-1 I ^ ï - S. psw^ ^fc#' M S W m. rl^m^

@..

VROM O

www.wom.nt

l ' l ' -l, l ^#;I I W I J C rl^m^

I ^ '

' ï -S

1D96/-1 pSw^

^fc#'

M S

W m.

- '1' f^^rt' 3 i-, ^ '

www.vrom.nl

Lessen uit 10 jaar SOMS en REACH gebundelde onderzoeksrapporten over de evaluatie van SOMS en REACH 1998-2008 behorend bij het boekje

'De chemie van beleid'

Directoraat-Generaal Milieu Directie Stoffen, Veiliglieid en Straling Rijnstraat 8 Postbus 30945 2500 GX Den Haag

juni 2008

'ist&ne van VROM AfdeHng Kenniscentrum Bibüotheek, ipc 840 Postbus 20951 2500 EZ Den Haag Exemolaarnummer:

Lessen uit 10 jaar SOMS en REACH Gebundelde onderzoeksrapporten over de evaluatie van SOMS en REACH 1998-2008 behorend bij het boekje "De chemie van beleid; lessen uit 10 j a a r SOMS en REACH". Elke gebeurtenis, elk proces ziet er anders uit, afhankelijk van de invalshoek van waaruit ernaar gekeken wordt en de context waarbinnen de kijker zich bevindt. Zo ook de vemieuwing van het beleid voor chemische stoffen die zich in Nederland ontrolde vanaf 1998; via het programma Strategie Omgaan met Stoffen (SOMS) dat naadloos overging in de onderhandelingen over REACH (de Europese verordening die de Registratie, de Evaluatie, beperkende maatregelen en de Autorisatie van CHemische stoffen regelt) en de implementatie van REACH. Bewindspersonen kijken daar in retrospectief, maar ook tijdens het proces iets anders tegenaan dan een Tweede Kamerlid. Hetzelfde geldt voor Europese Parlementsleden, Europese Commissarissen, het intemationale bedrijfsleven, de nationale en intemationale milieufederaties, de ambtenaren in 27 EUlidstaten, de rijksambtenaren bij de Nederlandse ministeries, de deskundigen van de beleidsondersteunende rijksinstituten. Een evaluatie van de beleidsvemieuwingsprocessen SOMS en REACH zou geen recht doen aan de complexiteit van die processen als niet al deze verschillende gezichtspunten en hun contexten aan de orde zouden komen. Vandaar dat VROM halverwege 2007 aan histituut Clingendael, de Universiteit van Maastricht en de Erasmus Universiteit Rotterdam opdracht heeft verleend om de SOMS- en REACH-processen te evalueren op basis van de diepgang en de breedte die de vele betrokkenen bij deze processen wensten (beleidsmakers, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en leden van maatschappelijke organisaties). Deze bundel bevat de onderzoeksrapporten, stageverslagen en gepubliceerde artikelen op basis waarvan de samenvattende publicatie "De chemie van beleid; lessen uit 10 jaar SOMS en REACH", is geschreven. Die publicatie is op 24 juni 2008 aangeboden aan Secretaris-Generaal J.H. van der Viist van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer als evaluatieverslag van een proces van beleidsvemieuwing in Nederland en in Europa op het gebied van chemische stoffen. In deze bundel zijn achtereenvolgens de volgende documenten opgenomen: • Stof tot nadenken: Nederlandse belangenbehartiging in het Europese Stoffenbeleid (Instituut Clingendael), 2008. • Punching above its weight: Interactiepatronen in de totstandkoming van REACH (Universiteit Maastricht), 2008. • Schaken op meerdere borden: De interactie van de Nederlandse overheid met het bedrijfsleven met betrekking tot SOMS en REACH (Erasmus Universiteit Rotterdam), 2008. • Kennis is macht: De rol van de Nederlandse overheidsexperts bij REACH (Erasmus Universiteit Rotterdam) 2008. • De betrokkenheid en rol van de NGO's in de periode 1998 -2007 tijdens het beleidsontwikkelingsproces SOMS (Strategie Omgaan Met Stoffen) en tijdens het onderhandelingsproces REACH (Registratie, Evaluatie, Autorisatie van Chemicaliën), Samenvatting van Stageverslag Bas van Huut, Universiteit Leiden, 2008. • De invloed van de door Nederland georganiseerde workshop over de REACH impact studies op de totstandkoming van de REACH Verordening, Samenvatting van Stageverslag Michiel Smulders, Universiteit Tilburg, 2008. • De Uitvoeringswet REACH: stof tot nadenken over de uitvoering van Europese verordeningen, J.K.B.H. Kwisthout, A. Swart-Bodrij, H.E. Woldendorp, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2007, p 141-151. • "REACH komt, de WMS gaat". De uitvoering van REACH m Nederland, H.E. Woldendorp, A. SwartBodrij, J.K.B.H. Kwisthout, Milieu & Recht 2007, nr. 8. Dr. Dick W.G. Jung Hoofd Afdeling Stoffen en Normstelling, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

STOF TOT NADENKEN: NEDERLANDSE BELANGENBEHARTIGING IN HET EUROPESE STOFFENBELEID E V A / R E A C H : 'Basisevaluatie'

& deelondetzoek 'Interdepartementaal' Eindrapport

Dr. Mendeltje van Keulen Drs. Mirte M. van den Berge Prof.dr. Jan Q.Th. Rood

Nederlands Institniut voor Intematiorule Betrekkingen Clingendael Oingendad European Studies Programme Qingendad 7 2597 V H Den Haag Telefoon: 070-3245384 Fax 070-3740669 E-maiL [email protected] Websits: vyww.dingendael.nl

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING

1

l.IÎLEIDING

3

2. VAN

S O M S NAAR

REACH EEN

8

RECONSTRUCTIE

3. KRACHTENVELD, COÖRDINATIE, CONTROLE EN DRAAGVLAK

21

4. BEVINDINGEN

33

5. AANBEVELINGEN

40

Bijlagen: I Lij s t van afkortingen en hun betekenis II Form de structuur standpuntbepaling en afstemming REACH III Lijst van respondenten IV Sam enstdüng projectteam V Literatuudijst

Instituut Clingaidael

© GESP, Eindappoit EVA/REACH, april 2008

SAMENVATTING

Vanaf eind jaren negentig heeft de Nededandse overheid het chemische stoffenbeleid actief vernieuwd Stond aanvankelijk de ontwikkeling van de nationale Strategie Omgaan Met Stoffen (Kabinetsnota SOMS, 2001) centraal, in de daaropvolgende jaren werd de weg naar de Europese bdeidsarena gevondeiL Dit culmineerde in intensieve betrokkenhdd van Nededandse bdeidsambtenaren bij de totstandkoming van de nieuwe Europese verordening voor registratie, autorisatie en evaluatie van chemische stoffen (verordening R E A C H , 2006). Om de dodstsUingen van Nededand/VROM te realiseren, moest op een aantal parallelle spedvelden (binnen de overheid, met belangenorganisaties en bednjfsleven, tilateraal en binnen de Europese instdlingen) worden gespeeld. In voorliggende evaluatie wordt deze aanpak van SOMS en REACH vanuit Nederland/VRGM geanalyseerd en gewaardeerd, teneinde lessen te trekken voor een effectieve bdangenbdiartiging in toekomstige Europese dossiers. Dit gebeurt aan de hand van dne deelvragen: — — —

wat wilde Nededand/VROM bij SOMS/REACH berdken (de inzet) hoe is hiertoe geopereerd (de aanpak); en wat is er bereikt en wat was de Nederlandse bijdrage aan deze doelrealisatie?

Hiertoe zijn het proces en de inhoudelijke discussie op EU-niveau en binnen Nededand gereconstrueerd, met bijzondere aandacht voor de interdepartementale afstemming binnen Nededand. De belangrijkste bevinding van dit rapport is dat het SOMS/REACH traject in een aantal opzichten als voorbeeld kan dienen van een door Nededand/VROM succesvol aangepakt 'groot* Europees dossier. Door een doordachte inzet en aanpak, waarbij veel stakeholders'm. de voorbereiding werden betrokken, is een aantal bekende valkuilen in de coördinatie en implementatie van Europese dossiers vemaeden. De inhoudelijke analyse leert dat ved van de zorgen en voorkeuren van Nederland/VROM in de tekst van de verordening zijn vertaald. Vier specifieke succesfactoren springen in het oog: —

De ^ro-)actieve aatpak, op basis van kennis en betrokkenheid, door de detachering van een nationale expert bij de Europese Commissie in de schrijffase, maar ook door de actieve presentie en inbreng vanuit de Nededandse ovedieid in de raadswerkgroep en in bilaterale contacten. — Het vroegtijdig bepalen van prioriteiten van de in^t, zoals vastgelegd in de SOMS-nota's en Kamerbrieven over REACH. Tegdijk heeft de Nederlandse ddegatie flexibüiteit getoond, door deze punten gedurende het proces aan veranderingen op het Europese spedveld en in de nationale politieke verhoudingen aan te passen — De nadruk op 'Europese' oplossingen, in plaats van een nadruk op het eigen belddsgdijk Was aanvankdijk de specifieke filosofie achter SOMS de inspiratie voor de Nederlandse inzet^ de inspanningen werden gedurende het proces meer gericht op Europese compromisvorming. — Het borgen van inteme consistentie en integ'aliteit van de belan^nafmging door de voorbereiding van de standpuntbepaling in een dossierteam.; het gebruik van de kadeiinstructie, transparantie van de informatievoorziening en de ruime mogelijkheden voor de inbreng van dedbelangen op vaste momenten in het bdddsproces. Hoe kan Nededand/VROM, naar aanleiding van deze bevindingen zijn inzet op Europese dossiers optimaliseren? In het slothoofdstuk wordt een aantal aanbevelingen gedaan Twee lessen' uit REACH springen in het oog:

