0016 Jelentés az Oktatási Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről
TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. A minisztérium fejezeti-irányító tevékenysége 2. A minisztérium, mint önálló költségvetési szervezet 3. A felügyeleti és a belső ellenőrzés rendszere 4. A korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításainak, javaslatainak hasznosulása 5. Néhány kijelölt költségvetési intézmény gazdálkodásának áttekintése Mellékletek A fejezet feladata és intézményi struktúrája az 1992-1998. közötti időszakban jelentősen megváltozott. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium (MKM) megszűnt, az újonnan alakult Oktatási Minisztérium (OM) fejezethez kerültek az ugyancsak megszűnt Munkaügyi Minisztérium illetékességi köréből a szakképzési feladatok, az intézeti szervezettel együtt. További feladatbővüléssel járt az OMnél az Európai integráció Felsőoktatási Nemzeti Programnak a fejezeti költségvetésbe illesztése. A kulturális intézmények és kulturális feladatfinanszírozás az újonnan megalakult Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (NKÖM) fejezethez kerültek. Az OM fejezethez - a szétválás és feladat-átrendeződés következtében - 72 önálló költségvetési intézmény tartozik. A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény az OM fejezet bevételi előirányzatát 72.135 M Ft-ban, támogatási előirányzatát 131.182,9 M Ft-ban, összes kiadási előirányzatát 203.317,9 M Ft-ban állapította meg. A feladatok végrehajtásához 52.283 fő költségvetési létszámot hagyott jóvá. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) 1992-ben végzett az MKM fejezetnél átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzést. Az 1992-1999. közötti időszakban az ÁSZ egyéb ellenőrzései során többször vizsgálta a fejezet és intézményei különböző feladatokkal kapcsolatos tevékenységét (pl. a jóléti célú kiadások alakulása és az önálló jóléti intézmények működése, az egyetemi és főiskolai felsőoktatás állami támogatása, a Nemzeti Kulturális Alap működése és gazdálkodása, az
egyházi kezelésű tanítóképző főiskolák állami támogatása és annak felhasználása, éves költségvetési tervek és zárszámadások). A jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a minisztérium ˇ szervezeti rendszere, irányítási és működési rendje, költségvetési előirányzata összhangban volt-e a szakmai feladatokkal, biztosította-e azok hatékony és eredményes ellátását; ˇ a közpénzek felhasználása során a fejezeti, az ágazati irányítói, valamint a költségvetési, gazdálkodási feladatait a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően, célszerűen és eredményesen látta-e el; ˇ a fejezeti kezelésű előirányzatoknál biztosította-e a jogszabályszerű felhasználást, hatékonyan és eredményesen segítette-e az ágazati és a szakmai célkitűzések megvalósítását; ˇ irányító és gazdálkodó tevékenységében hogyan hasznosította a korábbi számvevőszéki ellenőrzések megállapításait, javaslatait. Az Állami Számvevőszék az államháztartásról szóló - többször módosított - 1992. évi XXXVIII. törvény 121. § (1) bekezdése alapján ellenőrzi az államháztartás forrásait, azok felhasználását, a vagyonnal való gazdálkodást. Az ellenőrzést az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 17. § (3) bekezdése alapján végeztük. A helyszíni ellenőrzés a korábbi átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzés lezárását követő időszakra, az 1992-1999. évekre, elsősorban a fejezeti címet alkotó költségvetési szervekre és a fejezeti kezelésű előirányzatokra terjedt ki, részletesebb elemzés alá véve az 19971999. közötti időszakot. Az ellenőrzés a költségvetési beszámolók, belső szabályzatok, nyilvántartások és az ellenőrzött szervek által kitöltött tanúsítványok adataira, valamint a helyszíni ellenőrzés során feltárt tényekre alapozódott. A fejezeten, a minisztériumon kívül 21 (ebből 19 felsőoktatási) költségvetési intézménytől kértünk be adatokat, tanúsítványokat és a helyszíni ellenőrzés is erre a körre terjedt ki. Utóellenőrzés keretében megvizsgáltuk az esztergomi, zsámbéki és debreceni egyházi fenntartású tanítóképző főiskoláknál a korábbi ellenőrzésünk megállapításaira, javaslataira tett intézkedéseket, továbbá - az 1998. évi ellenőrzésünket követően - a három főiskolának juttatott egyszeri költségvetési támogatás felhasználását. Az ellenőrzés megállapításait, az azok alapján levont következtetéseket és javaslatainkat a jelentés tartalmazza. A fejezeti kezelésű előirányzatokkal, az OM fejezet felügyelete alá tartozó intézmények gazdálkodásával, valamint a három egyházi fenntartású főiskola
gazdálkodásával kapcsolatos ellenőrzési megállapításainkat az 1-3. sz. függelékek részletezik.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Az 1992. évi vizsgálat több olyan fontos jelenségre felhívta a figyelmet, amelyek sürgető intézkedést kívántak a fejezet szervezeti, szakmai és gazdálkodási tevékenységének megújításában. Ezek közül kiemelést érdemelnek a szervezeti, személyi, szabályozási változások; a nominális költségvetési előirányzatok növekedése mellett a restrikciós intézkedések hatásai; az alsó és felsőoktatás prioritása, a költségvetésen kívüli források bevonásának lehetősége; a kulturális szakterület alacsonyabb részesedése és alkalmazkodóképességének hiánya; a beruházási és felújítási célokra rendelkezésre álló források stagnálása és nem rendeltetésszerű felhasználása; a saját bevételi lehetőségek elégtelen érvényesülése; a szervezeti megoldások, döntési pontok koncentrálása, magasabb szintekre helyezése. Az Állami Számvevőszék 1992. évi MKM ellenőrzését követően a miniszter részletes intézkedési tervet dolgoztatott ki, amely alapján a minisztérium vezetése a közel 9 év alatt több olyan intézkedést tett (NKA újraszabályozása, kulturális külképviseletek szervezeti hovatartozása, Ftv. hatálybalépése, az állami, egyházi, magán felsőoktatásban résztvevők képzésének támogatása, szabályozási hiányosságok felszámolása - SZMSZ, ügyrendek, munkaköri leírások korszerűsítése, az ideiglenesen szabad pénzeszközök más irányú befektetésének, felhasználásának megszűntetése), amelyek eredményeként javult a fejezet működésének és gazdálkodásának színvonala. Ugyanakkor csak részlegesen hajtotta végre a minisztérium vezetése az intézkedési tervet. Időközben a külső gazdasági (szabályozási) feltételekben és a fejezet, valamint a minisztérium belső szervezetében, feladatában végbement mélyreható változások azonban a korábbi elképzelések felülvizsgálatát igénylik. Az Oktatási Minisztérium költségvetési fejezet szervezete és működése az 1992. évi fejezeti ellenőrzés óta eltelt időszakban többször módosult és 1998. II. féléve óta alapvetően átalakult. Az új minisztérium szakágazati irányítási feladatköre átfogja az alsó-, közép-, és felsőfokú oktatás egész intézményrendszerét, kiterjed a szakképzésre, átképzésre és 2000. évtől a műszaki fejlesztésre is. A kulturális szakirányítás - az intézményekkel és a külföldön működő magyar intézetekkel együtt - az újonnan alakult Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma illetékességi körébe került.
Az Oktatási Minisztériumot érintő változások lebonyolításának szervezettsége és gyorsasága kiemelkedően jónak minősíthető. Lényegében törésmentes folytonossággal állt fel az új szervezet, 1998. szeptember 1-jével hatályba lépett a jóváhagyott SZMSZ (az oktatási miniszter feladat- és hatásköréről szóló 162/1998. (IX. 30.) Kormányrendeletet csak szeptember 30-án hirdették ki és október 8-án lépett hatályba). Az új szervezet működését leginkább az NKÖM jelentős késedelemmel megvalósuló elköltözése zavarta, de ennek a helyzetnek az OM vétlen elszenvedője volt. A költözés 1999. novemberéig halasztódott. Néhány vagyonjogi kérdés van még függőben (épületek kezelési jogának rendezése, művészeti tárgyak megosztása, nyilvántartások átadása). A vizsgált időszakban a fejezet irányítását ellátó szerv vezetésében, felépítésében többször volt nagyobb létszámot érintő változás. Az elmúlt 8 év során a fejezet élén négyszer volt személycsere, a szervezeti- és feladatváltozásokat hét alkalommal kibocsátott új SZMSZ foglalta aktuálisan rendszerbe. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium és az 1998. júliusában életrehívott Oktatási Minisztérium szervezeti és működési rendje megfelelően szabályozott volt. A gyakori, egyébként indokolt szervezeti változások a szakmai feladatok teljesítését megelőzték. A döntéselőkészítő, illetve döntésre jogosult szervek annak ellenére megfelelően működtek, hogy a szakágazati, pénzügyi, számviteli és a tágabb értelemben vett gazdasági folyamatok irányítószervi és fejezeti szintű áttekintéséhez, folyamatos figyelemmel kíséréséhez szükséges információk csak a hagyományos úton összegyűjtve álltak rendelkezésre. Mindeddig nagyobbrészt sikertelenek voltak azok a szervezési, számítástechnikai fejlesztések, amelyek a kor színvonalán gyorsan és megbízhatóan állítanák elő a vezetés számára szükséges információkat, fejezeti, illetve minisztériumi szinten és biztosítanák az on line összeköttetést a tárcához tartozó intézményekkel. Ebben egyaránt szerepe van a személyi, szervezeti feltételek elégtelenségének, a szabályozás hiányosságainak és a fejlesztést célzó döntések nem következetes végrehajtásának. Problémák, késedelmek mutatkoznak az ágazati információs rendszerek fejlesztésénél is, az elégtelen koordináció, az intézkedések késedelmei miatt (EGR, ETR alprojektek). Az informatika, az információs rendszer fejlesztésére, működtetésére fordított pénzeszközök hatékony felhasználása érdekében az irányító szerv koordinációs, ellenőrző szerepe, szakmai-pénzügyi felügyelete nem kellően érvényesült. Döntést igényel az ún. Sulinet program 2002. utáni finanszírozása, majd 2003-tól a számítógépek folyamatos cseréje, illetve a program további sorsa.
A költségvetés tervezésének, végrehajtásának fejezeti irányítását és a költségvetési beszámolók összesítését részben a hagyományos eszköztár, részben új módszerek alkalmazásával végezték. A minisztérium gazdasági apparátusa a fejezethez tartozó intézményeket az egységes eljárás elősegítése érdekében részletes útmutatókkal, módszertani segédletekkel látta el a tervezés kezdete előtt és a gazdasági év során. Az ellenőrzött időszak általánosan jellemző alapelve volt a bázis-alapú költségvetési tervkészítés, amelynek eredményeként a terv arányaiban és értékében is egyre jobban elszakadt a reális szükségletektől. Az oktatási, de különösen a kulturális ágazat finanszírozási szempontból nehéz időszakot tudhat maga mögött. Az 1995. évre elrendelt szigorító intézkedések tovább nehezítették az egyébként is pénzügyi gondokkal terhelt fejezet működését. A döntési alkupozícióban a tárca érdekei változó súllyal érvényesültek. Az ágazat terheit növelték azok a felsőoktatási intézmények, amelyek a felsőoktatási törvény elrendelése folytán a tárca felügyelete alá kerültek (egészségügyi, mezőgazdasági jellegű felsőoktatás). Ezek az átlagon felül eszközigényes felsőoktatási intézmények elveszítették a korábbi felügyeleti szerveik támogatását és ennek kiesését az MKM többletforrás hiányában - képtelen volt kiegyenlíteni, főként a beruházások, felújítások területén. Az oktatás (közoktatás, szakképzés, felsőoktatás) és a kutatás-fejlesztés államháztartási támogatása 1990-1999. között a GDP %-ában minden részterületen csökkent (a felsőoktatást kivéve, ahol 1999-ben kis mértékben nőtt). (Az oktatás támogatása 5,3%-ról 4,3%-ra, a kutatásé 0,95%-ról 0,54%-ra esett vissza. A támogatás tervezett növekedése 2000-2002. között az oktatásban 18%-os, a kutatásban 68%-os mértékű.) Az MKM fejezethez tartozó intézmények és a fejezet éves költségvetési beszámolói 1996-tól rendszeresen jelezték a likviditási problémákat az oktatási és kulturális ágazatoknál. A kulturális ágazat problémáit az MKM a Nemzeti Kulturális Alap forrásainak bővítésével enyhítette, mint ahogy azt az Alap 1998. évi vizsgálata során megállapítottuk. A felsőoktatási intézményeknél pedig a minisztériumi források átcsoportosításával igyekeztek megoldani a legsürgetőbb problémákat. A felsőoktatásban - a helyszíni ellenőrzés tapasztalatai szerint is - az intézmények financiális feszültségei továbbra is fennállnak (SOTE, BKE). A kialakult helyzetben egyaránt része van az oktatás (közoktatás, szakképzés, felsőoktatás), a kutatás és fejlesztés alacsony szintű támogatottságának, a támogatási rendszer anomáliáinak, valamint az intézmények működése és gazdálkodása alacsony hatékonyságának.
A közép- és alsó fokú oktatás financiális problémáinak megoldására az oktatási tárcának közvetlen pénzügyi lehetősége nincs, az oktatási intézmények fenntartásáért az önkormányzatok vagy más fenntartók a felelősek. A felsőoktatási intézményhálózat átalakításáról rendelkező 1999. évi LII. törvénnyel erőteljesen támogatott felsőoktatási integrációtól joggal elvárható gazdaságosabb működtetés haszna a jelenlegi milliárdos nagyságrendű (250 M USD értékű felsőoktatási fejlesztési program) többletráfordítások eredményeként a következő években várható. (A felsőoktatás integrációjának szervezeti, szakmai és gazdasági kihatásait indokolt egy-két év elteltével részletesebben elemezni.) A szakképzés átvétele és a műszaki fejlesztés beillesztése az oktatás rendszerébe nem okozott különösebb problémát, mivel ezek a rendszerek magukkal hozták intézményi infrastruktúrájukat, személyi állományukat és a költségvetésen kívülről származó pénzügyi forrásaikat. A finanszírozás alapelveiben új alapelemet jelentett a felsőoktatásban bevezetett, majd bővített körben alkalmazásra került normatív alapú finanszírozás. Az elvszerű alapokon nyugvó finanszírozás előnyeinek kibontakozását gátolta az a körülmény, hogy a kényszerű pénzszűke viszonyai között a normatívák a tényleges költségek egy részére nyújtottak fedezetet és az áttérés során jelentkező feszültségek levezetésére csak korlátozottan volt mozgósítható pénztartalék. A fejezet - lehetőségei határán belül - megtette azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek voltak (normatívák finomítása, előirányzat-növelés, elvonás mellőzése, pénzügyi támogatás stb.). A fejezeti kezelésű előirányzatok évenként változó, de jelentős arányt képviseltek a fejezet költségvetésében (1997-ben 31%-ot, 1998-ban 35%-ot, 1999-ben 21%-ot). A rendelkezésre álló pénzügyi források elosztásánál előresorolták a törvényi és egyéb jogszabályokban előírt kötelezettségeket (intézményfinanszírozás), de lehetőséget biztosítottak az egyéb intézményi kezdeményezésű célok támogatására is. A széles körre (19 intézmény) kiterjedő vizsgálatunk általánosítható tapasztalata szerint a rendelkezésre álló forrásokat (42 Mrd, 57 Mrd, 39 Mrd Ft) döntően az intézmények használták fel, s elemi költségvetésük kvázi részének tekintették. Az utóbbi években (1997-től kezdődően egyre nagyobb mértékben) szélesítették ki a programfinanszírozást, amelynek forrásaihoz pályázati úton lehet hozzájutni. A programfinanszírozás a közoktatásban és a felsőoktatásban egyaránt lehetővé tette olyan szakmai projektek megvalósítását, amelyekre a költségvetés elkülönített forrást biztosított. Ezek a források 1999-ben 31 közoktatási részprogram megvalósulását segítették elő, általuk vált lehetővé az alsó- és középfokú oktatási
intézmények számítógépes fejlesztése (a középiskolák internethozzáférési lehetősége 1998. évben teljes körűvé vált), támogatták a közoktatási tankönyvkiadást, a nemzetközi két- és többoldalú kapcsolatok fejlesztését (Socrates, Leonardo programok), tanulmányi versenyek szervezését, vizsgamodellek kifejlesztését. A felsőoktatásban a részprogramok száma 1999-ben 42 volt. A felsőoktatási programok, részprogramok a képzési rendszer korszerűsítéséhez, a struktúra átalakításához, az infrastruktúra fejlesztéséhez nyújtottak támogatást. A felsőoktatási intézményekben végzett helyszíni ellenőrzések kedvezőtlen tapasztalatokat is feltártak: A pénzeszközök elosztása az elaprózódás irányába tart. Ezt jelzik a pénzügyi lehetőségeket meghaladó ütemben bővülő programok és részprogramok, csökken az egységnyi pályázatra nyújtható támogatás összege. A pályázatokban megjelölt támogatási igényeknek többnyire a felét, vagy annál kevesebbet hagyták jóvá, s ennek következményeként sok pályázat feladatait módosítani kellett, némely esetben a projekt megvalósítása elmaradt. A pályázatok elbírálása és a jóváhagyott támogatási összeghez való hozzáférés lehetősége hónapokig elhúzódott és az év elején kezdeményezett célhoz október-november hónapban állt rendelkezésre a fedezet. Általánosnak mondható tehát, hogy a pénzfelhasználás a következő évre tolódik át, a programok előkészítésének hiányosságai miatt évente jelentős összegek maradványként megmaradnak. Nincs megnyugtatóan megoldva a szakmai teljesítmények elbírálása, értékelése. Az intézmények egy része gyakorol csak szakmai zsűrit a fennhatósága alatt folyó pályázati munkák felett. Többnyire a pályázati vezető ad szakmai önértékelést és számol el a kapott összegekről. Az OM a felügyeleti ellenőrzés keretében ezen pénzeszközök felhasználását megvizsgálta, de a szakfőosztályok ezzel önállóan esetenként sem foglalkoztak. Az intézmények helyenként beszámoltatták a projekt vezetőket, de ez nem volt általános gyakorlat. A FEFA támogatások felhasználásnak ellenőrzésével megbízott finn cég is rámutatott arra, hogy a finanszírozóknak nincs arról ismeretük, hogy az általuk támogatott szakmai célt még hányan, milyen feltételekkel és összegekkel támogatják. Az általunk megvizsgált esetek között is előfordult céltól, ütemezéstől eltérő, nem koordinált felhasználás. (Részletes megállapításaink az 1. sz. függelékben.) A fejezet- és intézményei kapcsolata a Magyar Államkincstárral - a kezdeti nehézségeket leszámítva - megfelelőnek minősíthető. A technikainak minősülő problémákat a személyes egyeztetések során megoldották. Probléma a pénzügyi folyamatok szakellenőrzésének hiányában van. A Kincstár csak formalizált ellenőrzésekre jogosult és képes. Ha a benyújtott bizonylatok alaki kifogás alá nem esnek, a Kincstár a pénzügyi tranzakciót az előirányzat mértékéig teljesíti. A
fejezethez tartozó költségvetési szervek számára problémákat okozott az év végi (december 20. utáni) pénzügyi események könyvviteli zárlata, amelyet - szabályozás hiányában - eltérő módon oldottak meg. Ennek rendezése egységes megoldást kíván. A Magyar Államkincstár vonatkozásában rendezést igénylő további feladat még a költségvetési szervezetek többségétől technológiailag, vagy működésileg eltérő azon szervezetek finanszírozása, amelyeknél az éves pénzszükséglet egyenetlenül merül fel (mezőgazdasági jellegű felsőoktatási intézmények technológiai pénzigénye, felsőoktatási intézmények és színházak nyári szünete). A fejezet kiemelt jelentőségű beruházásai közül a Lágymányosi Egyetemek beruházásait áttekintve az állapítható meg, hogy a beruházás kettős cél megvalósításának szándékával indult: a Világkiállítás infrastruktúrájának kiépítése, annak befejeződése után kisebb átalakításokkal - oktatási célokra való hasznosítása. Már a tervezés kezdetén hibásnak bizonyult feltételekből kiindulva a beruházás költségeit mintegy 13 Mrd Ft-ban állapították meg, majd többször "átárazták". A Világkiállítás elmaradása miatti bizonytalanság, majd a költségvetésből megvalósuló beruházások visszafogása lelassították a kivitelezést, az inflációs hatások és a lekötött, de nem hasznosuló tőke kieső hozamai pedig felgyorsították a költségek növekedését. A történtek együttes következményeként a jelenleg prognosztizált bekerülési összeg 82 Mrd Ft körül várható, úgy, hogy kevesebb laboratórium létesül, az Északi és Déli összekötő tömb öt szintje helyett kettő valósul meg, nem épül meg a négyezer adagos menza, helyette külső tőke bevonásával különböző típusú (és vélhetőleg drágább szolgáltatást nyújtó) étkező helyeket alakítanak ki. A tervezett befejezési határidő 2005, de ennek még nincsenek meg a financiális feltételei. A mintegy kétharmad részben kész sportlétesítmények befejezése feltétlenül indokolt, a tervezett kulturális létesítményekről döntés szükséges. Az egyházi fenntartású tanítóképző főiskolák utóellenőrzése újból rávilágított arra, hogy az OM és a felsőoktatási intézmények éves finanszírozási megállapodását általában a tárgyév október-november hónapjában kötik meg, ami hátrányosan befolyásolja az oktatási intézmények gazdálkodását. (Részletes megállapításainkat a 3. sz. függelék tartalmazza.) A minisztériumnak, mint önálló költségvetési szervezetnek a gazdálkodása tervszerű, megfelelően szabályozott és megfelel a törvényesség követelményeinek. Hiányosságként állapította meg az ellenőrzés, hogy az MKM gazdálkodó szervezete alapító okirattal és ügyrenddel nem rendelkezett. Alapító okirattal az OM gazdálkodó szervezete jelenleg sem rendelkezik. A szakmai célokra szolgáló előirányzatok kezelése után lebonyolítási díjat számítottak fel, amelynek mértéke 4-5% volt. A lebonyolítási díjból a felmerült
túlórákat és a dologi többletkiadásokat fizették. Kifogásoljuk azonban, hogy a lebonyolítási díj mértékét és felszámíthatóságát nem szabályozta miniszteri rendelet. A minisztérium igazgatási címe működési költségvetése javára 19941996-ban a külön kezelt, szakmai célok előirányzatából a miniszter engedélyével átcsoportosítást hajtottak végre, mert a szakmai feladatok működési költségére elkülönített fedezet nem állt rendelkezésre. A szabályosan végrehajtott átcsoportosításokat a megnövekedett feladatok finanszírozása is indokolta. A minisztérium igazgatási létszáma 1994-ben volt a legnagyobb 617 fővel, azóta különböző címeken csökkent a létszáma, az újonnan alakult Oktatási Minisztérium nyitó költségvetési létszámát 449 főben állapították meg. Bérgazdálkodása 1997. óta a szervezeti egységek jogkörébe helyezve vált decentralizálttá, a részükre megállapított státusz mértékéig. Az eddigi tapasztalatok szerint ez a megoldás bevált. Az NKÖM szervezetébe 110 fő került át az MKM szétválásával. A bérgazdálkodás rendje, a személyi juttatások rendszere a vonatkozó törvényeknek, jogszabályoknak megfelelt. A tárgyi eszközökben megtestesülő vagyonnal való gazdálkodás - a képző- és iparművészeti alkotások nyilvántartásba vételének kivételével - megfelelően szabályozott volt. A rendelkezésre álló - főként irodai célú - helyiségek száma nagyobb, mint a minisztérium reális igénye. A felesleges helyiségek bérbeadásából származó bevétel a gazdálkodás szempontjából jelentéktelen. Az OM felügyeleti és belső ellenőrzési rendszerének, tevékenységének átvizsgálása alapján az állapítható meg, hogy a minisztérium vezetése mindenkor fontosnak tartotta az ellenőrzés mindkét ágának fejlesztését, ennek ellenére az idevonatkozó belső határozatokat csak részben hajtották végre. A belső ellenőrzés hatásosságának tervezett szintre emelését a minisztériumi információs rendszer kifejlesztésének sikertelensége is akadályozta és a szabályozás korszerűsítése, munkakörökre bontása is késett. A felügyeleti ellenőrzést nehezítette a folyamatosnak tekinthető ellenőrzési létszámhiány, létszámzárolás és a szakfőosztályok nem kielégítő közreműködése. Emiatt az eltervezett ellenőrzések fele, háromnegyede valósult meg, főképpen az intézmények kétévenkénti felügyeleti ellenőrzése maradt el, vagy azok szakmai szempontú értékelésében jelentkeztek problémák. Utóellenőrzésre csak elvétve került sor.
A felügyeleti ellenőrzések tapasztalatai szerint az intézményeknél a gazdálkodási fegyelem, a számviteli szabályok betartása nem megfelelő, nem javult a belső ellenőrzések színvonala. Az ellenőrzések kiterjedtek a mérlegvalódiság, a teljesség, a leltárral való alátámasztás vizsgálatára is, de a személyi és tárgyi feltételek hiányában, még utólag sem garantálhatják az intézményi beszámolók és az ezeket is magában foglaló fejezeti beszámoló teljességét, megbízhatóságát. Az ellenőrzések évenként nem fedik le a teljes intézményi kört. (A korábbi kormányrendelet kétévenkénti, a hatályos kormányrendelet háromévenkénti átfogó intézményi ellenőrzést ír elő.) Az OM által lefolytatott ellenőrzések az elhatározott célnak megfeleltek, konkrét megállapításokat és javaslatokat tettek, amelyek intézkedésre alkalmasak voltak. A minisztérium vezetése több esetben foglalkozott az ellenőrzési jelentésekkel, ennek ellenére a hibák egy része ismétlődött. Az ellenőrzés részletes megállapításaink hasznosítása mellett javasoljuk az oktatási miniszternek: 1. Gondoskodjon arról, hogy az ágazati és minisztériumi informatikai rendszerek fejlesztésére hozott döntések eredményesen megvalósuljanak. Ennek érdekében: a) alakítsa ki az informatikai szervezet személyi, szervezeti feltételeit és léptesse hatályba az informatikai szabályzatot; b) szerezzen érvényt annak az elhatározásnak, hogy az OM vezetői szintű információs rendszere szolgáltassa a vezetői döntésekhez szükséges információkat és egyidejűleg biztosítsa a szakmailag indokolt mértékben az on line összeköttetést a tárcához tartozó intézményekkel; c) gondoskodjon arról, hogy folyamatosan biztosított legyen a tárca részéről a megkezdett fejlesztések átfogó rendszerként való megvalósításának és működtetésének szakmai-pénzügyi felügyelete; d) kísérje figyelemmel intézkedései végrehajtását. 2. Gondoskodjon arról, hogy a) a programfinanszírozási előirányzatok előkészítése, pályáztatása, a szerződések megkötése és a finanszírozási keretek megnyitása tegye lehetővé a tárgy évi felhasználást; b) a pályázatokra odaítélt összegek felhasználását - a belső szabályzatban előírtaknak megfelelően - szakmai és pénzügyi szempontból ellenőrizzék; c) az OM gazdálkodó szervezetének legyen alapító okirata.
