalve de regionale Inspectie WSE zijn ook de federale inspecties (vb. Sociale Inspectie van de FOD Sociale Zekerheid, inspectie RSZ, inspectie RVA, administratie Toezicht op de sociale wetten van de FOD Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, inspectie RSZ der zelfstandigen) vertegenwoordigd. Bovendien zijn er ook vertegenwoordigers van andere reguleringsinstanties die zich voornamelijk in het reguleringsveld ‘sociale bescherming’ bevinden (vb. RKW, RIZIV, RVP). Dit wordt later mogelijk nog uitgebreid met inspecties uit andere sectoren (inspectie FOD Financiën, economische inspectie). 1 SIOD stuurt de arrondissementele cellen aan, die de eigenlijke controles uitvoeren. In elk gerechtelijk arrondissement wordt zo’n cel opgericht, voorgezeten door de arbeidsauditeur. Ook hier zijn verschillende overheidsniveaus (de vier federale sociale inspectiediensten en de regionale Inspectie WSE) en verschillende sectoren (werkgelegenheid, sociale bescherming, financiën) vertegenwoordigd. Via deze cellen kunnen verschillende instanties gelijktijdig inspecties doen bij dezelfde bedrijven, elk vanuit hun eigen specialisme. Het bevordert de informatie-uitwisseling tussen instanties en er kunnen ook meer bedrijven gecontroleerd worden dan indien elk apart zou inspecteren (Inspectie Werk en Sociale Economie, 2006: 19). Tegelijk zijn er aanwijzingen dat de coördinatie nog niet optimaal verloopt. De cellen staan los van elkaar zodat ‘de benadering van de controles sterk verschilt van cel tot cel, zowel voor eenzelfde activiteitssector als voor eenzelfde soort fraude, wat soms tot zeer uiteenlopende resultaten leidt’ (Jaarverslag SIOD 2008, aangehaald in: Pacolet & De Wispelaere, 2008: 47). De regionale inspectie heeft ook weinig toegang tot de databanken van de federale inspecties. Ten slotte is er ook meer samenwerking nodig met betrekking tot de controle van vreemde werknemers. Deze bevoegdheid wordt gedeeld door zowel de regionale als

1

Interview met de heer Marc Willems, Inspectie WSE.

‫ ׀‬110 ‫׀‬

de federale diensten maar er is geen actueel samenwerkingsprotocol (Inspectie Werk en Sociale Economie, 2007). Ten slotte is er zelfs coördinatie tussen organisaties die in de databank niet in elkaars sector gecodeerd worden maar die wel een gemeenschappelijke doelgroep hebben. De afdeling inspectie WSE heeft bijvoorbeeld een samenwerkingsprotocol met de wooninspectie. Wanneer inspectie WSE bij een controle vaststelt dat de gebouwen in slechte staat zijn, zal ze de wooninspectie hierover inlichten. Omgekeerd zal ook de wooninspectie de afdeling inspectie WSE informeren wanneer ze bij een controle vermoedt dat er illegale werknemers tewerkgesteld worden. Zulke samenwerking, waarbij verschillende instanties elkaar informeren, zou later ook opgezet kunnen worden met andere regionale inspecties, zoals de milieu-inspectie, inspectie economie en de inspecties welzijn en gezondheid 2 . Er zijn in dit reguleringsveld dus verschillende mechanismen om de afstemming te verbeteren tussen overheidsniveaus (federaal en Vlaams) en tussen (verwante) sectoren (sociale bescherming en tewerkstelling; tewerkstelling en wonen). De databank toon echter dat het een erg complex reguleringsveld blijft, met een aanzienlijke proliferatie van instanties die betrokken zijn bij erkenningen/vergunningen en van instanties die verantwoordelijk zijn voor controle en handhaving van de regels. Pacolet & De Wispelaere (2008: 87) hebben het over een zekere ‘plethora’ van inspectie-eenheden en controlediensten, elk op zich verantwoord, maar elk op zich ook misschien te klein om zich goed te kunnen organiseren (wat men soms zelf stelt). Ofwel administratieve vereenvoudiging, ofwel meer samenwerking kan een antwoord bieden.’

2

Interview met de heer Marc Willems, Inspectie WSE.

‫ ׀‬111 ‫׀‬

6. Algemeen besluit Dit rapport had als voornaamste doelstelling om regulerende organisaties in kaart te brengen. Zowel door belangenorganisaties, beleidsgerichte als wetenschappelijke studies wordt vaak beweerd dat er heel veel reguleringsinstanties zijn en dat hun taakverdeling vaak ondoorzichtig is. Dit leidt tot hoge administratieve lasten voor doelgroepen en hoge beheerskosten voor de overheid. Om die kosten te verlagen moeten die organisaties eerst in kaart gebracht worden, zodat er duidelijkheid ontstaat waar er potentieel complexe taakverdelingen zijn. Deze stellingen zijn tot nu echter niet empirisch bestudeerd. Dit rapport wilde daarom een globale (cross-sectorale) analyse maken van regulerende organisaties. Er zijn verschillende redenen om aan te nemen dat regulering complex is. Vooreerst is er een toenemende differentiatie van het type organisaties dat betrokken is bij regulering. Terwijl ministeriële departementen vroeger de dominante actoren waren, zijn verschillende taken nu ook toegewezen aan, al dan niet speciaal daarvoor opgerichte, verzelfstandigde agentschappen. Terwijl die agentschappen meestal gesitueerd worden in economische (geliberaliseerde) sectoren, zijn er ook agentschappen met regulerende taken in andere domeinen. Commissies worden vaak gebruikt om de doelgroep actief te betrekken bij de regulering. De delegatie aan de doelgroep is nog duidelijker in geval van ‘geconditioneerde zelfregulering’, waarbij de doelgroep wettelijke instrumenten krijgt om zichzelf te reguleren. Een tweede vorm van complexiteit is het toenemende aantal sectoren waarin regulatoren actief zijn. Terwijl er oorspronkelijk enkel economische regulering was, onderscheiden we nu ook maatschappelijke en algemene regulering. Bovendien is regulering niet meer uitsluitend gericht op private actoren. Andere overheden zijn ook onderhevig aan een groot deel van de regulering en er is zelfs een gans apparaat ontstaan van instanties die enkel het gedrag van andere overheden sturen. Een derde reden is het toenemend aantal overheidsniveaus dat regulerende taken heeft. Nationale staten hebben taken overgedragen aan sub- en supranationale niveaus maar vaak behouden ze nog een deel van de bevoegdheden voor zichzelf. Bevoegdheden worden dan gedeeld door ‫ ׀‬113 ‫׀‬

