00-06 számú keretszerződés

Agrosynergie Groupement Européen d’Intérêt Economique

30-EK-0197396/00-06 számú keretszerződés

A közös agrárpolitika keretében az olajbogyó-ágazatban alkalmazott intézkedések értékelése

Összefoglaló 2009. november

Összefoglaló – A KAP keretében az olajbogyó-ágazatban alkalmazott agrárpolitikai eszközök értékelése Agrosynergie – 2009. november

Agrosynergie Groupement Européen d’Intérêt Economique

Az egyesülés az alábbi társaságokból áll:

ORÉADE-BRÈCHE Sarl

és

COGEA S.p.

64 chemin del prat - 31320 Auzeville FRANCIAORSZÁG

Via Po 9 - 00198 Róma OLASZORSZÁG

Tel.: + 33 5 61 73 62 62 Fax: + 33 5 61 73 62 90

Tel.: + 39 6 853 73 518 Fax: + 39 6 855 78 65

E-Mail: [email protected]

E-Mail: [email protected]

2009. november Ezt az Európai Bizottság által finanszírozott tanulmányt az AGROSYNERGIE Európai Gazdasági Egyesülés készítette. Az itt bemutatott elemzések, következtetések és vélemények kizárólag a szerzőket kötelezik, és nem feltétlenül tükrözik az Európai Bizottság álláspontját.

2


Az értékelés célja az olajbogyó-ágazat támogatási eszközeinek hatásvizsgálata az ágazatnak az egységes támogatási rendszerbe (ETR) való 2006. évi bevezetése óta (1782/2003/EK tanácsi rendelet). Az értékelés tartalmazza a termelési támogatás ETR-be történő beillesztését, Cipruson a terület alapú egységes támogatási rendszert, a termeléstől való részleges függetlenítést (Spanyolország), a 69. cikket (Görögország és Portugália), az ágazat szereplőinek szervezeteire vonatkozó munkaprogramok támogatását (Olaszország, Görögország és Franciaország), a kiegészítő nemzeti közvetlen kifizetéseket, és a ciprusi állami támogatásokat. Az értékelés a hatékonyságra, az eredményességre, a nem várt hatásokra, és ezen intézkedéseknek a külső összefüggéseire irányul. Ezen kritériumok statisztikai adatok, a mezőgazdasági számviteli információs hálózat (FADN) adatai, valamint öt – Andalúziában (Spanyolország), Pugliában (Olaszország), Alentejóban (Portugália), Krétán (Görögország) és Cipruson végzett – esettanulmány alapján kerülnek elemzésre. Az értékelés legfőbb korlátját az ágazatban 2006. január 1-én bevezetett reform óta eltelt rövid idő jelenti, melyet tovább erősít az olajbogyó-ágazatra jellemző változatlanság, továbbá az utóbbi években a piaci árak igen szokatlan alakulása (2005 októberétől 2006 májusáig nagyon magas árak, majd 2006 és 2009 között 50%-os csökkenés). Az eszközök olívatermelésre gyakorolt hatásai: mennyiségek, területek és elhelyezkedés A termelt mennyiséghez (tonna) kötődő támogatásról a termeléstől független támogatásra történő átállás következménye elméletileg az, hogy a piacnak újra jelentős szerep jut a termelői döntések befolyásolásában. Rövidtávon ennek általában az intenzitás csökkenését kellene eredményeznie az intenzív rendszerekben, valamint a termelés felhagyását azokban a rendszerekben, ahol az értékesítés árbevétele nem fedezi a termelési költségeket. Hosszabb távú hatásként számolni lehet a területek csökkenésével, és a termelésnek a komparatív előnyökkel rendelkező területekre történő átrendeződésével (gépesíthető és öntözhető sík területek). A termeléshez kötött támogatások fenntartása részben korlátozhatná ezeket a hatásokat. Voltaképpen az adatokat elemezve a területek növekedésének tendenciáját látjuk az 1980-as évektől, ami a termelés intenzifikációjával jár (ültetvénysűrűség, gépesítés, öntözés, fajták) az öntözhető sík területeken. Ezek a fejlesztések a reformot megelőző intézkedésekhez (termelési támogatás és a KAP 2. pillérének támogatásai), valamint külső tényezőkhöz (a munkaerő költségének növekedése, magas eladási ár és keresletnövekedés) kapcsolódnak. Korai még a reform vizsgálata a területekre gyakorolt hatások szempontjából. Mindazonáltal elmondható, hogy az olajfa-ültetvények kivágását korlátoznia kellene a kivágás magas költségének, a mezőgazdasági alternatívák hiányának számos olajbogyó-termelő térségben, valamint a Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapot (HMKÁ) előírásainak, melyek az egységes támogatási jogosultságok (ETR-jogosultság) aktiválását a kivágási tilalom szabályainak betartásától teszik függővé Spanyolországban, Olaszországban és Portugáliában. Ami a termelés intenzifikációját illeti, úgy tűnik, hogy az a reform után is folytatódik. Mindamellett az időszak végén több helyen elmaradt a betakarítás (legfőképpen a hagyományos extenzív rendszerekben), melynek mértékét nehéz megbecsülni. Továbbá csökkenő műtrágya-felhasználás tapasztalható. A termeléstől való függetlenítés hozzájárul ezekhez a folyamatokhoz, ugyanakkor a legfőbb mozgatóerő az olaj árának csökkenése (és az input anyagok árának növekedése). Ezek a folyamatok, és szélsőséges esetekben a termelés felhagyása, felerősödhetnek, amennyiben a piaci viszonyok nem javulnak. A hagyományos extenzív rendszerek felhagyása negatív környezeti (tűzvész és talajerózió kockázatainak növekedése), tájképi és szociokulturális hatással járhat. Ugyanis – bár a HMKÁ-előírások magukban foglalják a földek minimális művelésére vonatkozó szabályokat – hatékonyságuk mégis azoktól a támogatási szintektől függ, melyekből a gazdaságok részesülnek: amennyiben ezek túl alacsonyak (a kevéssé termelékeny kis gazdaságok esete), akkor ezek a gazdaságok könnyen lemondhatnak róluk. Ami a termeléstől való függetlenítés kivételeit illeti (a termeléstől való részleges függetlenítés Spanyolországban, valamint a 69. cikk Görögországban és Portugáliában), a területekre és a termelésre vonatkozóan semmiféle hatás nem volt kimutatható.