Instituut CHngaidael

© GESP, Eindapport EVA/REACP^ april 2008

—

Onderschat het Europees Parler:ent niet In de reconstructie valt op dat Nederland/VROM bewust ved capaciteit heeft ingezet op Raadsfase en minder op de behandeling door het Europees Padement, als medebesHsser op dit dossier. Om het nsico te vermijden dat pi:inten die in de Raad met succes zijn binnengehaald door EP amendementen verzwakken of hdemaal verloren gaan, ügt een aandachtspunt bij het integraal inzetten van de EP-fase bij strategievorming voor 'grote' dossiers. Dit geldt zeker nu de macht van deze instdling onder het Verdrag van Lissabon nog zal toenemen — Houd deelbelangen beirokken en waarborg int^raliteit Het was niet voor alle betrokken ministenes tijdens de onderhandelingen mogelijk ora in het hoge tempo mee te spden en daarbij intem voldoende (politieke) steijn en inhoudeUjke inbreng te genereren De integrale belangenafweging van Europese voorstellen, zoals REACH, die voor Nededand van groot belang zijn, vergt dat op hoog-ambtdijk en/of politiek niveau wordt geborgd dat alle betrokken departementen voldoende tijd en capadteit vrijmaken Tevens moet tijdens de onderhandelingen een moment van evaluatie en terugkoppeling worden ingebouwd, om de onderhandelingsstratê en âpadteitstoedekng desgewenst te herzien. Zo kunnen alle partijen en dedbelangen met kennis van zaken en politieke betrokkenheid in een intensief proces als REACH (blijven) participeren. Europese onderhandelingen zijn per definitie een kwestie van geven en nemen. Dit vergt van alle betrokkenen het realisme om liet eindresultaat op waarde te schatten. Succes bkjkt vanuit dit perspectief uit de constatering dat niemand helemaal tevreden is, oftewd iedereen een beetje content Vanuit dit oogpunt bezien heeft de zoektocht naar een compromis op het intensieve dossier REACH, waaraan Nededand ontênzeglijk buitengewoon actief heeft bijgedragen, zonder meer zijn vmchten afgeworpen.

Instituut Cüngaidael

© CESP, Eindapport EVA/REACH april 2008

HOOFDSTUK i INLEIDING

1.1. j4chtefffvnd onden^k Vanaf het dnde van de jaren negentig was het overheidsbdeid in Nederland en Europa ten aanzien van chemische stoffen in beweging. De risico's van een groot ded van de stoffen die in de Europese Unie (EU) worden geproduceerd, verhanddd of gebruikt, waren nog onbekend. Bovendien was het bestaande EU-beleidskader dermate ontoerdkend, dat de uitvoering tekort dreigde te schieten Om te komen tot een veiliger, effectiever en samenhangend kader voor het omgaan met stoffen werden initiatieven ontplooid voor belddsherziening. In een samenspraaktraject met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties werd vanaf 1999 op het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtdijke Ordening en Milieubeheer de Strategie Omgaan met Stoffen (SOMS) ontwikkeld. ^ De strategienota SOMS werd m intensieve ambtelijke voofberdding in maart 2001 door de Ministerraad vastgestdd Onderwijl was het thema stoffenbeleid ook op EU-niveau in de aandacht Op initiatief van een coalitie van 'groene' lidstaten, waaronder Nededand, publiceerde de Europese Commissie in februari 2001 het Witboek dat een eerste aanzet gaf voor een herziening van de versnipperde Europese weten regelgeving op dit terrein.^ Het Commissievoorstd van oktober 2003 leidde in december 2006 na uitvoerige onderhandelingen met Europees Padement en lidstaten tot de verordening 'REACH'. De verordening reguleert de registratie, evaluatie en autorisatie van meer dan 30.000 chemische stoffen in en door de lidstaten. Deze twee processen van b d d d en regelgeving (SOMS, REACH en hun onderlinge samenhang) staan centraal in dit onderzoek, waarbij de aandacht in het bijzonder uitgaat naar de inzet en aanpak vanuit lidstaat Nederland, meer spedfiek het ministerie van VROM. Het onderzoek waarvan in dit rapport verslag wordt gedaan, is in de periode oktober 2007 tot en met april 2008 uitgevoerd door een projectteam van het Clingendael Europese Studies Programma (CESP), in opdracht van het ministerie van VROM, directie Stoffen, Afvalstoffen en Straling, afdeling Stoffen en Normstelling.^ Het voorliggende rapport presenteert de analyse, bevindingen en aanbevelingen van de zgn. 'basisevaluatie' van de processen rond SOMS/REACH en van de daarin geïntegreerde dedstudie 'interdepartementaal'. 1.2. De uitdaging van nationale EU-dossieraanpak

De doelstelling van dit onderzoek is de Nederlandse aanpak van SOMS en de inzet en aanpak van REACH, een van de grootste dossiers die in Bmssel gespedd heeft de afgelopen decennia, achteraf te waarderen en lessen te trekken uit het vedoop van dit proces voor het toekomstig opereren op vergelijkbare dossiers.'* Daarm.ee past deze analyse in een reeks van studies over de (nationale) bdangenbehartiging op Europese dossiers.* Uit voomoemde studies kan een aantal

1) 2) 3) 4) 5)

In hetEngds vertaald als: Strategy on theManagement of Substances (SOMS). Witboek Strategie voor ccn toekomstig Chemische stoffenbddd, COMJ(2001)88 def, 27 februari 2001. 2ie voor de samenstdling van het projectteam Bijlage IV. In de Toekomstagenda Milieu is REACH aangeduid als een voorbcdd van het 'beter omgaan met Brussel', met name vanwegs de actieve en initiërende rol die Nededand heeft gepeeld bij de totstandkoming van de verordening 2ie in dit verband het advies van de Raad van State, Kamerstukken ii 2005/06, 29 993, nr.22 en de reactie van het kabinet op dit advies, Den Haag, 23 mei 2006, BCamerstukken ii 2005/2006, 29 993, nr. 27, dc Raad voor het Openbaar Bestuur, Nationale coördinabe van EU-bdeid: een politiek en proactief proces. Den Haag 2004, Adviesraad Internationale Vraagstukken, De Europese Unie en de band met de burger. Den Haag 2005 (briefadvies); Rood, J QTh, S.J. Nollen, M van Keulen en GA. T M Arts, Nederiand en de totstandkoming van EU-milieutichdijncn Instituut Clingendael, Den Haag, december 2005, Eindrapport van de 'Gemengde Commissie Sturing EU-aangdegisnheden', Den Haag 2005. Adviesraad Internationale Vraagstukken, Europa Een PrioriteitI,

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH apnl 2008

aandachtspunten worden gedestilleerd, die samen zeker geen 'recept' voor succes vormen, maar tenminste belangrijke ingrediënten bevatten voor effectief Brussels opereren (zie tabel 1.1). Een dergelijk analysekader is van bdang voor de waardering en beoordeling van de casuïstiek SOMS en REACH: waar liggen aandachtspunten en/of valkuilen en hoe kunnen deze tijdig en optimaal worden geredresseerd c.q. venmeden? In de uitgebreide Europese Unie van 27 lidsbatsn is het voor alle spders (lidstaten; instjslHngen; bedrijven en belangenorganisaties) een uitdaging om de dgen inzet op prioritaire dossiers vorm te geven en invloed te verzekeren. Een eerste relevante factor voor effectief Europees opereren is derhalve evident de mate van deskundigheid, betrokkenheiden activiteit van een actor. O p het eerste gezicht Hjken de nationale overheden van de lidstaten op dit complexe speelvdd in het voorded te zijn, vooral vanwege hun 'vaste' plek aan tafel in de Raad. De Nederlandse ovedieid richtte zich traditioneel ook op deze 'koninklijke weg' van nationale belangenbehartiging. Anderzijds is het gezien de vde dossiers waarin het EP als mede-wetgever naast de Raad optreedt, allang niet meer mogdijk om louter op deze instelling —dw.z. de Raad- te vertrouwen Daaruit volgt het belang van zorgvuldige 'timing' ds tweede aspect van belangenbehartiging. Omdat capacitdt per definitie schaars is en Nederland het in de uitgebrdde Unie niet van getalsmacht moet hebben, betekent een degelijke Europese strategie vooral ook keui^ maken. Dit begint al m.et het bepalen van de aard van de verhouding tussen nationale en (voorgenomen) Europese bdddsvorming. Wanneer Nederland louter reageert op voorstdlen uit Brussel, dreigt het gevaar dat deze voorstdlen door de penvoerder (in de meeste gevdlen de Europese Commissie) al dermate zijn vormgegeven, dat deze niet meer kunnen worden bijgestuurd. P robleem-exporterende agenda-setting betekent dat Nederland zoekt naar een Europese oplossing voor een nationaal probleem. Het probleem met deze strategie in een uitgebreide Unie is dat een grote hoeveelhdd belanghebbenden in Bmssel vanuit deze drijfveer de EU agenda trachten te beïnvloeden. Deze kanttekeningen bij de aanpak van nationale dossiers in het recente vededen hebben ertoe geldd dat het streven steeds Bmssel te beïnvloeden dm.v. pro-actieve agenda setting, waarbij de overhad tijd^ probeert vanuit nationde bdddsdoelstsUingen de Europese agenda (mede) te bepalen Aangezien de Europese Conimissie in het Europese bdeidsproces het recht van initiatief voor nieuwe wetgevingsvoorstdlen heeft, is door departementen in de afgelopen jaren veel gdnvesteerd in de Comrrussie. De door de Commissie gebruikte expertcomités zijn een bdangrijke fase voor het leveren van vroegtijdige input en het is meer dan vroeger usance om de boodschap die daar door Nederlandse vertegenwoordigers wordt afgegeven af te stemmen Maar ook het structureel investeren in detacheringen van ovedriddsambtenaren bij het Commissie-apparaat en de uitvoerende diensten en het ondediouden van een gedegen netwerk van (niet dleen Nederlandsel) Commissie-ambtenaren zijn voor deze fase crudaal. Bij het beïnvloeden van de agenda-setting en schrijffase kan ook gebruik worden gemaakt van andere actoren die de Commissie beïnvloeden, zoals belangengroeperingen, het bedrijfsleven of intemationale organisaties. Met alle nadruk op een vroegtijdige en pro-actieve in^t is het onverminderd van bdang dat in de besluiivormingsfase, waarin de Raad van Ministers en het Europees Padement het voorstel amenderen en aannemen, voldoende steun wordt gemobiliseerd om er daadweikdijk voor te zorgen dat het voorstd in de gewenste vorm wordt aangenomen. Het bekleden van het EU-voorzitterschap, zoals in het geval van Nededand in de tweede helft van 2004, geeft een lidstaat vaak die kans, omdat de aandacht voor de EU in die periode binnen de eigen administratie groter is dan normaal en meer mensen en middden beschikbaar zijn Een voorzitterschap vergt echter ook gepaste neutraliteit^ zodat de inhoudelijke belangenbehartiging onder het ambt te lijden kan hebben. Ook wanneer sprake is van doordachte bdddskeuzes, is de vorm waarin deze invloedspogingen worden gegoten nadmkkelijk van minstens even groot belang als de inhoudelijke afwîng die aan