meerdere overheidsniveaus, zodat regulering een complex ‘web’ wordt, waarin zowel supranationale, nationale en subnationale instanties voortdurend met elkaar interageren in een meerlagig systeem. Alleen wanneer bevoegdheden exclusief worden toegewezen aan een bepaald niveau zal enkel dat niveau actief zijn in de regulering van de sector. Als gevolg van die drie golven van proliferatie is het aantal actoren sterk toegenomen en is er een grote diversiteit tussen die actoren. Zulke accumulatie van organisaties heeft de onderlinge taakverdeling veel complexer gemaakt. In verschillende landen is daarom geprobeerd om via ‘reviews’ een beter zicht te krijgen op het soort reguleringsinstanties. Het uitgangspunt daarbij was steeds dat de efficiëntie (administratieve lasten en beheerskosten) en de effectiviteit (vb. consistentie) vooral bepaald wordt door de organisatie van de reguleringsfunctie ofwel de taakverdeling tussen de actoren. De kosten kunnen verminderd worden door het verminderen van het aantal instanties, of in elk geval de taken beter op elkaar af te stemmen. De meest bekende voorbeelden van dergelijke reviews zijn het Verenigd Koninkrijk (Hampton, 2005), Ierland en Nederland, waar gedetailleerde informatie beschikbaar is over het aantal instanties. Hieruit bleek dat dit cijfer vaak veel hoger is dan gedacht. Vervolgens worden op basis van de tellingen maatregelen genomen om de samenwerking tussen instanties te verbeteren. Om zo’n analyse ook voor Vlaanderen/België te kunnen maken stelde dit rapport de regimebenadering voor. Regulering werd gedefinieerd als een keten van vier opeenvolgende taken (omzetten van algemene regels naar specifieke criteria; toepassing op individuele gevallen door het toekennen van erkenningen/vergunningen; opvolgen van de naleving van de criteria door o.a. audit en inspecties; gedragswijziging door sanctionering). Deze taken kunnen echter verspreid worden over meerdere organisaties, zodat ganse groepen of regimes van organisaties betrokken zijn bij één reguleringsketen. De regimebenadering brengt in kaart welke actoren er zijn per sector, welke bevoegdheden ze hebben en welke plaats ze innemen in het regime. De aandacht gaat daarbij vooral uit naar de spreiding van taken van de reguleringsketen.

‫ ׀‬114 ‫׀‬

Er werd een databank gemaakt die voornamelijk twee doelstellingen heeft: (1) een inzicht verschaffen in de algemene kenmerken van regulerende organisaties; (2) aanbevelingen formuleren volgens welke dimensies reguleringsinstanties met elkaar moeten afstemmen. Daartoe moet de databank een duidelijk zicht bieden op o.a. de mate waarin verschillende types organisaties betrokken zijn, de sectoren waarin we regulering terugvinden en de overheidsniveaus waarop de instanties actief zijn. > 6.1.

Types organisaties

Met betrekking tot het aantal instanties kunnen we besluiten dat er in totaal 277 instanties zijn. Wanneer we de private ‘geconditioneerde zelfregulering’ weglaten zijn er op Vlaams en federaal niveau 240 instanties. Dit is vergelijkbaar met Ierland (213) en Nederland (224). Het is echter duidelijk meer dan Zweden (156) en minder dan Denemarken (290). De commissies zijn veruit het talrijkst (154), al zijn er ook heel wat agentschappen (57) en departementen (31). Er zijn ook 21 private verenigingen. Dit toont aan dat alle types sterk betrokken zijn en wijst erop dat regulering meerdere types organisaties omvat. Deze verdeling verschilt van Nederland, waar agentschappen veel talrijker zijn, en van Denemarken dat meer commissies heeft. Zweden heeft een gelijkaardige relatieve verdeling, al is het aantal departementen laag. De meeste organisaties zijn gespecialiseerd in regulering. Vooral departementen (90%) en agentschappen (84%) hebben nog bijkomende taken. Het gaat dan meestal om een (adviserende) rol in de beleidsvoorbereiding, wat de consistentie van regulering zou kunnen bevorderen. Verschillende organisaties zijn echter ook betrokken bij het leveren van diensten. Indien het om een andere dienst dan informatieverlening gaat kan er een probleem van geloofwaardigheid ontstaan. Commissies en zelfregulatoren zijn meestal unifunctioneel. Om reguleringskosten te beperken kan dan ook de volgende aanbeveling geformuleerd worden: -

Optimaliseer de afstemming binnen die reguleringsketens waar meerdere types organisaties actief zijn:

‫ ׀‬115 ‫׀‬

Reguleringsinstanties zijn gemiddeld betrokken bij 2,37 taken, terwijl 60% twee taken of minder heeft. Gezien dit grote aantal zullen dus steeds verschillende organisaties betrokken zijn in één reguleringsketen. Departementen en zelfregulatoren hebben vaak een grote reguleringsmacht omdat ze vaak actief zijn in alle 4 taken van de reguleringsketen. Commissies hebben een beperkte reguleringsmacht omdat minder taken in de keten verrichten én omdat ze vaker adviserend zijn dan andere types. -

Optimaliseer de afstemming wanneer verschillende types actief zijn in dezelfde regulerende taak:

De taak die het meeste voorkomt is het omzetten van algemene regels in specifieke criteria (167 organisaties), terwijl monitoring het minst frequent is. De commissies vormen in elke taak de grootste proportie maar ook de andere types zijn steeds vertegenwoordigd. Het omzetten van normen, toepassen op individuele gevallen en sanctioneren lijkt vooral een taak te zijn voor commissies. Bij de monitoring zijn echter alle types sterk vertegenwoordigd en is er geen dominant type. In deze taak zal de afstemming dus nog belangrijker zijn.