3


Az eszközök minőségre gyakorolt hatásai A támogatások termeléstől való függetlenítésének elméletileg meg kellene szüntetnie az előző rendszer torzító hatásait, és javítania kellene a minőségen, amennyiben a minőségi termelés relatív jövedelmezősége javulna a termeléstől való függetlenítés esetében. Mindazonáltal az olajbogyótermelésben a minőség és a mennyiség nem mindig zárja ki egymást. Sőt, nem egyedül a piac gyakorol hatást a minőségi termelés jövedelmezőségére: a vidékfejlesztési rendelet (1698/2005/EK rendelet) eszközei, a kereskedelmi jogszabályok, a technológiai újítások és a termékpálya szerkezete középtávon szintén hatással vannak a mezőgazdasági kínálatra. Korai lenne még a reform esetleges hatásainak a vizsgálata a termelés minőségére vonatkozóan. Ezzel szemben megerősíthetjük, hogy az alacsony árak jelenlegi konjunktúrája (2008-2009) kedvezőtlenül hat a minőségi termelésre, mivel arra ösztönzi a termelőket, hogy csökkentsék a termelési költségeket. Pedig a fogyasztói kereslet kedvez a minőségi olaj mennyiségi növekedésének. E konjunkturális hatáson kívül az árdifferenciálásnak, a mennyiségek és a fogyasztói kereslet alakulásának elemzése alapján az alábbi következtetéseket vonhatjuk le: ▪

A szűz olajok esetében, Észak-Olaszországban és Portugáliában, ahol a termelők árdifferenciálást alkalmazhatnak az extra szűz olajak javára, a termeléstől való függetlenítés megerősíti a minőségi termelés dinamikáját. Ezzel szemben Spanyolországban, ahol az extra szűz olívaolaj kevésbé népszerű, a „minőségi” stratégia valószínűleg nem alakul ki.

▪

Az OEM/OFJ (földrajzi árujelzők) eseteiben a termelés dinamikája és jövedelmezősége is függ az OEM/OFJ-től, de a főbb értékesítési csatornák (nagy-, és közepes áruházak) jelenlegi felépítése nemigen teszi lehetővé, hogy a termelő megfelelően részesüljön. Márpedig a reform nincs hatással ezekre a tényezőkre.

▪

A biogazdálkodás esetében az ágazat fejlődésének tényezői kevéssé kötődnek az értékelt eszközökhöz. Fejlesztésének útjában legfőképpen a feldolgozási és az értékesítési nehézségek állnak. Másfelől a biológiai termelés jelentős vidékfejlesztési támogatásban részesül, melytől nagymértében függ a fenntartása.