Den Haag 2006, Keulen, M van 2006 Going Europe or Going Dutch, How the Dutdi government Shapes European Union policy, Amsterdam; AUP.



de interventie vooraf gaat Het vanuit een open houding aanbieden van argumenten en kennis is cmciaal, waarbij de ervaring leert dat een te sterke nadmk op het 'eigen gdijk' contra-productief kan werken In de presentatie van eigen ideeën moet dus altijd de nadruk g d ^ d worden op de wijze waarop het Europee compromis weriibaar en duurzaam kan worden vormgeven. Een volgende voorwaarde voor effectief opereren waaraan in de literatuur ved belang wordt gehecht is het 'spreken met één mond', oftewel coherentie en interne consistentie van de (nationale) inbreng. Voor de Rijksoverhdd gddt daarbij, in tegenstdlii\g tot single-issue organisaties, dat gdijktijdig de bdans tussen alle betrokken dedbdangen in het oog moet worden gehouden, teneinde te komen tot een weriseHjk integrde aanpak van dossiers. In het kader van de dedstudie naar de interdepartementale belangenafweging bij REACH is daarom niet alleen de vraag naar het verloop van het proces van stan<ûntbepaling van belang, maar ook nadrukkelijk de vraag aan de orde hoe en in wdke mate tot een dergelijke integrale belangenafweging is gekomen Hier ügt voor de Nederlandse overhad een uitdaging, vanwege de Haagse stmctuur van departementale afstemming, met een relatief grote autonomie voor individuele (vak-)departementen In combinatie met de politiek-bestuudijke traditie van 'polderen' waarin controverses in een vroeg stadium tussen experts worden beslecht, en de traditioneel lage padementaire betrokkenhdd, ügt het risico van monopolisering en verkokering op de loer. Het 'strategisch' aanpakken en uitzetten van prioritaire dossiers vergt daarentegen dat op hoger niveau in de ovediddsorganisatie een afweging wordt gemaakt van die dossiers op de Europese agenda, die voor de Rijksovedidd van bijzonder (groot) bdang zijn Vervolgens is het zaak om deze aandacht tot en met de fasen van implementatie en uitvoering vast te houden om (juridische) problemen in het 'natrajectf te vooricomen. Ook Her ligt een bijzondere uitdaging, onder meer vanwege het grote aantd actoren dat in het algemeen bij uitvoering van EU beleid is betrokken, de rdatief korte termijnen van invoering* en het fdt dat in de ovediddsorganisatie tussen voorbereiding en uitvoering over het algemeen nog een muur is opgetrokken. Factoren efïecüef opereren in de EU: " Deskundigheid, betrokkenheid, en activiteit van een actor " Timing en prioritering " Vroegtijdige en pro-actieve inzet ° Gericht op Europees compromisvorming ° Coherente en intern consistente (nationale) belangenafweging en inbreng

Tabd 1.1 Zoals uit deze paragraaf en tabel 1.1 moge blijken, worden aan actoren en organisaties die Europees actief willen zijn — en daarmee aan de overheden van de Hdstaten — nogal wat eisen gestdd om hun interventies - in de ogen van alle betrokkenen - succesvol te laten zijn In hoofdstuk 4 zal worden aangegeven in wdke mate deze aandachtspunten een rol hebben gespeeld in de Nederiandse aanpak van het REACH-dossier. Daarbij dient opgemerkt te worden dat als gevolg van de complexiteit, dynamiek en tijdsdruk van Europese processen deze nadruk op 'maakbaariidd' tegeüjkertijd enigszins moet worden gerelativeerd In de praktijk blijkt het voor alle speleis die in Brussel actief willen zijn al een h d e opgave, met hun per definitie beperiste capacitdt, waar mogdijk kansen te grijpen en effectief in te spelen op nieuwe omstandiêden Europees 'succes' kan wat dat betreft ook minimaal worden gedefinieerd; als het zoved als mogelijk 'voorkomen' of 'afhouden' van ongewenst of slecht passend beleid De Nededandse overheid heeft zich echter in het geval van het Europese stofferibeldd nadrukkelijk ambitieus betoond, door zijn positie binnen de EU ds voorloper of 'trekker* op dit gebied te willen vertalen in invloed op de vormgeving van een nieuw Europees beleidskader. Zeker na afloop van een dergelijke, qua inhoud ambitieuze en qua proces uitermate intensieve casus als SOMS/REACH, is het met de luxe van 'inzicht achteraf zeer waardevol om lessen te trekken. Dat is de ambitie van de analyse die in dit rapport wordt gepresenteerd.

6)

Dit gddt 2eker in het geval van REACH, een verordening die binnen 20 dagen kracht van wet had.


© CESP, Eindajôrt EVA/REACH april 2008

1.3. O p : ^ en methode Gedurende de onderzoeksperiode is door de onderzoekers op basis van literatuuronderzoek, interviews met betrokkenen, een uitgebrdde analyse van (onderzoeks-) rapporten, officiële stukken en documenten over SOMS en REACH en toetsing van de bevindingen aan opvattingen uit de wetenschap en bdddspraktijk, inzicht gekregen in de drie invalshoeken van dit evaluatieonderzoek De onderzoeksvragen van de basisevduatie waren daarbij de volgende: 1. 2. 3.

In hoeverre heeft Nededand/VROM de in het kader van het Europese beleid ten aanzien van chemische stoffen geformuleerde inzet/doelstdlingen gerediseerd? Wat was het Europese krachtenveld waarbinnen Nederiand bij dit dossier opereerde? O p wdke wijze heeft Nededand/VROM geopereerd op dit dossier?

Vanwege de complexe belangenconstellatie bij SOMS/REACH, is de wijze waarop de verschillende dedbelangen in de standpuntbepding zijn meegenomen een bdangrijke dimensie in de evaluatie van de totstandkoming van REACH. Ten dnde een b e d d te krijgen van dit proces binnen de Rijksoverheid, is een aantd deelvragen uitgelicht in een spedfieke andyse in het kader van het EVA/REACH deelproject 'interdepartementad'. Omwüle van de consistentie van de rapportage zijn de analyse en bevindingen van deze deelstudie in dit dndrapport gd'ntegreerd. De volgende spedfieke onderzoeksvragen stonden in deze deelstudie centrad: a. Welke actoren binnen de Rijksoverheid zijn op welk moment betrokken geweest bij de totstandkoming van onderhandehngsstandpunten in het REACH proces? Hoe verhouden deze actoren zich tot elkaar en, in het bijzonder, tot de dossiertrekkers VROM/EZ? b. Hoe is het proces van standpuntbepalir^ v o r m g a v e n gedurende de verschillende fasen in het onderhandelingsproces over REACH? In het bijzonder: — Wdke formele stmcturen en informde processen kenmerkten de interactie tussen betrokken actoren? — O p wdke wijze is de coördinatierol in dit proces vormgegeven? — Hoe is omgegaan met mogelijke belangentegensteUingen en op wdke wijze is gekomen tot gedeelde ondedianddingsinstructies? c. Welke invloed heeft het proces van standpuntbepaling gehad op, enerzijds inhoudelijk, het bereikte resultaat in REACH; en anderzijds procesmatig, de gevolgde strategie en tactiek? Door middd van dossieronderzoek, literatuuronderzoek en interviews is een reconstructie gemaakt van de verschillende fasen van het bdeidsproces. Hierbij wordt gebrmk gemaakt van de metihode van intensieve proces-andyse. In de in dit rapport gepresenteerde evduatie staat het perspectief van de Nederiandse overindd/VROM centraal Interacties en contacten met andere organisaties en insteUingen, met name andere betrokken departementen, het padement, het bedrijfsleven, kenniscentra en niet-gouvemementde organisaties, andere lidstaten en Europese instellingen spden daarbij echter vanzelfsprekend een grote rol en zijn ook nadrukkelijk bij deze evduatie betrokken. Naar aanleiding van een analyse van documenten en verslagen zijn aan de hand van een vragenlijst in totad 25 gesprekken gevoerd met direct bij het dossier betrokkenen bij de Rijks ovedieid, het bedrijfsleven, de Europese Commissie en het Europees Parlement'' De vraag die in deze gesprekken aan de orde was, betrof die naar de dgen rol en betrokkenheid van respondenten bij het proces van SOMS en REACH, met bijzondere aandacht voor de in het bovenstaande geformuleerde onderzoeksvragen. D o d van deze gesprekken was ook om te bezien of en in hoeverre volgens respondenten in meer algemene d n lessen te trekken zijn uit beide trajecten voor het Europees opereren van Nederland/VROM. Door de interviews is een breed zicht gekregen op de standpunten van de verschillende dedbelangen en hun betrokkenhdd en ervaringen in de processen SOMS/REACH.

De keuze van respondenten is afgKtcmd met de overige dedondetzoekcn van EVA/REACH, waardoor in dit onderzoek tevens gsbruik kon worden gemaakt van materiaal van andere onderzoeksteams.