> 6.2.

Sectoren van regulering

Veruit de grootste groep organisaties is actief in economische regulering. Deze categorie bevat zelfs meer instanties dan maatschappelijke en algemene regulering samen. In de andere landen vinden we een gelijkaardige verdeling terug maar in onze database is de dominantie van economische instanties echter nog groter dan de andere landen. Verschillende bevindingen wijzen erop dat de domeinen unieke kenmerken hebben. Om geloofwaardig te zijn moeten economische taken afgezonderd worden van politici. Economische regulering maakt daarom vaker dan andere types gebruik van commissies en zelfregulering. Het maakt echter niet vaker gebruik van verzelfstandigde agentschappen. Economische instanties zijn ook meer gespecialiseerd omdat ze minder taken hebben dan maatschappelijke reguleringsinstanties. Nochtans hebben

‫ ׀‬116 ‫׀‬

economische regulatoren niet veel meer reguleringsmacht dan andere domeinen. -

Optimaliseer de samenwerking tussen organisaties die dezelfde regulerende taak verrichten binnen een bepaald reguleringsdomein:

In alle domeinen zijn er bepaalde taken waar veel organisaties bij betrokken zijn. Dit wijst erop dat er binnen elk reguleringsdomein een vorm van samenwerking noodzakelijk zal zijn. Zo zijn bij het toekennen van vergunningen of erkenningen 65% van alle economische instanties betrokken. Ook bij de monitoring via informatieverzameling, audits of inspecties en bij sanctionering zijn steeds veel organisaties betrokken. Wanneer meerdere instanties betrokken zijn bij dezelfde doelgroep (vb. dezelfde erkenningsprocedures; inspecties bij dezelfde doelgroep) dan zullen die hun activiteiten moeten afstemmen om reguleringskosten te beperken. -

Optimaliseer de coördinatie tussen reguleringsvelden:

Sociale problemen worden steeds complexer en vergen de input van actoren uit verschillende domeinen. Reguleringsinstanties zijn echter meestal actief in één veld. Het zijn vooral maatschappelijke regulatoren die in meerdere velden tegelijk actief zijn. -

Optimaliseer de afstemming in reguleringsvelden die gekenmerkt worden door een groot aantal organisaties:

In elk domein zijn er verschillen met betrekking tot het aantal organisaties per veld. Economische regulering gaat vooral om organisaties die de toegang tot een bepaalde markt regelen en die het resultaat van een productieproces controleren via kwaliteitsvoorschriften. De andere economische velden zijn duidelijk minder geprolifereerd. Dezelfde relatieve verdeling vinden we terug in Nederland en Denemarken. Maatschappelijke regulering is gericht op het vermijden van de schadelijke effecten van dit productieproces. In sectoren als milieubescherming, arbeidsmarkt & tewerkstelling en sociale bescherming lijkt er meer proliferatie dan in andere maatschappelijke sectoren. Ook dit stemt overeen met de verhoudingen in het buitenland. Algemene velden lijken over het algemeen

‫ ׀‬117 ‫׀‬

niet sterk geprolifereerd te zijn, met uitzondering van ‘individuele rechten en plichten’ en ‘strafrecht en politie’.

-

Optimaliseer de afstemming binnen beleidssectoren die gekenmerkt worden door een groot aantal organisaties:

Er zijn veel meer instanties betrokken bij economische aangelegenheden dan in andere sectoren. Wanneer we deze sector opsplitsen in subsectoren, dan is er vooral veel proliferatie in ‘algemene economische en commerciële zaken’ en in mindere mate in ‘arbeidsmarkt en tewerkstelling’. Ook in nieteconomische sectoren als ‘cultuur’, ‘milieubescherming’ en ‘sociale bescherming’ zien we veel organisaties, zodat er in deze sectoren potentieel hoge administratieve lasten en beheerskosten zijn. De afstemming moet vooral gebeuren tussen organisaties met dezelfde regulerende taak.

> 6.3.

Overheidsniveaus

De verschillende overheidsniveaus behouden een eigen ‘identiteit’ en hebben elk unieke kenmerken. Dit kan wijzen op een andere ‘reguleringsstijl’ waarbij niveaus een verschillend belang hechten aan specialisatie en spreiding van taken. Deze vorm van proliferatie is uniek voor België en kan niet vergeleken worden met de bestaande internationale databanken. Nochtans lijkt net deze dimensie heel complex te zijn. Taken worden veelal gedeeld gedeeld. Daarom formuleren we volgende aanbeveling: -

Optimaliseer de afstemming in beleidssectoren waar meerdere overheidsniveaus aanwezig zijn, vooral in de sectoren die gelijkmatig verdeeld zijn over het Vlaamse en federale niveau:

De meeste beleidsvelden worden gedeeld door ten minste twee overheidsniveaus, al zijn er verschillen met betrekking tot het aantal