3. Tekintse át és értékelje a felsőoktatási intézmények integrációjának szervezeti, szakmai és gazdasági tapasztalatait a 2000/20001. tanévet követően, ennek keretében vizsgáltassa felül a felsőoktatási intézményeknél alkalmazott normatívákat és az átalakult intézmények sajátosságaira figyelemmel kezdeményezze azok módosítását. 4. Intézkedjen annak érdekében, hogy a jelen állapotból kiindulva szakszerűen és megalapozottan mérjék fel a lágymányosi egyetemi építkezések további fázisait, a létesítmények végső kapacitását, az elkészítési határidőket, a továbbiakban prognosztizálható költségeket és azok ütemezését, a lehetséges és számbavehető forrásokat. Ezek ismeretében döntsön a beruházások további lebonyolításáról. Követelje meg az érintett egyetemektől a megvalósult infrastruktúra megfelelő hasznosítását. 5. Gondoskodjon arról, hogy az egyházi fenntartású felsőoktatási intézményeket megillető normatív és nem normatív támogatások finanszírozását szabályozó éves megállapodások a gazdasági év elején kerüljenek megkötésre, hogy az intézmények a törvényekben garantált pénzügyi feltételekkel zavartalanul működhessenek.
II. Részletes megállapítások
1. A minisztérium fejezeti-irányító tevékenysége 1.1. A feladat és a szervezet összhangja, szabályozása, működése A fejezet az ellenőrzött időszak döntő hányadában (1992-1998. II. félévig) Művelődési és Közoktatási Minisztériumként működött, magában foglalva a kulturális és oktatási ügyek szakágazati irányítását, a felsőoktatási törvény hatálybalépését követően az összes állami felsőoktatási intézmény közvetlen felügyeletét. Az ún. éves személyügyi tevékenység irányelveit minden esetben miniszteri értekezlet (azt megelőzően államtitkári) hagyta jóvá. A szükséges döntés-előkészítő, illetve döntéshozó fórumok működtek, működésük nyomon követhető volt, a működést kiszolgáló egységes információs rendszer kialakítása azonban sikertelen volt. A főosztályi ügyrendek - különösen a funkcionális területeken racionális belső munkamegosztást tükröztek. A vezetői és a munkafolyamatba épített ellenőrzési tevékenység hangsúlyosabbá tételére - mind szabályozási szinten, mind a
gyakorlatban - tettek lépéseket, így pl. 1997. májusában az MKM belső ellenőrzési rendszerének erősítéséről, korszerűsítéséről a miniszteri értekezleten a vezetői ellenőrzés pontosabb szabályozásáról hoztak határozatot. Hiányosságként állapítható meg, hogy az MKM gazdálkodó szervezete az Áht. 88. § (3) bekezdése előírásainak megfelelő alapító okirattal, illetve a 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 10. § (6) bekezdése szerinti ügyrenddel nem rendelkezett. Az OM gazdálkodó szervezete jelenleg sem rendelkezik alapító okirattal. A fejezeti irányítási és minisztérium gazdasági-pénzügyi működésével kapcsolatos szabályzatok rendelkezésre álltak. A szabályozottságot a jogszabályi előírásokon túl az MKM fejezet költségvetési támogatásának nagyságrendje is indokolta. Az MKM fejezet költségvetési támogatása (intézményi támogatás, fejezeti előirányzatok és kormányzati beruházás címén) 1996-ban 85.215 M Ft, 1997-ben 109.614 M Ft, 1998-ban 132.356 M Ft volt. Az MKM az intézményi tervezési és beszámoltatási tevékenységet a vonatkozó PM köriratokon túlmutató részletezettséggel és precizitással segítette. Több esetben felhívták a figyelmet a jogszabályi változásokból adódó egyes kiemelt feladatokra. Az 1996. évi tervezési köriratban a kincstári rendszerre való áttérést, az 1997. évi tervezési köriratban a központosított közbeszerzés kapcsán teendő egyes intézkedéseket emelték ki. Az intézmények közbeszerzéseire fejezeti szintű szabályozást nem adtak ki, de a közbeszerzéseket az intézményeknél kiemelt vizsgálati szempontként kezelték. Az intézmények szakmai feladatellátásának felülvizsgálatára a felügyeleti (komplex) ellenőrzések keretében történtek utalások, az átfogó feladat-felülvizsgálat rendszerszerűen nem történt meg, a fejezet intézményeinek alapító okiratairól teljes körű nyilvántartással nem rendelkeznek. Az alapító okiratok hiányosságára, a felügyeleti ellenőrzés minden esetben rámutatott. Egyes intézmények az alapító okiratukat maguk sem lelték fel. A Magyar Nyelvi Intézet és az Állami Artistaképző Intézet ilyen értelmű tájékoztató levelet küldött a minisztériumnak 1999. szeptemberében. Ezeket a hiányosságokat több, előző ÁSZ ellenőrzés is megállapította. A fejezeti irányításban - különösen 1994-től - jelen voltak az operatív beavatkozásra utaló jelek: így az alapító okiratban az egészen kis intézményeknél az SzMSz-ek és/vagy a munkatervek miniszteri jóváhagyásának előírása (FEFA Iroda, Országos Közoktatási Intézet), illetőleg a miniszteri biztosi
kinevezések gyakorisága. 1994-ig 4 miniszteri biztost, 1994-től 13-at neveztek ki. A jogcímek különbözőek voltak, az intézményvezetés és válságkezelés (Miskolci Egyetem, Rock Színház, Márton Áron Kollégium, Országos Közoktatási Intézet), egyes kiemelt feladatok menedzselése (Millecentenáriumi megemlékezések, Seuso Kincsek visszaszerzése, Restitúciós ügyek vitele). Az MKM mint intézmény szervezetére, létszámára, működésére kiható intézkedéseket minden évben hozott a minisztérium vezetése, ezekből súlyukat tekintve kiemelkedők az alábbiak: 1995-ben az 1994. évi 665 fős létszámot 618-ra csökkentették (korengedményes nyugdíjazás, felmentés), átszervezéssel a korábbi 36 helyett 29 főosztály keretében látták el az egyébként megnövekedett feladatokat a (az 1060/1994. (VIII. 21.) Korm. határozat a Miniszterelnöki Hivatalnál lévő egyházi, ifjúsági és tudománypolitikai feladatokat az MKM feladatkörébe utalta, a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény alapján az agrár és egészségügyi felsőoktatási intézmények 1995-től az MKM fejezethez kerültek). Az ágazati feladatok ellátása megoszlott a közoktatási-, felsőoktatásiés a kulturális helyettes államtitkárhoz rendelt szakmai főosztályok között. A fejezeti és minisztériumi gazdálkodási, ellátási, informatikai feladatokat 5 főosztály látta el. A feladatkör a gazdasági helyettes államtitkáron keresztül kapcsolódott a közigazgatási államtitkárhoz, aki a saját felügyelete alatt tartotta a további funkcionális (jogi, igazgatási, személyügyi, ellenőrzési) és egyes speciális (külkapcsolatok, egyházi, ifjúsági, kisebbségi) feladatokat végző főosztályokat. 1995. év végére újabb átszervezésekkel a közigazgatási államtitkárhoz tartozó szervezeti egységek számát csökkentették, egy külön igazgatósághoz szervezték a határon túli magyarsággal, a kisebbségekkel és az ifjúsággal kapcsolatos ügyeket. A nemzetközi ügyek ellátására helyettes államtitkári vezetéssel két főosztályt létesítettek, az egyházi ügyekkel kapcsolatos feladatok irányítását címzetes államtitkárhoz rendelték, ezáltal a felső vezetők számát 9-re, a főosztályvezetőkét 30-ra növelték. 1995-96-ban végrehajtották az ún. Bokros-csomag létszám-leépítési intézkedéseit, így 1997-re 500 státusszal rendelkeztek. Bevezették a decentralizált bérgazdálkodást, a közigazgatás reformjáról szóló 1100/1996. (X. 2.) Korm. határozat végrehajtására átvilágították a minisztérium szervezetét, előtérbe helyezve a szolgáltatási tevékenységek más formában való működtetését, szabályozták a vezetői munkakörök betöltésének feltételét, a munkakörök átruházhatóságát, a Civil Kapcsolatok Igazgatósága mellett megjelent az Informatikai Igazgatóság.
1998-ban az OM megalakulásáig az MKM 500 státusszal, 8 felső vezetővel, 28 főosztállyal (a titkárságokat nem számítva) látta el a feladatait. Az OM megalakulásakor az új minisztérium létszáma 35 fővel csökkent.
1.2. A fejezet irányítása 1992-1998. I. félévéig Az oktatási és kulturális ágazatot egyaránt irányító MKM szakmai feladatellátása keretében az 1992-1998. közötti időszakban teljesítette a kormányprogramok által kitűzött céloknak megfelelő jogalkotási feladatait, az alapvető törvények és egyes végrehajtási jogszabályok már a rendszerváltoztatást követő első kormányzati ciklusban megszülettek (A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény, a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény, a "Felzárkózás az európai felsőoktatáshoz" alapról szóló 1993. évi XXI. törvény). A második kormányzati ciklus oktatáspolitikai törekvései igen jelentős jogszabály-módosítási és oktatási tevékenységgel jártak, egyben kihatottak a finanszírozási rendszerre is. A felsőoktatás fejlesztésének irányelveiről hozott 107/1995. (XI. 4.) OGY határozat főbb célkitűzései (autonómia, versenysemlegesség, minőségelvűség, esélyegyenlőség) mentén az 1996. évi LXI törvénnyel a felsőoktatási törvény módosult és számos végrehajtási szabályt hoztak, az egyetemi és főiskolai hallgatók részére nyújtható támogatásokról és az általuk fizetendő díjakról, térítésekről (144/1996. (IX. 17.) Korm. rendelet), a képzési normatívák bevezetéséről a felsőoktatásban (154/1996. (X. 6.) Korm. rendelet), a Széchenyi Professzori Ösztöndíj odaítéléséről (17/1996. (XII. 13.) MKM rendelet. A gazdálkodási rend átalakításának jelentős lépése volt a képzési normatívák 1996. évi bevezetése (154/1996. (X. 6.) Korm. rendelet). Ugyanakkor az 1996. évi előirányzatok a képzési normatívák 77%-os költségvetési támogatására nyújtottak fedezetet. Tovább folytatódott a felsőoktatási intézmények integrációja, amelynek a hátteréből a 2. kormányzati ciklusra felhasználták (lekötötték) az ún. első világbanki kölcsönnel biztosított 66,7 M USA dollárt, így a folyamat továbbvitelét a költségvetés finanszírozta. Egyúttal az elkülönített állami pénzalapot megszüntették, a támogatást speciális fejezeti kezelésű előirányzatként folytatták. Külön támogatásként jelent meg a Kormány 1045/1996. (V. 15.) határozatával a privatizációs bevételekből származó kamatmegtakarításból e célra biztosított 275 M Ft. A közoktatásban az 1993. évi LXXIX. törvény által meghatározott alapdokumentumot, a Nemzeti Alaptantervet (NAT) 1996-ban vezették be.
A NAT, szakítva a korábbi központi tantervi szabályozással, a tankötelezettség tíz évfolyamára állapítja meg a nevelő- és oktató munka közös követelményeit minden hazai iskola számára. A NAThoz kapcsolódik az alapműveltségi vizsga és arra épül az új kétszintű érettségi vizsga. A közoktatásban a jellemző kétcsatornás (önkormányzati és állami) támogatási rendszeren belül 1996-ban meghatározták az állami támogatás kötelező arányát, valamint a normatív támogatáson túl egy, ún. központi keretből a közoktatás korszerűsítése jegyében különböző területeket és célokat finanszíroztak meg (informatikai fejlesztés, pedagógiai kutatás, tanári továbbképzések reformja). A kultúra területére vonatkozóan 1997-ben fontos törvények születtek meg, így a műemlékvédelemről szóló 1997. évi LIV. törvény, amelyben meghatározták és szabályozták a környezetvédelemért, illetve a művelődésért felelős tárcák együttes felelősségét, a kulturális örökség védelméről és a muzeális intézményekről, a könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény, amely egyesítette a korábbi múzeumi, könyvtári és közművelődési törvényeket, továbbá rögzítette a kulturális alapfeladatok finanszírozását. Az MKM támogatási előirányzatainak ágazatok (alágazatok) szerinti megoszlása 1996. és 1998. között az alábbi volt: ˇ közoktatásra 1996-ban 9.154 M Ft-ot, 1997-ben 13.108 M Ft-ot, 1998-ban 17.797 M Ft-ot; ˇ felsőoktatásra 1996-ban 59.429 M Ft-ot, 1997-ben 76.810 M Ft-ot, 1998-ban 88.100 M Ft-ot; ˇ kultúrára 1996-ban 11.842 M Ft-ot, 1997-ben 12.731 M Ft-ot, 1998ban 17.149 M Ft-ot fordítottak. Az egyes ágazatokra (alágazatokra) fordított tényleges támogatást az önkormányzati támogatásokkal együtt számított összegek fejezik ki: ˇ közoktatásra 1996-ban 148.380 M Ft-ot, 1997-ben 191.149 M Ft-ot, 1998-ban 217.422 M Ft-ot; ˇ felsőoktatásra 1996-ban 59.429 M Ft-ot, 1997-ben 76.810 M Ft-ot, 1998-ban 88.100 M Ft-ot; ˇ kultúrára 1996-ban 15.453 M Ft-ot, 1997-ben 18.910 M Ft-ot, 1998ban 30.822 M Ft-ot fordítottak.
Az adatokból egyértelműen megállapítható, hogy amíg a közoktatásban az MKM támogatásnak csak kiegészítő szerepe volt, (az összes támogatás 6-8%-át tette ki), addig a felsőoktatásban az az intézményi működés létalapja volt, a kultúrában átlagosan a támogatás 2/3-át tette ki. Az MKM fejezet cím- és intézményrendszere 1996. és 1999. között érdemben nem változott. Négy külön címen jelentek meg a felsőoktatási intézmények (Tudomány- és műszaki egyetemek; Agrártudományi egyetemek; Orvosegyetemek, Egészségtudományi egyetem; Főiskolák), további külön címen a továbbképző, a kutató és szolgáltató, az egyéb oktatási és a nemzeti kulturális intézmények. Ezeken kívül a fejezeti kezelésű előirányzatok keretében számos, céljukat és irányultságukat tekintve egymást átfedő előirányzat-csoport, amelyeken belül a normatív finanszírozás viszonylag jól elkülöníthető volt. Ugyanakkor feladatfinanszírozásként megjelentek normatív finanszírozások (gyakorló iskolák normatív ellátása), illetve intézményfinanszírozások (Felsőoktatási Tudományos Tanács, Magyar Akkreditációs Bizottság) is. A fejezeti kezelésű előirányzatok nagy száma - bár a felhasználás célhoz kötöttsége nyomon követhető - arra utal, hogy az ágazati és/vagy intézményi rendszer működtetésének bizonyos preferenciáit a mindenkori évenkénti költségvetési alku határozta meg, az ágazatok (alágazatok) költségvetési helyzete - még egyes intézménytípusonként is - kevésbé volt áttekinthető és főleg kevésbé volt kiszámítható. A címrend és intézményi módosulásokat Kormány, illetve minisztériumi döntések alapozták meg. Az egyéb oktatási intézmények címen belül a Zánkai Gyermeküdülő Centrum a 21/1996. (II. 7.) Korm. rendelet alapján 1996. szept. 1-étől közhasznú társaságként működött, a Kodolányi János Intézetet 1997. március 31-én átszervezték, alapfeladatait két önálló költségvetési szerv a Márton Áron Kollégium és a Magyar Nyelvi Intézet vette át. A Kutató és Szolgáltató intézmények címen belül a Mobilitás Ifjúsági Szolgálat 1997-től az ifjúságpolitikai feladatokkal együtt 1996. XII. 31-ével átkerült a Miniszterelnökség fejezethez, a továbbképző intézetek címen belül a BME Mérnöktovábbképző Intézete a Műszaki Egyetemhez integrálódott és részben önálló költségvetési szervként működött 1998. áprilisától a BME Egyetemi Tanácsának és az MKM vezetésének döntése alapján; a nemzeti kulturális intézmények címen belül a Szerzői Jogvédő Hivatal 1997. XII. 31-i hatállyal megszűnt a Kormány 239/1997. (XII. 18.) rendelete
alapján. Az intézmény jogutóda az ARTISJUS Magyar Szerzői Jogvédő Iroda Egyesület lett. A Nemzeti Filharmónia 1998. I. 1-jével megszűnt, jogutód a Magyar Állami Hangversenyzenekar, Énekkar és Kottatár központi költségvetési szerv lett, amely a jogelőd szűkített alaptevékenységi körét látja el. Az MKM fejezet éves költségvetési beszámolói 1996-tól rendre jelezték mind a felsőoktatási, mind a nemzeti kulturális intézményeknél a gazdálkodási nehézségeket, a likviditási problémákat (a közoktatási intézmények önkormányzati fenntartásúak, azok gazdálkodási nehézségeiről ott rendelkeznek információkkal). Az MKM fejezet 1996. évi végrehajtásáról szóló beszámoló szerint: ..."Az előző évek kumulált hiánya miatt mintegy 20 felsőoktatási intézmény jelezte működési hiányát az év elején. Részben a finanszírozási rendszer változása, részben pedig a belső strukturális átalakítások támogatásával sikerült enyhíteni a likviditási gondokat, biztosítani az intézmények működőképességét. A kultúra költségvetési támogatási helyzete 1996-ban kedvezőtlenebbé vált, elsősorban a központi intézmények kondíciói romlottak jelentősen reálértékben. Ezt csak részben kompenzálta a Nemzeti Kulturális Alap forrásbővülése. Így esetenként komoly gondot jelentett a kulturális rendezvények, illetve a nemzetközi kötelezettségű hazai programok finanszírozása"... Az MKM fejezet 1998. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló beszámoló megállapítja: "Az orvostudományi egyetemek az oktatás, tudományos kutatás és a betegellátás tekintetében fejtik ki tevékenységüket. A hármas feladat ellátása, a likviditás megőrzése az intézményeknél komoly erőfeszítést igényelt. Átmeneti és tartós (SOTE) likviditási problémák jelentkeztek. Az OEP által bevezetett teljesítményfinanszírozás óta a működési költségek tekintetében alulfinanszírozott helyzetbe kerültek, az igénybevett kamatmentes konszolidációs hitelt az intézmények törlesztették..."
1.3. Az Oktatási Minisztérium megalakulása. Az átalakulás lebonyolítása Az Oktatási Minisztérium a Művelődési és Közoktatási Minisztérium egyik jogutódjaként jött létre 1998. július 1-i hatállyal. A létesítés jogforrása a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 1998. évi XXXVI. törvény.
Az OM feladatköre és intézményrendszere szorosan kapcsolódik a jogelőd MKM-éhez, részint attól eltérő. Tartalmazza a jogelőd minisztérium - kulturális területet nem érintő - összes feladatát és intézményét, továbbá a volt Munkaügyi Minisztérium szakképzési feladatait és intézményeit. Az oktatási miniszter feladat- és hatásköréről szóló 162/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet meghatározott elvek mentén (tankötelezettség, tanszabadság és a tanítás szabadsága, a szükséges szakképesítés megszerzéséhez, a kisebbségek anyanyelvű oktatásához való jog, tudományos élet szabadsága, lelkiismereti és vallásszabadság) részletezi az oktatási ágazat egyes területeire vonatkozóan (közoktatás, szakképzés, felsőoktatás, felnőttoktatás) az oktatási miniszter feladatait és hatáskörét, amely összegzően az oktatási ágazat vezetését és irányítását jelenti. Ehhez szabályozási, különböző felügyeleti és gazdálkodási, valamint jogalkalmazási és operatív döntési jogosítványokat rendel hozzá. Emellett kitér a nemzetközi ügyekre (pl. az európai integrációval összefüggésben), egyes munkamódszerbeli, kapcsolattartási követelményekre. Ez utóbbi körbe tartozik az egyházak, valamint a határon túli magyarok vonatkozásában a kormányprogramban meghatározott szempontok érvényesítése. A jogelőd MKM-nek a kultúrával, mint ágazattal, a nemzeti kulturális intézményekkel és a kultúra feladatfinanszírozásával kapcsolatos feladatait a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (a továbbiakban: NKÖM) vette át, újonnan alapított minisztériumként.
1.3.1. Az OM szervezeti és működési rendje Az OM az MKM általános jogutódjaként megörökölte annak - két kormányzati ciklus alatt formálódott - szervezetét és működési rendjét. Az Oktatási Minisztérium az MKM-örökséget felmérte és határozott intézkedéseket hozott a szükséges korrekciókra. A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 1998. évi XXXVI. törvény alapján számba vették az OM leendő feladatait, ennek alapján elkészítették az új minisztérium SzMSz-ét, azt az 1998. aug. 28-i miniszteri értekezlet jóváhagyta, így az 1998. szept. 1-ével hatályba is lépett, megteremtve ezzel az új minisztérium működésének alapdokumentumát. A működést így nem hátráltatta, hogy az oktatási miniszter feladat- és hatásköréről szóló 162/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet csak 1998. okt. 8-án lépett hatályba. A működési rendre vonatkozó legfontosabb előírásokat az átdolgozott SzMSz tartalmazza, meghatározza a miniszteri, államtitkári, főosztályvezetői, felügyeleti területi értekezletek szerepét, főbb eljárási szabályait (állandó résztvevők, meghívottak, emlékeztető készítése), a munkatervekkel kapcsolatos előírásokat.
Újszerű, a közigazgatási munkával kapcsolatos megváltozott szemléletmódot tükröz a szervezeti egységek szolgáltatási feladatainak meghatározása, ugyanakkor a vezetői beosztáshoz kötődő ellenőrzési feladatok nem kapnak elég hangsúlyt. A minisztérium többi szabályzatára kimondták az általános jogutódlást, egyúttal az Államtitkári Hivatal felügyelete mellett megkezdték azok átdolgozását. Az SzMSz 3.2.17. pontjában felsorolt személyzeti, igazgatási, biztonsági, gazdasági és speciális jellegű szabályzatok nagy részét 1999. I. 1-ével hatályba is léptették. A személyzeti jellegű szabályzatok közül a Közszolgálati Szabályzat kiadása azért késik, mert az OM szakszervezeti érdekképviseleti szervét még nem jegyezték be az illetékes bíróságnál. A gazdálkodási területre vonatkozó szabályzatokat kiadták. (Az Oktatási Minisztérium igazgatási, gazdálkodási szabályzat részeként rögzítették a külön kezelt szakmai pénzeszközök gazdálkodási, kötelezettségvállalási és utalványozási rendjét. A szabályzat mellékletében és függelékében fektették le a számlarend, számlatükör, az önköltségszámítás, a leltározás és selejtezés, valamint a számviteli politika elveit. Elkészült a Pénzkezelési Szabályzat, Anyag- és eszközgazdálkodási Szabályzat és a Bérkeret gazdálkodási szabályzat. Gépjárművek igénybevételének és használatának szabályzata, Bizonylati Szabályzat és Album. Szabályozták a reprezentációs kiadások rendjét, rádiótelefon használatát. A minisztérium feladatrendszerének szerkezete, működési rendje és az ehhez igazodó felügyeleti rendszer nem változott, de a súlypontok eltolódtak a szakmai területek javára. A szervezeti egységek száma közel ötödével csökkent, a felső vezetők (8) és a főosztályvezetők (28) száma változatlan maradt, a minisztériumi szervezet egyszerűsödött, áttekinthetőbbé vált. Az operatív intézkedések körében fontos volt az előző miniszter által felmentett vezetők pótlása, ez az SzMSz elfogadásának idejére megtörtént. A korábbi miniszter felmentette a nemzetközi, a közoktatási, a kulturális helyettes államtitkárt, a Miniszteri Titkárság, a Kabinetiroda, a Sajtóiroda vezetőit, közös megegyezéssel távozott a Jogi, a Felsőoktatási-, a Közoktatásfejlesztési és a Közoktatási Testületek Főosztályának vezetője (összesen 14 fő).
Szabályozási hiányosság, hogy az OM gazdálkodó szervének elnevezése a mindenkori éves költségvetési törvények címrendjével nincs összhangban. Az 1999. évi költségvetés 1. címe az "Oktatási Minisztérium igazgatása" három alcímet és ezzel azonosan három önálló költségvetési intézményt foglal magában, amelyek mindegyike kincstári számlával, államháztartási azonosítóval (PIR törzsszámmal) rendelkezik. Az 1997-1998. években a költségvetési címrend hasonló tartalmú volt, azzal a különbséggel, hogy az MKM Igazgatása címet négy önálló költségvetési intézmény alkotta. A fejezet költségvetésének 1. alcíme ugyancsak az "Oktatási Minisztérium igazgatása", önálló költségvetési szerv, amelynek nincs alapító okirata és így nem felel meg az Áht. VII. fejezete 88. § (3) bekezdése előírásainak. Felgyorsult a felsőoktatási intézményhálózat átalakítása, a 1137/1998. (XII. 9.) Korm. határozatban lefektetett elvek mentén 1999. VI. 12-én hatályba lépett a felsőoktatási intézményhálózat átalakításáról, továbbá a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 1999. évi LII. törvény. A felsőoktatási intézményi integráció anyagi forrásául az a 250 M USD felsőoktatási fejlesztési program szolgál(t), amelyből 150 M USD összegű világbanki kölcsön felvételéről 1998-ban írtak alá egyezményt.