Instituut CHngmdael

© CESP, Einds^ôrt EVA/REACH apnl 2008

1.4. Indelif^ r c ^ r t De opzet van het vervolg van dit rapport is ds volgt I

•

In hoofdstuk 2 wordt een ^ o b d e reconstructie gepresenteerd van de processen van totstandkoming van SOMS en vervolgens REACH,, met spedfieke aandacht voor de wijze waarop SOMS in de tijd weerslag heeft gekregen op REACH, de poütiek-maatschappelijke context en hoe REACH zich vedioudt tot de oorspronkelijke ambities van SOMS; de invloed van SOMS op het nationde en Europese krachtenvdd en belangrijke momenten in het proces van initiatief, agendering, onderhandelingen en besltdtvorming betreffende het dossier REACH.

•

In hoofdstuk 3 staat een analyse van het proces van stancûntbepaling en coördinatie tussen VROM, EZ en de overige departementen centrad en de wijze waarop het padement, het bedrijfsleven en niet-gouvemementele organisaties (NGO's) bij dit dossier zijn betrokken Ook wordt de aanpak van de uitvoering en implementatie in dit dossier besproken Vervolgens wordt ingegaan op de podtie van Nederland en de afstemriaing van het nationde standpunt in het Europese krachtenveld en de wijze waarop is omgegaan met Commissie, Raad en Europees Padement

•

De belangrijkste bevindingen uit de reconstmctie en andyse worden uiteengezet in hoofdstuk 4. Hier wordt temggegrepen op de onderzoeksvragen, teneinde een beeld te schetsen van de aanpak, resultaatsbereiking en waardering van de Nederiandse rol in de totstandkoming van SOMS/REACH

•

O p basis van de bevindingen van dit onderzoek wordt in hoofdstuk 5 een aantd aanbevelingen geformuleerd voor de Nededandse belangenbehartiging in EU verband, die ds Iddraad kunnen dienen voor de toekomstige aanpak van soortgelijke dossiers.


© CESP, Eind^)port EVA/REACH april 2008

HOOFDSTUK

2 V A N SOMS N A A R REACH:

E E N RECONSTRUCTIE

In deze reconstructie wordt een ^ o b d e schets gegeven van het proces van de totstandkoming van REACH. Gezien de bepeikte omvang van dit onderzoek kunnen immers niet alle onderdelen van dit bijna tien jaar durende proces worden behanddd. Waar toepasselijk zullen aspecten nog verder aan bod komen in de navolgende hoofdstukken De Nederlandse inzet in de REACH onderhandelingen en een vergelijking tussen deze inzet en het eindresultaat van REACH zijn in dit hoofdstuk opgenomen in aparte kaders. In tabd 2.1 worden een aantal belangrijke data in de totstandkoming van REACH opgesomd, welke verder zullen worden toegelicht in de loop van het hoofdstuk. Dit hoofdstuk concentreert zich explidet op de formele onderhanddingen en inbreng van overheden Informde onderhanddingen en ook lobby's van het bedrijfsleven en NGO's hebben ontegenzeggelijk een grote invloed gehad op de totstandkoming van REACH, dit samenspd van de overhad met het bedrijfsleven en NGO's wordt bdicht in hoofdstuk 3.' Belangrijke data in d e totstandkoming van R E A C H : April 1998 Informele Milieuraad Chester Raad vraagt de Commissie om hervorming stoffenbeleid Juni 1999 Febmari 2001 Witboek Strategie voor Chemische Stoffen Juni 2001 Raadsconclusies Witboek November 2001 EP reactie Witboek Mei - juni 2003 Intemetconsultatie Oktober 2003 Commissievoorstel (2003)644 Oktober 2005 EP positie in eerste le2ing December 2005 Raad Politiek Akkoord Juni 2006 Gemeenschappelijk Standpunt Raad December 2006 EP positie tweede lezing en compromis Raad en EP Juni 2007 REACH treedt in werking

TabdZl 2.1. Achtergrond een schets van het stoffenveld

De Europese Unie is d sinds 1967 actief op het gebied van bdieersing van chemische stoffen^ In 1979 werd het Europese stoffenbdeid aangepast, waardoor stoffen die na september 1981 op de markt kwamen moesten voldoen aan (beperkte) informatievereisten en testvoorschriften. Stoffen die reeds op de markt aanwezig waren (ger^streerd vóór september 1981), konden zonder extra beperkingen worden verinandeld Halverwege de jaren negentig werd door experts uit een aantal Hdstaten met een 'vooitrdskersrol' op stoffengebied vastgesteld dat de handdsbarrières dankzij het Europese en intemationale stoffenbddd waren weggenomen, zonder dat dit EU-breed gepaard ging met de gewenste substantide toename van kennis over verhanddde stoffen en de veraste bescherming van volksgezondhdd en müieu. Het bestaande stoffenbdeid werd ds ontoereikend ervaren omdat er onvoldoende infonnatie gegenereerd werd over stoffen van vóór 1981, en doordat de bewijslast voor het verantwoord gebruik van stoffen gehed bij de overheid lag, waar onvoldoende capadteit aanwezig was voor het in kaart brengen van de mogdijke risico's. ^^

8)

Voor een uitgsbreide analyse verwijzen wij rwar EVA/REACH Dedonderzoek Bedrijfsleven van Erasmus Universiteit en EVA/REACH Dedonderzoek NGO's, stageverslag Bas van Huut, Universiteit Leiden. 9) 2ie bijvoorbedd ^Richtlijn inzake de indeling de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen' (Dir 67/548/EEG) uit 1967. 10) Zie voor een analyse van de bepakingen van dit systeem en de uitvoering bijvootbedd Troblcmen met de uitvoering van Bestaande Stoffen Verordening" ingekomen document onder Diversen ingebracht tijdens de Raad van Milieu op 16 december 1997.



2.1.1. Agendering In het Bevoegde Autoritaten Overleg, ^^ waar Nederland op b d a d s - en expertniveau actief in dednaiïi, werd de noodzaak voor een overkoepdend beleid gevoeld en werd een Zwartboek opgesteld Na afstemming op expertniveau door Oostenrijk, Denemarken, Finland, Zweden en Nederland is dit punt aan de orde gesteld tijdens de informde Milieuraad van aprü 1998. Een jaar later, in de Raadsconclusies van juni 1999, werd de Commissie opgeroepen tot een herziening van het destijds sterk versnipperde stoffenbeleid. De oproep viel gdijktijdig met het SLIM initiatief dat binnen de Coramissie gericht was op het verhogen van de werkbaarindd van bestaande EU wetgeving. ^^ 2.1.2. Het Witboek Chemische Stoffen Naar aanleiding van de 'review' van de Europese Commissie over het fimctioneren van vier bestaande instrumenten^'' en diverse debatten in de Milieuraad zette de Commissie haar ideeën voor een nieuw overkoepelend stoffenbdeid op papier in het 'Witboek Chemische Stoffen', dat in febmari 2001 gepresenteerd werd.^'' De doelstdlingen van het Witboek waren drieledig: het handhaven van een hoog beschermingsniveau voor mens en müieu; een effectief ftmctioneren van de inteme markt; en het verbeteren van de mogelijkheden van de industrie tot innovatie en het verstedsen van de concurrentiepositie. Om deze doelstellingen te bereiken voorzag het Witboek in één overkoepdend systeem van regdgeving voor bestaande (vóór september 1981 op de EUmarkt) en nieuwe stoffen (na september 1981 op de EU-markt), volgens een nieuw systeem van registratie van die stoffen die boven 1 ton per jaar op de EU-markt gebracht werden Stoffen die in volumes boven de 100 ton per jaar op de EU-markt kwamen, dienden beoordedd t& worden Voor de meest gevaarlijke stoffen, waarvoor stringente controle in toepassing noodzakelijk werd geacht, voorzag het 'TOtboek een op maat gesneden autorisatieprocedure. De verantwoordeüjkhdd voor het aanleveren van de vereiste gegevens en de beoordding van risico's werd bij de industrie g d ^ d en gefaseerd ingevoerd op basis van volume. De doelstdkngen van het Witboek werden in de Raadsconclusies van juni 2001 door de Hdstaten breed onderschreven, al werd de Commissie gevraagd bepadde punten met betrekking tot de uitvoering van het voorstel te verduideHjken of aan te passen. Punten van zorg die in de Raadscondusies werden opgenomen waren o.a spedde zorg voor de gezondhdd en veiHgheid van werisnemers; het beperist houden van de kosten; de beperking van het gebruik van stoffen met een hoog risico tot duideHjk omschreven gevaüen; het aangeven van reddijke periodes voor de industrie om te voldoen aan de informatieverpHchtingen; en sancties voor het bedrijfsleven indien niet voldaan zou worden aan de eisen van het nieuwe goedkeuringssysteem.^^ Het Europees Padement gaf in een opinie in november 2001 aan positief te staan tegen de opzet van het Witboek, maar riep tegeHjkertijd ook op tot enkele aanpassingen van het systeem, v e d d op punten die ook naar voren kwamen in de Raadsconclusies.l'' 2.2 Van SOMS naar REACH In Europees verband was Nederiand een van de initiatiefnemers in het aankaarten van de noodzaak van vemieuwing van het chemische stoffenbeldd Vooruiüopend op REACH werd in Nededand

11) Hec Bevoegde Autoriteiten Overig (CA) is osn halfjaarlijks overleg dat door de Europese Commissie wordt georganiseerd waarin de bdeidsmatige/politieke zaken rondom de uitvoering van de EG-verordening bestaande stoffen worden besproken. 12) H a SLIM inititatief staat voor 'Simpler Legislation for the Internal Market", zie COM (96) 155. 13) Te weten: de StofFenrichtiijn, Bestaande stoffen verordening Preparatenrichtlijn en Verbodstichtlijn. Voor deze review zie Werkdocument SEC (1998) 1986 def van de Commissie 14) Witboek'Strategie voor een toekomstig bddd voor chemische stoffen', 27 februari 2001, COM(2001)88 def 15) 2ie 'Verslag Milieuraad 7 juli 2001', Tweede Kamei, ver^derjaar 2000-2001, 21 501-08, nr 136 en zie Verslag Milieuraad door PV (intern documenl). 16) 2ie 'Europees Padement Resolutie over het Commissie Witboek over Steategje voor een toekomstig bdeid voor chemische stoffen', A5-0356/2001, definitieve versie november 2001.