‫ ׀‬118 ‫׀‬

niveaus en het gewicht dat elk niveau heeft. We vinden verschillende aanwijzingen die de hypothese van Multi-level governance bevestigen en dat niveaus naar elkaar toegroeien. In sommige sectoren is er weinig betrokkenheid van meerdere niveaus (defensie, onderwijs, huisvesting, cultuur, sociale bescherming). Andere sectoren als economische aangelegenheden, milieubescherming en gezondheidszorg zijn echter bijna gelijkmatig verdeeld tussen het Vlaamse en federale niveau. De doelgroepen in deze sectoren zullen dus te maken hebben met instanties van meerdere niveaus, en indien die ook dezelfde taken in de reguleringsketen verrichten, kan dit leiden tot hoge administratieve lasten en tot hoge beheerskosten voor de overheid. - Optimaliseer de afstemming tussen overheidsniveaus wanneer die dezelfde regulerende taak verrichten: Alle overheidsniveaus zijn actief in de vier regulerende taken, zodat de kans groot is dat meerdere niveaus eenzelfde taak in dezelfde reguleringsketen zullen delen. Taken als het bepalen van criteria en de monitoring zijn gelijk verdeeld over alle niveaus. Bij het supranationale niveau heeft monitoring vooral betrekking op informatieverzameling, zoals het opvolgen van de omzetting van Europese regelgeving. Het aandeel van het Vlaamse en federale niveau is ongeveer gelijk. De toepassing op individuele gevallen, en bijgevolg ook de sanctionering, wordt vaker toegewezen aan organisaties op het Vlaamse niveau. Om een meer gedetailleerd beeld te krijgen op deze dimensies van afstemming is het nodig om specifieke sectoren te mappen. Dit rapport heeft als voorbeeld de beleidssector ‘arbeidsmarkt en tewerkstelling’ in kaart gebracht. Deze sector wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van verschillende types organisaties (departementen, agentschappen, commissies, zelfregulering) en verschillende overheidsniveaus (supranationaal, federaal, regionaal). De sector vertoont ook veel raakvlakken met andere sectoren, zoals ‘sociale bescherming’. Door deze complexiteit zijn er verschillende mechanismen opgezet om de afstemming tussen organisaties te bevorderen. De mapping toont bovendien dat verschillende organisaties betrokken zijn bij het toekennen van erkenningen en vergunningen, alsook bij de monitoring. Een nulmeting van administratieve lasten wijst uit dat de afstemming tussen de organisaties

‫ ׀‬119 ‫׀‬

die actief zijn op dezelfde taak van de reguleringsketen nog niet optimaal verloopt. De resultaten in dit rapport bevestigen de hypothese dat regulering complex is. Er zijn veel (types) organisaties, die zich in diverse sectoren en op verschillende overheidsniveaus bevinden. Sommige patronen zijn gelijkaardig aan het buitenland, andere zijn uniek in de Belgische context. We hebben echter ook diverse nuanceringen gemaakt met betrekking tot de complexiteit en het effect ervan op reguleringskosten. Niet elke spreiding van taken betekent automatisch een verhoging van reguleringskosten. Het is vooral belangrijk dat de afstemming optimaal verloopt. De databank vormt daar een eerste aanzet voor. In het verder verloop van het project gaan we na in welke mate er afstemming is tussen instanties die dezelfde regulerende taak (vb. inspectie, vergunningsprocedure) hebben in dezelfde sector; en hoe reguleringskosten in deze sectoren kunnen verminderd worden.

‫ ׀‬120 ‫׀‬

Referenties

Bache, I. & Flinders, M. (2004). Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press. Baldwin, R. & Cave, M. (1999). Understanding regulation. Theory, strategy, and practice. Oxford: Oxford University Press. Baldwin, R., Scott, C., & Hood, C. (1998). A reader on regulation. Oxford: Oxford University Press. Baudrier, A. (2001). Independent Regulation and Telecommunications Performance in Developing Countries. In Paper prepared for the Annual ISNIE Conference: Institutions and Governance. Beleidsbrief e-government en Wetsmatiging (2007). Samen werken aan vereenvoudiging en kwaliteit. Beleidsbrief van minister Geert Bourgeois Brussel. Benz, A. & Eberlein, B. (1999). Europeanization of Regional Policies: Patterns of Multi level Governance. Journal of European Public Policy, 6, 329-348. Better Regulation Group (2007). Bodies in Ireland with regulatory powers. Black, J. (2001). Decentring regulation: the role of regulation and self-regulation in a 'post-regulatory'-world. Current legal problems, 54, 103-146. Black, J. (2002). Critical Reflections on Regulation (Rep. No. CARR Discussion Paper No. 4). London: CARR, LSE. Black, J. (2003). Mapping the Contours of Contemporary Financial Services Regulation (Rep. No. CARR Discussion Paper No 17). London: CARR, LSE. Black, J. (2008). Constructing and contesting legitimacy and accountability in polycentric regulatory regimes. Regulation & Governance, 2, 137-164. Börzel, T. A. & Risse, T. (2000). Who is afraid of a European Federation? How to Constitutionalise a MultiLevel Governance System. In J.Y.Meny & J. H. H. Weiler (Eds.), What Kind of Polity? Responses to Joschka Fischer (pp. 45-59). Florence: Robert Schuman Centre for Advanced Studies. Bos, D. I. (1995). Marktwerking en regulering. Theoretische aspecten en ervaringen in Nederland en het buitenland Den Haag: Ministerie van Economische Zaken. Bouckaert, G., Peters, B. G., & Verhoest, K. The Coordination of Public Sector Organizations:Shifting Patterns of Public Management. Cheltenham: Edward Elgar. Braithwaite, J. (1982). Enforced self-regulation: a new strategy for corporate crime control. Michigan Law Review, 80, 1466-1507. Braun, D. & Gilardi, F. (2005). Delegation in Contemporary Democracies. London: Routledge. Breyer, S. (1982). Regulation and its reform. Harvard: Harvard University Press. Cabinet office. (2006). Ref Type: Bill/Resolution

Legislative

and

regulatory

reform

act.

2006

Chapter

51.