Abban a két államban, ahol a 69. cikk bevezetésre került, a jogosultsági kritériumok hatékonynak bizonyulnak a minőségi kockázatokra vonatkozóan. Azonban Portugáliában a támogatások szétosztása túlságosan széleskörű és kevéssé hatékony (szűz és extra szűz olajok együtt). Ráadásul, ha a mennyiségi támogatás mellett döntenek, akkor azzal korlátozzák a támogatás összhangját az ágazattal, mivel nem kedvez a gyenge hozamú OEM-eknek. Görögországban a területalapú támogatás választásával elkerülhető ez a természetellenes hatás. Mindamellett ha az integrált, a bio- és OEM/OFJ termelések hasonló támogatásban részesülnek, akkor a támogatás végül is arra ösztönözné a termelőket, hogy a legkevésbé korlátozottat, azaz az integrált termelést fejlesszék. Végül a felmérések azt mutatják, hogy a piaci szereplők szervezeteinek munkaprogramjai Olaszországban, Görögországban és Franciaországban jelentős mértékű pozitív hatással járultak hozzá a minőség és a nyomon követhetőség javításához. Az eszközök árakra gyakorolt hatásai Elméletileg a termelési támogatások megszűntetése leállítja a termelés növekedésének ösztönzését, melynek az árak emelkedését kellene maga után vonnia. Márpedig 2006 óta egy általános és jelentős termelői árcsökkenést figyelhetünk meg. Ez a csökkenés magának az olajbogyó-termelésnek a természetéből adódik: a termelés rugalmatlanságából, a korábban megvalósult telepítésekhez kapcsolódó mennyiségi növekedésből, valamint a palackozókkal és nagykereskedőkkel folytatott tárgyalói hatáskörök koncentrációjából. Ráadásul ezt a csökkenést vissza a jelenlegi környezetben kell értelmezni, amikor is a mezőgazdasági termékek árának általános csökkenése figyelhető meg. Mindezekhez a tényezőkhöz viszonyítva az ágazat támogatási rendszere csak másodlagos tényező.

4


Az eszközöknek az ágazatra gyakorolt strukturális hatásai A reformnak elméletileg a legrosszabb teljesítményű gazdaságok kilépését kellene eredményeznie. Ez módosíthatja a termelőágazat szerkezetét. A szerkezetre vonatkozó vizsgálat adatainak elemzése az olajbogyó-termelő területek koncentrációját mutatja az utóbbi évtizedekben. Azonban a reform után Pugliában, Andalúziában és Krétán a gazdaságok számának növekedését állapíthatjuk meg, ami új termelők megjelenésével magyarázható az ágazatban. Ezzel szemben Alentejóban a területek még jelentősebb koncentrációját figyelhetjük meg, ami a kevésbé jövedelmező gazdaságok felszámolásával magyarázható. Úgy tűnik, hogy a piaci szereplők szervezeteire vonatkozó munkaprogramok támogatása ösztönzi a termelőket a szervezetekhez való csatlakozásra, és így az ágazati struktúra kialakításának egyik eszközévé válhat (Olaszországban, Franciaországban és Görögországban). Az eszközök versenyképességre gyakorolt hatásai A jövedelmezőség vizsgálata A vizsgálat alapjául a MSZIH 2003-2006-os adatai szolgálnak, ami korlátozza a reform következtében kialakult jövedelmezőség vizsgálatát (kizárólag 2006-os adatok). Továbbá a MSZIH nem tartalmazza a „hobby” gazdaságokat, amiből nagyon sok van az ágazatban. A vizsgálat mindamellett segít abban, hogy tisztán lássuk (a vizsgált minta alapján) az 50% felett szakosodott gazdaságok jövedelmezőségi tényezőit. Megállapíthatjuk, hogy a reform előtti időszakban a támogatások gyakran a jövedelmezőség jelentős részét képezték (régióktól függően 30-tól 80%-ig). A jövedelmezőség eltérései az öntözött és nem öntözött gazdaságok között nem mindig egyértelműek (Pugliában azok, de Andalúziában nem). A nagygazdaságok munkaegységre eső jövedelmezősége egyértelműen magasabb, mint az ágazati átlag (+40-től +175%-ig). A feldolgozott irodalom valamint a megbeszélések alapján, a „hobby” gazdaságok kevésbé jövedelmezőek, vagy egyáltalán nem azok. Mégis fennmaradnak, mivel az olajbogyó-termelők többféle tevékenységet is folytatnak, olajfaültetvényeiknek pedig jelentős örökségi értéket tulajdonítanak. A 2006-ban kezdődött árcsökkenéssel szembeni érzékenység felmérése Elemeztük a gazdaságok árcsökkenéssel szembeni érzékenységét. Ezt az elemzést jelentős tényezők korlátozták, mivel egy olyan MSZIH minta került felhasználásra (2005-2006-os átlag), amely nem tartalmazza a „hobby” gazdaságokat, és egyéb jelentős előfeltételezéseket kellett tenni. Az azonban kimutatható, hogy kedvező piaci feltételek mellett is (2005 -2006-os átlagár), a gazdaságoknak mindössze 40%-a (ETR-jogosultság nélkül), illetve 60%-a (ETR-jogosultsággal) tudja az alkalmazottaik átlag keresetének megfelelő szinten megfizetni a családi munkaerőt. Alacsony áraknál (2009-es helyzet), a fenti arányok 15%-ra és 29%-ra csökkennek. A valóságban a gazdálkodók elfogadják, hogy jövedelmük alacsonyabb a munka becsült alternatív költségénél (nyugdíjasok, a jövedelem javulásának reménye, földjáradék, más tevékenység, stb.). Ezért maradhatnak fenn azok a gazdaságok is, amelyek elemzésünk alapján nem jövedelmezőek. A várakozásokkal ellentétben, az árcsökkenéssel leginkább érintett gazdaságok nem feltétlenül kedvezőtlen adottságú területen fekszenek (kivéve Krétán), és nem feltétlenül ezek a legkisebb gazdaságok (Kréta és Puglia). Az olajbogyó-termelés jövedelmezősége az alternatív kultúrákhoz viszonyítva Számos olajfaültetvény olyan marginális területekre szorult, ahol nincs lehetőség más mezőgazdasági termelésre, aminek következtében az egyes kultúrák nem „versengenek” az erőforrásokért. Az alternatív lehetőségekkel rendelkező térségekben már több éve elterjedtek az intenzív olajfaültetvények (kivéve Pugliában), melyek hosszútávon az alternatív kultúrákéval közel azonos várható jövedelmezőséget mutatnak (még akkor is, ha az MSzIH gyakran ettől eltérő következtetésekre jut is). 5