10 zdf een initiatief ontwikkeld gericht op bdddsvemieuwing van het Nederlandse stoffenbddd: Strategie Omgaan Met Stoffen (SOMS). Het initiatief voor deze herziening van het Nederlandse chemische stoffenbeleid lag bij het ministerie van VROM, maar ook andere ministeries, voomameHjk VWS, SZW en EZ, waren er nauw bij betrokken.^'' In het kader van SOMS was de Rijksovedidd in nauwe samenweddng met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties in 1999, in de hiervoor opgerichte Klankbord SOMS, begonnen met het verkennen van de problemen in het chemische stoffenbddd en het zoeken naar mc^dijke oplossingen Dit tripartiete overleg had niet alleen ds dod het creëren van een breed draagvlak voor de beleidsvemieuwing maar paste ook in het streven van het kabinet Kok II om de verantwoorddijkheden te verschuiven naar het bedrijfsleven, in dit gevd de verantwoordelijkheid voor de risico's van chemische stoffen De nietgouvemementde organisaties (NGO's) die participeerden in het overleg gaven echter in augustus 2000 in een offidële brief aan de Minister van VROM aan hun deelname aan het SOMS-traject op te schorten^^ O p de werkvloer continueerde het tripartiete overleg evenwel en twee jaar na de aanvang van het overleg presenteerde het kabinet in maart 2001 de Strategienota Omgaan Met Stoffen Deze kwam een maand na de pubHcatie van het Witboek door de Commissie. Het Nederlandse standpunt ten opzichte van het Witboek werd dan ook in grote mate bepaald door de gedachtevorming ontwikkdd in SOMS (de kader 'de Nederlandse inzet*). Ook enkde andere Hdstaten, zoals Zweden, Verenigd Koninkrijk en Denemarken, waren voomiüopend op Europese ontwikkdingen actief in een nationaal proces van belddsvemieuwing. Het Nededandse bedrijfsleven reageerde in april 2001 op de Strategienota door middel van een intentieveridaring.^' In deze verklaring maakte het bednjfsleven bekend op korte termijn de kennis over gevaren en risico's van stoffen te wülen vergroten, de communicatie in de keten daarover te willen verbeteren en deskundigheid binnen bedrijven te willen verhogen. De samenwerking tussen de ovedieid en het bedrijfsleven kreeg vorm in diverse proeftuinen, in het programma Versterking Arbddsomstandigheden-bdeid Stoffen (VASt) vanaf 2003 en in het Convenant Stoffen in 2004. De strategienota werd in die jaren aangevuld met twee voortgangsrapportages en de uitvoerings nota 'Nederiands stoffenbeldd in intemationad perspectief. Zods afgesproken met het bedrijfsleven, dat samen met de NGO's betrokken bleef bij het SOMS-traject, heeft de overhad de Strategienota en de latere resultaten van SOMS actief uitgedragen op Europees niveau, zowel bij de Commissie en het Europees Parlement alsook büaterad in de andere hdstaten.^" Gdijktijdig werd in Nederland gewed5;t aan het vortngeven van weten regd^ving naar aanleiding van het nieuwe stoffenbeleid 21 Zo werd in juni 2002 een proeve van wetgeving gelanceerd voor een nieuw Hoofdstuk 9 'Stoffen en Producten' in de Wet MiHeubeheer dat als discussiestuk diende binnen het kabinet en in overleg met het bedrijfsleven en de müieubeweging.^^ In juli 20Q2 werd er ter juridische verankering van het SOMS-beleid een wijziging voorgesteld van het registratiebesluit van de Wet MüieugevaarHjke Stoffen (de paragraaf 3.3.2.). Deze stappen om- SOMS-bdeid om te zetten in weten regelgeving, een van de wensen van de gezamerJijke NGO's, leidden tot een

17) Deze betrokkenheid kre^ in eerste instantie vorm in de intadepartcmentale Werkgroep Stoffen en tijdens het SOMS-traject in de Interdepartementale Werkgroep SOMS (IW SOMS). 18) Voor een weergave van de argumenten van de NGO's zie paragraaf 3.2. 19) Namens het bedrijfsleven aangeboden door VNO-NCW, 'Intentieverklaring bedrijfsleven - overheid betreffende de uitvoering van een vernieuwing van het stoffenbdad', 2 april 2001. 20) Zo werd de SOMS strategienota in het Engds vertaald en aangeboden aan de rdevante DGs binnen de Commissie en aan betrokken ministers in alle lidstaten. Ook dc Nededandse leden van het Europees Parlement werden gdnfotmeerd over het Nederlandse SOMS-bdeid. 21) Zie 'Brief van Minister VROM met informatie over de stand van Zaken met betrekking tot de juridische verankering van het hoofdstuk Stoffen en Producten van de Wet milieubeheer', 2 md 2002, Tweede Kamer, niet-dossiet stuk vrom20585. 22) Zie 'Verslag Algpmeen Overleg met Minister van VROM 7 maart 2002", 26 maart 2002, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002,27 646, nr 10, en zie noot 21.



11 verstoring in de rdatie met het bedrijfsleven, dat aangaf geen verdere verpliditingen te willen aangaan voomitlopend op Europese maatregelen gebaseerd op het U^tboek Chemische Stoffen. ^ 2.2.1. Commissievoordellen

Binnen de Europese Commissie werd in de periode 2001-2003 geschreven aan het REACH voorstd. Tijdens deze periode is een bdadsmedewerker van de VROM/SAS ds expert op het gebied van chemische stoffen part-time gedetacheerd geweest bij de Commissie. Deze expert heeft daarmee mede-vorm g ^ v e n aan de voorsteUen die in mei 2003 beschikbaar kwamen voor een intemetconsiütatie. De intemetconsultatie Iddde tot meer dan 6400 reacties, waaronder ook een gezamenHjke reactie van VROM, EZ, SZW, VWS en LNV en een reactie vanuit het RIVM.^t In oktober 2003 werd het Commissievoorstel, met daarin de resultaten van de intemetconsultatie verweriit, gepresenteerd.^^ In veigdijking met de conceptverde van het voorstd van voor de intemetconsultatie, bevatte het Commissievoorstd een aantal wijzigingen Zo was het aantal verpHchtingen voor het bedrijfsleven aanzienHjk teruggebracht; werden polymeren uitgezonderd; waren de testverasten voor stoffen die in Meine hoeveelheden op de markt komen sterk bepedst; was er meer aandacht voor innovatie en het beschermen van bedrij fsvertrouwdijke informatie; en was er een verschuiving van verantwoorddijkheden van nationde overheden naar het Chendeagentschap. ^

D E NEDERLANDSE INZET De Nederlandse inzet tijdens REACH is in hoge mate beïnvloed door de ervaringen die zijn opgedaan tijdens het SOMS-programma. Een van de centrde uitgangspunten van SOMS was het vergroten van de dgen verantwoordeHjkhdd van het bedrijfsleven ten opzichte van de overheid Hierbij stonden zorgpHcht en het voorzorgprindpe centraal. 2'' Het indelen van stoffen zou geschieden door middel van een snelle screeningsmethode op basis van gevaareigenschappen en toepassingsgebieden. Dit is in de eerste Voortgangsrapportage Uitvoering SOMS verder uitgewerkt in het instrument van de ûick scan.^ Door de brede opzet van het SOMS-project werd in SOMS ook veel aandacht besteed aan een geïntegreerde aanpak van risico's van stoffen op miHeu-, arbddsomstandiêden- en consumentenbeschermingsgehied^^

23) Zowel de Proeve van wetgeving als het ontwerp registratiebesluit werden door het bedrijfsleven gpzien als ongewenst vooruitlopend op Europese maatregdea Zie bijvoorbeeld: het VNCI activitcitaioverzicht 2002, januari 2003, p. 12 Voor redenen voor dit verzet tegen de SOMS-aanpak zie intern VROM document 'Informed overieg VROM/DGM & CEFIC op 21/01/03 inzake Quick Scan en ECETOC modd: Kansen voor samenwerking'. 24) Voor een overzicht van de reacties op de intanetconsultatie zie: http://ec.eutopa.eu/entetprise/reach/consultation/contributions en.htm 25) Commissievoorstd (COM(2003) 644 definitief) voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake dc registratie en beoordding van en de verginningverlening en beperking ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Chemicalicnagentschap en tot wijziging van Rich dijn 1999/45/EG en Verordening 850/2004/EG inzake persistente organische stoffen, alsmede het commissievoorstd voor osn richtlijn van het Europees Padement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad teneinde deze aan te passen aan Verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad inzake dc registratie en beoordding van en de vergunningverlening en bepaking ten aanzien van diemische stoffen. 26) Zie 'Brief minister met de geannoteerde agenda van de Raad van Conaitientievetmogen van 10 november 2003', Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 21 501-30, nr. 25. 27) Zie 'Stratsgienota Omgaan Met Stoffen', zoals vastgestdd door de Ministerraad op 16 maart 2001, p. 29. 28) Z ie 'Voortgangsrapportage uitvoering SOMS', VROM-2002-29, december 2001. 29) Zie 'Strategenota Omgaan Met Stoffen', zoals vastgestdd door de Ministerraad op 16 maart 2001, p. 11 en 17-18.