1.3.2. Az OM és az NKÖM, (MüM), valamint az SzCsM közötti feladatok átadás-átvétele Az MKM általános jogutódjaként létrejött OM, illetve a kulturális ágazat irányítását új minisztériumként ellátó NKÖM között a feladatok átadás-átvétele mind fejezeti, mind minisztériumi szinten, az összes érinthető területre, megfelelő hatáskörrel rendelkezők által aláírt, kellő részletezettségű megállapodások végrehajtásával történt meg. Késedelem az NKÖM végleges székházba költözésénél mutatkozott. Ebben az 1089/1998. (VII. 15.) Korm. határozatban foglaltaknak megfelelően számba vették az átadandó központi költségvetési szerveiket. Külön mellékletben részletezték a legfontosabb adatokat (1998. évi eredeti költségvetési előirányzatok kiemelt előirányzatok szerinti bontásban létszámadatokkal, továbbá ezen intézmények kiadási és bevételi előirányzatainak teljesítési adatai államkincstári bizonylatolással az 1998. I. 1-IX. 30. közötti időszakra). Rögzítették, hogy a külön részletezett igazgatási és fejezeti kezelésű előirányzatok ténylegesen 1999. I. 1-étől kerülnek átadásra, addig a velük kapcsolatos pénzügyi-gazdasági feladatokat az átadó látja el az
előirányzatok tényleges megosztása nélkül, így az OM 1998. évi költségvetési beszámolója tartalmazza az NKÖM igazgatási cím a fejezeti előirányzatok adatait is. Az átvevő állományába került 110 köztisztviselői státusz a szükséges személyi juttatások forrásával és a működési kiadásokra fordítható kiadási előirányzatokkal együtt. A külkapcsolatok alcímen belül 1999. I. 1-jével a külföldi magyar kulturális intézetek 1.872,8 M Ft kiadási előirányzattal (ebből 570 M Ft felhalmozási kiadásra fordítható) és 90 fő létszámmal kerültek átadásra. Az NKÖM részére átadásra került 30 intézmény, 5236 fővel. Az intézményeknek átadott kiadási előirányzat 10.208,3 M Ft, bevételi előirányzat 2.389,8 M Ft, a költségvetési támogatás 7818,5 M Ft. A felek megállapodtak néhány speciális kérdés rendezéséről is, így az új Nemzeti Színház építésére közadakozásból összegyűlt, diszkont kincstárjegyben fekvő államkötvény 2680,5 M Ft névértékben, az OM Lakásépítési Alap tartós betétjéből 7 M Ft induló összeg és 4 M Ft (az áthelyezett 18 fő) tartozás átadásáról. Az alap-megállapodást követően - közigazgatási (helyettes) államtitkári szinten megkötött (jóváhagyott) együttműködési szerződésekkel, megállapodásokkal rendezték az NKÖM-nek átmenetileg az OM székházában történő elhelyezéséből fakadó helyiséghasználat, telefoni és egyéb szolgáltatás biztosítását (1998. okt-i, nov. 3-i, 1999. febr. 2-i, márc. 24-i, ápr. 21-i, ápr. 22-i, ápr. 26-i megállapodások), továbbá az NKÖM részére biztosított igazgatási előirányzat felhasználásával, elszámolásával kapcsolatos, a különböző berendezések, szoftverek, eszközök, gépkocsik átadására vonatkozó, valamint az NKÖM-hez átkerülő ingatlanok kezelői jogának, a közhasznú társaságok, alapítványok, közalapítványok vagyonának átadásával kapcsolatos kérdésköröket. Az átadás-átvételeket szabályszerűen bonyolították le. A MüM-től átvett szakképzési feladatokkal kapcsolatban az OM a MüM 1998. évi igazgatási előirányzatát kezelő Szociális és Családügyi Minisztériummal kötött megállapodást. A megállapodás szerint a szakképzés irányítására és koordinálására az OM átvesz az SZCSM-től 70 főt (3 főosztályt) és egy intézményt. Ezzel kapcsolatosan átadásra került 487,5 m Ft kiadási előirányzat. (478,7 M Ft költségvetési támogatás és 8,8
M Ft a Szakképzési Alaprészből.) A munkatársak átköltöztetésére az NKÖM késedelmes kiköltözése miatt a helyszíni ellenőrzés befejezéséig nem kerülhetett sor. Az MKM, illetőleg a MüM érintett felügyeleti szervei külön jegyzéket állítottak össze a folyamatban lévő ügyekről, a munkatervi feladatok állásáról, a folyamatban lévő jogalkotási és egyéb ügyintézési teendőkről. A vezetőváltásoknál szabályos átadásátvételi jegyzőkönyvet készítettek. A fejezet rendelkezésére álló pénzügyi forrásokat külön is áttekintették, kiemelten az igazgatási és a fejezeti kezelésű előirányzatokat. Az igazgatási költségvetés féléves teljesítési adatai jelentős túllépést mutattak (eredeti ei.: 2.006.200 e Ft, I. féléves teljesítés: 1.924.154 e Ft (95,9%)), mivel évközben a fejezeti kezelésű előirányzatoknál jelentős mértékű átcsoportosításra került sor az igazgatási költségvetés részére a speciális szakmai feladatok ellátására, amelyek túlnyomó része programfinanszírozási körbe vont előirányzat volt. Az MKM 1998. évi fejezeti kezelésű 56.999 M Ft összegű előirányzatából 1998. június 30-ig 45.852 M Ft volt (80,44%) kötelezettségvállalással terhelt. A kötelezettségvállalások a Gazdálkodási Szabályzatban foglalt előírások szerint történtek, mértéküket indokolja, hogy csak így tudták biztosítani a feladatokhoz szükséges forrásokat.
1.3.3. Az átszervezéssel együttjáró vagyonmegosztás lebonyolítása A NKÖM átszervezésével együttjáró pénzügyi elszámolás az l998. évi beszámolóban rögzített előirányzatmaradvány-elszámolással megtörtént. A NKÖM önállóságának kialakításához 1998. évben juttatott 192 M Ft felhasználása - technikai okok következtében - az OM Gazdálkodási Főosztálya által lebonyolított beszerzések útján történt meg, az eszközök nyilvántartásbavételével együtt. Ezeknek az eszközöknek az átadását térítés nélküli átadással szabályszerűen végrehajtották. Az NKÖM az állománybavételt visszaigazolta. A MKM szervezetén belül a kultúra területén dolgozó munkatársak saját használatában lévő eszközök közül a személyi nyilvántartással összefüggőek tekintetében az átvezetés megtörtént. Az ügyvitel- és számítástechnika vonatkozásában azonban a nyilvántartások közötti átvezetés az ellenőrzés időpontjában folyamatban volt. A képzőművészeti alkotások megosztásával kapcsolatban a két minisztérium még nem hozta meg a
döntést. A vagyonnyilvántartás e tekintetben nem módosult. Az ingatlanok vagyonkezelői jogának átadása az NKÖM-höz tartozó feladatellátásból következően az egyértelmű esetekben - Budavári Palota, Vasarely Múzeum, Egri várfal - térítés nélküli átadással rendeződött, az OM nyilvántartásból való kivezetésük megtörtént. Az OM nyilvántartásában lévő közösen használt ingatlanok (Báthory u., Dorottya u. épületek) kezelői jogának esetleges változásáról - döntés hiányában - nem készült dokumentáció. Az Oktatási Minisztérium ingatlan vagyonát egyéb változás is érintette. A korábban az MKM által kezelt Európai Ifjúsági Központ az Ifjúsági és Sport Minisztériumhoz került. Az ezzel összefüggő vagyon átadása az ellenőrzés időtartama alatt - l999. november hónapban megkezdődött. A nyilvántartások közötti átvezetéseket még nem hajtották végre az ehhez szükséges dokumentáció hiányában. Átadásra került 8 db személygépkocsi, tartozékokkal együtt 35 M Ft bruttó értékben. Az átadott nagyobb értékű eszközök 3,2 M Ft-ot, a kisértékű beszerzéseké 1,8 M Ft-ot tett ki. Szociális jellegű létesítmények átadására nem került sor. A rosszabb állapotú üdülőkre a NKÖM nem tartott igényt, később ezek az ingatlanok a MEH kezelésébe kerültek. Az OM és az SZCSM feladat-átadásával összefüggő vagyonátadás még nem történt meg. Az OM az átvett, de egyelőre át nem költöztetett dolgozói által igénybe vett szolgáltatások ellenértékeként havonta 3,8 M Ft-ot fizet - megállapodás szerint - az SZCSM-nek. Az OM vagyonértékét érintő változásokat az Eszközgazdálkodási Osztály naprakészen vezeti. Részben döntések, részben megfelelő leltárak, ill. megállapodások hiánya következtében nem volt mód az említett, még megvalósításra váró átvezetések végrehajtására. A legmeghatározóbb tényező az NKÖM elhelyezésével összefüggő döntés késedelméből fakadt, amely a költözés időpontját rendkívül hátrányosan befolyásolta. Ezáltal a vagyontárgyak tényleges átadása, azoknak a nyilvántartatásból történő kivezetése sem történhetett meg. A költözés végül is 1999. november végén valósult meg. A késedelem mind a két minisztérium tevékenységét nehezítette. A pénz- és előirányzat-maradványok kimutatása az NKÖM-mel egyeztetetten történt. A kötelezettségvállalással terhelt összegeket az OM 1999. január 1. után az NKÖM tárcához átutalta, a le
nem kötött összegeket a költségvetésbe befizette. A pénzmaradvány elszámolást a két fejezetre szétbontva nyújtották be jóváhagyásra a Pénzügyminisztériumhoz. Az OM feladatok átvételével együtt jogosultságot kapott a Munkaerőpiaci Alap Szakképzési Alaprészének pénzügyi kezelésére, amely nem került az OM 1998. évi költségvetésébe, hanem évközi pénzeszköz átadással, konkrét feladatokhoz kapcsolódóan a Szakképzési Alaprészből történt. Az Ifjúsági Szakképzés Korszerűsítése világbanki hitel a fejezeti kezelésű előirányzatok részeként használták fel. A világbanki hitelszerződést 1997-ben három évre kötötték, meghosszabbítására előre láthatólag - a feladatok teljesítésének késedelmei és a rendelkezésre álló támogatás évenkénti ütemezése miatt - szükség lesz. A hitel összege mintegy 8 Mrd Ft-nak megfelelő összegű 62,9 M DM. Ebből 1998-ban 475 M Ft, 1999ben 3.590 M Ft felhasználására volt lehetőség. A kormányengedélyhez kötött működési és felhalmozási kiadások közötti átcsoportosítási intézményi igényeket a 2249/1998. (XI. 18.) Korm. határozat alapján a tárca felmérte és a Kormány elé terjesztette, mivel a végbement átszervezések többletköltségeit az 1998. évre hatályos tervezési irányelvek szerint tervezhető 5%-os mértékű dologi és felhalmozási kiadási támogatási igény kevésnek bizonyult.
1.4. A fejezeti költségvetés tervezése, finanszírozása, a végrehajtás irányítása (1992-1999) A minisztérium SZMSZ-e az MKM Pénzügyi és Fejlesztési Főosztályt, illetve az OM Költségvetési Főosztályát jelölte meg a fejezeti költségvetés gazdájának. A szabályzat a tervezési, zárszámadási feladatokat nem részletezi, annak módszereit, a felelős szervezetek maguk alakították ki, figyelembevéve a mindenkori PM útmutatásokat, előírásokat. Az 1992-1997. közötti években a fejezeti költségvetési munkák végrehajtásában hátráltató tényezőt jelentettek a gyakori személycserék. Az 1998-1999. két év során stabilizálódott a személyi állomány, ami a munka színvonalának érzékelhető javulását eredményezte. Az MKM, illetve az OM az irányítása alá tartozó önálló költségvetési szervek szakszerű és egységes eljárása érdekében a PM tájékoztatója alapján körlevélben adott útmutatást a költségvetési tervezés lebonyolításához, az ágazat speciális követelményeinek érvényesítéséhez. A minisztérium referensi rendszert alakított ki az intézményekkel való folyamatos együttműködés érdekében. Az ellenőrzött időszak bevételi és kiadási előirányzatait a 1-8. sz. táblázatok mutatják be fejezeti és minisztériumi szinten. Az évenkénti
pénzmaradvány elszámolást - fejezeti szinten - a 9. sz. táblázat tartalmazza. A költségvetés indokolásához a szakterületek készítettek anyagokat, ezek tartalma különböző színvonalú volt. További egyeztetésekkel váltak többé-kevésbé alkalmassá a költségvetés elkészítéséhez. (A javasolt keret kb. kétszerese volt a jóváhagyottnak.) A gazdálkodási szabályzat elkészítéséhez a részprogramok költségvetési tervezése - a központi költségvetés elfogadása után - ismét a szakterületek feladata volt, az egyeztetés, a javaslatok összefogása pedig a Költségvetési Főosztály hatásköre. Az adott év költségvetéséről szóló törvény elfogadása után ismét körlevelet kaptak az intézmények a részletes (elemi) költségvetés kidolgozásához. Az elemi költségvetések a 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 12-19. §-ai, továbbá a 158/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 3-18. §-aiban előírtak szerint készültek. A kialakított tervezési mechanizmus szerint - a Kormány által kiadott irányelvekre és a PM tervezési útmutatójában meghatározott feladatokra figyelemmel - a fejezet költségvetési keretéből először az intézmények támogatási előirányzatát biztosították, a fennmaradó forrást pedig a fejezeti kezelésű előirányzatok között osztották fel. Az elosztásnál a törvényi és egyéb jogszabályi kötelezettségek (Áht, Ftv, Korm. rendeletek) kaptak prioritást, a jogszabályhoz nem kötött, egyéb feladatokra pedig a még felhasználható forrást rangsorolva osztották fel. A törvényi kötelezettségek teljesítéséhez a rendelkezésre álló forrásokból elsőbbséget biztosítottak.
1.4.1. A tervezésnél érvényesített prioritások és forrásaik A Kormány, valamint az OM oktatás-fejlesztési programjának megfelelően kerültek kijelölésre azok a feladatok, amelyek elsőbbséget élveztek a finanszírozás során. A szakmailag előresorolt feladatok pénzügyi fedezetét az MKM, illetve az OM rendszerint a fejezeti kezelésű előirányzatok között elkülönítve tervezi meg. Vagy a saját bevételek növelésével teremt pótlólagos forrásokat. (Az ellenőrzött időszakban az éves költségvetés tervezése során több alkalommal kellett a saját bevételek növelését tervezni a szükségletek miatt, 1996-1998. közötti időszakban ez előírt kötelezettség is volt.) 1997-ben 18%, 1998-ban 23,5% volt a kötelezően előírt többletbevétel. Az 1999. évi tervben az 1997. évit 30%kal meghaladó mértékű saját bevételt volt kötelező tervezni, az 1998. I. félévi tényt 10%-kal kellett a II. félévben meghaladni.
Az 1998/1999-es tanévre a Kormány programjának megfelelően az első diploma megszerzésével összefüggő tandíj-mentesség jogszabályi módosítást tett szükségessé (felsőoktatási törvény). A felsőoktatási intézményeknél a kieső tandíjbevétel kompenzálására 6 Mrd Ft támogatás többletben részesült a fejezet, melyen felüli részt kellett kigazdálkodniuk az intézményeknek. A kultúra és civilkapcsolatok többletigénye 3,2 Mrd Ft volt 1998-ban az MKM-ben, amelyet a tervezés időszakában már felmerült és a költségvetési törvény jóváhagyásával egyidejűleg megkapott a tárca. A hallgatói normatíva 1992-ben megállapított és több évig változatlan 65 E Ft/fő éves összegét 1998-tól 70 E Ft összegre emelték. Szintén 1998-tól lépett életbe a felsőoktatási hallgatók lakhatási többlettámogatása (albérletben lakó hallgatók 3.000 Ft/hó összegű díjazásban részesültek), ez utóbbi évente 2 Mrd Ft-tal terheli a központi költségvetést. A törvény normaszövegének módosítását tette szükségessé a fejezet feladataival összefüggésben. A felsőoktatásban foglalkoztatott oktatók kiemelkedő teljesítményének elismerését, anyagi helyzetük javítását a minisztérium kiemelt feladatának tekintette. Ebből a célból hozták létre 1997-2000, közötti évekre a Széchenyi ösztöndíjat, amelyben évente 500 fő részesülhet, az utolsó évben számuk elérheti a 2000 főt. A díj mértéke a minimálbérhez kötött, az ösztöndíj forrása a fejezeti kezelésű előirányzatokból biztosított. Az egyébként sikeresen működő rendszer hibája az, hogy a minimálbér évenkénti emelkedése eltérő összegű kezdő díjakat eredményez és az így keletkező eltérésből automatikusan képződő személyenkénti díj törvényes, de indokolatlan. . A felsőoktatásban foglalkoztatott oktatók keresete 1995-ig meghaladta a szellemi foglalkozásúak bruttó átlagkeresetét, azóta az oktatói keresetek elmaradtak (1998-ban 7,6%-kal). A közoktatásban a pedagógus keresetek elmaradása okoz gondot. A pedagógusok bruttó havi keresetének átlaga a szellemi foglalkozásúakénak 69%-ának felelt meg 1998-ban, 1999-ben valamivel kevesebb volt (66,8%). Elegendő forrás hiányában az oktatói és pedagógus bérek megfelelő rendezésére az ellenőrzött időszakban nem volt lehetőség. A fejezeti kezelésű előirányzatok között kiemelt jelentőségű az ifjúsági szakképzés, amelynek célja: a szakképzést befejezők arányának növelése, a szakképzési struktúra munkaerőpiaci folyamatokhoz való illesztése, a korszerű nemzetközi szintű oktatási módszerek és eszközök biztosítása.
A cél megvalósítására 3,6 Mrd Ft-ot hagytak jóvá 1999-ben.
1.4.2. Az intézménystruktúra és a feladat-felülvizsgálat végrehajtása és azok pénzügyi kihatásai Az oktatási és kulturális szféra működésében az 1996. év több szempontból is meghatározó volt. Ez az év a millecentenárium éve volt, s ehhez kapcsolódóan jelentős ünnepségek, programok megrendezésére került sor, az évfordulóhoz kapcsolódó fontos rekonstrukciók valósultak meg, illetve kezdődtek el. Az oktatás vonatkozásában új feladatokat hozott a felsőoktatási és közoktatási törvények módosítása és a felsőoktatás fejlesztésének irányelveiről hozott országgyűlési határozat. A felsőoktatási törvény módosításának legfőbb célkitűzése a racionálisabb intézményhálózat és intézményi működés kialakítása volt, összhangban az államháztartási reform célkitűzéseivel. Megvalósítását az intézményhálózat széttagoltságának csökkenésével, a gazdaságilag és szakmailag hatékony intézményirányítás és működés kialakításával, a rugalmas képzési rendet szolgáló egységes kreditrendszer bevezetésével és a többcsatornás támogatásra épülő hatékony intézményi gazdálkodással irányozta elő. A felsőoktatás fejlesztéséről szóló 107/1995. (XI. 4.) OGY határozat kijelölte a felsőoktatás fejlesztésének főbb feladatait, célkitűzéseit, meghatározta a fejlesztés irányait és alapelvét: minőségelvűséget, nyitottságot, az esélyek kiegyenlítődését, a méltányos tehermegosztást, a felsőoktatás kapcsolatának erősítését, az autonómiát, versenysemlegességet, stb-t. Az oktatási miniszter felügyelete alá tartozó állami felsőoktatásban végrehajtandó intézményi integráció elveiről szóló 1157/1998. (XII. 9.) Korm. határozat egyértelműen állást foglalt a regionalitás elve mellett, végül 1999. VI. 4-én kihirdették a felsőoktatási intézményhálózat átalakításáról, továbbá a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. tv. módosításáról szóló 1999. évi LII. törvényt, amely már konkrétan szabályozta a 2000. január 1-jei hatállyal létrejövő felsőoktatási intézményeket (és egyes karokat). A gazdálkodási rend átalakításának jelentős lépése volt a képzési normatívák 1996. évi bevezetése. Tárgyévi előirányzatok azonban a képzési normatívák 77%-os költségvetési támogatására nyújtottak csak fedezetet. A képzési normatívák beállási szintje 1997-ben 88,5%-ra növekedett. A normatív finanszírozáson belül a képzési és a létesítményfenntartási előirányzat tervezését és felhasználását
továbbfejlesztették a finanszírozási kategóriák szűkítésével és finomították az egyes szakok normatív támogatásának feltételeit. A képzési és fenntartási normatívák - a módosított felsőoktatási törvény alapján - a nem állami (egyházi és alapítványi) felsőoktatási intézményeket is megilletik, finanszírozásuk az állami felsőoktatási intézményekével azonos szabályok szerint történik. A nem állami intézmények normatív támogatására a finanszírozási szerződések elhúzódása miatt a kiadások fedezetét előfinanszírozással kellett biztosítani (72/1998. (IV. 10.) Korm. rendelet). A kultúra költségvetési támogatási helyzete 1996-ban romlott, elsősorban a központi intézmények esetében a költségvetési egyensúly megőrzése komoly nehézségeket okozott. A Nemzeti Kulturális Alap forrásbővülése ezt csak részben volt képes kompenzálni, mint ahogy arról a Nemzeti Kulturális Alap pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről 1998-ban készült ÁSZ jelentés említést tett. Jelentősebb segítséget jelentett a millecentenáriumi ünnepségek lebonyolítására biztosított költségvetési támogatás mind a célberuházások, mind a programtámogatások révén. Az 1997-es évben az intézmények egy része továbbra is pénzügyi gondokkal küzdött, annak ellenére, hogy az MKM fejezet költségvetési támogatási előirányzatainak reálértéke emelkedett. Három intézményhez kincstári biztost kellett kirendelni. Az 1997-ben fejeződtek be azok a világbanki tárgyalások, amelyek a felsőoktatás fejlesztéséhez az elkövetkezendő hat évre mintegy 150 M USD világbanki támogatást biztosítanak (további 100 M USD-nek megfelelő összeget a magyar fél a költségvetésből bocsát rendelkezésre). A megállapodás végrehajtását volt hivatva szabályozni a 11/1996. (X. 9.) MKM rendelet a Felsőoktatás Fejlesztési Alapprogramról. A fejlesztési program kiemelt feladatköre a felsőoktatási intézmények integrációjának elősegítése. Ennek során valósult meg 1997-ben pl. a Miskolci Egyetem és a Liszt Ferenc Zeneművészeti Főiskola Miskolci Tanárképző Tagozatának integrációja. 1998. január 1-től létrejött a Kőrös Főiskola (mezőtúri, békéscsabai és szarvasi főiskolák integrációjaként). A kormányváltáshoz kapcsolódóan alapvetően módosult az intézménystruktúra azáltal, hogy a kulturális feladatok és intézmények - a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztérium - irányítása alá kerültek. Feladatbővülést és struktúramódosulást eredményezett az OM-nél az SZCSM-től átvett szakképzési terület, a Nemzeti Szakképzési Intézet. 1.4.2.1. A felsőoktatási intézményi struktúrák fejlesztésére előirányzott pénzeszközök felhasználása A cél érdekében a Kormány 1991. áprilisában a Világbankkal kölcsönegyezményt kötött Emberi Erőforrások Fejlesztése Program néven. A program két részből, a Foglalkoztatás és Munkaerőképzés
Programból, a Felsőoktatási és Kutatási Programból állt. Az utóbbi programon belül két alprogram keretében folyt a fejlesztés, ezek egyike volt az Általános Felsőoktatás-fejlesztési Program, a másik pedig az Idegennyelvoktatási Program. A hitel és a hazai források pályázati rendszerű felhasználása érdekében a Kormány létrehozta a "Felzárkózás az európai felsőoktatáshoz" (FEFA) elnevezésű elkülönített állami pénzalapot. A szabályozást 1993-ban törvényi szintre emelték (1993. évi XXI. törvény). A két jogszabály lényegében azonos fejlesztési célokat jelölt meg. Az Alap pénzeszközeivel a művelődési és közoktatási miniszter rendelkezett, aki egyben az Alap döntéshozó testületének, a Bizottságnak is az elnöke volt (e jogosultságát a felsőoktatási helyettes államtitkáron keresztül gyakorolta). Az Alap 1994-ben jóváhagyott SzMSz alapján működött. A működtetés feladatait a Titkárság, mind a Professzorok háza önálló költségvetési szerv egyik szervezeti egysége látta el elfogadott ügyrend alapján. Az Alap 1996-ig működött. A Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetéséről szóló 1995. évi CXXI. törvény 109. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezte az Alapról szóló törvényt és az Alapból finanszírozott feladatokra, lényegében ugyanazon célokra az MKM fejezetében Felsőoktatási Fejlesztési Alapprogramok elnevezésű kiemelt előirányzat keretében biztosított forrást. A végrehajtásra megjelent, a Felsőoktatás Fejlesztési Alapprogramokról szóló 11/1996. (X. 9.) MKM rendelet szerint az alapprogramok előirányzat pénzeszközeit a FEFA Iroda, mint önállóan gazdálkodó költségvetési szerv kezeli. Az Iroda alapító okiratát a művelődési és közoktatási miniszter 1996. október 4-én hagyta jóvá. Az alapprogramokról szóló MKM rendelet és az alapító okirat is többször módosult, legutóbb 1999. szeptemberében (39/1999. (IX. 3.) OM rendelet), a módosítások alapján az Irodán belül több részjogkörű részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv jött létre (Felsőoktatási Pályázatok Irodája a felsőoktatási pályázatok működtetésére, a Felsőoktatási Fejlesztési Programok Irodája a felsőoktatási intézményi átalakulást és egyes felsőoktatási fejlesztéseket támogató források felhasználására, a Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Iroda egy, külön e célra létrehozott program működtetésére). Az Alap az 1991-1995. közötti időszakban 10.200.056 E Ft és 66,675 E USD forrással rendelkezett, a kötelezettségei 10.352.697 E Ft-ot
és 66.199,1 USD-t tettek ki. A Felsőoktatás fejlesztési alapprogram költségvetési forrása 1996-ban 1,2 Mrd Ft, 1997-ben 1, 7 Mrd Ft volt. A rendelkezésre álló összegeket felhasználták. Az Alap és az Alapprogram pénzeszközeinek felhasználása lényegében azonos eljárási szabályok szerint történt azzal, hogy a döntési mechanizmusban az alapprogramnál a miniszter szerepe nőtt. A rendelkezésre álló keretekre évente pályázatot írtak ki és a támogatást versenyeztetéssel ítélték oda a pályázati célkitűzéseknek leginkább megfelelő programokra. A kölcsönegyezmény előírta a világbanki direktívák kötelező alkalmazását, ezt kiterjesztették a Ft-fedezet elosztására is. Így a közbeszerzési törvényt megelőzően egy, ahhoz hasonló pályáztatási és elszámolási szisztémát sikerült bevezetni. A könnyebb alkalmazhatóság érdekében ún. ÚTMUTATÓVAL segítette a FEFA Titkárság/Iroda a pályázó költségvetési szerveket. A közbeszerzések (központosított közbeszerzések) belépésével az útmutatót aktualizálták. Az eljárási rendből adódott, hogy a támogatásokat külön a devizában, külön a Ft-ban nyújtottakat projektenként tartották nyilván. Az első fordulóban (1991.) a projektek még nem kaptak támogatást a működési költségekre, így a második fordulóban (1992.) magasan, a forint-keret 40%-ában, a harmadik fordulóban 20, a negyedig és ötödik fordulóban 10%-ában határozták meg. Az 1-4. pályázati fordulók nyerteseinek 1995. végéig kifizetett összeg 4.705 M Ft (és 58.621 e USD) megoszlása azt mutatja, hogy abból elsősorban beszerzésre 70-80%-ot, továbbá kisebb részben technikai segítségnyújtásra és utazásra fordítottak. A projektek nyilvántartását 1994-től az intézmények szerinti kifizetések rögzítésére is alkalmassá tették. Az Alap az 1991-95. közötti időszakban 5 alkalommal hirdetett pályázatot. Miután a finanszírozás a Bizottság elnöke és a nyertes intézmény vezetője közötti szerződés alapján - részprogramok szerint utólag történt, a pályázati fordulók pénzügyi teljesítése jóval
elhúzódott. 1997-ben még csak az első 3 fordulóban támogatott projektek keretében folyó fejlesztések zárultak le. Költségvetési támogatásból 63,9%-ban, USD-támogatásból 76,2%-ban az egyetemek, 27,5, illetve 21,3%-ban a főiskolák részesültek. A területi megoszlást tekintve a támogatások közel felét a budapesti intézmények kapták, 10% feletti volt a kelet-magyarországi (Nyíregyháza, Debrecen, Békéscsaba), a dél-magyarországi (Szeged, Baja), a dél-dunántúli (Pécs, Kaposvár, Szekszárd) régió intézményeinek támogatása. A világbanki hitelprogramban az intézményrendszer szerkezetátalakításával kapcsolatos elvárások azonban túlzottnak bizonyultak. Közvetve természetesen szolgálták a szervezeti integrációt, javították az intézmények esélyét, a képzésikutatási szisztéma és infrastruktúra fejlesztésével (telefonhálózat, könyvtári szolgáltatások, multimédia központok, számítógépes hallgatói laborok, többfokozatú képzés, kreditrendszer, távoktatás, új szakok létesítése, intézmények között szakmai kooperáció, az idegennyelvi képzés korszerűsítése). Tényleges szervezeti integrációra első ízben 1994-ben állapított meg a FEFA Bizottság egy 500 M Ft összegű támogatási keretet (1994-re az USD összeg felhasználása - kötelezettségvállalással való lekötése megtörtént), majd 1995-ben 200 M Ft-ot különített el e célra. Az 1996. évi Alapprogram-előirányzatot kizárólag, az 1997. éviből 800 M Ft-os keretet a szervezeti integráció előkészítésére lehetett felhasználni (1998-ban nem írt ki a FEFA Bizottság integrációs pályázatot). Az Alap pénzeszközeinek felhasználását a Világbank szakemberei, főleg a kezdeti időszakban rendszeresen ellenőrizték. A FEFA Bizottság döntése alapján 1993-ban nemzetközi pályázatot írtak ki az első két fordulóban nyertes pályázatok eredményeinek tételes és átfogó felülvizsgálatára (102 projekt). A pályázatot egy finn cég nyerte el. A megfelelő elemzések és értékelések alapján a cég összefoglaló jelentése az alapvetően pozitív helyzetkép mellett számos negatív megállapítást tett (irányítási, szervezési hiányosságok, intézmények közötti együttműködés hiánya, információs problémák, párhuzamos finanszírozás). Az MKM Ellenőrzési Főosztálya 1997-ben célvizsgálat keretében áttekintette a Felsőoktatás Fejlesztési Alapprogram pénzeszközeinek felhasználását és a FEFA Iroda működését. Megállapításaik megerősítették a finn cég által feltárt hiányosságok meglétét, továbbá szabályozási hiányosságokat és a pénzügyi fegyelem megsértését tárták fel.