Christensen, J. G. (2005). Delegation and administrative organization: an overview of Danish regulatory administration 1950-2000. Ref Type: Unpublished Work

‫ ׀‬121 ‫׀‬

Christensen, J. G. & Yesilkagit, K. (2006). Delegation and specialization in regulatory administration: a comparative analysis of Denmark, Sweden and the Netherlands. In T.Christensen & P. Laegreid (Eds.), Autonomy and regulation. Coping with agencies in the modern state (pp. 203-234). Cheltenham: Edward Elgar. Christensen, T. & Lægreid, P. (2005). Regulatory reforms and agencification (Rep. No. Working Paper 6). Bergen, Norway: Stein Rokkan Centre for Social Studies. Christensen, T. & Lægreid, P. (2006). Agencification and Regulatory Reforms. In T.Christensen & P. Laegreid (Eds.), Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State (pp. 8-49). Cheltenham: Edward Elgar. Commissie Stevens (2007). Regels op maat: eindrapport commissie-Stevens. Slotaanbevelingen aan het kabinet voor de aanpak van regeldruk Den Haag. Cordova-Novion, C. & Jacobs, S. (2004). Regulatory management and administrative simplification in Belgium and Flanders Jacobs & Associates. Daintith, T. C. (1989). A regulatory space agency? Oxford Journal of Legal Studies, 9, 534-546. De Baets, P., De Keulenaer, S., & Ponsaers, P. r. (2003). Het Belgisch inspectiewezen. Een niet ingeloste belofte. Antwerpen-Apeldoorn: Maklu. Department of the Taoiseach (2004). Regulating better. A government white paper setting out six principles of Better Regulation. Dienst Wetsmatiging (2006a). Meten om te weten. Leidraad voor het meten van administratieve lasten Brussel. Dienst Wetsmatiging (2006b). Richtlijnen voor de opmaak van een Reguleringsimpactanalyse Brussel. Dienst Wetsmatiging (2008). Nulmeting van de administratieve lasten van het beleidsdomein Werk en Sociale Economie. Onderzoek uitgevoerd door Departement Werk en Sociale Economie, Vlaamse subsidieagentschap Werk en Sociale Economie, Syntra Vlaanderen, Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding, Dienst Wetsmatiging Brussel: Vlaamse Overheid. Doern, B., Hill, M., Prince, M., & Schultz, R. (1999). Changing the rules. Canadian regulatory regimes and institutions. Toronto: University of Toronto Press. Doern, B. & Johnson, R. (2006). Rules, rules, rules, rules. Multilevel regulatory governance. Toronto: Toronto University Press. Elgie, R. & McMenamin, I. (2005). Credible Commitment, Political Uncertainty or Policy Complexity? Explaining Variations in the Independence of Non-majoritarian Institutions in France. British journal of political science, 35, 531-548. Geradin, D. & McCahery, J. A. (2004). Regulatory co-opetition: transcending the regulatory competition debate. In J.Jordana & D. Levi-Faur (Eds.), The politics of regulation. Institutions and regulatory reforms for the age of governance (pp. 90-123). Cheltenham: Edward Elgar. Gilardi, F. (2002). Policy Credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: A Comparative Empirical Analysis. Journal of European Public Policy, 9, 873-893. Gilardi, F. (2004). Institutional change in regulatory policies: regulation through independent agencies and the three new institutionalisms. In J.Jordana & D. Levi-Faur (Eds.), The politics of regulation. Institutions and regulatory reforms for the age of governance (pp. 67-89). Cheltenham: Edward Elgar. Gonenc, R., Maher, M., & Nicoletti, G. (2000). The implementation and the effects of regulatory reform: past experience and current issues (Rep. No. 251). Greve, C., Flinders, M., & Van Thiel, S. (1999). Quangos-what's in a name? Defining quangos from a comparative perspective. Governance: an international journal of policy and administration, 12, 129-146.

‫ ׀‬122 ‫׀‬

Hall, C., Scott, C., & Hood, C. (2000). Telecommunications regulation. Culture, chaos and interdependence inside the regulatory process. London: Routledge. Hampton, P. (2005). Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement London: HM Treasury. Hancher, L. & Moran, M. (1989). Capitalism, Culture and Economic regulation. Oxford: Clarendon Press. Hansen, H. F. & Pedersen, L. H. (2006). The dynamics of regulatory reform. In T.Christensen & P. Lægreid (Eds.), Autonomy and regulation. Coping with agencies in the modern state (pp. 328-355). Cheltenham: Edward Elgar. Helm, D. (1994). British utility regulation: theory, practice and reform. Oxford review of economic policy, 10, 17-39. Héritier, A. (2002). Common goods: reinventing European and international governance. London: Rowman and Littlefield. HM Treasury (2005). Budget 2005. Investing for our future: fairness and opportunity for Britain's hardworking families. Economic and fiscal strategy report and financial statement and budget report. HM Treasury, Better Regulation Executive, & Cabinet office (2006). Implementing Hampton: from enforcement to compliance. Hood, C., Rothstein, H., & Baldwin, R. (2001). The government of risk. Understanding risk regulation regimes. Oxford: Oxford University Press. Hood, C., Scott, C., James, O., Jones, G., & Travers, T. (1999). Regulation Inside Government. WasteWatchers, Quality Police and Sleaze-Busters Oxford: Oxford University Press. Hooghe, L. (1996). Cohesion Policy and European Integration: Building Multi-Level Governance. Oxford: Oxford University Press. Hooghe, L. & Marks, G. (2003). Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance. American Political Science Review, 97, 233-243. Humphreys, P. C. & Mair, J. (2006). Ireland's complex regulatory landscape. In ECPR Conference on regulatory governance. Inspectie Werk en Sociale Economie (2006). Jaarrapport 2006. Inspectie Werk en Sociale Economie (2007). Jaarverslag 2007. Janssen, L., Kegels, C., & Verschueren, F. (2005). De administratieve lasten in België voor het jaar 2004. Eindrapport Federaal planbureau. Jordana, J. & Levi-Faur, D. (2004). The politics of regulation. Institutions and regulatory reforms for the age of governance. Cheltenham: Edward Elgar. Jordana, J. & Sancho, D. (2004). Regulatory designs, institutional constellations and the study of the regulatory state. In J.Jordana & D. Levi-Faur (Eds.), The politics of regulation. Institutions and regulatory reforms for the age of governance (pp. 296-319). Cheltenham: Edward Elgar. Kovziridze, T. (2001). Federalisme, multi-level governance en twee types van hiërarchie. Res Publica, Tijdschrift voor Politologie, 1, 15-36. Laegreid, P., Rolland, V. W., Roness, P. G., & Agotnes, J.-E. (2003). The structural anatomy of the Norwegian state 1947-2003 (Rep. No. Working paper 21). Stein Rokkan Centre for social studies. Lægreid, P., Rolland, V. W., Roness, P. G., & Agotnes, J.-E. (2003). The structural anatomy of the Norwegian state 1947-2003 (Rep. No. Working paper 21). Stein Rokkan Centre for social studies.