12

Door de beleidsvemieuwing van het SOMS-programma, dat reeds in 1999 gestart was, had de Nededandse overhad zich ten tijde van het verschijnen van het Witboek Chemische Stoffen een integrad b e d d kunnen vonnen van de voorkeuren en wensen van de diverse betrokkenen binnen Nederiand ten aanzien van de speerpunten van een vernieuwd Europese sboffenbdad. In een brief van de Ministers van VROM en EZ aan de Commissie ds eerste reactie op het Witboek werd aangegeven dat Nederland het vernieuwde Europese stoffenbeldd op hoofdHjnen kon steunen, maar de voorgestelde oplossingen niet toerdkend achtte. Nededand gaf aan voord de verankering van de verantwoordeHjkhdd van het bedrijfsleven en prioritering op basis van (gevaar)eigenschappen te missen^" Ook ontbrak het explidete verband tussen het vernieuwde stoffenbeleid en de vemieu'.ving van het productenbdeid, waarover geHjktijdig met het Witboek Chemische Stoffen het Groenbodc Gdntegreerd Productbddd was verschenen ^^ In het BNC-fïche over het Witboek v d t hierover te lezen dat de 'verbreding van het Nededandse stoffenbddd naar Europees niveau (..) zeer wenseHjk wordt geacht•'^ Ook de Nederlandse inzet naar aanleiding van het Commissievoorstel van oktober 2003 werd interdepartementaal afgestem.d in de Werkgroep BNC^^ In de kaderinstmctie werd een aantal punten gepresenteerd die centrad stonden in de Nederlandse inzet tijdens de REACH onderhandelingen Deze zwaartepunten waren: dgemene zorgpHcht; verpHchte uitwisseling van dierexperimentde gegevens; ketenverantwoorddijkheid; actieve openbaarmaking; prioriteringsysteem; uitvoerbaarheid en rol van het agentschap; concurrentiekracht van bedrijfsleven; en gevolgen voor landen/producentsn buiten de EU (een uitwerking van deze punten is te vinden in het kader "het andcompromis REACH en de Nederiandse inzet*). In de Uitvoeringsnota SOMS 'Nederiands stoffenbeldd in intemationad perspectief van aprü 2004 werd het SOMS-programma afgesloten en aangegeven hoe de resultaten van SOMS gebmikt werden bij de Nededandse onderhandelingsinzet in Brussd.2'' De Nederiandse inzet werd daarbij verwoord in vier speerpunten: kennis creëren; stoffen prioriteren; zorgplicht van het bedrijfsleven explidteren; en kennis d d e n Een jaar later presenteerden de Staatssecretarissen van VROM en E Z in een brief aan de Tweede Kamer de Nededandse inzet 'gericht op uitvoerbaarhad, doeHnatighdd en kosteneffectivitdti", In deze brief werd expHdet vermeld dat de bovengenoemde speerpunten gezien moesten worden in de context van het kabinetsstreven naar het creëren van een geHjk spedveld op de marist van de EU en het verminderen van administratieve lasten en regddmk.^^ Al tijdens het SOMS-programma heeft de Nederlandse overhad de residtaten van de Nederiandse beleidsvemieuwing over het voeüicht gebracht bij de Commissie, het Europees Pariement en andere lidstaten

30) Zie 'Brief Ministers VROM en EZ aan de Commissie cn Lidstaten als reactie op Witboek', 9 april 2001. 31) Zie 'Verslag Algemeen Ovalcg Minister VROM 15 maart 2001', Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 21 50108, nr. 127 32) Zie 'Brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken met drie fiches die werden opgestdd door de Werkgroep Beoordding Nieuwe Commissievootstdlen', 13 maart 2001, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 22 112, nt. 189. 33) Voor een beschrijving en analyse van de interdepartementale afstemming en de bevocgdhddsverdding tussen VROM en EZ zie hoofdstuk 3. 34) Zie "Nederiands Stoffenbdeid in internationaal perspectief Uitvoaingsnota SOMS', vastgestdd door de Ministerraad op 23 april 2004. 35) Zie 'Brief van de Staatssecretarissen van VROM en EZ', 2 mei 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 21 501-08en21501-31, nr. 200.



13

Ook werden er twee intemationde wodsshops georganiseerd, waarvan één met de EU-lidsbaten en één met de Europese industrie. Vooruiüopend op het aanvangen van de REACH-onderiiandeHngen en met het oog op het aankomende Nederlandse EUvoorzittersdiap, is in het voorjaar 2003 op hoog-ambtdijk niveau bilateraal overieg geweest met het Verenigd Koninkrijk, leriand, ItaHë, Zweden, Duitsland, Frankrijk (zie ook paragraaf 3.4). Reeds in deze fase werd het duideHjk dat riet aüe onderdden van het Nederlandse bdeid op steun konden rekenen. Zo bleek dat een aanbd Hdstaten niet geporteerd was van de door Nederland voorgestelde quick scan-aanpak.^^ In de kaderinstructie van het BNC-fiche werd dan ook d gesteld dat Nededand niet hechtte aan de quick scan ds zodanig, maar openstond voor elke aanpak met soortgelijk resultaat O p Europees niveau heeft Nededand begin 2004, ruim vóór het dgen voord tters chap, een position paper ingebracht met zijn prioritdten ten aanden van zoigpHcht; stoffen in artikden; prioritering; idtwisseüng van dierexperimentele gegevens; ketenverantwoorddijkheid; openbaarhad van gêvens; praktische uitvoerbaarheid en de rol van het Agentschap; concurrentievermogen; consequenties voor niet-EU landen en producenten; en autorisatie.^'' Daamaast heeft Nededand op Europees niveau specifieke voorstdlen ingebracht over prioritering; het opnemen van dgemene zorgplicht; en het opnemen van ketenverantwoordeHjkheid Voor een vergeHjking tussen de Nederlandse inzet en het dndresidbaat van REACH wordt verwezen naar het kader 'het eindcompromis REACH en de Nederlandse inzet*.

2.3. Besluitvorming Raad en E P

Aangezien de herziening van het chemische stoffenbdeid aan de orde was gestdd in de MiHeuraad en het bestaande stoffenbdeid binnen de Comnussie onder de verantwoordeHjkheid van D G Müieu viel, lag het initiatief voor het schrijven van het Witboek in eerste instantie bij dit DG. Ingegeven door de grote bdangen van de Europese chemische industrie en de mogeHjke gevolgen voor de concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven, eiste D G Ondememingen gedurende het schrijfproces een grotere rol voor zich op. Voorafgaand aan de presentatie van het Commissievoorstel in oktober 2003 werd daamaast onder het ItaHaans voorzitterschap in de Europese Raad besloten dat REACH zou worden behanddd in de Raad voor Concurrentievermogen-*^ in afstemming met andere Raadsfomiaties. Gedurende de behandding van REACH in de Raad werden editer ook onderdden van het voorstel geagendeerd in de Müieuraad, waardoor de onderhanddingen feitelijk zowd in de Müieuraad ds in de Raad voor Concurrentievermogen plaatsvonden Als gevolg van deze ambigue constructie en belangenconstellatie werd een apart forum voor besluitvorming ingestdd op werkgroepniveau: de Ad Hoc Raadsweritgroep Chemische Stoffen (AHG REACH). Naast de Raad was ook het Europees Pariement betrokken bij de besluitvorming in het REACH dossier in het kader van de codeddeprocedure, waarin Raad en Pariement gezamenUjk medewetgever zijn en amendementen kunnen indienen Gedurende de totstandkoming van REACH hebben verschillende Hdstaten die het voorzitterschap van de Raad bekleedden een stempd kunnen drukken op (de voortgang van) het proces. In

3^

Zie interne VROM documenten IMZ rdsveislagen. Dit staat daarnaast ook te lezen in het BNC-fichc d.d. 23 januari 2004.

37) Zie'Note from thcDutch delation to Ad-hoc Working Party on Chemicals' Bmssd, 5 februari 2004, 38) De Raad voor Concurrentievermogen heette destijds de Concurrentiekrachtraad, maar is tijdens de REACH onderhanddingen omgedoopt tot Raad voor Concurrentievermogen. In dit rapport zal consequent naar deze raadsformatie worden verwezen als Raad voor Concurrentievermogen.



14

onderstaande tabd worden de verschülende voorzitterschappen en hun betdcenis voor het proces weergegeven. Periode jan - jun 2001 jul - dec 2003 jan - jun 2004 jul - dec 2004 jan - jun 2005 jul - dec 2005

Voorzitterschap Zweden Italië leriand Nederland Luxemburg Verenigd Koninkrijk

jan - jun 2006

Oostenrijk

jul - dec 2006

Finland

Bdang Presentatie Witboek Presentatie voorstel REACH Intelligent reading Artikelsgewij2c behandeling Voortzetten artikelsgewijze behandeling Bereiken Politiek Akkoord voor een Gemeenschappelijk Standpunt in de Raad Formele goedkeuring Gemeenschappelijk Standpunt in eerste lezing Onderhandelingen Europees Parlement in tweede lezing Akkoord

Tabd 2.2 Voorafgaand aan het indienen van de voorsteUen door de Commissie namen de Britse premier Blair, de Franse president Chirac en de Duitse bondskanseHer Schroder het initiatief gezamenlijk een open brief te sturen aan de Commissievoorzitter, Romano ProdL In deze brief benadmkten de drie het belang van de Lissabon-strategie en uitten zij hun angst dat de voorstdlen van de Commissie te bureaucratisch en onwerkbaar zouden zijn; de meest gevaarHjke stoffen onvoldoende zouden prioriteren; en nadeHge effecten zouden hebben voor de concurrentidoacht van de EU.-*^ Ook de Italiaanse premier Berlusconi heeft in deze periode een brief geschreven aan Prodi, waarin hij behandeling van het dossier REACH in de Raad voor Concurrentievermogen bepleitte. Na de aanvankeHjke discussie over de rolverdeling tussen de raden, werd tijdens het Ierse voordtterschap begonnen met een eerste behandeling van de voorstellen op hoofdHjnen, een zogenoemde 'intelligent reading. In de eerste helft van 2004 is in algemene zin gesproken over prioritering in de registratiefase; de rol van het Agentschap; zorgplicht; autorisatie en restrictie; de rol van substitutie; en kwaHtatsborging van registratiedossiers. Vanaf juH 2004 nam Nededand het voordtterschap van de IRaad van Ierland over Voomiüopend op de voord tters chappen van Nederland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk hadden de inkomende voordtterschappen een 'Friends of the Chair' constmetie ingestdd, waarin de drie landen de aanpak van het dossier afstemden. In de voorbereidingen voor het voordtterschap werd voor VROM/SAS duidelijk dat het jaar 2004 een jaar met vele trandties zou zijn door de toetreding van tien nieuwe Hdstaten, verkiezingen voor het Europees Pariement en het aantreden van een nieuwe Commissie. In Nederiand werd REACH w d een van de prioritdten tijdens het voord tters diap, d werd geden bovenstaande beperkingen uiteindeHjk ingezet op het boeken van voord procesmatige voortgang.'"' Deze procesmatige voortgang diende bereikt te worden door het artikelsgewijs bespreken van het voorstel in de bijeenkomsten van de Ad Hoc Werkgroep REACH. Nederland besloot d c h te richten op Titd I algemene aspecten, toepassingsgebied en definities; Titel II r ^ s t i a t i e van stoffen; en Titd III uitwisseling van gegevens en voodsoming van onnodige dierproeven Deze artikdsgewijze bespreking werd gecombineerd met aparte experli>ijeenkomsten over de invulHng iran de verschülende technische bijlagen over de indeling van registratiedossiers. Daamaast werd besloten op additionde wijze invidling te geven aan de procedurele voortgang, nameHjk door middel van een vergeHjking van de geschatte gevolgen van het wetgevingspakket Reeds vanaf de eerste conceptvoorstellen van de Commissie leefde de vraag naar wat de ifâct van REACH zou zijn op diverse branches en industrie. Onder druk van de resiütaten van de business