Az eszközöknek a termelők jövedelmére gyakorolt hatásai A történelmi referencián alapuló függetlenítésnek elméletileg nincs hatása az egyéni támogatási szintekre, és a termelők jövedelmére sem volna szabad hatást gyakorolnia. A gyakorlatban a „hobbytermelők” és/vagy több lábon álló termelők nagy jelentősége, valamint a termelési rendszerek változatossága miatt nehéz megbecsülni a jövedelemszínvonalakat. Sőt, az utóbbi években az árak felére csökkenése erőteljes hatással volt a jövedelmekre. Méltányosság tekintetében, a termeléstől való függetlenítés alóli kivételek (Spanyolországban, Görögországban és Portugáliában) sem tették lehetővé a támogatások újra elosztását egy meghatározott gazdálkodói csoport számára, és ennek következtében a gazdaságok és/vagy régiók közötti különbségek csökkentését sem. Összhang a piaci eszközök és a KAP második pillérje között Nem állapítottunk meg ellentmondást vagy inkoherenciát az ETR-jogosultság és a vidékfejlesztési intézkedések között a versenyképesség, a minőség, a környezet, és a szociális területek tekintetében. Jóllehet, a KAP 2. pillérének támogatásai a környezettudatos művelési rendszerek fejlesztésének és a minőségi termelés legfontosabb tényezőjeként jelennek meg az ágazatban, a közösségi szabályozás szintjén fennáll a két pillér közötti átfedés kockázata az említett területeken. Végül is számos eszköz létezik, melyek célja a bio-, az integrált és az OEM/OFJ termelés fejlesztése, amelyek között gyakran igen nehéz tisztán megérteni a kapcsolódás logikáját, mivel az olajbogyó-ágazatnak nincs hivatalos stratégiája: 69-. cikk, a vidékfejlesztés élelmiszerminőségi rendszereire vonatkozó támogatásai, agrárkörnyezeti intézkedések és munkaprogramok külön-külön tartalmaznak fejlesztési koncepciókat. Olaszországban a vidékfejlesztés beruházási támogatásainak és a munkaprogramoknak átfedési pontjai is lehetnek. Az eszközök eredményessége Nagyon nehéz az eredményességet tanulmányozni. A termelők jövedelmének fenntartása és stabilizálása tekintetében a termeléstől függetlenített kifizetések konstrukciójukból adódóan nagyon hatékonyak, mivel a támogatás közvetlen, termelési kötelezettség nélkül. Csak a gazdálkodás költségei és a feltételrendszer követelményszintje csökkenthetik az eredményességet. A felmérés alapján elmondható, hogy a rendszer általánosságban egyszerűsödött, de a kapcsolt támogatások fenntartása bonyolíthatja a helyzetet. Az eszközök koherenciája a 2003-as reform elveivel és az EU globális célkitűzéseivel (növekedés, foglalkoztatás, fenntartható fejlődés és Római Szerződés) Az eszközök koherensek a 2003-as reform elveivel és az EU globális célkitűzéseivel: a mezőgazdasági munkahelyek és jövedelmek fenntartása, egy a piaci keresleten alapuló ösztönzési rendszer bevezetése, a gazdaságok versenyképességének javítása, műszaki fejlesztések, környezetvédelem. Ugyanakkor a strukturális és természeti egyenlőtlenségek, valamint az olajbogyó-termelés sajátosságai figyelembe vételének hiánya a megvalósítás módjában, nevezetesen a termeléstől való függetlenítés kivételeinek meghatározásában, nincsenek összhangban a társadalmi kohézió, és a hosszú távú versenyképesség célkitűzéseivel. A versenyképesség magas szintű fenntartása valóban nehezen egyeztethető össze a hagyományos extenzív gazdaságok fenntartásával, és a marginális térségek használatával.