Az intézményi integráció megvalósulásához szükséges oktatáspolitikai szabályozások - a világbanki kölcsön felvételéhez képest - hosszabb folyamat eredményeként késéssel születtek meg. A felsőoktatási szövetség megalakulásának feltételeiről és az egységes, integrált felsőoktatási intézménnyé történő átalakulás szabályairól szóló 67/1997. (IV. 18.) Korm. rendelet terelte megfelelő mederbe az addig az egyesülésről szóló 1989. évi II. tv. alapján esetenként létrejövő szövetkezési folyamatot.
1.4.3. A fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése és beszámoltatása A fejezeti kezelésű előirányzatok gazdálkodási, kötelezettségvállalási, utalványozási rendjét, elszámolási kötelezettségét, a maradványok jóváhagyását a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője az Áht. 24. és 49. §-ában foglaltaknak megfelelően minden év első hónapjában a pénzügyminiszterrel egyetértésben szabályozta. Az előírások betartása a lebonyolítás folyamatában nem volt következetes, az egyeztetések, kiegészítések hosszadalmasak, időigényesek voltak mind az előirányzatok, mind a részprogramok tervezésénél és beszámoltatásánál. Az előirányzatok megnyitásához, felhasználásához szükséges dokumentumok (részprogramok, szerződések) nem készültek el időben és részben hiányosak voltak. Az előirányzatok átcsoportosítása nem determinált feladatok között (1999-ben a szétválás, más minisztériumtól átvett-átadott feladat, előirányzatátadás intézményeknek) és a fejlesztési többletek determinált feladatokra (hallgatói létszámnövekedés, előző évi előirányzatok szintre hozása, tandíjmentesség kompenzálása) történő növelésével függött össze. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásánál a programfinanszírozást, a pályáztatás rendszerét egyre több feladatra terjesztették ki. A kormányzati beruházáson belül az előző évekéhez képest 1998-tól jelentősebb volt a fejezeti kezelésű előirányzat összege és aránya, amely a világbanki hitel és a hazai forrás felhasználásával a felsőoktatás kompatibilitását segíti az európai államok felsőoktatásához. A világbanki hitelből és költségvetési forrásból a programfinanszírozás keretében megvalósuló ifjúsági szakképzés fejlesztése (korszerű szakképzési anyagok, eszközök beszerzése, az oktatók szakmai, módszertani továbbképzése) a tenderek, a szerződéstervezetek előkészítésével megkezdődött. A fejezeti kezelésű előirányzatok nem kellő megalapozottságát, a programok nem megfelelő előkészítését mutatja, hogy év végén rendszerint jelentősek voltak a fel nem használt előirányzat összegei, amelyek kötelezettségvállalás hiányában maradványként jelentek meg. A fejezet költségvetéséből a fejezeti kezelésű előirányzat összege 1997-ben 41.728 M Ft-ot, 1998-ban 56.906 M Ft-ot, 1999-ben 39.381,0 M Ft-ot tett ki. Az
előirányzatok döntő része év végén kötelezettségvállalással terhelt volt, azonban a szabadkeret összege évről-évre növekedett. (1997-ben 1.962,0 M Ft, 1998-ban 8.085,0 M Ft, 1999. november 18-ig 13.101,0 M Ft volt.) A normatív finanszírozáson belül a képzési és a létesítményfenntartási előirányzat tervezését és felhasználását továbbfejlesztették a finanszírozási kategóriák szűkítésével és finomították az egyes szakok normatív támogatásának feltételeit. A nem állami intézmények normatív támogatására a finanszírozási szerződések elhúzódása miatt a kiadások fedezetét előfinanszírozással kellett biztosítani. A fejezeti kezelésű előirányzaton belül 1997-ben vezették be a programfinanszírozást. Az elkülönített állami pénzalapok részeként törvényi szabályozással 1996. december 31-én a FEFA megszűnt és alapprogramként jelent meg a költségvetésben, de nem került be a programfinanszírozási körbe. A halasztást a 208/1996. (XII. 23.) Korm. rendelet engedélyezte, mert a Kincstár még nem készült fel a programfinanszírozással kapcsolatos feladatokra. A felsőoktatási fejlesztési alapprogram fejezeti kezelésű előirányzat 1999-ben vált programfinanszírozási előirányzattá. Így a feladathoz rendelt, cselekvési programhoz kötött előirányzatok teljes körűen a programfinanszírozás körébe kerültek. A programfinanszírozás 1997-ben jelentős többletfeladatot jelentett mind a szakmai, mind a pénzügyi-számviteli területen (szükséges dokumentumok másolása, továbbjuttatása, nyilvántartások egyeztetése, stb.). A programfinanszírozás továbbfejlesztésével 1998-ban a kincstári előirányzatfelhasználási és programfinanszírozási pénzforgalmának külön választásával pontosan követhető a két különböző terület forgalma és előirányzat gazdálkodása. A bevételek és kiadások előirányzat-alakulásáról, a teljesítésekről készített táblák havonta biztosítják a kincstári és az intézményi adatok közötti egyeztetéseket. A Kincstár a finanszírozási szerződés alapján megfelelő időben finanszírozta a feladatokat. A finanszírozás keretében vállalt kötelezettségek pénzügyi nyilvántartása megfelelő volt, a szakmai területen 1998. II. felében sikerült megoldani - a feladatok átszervezésével és koordinálásával - a naprakész, pontos nyilvántartást. Nehézséget okoz azonban az elszámolási bizonylatoknál a Kincstár által meghatározott határidő december 20-i betartása. Az év végi zárási munkához kapcsolódó módosító könyvelési tételek hátrányosan hatnak a beszámoló valódiságára, mivel a Kincstár a módosításokat nem fogadja és azok átfutó tételen szerepelnek a beszámolókban. A probléma rendezése a Pénzügyminisztérium hatáskörébe tartozik.
A programfinanszírozásba vont előirányzatok felhasználásánál indokolatlanul maradványt idézett elő (pl. a kutatási előirányzatnál 1997-ben 497 M Ft) a pályázatok késői elbírálása, a szerződések megkötésének, a részprogramok döntési folyamatának elhúzódása, a támogatások év vége előtti kiutalása. A megnövekedett adminisztrációs munka miatt kezdetben (1997-ben) a keretmegnyitás elhúzódott és az intézmények kénytelenek voltak a felmerült kiadásokat megelőlegezni, később (1998-99-ben) ilyen probléma a programfinanszírozásnál kévésbé merült fel. A költségvetési beszámoló összegezéséhez átadott szakmai részanyagok színvonala, tartalma gyakran nem volt megfelelően hasznosítható az értékelésnél, további egyeztetésre volt szükség. Az előirányzatok elosztásánál nagyobb részt az az elv érvényesült, hogy az igénylők minél szélesebb köre jusson támogatáshoz (ezáltal egy-egy intézmény több féle kisebb összegű támogatásban részesült) és kevésbé alkalmazták a viszonylag nagyobb összegű, az adott cél megvalósítását hatékonyabban segítő támogatási formát. A források elosztása és felhasználása a részprogramok bővítésével és az azokban részvevő intézmények számának növekedésével szétaprózottá vált, ezáltal a pénzeszközök a koncentráltabb ráfordításnál kevésbé hatékonyan hasznosultak.
1.4.4. Együttműködés a Magyar Államkincstárral A fejezet és intézményei a vizsgált időszakban eleget tettek az Áht. 102. § (1)- (2) bekezdésében meghatározott előirányzat-felhasználási tervkészítési kötelezettségüknek. A finanszírozást a kialakított rendszernek megfelelően korszerűsítették. A Kincstárral az OM Költségvetési Főosztálya havonta egyezteti az előirányzatok felhasználását. A Kincstár azt vizsgálja, hogy rendelkezésre áll-e előirányzat a teljesítésre, a kifizetés (számla) jogosságát, annak tartalmát nem ellenőrzi. A számlák kiegyenlítése költségvetési intézmények esetében nem átutalással, hanem előirányzat átadással történik. Mind a keretek megnyitása, mind a felhasználások nyilvántartása és egyeztetése elkülönül az intézményi és fejezeti kezelésű előirányzatok szerint. Az előirányzatok megnyitásának központi szabályozásából eredő likviditási problémák általában nem merültek fel, bizonyos esetekben - az egyes intézmények alaptevékenységétől függően - azonban rendszeresen jelentkeztek. Előrehozásra volt szükség a felsőoktatási intézményeknél, színházaknál a nyári szabadság miatt előre kifizetett személyi juttatás fedezetének biztosításához és a mezőgazdasági jellegű intézményeknél az agrár-jellegű kiadások idényszerű felmerülése miatt. Egyes esetekben a PM az indokokat elfogadva, hozzájárult a tervtől eltérő fizetési igény kielégítéséhez (UNESCO tagdíj egyösszegű
befizetése, a 13. havi illetmények és járulékainak 1999. januárban történő kifizetése). A fejezeti kezelésű előirányzatok pénzeszközeinek felhasználása előirányzat előrehozást nem igényelt. Több alcím esetében az eredeti előirányzat sem került felhasználásra. 1999. I-XI. hónapjában az eredeti kiadási előirányzat 50,4%-át, a módosított kiadási előirányzat 54,1%-át használták el. A Világbanki hitelből megvalósuló felsőoktatási program hitelfedezete (program finanszírozott feladat) 1.300 M Ft eredeti, 1.680 M Ft módosított előirányzata teljes egészében rendelkezésre állt 1999. év végén. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását a tervezéstől az intézmények általi igénybevételig az 1. sz. függelékben ismertetjük részletesen, felhasználva a helyszíneken (OM; lebonyolító és elszámoltató intézmények és kijelölt felsőoktatási intézmények) szerzett személyes tapasztalatokat, információkat. A részprogramok összeállítása és elfogadása is nagy mértékben késett, egyes esetekben csak év végén teljesítettek reájuk kifizetéseket. A kifizetési igényeket tartalmazó programismertetők többnyire jóval később készülnek el, mint a finanszírozási terv, ezért reális ütemezés nem volt készíthető. A Magyar Államkincstár és az intézmények, ezáltal a fejezet pénzforgalmi adatai is rendszeresen eltérést mutattak 1997. és 1998. év végén. Az intézmények egy része a megfelelő helyre könyvelte a zárás utáni kifizetéseit, másik részük függő kiadásként szerepeltette. Emiatt az előirányzat-maradvány, vagy a vagyonmérleg nem volt valós. Az ÁSZ 1998-ról készített zárszámadási ellenőrzése során külön figyelmet fordított a fejezetek és a Kincstár által készített beszámolók eltéréseinek kimutatására és az eltérések okainak feltárására. A 74 intézmény közül kb. 10 esetében a beszámoló adatai egyeztek, kb. 15 intézménynél csupán kerekítési eltérés merült fel. A további esetekben az eltérések ú.n. rendszerbeli okokra vezethetők vissza. A devizaszámlán lévő záróegyenleg, a házipénztár egyenlege, a pénzmaradvány igénybevétele, valamint a függő kiadások más rendszerben történő kezelése okozta az eltéréseket. Szükség lett volna több korrekciós műveletre - a kincstári tranzakciós kód (KTK) - módosítására.
Az 1998. évi kincstári nyilvántartás és intézményi beszámolók adatainak eltérését egy munkacsoport vizsgálta ki és rendezte. Az 1999. év havi adatait év közben rendszeresen egyeztették.
1.5. Az információs rendszer működése, fejlesztése 1.5.1. Az informatika helye a minisztérium szervezetében. A személyi feltételek Az informatikai szervezettel, feladataival, felügyeletével a minisztériumi vezetői szinte minden évben foglalkoztak. A változtatások célja a szervezet hatékonyabb működtetése, esetenként pedig az előzőleg hozott döntések korrigálása volt. Az a felismerés, hogy a szervezet felügyeletét - az informatikai rendszer fontossága miatt - a közigazgatási államtitkár hatáskörébe célszerű helyezni 1997től vált egyértelművé. Az informatikai szervezet belső struktúrája évente folyamatosan módosult, ez azonban nem hozott érdemi változást a feladatok megoldásában. A sűrű szervezeti és személyi változtatások azt igazolják, hogy az informatikai szervezet belső struktúráját, feltételeit teljes körűen nem sikerült kialakítani, nem volt egyértelmű, határozott elképzelés (stratégiai terv) a megoldásra vonatkozóan és a személyi feltételeket sem sikerült a feladatokhoz mérten megteremteni. Az informatikai szervezet 1995. július 1-től a gazdasági helyettes államtitkár felügyelete alá tartozott. Az 1997. májusi miniszteri értekezlet elé terjesztett jelentés az MKM Informatikai Igazgatóságának átszervezésére tett javaslatot. A szervezetet érintő változás az 1998. január hótól érvényes SZMSZ-ben jelent meg, mely szerint az Informatikai Igazgatóság a közigazgatási államtitkár felügyelete alá került. Az SZMSZ külön kiemeli az Informatikai Igazgatóságon belül az igazgató feladatait. Az újabb változást az 1998. szeptember 1-je óta érvényes SZMSZ tartalmazza, melyben az informatikai feladatokkal a közigazgatási államtitkár felügyelete alatt az Ágazati Informatikai Főosztály foglalkozik. Az informatikai szervezet személyi feltételei az eltelt időszakban nem javultak, az 1997. évi 21 főről 1999-ben 14 főre csökkent a főfoglalkozásúak létszáma. Egyes feladatok ellátására szerződéses munkatársakat alkalmaztak. Az Ágazati Informatikai Főosztálynak 1 éve nincs vezetője, ami negatívan hat a feladatok ellátására. Az informatikai és statisztikai szakterületen dolgozók 2 fő kivételével egyetemi, főiskolai végzettséggel rendelkeznek, emellett valamennyien a munkavégzéshez szükséges, esetenként több tanfolyami képesítést szereztek. A munkatársak iskolai végzettség és tanfolyami képesítés alapján megfelelnek a munkakörből adódó feladatok ellátására.
A tárca információs rendszerének működésével, az informatikai adatbázisok feldolgozásával, hasznosításával jelenleg több szervezeti egység (Államtitkári Hivatal, főosztályok, stb.) foglalkozik, ezek között azonban nincs folyamatos kapcsolat, működésük koordinálása nem megoldott. Az információs rendszer szervezeti egységeinek feladatai nincsenek pontosan meghatározva, átfedések vannak a feladatok között. Az MKM szétválását és az OM megalakulását követően az információs, informatikai fejlesztések és az üzemeltetéssel kapcsolatos koordinációs feladatok közvetlenül az Államtitkári Hivatal hatáskörébe kerültek, ezek megoldásához azonban a szükséges, személyi, szakmai feltételeket nem, illetve csak részben biztosították. Esetenként sor került közös szakmai egyeztetésekre az Államtitkári Hivatal szervezésében az egyes területek részvételével, amelyeken hasznosítható tapasztalatokat lehetett szerezni. Ezek az értekezletek részben segítették a felmerült problémák koordinációs megoldását is, az utóbbi időben azonban ezek a szervezett megbeszélések elmaradtak. A Kabinet Iroda tevékenysége körében az SZMSZ nem írta elő az információs rendszer, az informatika fejlesztésével kapcsolatos feladatokat. Ugyanakkor a Kabinet Iroda feladatává tették az informatikai fejlesztési koncepció kialakítását, az informatika szerepének, hatásának érvényesítését az OM PR tevékenységében, az OM-ről alkotott kép kialakításában. Ezeknek a feladatoknak a teljesítéséről, hatásáról vezetői szintű előterjesztések, emlékeztetők nem álltak rendelkezésre. Az Ágazati Informatikai Főosztály a gyakori vezetőváltás, a munkatársak fluktuációja, a létszámhiány miatt alapvető funkcióját, koordinációs tevékenységét sohasem tudta ellátni. Az SZMSZ-ben kiemelten meghatározott koordinációs feladatokkal ténylegesen nem az Ágazati Informatikai Főosztály, hanem a szakterületi főosztályok foglalkoztak. A tárcánál az informatikai terület működését, az ezzel kapcsolatos feladatokat tartalmazó informatikai szabályzatot és annak kiegészítő mellékleteit (adatvédelmi-, biztonságtechnikai-, adatmentési-, archiválási rend, mágneses adathordozók kezelése, vírusvédelem szabályozása, minősítetté tett anyagok számítástechnikai adathordozón való kezelése) az eltelt időszakban nem készítették el, emiatt a szakterület belső szabályzat nélkül, ad-hoc intézkedésekkel működött. Az informatikai szabályzat tervezete időközben elkészült, most van belső egyeztetés alatt. A tárca informatikai feladatai körében a statisztikai adatgyűjtés, ellenőrzés, feldolgozás, adatszolgáltatás az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Programnak (OSAP) megfelelően történt. A Statisztikai Osztály koordinálásával van folyamatban a közoktatásstatisztikai és
információs rendszer (KIR-STAT) fejlesztése; és adatszolgáltatást végez a szakterületek és külső partnerek (EU, OECD) felé. A számítógépek, az informatikai eszközök üzemeltetése a Belső Informatikai Osztály feladata. Közreműködik a fejlesztések előkészítésében, a belső informatikai oktatásban és nem hatáskörébe tartozó ágazati feladatokat is ellát. Ezek a feladatok a jelenleg érvényes SZMSZ-ben teljes egészében hiányoznak, az osztály ügyrend tervezetében már szerepelnek. A költségvetésből, alapokból, külső forrásokból megvalósuló célprogramok, fejlesztések irányítása a szakterületek (közoktatás, felsőoktatás, szakképzés) hatáskörében történik. A közoktatási és a felsőoktatási területen folyamatban van a programok feltételeinek, a teljesítés alakulásának, az esetleges módosításának felmérése és a szükséges döntések előkészítése. A felsőoktatási szakterületen a belső információs rendszer működésének fejlesztésére (felvételi, hallgatói nyilvántartási rendszer adatainak feldolgozása) külön információs csoportot hoztak létre. A szakképzési területen több informatikai fejlesztési programot indítottak (MüM-Szak: országos adatok másodlagos feldolgozásával az iskolatrendszerű szakképzési statisztika kialakítása, folyamatos fejlesztése; Szak-Hoz: a munkaerőpiaci alap szakképzési alaprésze felhasználásának nyilvántartása, ellenőrzése; kvalifikációs alrendszer: képzési jegyzék összeállítása szakmánként, bizonyítvány alapján.) A programok szakmai menedzselése, Világbankkal való koordinációja, a pénzügyi lebonyolítás rendszere a főosztályokra bontva megoldott. A feltételek, a szabályozás és az egységes irányítás, koordináció hiányában a tárca információs rendszere kevésbé működőképes. Ma sem és a korábbi évekre visszamenőleg sem tapasztalható, hogy a minisztérium vezetése jelentőségének megfelelően foglalkozott volna az információs rendszer működésével, az informatikai fejlesztések megvalósításával és a szükséges intézkedések következetes végrehajtásával. (Kihatásai az 1.5.3.3 pontban vannak kifejtve.)
1.5.2. Az informatikai tevékenység tárgyi feltételei, a fejlesztések alakulása A tárgyi eszközök és az immateriális javak állománya (szoftverek) 1999. évben nem volt elkülönítve az OM és a NKÖM nyilvántartásában, az állományi adatok és a beszerzések (fejlesztések) összevonva szerepelnek, illetve történtek ebben az időszakban. A beszerzésekkel, csökkenésekkel korrigált adatok az 1999. évi költségvetési beszámoló elkészítésével állnak rendelkezésre. Az MKM igazgatás 1997-ben 582 db olyan elavult, kisteljesítményű és nem kompatibilis számítógéppel rendelkezett, amelyek informatikai rendszer
működtetésére nem voltak alkalmasak. Bruttó értéke 237.387 E Ft-ot, nettó értéke 83.211 E Ft-ot tett ki. 1998-ban a számítógépek száma 759 db-ra növekedett. A szoftverek (operációs rendszerek) 1997. évi nyilvántartott állományának (1052 db) bruttó értéke 53 M Ft-ot, nettó értéke 17,1 M Ft-ot tett ki. Az 1998. évi 796 db szoftver állomány bruttó értéke 116,2 M Ft, nettó értéke 49,6 M Ft volt. Az informatikai fejlesztések koordinálásáról a Kormány az 1039/1993. (V. 21.) Korm. számú határozatában intézkedett. A határozatban előírt feladatok többségét a tárcánál nem teljesítették, így többek között nem készítettek a fejlesztésekre stratégiai tervet, amit az Informatikai Tárcaközi Bizottságnak(ITB) kellett volna véleményeznie; nem szabályozták a fejlesztés, üzemeltetés tervezésének, lebonyolításának, nyilvántartásának, finanszírozásának rendjét; nem volt hozzáférhető dokumentum arra vonatkozóan, hogy az ITB ajánlásait az éves fejlesztéseknél figyelembe vették. Az 1066/1999. (VI. 11.) Korm. határozat az államigazgatási informatika koordinációjának továbbfejlesztését irányozta elő. A határozat előírta, hogy a központi államigazgatási szerveknél a stratégiai terv, az éves fejlesztési terv felügyeletével a közigazgatási államtitkár közvetlen alárendeltségébe tartozó informatikai vezetőt kell megbízni. A kinevezés határideje 1999. augusztus 31-e volt, azonban a helyszíni ellenőrzés befejeződéséig az Ágazati Informatikai Főosztály vezetőjét nem nevezték ki. Az informatikai eszközök (hardver, szoftver) fejlesztésére, beruházásaira csökkenő összegeket fordítottak. Az 1997. évi 211 M Ft-os beruházási forrás terhére közbeszerzési eljárással fejlesztették a telefon és a számítógépes hálózatot, számítógépeket és szoftvereket szereztek be. A tárca főosztályai összesen mintegy 4 M Ft-ért saját kereteik terhére vásároltak informatikai eszközöket. Az 1998. évi 94 M Ft összegű központi beruházási előirányzatból a minisztérium informatikai rendszerének fejlesztésére, számítógépek és szoftverek beszerzésére 88,7 M Ft-ot fordítottak. Az 1999. évi informatikai beruházás, beszerzés előirányzata 60 M Ft volt, ebből 59,3 M Ft a lekötött összeg, amellyel a Y2K probléma megoldása érdekében a 386-es és 486-os gépek cseréjét határozták el, az ehhez szükséges 15 M Ft előirányzatot belső átcsoportosítással biztosították, mert a központi költségvetésből az igényelt támogatást nem kapták meg.
A fejlesztések eredményeként a számítógépek 100-120 db-os cseréjével az állomány jelentősen korszerűsödött. A szoftver beszerzések is minőségi fejlesztéssel jártak. Kevésbé értékelhető sikeresnek az integrált minisztériumi információs rendszer kiépítése, amelyet a kísérleti tapasztalatok alapján alkalmatlannak minősítették a bevezetésre.