39) Zie'Brief van Blair, Chirac en Schroder aan de Voorzitter van de Europese Commissie Pcodi', 20 september 2003. 40) Zie 'Brief van Staatssecretaris VROM over ambities van het Nederiands EU-Voorzitterschap', 14 juni 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 21 501-08, nr 182.


© CESP, Eindapport EVA/REACH ^ n l 2008

15 impact studies die de Commissie in het kader van de conceptvoorsteUen had laten uitvoeren, had de Commissie het voorstel d aanzienHjk aangepast, voordat dit in oktober 2003 bij de Raad en het Europees Padement werd ingediend Verschülende Hdstaten drongen aan op aanvuUende impact assessments door de Commisde, mede omdat andere actoren, zods Hdstaten zdf, bedrijfdeven en müieuoiganisaties impact studies naar de gevolgen van REACH Heten uitvoeren O p suggestie van E Z werd besloten om tijdens het Nederiands voorzitterschap in oktober 2004 een W o i s h o p Impact Assessment REACH te oiganiseren''^ Voorafgaand aan deze Woritshop werden in opdiacht van VROM en EZ de 36 beschikbare impact studies bijeengebracht,^^ zodat tijdens de Workshop in Scheveningen op basis van dit document gezamenlijk condusies konden worden getrokken over de gevolgen van REACH. Een van de bdangrijkste aanbevelingen van de Workshop, zods ook gepresenteerd in het persbericht dat hierover naar buiten werd gebracht, was de noodzaak tot extra inspanningen geridit op kostenreductie voor het bedrijfsleven, in het bijzonder voor het midden- en kleinbedrijf (MKB), zonder de ambities voor bescherming van mens en miHeu los te laten''^ De concludes werden ter bekrachtiging via de AWG aan de MiHeuraad en Raad voor Concurrentievermogen aangeboden Tijdens het Nederiands voordtterschap kwam REACH aan de orde in de Raad voor Concurrentievermogen van november 2004 en de MiHeuraad van december 2004. Naast de resultaten van de Impact Assessment Workshop, werden ook de verplichte uitwisseling van testgegevens over stoffen en de interpretatie van gedeelde gegevens; informatievereisten voor stoffen die in lage volumes op de markt worden gebracht; prioritering in het registratieproces; en r o s t r a tie of kennisgeving van stoffen in voorwerpen op Raadsniveau besproken'*'' Onder het Luxemburgs voordtterschap in de eerste helft van 2005 werd het artikdsgewijs bespreken van de REACH verordening voortgezet Zo werden Titd IV informatie in de keten; Titd V downstream users; en Titel VI evduatie van stoffen, afgerond en werd een begin gemaakt met de onderwerpen vergunningveriening en restricties voor gevaarHjke stoffen en bereidingen. Ook werd onder Luxemburgs voorzitterschap een aanvuUende impact assessment workshop georganiseerd, waar gekeken werd naar de gevolgen van de REACH voorstellen voor specifieke sectoren In de tweede helft van 2005 werden de overgebleven discusdepunten behanddd. Het Brits voordtterschap presenteerde op 4 november 2005 een compromistekst in de Raad Gdijktijdig bepadde het Europees Padement djn podtie in de eerste lezing. In het EP had het Müieucomité het voortouw in de behandeling van het REACH dossier,'*' en was rapporteur Sacconi aangestdd. Na de behandding van vele amendementen bereikte het Europees Padement^ na eerdere overeenstemming in het Müieucomité, in november een podtie in de eerste ledng. Een van de discussiepunten van het EP was de verpHchte substitutie van zeer gevaarHjke stoffen en versobering van de registratieverpHditingen voor laag volume stoffen

41) Zie intern VROM document 'Verslag dossierteam REACH 9 febmari 2004' 42) Witmond, B., S. Groot; W. Groen, and E. Dönszelmann, The impact of REACH Overview of 36 studies on the impact of the ne«r EU chemicals policy on society and business. October 2004, Ecotys and OpdenKamp Adviesgroep for Dutch Presidency The Hague, Netheriands. http://www.eu2004reach. nl/ downloads/Comprehensive_Overview-v2. pdf 43) Voor een analyse van de Workshop en de gevolgen hiervan voor de REACH onderhandden zie het EVA/REACH Dedonderzoek Impact Workshop, stageverslag Mchid Smulders, Erasmus Universiteit Rotterdam. 44) Zie 'Milieu-resultaten tijdens het EU-Voorzittaschap', 11 febmari 2005 (bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 21501-08, nt 195). 45) Naast de Commissie milieubdiecr, volksgezondhdd en vocdsdveiligheid (kortweg het Mïlieucomit^ waren er negen andere comités (namdijk de Commissie internationale handd, deBôtingsoDmmissie, de Commissie eoonomische en monetaire zaken, dc Commissie wetkgdegenheid en sociale Zaken, de Commissie industrie, onderzode en energjcj dc Commissie interne markt en consumentenbescherming de Commissie juridische zaken, de Commissie rechten van de vrouw en gsndergdijkhcid en de Commissie verzoekschriften) betrokken bij de behandding van REACH



16

In vervolg op de eerste lezing van het EP berakte de Raad op 13 december 2005 een poHtiek akkoord over de compromistekst van het Brits voordtterschap. Onder het Oostenrijks voordtterschap werd gewerkt aan overeenstemming over de preambule, de verwerking van het poHtiek akkoord en de vertaling van het Gemeenschappdijk Standpunt, dat uiteindeHjk werd aanvaard door de MiHeuraad op 27 juni 2006. De verschillen tussen het poHtiek akkoord van de Raad en de positie van het EP in de eerste ledng werden eerder vergdeken tijdens een spedde conferentie georganiseerd door Oostenrijk in m d 200ó. In de tweede lezing stonden voord de voorwaarden waaronder zeer gevaarHjke stoffen vervangen dienden te worden door veüigere dtematieven ter discusde. Ook het aantd testen voor laag volume stoffen en de termijn voor bescherming van bedrijfsgevodige informatie binnen de keten werd in de laatste onderhanddingen aangepast Na zes zogenaamde 'trilogen' werd op 30 november 2006 overeenstemming bereikt'*'' Op 13 december 2006 stemde het EP met grote meerderhdd in met het compromis,'*'' en ook de Raad verieende op 18 december 2006 djn goedkeuring aan het bereikte resultaat

HET

EINDCOMPROMIS R E A C H EN DE

NEDEÏILANDSE INZET

Onderstaand wordt puntsgewijs ingegaan op de Nederlandse standpunten in de onderhandelingen en de dodbereüdng. Hiervoor is onder andere gebndk gemaakt van de kaderinstructie (14 januari 2004), de punten uit het BNC-fiche (23 januari 2004), de Nederlandse ^j//io« îêr (5 februari 2004) en brieven van de staatssecretarissen van VROM en E Z over de voortgang van de onderiiandeHngen (2 m d 2005), het compromisvoorstel van het Brits voordtterschap (22 november 2005) en het uiteindeHjke compromis in tweede lezing (16 december 2006) .'*8 Zorgf)licht Nederland was voorstander van het opnemen van een dgemene zorgplicht ds expHcitering van het verschuiven van de bewijslast voor het in de handel brengen van veüige chemische stoffen van overheidsinstanties naar de industrie. Het voorstel stuitte op verzet bij andere Hdstaten die het begrip zorgpHcht niet kenden in hun nationale (müieu)wetgeving en die vreesden voor een gebrek aan rechtszekedidd In de uiteindeHjke tekst is zoigpHcht niet ds afdwingbaar voorschrift opgenomen in REACH. ZoigpHcht wordt w d genoemd in de preambule, gebaseerd op een amendement van het Europees Parlement Verplichte uitwisseling van dierexperimentele ge^vens. Nederland was voorstander van de

verpHchting tot uitwissding van dierexperimentele gegevens, maar voorzag problemen met de wetteHjke implementatie. Het Verenigd Koninkrijk en Hongarije hebben op Europees niveau een gezamenHjk voorstd ingediend, gericht op het beperken van het aantd registraties tot één stof per registratie (OSOR). Het OSOR-voorstel werd op hoofdHjnen gesteund door ved Hdstaten, al dienden detaüs verder te worden uitgeweds.t om. juridische impHcaties te voorkomen In het eindresultaat van REACH zijn bepalingen opgenomen gericht op de minimaHsering van dierproeven door onder meer de verpHchting tot het delen van dierexperimentde gegevens en doordat de verordening voordet in beter uitvoerbare en handhaafbare verpHchtingen

46) Trilogen zijn sessies van onderhanddingen tussen het Europees Pariement uit hoofde van de rapporteur (Sacconi) en twee sdiaduwrapportcurs. Raad vertegenwoordigd door het (Fins) voorzitterschap en de Commissie. 47) De stcmvadding in het EP op 13 decemba 2006 was: 529 stemmen voor, 98 tegen en 24 onthoudingsa 48) De brieven uit 2005 en 2006 verwijzen steeds terug naat de speerpunten uit het BNC-fiche, maar worden verwarrend g c n o ^ op andere wijze gepresenteerd in dc daar op volgende brieven naar de Tweede Kamer.