‫ ׀‬123 ‫׀‬

Laffont, J.-J. & Martimort, D. (1999). Separation of regulators against collusive behavior. RAND Journal of Economics, 30, 232-262. Lodge, M. (2008). Regulation, the Regulatory State and European Politics. West European Politics, 31, 280301. Lowi, T. (1999). Distribution, Regulation, Redistribution: The Functions of Government. In P.Nivola & D. Rosenbloom (Eds.), Classic Readings in American Politics: Third Edition ( Worth: St Martin's. Majone, G. (1994). The Rise of the Regulatory State in Europe. West European Politics, 17, 77-101. Majone, G. (1997). Independent Agencies and the Delegation Problem; Theoretical and Normative Dimensions. In B.Steuenberg & F. Van Vught (Eds.), Political Institutions and Public Policy: Perspectives on European Decision Making (pp. 139-156). Dordrecht: Kluwer. Majone, G. (2001). Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance. European Union Politics, 2, 103-122. Marks, G., Hooghe, L., & Blank, K. (1996). European Integration from the 1980's: State-centric v. Multi-level Governance. Journal of common market studies, 34, 341-378. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005). Aanbiedingsbrief Tweede Kamer bij kaderstellende visie op toezicht 2005. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2006). Het resultaat is de maat. Een beter presterende rijksdienst. Ministry of Labour and Government (2003). Om statliche tilsyn (Rep. No. St. meld. nr. 17). Oslo. Ministry of Trade and Industry (2002). Reduced and improved state ownership. Mitnick, B. (1980). The Political Economy of Regulation. New York: Columbia University Press. National Audit Office & Better Regulation Executive (2007). Hampton implementation reviews. Neven, D., Nuttall, R., & Seabright, P. (1993). Merger in daylight: the economics and politics of European merger control. London: Centre for Economic Policy Research. Nijsen, A. F. M. (2003). Dansen met de Octopus. Een bestuurskundige visie op informatieverplichtingen van het bedrijfsleven in de sociale rechtsstaat. Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam. Nota aan de Vlaamse regering (2007). Betreft: Vlaanderen in Actie: Register van Vlaamse vergunningen en erkenningen. OECD (1995). Recommendation of the council of the OECD on improving the quality of government regulation (Rep. No. OCDE/GD(95)). OECD (1997). The OECD report on regulatory reform: Synthesis Paris: OECD. OECD (2001). Regulatory reform in Ireland. Government capacity to assure high quality regulation. OECD (2002a). Government capacity to assure high quality regulation. OECD reviews of regulatory reform. Regulatory reform in Canada Paris. OECD (2002b). Regulatory policies in OECD countries. From interventionism to regulatory governance Paris: OECD. OECD (2003a). Regulatory reform in Norway. Government capacity to assure high quality regulation. OECD (2003b). Regulatory reform in Norway. Modernising regulators and supervisory agencies. OECD (2004). Government capacity to assure high quality regulation. OECD reviews of regulatory reform. Regulatory reform in Germany Paris.

‫ ׀‬124 ‫׀‬

OECD (2005a). Multilevel Regulatory Governance. OECD papers, 5, 80-163. OECD (2005b). OECD guiding principles for regulatory quality and performance. OECD (2007a). Government capacity to assure high quality regulation in Sweden. Regulatory reform in Sweden. OECD (2007b). Multi-level regulatory capacity in Sweden. Ogus, A. (1994). Regulation: legal form and economic theory. Oxford: Oxford University Press. Pacolet, J. & De Wispelaere, F. (2008). Ontwikkelen van een conceptueel methodologisch kader voor risicoanalyse binnen de entiteit Inspectie Werk en Sociale Economie Leuven: Katholieke Universiteit Leuven. Hoger instituut voor de arbeid. Peters, B. G. & Pierre, J. (2005). Swings or roundabouts? Multilevel governance as a source of and contraint on policy capacity. In M.Painter & J. Pierre (Eds.), Challenges to state policy capacity (pp. 38-51). Basingstoke: Palgrave MacMillan. Pollitt, C., Caulfield, J., Smullen, A., & Talbot, C. (2004). Agencies: How Governments Do Things Through Semi-autonomous Organizations. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Projectgroep 'Integratie en vereenvoudiging toezicht op (publieke) uitvoering (2004). Beter Bestuurlijk Toezicht. Hoe departementen de governance ten aanzien van zelfstandige organisaties met een publieke taak kunnen verbeteren. Scott, C. (2004). Regulation in the age of governance: the rise of the post-regulatory state. In J.Jordana & D. Levi-Faur (Eds.), The politics of regulation. Institutions and regulatory reforms for the age of governance (pp. 145-174). Cheltenham: Edward Elgar. Selznick, P. (1985). Focusing Organizational Research on Regulation. In R.Noll (Ed.), Regulatory policy and the social sciences (pp. 363-367). Berkeley: University of California Press. Thatcher, M. (2002). Delegation to Independent Regulatory Agencies: Pressures, Functions and Contextual Mediation. West European Politics, 25, 125-147. The Office for Water Regulation (1999). Best practice utility regulation. Utility regulators forum discussion paper Perth, Australia. Toonen, T. & Van den Ham, L. (2007). "De-bureaucratization" in the Netherlands. Reducing administrative cost and modernizing government. Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, 5, 78-98. Tweede kamer der Staten-Generaal (2005). Toezicht op markten (Rep. No. Vergaderjaar 2004-2005, 29 960, nrs. 1-2). 's-Gravenhage: Sdu Uitgevers. Unizo (2007). Ondernemersprioriteiten voor de federale verkiezingen 2007 Brussel. Van der Knaap, P., Termeer, C. J. A. M., & Van Twist, M. J. W. (2002). Omwille van effectief toezicht. Bestuurskunde, 11, 94-98. Van Humbeeck, P. (2006). Wetgevingsbeleid in Vlaanderen: een update van de uitdagingen voor betere regelgeving. Discussienota. Van Humbeeck, P. (2007). Drie vliegen in één klap. Meer coördinatie, planning en transparantie van beleid door invoering van een regelgevingsagenda. Burger, Bestuur en Beleid, 4. Van Steelandt, J. & Van Neck, N. (2007). Meten van administratieve lasten op Vlaams niveau. In Studievoormiddag 'Administratieve lasten'. Deel 1: administratieve lasten op Vlaams niveau. Verhoest, K. (2002). Resultaatgericht verzelfstandigen. Een analyse vanuit een verruimd principaal-agent perspectief. Katholieke Universiteit Leuven.