1.5.3. A rendszerfejlesztések megvalósításának tapasztalatai 1.5.3.1. Az integrált minisztériumi informatikai rendszer (iMIR) Az 1997. június 9-i miniszteri értekezlet döntése alapján közbeszerzési eljárás keretében ajánlati felhívást tettek közzé egy olyan informatikai rendszer kialakítására, amely egységes keretrendszert biztosít az igazgatási feladatokra; alkalmas az ügyiratok, dokumentumok nyilvántartására; támogatja a vezetést a tervezési, végrehajtási és ellenőrzési feladatok ellátásában. A bíráló bizottság a legalacsonyabb árajánlatot tevő Kft. ajánlatát fogadta el (bruttó 18,7 M Ft). A felek 1998. február 27-én kötötték meg a szerződést 20 M Ft+ÁFA, összesen 25 M Ft összegben, 1998. október 31-i teljesítési határidővel. (A program leszállításáért a minisztérium 23,5 M Ft-ot fizetett a megbízottnak, aminek ellenértéke a bevezetés leállításával nem hasznosult.) A rendszer teljes körű átadás-átvétele sem az előírt határidőben, sem később nem történt meg. Az OM Elemzési és Ellenőrzési Főosztálya 1998. december 10. -1999. február 15. között célvizsgálatot végzett a szerződésben megfogalmazott feltételek teljesítéséről. Az informatikai kérdések tisztázására szerződéses megbízás alapján szakértői véleményt kértek. Az OM Ellenőrzési és Elemzési Főosztálya kiegészítő jelentést készített a személyes felelősség megállapításáról is. A vizsgálatok alapján érdemi intézkedéseket nem tettek, a projekt bevezetését később leállították. A kialakult kedvezőtlen helyzetet, a projekt sikertelen megvalósítását több olyan probléma idézte elő, amelyek felelősségteljesebb, körültekintőbb közreműködéssel elkerülhetők lettek volna. A megismert dokumentumok, jelentések és egyéb információk alapján a projekt bevezetését az alábbi okok hiúsították meg: ˇ a projekt tanács, a projektfelelősök megbízási ideje előbb lejárt (1998. június 30!) a szerződés teljesítési időpontjánál (1998. október 31!), emiatt a hátralévő teljesítések ellenőrzése már elmaradt; ˇ az előkészítés és a megvalósítás folyamatában nem tisztázódtak a rendszer éles bevezetéséhez szükséges szervezeti, szabályozási és hardver feltételek; ˇ az MKM szétválása, az OM létrejötte után az iMIR-rel kapcsolatos új igények érvényesítésére a tervezett
közigazgatási csoport nem jött létre, a projekt vezetése gazdátlanná vált; ˇ a projekt-rendszer működéséről, bevezetésének alkalmasságáról a minisztériumon belül eltérőek voltak a szakmai vélemények és ezekről nem sikerült időben konszenzusra jutni, miközben a januárban és májusban lefolytatott tesztelések során feltárt hibák miatt a rendszert alkalmatlannak ítélték; ˇ a nem megfelelő együttműködés, a felmerült problémák közvetítésének hiánya és a program "tanulás igényessége" miatt a projektet nem sikerült felhasználó baráttá tenni; ˇ a projekt kiírásáról, a szerződés megkötéséről miniszteri értekezleten született döntés; a megvalósítás helyzetével, a felmerülő kérdések áttekintésével, szükség esetén a program időközbeni leállításával miniszteri értekezleten nem foglalkoztak. A fegyelmi felelősségre vonás indokoltsága két személy esetében merült fel, azonban erre nem volt mód, mert az OM-mel közszolgálati jogviszonyuk megszűnt. A kártérítési eljárás megindítását az OM-nél nem javasolták, mert a projekt bevezetéséről miniszteri értekezlet döntött; a rendszer prototípus jellegű volt, bevezetése az eredménytől függ, ezáltal az esetleges veszteség jóval kisebb a teljes megvalósítás ráfordításánál. Az OM közigazgatási államtitkára az 1999. augusztus 18-i feljegyzés alapján a személyes felelősség megállapításáról készült célvizsgálatot a fenti indokokkal lezárta. 1.5.3.2. A kormányzati információs rendszerhez (KIR) való csatlakozás Az iMIR rendszer 1999. I. félévében történt leállítása után az OM csatlakozott a MeH által központilag irányított projekthez, amelyben 6 minisztérium vesz részt. A KIR projekt feladata a közigazgatásban általánosan használható kormányzati iratnyilvántartás alkalmazási program kifejlesztése a rendszer központosítottabbá és áttekinthetőbbé tételére. A programban részvevő minisztériumok részére olyan egységes rendszer jön létre, amely minden iratkezelési típusra alkalmazható, a változtatásokhoz igazítható az iratkezelési funkciók azonos elvek szerinti működése alapján. A projekt megvalósításával prioritást kap az iratok útjának nyomon követése, hollétének megállapítása, a másodlagos nyilvántartások kiváltása, az iratkezelés könnyítése, egyszerűsítése. Az iratkezelési funkciók (átvétel, érkeztetés, iktatás, egyéb) elektronikus megvalósításával a program lehetővé teszi, hogy az adatok az érkeztetési és az iktatási nyilvántartásból egyaránt kezelhetőek legyenek, a küldeményekből különböző szempontok szerint listák
képezhetők, az iratok közötti kapcsolatok megjeleníthetők. A projekt megvalósítására létrehozott három (projekt bizottság, ügyviteli munkacsoport, informatikai hátteret felmérő és üzemeltető) munkacsoportban résztvevő szakembereket az OM képviseletével megbízták. A korábbi szervezeti megoldáshoz képest jelentős változást a felügyeleti területi kezelő irodák rendszerbe állítása jelent. A megvalósításhoz a személyi (21 fő) és a tárgyi feltételek (14 db számítógép, 7 db nyomtató, 1 db szerver) körvonalazódtak. A projektben részvevő minisztériumok a bevezetés időpontját 2000. január 1-jével határozták meg. A megvalósítás költségéről még pontos adat nem állt rendelkezésre, az előzetes kalkuláció szerint 80-100 M Ft-tal lehet számolni, ennek forrását a központi költségvetés a MeH beruházási előirányzatából biztosítja. 1.5.3.3. Az adatok, információk hasznosulása a döntéshozók, a felhasználók tevékenységében, az információs igények kielégítésében Az OM-ben a szoftverek lokálisan, elszigetelten, egyes területeken speciális feladatok adatgyűjtését, feldolgozását segítik. Ezek azonban rendszerszerűen nem kapcsolódnak, nem kapcsolhatók össze és igény szerinti lekérdezési, elemzési lehetőséget sem biztosítanak. A rendszerfejlesztések a kezdetén tartanak, bizonyos eredményei most kezdenek realizálódni. A korszerű számítástechnikai eszközök beszerzésével, az elavult eszközök lecserélésével az alapinfrastruktúra megteremtése előrehaladt az OM-ben. Az informatika eredményei eddig szerényeknek minősíthetők, nem támogatják kellően a vezetői döntések előkészítését, megalapozását. A gazdálkodási és egyéb folyamatok adatainak aktuális elérhetősége az informatikán keresztül a felső vezetés részére nem megoldott, a számítógépes tájékozódás lehetőségei és feltételei nem állnak rendelkezésre. A vezetői értekezleteken hagyományos módon készített előterjesztések alapján születnek döntések. Az OM-ben informatikai alapokra helyezett korszerű vezetői információs rendszert nem alakítottak ki. Ilyen előterjesztés miniszteri, államtitkári értekezleten nem szerepelt, ezzel kapcsolatos döntést nem hoztak. A vezetői információs rendszer projekt működtetések hiányában a vezetés és az egyéb jogosult felhasználók nem tudják a működési területeket folyamatosan figyelemmel kísérni; nincs módjuk az adatok, információk menürendszer szerinti, paraméterezhető lekérdezésére a többi alrendszer adatbázisára építve; nem oldható meg az éves beszámolók adattábláinak elkészítése, tárolása; több év adatainak, adatbázisának együttes kezelése; elemző táblák készítése a folyamatok alakulásának követésére, értékelésére.
Részterületet érintő, de fontos döntést hoztak az 1997. június 9-i miniszteri értekezleten a minisztérium határidős kötelezettségeinek és teljesítésének (kormányzati, miniszteri, államtitkári értekezletek döntései) egységes számítógépes nyilvántartásának bevezetéséről, ezt azonban nem valósították meg. Kisebb léptékű változás, eredmény az utóbbi időszakban tapasztalható, ugyanakkor a lehetőségek adottak ahhoz, hogy a megkezdett fejlesztések átfogó rendszerként is működőképesek legyenek. Az 1999. február 5-i miniszteri értekezleten döntés született az OM arculati tervére pályázati kiírásról az OM által támogatott kiadványokkal kapcsolatban. A döntésnek megfelelően az arculati terv elkészült. Az Intranet alkalmazásával lehetővé vált a telefonkönyv, a szerződések, a tanfolyamok és a CD jogtár lekérdezése. Az új levelezési rendszer bevezetése biztosítja a határidők kezelését, az elektronikus (e mail) levelezés alkalmazását. A fejlesztés alatt álló egységes gazdasági rendszer projekt - sikeres bevezetés esetén sem - biztosítja, hogy az OM on line adatokkal rendelkezzen; a szerződés csak az intézményi szintű feldolgozást, hasznosítást tartalmazza, teszi lehetővé. Egy újabb, kiegészítő programmal az on line adathozzáférés, hasznosítás megoldható lenne. 1.5.3.4. Az egységes gazdasági rendszer (EGR) és az egységes tanulmányi rendszer (ETR) alprojekt megvalósulása A Felzárkózás az Európai Felsőoktatáshoz Alap (FEFA) és 14 felsőoktatási intézmény 1994. augusztusában megállapodást kötöttek az ún. 1208-as projektre, ezen belül az integrált számítógépes gazdálkodás és tanulmányi rendszer kifejlesztésére az Alap által biztosított 1 M USD és 100 M Ft kerettámogatással. A projekt célját a "Megvalósítási Tanulmány"-ban leírtak szerint kellett megvalósítani a két alprojekt teljesítésével. A program felügyeletére Felügyelő Bizottságot, irányítására Operatív Bizottságot hoztak létre; az EGR és az ETR alprojekt vezetésére projekt menedzsereket bíztak meg. A projektre adott támogatási összeg felhasználását és a projekt megvalósítását az MKM Ellenőrzési főosztálya 1997-ben célvizsgálat keretében ellenőrizte. A célvizsgálat észrevételezte, hogy a megvalósításnál a megállapodástól eltértek, a projektvezetés nem látta el maradéktalanul feladatait, a keretfelhasználásra költségvetés nem készült; a projektvezető alapfeladatával összefüggően külön díjazásban is részesült; megbízási szerződések egyösszegű kifizetéseit havi díjként kezelték és fizették ki. Felvetette a
közreműködők felelősségét (FEFA elnök, OB elnök, alprojekt vezető) a megállapodástól eltérő szerződések megkötéséért, elmaradásáért, az irányítási és ellenőrzési feladat nem megfelelő érvényesítéséért. A javaslatokban - elismerve a projekt szükségességét és befejezésének indokoltságát - a jogi (szerzői, tulajdoni, felhasználási) problémák rendezésére, a hibák kijavítására intézkedési terv készítését kezdeményezték. Az ellenőrzést követően érdemi intézkedések nem történtek. Az informatikai rendszer szerződését 1996. február 28-án kötötték, I. fázisát 53,4 M Ft, II. fázisát 30,6 M Ft összegben ÁFÁ-val együtt. Az I. fázis teljesítési határideje 1997. június 15., a II. fázisé 1998. január 31. volt. A szerződést 1998. január 20-án a Tb járulék miatt módosították, így a szerződés összege 15,4 M Ft-tal emelkedett. Az I. ütem sem teljesült határidőre, a II. ütem pedig fedezethiány miatt elmaradt. Fontos momentum volt a projekt ügyében az 1996. október 24-én megtartott megbeszélés, amelyen döntés született egy közhasznú társaság (KHT) és a projekt-team létrehozásáról, a rendszer tulajdonjogáról, a KHT megalakításával az MKM-et terhelő pénzügyi kötelezettségek teljesítéséről. A továbbfejlesztéshez 150 M Ft keretet biztosítottak, a KHT-t azonban nem hozták létre. A BME, mint megrendelő külön szerződést kötött szakértőkkel a program kidolgozása során felmerülő szakértői és tanácsadási feladatok elvégzésére. A szakértői feladatok kiterjedtek a befektetett eszközök, a személyi juttatások, a főkönyvi alrendszer, a hallgatói juttatások, a keret-előirányzat nyilvántartási és kötelezettségvállalási, a készlet a pénzügyi és a vezetési információs alrendszer adatnyilvántartási, szolgáltatási feladatainak meghatározására és a vállalkozó részére ezzel kapcsolatos információk nyújtására. A szakértői megvalósítás szintén két fázisra terjedt ki, az I. fázisnál 14 M Ft-ra, a II. fázisnál 4,5 M Ft-ra, összesen 18,5 M Ft-ra. A II. fázis a szakértői teljesítésnél is elmaradt. Az 1999. év elejétől a felsőoktatási informatikai fejlesztés irányítása a felsőoktatási helyettes államtitkári hivatal hatáskörébe került. Az EGR és az ETR alprogramok teljesítésének helyzetfelmérése, továbbfejlesztése a szakterület feladatává vált. Az EGR 9 komponenséből 8 elkészült, a hiányzó 9. -re (vezetői információs rendszer) 35-40 M Ft összegben 1999. X. 31-én kötöttek szerződést, a többi komponensre is sikeresen pályázó Rt-vel. Az ETR alprogramot a BME képzési rendszerére (Neptun szoftver) és az ELTE bölcsészképzési
rendszerére (ARION szoftver) fejlesztette ki. Végül az ARION szoftver mellett döntöttek a biztonságosabb fejlesztői háttér miatt. A szerződéskötési eljárás folyamatban van, a megvalósítás költsége 98 M Ft+ÁFA összegben várható. Az alprogram teljesítése így mintegy 2 évvel később valósul meg a tervezettnél. Az alprojektekre a költségvetésből juttatott támogatások összege 19941999. közötti időszakban összesen 466 M Ft-ot tett ki. Ebből a Korszerű egységes felsőoktatási információs rendszer (KEFIR) programra 138 M Ft, az EGR programra 246 M Ft, az ETR program előkészítésére 2 M Ft, a Reseda (kutatás-fejlesztési program) 80 M Ft jutott. A támogatások, kifizetések összegéből 418 M Ft, a programköltségvetésből, 48 M Ft a FEFA Iroda költségvetéséből származott. A több mint 5 éves átfutási idő a projekt megvalósítására a reálisnál lényegesen hosszabbnak tekinthető. A FEFA Iroda a szerződéskötésen túl a kifizetések teljesítését bonyolította le, a megvalósítás ellenőrzése nem volt feladata. A projekt vezetés nem volt következetes a szerződésben foglaltak betartásában. Az MKM irányító, kontroll szerepe nem érvényesült hatékonyan. Az ellenőrzési megállapításoknak, javaslatoknak megfelelő MKM intézkedések elmaradtak. 1.5.3.5. A közoktatási információs rendszer (KIR-STAT) megvalósulása Az MKM 1997-ben előbb nyilvános, ezt követően meghívásos közbeszerzési eljárást hirdetett meg a közoktatási információs rendszer tervezésére és a számítógépes közoktatás statisztikai adatszolgáltatási rendszer kifejlesztésére. A feladatot az MKM a pályázat ajánlati dokumentációjában adta közre. Az MKM és a nyertes Kft. 1997. december 17-én kötött szerződést a projekt megvalósítására 1999. március 31-i teljesítési határidővel. A fejlesztés célja az oktatásirányítás alapvető adatigényének kielégítése; az oktatásellátás változásainak követése (NAT, vizsgarendszer); az adatszolgáltatók adatigényének kielégítése. Ehhez szükséges az oktatási intézményekben és az oktatásirányításban végbement változások elemzése, a közoktatásstatisztikai fogalmak, az oktatástervezés, a statisztikai követés igényeinek figyelembevétele. Az ellenőrzés szerint a dokumentum részfeladat-mélységig a felelősök megjelölésétől a célok, követelmények, előzmények, a tartalom, az erőforrások, az értékelés és a határidő meghatározásáig tartalmazza a megvalósítás szakaszait, a követendő eljárást. A dokumentum precízen kimunkált, megalapozott feltételeket, körülményeket teremtett a program teljesítéséhez. A közoktatási információs rendszer fejlesztésével
kapcsolatos feladatokat 1998. február 6-án kiadott projektindító dokumentumban foglalták össze. A megkötött vállalkozási szerződés szerint a program vállalkozási díja összesen 93 M Ft-ot tett ki. Ebből eddig a feladat teljesítése alapján 46 M Ft-ot fizettek ki, 47 M Ft-nak megfelelő feladat teljesítése még hátra van. A feladatok közül eddig teljesült, - de nem minden esetben határidőre - a projekt- indító dokumentum elkészítése, a közoktatási rendszer információs modellje, a megvalósíthatósági tanulmány, az intézmény törzsfejlesztése és a statisztikai rendszer fejlesztése. A határidőt jóval meghaladóan sem teljesült eddig az iskolaadminisztrációs rendszer fejlesztésének 4 részfeladata (vállalkozási díja 19,5 M Ft), holott legkésőbbi határideje 1999. március 31-e volt. (Az igényfelmérés, a specifikációs részfeladat ebből megvalósult, ennek vállalkozási díja 5 M Ft-ot tett ki.) Ugyancsak nem teljesült határidőre eddig az adatösszesítő rendszer programfeladat. A teljes projektet felügyelő, döntéseket hozó projekt tanács ülésén a vállalkozó és az OM projektvezető beszámolója alapján áttekintették a megvalósítás időarányos folyamatát, a lefolytatott szemlék eredményeit, döntöttek a teljesítések igazolásáról és meghatározták a következő időszak feladatait. Az ülésekről készített jegyzőkönyvek a projekt tanács érdemi irányító, döntéshozó tevékenységét igazolják. 1.5.3.6. Az Y2K program teljesítése A 2000. év dátumváltással kapcsolatos informatikai problémáinak megoldására vonatkozó feladatokat a Kormány 1059/1998. (V. 8.) Korm. határozatában írta elő. Az OM a kormányhatározat végrehajtására 1998. november 16-án bizottságot hozott létre. A bizottság feladatául határozták meg a számítástechnikai eszközök (hardverek, alapszoftverek), a szervezeti egységek speciális programjainak, a háttérintézmények informatikai rendszerének, egyes ágazati informatikai programoknak a felülvizsgálatát abból a célból, hogy azok 2000. évi kompatibilitása biztosított legyen. Az OM Y2K projekt terve alapos előkészítéssel, részletesen kimunkált feladatokat tartalmaz a probléma kezelésére, megoldására. A problémák összegyűjtésére, a megoldások, tesztelési módszerek, válaszok kidolgozására szakértői csoport megalakítását és tesztlabor létrehozását tervezték. A feladatok teljesítésére a program részletes költségvetést is tartalmaz, melynek fedezetét (45 M Ft) a központi költségvetésből igényelték. A program végrehajtása a hardver eszközök felmérésével kezdődött. Az átvilágítás alapján megállapítást nyert, hogy a hardver eszközök közül a 286, 386, 486-os típusok Y2K szempontból nem megfelelőek, az 1999es fejlesztéseknél ezek cseréjét meg kell oldani. A szoftverek
megfelelőségét felmérték, az új alapszoftverek konformok, a régebbieket az új gépekkel együtt kicserélik. A szervezeti egységek vezetői felkérték a speciális programok készítőit, hogy szavatolják a rendszerek Y2K megfelelősségét. A miniszter külön levélben hívta fel az intézmények vezetőinek figyelmét a 2000. év informatikai problémáira. A levél azokat a feladatokat tartalmazza, amelyeket tárcaszinten is meg kell oldani (kompatibilis beszerzés, nem megfelelő programok átírása, leállás esetén követendő eljárás). A program megvalósítására az OM központi költségvetési támogatást nem kapott. A tárca 1999. évi beruházási keretéből 30 M Ft-ot különített el erre a célra, de ténylegesen 34,5 M Ft-ot fordított a számítógépek cseréjére, szoftver fejlesztésekre. Az Y2k program végrehajtását központilag a Miniszterelnöki Hivatal koordinálta. Az OM projekt teljesítésének alakulásáról a közigazgatási államtitkár a MeH illetékes helyettes államtitkárát 1998. november 23án, a MeH miniszterét az oktatási miniszter 1999. január 12-én tájékoztatta. A MeH koordinációs tevékenysége 1999. február hótól fokozatosan csökkent, majd gyakorlatilag megszűnt. Az OM a továbbiakban saját hatáskörben foglalkozott az Y2K program kezelésével. A viszonylag zökkenőmentes év végi-év eleji átmenet biztosítására - a katasztrófa terv keretében - 1999. december 28. - 2000. január 3. között üzemeltetési szabadságot rendeltek el. A dátumváltás végül is zavartalanul megtörtént.
1.6. A fejezet kiemelt jelentőségű beruházásai E jogcímen 1998-ban - nem programfinanszírozási előirányzatként - az új Nemzeti Színház 2.000 M Ft-tal, a Lágymányosi Egyetemek fejlesztése 7.805 M Ft-tal szerepelt a fejezeti kezelésű előirányzatok gazdálkodási szabályzatában. Az új Nemzeti Színházra a 2.000 M Ft előirányzat felhasználási célját a gazdálkodási szabályzat nem tartalmazza. A nyilvántartásban az előirányzat kötelezettségvállalásként megjelent. A Lágymányosi Egyetemek fejlesztésére felhasználható előirányzat tervezését az előző évek kötelezettségvállalásaira, az elkészült két épület használatbavételi igényére és a rendelkezésre álló forrásra alapozták. A kötelezettségvállalási nyilvántartás adatai szerint 1999. november 18-ig a 7.805 M Ft előirányzatból 5.711 M Ft-ot terheltek le kötelezettségvállalással, 2.093 M Ft-ot az árvíz miatt elvontak, ezt azonban a kötelezettségvállalási nyilvántartásban nem vezették át. Az 1999. évi fejezeti kezelésű előirányzatok között a kiemelt jelentőségű beruházásokat a programfinanszírozás körébe sorolták. Ezen a címen a Lágymányosi Egyetemek fejlesztése szerepel a programban. A gazdálkodási szabályzatban a költségvetési törvény szerinti 7.480 M Ft előirányzat a 2028/1999. (II. 11.) Korm. határozat szerinti zárolással (718 M Ft) a felhasználható összeg 6.762 M Ft-ra módosult. A programot 3 részprogramra bontották. Két részprogramnál
új közbeszerzési eljárást indítottak, egy részprogramnál az érvényes fővállalkozói szerződés szerint jártak el.