Ajánlások Figyelme véve a munkaprogramok pozitív hatását a minőségre, a nagy teljesítményű és környezettudatos termelési technikák fejlődését és értékesítését, továbbá potenciális szerepüket az ágazat szerkezetének kialakításában, javasoljuk a munkaprogramok támogatásának megőrzését.

6


Görögországban és Portugáliában a 69. cikk megvalósításának hatékonyságában tapasztalt hiányosságok ellenére, mely a célzott támogatások hiányából adódik, javasoljuk az ilyen típusú támogatások megőrzését (jelenleg 68. cikk) bizonyos feltételek figyelembe vételével: ▪

a célkitűzések világos, ambiciózus és kvantitatív megfogalmazása;

▪

a megvalósítás konkrét módszereinek és a kiválasztási kritériumoknak a definiálása (pl.: sűrűség, nem öntözött, lehetőség szerint KAT-tal kapcsolatban);

▪

lehetőség szerint a hagyományos extenzív rendszerek maximális előnyben részesítése, melyek környezeti és társadalmi értéke széles körben elismert.

Kívánatos volna a közösségi jogszabályok felülvizsgálata, amennyiben ennek az eszköznek igazi értelmet akarunk adni. Ami a termelés minőségét illeti, mely az olívaolaj-ágazat legfontosabb „aduja”, a többi, kisebb költséggel előállított növényi olajokhoz viszonyítva, különösen ajánljuk az alábbiakat: ▪

bizonyosságot szerezni arról, hogy a termelői csoportok által ajánlott minden OEM/OFJ valóban kapcsolatban áll egy adott területtel, és ezáltal erős marketing eszközzel látni el a termelőket, lehetővé téve a származáshoz, eredethez kapcsolt minőség promócióját;

▪

átgondolni a nagy területekre kiterjedő, címkézésre, védjegyre vonatkozó rendelkezések előnyeit és hátrányait;

▪

pénzügyi támogatást nyújtani a kísérő intézkedésekhez (például képzések a marketing stratégiákról) a piaci szereplők szervezeteinek, illetve más szervezeteknek is (például biogazdaságok szövetkezetei).

A versenyképességre vonatkozóan általánosságban az értékelés kimutatta, hogy a földtulajdonosi szerkezet elaprózódása korlátozhatja a gazdaságok versenyképességét (nevezetesen a gépesítési beruházások visszafogásával). Ajánljuk tehát a földbirtokszerkezet átalakítását az érintett, különösen a gépesíthető területeken (síkságok). Figyelembe véve az ágazat sajátosságait, az olajbogyó-termelés nagymértékben hozzájárul a táj fenntartásához, a környezet megőrzéséhez és a vidéki térségek társadalmi-gazdasági fejlődéséhez, melyek egyben a vidékfejlesztés törekvései is. Ezért a vidékfejlesztés és az 1 pillér eszközeinek összekapcsolását és összehangolását folyamatosan figyelemmel kell kísérni minden területen, a támogatások jobb szinergiájának biztosítása, továbbá az átfedések kezelése, illetve elkerülése érdekében.

7

00-06 számú keretszerződés

Recommend Documents