‫ ׀‬125 ‫׀‬

Verhoest, K. & Bouckaert, G. (2004). Machinery of government and policy capacity: the effects of specialisation and coordination. In M.Painter & J. Pierre (Eds.), Challenges to state policy capacity : global trends and comparative perspectives (pp. 92-111). Basingstoke: Palgrave Macmillan. Verhoest, K., Bouckaert, G., & Peters, B. G. (2007). Janus-faced reorganization: specialization and coordination in four OECD countries in the period 1980-2005. International Review of Administrative Sciences, 73, 325-348. VOKA (2006). Administratieve vereenvoudiging. Prioriteiten uit de bedrijfspraktijk (Rep. No. Voka-studie 03). Witteveen, T. A. M. (2002). Toezicht sociale zekerheid wankel op weg. Bestuurskunde, 11, 119-127. World Bank (2006). Good Practices for Business Inspections. Guidelines for reformers. Yesilkagit, K. (2005). Regulatory administrative organization in the Netherlands 1950-2000. An exploration of tides of reform Paper presented at the annual Conference of the Netherlands Institute of Government, Nijmegen.

‫ ׀‬126 ‫׀‬

Bijlage 1: Coderingsschema – lijst van variabelen Naam variabele

Definitie

Case nummer (CASE_NO)

Geeft het unieke identificatienummer van de organisatie weer

-

Naam (NAME)

Geeft de naam van de organisatie weer

-

Case nummer van de Geeft de naam weer voogdijoverheid van het (NOPAR) moederdepartement indien relevant

Codering

-

Overheidsniveau (LEV_ADM)

Niveau waarop de organisatie actief is

1: Supranationaal 2: Federaal 3: Vlaamse Gemeenschap 55: Geen informatie

Contactgegevens (CONTACT)

Geeft de contactgegevens weer (contactpersoon, web, adres)

-

Jaar van oprichting (SETUP_YR)

Geeft weer in welk jaar organisatie opgericht is

-

Wettelijke basis (LEG_BAS)

Geeft de wettelijke basis aan van het document waarmee org. is opgericht

1: Wet of Decreet 2: Koninklijk Besluit of Besluit van de Vlaamse Regering 3: ministerieel besluit 55: geen informatie

‫ ׀‬127 ‫׀‬

Naam van oprichtingsdocument (LEG_NAME)

Geeft de naam van het document waarmee de organisatie is opgericht weer

Organisatietype (LEG_STAT)

Geeft weer tot welk type organisatie de instantie behoort (Voor indeling van openbare instellingen categorie A, B, instellingen sociale zekerheid… zie Verhoest (2002)

1: Ministerieel departement 2: Intern verzelfstandigd agentschap, geen rechtspersoonlijkheid 3: Intern verzelfstandigd agentschap, met rechtspersoonlijkheid 4: Type Extern verzelfstandigd, publiek recht 5: Type Extern verzelfstandigd, privaat recht 6: Regulerende commissie 7: Private organisatie 55: Geen informatie

Hercodering van organisatietype (RLEG_STAT)

Agentschappen gehercodeerd naar één categorie

1: Ministerieel departement 2: Agentschap 3: Commissie/raad 4: Private organisatie

‫ ׀‬128 ‫׀‬

-

Beleidsveld (POL_FIELD)

Geeft weer in welk beleidsveld de case actief is (op basis van COFOG-indeling van VN). Elke organisatie kan tot 3 beleidsvelden hebben

1: Algemene openbare diensten 2: Defensie 3: Openbare orde en veiligheid 4: Economische zaken 5: Milieubescherming 6: Huisvesting en gemeenschapsvoorzieningen 7: Gezondheid 8: Recreatie, cultuur en religie 9: Onderwijs 10: Sociale bescherming 55: Andere

Aantal beleidsvelden (NUMB_POL_FIELD)

Aantal beleidsvelden waarin de organisatie actief is (op basis van POL_FIELD)

1: Ministerieel departement 2: Agentschap 3: Commissie/raad 4: Private organisatie

Algemene taak (GEN_TASK)

Geeft de algemene taakbeschrijving weer. Er kunnen maximaal 3 taken geselecteerd worden per organisatie

1: Beleidsvoorbereiding, ontwikkeling en advies 2: Regulering 3: Overige vormen van het uitoefenen van autoriteit 4: Algemene publieke diensten 5: Commerciële en industriële activiteiten 55: Geen informatie

Aantal algemene taken (NUMB_GEN_TASK)

Geeft aan hoeveel taken de organisatie heeft (op basis van GEN_TASK)

-

Taakbeschrijving (TASK DESCRI)

Geeft bijkomende beschrijvende informatie over de

-

‫ ׀‬129 ‫׀‬

algemene taak Veld van regulering (REG_FIELD)

Geeft weer in welk veld van regulering de organisatie actief is. Elke organisatie kan meerdere velden hebben.