1.6.1. A Lágymányosi Egyetemek fejlesztésére kitűzött célok megvalósítása A lágymányosi beruházás kivitelezése az eredeti ütemtől rendkívül eltérően alakult időben és pénzügyileg egyaránt. A beruházási okmányokban az ütemezést folyamatosan módosították, mivel rendszerint a költségvetési források elégtelensége miatt ez szükségessé vált. Az időbeli késedelem jelentős költségnövekedéssel járt. A beruházás kezdetei a 80-as évekre nyúlnak vissza, ekkor kezdődött meg az ELTE TTK kémiai épületének és az ELTE Számítóközpontjának beruházása. A fejlesztésre kijelölt területen az 1991. évi LXXV. törvény értelmében először a Világkiállítás céljaira használták volna az épületeket és annak befejezése után alakították volna át oktatási célokra. A részletes rendezési tervek is ennek megfelelően készültek el. A területen az 1992. évben tervezett létesítmények összes szintterülete 293.500 m2 volt, melynek a becsült beruházási igénye az 1990. évi árszinten 13,5 Mrd Ft-ot tett ki. A Lágymányosi egyetemi beruházások megvalósításának első szakaszát a Világkiállítás előhasznosítással létrejövő beruházások képezték, amelyek alapokmányai 1996-ig tartalmazták a beruházás adatait. A Világkiállítás lemondása után a törvény megerősítette az egyetemi célokat szolgáló beruházás folytatását. A törvény melléklete - és ebből következően az erről szóló alapokmányok is - a beruházás teljes megvalósításának határidejét 1999-ig történő befejezéssel, 31,63 Mrd Ft bekerülési összeggel prognosztizálta. Időközben, 1995. évben az 1082/1995. (IX. 4.)Korm. határozat rendezte az ELTE Bölcsészkar épületének egyházi tulajdonba való visszaadásának forrását, illetve a Trefort-kerti infrastruktura felhasználását. Háromezres Korm. határozat a Ludovika épületnek a Természettudományi Múzeum részére történő átadásról rendelkezett. Nehezítette az ELTE helyzetét az is, hogy a BME központi épületének süllyedése miatt a rekonstrukciót sürgősen meg kell kezdeni és a sérült épületet szakaszosan ki kellett üríteni. Ezt követően a beruházás célja úgy módosult, hogy az új, korszerű felsőoktatási kapacitások létrehozása tegye lehetővé az egyházi ingatlanok visszaadását, a Magyar Természettudományi Múzeum új helyszínen történő elhelyezését, a BME központi épületének süllyedése miatt a kiköltöztetések megoldását. Mindezek alapján a Lágymányosi egyetemi fejlesztés programjának megvalósulása az egyetemi sport- és kultúrlétesítmények tekintetében hoz létre többlet kapacitást és színvonal-növekedést, a
többi létesítmény megépítése lényegében a meglévők kiváltását, pótlását szolgálja a kor technikai színvonalán. A beruházás kezdeti pénzügyi tervezése során hibásan megválasztott árindex alkalmazásával állapították meg a várható költségeket, 13,5 Mrd Ft-ban. A hibát felismerve a Pénzügyminisztérium 1995-ben módosított beruházási árindexet határozott meg. Az eredeti, 1999. évi befejezéssel és az eredeti pénzügyi ütemezéssel, de a módosított prognosztizációs szorzókkal számítva a 31,63 Mrd Ft-os költségterv 42,71 Mrd Ft-ra módosult. Az 1997. év elején végzett becslés szerint - az 1994-ben meghatározott feladatok 1999. évi teljes befejezését figyelembevéve - mintegy 67 Mrd Ft volt a fedezetigény. (Ez nem tartalmazta a megvalósítás véghatáridejének esetleges elcsúszásából adódó többletigényeket.) Ugyancsak 1997. évi számítások alapján - évi 12-13 Mrd Ft biztosítását feltételezve - a teljes beruházás véghatáridejét 2001. év végére prognosztizálták. Az Állami Számvevőszék "a Világkiállítási és a hozzá kapcsolódó Fejlesztési Alappal összefüggő gazdálkodás egyes kérdések célvizsgálatáról" szóló 1996. évi jelentése nyomatékosan ugyancsak az egyetemi beruházások felgyorsítását javasolta a költségmegtakarítás érdekében. Az EXPO lemondásáig az egyetemi beruházásokat a Fejlesztési Alapból és az Universitas kötvényből finanszírozták. Az EXPO lemondását követően 1997-ig alapvetően az Universitas kötvényből, kis részben már az éves költségvetésből egészítették ki a fedezetet. Az 1997. év volt az első év, amikor teljes egészében a költségvetés biztosította az éves szükségletet, amelyben a jóváhagyott 8 Mrd Ft kb. 3,7 Mrd Ft-tal volt kevesebb, mint amennyit - az érvényes engedélyokmányok alapján - 1997. évre már szerződéssel lekötöttek. Az 1997. évi költségvetésről szóló törvény 98. §-a kötelezettséget tartalmazott a beruházás 1998. évi költségvetésben való bemutatására. A Pénzügyminisztériumnak átadott MKM dokumentáció a beruházás befejezési határidejét 2005. évben jelölte meg, 82 Mrd Ft bekerülési összeggel. A rendelkezésre álló dokumentációk szerint a beruházási többletköltség az 1996. évi változathoz képest kisebb mértékben a tervek pontosítása, nagyobb mértékben az eredeti kivitelezési ütem lassítása miatt merült fel. A költségek növekedését okozta továbbá az EXPO-ra való felkészülés és annak leállítása. A beruházás költségei összehasonlító áron és az 1994ben az EXPO Kormánybiztosi Iroda feladatául kijelölt, de nem teljesített épületen kívüli beruházási
költségekkel korrigált költsége 1996-os folyó áron 12,6 Mrd Ft-tal magasabb volt, mint azt az 1994. évi LXX. törvény feltételezte. Végül is 1998-ban átadásra került a BME-ELTE informatikai tömbje és az ELTE Északi tömbjének fizikai épülete. Ekkor a Déli tömb elkészülésének tervezett ideje 2000. év volt. A BME oktatási tömbjének, a Sport- és Kulturális létesítményeknek, közműveknek és kiegészítő létesítményeknek az átadása 2001. és 2005. közötti időszakra tolódott át. Az éves beruházási fedezet további csökkenése miatt azonban ezt a programot is két ütemre kellett bontani. Az I. ütem keretében - terv szerint - a Déli tömb 2001-ben, az Építészmérnöki Kar épülete és a Sportlétesítmények 2003-ban kerülnek átadásra, míg a beruházás tervezett további létesítményei a II. ütem keretében - éves bontás meghatározása nélkül - szerepelnek. Az elkészült épületekre, valamint a megkezdett létesítményekre 1998. év végéig összesen 27 Mrd Ft-ot fordítottak. A 2005-ig prognosztizált 82 Mrd Ft összegű befejezéshez szükséges összeg 55 Mrd Ft. Az elkészült ingatlanok nyilvántartásba vétele az ellenőrzés befejezéséig részben történt meg. A teljes körű üzembehelyezés dokumentálására és ennek megfelelően az aktíválásra még nem került sor (Informatikai és fizikai épület). A közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény megjelenését követően az előírt közbeszerzési eljárásoknak megfelelően jártak el a beruházások lebonyolítása során. A minisztérium és a beruházó egyetemek együttesen megvizsgálták a beruházás folytatásához szükséges források külső befektetőüzemeltetők bevonásának és az egyes beruházási programok módosításának lehetőségét. Ennek megfelelően az ellenőrzés időtartama alatt - 1999. év végén - az OM és az ELTE újabb megállapodást készített elő. Ennek értelmében a Déli tömbben a megállapodás szerinti beköltözés igényeihez igazodva - a takarékossági szempontok figyelembe vételével -, az eredeti laboratóriumi helyiségek számát várhatóan csökkentik. Az Északi és Déli összekötő tömb eredeti, tanulmányterve öt szint megépítését tartalmazta. A jelenlegi mérlegelés alapján két szint megvalósítását tartják indokoltnak. Módosul az eredeti passzázs szint kivitelezése is, miszerint a korábban elképzelt négyezer adagos menza helyett külső tőke bevonásával, különböző kereskedelmi cégek a kornak megfelelő, többféle típusú étkező helyet alakítanak ki. A Lágymányosi fejlesztések kihasználása érdekében 1992. óta az MKM többször sürgette a fejlesztésben érintett egyetemek rektorait, hogy az egyetemek mutassák be a beruházási létesítmények oktatáspolitikai hatását /hallgatói létszámadatok, oktatói létszámadatok,
többletfunkciók kielégítése stb./, továbbá dolgozzák ki a közös oktatási, kutatási, működtetési lehetőségek racionális feltételeit. A Lágymányosi Egyetemek infrastruktúrájának - és ennek következtében létrejövő rekonstrukcióknak - a hasznosításáról és kihasználásáról oktatási, szervezési és gazdaságossági elemzések többszöri levélváltás ellenére évekig nem készültek. Az érintett intézmények 1998. nyarán küldték meg az Oktatási Minisztérium részére a kért adatokat. A beküldött dokumentációk nem feleltek meg az elvárásoknak, így azokat az OM átdolgozásra visszaadta. Megállapítottuk, hogy az új épületek helyiségeinek igénybevételéről, kihasználtságáról nyilvántartást nem vezetnek. A kémiai és fizikai épületben (Északi tömb) a kapacitáskihasználtság próbaszerű ellenőrzése alapján megállapítható volt, hogy a laboratóriumok kihasználtsága is javítható, de elsősorban a szemináriumi termek kihasználását kell növelni, tekintettel a jelenlegi, kb 50 % -os igénybevételre. A szemináriumi termek esetében jellemzően a hétfői és pénteki napok terhelése kedvezőtlen, de ilyen más napokon is tapasztalható. Az épület fenntartási költségei megkövetelik, hogy az egyetem folyamatosan a lehető legoptimálisabb kihasználtsággal működtesse az új ingatlanokat.
2. A minisztérium, mint önálló költségvetési szervezet 2.1. A költségvetési gazdálkodás folyamata, végrehajtása A minisztérium gazdálkodó szervezetének az SZMSZ szerinti alapfeladata a szorosan vett igazgatási feladatok ellátására előirányzott költségvetési pénzeszközök bevételeivel és kiadásaival, valamint a külön kezelt pénzeszközökkel és a programfinanszírozásba vont szakmai célú pénzeszközökkel való gazdálkodás. A szakmai célú pénzeszközök nyilvántartása a működési kiadásoktól elkülönítetten történik, amelyekkel az egyes szakmai területek - a "Gazdálkodási szabályzatban" foglaltak alapján - önállóan gazdálkodnak. A minisztérium igazgatásának bevételi és kiadási előirányzatai teljesítésénél igen jól tükröződik a fejezet által leadott feladatok - így az előirányzatok módosításának - nagysága , a finanszírozás módjának megváltozása. Különösen érzékelhető ez a tendencia 1997. évben a Magyar Államkincstár által bevezetett programfinanszírozás következtében, amely jelentős többletfeladatot jelentett, s megnövelte az igazgatáson keresztül leosztott pénzeszközök mennyiségén túl a kezelt keretek számát is.
Az 1996. évben az MKM igazgatása 32, külön kóddal azonosított szakmai keret előirányzatait kezelte, melyek száma az 1997. és 1998. években 34-re emelkedett. A programfinanszírozás bevezetésével a programok, részprogramok és átadott fejezeti kezelésű előirányzatok 1997-ben további 28, 1998-ban már 64 tétellel emelkedtek. Mindezek nagyobb feladatot jelentettek a pénzügyi, számviteli, valamint a szakmai területek gazdasági feladatot ellátó munkatársai számára. Ezeket a feladatokat - OM szinten - 1998. évben 20, 1999. évben 21 fő pénzügyi és számviteli munkatárs látta el. A minisztérium igazgatásának 1997 évi 1.633,1 M Ft-os eredeti előirányzatát az év folyamán 3.426,5 M Ft-ra (109,8 %-kal) - több mint kétszeresére - emelték. A tényleges bevételek a módosított előirányzat 98,8 %-ra, az összes kiadások ( a függő, átfutó és kiegyenlítő tételek nélkül) 95,1 %-ra teljesültek. Az 1998. évi 2.006,2 M Ft kiadási és bevételi összes előirányzat az év folyamán 4.356,6 M Ft-ra, 117,2 %-kal emelkedett. A bevételek mindössze 0,2 %-kal, a kiadások - az áthúzódó kötelezettségvállalások miatt - 4,5 %-kal maradtak el a módosított előirányzattól. Még szembetűnőbb a változás a kiadási előirányzatokon belül az igazgatási működési kiadások és a külön kezelt szakmai pénzeszközök eredeti és módosított előirányzatának és növekedési dinamikáját tekintve. (Az 1997-1999. évi bevételi, kiadási minisztériumi adatok a 28. és 29. sz. táblázatban találhatók.) A működési, igazgatási kiadások eredeti előirányzata 1998. évben közel négyszerese volt az 1993. évi összegnek. Az igazgatási kiadások módosított előirányzata ugyanezen időszak alatt valamivel kisebb dinamikával, 2,8-szorosra - növekedett. A vizsgált évek alatt a minisztérium igazgatási költségvetését három, évben is (1994, 1995 és az 1996.) hiánnyal zárta, 1994-ben a működési kiadások hiányát a szakosztályi keretek és a külön kezelt szakmai célú pénzeszközök maradványával ellensúlyozták, de az 1995. évben 17 millió Ft-tal ténylegesen túl is lépte. Fizetési nehézségeit a részletezett okok miatt átmenetileg sikerült áthidalnia, illetve a hiány egy részét tovább görgette a következő évre. Az MKM Ellenőrzési Főosztálya megbízást kapott az 1995. és az 1996. I. félévét felölelő időszak ellenőrzésére, amely a pénzügyi hiány nagyságára, az azt előidéző okok feltárására, az intézmény gazdálkodásában a feladatellátás során történő gazdaságossági szempontok érvényesülésének kivizsgálására irányult.
A jelentés a nagymértékű hiány okát az igazgatás számára 1995. évben megnőtt feladatok, a pótlólagos finanszírozási lehetőségek hiányában történő szervezeti átcsoportosítások (Civil Kapcsolatok Igazgatóságának létrehozása, Egyházi Főosztály vezetőjének címzetes államtitkárrá történő kinevezése, amelyhez további 1 fő gépkocsivezetői státusz társult, továbbá az átalakítási többletkiadások részbeni fedezetének biztosítása, nemzetközi kapcsolatok területén helyettes államtitkárrá történő kinevezés többlettámogatás biztosítása nélkül stb.), valamint az infláció hatásának együttes következményében látta. Kifogásolta a jelentés, hogy a külön kezelt szakmai pénzeszközök költségvetési támogatásának felhasználásánál gyakran nem az engedélyezett jogcímen (bér, járulékok, dologi kiadások) történtek a kifizetések. Az 1996. évben az MKM igazgatása kiadási maradványa ugyan többlettel zárult összességében, a szakosztályi keretek nélküli igazgatási kiadások - a bevételek 27,7 millió Ft-os elmaradása miatt - a minisztérium szorosan vett működési kiadásai területén 10,4 millió Ft hiány mutatkozott. A kiemelt előirányzatok - személyi juttatások, munkaadókat terhelő járulékok, dologi kiadások, felújítási és felhalmozási kiadások - döntő többségében a módosított előirányzaton belül maradtak. Kivételt képez az 1996. évi módosított felújítási előirányzat, amelyet 409 E Ft-tal túlléptek. Az ellenőrzött időszakban az előirányzat-módosításokat részben az OGY, kormány, de legnagyobb mértékben felügyeleti és saját hatáskörben hajtották végre. OGY szintű módosítás 1992, 1993 és 1995 években fordult elő. Kormány szintű és felügyeleti hatáskörben végrehajtott előirányzat-módosítás minden évben történt. Saját hatáskörű módosítás minden évben volt, 1996. év kivételével, amikor is a szabályozás csak felügyeleti szervi jóváhagyással történhetett. Az 1997. és az 1998. években a felügyeleti szerv hatáskörében módosított előirányzatok nagyságrendje szintén a programfinanszírozás és az igazgatásnak leadott pénzeszközök növekedése miatt - ugrásszerűen megnőtt. Arányuk az összes módosításon belül meghatározó - 82,6 % és 75,9 %-os - volt. A zárszámadási jelentések és a helyszíni ellenőrzés tanúsága szerint 1997- 1999. években - az előirányzatok nyilvántartási rendszere
megfelelő, áttekinthető volt. Az előirányzatmódosítások a hatásköri előírásoknak megfeleltek és megfelelően dokumentáltak voltak.
2.1.1. Takarékossági intézkedések a költségvetési hiány csökkentésére A minisztérium igazgatási költségvetésében jelentkező 1995. évi és az 1996. I. félévi hiány megszüntetése céljából válságbizottságot hoztak létre. A bizottság egy 11 pontból álló takarékossági programot alakított ki. Ennek annyi hatása lett, hogy az igazgatási kiadások hiánya csökkent, de nem szűnt meg. Az oktatási miniszter az igazgatási gazdálkodási szabályzat részeként 1999. 01. 01-től takarékossági célból normatíva rendszert vezetett be a dologi kiadások egy részére. Ezek a költségcsoportok az irodaszerek, számítástechnikai anyagok felhasználása, sokszorosító anyagok, vezetékes és mobil telefon, folyóirat, reprezentáció és a szakmai szolgáltatások. A normatívát az 1998. év 09-11. hónapok, az 1 főre eső tényleges ráfordítások alapján állapították meg. A kereteket 1999. évre a miniszteri, a 2 államtitkári és az 5 helyettes államtitkár szakmai felügyeleti területére szabták meg, összesen 279 millió Ft felosztásával. Pl. a mobil telefon normatíváját 1 telefonkészülékre - egy előző miniszteri utasítás 25 ezer Ft/hó összegével szemben - radikálisan csökkentették, s 10 ezer Ft/hó összegben határozták meg. Takarékossági intézkedésként az elmúlt két évben kialakult az a gyakorlat, hogy a decemberi ünnepek között "leálllt" a minisztérium. A bemutatott közüzemi díjak számlázott összegein - az előző november havi díjakhoz képest - a villamos energiánál kisebb megtakarítás jelentkezett. A gáz-felhasználásnál csak 1997. évben mutatható ki megtakarítás, 1998. évben nem, de ez az időjárás függvénye is volt. Egyértelműen kimutatható és nagyságrendileg is értékelhető a telefonköltségnél elért megtakarítás, amelynek összege 1997. évben mintegy fél millió, 1998. évben mintegy 770 ezer Ft volt. A szabályzat előírja, hogy a dologi kiadások normatíváit az első félévi adatok alapján felül kell vizsgálni, s a szükséges korrekciókra javaslatot kell tenni. Korrekciós javaslatok azonban helyszíni ellenőrzésünk befejezéséig nem készültek. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását, kezelési költségeit, a rendelkezései jogosultságokat és a felhasználás ellenőrzését - ha a költségvetési törvény, illetve a kormányrendelet e téren másként nem rendelkezik - a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője a pénzügyminiszterrel egyetértésben szabályozza. A törvény
rendelkezéséhez fűzött lábjegyzet utalása alapján ez azonban nem szabályzat-készítést jelent. A kezelési költségekről tehát lehet rendelkezni, de nem szabályzatban, hanem jogszabályban. Nem alakult ki egységes gyakorlat a Gazdálkodási Főosztály által kezelt, s a szakmai főosztályok - területek - kötelezettségvállalásával juttatott lebonyolítási díj elszámolásánál. A gazdálkodási szabályzatban korábban 5 %, 1999. évben már csak 4 %-ban határozta meg a miniszter a Gazdálkodási Főosztály kezelésére átadott fejezeti előirányzatoknak a pénzügyi lebonyolításáért járó díját, amelyet a fejezeti kezelésű illetve programfinanszírozás alá vont és általa kezelt keretek terhére számolhatott el. Ebből 1 % rész a külön kezelt szakmai pénzeszközök lebonyolításával kapcsolatban felmerülő többletmunka díjazására, 3 % rész az igazgatási járulék és dologi (rezsi) többletkiadásokra használható fel. A szabályzat előírása alapján a szakmai szervezeti egységeknek gondoskodniuk kellett arról, hogy a kötelezettségvállalás összege a 4 %-os lebonyolítási költséget is tartalmazza, ám esetenként ezt elmulasztva a hiányzó összeget csak túllépéssel lehetett biztosítani. A nem pontos kötelezettségvállalás következménye, hogy nem egységes a lebonyolítási költségek elszámolási gyakorlata sem. A költségek többségét a szabályzat szerint számolják el, egy részét azonban ahol nincs megfelelő szabad keret - átvett pénzeszközként, s annak megfelelő tételein emelik meg az előirányzatokat.
2.1.2. A saját bevételek alakulása Az OM igazgatás 1997-1998. évi bevételeinek meghatározó hányadát (87,5-93,0 %-át) a támogatások, kiegészítések és átvett pénzeszközök alkották. Ezen belül a felügyeleti szervtől kapott támogatások az összes támogatás 88,7-98,6 %-át tették ki. A minisztérium saját bevételeinek aránya (intézményi működési bevételek, valamint a felhalmozási és tőke jellegű bevételek) csekély (7-12%), s az arány - a vizsgált időszakban - lényegében nem változott. A saját bevételek négy fő forrásból származtak. Az alaptevékenység bevételeit képezték az illeték jellegű, hatósági engedélyezési díjak. Az alaptevékenység szolgáltatásai között mutatták ki az igazgatáson megjelenő kiadások továbbszámlázásából származó bevételeket. Bevétele származott még a kezelésében lévő ingatlanok helyiségeinek bérbeadásából, valamint a kiszámlázott bevételekhez kapcsolódó általános forgalmi adóból, s minimális, a saját
bevételek elhanyagolható hányada - mindössze 2-3 %-a - a tárgyi eszközök értékesítéséből folyt be. Az 1997. és 1998. évi számadatok azt bizonyítják, hogy mindkét évben alátervezték a saját bevételeket. Az intézményi működési bevételek 1997. évi eredeti előirányzata 127,3 millió Ft volt, amelyet az év során 215,5 millió Ft-ra - 69,3 %kal - megemeltek. A tényleges bevétel ettől elmaradt, s 189,2 millió Ftban, a módosított előirányzathoz képest csak 87,8 %-ban teljesült. A bevételkiesés nagyobb része az OM-et megillető bérleti díjak késedelmes megfizetése miatt keletkezett. A működési bevételek 1998. évi nagyságát az MKM igazgatás 157,6 millió Ft-ban tervezte meg. Az évközben az előirányzatot 271 millió Ft-ra emelték. Ennek legnagyobb hányadát kitevő eljárási és akkreditációs díjbevételt eredetileg nem tervezték. Az 1993. évi közoktatásról szóló LXXIX. törvény felhatalmazása alapján kiadott 277/1997(XII. 22) Kormány rendelet csak 1997 december végén, jóval a költségvetés tervezése után lépett hatályba. Az intézményi működési bevételek a módosított előirányzathoz képest 96 %-ban teljesültek. Az alaptevékenység bevételei általában törvényi vagy kormányrendeleten, vagy azok felhatalmazása alapján kiadott miniszteri rendeleten alapuló hatósági jellegű, eljárási díj bevételek. Az alaptevékenység bevételei olykor csak technikai jellegűek, mert továbbadott pénzeszközként funkcionálnak. Az alaptevékenység szolgáltatásainak bevételeit (a telefondíj továbbszámlázásai, az Európai Ifjúsági Központ működési kiadásainak továbbszámlázása, fénymásolás stb.) mindkét évben 7, 8 millió Ft-os előirányzattal tervezték. Az előirányzat 1997. évben 42,9 millió Ft-ra, 1998. évben 35,1 millió Ft-ra teljesült. A minisztérium kezelésében lévő épületek szabad helyiségeinek bérbeadásából származó bevételeinek tervadatai is óvatos tervezésre utalnak. A bérleti szerződéseket - kevés kivétellel - egy naptári évre kötötték, a bérleti díjak módosítását államtitkári értekezlet hagyta jóvá. A bérleti díjak évenkénti alakulása igen változó volt, alapvetően az előző évi díj inflációval növelt összege, de befolyásolta a bérlők minisztériumhoz való viszonya. Ezek figyelembevételével a bérleti díjak szórása elég nagy, összességében nem alkalmazkodtak a mindenkori piaci árakhoz. A legkisebb tarifát a Szalay utcai székházban lévő OM. Jóléti és Szociális Intézmények költségvetési szerv
fizeti. A legmagasabb díjat - 28.000 Ft éves négyzetméter árat - egy pénzügyi-tanácsadó Rt-től kértek, amely viszont 1998 óta nem fizet és az áthárított közüzemi díjakkal együtt 8,9 millió Ft tartozást halmozott fel 1999. novemberéig. Nem volt körültekintő a minisztérium az említett pénzügyi-befektetési Rt-vel kötött szerződés hosszabbításánál, így csak 1999. szeptember 14-ével kezdeményezték a felszámolási eljárást az Rt. ellen. A Cégbíróság által kért dokumentumok pótlását 1999. november 1-jével csatolták. Jelen ellenőrzés időtartama alatt - egy kivétellel - 1999. december 31-ével a Báthory u. 10. sz. alatt lévő ingatlanban lévő 13 bérlőnek felmondták a bérleti szerződését. A felmondást az OM szervezetei és háttérintézményei elhelyezése érdekében történő minisztériumi helyiséggazdálkodás korszerűsítésével indokolták. A saját bevételek növelési lehetőségeit az ellenőrzés a bérleti díjak egységes, piaci viszonyokra történő emelésében látja annak ellenére, hogy a feladat a kiadásaival és bevételeivel együtt az OM. Jóléti és Szociális Intézményekhez kerül át.
2.1.3. Az OM igazgatás likviditási helyzete A minisztérium igazgatása az 1997. január és 1999. szeptember 30. közötti időszakban pénzügyi gondokkal nem küszködött. Ennek bizonyítéka, hogy az előirányzat-felhasználási keretszámla havonkénti egyenlegei - az esetek döntő többségében - magasak voltak. Jellemzően a december havi egyenlegek ugrásszerűen leapadtak, de még így is 1997. év végén 63,1 millió Ft, 1998. december végén 96,7 millió Ft-os egyenleget mutattak. A többi hónapokban sem volt kevesebb, mint 185,1 millió Ft (1997. február hó) az egyenleg, s 1999. szeptember végén érte el a legmagasabb összeget, a 828,2 millió Ft-ot. A Magyar Államkincstár felállásával és működésével gyakorlatilag a módosított előirányzathoz viszonyított tényleges túllépés nem lehetséges.
2.1.4. Az előirányzat-maradványának alakulása A zárszámadási ellenőrzések megállapították, hogy az igazgatás 1997. és 1998. évi előirányzat maradványa és annak jóváhagyása szabályszerűen történt.
2.2. A minisztérium létszám- és illetménygazdálkodása Az 1991. évben lezárt ellenőrzésünk megállapítása szerint az MKM létszám és bérgazdálkodása több szempontból kifogásolható volt. A tárca vezetése ekkor a hatékony intézkedések megvalósítását a köztisztviselői törvény végrehajtásához és a kormányzati munka korszerűsítési programjához kívánta kapcsolni. Az intézkedésekhez szükséges feltételek a tárca rendelkezésére álltak. Életbe lépett a köztisztviselői törvény, a tárca a korszerű létszám és bérgazdálkodás megvalósításához 1995. évben komplex,
rendszerszemléletű megalapozó tanulmányt készített. A célszerű, gazdaságos rendszer megvalósítása érdekében a minisztérium a szervezetét a teljesség igényével átvilágította, feltárta mindazon tényezőket, amelyek a korszerű köztisztviselői munka végrehajtását hátráltatták (pl. szervezeti tagoltság, gyakori vezetőváltás, munkaidőalap kihasználása, munkakörök betöltése, vezetők-ügyintézők aránya stb.) . A köztisztviselői törvényben foglaltakat a tárca részben végrehajtotta, (besorolás, fizetési kategóriák megállapítása). Azonban az egymást követő szervezeti változások (8 év alatt 7 SZMSZ lépett életbe) miatt azonban nem valósult meg: ˇ az ügyrendek és a munkaköri leírások komplex, a javaslatban megfogalmazott szemléletnek megfelelő felülvizsgálata, ˇ nem dolgozták ki az ügyrendekben illetve belső szabályzatokban az összehangolt tevékenységek főszabályait, ˇ nem készült olyan hosszabb távú terv, amely a szervezeten belüli integrációt tűzte ki célul, ˇ nem szabályozták azt, hogy az ügyintézői hatáskör növekedjék, az ügykörön belül a döntés hozatalra is lehetőség nyíljon, ˇ nem volt olyan részletes felülvizsgálat, amely az intézmények és a minisztérium kapcsolatát új alapokra helyezte volna, ˇ a tényleges feladatoknak megfelelő és tagoltságú szervezeti egységek kialakítására, az arányos vezetői leterheltség, ˇ racionalizálási szempontok alapján a szervezeti egységek áttekintése, ˇ az azonos munkakörben dolgozók azonos besorolásának biztosítása, a felsőfokú, illetve a középfokú végzettséget igénylő érdemi ügyintézői munkakör pontos elhatárolása. A köztisztviselői törvény életbelépése után a minisztérium kidolgozta, és 1993. október 15-i hatállyal életbe léptette a szervezetre érvényes Közszolgálati szabályzatot. A szabályzat összhangban van a Munka Törvénykönyve és a vonatkozó kormányrendeletek előírásaival is.
A jogszabályok több esetben változtak, a szabályzat teljes átdolgozására csak a Ktv . átfogó változása után, 1998. január 1-jével került sor. A minisztérium vezetése minden évben megtárgyalta az adott évre vonatkozó státusz és illetménygazdálkodás éves tervét, amelynek keretében részletes javaslatot dolgoztak ki: ˇ az éves személyi juttatások előirányzatainak felhasználására, ˇ a köztisztviselői státuszok várható alakulására, ˇ a köztisztviselői illetményrendszer működtetésére.