1: Voorwaarden om een activiteit uit te oefenen 2: Competitie 3: Financiële markten 4: Product standaarden 5: Nutsvoorzieningen 6: Arbeidsmarkt en tewerkstelling 7: Sociale zaken 8: Veiligheid van werknemers 9: Milieubescherming 10: Ruimtelijke ordening 11: Bescherming van consumenten 12: strafrecht, gerecht, politie en inlichtingen 13: immigratie en naturalisatie 14: Privaat recht 15: Publiek recht en de regulering van individuele rechten en plichten 16: Verkeer 55: Andere

Domein van regulering Geeft weer in welk (REG_AREA) domein van regulering de case actief is (hercodering van ‘veld van regulering’)

1: Economische regulering (1-6) 2: Sociale regulering (7-11) 3: Algemene regulering (1216)

Regulerende taak (REG_TASK)

1: omzetten van regels in specifieke (erkennings)criteria, standaarden 2: toepassing van algemene regels op individuele gevallen (erkenningen, vergunningen afleveren)

‫ ׀‬130 ‫׀‬

Geeft weer welke regulerende taak de organisatie verricht. Elke organisatie kan tot 4 taken hebben

3: monitoring van naleving door informatieverzameling, inspectie, audit 4: handhaving, gedragsverandering, en beloningen en sancties 55: geen informatie Aantal taken in de reguleringsketen/ ‘reguleringsmacht’ (ENCOMP)

Geeft weer hoeveel van de 4 taken van de regulerende cyclus deze organisatie doet (variabele op basis van REG_TASK)

Regulering binnen overheid (REGGOV)

Op wie is de 1: De regulering is gericht regulering van de case op burgers en/of private gericht? bedrijven 2: De regulering is gericht op zowel burgers/private bedrijven én op andere overheden 3: de regulering is enkel gericht op andere overheden

Bevoegdheid van de organisatie (COMP)

Heeft de organisatie 1: Beslissend beslissende 2: Adviserend bevoegdheid? 3: Adviserend en beslissend

CLUSTER

Geeft aan of de organisatie tot een cluster van gelijkaardige organisaties behoort

CLUSTERID

Geeft het id nummer van de eerste organisatie van de cluster

0: nee 1: Ja

‫ ׀‬131 ‫׀‬

Link met EU (LINK_EU) Geeft aan of er in de taakbeschrijving een link met de EU is (vb. organisatie voert taken uit die door EU beslist zijn; organisatie is aanspreekpunt voor EU in de sector)

0: nee 1: Ja

Onafhankelijke experten (EXP_INT)

Geeft weer of er 0: Nee onafhankelijke 1: Ja experten 55: Geen informatie vertegenwoordigd zijn in de commissie

Belangengroepen (CORPOINT)

Geeft weer of 0: Nee belangengroepen 1: Ja vertegenwoordigd zijn 55: Geen informatie in de commissie

Overheden in raad (GOV_INT)

Geeft weer of andere overheden vertegenwoordigd zijn in de commissie

‫ ׀‬132 ‫׀‬

0: Nee 1: Enkel vertegenwoordiger van zelfde niveau 2: Enkel vertegenwoordiger van andere niveaus 3: Vertegenwoordigers van zelfde en andere niveaus in raad 55: Geen informatie

Bijlage 2: Samenstelling klankbordgroep De leden klankbordgroep voor het project ‘Organisatie en management van regulering’ zijn:

•

Willy De Weirdt, Agentschap voor Overheidspersoneel

•

Marijke Dejonghe, Vlaamse Regulator voor de Media

•

Rudy Janssens, Agentschap voor Binnenlands Bestuur

•

Dirk Van Evercooren, Vlaamse Regulator voor de Elektriciteits- en Gasmarkt

•

Peter Van Humbeeck, Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen

•

Ellen Vermoesen, Dienst Wetsmatiging Departement Bestuurszaken

•

Sophie Verbist, Kabinet Vice-minister-president en Vlaams minister van Economie, Ondernemen, Wetenschap, Innovatie en Buitenlandse Handel

‫ ׀‬133 ‫׀‬

D/2009/10106/002

Foto cover K.U.Leuven

>

Contact: Jan Rommel K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Parkstraat 45 bus 3606 BE 3000 Leuven + 32 16 32 36 13 [email protected]



Prof. dr. Koen Verhoest is docent aan de faculteit Sociale Wetenschappen voor vakken inzake sturing, coördinatie, organisatie en governance. Hij is ook onderzoeksleider binnen het Instituut voor de Overheid op domeinen zoals verzelfstandiging, contractmanagement en resultaatsturing, marktwerking en liberalisering, regulering, coördinatie en samenwerking, en is voor die thema’s actief in internationale netwerken (EGPA, COBRA, COST, ECPR).

> Regulering in Vlaanderen in kaart gebracht

Jan Rommel is wetenschappelijk medewerker op het Instituut voor de Overheid (K.U. Leuven). Hij voert er het project uit rond ‘Organisatie en management van regulering’ en bereidt een doctoraat voor over coördinatie en samenwerking tussen regulatoren en de autonomie van regulerende agentschappen. Zijn onderzoeksinteresse gaat uit naar de vraag wanneer organisaties met elkaar moeten samenwerken en wat daarbij de voorwaarden (vb. vertrouwen) en effecten zijn.