2.2.1. Létszámgazdálkodás A vizsgált időszakban a minisztérium engedélyezett költségvetési létszáma egyetlen évben sem volt azonos az előző évi létszámirányszámmal; 617 és 449 fő közötti sávban évente változott. A költségvetési és a tényleges minisztériumi létszám állománycsoportonkénti bontása a 10. és 11. sz. táblázatban látható. Az engedélyezett létszám változásai a sűrű feladat változással, a központilag elrendelt létszámcsökkentéssel valamint az 1998. évben történt átszervezéssel függtek össze. Az ifjúsági, az egyházi és etnikai ügyek feladatai és az ehhez kapcsolódó létszám 1994. évben került át az MKM-hez (+24 fő), 1995. évben központi létszámleépítés I. üteme címén 41 státusz hely került zárolásra, 1996. évben az egyházi ügyekkel kapcsolatos feladatok ismételten a MeH szervezetéhez kerültek vissza, amely a létszámleépítés következő ütemével együtt 77 álláshellyel csökkentette az intézményi irányszámot, 1997. évben szolgáltatási feladatok ellátása a minisztérium szervezetéből kikerült (-15 fő), 1998. évben a minisztérium átszervezése történt meg (-110 fő NKÖM címén, +75 fő a szakképzési terület átvétele). A munkaerőmozgás (1997-1999. évi) adatait a 12. sz. táblázat tartalmazza. Az új SzMSz alapján megállapított státuszrend a korábbi munkaköri szerkezethez viszonyítva a következők szerint változott: ˇ a szervezeti egységek száma csökkent, ˇ a vezetői beosztások számszerű csökkenése (8 fő) azonban nem volt olyan mértékű, hogy arányuk döntő módon megváltozott volna, ˇ az állami vezetők, a főosztályvezetők és helyetteseik száma változatlan maradt, a csökkenés csak az osztályvezetői munkaköröket érintette,
ˇ az államtitkári és helyettes államtitkári posztokon a tényleges létszám 1995. és 1997. éveket kivéve rendre meghaladta a tervezett álláshelyek számát, ez a főosztályvezetőknél és helyetteseiknél több esetben előfordult, ˇ a tényleges átlaglétszám csak az 1995-96. években volt alacsonyabb, mint az engedélyezett, a vizsgálat más éveiben meghaladta az engedélyezettet. Ennek részben indoka volt az, hogy az egyes munkakörökben történő váltással együtt járó felmentési időtartama alatt a státuszon foglalkoztatott új munkaerő a létszámot növeli. A vizsgált 8 évben egymást követően 7 SzMSz veszítette hatályát illetve lépett életbe. A minisztérium szervezeti felépítése minden alkalommal módosult. Az 1998. évben életbe léptetett SzMSz-t is módosították, készülőben van egy új SZMSZ. Az OM megalakulásakor (1998. VII. 1-jén) nem volt lehetőség a feladatokból kiindulva a létszámszükséglet megállapítására, ehhez az oktatási miniszter tevékenységét meghatározó 162/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet túl későn jelent meg (1998. szeptember 30.). Az új minisztérium felállásánál a létszám jóváhagyásának alapvető szempontja a finanszírozhatóság volt. A minisztérium átalakulása során a foglalkoztattak 30 - 37%-a cserélődött le. A váltás elsősorban az "érdemi " munkaköröket" érintette. Az átszervezés hatása 1999. évben már kevésbé érződött, ekkor a foglalkoztatottak alig több, mint 12%-a lépett ki. A fluktuáció hatása ebben az évben is a felső vezetői munkakörökre volt jellemző.
2.2.2. Illetménygazdálkodás A centralizált bérgazdálkodási rendszer 1997. január 31-ig volt érvényben, amelynek lényege az volt, hogy a központi béralap terhére a közigazgatási államtitkár vállalhatott kötelezettséget a Gazdálkodási és Ellátási Főosztály vezetőjének ellenjegyzésével. A béralaphoz szorosan kapcsolódó létszám-gazdálkodási irányelvek kidolgozása és bérgazdálkodás szabályozása szintén a közigazgatási államtitkár hatáskörébe tartozott. A besorolás szerinti átlagilletményeket és jutalmakat állománycsoportonként tagolva a 13. és 14. sz. táblák részletezik. A rendszeres és nem rendszeres személyi juttatásokat a 15. sz. táblázat mutatja. A decentralizált bérgazdálkodás rendszert 1997. február 1-jétől vezette be a minisztérium. A felügyeleti területeknek megfelelő bontású bérkeret gazdálkodás célja a hatékonyabb és takarékosabb, egyben ösztönzőbb gazdálkodás megvalósítása volt. Az előírások szerint a felügyeleti területek és szervezeti egységek vezetői munkáltatói jogkörük gyakorlása során a rendelkezésre álló bérkeretek között vállalhattak kötelezettséget, azaz állapíthattak meg illetményeket.
A bérkeret megállapítása az érvényes státuszrend és a megállapított illetmények alapján történt. A negyedéves bérmegtakarítások jutalmazásra felhasználhatóak voltak. A személyi juttatások költségeinek kímélése céljából a megüresedett álláshelyek betöltésekor a 6 hónapos próbaidőt elsősorban megbízási szerződés keretében kellett letölteni. Az 1999. évi gazdálkodási szabályzat szerint a próbaidő 3 hónap időtartamra mérséklődött.
2.2.3. Személyi juttatások Az igazgatási költségvetés személyi juttatásainak felhasználási tervét minden évben miniszteri értekezlet fogadta el. A felhasználási tervet részletes számításokkal alapozták meg. 2.2.3.1. Rendszeres személyi juttatások A közszolgálati jogviszonyból származó kereset elemek nagysága és aránya a köztisztviselői illetményrendszere szerint szabályozták. A kereset növelési lehetőségek részben az illetményalap növeléséhez fűződtek, részben a törvény változásából adódó lehetőségekhez kötődtek. A minisztérium alkalmazottai a köztisztviselői törvény hatálya alá tartoznak. A teljes munkaidőben foglalkoztatottak keresete a vizsgált időszakban 389%-kal nőtt, amely alapvetően az illetménynövekedésből származott. ˇ Illetményalap Az alapilletmények összege 1992-1999. évek között a törvényi előírásoknak megfelelően 73 %-kal nőtt , amely mindenkire nézve kötelező emelkedést jelentett. ˇ Illetménykiegészítés Az illetménykiegészítés 1997. évig egységesen 15%, volt, majd az I. besorolási osztályban a mérték 25 %-ra változott, 1998.-ra 50%-ra emelkedett, míg a többi kategóriában egységesen 15% maradt. ˇ Személyi illetmény 1992. és 1995. évek között személyi bért a miniszter kezdeményezésére a Kormány hagyta jóvá nyilvánosságra hozatali kötelezettség mellett. A szabályozás kötöttsége és bonyolultsága miatt ebben az időszakban az MKM-ben a Ktv 42.§ (5) bekezdése szerinti személyi bér megállapítás nem történt. 1996.-tól a személyi illetményben részesíthető köztisztviselők száma az éves költségvetésben megállapított létszám 20%-a lehetett. A minisztérium élt a Ktv változásának lehetőségével, de a maximális lehetőségeket nem használta ki. A minisztérium vezetése alapvetően a középfokú végzettséggel rendelkezők esetében élt a személyi bér
megállapításnak lehetőségével. Ennek indoka a köztisztviselői törvény előírásaiban keresendő. Az illetményszorzó által lehetővé tett alacsony mérték, az adható pótlékok köre épp ezt a kategóriát érinti hátrányosan, miközben a versenyszférában a hasonló kategóriák bérhelyzete kedvezőbb. A munkaerő megtartás döntő pillére a jövedelem, amelynek növelése a középfokú végzettségűek esetében kizárólag a személyi jövedelem biztosításával valamint a jutalmazási lehetőségek bővítésével érhető el. ˇ Pótlékok A minisztériumban a következő pótlékok folyósítására került sor: nyelvtudási,- vezetői,- szakképzettségi,- közigazgatási szakvizsga utáni,- gépkocsivezetői pótlék. A fizetett pótlékokat a vonatkozó jogszabályok szerint állapították meg. 2.2.3.2. Jutalmazás A jutalmazás rendszerét jelen vizsgálatunk keretében 1996. évtől kezdve ellenőriztük. A tanúsítványok alapján megállapítható, hogy a 1996 - 98. évek között az éves szinten kifizetett jutalom összege átlagosan négyszeresére nőtt. A jutalomtömeg növekedése a besorolási kategóriákat tekintve jelentős szóródást mutatott. A jutalom összkereseten belüli aránya növekvő tendenciát mutatott. Míg 1996. évben a jutalom átlagosan a kereset 9%-át tette ki, 1998. évre az arány megduplázódott, az összkereset 19%-át képviselte. 2.2.3.3. Munkavállalók részére adott költségtérítések, juttatások A köztisztviselői törvény szerinti adható juttatások körét és mértékét a törvény végrehajtására kiadott 170/1992. (XII. 22.) Kormány rendelet, a minisztérium szervezetére vonatkozó helyi szabályozást a Közszolgálati szabályzat tartalmazta. A minisztériumi Lakásépítési Alap számla és alszámlái forgalmáról készített tanúsítvány szerint a törlesztésből és a kamat jóváírásból származó összegek a dolgozók részére nyújtott támogatásokat fedezték. A minisztérium Belső Ellenőrzési Osztálya néhány esetben vizsgálat tárgyává tette a minisztériumnál alkalmazott jóléti juttatásokat. 1995-ben célvizsgálat tárgya volt az MKM lakástámogatási pénzeszközeinek képzése és felhasználása. Ekkor az ellenőrzés különféle nyilvántartási hiányosságot állapított meg. Az MKM köztisztviselőinek adott egyes juttatások elszámolásának ellenőrzéséről 1996-ban készült el a jelentés. Az ellenőrzés kitért az étkezési-, üdülési hozzájárulásra, költségtérítésre, szociális támogatás és illetményelőleg
folyósítására, a továbbképzés és nyelvtanulás támogatására. A vizsgálat azt állapította meg, hogy a juttatások szabályozása, elszámolása és nyilvántartása a ruházati költségtérítés és az üdülési hozzájárulás kivételével - teljes körű. A lakásalap képzésének és felhasználásának szabályszerűségét 19951998. évek közötti időszakra vonatkozóan 1999-ben tették ellenőrzés tárgyává. Az ellenőrzés a pozitív tartalmú megállapítások mellett ( a minisztérium dolgozói részére kifizetett támogatás szabályszerű volt, a támogatások mértékét a szabályzatban rögzített feltételek szerint állapították meg), több olyan hiányosságot is feltárt, amelynek alapvető oka az alapnyilvántartások rendezetlenségére illetve a munkafolyamatba épített ellenőrzés nem megfelelő működésére vezethető vissza. Területi lakásalap megszüntetésekor a befolyt összeget elkülönített számlán kellett kezelni. A közigazgatási államtitkár rendelkezése alapján a területi lakásalappal kapcsolatos 10,3 M Ft-ot bevonták a minisztérium lakásalapjába. A munkáltatói kölcsönnyújtáshoz utólagosan érkező iratok irattározása a Gazdálkodási Főosztályon nem volt rendezett, a munkafolyamatba épített ellenőrzés sem működött megfelelően. Könyvelési hiba miatt a minisztérium 1997. évi beszámolója nem a valós képet mutatta. A minisztérium Elemzési és Ellenőrzési Főosztálya által végzett ellenőrzési jelentésben foglalt hiányosságok kiküszöbölésére intézkedési terv készült, amely alapján a szükséges intézkedések egy részét már végre is hajtották.
2.2.4. Megbízási díjak A KEHI az MKM igazgatási költségvetésén belül az 1994-98. évekre vonatkozóan részletesen ellenőrizte a tanácsadói, szakértői megbízások szabályozását, a konkrét szerződéseket, a teljesítések igazolását. A KEHI ellenőrzése nem sokkal az ÁSZ ellenőrzése előtt fejeződött be. Az ellenőrzés több hiányosságot állapított meg: ˇ a megbízási szerződéses feladatok a minisztérium alapfeladataival összekeveredtek, mind a feladatok tárgya, mind a személyi összefonódás miatt, ˇ a nem egységes nyilvántartási rendszer, a hiányos, pontatlan szerződések a teljesítések dokumentálásának elmaradása miatt, utólag sem a megbízás indokoltsága, sem a teljesítés ténye nem volt megállapítható,
ˇ a köztisztviselői karból évente változó (50-100) főt foglalkoztattak belső megbízási szerződéssel, amelynek költségkihatása 6-21 M Ft között szóródott, ˇ a pénzügyi előzetes ellenjegyzést jogszabály írja elő, mégsem alkalmazták, ˇ a teljesítéssel kapcsolatos feltételek a szerződésben a legritkábban jelentek meg. Az 1999. évet vizsgálva megállapítottuk, hogy a felsorolt hiányosságok közül megszüntették a következőket: ˇ a Közszolgálati Főosztályon található nyilvántartási rendszer a megbízásokra vonatkozó legfontosabb információkat már tartalmazta, ˇ a kifizetések teljesítését rendszeresen igazolták.
2.3. A tárgyi eszközök beszerzése, beruházások és felújítások lebonyolítása. A létesítmények kihasználtsága, biztonságos védelme A tárgyi eszközök beszerzése az 1995. évi XL. törvényben, illetve a kapcsolódó kormány rendeletekben - 1997-től a vonatkozó szabályzatban - foglaltak figyelembevételével történt. A beszerzéseket a központi költségvetési szervek központosított közbeszerzési rendszerében bonyolították le, az e tárgykörben kibocsátott tájékoztatóban közzétett szállítókkal kötöttek szerződéseket. Mintegy 200 beszerzés iratainak átvizsgálása során három esetnél állapítottuk meg azt, hogy az ún. szabadkézi beszerzéseknél nem érvényesítették azt az előírást, amely szerint az 500 E Ft feletti vásárláskor legalább 3 árajánlatot kell kérni. A Gazdálkodási Szabályzat rögzíti a kijelölt kötelezettségvállalókat, ellenjegyzőket, melynek érvényesülése a bizonylatok ellenőrzése során tapasztalható volt. A beszerzésekkel összefüggő pénzügyi teljesítések a számlák igazolását követően történtek. Az eszközök nyilvántartásba vételét az állománybavételi bizonylatok igazolták. A számlákhoz az előírásoknak megfelelően - csatolták a szükséges dokumentációkat /megrendelés, kötelezettségvállalás, a pénzügyi forrás megjelölése, a beszerzésre vonatkozó engedély/. E témakörben a munkafolyamatba épített ellenőrzés jelenléte és pozitív hatása folyamatosan tapasztalható volt. (A tételes ellenőrzés 1998-1999. évek valamennyi tárgyi eszköz beszerzésére kiterjedt.) A beszerzések értékét és ütemét tekintve - figyelemmel az eszközállomány korszerűségi mutatóira - alapvetően indokoltnak minősíthetők. Az ellenőrzés során megállapítható volt, hogy az igényesebb, értékesebb eszközbeszerzés valamennyi eszközcsoportban (bútor, gép- berendezés) a magasabb vezetői igényeket szolgálta. Ezek a beszerzések rendszerint az ún. szabadkézi beszerzéssel valósultak
meg, a megjelölt igények alapján, amelyekben a beszerzés indokát csak ritkán jelölték meg. Az OM szabályozása szerint a beszerzési lehetőségeket a szervezeti egységek részére évente meghatározott keretszám korlátozza. Ennek határáig a szervezeti egységtől benyújtott igény indokoltságát nem vizsgálják annak szükségessége a szervezeti egység vezetőjének felelőssége. A Gazdálkodási Főosztály a beszerzést megelőzően a keretek betartását figyelemmel kiséri. Az eszközök selejtezése, értékesítése szabályszerűnek minősíthető. A számítógépek selejtezésének lebonyolítását megelőzően a szükséges szakvéleményt bekérték, más eszközök tekintetében a Selejtezési Bizottság állapította meg az eszközök elhasználódottságát, javításának gazdaságtalanságát. Az eszközöktől függően a bontási vagy a megsemmisítési jegyzőkönyvet elkészítették. Más intézménynek (általános iskola) vagy a MÉH-nek történő átadást szintén dokumentálták. A selejtezett és értékesített vagyontárgyak alakulását a 16/a tábla mutatja be. A minisztérium feladatainak ellátásához gazdaságosan már nem használható eszközök hasznosításáról jegyzőkönyvet készítettek. Az értékesítéseket megelőzően a BÁV az értékbecslést elvégezte. A dolgozók részére történt értékesítésekről a készpénzfizetési számlák másolatait a jegyzőkönyvekhez csatolták. A minisztérium vagyontárgyairól a szabályzat által előírt nyilvántartásokat - analitikus nyilvántartás, személyi, valamint otthoni használatra kiadott eszközök nyilvántartása, szoba-leltárak - vezetik. A tárgyi eszközök minisztériumon belüli mozgásait dokumentálják. A személyi változások esetében az eszközökkel történő elszámolások a nyilvántartásokon alapulnak. Az e területet érintő, a minisztérium Ellenőrzési Főosztálya által végzett ellenőrzés során felvetett hiányosságokra többségében intézkedtek (pl. mobil telefonok, kártyák nyilvántartása, az eszközök minisztériumból történő kiviteli rendjének szabályozása stb.). Az Állami Számvevőszék korábbi vizsgálata során, valamint a minisztérium Elemzési és Ellenőrzési Főosztálya javasolta, hogy a hatékonyabb nyilvántartás érdekében a képző- és iparművészeti alkotásokról fotó felvétel készüljön; a javaslat nyomán a minisztériumnál ennek megfelelő utasítás született. Az 1999. május hónapban vásárolt digitális fényképezőgép beszerzésének indoklásaként ezt a feladatot jelölték meg, ugyanakkor a munkát az ellenőrzés befejezéséig még nem kezdték meg. Ennek végrehajtása különösen indokolt lett volna az időközben lezajlott költözködést megelőzően, ez azonban nem történt meg. A tárgyi eszközök és immateriális javak vagyonértéke intézményi szinten 1993. évben a különböző jogcímeken összesen 230 M Ft-tal
emelkedett, amelyben meghatározó részt (151,6 Ft) képviselt a gépek, berendezések értéke. Ez a növekedési összeg ebben az évben 112 M Ft nyitó értéket tartalmazott, így azzal torzult. Ebből következően a korszerűségi mutató átlagosan, intézményi szinten 62,6 % volt , amely 1999. évre kis mértékben 66,2%-ra javult (16/b táblázat). Az OM az ellenőrzött időszakban rendszerint 27-31 közötti darabszámú gépjárművel rendelkezett. A gépkocsik igénybevételének módja (személyi használatú, szolgálati, kulcsos) éven belül is gyakran változott. Kezdetben 7- 8 db személyi használatú, 14-16 db szolgálati, 3 db kulcsos, továbbá beszerző, szállító és szakmai célú gépjárművet üzemeltettek. Az 1997. évtől kezdődően a személyi használatú autók száma 11 db-ra növekedett, amely további 3 db személyi használattal (Nemzeti Színház kormánybiztosa, Egyházi Főosztály Vezetője, Informatikai igazgató) egészült ki, a szolgálati gépjárművek száma terhére. Az 1999. évben jelentősen leszűkült a szakmai feladatok érdekében igénybevehető szolgálati gépkocsik száma. Ez a gépkocsi igénylésben, illetve annak kielégítésében nehézségeket és feszültségeket okoz. A tartalék gépkocsival együtt 10 db jogszabályon alapuló, felső vezetői személyi használatú, 5 db kihelyezett, személyi használatúként működő, 9 db gépkocsivezetővel ellátott szolgálati, 2 db kulcsos és 1 db tartalék járművet üzemeltet a minisztérium. A menetlevelek és a garázsnapló bejegyzései az említett igénybevételt alátámasztják. A jelenleg hatályban lévő szabályzat által nyújtott lehetőségek nincsenek szinkronban a 131/1997.(VII. 24.) számú Korm. rendeletben foglaltakkal, mivel a kiemelt állami vezetőkön kívüli személyi használatú gépjármű igénybevételekre jogosít fel, ún. kihelyezett személygépkocsi jogcímen. A szabályzat értelmében "a kihelyezett személygépkocsi hivatalos célú igénybevételén túl magáncélú használatra is igénybe vehető. A magáncélú felhasználás során megtett km a hivatalos úton megtett km 30 %-át nem haladhatja meg. " A magáncélú használat után a szabályzat térítési díjat állapított meg. A menetlevelek az érintett, kihelyezett gépkocsik esetében magáncélú igénybevételt általában nem tüntetnek fel. (A szabályzat úgy rendelkezik, hogy a munkábajárás is hivatalos útnak minősíthető.) A beruházás eljárási rendjét az MKM hosszú időn keresztül nem szabályozta. Erre csak 1997. szeptemberben került sor, a "Közbeszerzési eljárásra vonatkozó Művelődési és Közoktatási
Minisztérium-i szabályzat" keretében, amely a hatályban lévő törvénynek és más jogszabályoknak megfelel. A minisztérium 1993-1996. közötti években 178 M Ft összegű beruházást és 126 M Ft értékű felújítást valósított meg. Az 1997. évtől kezdődően a korábbi évek többszörösének (392 M Ft) ráfordítására nyíl mód. Ebben a legnagyobb részarányt az ingatlan beszerzés, valamint - a központi és intézményi beruházás keretében egyaránt - a gép- berendezés fejlesztés képviselte. Ezen felül a felújítás 64 M Ft értéket tett ki. Az 1998. évi 552 M Ft összegű kiadásban az előző évnek megfelelő tendencia továbbra is érvényesült, azonban az immateriális javak és számítástechnikai eszközök tekintetében a korábbi éveknél erőteljesebb pénzeszköz felhasználással egészült ki. Felújításra 52 M Ft-ot fordítottak. Építési beruházásként az ellenőrzés az MKM által megvásárolt iskola épület - Pilisborosjenő, Fő u. 1. - átalakítására vonatkozó dokumentációkat (szerződések, számlák, stb.) tekintette át. A beruházást a közbeszerzési eljárásra érvényes előírásoknak megfelelően hajtották végre. A megvalósult beruházási érték 190 M Ft-ról 227 M Ft-ra emelkedett, a felmerült pótmunkák miatt. A beruházás átadását követően 1998. április 1-én kelt alapító okirattal létrejött a Pedagógus-továbbképzési Módszertani és Információs Központ Közhasznú Társaság, mely a társadalom nevelési és oktatási célú közös szükségleteinek kielégítését szolgálja. A felújítás eljárási rendjét a Gazdálkodási Szabályzatban rögzítették. A korábbi időszakban meghatározott előírásokat időközben módosították, mivel az MKM Ellenőrzési Főosztálya 1996. évben kifogásolta, hogy a kötelezettségvállalás nem a szabályzatban foglaltak szerint funkcionál. Az 1998-99. években végrehajtott és ellenőrzött munkák esetében e hiányosságot megszűntették. Az éves költségvetésben meghatározott, felújításra szolgáló források felhasználásáról a miniszteri értekezlet döntött. A kivitelező kiválasztását az ellenőrzött időszak korábbi éveiben árajánlatok alapján végezték. A közbeszerzési eljárásról szóló törvény megjelenését követően a munkák értékétől függően a közbeszerzési eljárásra vonatkozó szabályokat érvényesítették. Az árajánlatok, a közbeszerzési eljárások kiértékelése megfelelő módon, esetenként rendkívüli részletességgel történt az erre kijelölt bizottságon keresztül.
A feladatok végrehajtása során a műszaki ellenőrzés folyamatossága érvényesült, amelyet az építési napló, illetve a felmérési napló bejegyzései tükröztek. A munkák átadás-átvételét dokumentálták. A hiánypótlásokat, garanciális feladatokat figyelemmel kísérték, illetve érvényesítették. A számla-ellenőrzések a kifizetéseket megelőzően történtek. Az ingatlanok védelméről az OM a lehetőségektől függően gondoskodott. A székház védelmét behatolásjelző és a portaszolgálaton video-rendszerű megfigyelő biztosítja. Ezen túlmenően a földszinti ablakokat ráccsal szerelték fel. Az OM kezelésében lévő Báthory u-i irodaház szintén behatolásjelzővel és portaszolgálattal ellátott épület. A szolgálat lejárta után a védelmi rendszer átjelez a Szalay u.-i épületbe. A Dorottya u-i épületben a bérlők alakították ki a saját biztonsági rendszerüket. Az új, illetve átalakított pilisborosjenői ingatlan behatolásjelzővel, tűzvédelmi jelzővel, mechanikai védelemmel és állandó porta-szolgálattal ellátott épület. Az ingatlanok kihasználtságának ellenőrzése során megállapítható volt, hogy az OM valamennyi budapesti épületében találhatók a fejezethez tartozó intézmények, illetve független bérlők is. A Székház (Szalay u.) területéből az Országos Pedagógiai Könyvtár és Múzeum 963,3 m2 iroda és 666,9 m2 raktár területet foglal el. Az MKM Jóléti és Szociális Intézmény 208,7 m2, a Budapesti Postaigazgatóság 170 m2, a Magyar Unesco Bizottság 73 m2 irodai területet vesz igénybe. A Báthory utcai, hét emeletes épületben 23 bérlő elsősorban irodai területet használ, összesen 3.808 m2en. A bérlők többsége nem tartozik a minisztérium felügyelete alá. Ugyanitt a bérbeadott raktárak területe 201 m2, és jelenleg 176,6 m2 irodai terület üres. A Dorottya utcai Irodaházban az Országos Közoktatási Intézet (OKI) 1515,1 m2, a Műcsarnok 89,6 m2, a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma 163 m2, irodai területen helyezkedik el. Ezen túl 119,1 m2 irodai terület nem hasznosított, üres.
2.4. A SZÁMVITELI REND Az 1992. decemberében lezárt ellenőrzésünk megállapította, hogy a számlarend, azaz a számviteli elszámolások mélyebb szabályozása az ellenőrzés befejezéséig még nem készült el, de a gyakorlatban a számviteli törvény előírásait érvényesítették.
2.4.1. A számviteli politika és számlarend
A Gazdálkodó szerv Számviteli politikája és számlarendje 1993. január 1-jével lépett hatályba. A számviteli politika azonban az általánosságokon túl, speciális előírásokat nem tartalmazott, annak ellenére, hogy az elkészítésének célja az Szt. és a hatályos kormány rendeletek előírásainak helyi szervezetre való adaptálása. Így pl. hiányzott az értékelési módok és eljárások szervezetre vonatkozó szabályozása. A számlarend címén megjelent szabályzat csak a számlaosztályok tartalmát sorolta fel, és nem terjedt ki az intézménynél alkalmazott valamennyi főkönyvi számla tartalmi leírására, analitikus nyilvántartásokkal való egyeztetési kötelezettségére, annak módjára és idejére. A hiányos számviteli politika 1998. január 1-jéig volt életben, annak ellenére, hogy az Szt. és a költségvetési szervek könyvvezetési és beszámoló készítésére vonatkozó kormányrendeletek ezen időszak során többször is változtak. A számlarend aktualizálására 1997. január 1-jével került sor. A helyettes államtitkár által jóváhagyott számlarend tartalmi felsorolása szerint a számlarend tartalmazta a számviteli politikát is, amely jelen esetben sem elégítette ki a teljes körűség követelményét. A számlarend egyes rendelkezései eltértek az Szt. előírásaitól: ˇ számlarészletezése nem volt kielégítő és nem szabályozta a főkönyvi számlák és az analitikus nyilvántartások egyeztetésére vonatkozó követelményeket sem, ˇ a beszerzési ár (hatósági díjak és illetékek), a beszerzési ár részét képező elemek tételes felsorolása hiányzott. Miniszteri értekezlet döntése alapján 1999. január 1-jei hatállyal kiadott szabályzat az OM Számviteli Politikájáról és a Számlarend a korábbi szabályzatok hiányosságait kiküszöbölte. Az Szt. 1997.-től érvényes előírásai kötelezővé tették, hogy a gazdálkodó szervezetek pénzkezelési szabályzatot, leltározási és leltárkésztési szabályzatot valamint értékelési szabályzatot készítsenek. Ez utóbbi két szabályzat - a tv. előírásaival ellentétben - a minisztérium szervezetében bekövetkezett változások miatt csak megkésve 1998. évben illetve 1999. évben lépett hatályba.
2.4.2. Pénzkezelési szabályzat Pénzkezelési szabályzattal az intézmény már korábban is rendelkezett, 1997. január 1-jéig az 1993. évben kiadott, osztályvezető által jóváhagyott házipénztár működési szabályzata volt érvényben. A szabályzat az Szt. előírásainak megfelelően még 1998. évben korszerűsítésre került. Tartalmát tekintve megfelelt a házipénztárra
vonatkozó pénzkezelési előírásoknak. Nem tartalmazta azonban a deviza és Ft bankszámlákkal kapcsolatos előírásokat. Az 1999. évi korszerűsített szabályzat már részletesebb előírásokat tartalmazott.
2.4.3. Leltározási és leltárkészítési szabályzat Az 1998. január 1-jével kiadott szabályzatot 1999. évre átdolgozták. A módosított szabályzat részletesebben, rendszerezettebben tartalmazta a leltározás során végrehajtandó feladatokat.
2.4.4. Értékelési szabályzat Az 1999. január 1-től hatályos értékelési szabályzat a jogszabályi előírásainak megfelelt. Helyesen szerepelt benne az eszközök bekerülési értéke, ideértve a speciális eseteket (pl. térítés nélküli átvétel) is. Rendszerezett formában tagolta a követelések minősítési kritériumait.
2.4.5. Önköltségszámítási szabályzat Az Igazgatási gazdálkodási szabályzat függelékeként 1999. I. 1-jétől léptették hatályba az önköltségszámítási szabályzatot.
3. A felügyeleti és a belső ellenőrzés rendszere 3. A felügyeleti és a belső ellenőrzés rendszere 3.1. Az ellenőrzés szabályozottsága és működésének feltételei Az ellenőrzési tevékenység a tárcánál belső szabályzatokban mindenkor megfelelően szabályozott volt. Az 1992. évi szabályozásokat az eltelt időszakban többször módosították, új szabályzatokat 1996-ban és 1999-ben adtak ki. Az 1996. február 1-től 1999. április 1-ig hatályban volt belső ellenőrzési szabályzat az érvényben lévő felső szintű jogszabályok alapján az MKM belső ellenőrzéséről rendelkezett. Meghatározta a belső ellenőrzés alapvető feladatait, a belső ellenőrzés rendjét, egyes elemeinek működését, módszereit, eljárási rendjét. Az 1999. április 1-jével kiadott felügyeleti és belső ellenőrzési szabályzat a 15/1999. (II. 15.) Korm. rendelet alapján mindkét ellenőrzési rendszer működését együttesen szabályozta. A szabályzathoz csatolt mellékletek (minták) tartalmilag és formailag megfelelő és szükséges kellékeit képezik az ellenőrzési feladat előkészítésétől a befejezésig tartó folyamatnak. Az OM közigazgatási államtitkára 1999. júliusban útmutatót adott ki, amely a felügyeleti és a belső ellenőrzés eljárási és végrehajtási rendjét vezetői szintenként és szervezeti egységek szerint részletesen előírta.
Az Ellenőrzési Főosztály működését ügyrendben szabályozták. A tárca statútumában, feladataiban történő változásoknak, az ellenőrzéssel szembeni új elvárásoknak megfelelően az 1992. évi ellenőrzés és a felügyeleti ellenőrzés rendjét, ügyrendjét 1995-ben és 1998-ban módosították. Több új feladat jelent meg a jelenleg is hatályos ügyrendben (szakképzési támogatások felhasználásának ellenőrzése, a controlling típusú ellenőrzések, a közbeszerzési eljárások, a szabadkézi vétellel történő beszerzések ellenőrzése). Az új feladatok is indokolták, hogy az Ellenőrzési Főosztály elnevezését Elemzési és Ellenőrzési Főosztályra változtassák. A főosztály dolgozói rendelkeznek az érvényes munkaköri leírásokkal. A munkaköri leírások a felülvizsgálatot követően egységes, tipizált nyomtatványok kitöltésével 1997. óta érvényesek. A munkaköri leírások tartalma teljes körű, minden lényeges adatot, információt tartalmaznak. Az Elemzési és Ellenőrzési Főosztály felügyeletét a közigazgatási államtitkár látja el. Ez kiterjed az éves munkatervek készítésére, a terven felüli vizsgálatok kezdeményezésére, az éves beszámolók elkészítésére, az ellenőrzési feladatok folyamatos figyelemmel kísérésére és beszámoltatására. A Főosztály szervezetileg két osztályból áll. A tárcához tartozó szervezetek struktúra-változása miatt a Vállalati Ellenőrzési Osztály átalakult Költségvetési Támogatások Ellenőrzési Osztállyá és ennek keretében funkcionál a függetlenített belső ellenőrzés is. Az Osztály tevékenysége az új feladatokkal lényegesen megváltozott. Az Intézményi Ellenőrzési és Elemzési Osztály feladata nem változott. A minisztérium vezetése fontosnak tartotta a belső ellenőrzési rendszer korszerűsítését, a vezetői döntésekben való hasznosításának növelését. Ennek érdekében 1997-ben államtitkári, illetve miniszteri értekezleten döntés született a belső ellenőrzési rendszer továbbfejlesztéséről, a szabályzatok felülvizsgálatáról, a pénzügyi kötelezettségek számítógépes nyilvántartásáról, a függetlenített belső ellenőrzés megerősítéséről, a személyes felelősség növeléséről, az ellenőrzési tapasztalatok szélesebb körű hasznosításáról. A javaslatokat és az intézkedési tervet a miniszteri értekezlet elfogadta, - amelyek a tárca ellenőrzési rendszere valamennyi eleme megerősítését szolgálták - ezek azonban csak részlegesen valósultak meg. Az SZMSZ korszerűsítése, kiegészítése, egységes szerkezetbe való foglalása, karbantartása az ellenőrzési területet is beleértve nem teljesült határidőre. A belső ellenőrzési szabályzat tervezete 1998. év közepén
elkészült, azonban nem adták ki. A főosztályokon a belső ügyrendek és munkaköri leírások csak részben készültek el. A pénzügyi kötelezettségekkel kapcsolatos egységes minisztériumi szintű számítógépes nyilvántartási rendszer, továbbá a minisztérium jogszabályokban előírt és magas szintű döntéseken alapuló határidős kötelezettségeinek (kormányzati, miniszteri, államtitkári értekezletek döntései) és teljesítésének egységes számítógépes nyilvántartási rendszere nem valósult meg. Az Ellenőrzési Főosztály engedélyezett létszáma 1992-1999. között 2118 fő között változott. Az engedélyezett létszám teljes betöltése anyagi okokból nehézségeket okozott, évente átlagosan két álláshely betöltetlen maradt. Az 1994. évi engedélyezett 21 fős létszámból 4 üres állást zároltak - miközben a belső ellenőrzésre 1 főt a Közigazgatási Államtitkári Hivatalból átcsoportosítottak -, a további években az engedélyezett létszám 16-17 fő volt. 1998-ban 1 fővel nőtt a létszám a szakképzési támogatások ellenőrzési feladatai növekedésére tekintettel. Jelenleg mind a 18 álláshely betöltött, ebből 1 álláshelyen szerződéses munkatársat foglalkoztatnak. A megnövekedett ellenőrzési feladatok főként a szakképzési támogatások területén további külső szakértők igénybevételét teszik szükségessé. A főosztály 18 fős létszámából az ellenőrzéssel foglalkozó 14 fő a szükséges iskolai végzettséggel, szakmai képesítéssel, gyakorlattal, 9 fő több diplomával rendelkezik. A szakmai képesítési feltételek az ellenőrzési munka végzéséhez megfelelőek. Az intézmények szakmai tevékenységének megítélése szükségessé tette a szakmai főosztályok bevonását az átfogó, ún. komplex ellenőrzésekbe. Az együttműködés az ellenőrzések tekintetében nem volt zavartalan és kellően eredményes, mivel a szakmai ellenőrzések megállapításai gyakran kerülték az egyértelmű értékelést, többnyire nem voltak alkalmasak a szakmai teljesítmények reális, konkrét megítélésére. Újabban - különösen a felsőoktatás területén - érzékelhető a javulás az együttműködésben, amelyet a 15/1999. (II. 15.) Korm. rendelet hatálybalépése is előmozdított.
3.2. Az ellenőrzések tervszerűsége, megalapozottsága A munkatervi témák ellenőrzési típus szerinti megoszlása alapján a kétévenkénti pénzügyi-gazdasági ellenőrzések voltak a dominánsak, ezeket - az intézmények kijelölésével - jogszabályi kötelezettséggel irányozták elő. Az 1992-99-es időszak első felében célvizsgálatok alig, vagy kevés számban jelentek meg a munkatervben, 1997-től azonban jelentős a számuk. Utóvizsgálatokat nem minden évben és csak egykét esetben állítottak be a munkatervbe, de a különböző ellenőrzéseknél
a korábban készített intézkedési tervek megvalósítását is vizsgálták. A 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet a kétévenkénti pénzügyi-gazdasági és az ötévenkénti komplex ellenőrzést megszüntette és a háromévenkénti átfogó ellenőrzést írta elő. Az OM 1999. évi ellenőrzési tervét a Korm. rendeletnek megfelelően, továbbá a felsőoktatási intézmények integrációjának előkészítése miatt miniszteri értekezleten módosították. A tervezett ellenőrzési témák száma az 1992-1999-es időszakban - az évenkénti 46-88 közötti szóródással 541 volt. Ebből az átfogó ellenőrzések száma 59, a kétévenkénti pénzügyi-gazdasági ellenőrzéseké 354, az egyéb (cél-, belső) ellenőrzéseké 128 volt. A teljesített ellenőrzések a 8 év alatt - kivéve 1996. és 1999. évet jelentősen elmaradtak a tervben jóváhagyottól. A teljesítés aránya 4575% között mozgott. Az elmaradás döntően a kétévenkénti jogszabály alapján kötelezően előírt pénzügyi-gazdasági ellenőrzések éves munkatervbe történő beállításával függött össze, mivel az ehhez szükséges kapacitásnak csak egy része állt rendelkezésre. Emellett az egyéb jellegű vizsgálatok elég jelentős kapacitást kötöttek le. A tervezett 59 átfogó ellenőrzésből 41 (69%), a 354 kétévenkénti ellenőrzésből 132 (37%) teljesült. A tervezett 128 egyéb ellenőrzéssel (cél-, belső) szemben 283 ellenőrzést folytattak le (221%), ami terven felül jelentkezett, és miniszteri, államtitkári elrendelésre történt. A megállapítások kiterjedtek az intézmények szervezeti, gazdálkodási rendjére, szabályszerű működésére, az erőforrások hatékony felhasználására és a jelentések megalapozott javaslatokat is tartalmaztak. A felsőoktatási és egyéb intézmények ellenőrzésére kialakított keret- programokat az intézmények sajátosságaival és az ellenőrzés kiemelt céljaival kiegészítették és pontosították. Az ellenőrzési megállapításokat adatokkal, dokumentumokkal, feljegyzésekkel, indokolt esetben meghallgatási jegyzőkönyvekkel támasztották alá. Különösen fontos volt a terven felüli, külön felkérésre végzett vizsgálatoknál a minél teljesebb körű dokumentáltság biztosítása, a személyes felelősségre vonás és egyéb eljárások megalapozásához. A rendőrségi nyomozati szakaszba került ügyekhez további adatokat, információkat kellett nyújtani, ami jelentős felügyeleti ellenőrzési kapacitást kötött le (pl. a közoktatási fejezeti kezelésű előirányzatok szabálytalan felhasználása miatt). A lefolytatott ellenőrzések a gazdálkodás, a működés rendszerbeni problémáira, a célvizsgálatok pedig adott intézmény, vagy tevékenység szabálytalan, jogszabályellenes gyakorlatára hívták fel a figyelmet. A szabálytalanságok ok-okozati összefüggésben való bemutatása általános és szélesebb körű tanúságokkal is szolgált. A megállapítások igen gyakran ismétlődő szabálytalanságokat, jogszabályokkal ellentétes gyakorlatot tártak fel, ami arra utal, hogy a problémák "újratermelődnek" és nem elég következetes a hibák megelőzése és kijavítása. Még indokolt esetben is igen kevés (1-2) a tervezett és lefolytatott utóvizsgálatok száma az összes ellenőrzési témához képest.
Bár megjegyezni szükséges, hogy valamennyi vizsgálat kitért az előző ellenőrzés intézkedési tervének végrehajtására. A lefolytatott ellenőrzések az elhatározott célnak megfeleltek, a konkrét megállapítások a javaslatok megalapozására és az intézkedések kezdeményezésére alkalmasak voltak, ezeket a megállapításokat az általunk átvizsgált esetek dokumentumai megerősítik.
3.3. Az ellenőrzési megállapítások és javaslatok hasznosulása Az ellenőrzési megállapítások és javaslatok hasznosítási módját jelentette az éves ellenőrzési tapasztalatok összegzése és miniszteri értekezlet elé terjesztése. A minisztériumi vezetés átfogóan és a részleteket súlypontozva megfelelően informálódott az ellenőrzési megállapításokról, a javaslatokról, az intézkedések végrehajtásáról. Az éves beszámolók gazdag tartalommal és konkrétsággal adtak számot a végzett munkáról. A költségvetési pénzügyi-gazdasági ellenőrzések tapasztalatai szerint a gazdálkodási fegyelem, a belső irányítási rend, a számviteli előírások betartása nem volt kielégítő; a meglévő intézményi belső szabályzatok több esetben hiányosak voltak vagy hiányoztak; fokozódtak az intézmények finanszírozási problémái, több intézménynél pénzügyi hiány keletkezett; az intézményi belső ellenőrzések színvonala nem javult, hiányoztak ehhez a feltételek, alapfeladatuknak nem feleltek meg. Ezek a problémák a vizsgált intézményi kör több mint 50%-ánál jelentkeztek. A célvizsgálatok a nyilvántartások hiányosságait, a pénzügyi kötelezettségvállalások hiányát, a számlanélküli átutalások, a szerződéses teljesítések szabálytalan igazolását, a hiányos elszámolást az alapdokumentumok hiányát vetették fel. A megállapítások alapján a főosztály a szükséges intézkedéseket az ellenőrzött intézményeknél kezdeményezte. A javaslatok teljesítésére esetenként hosszabb egyeztetést követően - az ellenőrzött szervek intézkedési tervet készítettek, felelős és határidő megjelöléssel. A főosztály az intézkedési tervek teljesítését figyelemmel kísérte és az éves beszámoló jelentésben a végrehajtás alakulását is értékelte. Az ellenőrzött intézményeknél az éves intézkedési tervben szereplő javaslatok teljesítése 57-68%, a részben teljesítetteké 17,7-19%, a nem teljesítetteké 13-24,8% között szóródott. Összességében a javaslatok teljesítési és részben teljesítési aránya együtt 1994-1998-ig változó arányú volt (65-87% között), de jellemző volt a 80% fölötti arány. Figyelemreméltó azonban a nem teljesítés aránya is (pl. 1997-ben 24,8% volt).
A felügyeleti és belső ellenőrzési vizsgálatok és a fejezet éves zárszámadása között nehéz kapcsolatot, összhangot teremteni. Az átfogó és a pénzügyi-gazdasági ellenőrzések folyamatot értékelnek, több éves időszakot fognak át. A beszámolók adott költségvetési év feladatainak teljesítéséről adnak számot. Az ellenőrzések évenként nem fedik le a teljes intézményi kört. A fejezeti beszámoló az intézményi beszámolókra és a szakterületi értékelésekre épít. Az ellenőrzési programokból és a jelentésekből kitűnik, hogy a fejezetnél az intézmények ellenőrzése kiterjed a mérlegvalódiság, a teljesség, a leltárral való alátámasztás vizsgálatára is. Az OM fejezeti szintű teljes körű ellenőrzésének a teljesség, a valódiság irányába való elmozdulásához több létszámra, felhasználható adatbázisra, szoftverre lenne szükség. Szabályozást, kötelező előírást igényelne az alapadatok, a háttérdokumentumok, tanúsítványok előkészítése és bevezetése a Kincstár közreműködésével. Még ez esetben is felmerül azonban, hogy a fejezethez tartozó mintegy 74 intézmény auditálási kapacitás-igénye hogyan oldható meg. A fejezet auditálásához az intézmények auditálására is szükség lenne saját hatáskörben. Az auditálás és a jelenlegi kormányzati felügyeleti és belső ellenőrzési tevékenység eltérő típusú feladatok, változatlan feltételekkel a két feladat együtt nem oldható meg. Az auditálási típusú ellenőrzések lennének EU-kompatibilisek, de ennek infrastruktúrális, személyi és jogszabályi feltételei még nincsenek meg.
4. A korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításainak, javaslatainak hasznosulása Az 1992-1998. közötti időszakban az Állami Számvevőszék a fejezetet érintően többféle, eltérő mélységű és irányultságú vizsgálatot végzett. A fejezet pénzügyi-gazdasági helyzetét átfogóan - az 1989-1991. évekre kiterjedően - 1992-ben ellenőrizte. A Magyar Köztársaság a mindenkori tárgyévi költségvetésének tervezési és beszámolási munkájának ellenőrzése keretében rendszeresen vizsgálta az MKM fejezet tervezési és beszámolási tevékenységét. 1996-ban megvizsgálta a főiskolák és egyetemek állami támogatásának alakulását. 1998-ban három egyházi intézmény (Vitéz János Római Katolikus Tanítóképző Főiskola, Zsámbéki Katolikus Tanítóképző Főiskola, debreceni Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola) költségvetési támogatását és a főiskolák gazdálkodását. 1995-ben a költségvetési fejezetek jóléti célú kiadásainak és jóléti intézményei működésének ellenőrzése keretében az MKM ez irányú tevékenységét, majd 1999ben elvégezte a jóléti célú kiadások utóellenőrzését is. Az 1992-ben végzett átfogó pénzügyi-gazdasági ellenőrzésünk a rendszerváltozással összefüggő kormányzati munkamegosztás módosulásának időszakát tekintette át.
Az MKM az 1992-ben lezárt vizsgálatunk megállapításaira, a javasoltaknál lényegesen szélesebb körű, nagyon részletes intézkedési tervet készített 1993. elején, amelyben számba vették a vizsgálat közben már megtett intézkedéseket (nemzetiségi könyvkiadás, nemzetiségi, közművelődési egyesületek támogatása az 1993. évi költségvetésben 5 alcímen; a Nemzeti Kulturális Alap törvénytervezetének elkészítése, a Kormány által a Parlamenthez való benyújtása, a PHARE program alapítványai alapító okiratának, folyószámla szerződésének elkészítése, az alapítványokról készített számítógépes nyilvántartás bővítése, az alapítványoknak, egyházaknak addig nyújtott, szabálytalan, saját hatáskörű támogatás megszüntetése) és további 30 pontba foglalták a már megkezdett és tervezett intézkedéseiket. Az MKM fejezeti irányítását, továbbá a minisztériumi működést érintő megállapításokat, javaslatokat hasznosították (részletesebb programok a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzéseknél; az intézményi erőforrásokkal való gazdálkodásban a takarékosság és célszerűség szempontjaira figyelemfelhívás, a kincstári vagyon fokozott védelme, a Magyar Állami Operaháznál komplex felügyeleti ellenőrzés lefolytatása; a minisztérium berendezéseinek szabályszerű leltározása; a beruházási ügyrend véglegesítése; a minisztériumban lévő képzőművészeti alkotások analitikus nyilvántartásba vétele). Az intézkedési tervben foglaltak nagy része az oktatási és kulturális ágazat szakmai irányításához szükséges jogszabályi háttér megteremtését célozta. Megszülettek a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv., a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. tv., a "Felzárkózás az európai felsőoktatáshoz" Alapról szóló 1993. évi XXI. tv. és egyes végrehajtási jogszabályok (a tankönyvvé nyilvánítás, a tankönyvtámogatás, valamint az iskolai tankönyvellátás rendjéről szóló 1/1994. (II. 3.) MKM rendelet (jelenleg az 5/1998. (II. 18.) MKM rendelet a hatályos). A Nemzeti Alaptantervről szóló jogszabályt csak 1995-ben adták ki (130/1995. (X. 26.) Korm. rendelet). A képzési normatívák bevezetéséről a felsőoktatásban a 154/1996. (X. 16.) Korm. rendelet intézkedett (jelenleg a 72/1998. (IV. 10.) Korm. rendelet a hatályos). A kulturális ágazatot illetően adott esetben csak évek múlva sikerült a törvényi szabályozást tető alá hozni (a műemlékvédelemről szóló 1997. évi LIV. törvény., a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997. évi CXL. törvény., az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény.)
A felsőoktatással kapcsolatos ellenőrzésünk a jelenhez közelebbi időszakot fog át, megállapításai, javaslatai ezért aktuálisabbak. A bennük foglaltak teljesítésének értékelésére a felsőoktatási integrációt illetően kitértünk. A Magyar Köztársaság éves költségvetésének tervezésével, de főként a teljesítésről szóló beszámolóval kapcsolatos jelentéseink a fejezeteket felügyelő szervek vezetőinek számos, tartalmát tekintve nagyrészt ismétlődő javaslatot fogalmaztak meg (intézmények alapító okiratainak, működése, gazdálkodása szabályozottságának felülvizsgálata; a vállalkozási tevékenység kezelése a számviteli rendben; a beszámolók alátámasztása érdekében a leltározási szabályzatok aktualizálása; a többi gazdálkodási szabályzat aktualizálása; vevőkövetelések, szállítói kötelezettségek analitikus nyilvántartása, a költségvetés általános (cél)tartalékból nyújtott, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatokból kapott támogatások felhasználásának részletes értékelése; a számszaki és szöveges beszámolók értékelése, befizetési kötelezettségek érvényesítése). Az MKM-re nevesítetten javaslatok megfogalmazása nem jellemző. A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló jelentésünk az MKM-nek javasolja: "Törekedjen az intézmények átszervezésével, átalakításával, teljes vagy részleges megszüntetésével kapcsolatos előzetes tervek, elgondolások megvalósítására." A jelentéseinkben megfogalmazott javaslatok áttételesen érvényesülnek a minisztérium feladat- és szervezetrendszerében. SZMSZ és ügyrendi szinten sem nevesítik ezt a feladatot. Ugyanakkor a minisztériumi belső munkamegosztásból következően két funkcionális területre tartozik, a fejezeti gazdálkodási és ellenőrzési feladatokat ellátókra. A gyakorlatban a fejezetekhez tartozó intézmények pénzügyi-gazdasági ellenőrzése keretében realizálódik. A minisztériumi tárgyévi ellenőrzési tevékenységről készült beszámolók - az elemzés igényével is fellépve - ezen kérdéskörökre kitérnek. Folyamatosan meglévő hiányosságként állapítják meg, hogy az alapító okiratok nem naprakészek és/vagy hiányosak, az intézmények működési és gazdálkodási rendje nem kellően szabályozott, számos esetben lelhetők fel különböző gazdálkodásipénzügyi szabálytalanságok (kötelezettség-vállalás, előirányzatmódosítás terén). A javaslatok egy része megoldódik azáltal, hogy a megfelelő szabályzatokat adnak ki fejezeti szinten (számvitel, fejezeti kezelésű előirányzatok). A miniszterelnök és az illetékes egyházak vezetőinek felkérése alapján 1998-ban megvizsgáltuk az esztergomi és zsámbéki katolikus és a
debreceni református tanítóképző főiskolák állami támogatását a vonatkozó törvények és megállapodások figyelembevételével. Az ellenőrzés alapján az OM operatív intézkedésként a 3 főiskola pénzügyi egyensúlyának biztosítása érdekében egyszeri, működéshez történő hozzájárulást biztosított 60 M Ft összegben. Ebből a Kölcsey Ferenc Református Tanítóképző Főiskola 10 M Ft-ot, a másik kettő 25-25 M Ft-ot kapott, egyúttal a debreceni főiskolára nem rótta ki a minisztérium az 5 M és a 800 e Ft (jogcímek: létszámcsökkentés többletköltségeinek céltól eltérő, illetve a hallgatói előirányzatoknak az állami szabályozástól részben eltérő felhasználása) visszafizetését. Az OM ellenőrzése során - utóellenőzési jelleggel - megvizsgáltuk az egyszeri támogatás felhasználását, valamint a főiskolák gazdálkodásában azóta bekövetkezett változásokat. Megállapításainkat a 3. sz. függelékben foglaltuk össze.
5. Néhány kijelölt költségvetési intézmény gazdálkodásának áttekintése A fejezeti kezelésű előirányzatok pénzeszközeinek szétosztását követően helyszíni ellenőrzéssel győződtünk meg a különböző célokra, eltérő módon és feltételekkel, - de többnyire pályázati úton - folyósított szakmai célú támogatások felhasználásának célszerűségéről és eredményességéről, (1. sz. függelék) erre kijelölt felsőoktatási intézmények gazdálkodásának néhány vonatkozásáról is igyekeztünk képet alkotni, ezzel is teljesebbé téve a fejezet egésze gazdálkodásának bemutatását. Az ellenőrzött intézmények gazdálkodásáról tett megállapításainkat a 2. sz. függelékben ismertetjük.
Mellékletek 1. sz. függelék 2. sz. függelék 3. sz. függelék