Instituut Clingmdael

© CESP, Eindajôrt EVA/REACH april 2008

17

Ketenverantwoordelijkheié Nederland heeft voorgesteld gebruikers in de keten (de zogenoemde downstream gebruikers) de mogdijkhdd te geven de leverancier aan te spreken op zijn zorgpHcht Aangezien een afdwingbare zorgpHcht het eindcompromis niet gehadd heeft, is deze suggestie slechts ten dele overgenomen. Ondanks de extra bescherming van bedrijfsvertrouweHjke gegevens binnen de keten in het eindcompromis (van drie naar zes jaar bescherming), is de noodzakeHjke informatieuitwisseling binnen de keten ten opdchte van het oorspronkeHjke Commissievoorstd aangescherpt Actieve openbaarmaking. In de kaderinstructie hechtte Nederland veel belang aan actieve openbaarmaking omdat het pubHeke toegankeHjkhdd van de testgegevens ds essentiële voorwaarde zag. In de tweede ledng zette het EP sterk in op het beschermen van bedrijfsgegevens (zie ketenverantwoordeHjkheid). In het eindcompromis werd besloten de testgegevens na 12 jaar openbaar te maken. Nederland verwachtte dat dit voord negatieve gevolgen zou hebben voor MKBbedrijven, d zag het in deze 'minder wenseHjk geachte' afwijking van het GemeenschappeHjk Standpunt onvoldoende reden het compromispakket af te wijzen Wel djn het Agentschap en de lidstaten de taak toebedeeld om de niet-vertrouweHjke gegevens actief aan het pubHek beschikbaar te stellen Prioriteringsysteem. Nederland was vanuit het SOMS-gedachtegoed een groot voorstander van prioritering in de registratiefase van die stoffen, die de grootste zorg opleveren voor miHeu en gezondhdd Dit kwam voort uit zorgen over de praktische hadbaarheid van de irihadslag in informatieverzameling over bestaande stoffen die REACH voorstond Het oorspronkeHjke Commissievoorstd uit 2003 behelsde een prioritering op basis van volume. Daamaast werd in het oorspronkeHjke voorstel prioritdt gegeven aan CMR-sboffen Het BNC-fiche stelde dat 'deze vorm van prioritering voor de r^stratiepHcht van stoffen echter ontoereikend' was en gaf de voorkeur aan de bredere quick scan. Hoewd Nederland heeft ingezet op een prioritering op basis van volume én stofeigenschappen, is de volumebenadering uit de CommissievoorsteUen Iddend gebleven. De prioritdt voor CMR-stoffen is in het eindpakket wd, op basis van een Nederlands voorstel, aangevuld met prioriteit voor stoffen met potentiële PBT en zPzB-dgenschappen in volumes van meer dan 100 ton per jaar. Uitvoerbaarheid en rol van het Agentschap. In het BNC-fiche werd onder het kopje 'idtvoerbaarheid en de rol van het Agentschap' het belang benadrukt van een effectieve en uitvoerbare taakverdding tussen de Hdstaten, Commissie en het Agentschap. Ook werd benadrukt dat het voorsbel in onvoldoende mate voorzag in afstemm.tng met aanpalende regdgeving. Tevens werd in de kaderinstructie een zin besteed aan de noodzaak tjot het waken voor onnodige administratieve lasten. In de brieven aan de Kamer in 2005 en 2006 werd het beperken van administratieve lasten echter een zwaartepunt in de onderhandelingen. Op deze en andere aspecten van kosteneffectivitat zd kort worden ingegaan onder onderstaand kopje 'concurrentiekracht van bedrijfsleven'. Voor wat betreft de rol van het Agentschap, heeft Frankrijk tijdens de onderhandelingen in de Raad een voorstd ingebracht om de rol van het Agentschap te versterken en te centraHseren Dit voorstd werd gesteund door veel lidstatein, waaronder Nededand onder voorwaarde van enkde juridische waarborgen. De Nederiandse voorstellen ter vermindering van de administratieve ballast van het agentschap zijn echter niet o v e r n e m e n De doorweriring van REACH op andere bdddsterreinen, zods afvdstoffen en consumentenbescherming, kreeg slechts beperkte steun in de Raad. In het dndcompromis is de schading tussen REACH en andere stoffenregdgeving verdtüdeHjkt Een uitzondering hier op is 'de nog onvoldoende gerespecteerde vrijheden van maatregelen op het gebied van arbadsbes cherming'.


© CESP, Eind^ôrt EVA/REACH apnl 2008

18

Concurrentiekracht van bedrffsleven. Nederland benadrukte in het BNC-fiche het bdang van business impact studies die de gevolgen van REACH voor het bednjfsleven in kaart zouden brengen. Naast de directe en indirecte kosten voor het bedrijfsleven hechtte Nederland ook bdang aan verwachtingen van de baten van REACH op volksgezondhdd, müieu en arbddsomstandiêden. In najaar 2004 werd, zods aangegeven, onder Nederlands voordtterschap een Worisshop georganiseerd om de 3ó tot dan toe beschikbare impact assessments met dkaar te vergdijken Een van de conclusies was de noodzaak tot het zo kosteneffectief mogeHjk implementeren van REACH door het bedrijfsleven. Kosteneffectivitat en in het bijzonder het beperken van (administratieve) kosten voor het MKB werd mede naar aanldding hiervan een van de hoofdpunten van de Nededandse inzet De kosten voor het bedrijfsleven zijn in het dndpakket aandenHjk verlaagd in vergeHjking met ramingen gebaseerd op eerdere voorsteUen, onder andere door het verminderen van vereisten voor stoffen in lage volumes. Gevolgen voor landen/producenten buiten de EU: In de kaderinstmctie platte Nederiand voor rudruk op het ndeven van intemationde verpHchtingen, in het bijzonder WTOcompabiHteit. Daamaast diende ook rekening te worden gehouden met mogeHjke effecten op exporteurs en producenten in ontwikkelingslanden Nededand heeft hiertoe in 2005 een voorstel ingebracht^ dat gedeeltelijk is overgenomen door de Raad Andere punten die niet spedfiek in de kaderinstructie naar voren kwamen, maar w d van bdang zijn geweest tijdens de REACH onderiiandeHngen, hebben met name te maken met kosteneffectivitat; zoals de ifôrmatievereisten voor laag volume stoffen. In het eindcompromis is het aantd testen dat verpHcht wordt gestdd voor laag volume stoffen in sterke mate verminderd. Een uitzondering hierop vormen de stoffen die in laag volume op de markt worden gebracht met CMR-agenschappen Deze dienen aan extra testen te voldoen ten opzichte van het oorspronkeHjke voorstd. Stoffen in voorwerpen is een ander punt dat niet naar voren kwam in de kaderinstructie of BNCfiche, maar w d in de Nederiandse position paper en de brief van november 2005. Nederland was voorstander van een notificatiepHcht voor producten waarin stoffen van zeer emstige zo:g voorkomen In het compromispakket is deze notificatiepHcht beperist tot producten waar stoffen van zeer emstige zorg in voorkomen boven een concentratiegrens van 0,1% én in totde hoeveelheden van meer dan 1 bon per jaar per producent of importeur.

2.4. AJTDfiding Europese beslu'ftvormitig en voorbereiding uitvoering Nadat in december 200Ó de Raad en het EP overeenstemming hadden bereikt; trad de verordening in juni 2007 inweriring. De uitvoering van REACH laat echter nog even op d c h wachten, aangeden de meeste onderdden van REACH pas vanaf juni 2008 van toepassing zuUen worden. Dan begint de pre-registratiefase en wordt het Europees chemicaHën Agentschap operationeeL D e registratiefase wordt ruet eerder dan juni 2018 afgerond met lage volume stoffen. Daamaast zijn er verschillende details van REACH die nog niet in de verordening geregdd djn en die van groot belang kunnen djn bij de uitvoering van REACH. Besluitvorming over deze 'detaüs' z d plaatsvinden via comitologie. Zo heeft de Raad het opsteUen van een Hjst met kandidaat-stoffen voor autorisatie; het besluit tot autorisatieverlening; onder welke omstandiêden stoffen van zeer emstige zorg 'adequately controlled' djn; vaststdling van kwalificatie-eisen voor leden van de Raad van Beroep van het Agentschap; en de wedsprocedures voor de Raad van Beroep, gedelegeerd aan com.ités van (beleids-)deskundigen onder voorzitterschap van de Europese Commisde. Tevens is de Comnussie van plan REACH zes jaar na de aanname te evdueren. Dit zou kunnen leiden tot amendementen in de verschülende bijlagen en eventueel zdfs tot het opsteUen van



19 spedfieke wetgeving ter implementatie. Verschillende Hdstaten hebben d verzoeken ingediend bij de Commissie om stoffen of preparaten in deze evduatie uit te zonderen van REACH. Ook is het mogdijk dat huidige uitzonderingen, zods het grootste ded van de polymeren en tussenstoffen, juist worden opgenomen in REACH na de evduatie. Een van de grote onzekerheden van REACH is de wijze waarop REACH in de praktijk zal gaan weiken Om dit be ondervangen is tijdens de onderhandelingen in de Raad en het EP reeds begcsnnen met de zogenoemde REACH implementatie projecten (RIPs). De RIPs bestaan uit een REACH procesbeschrijvin^ het ontwikkelen van een IT-sysbeem, het ontwikkden van handlddingen voor de industrie en overheden en het opzetten van het Europese Agentschap. Daamaast is op EU niveau een aantal praktijksimulaties van start gegaan zods SPORT en PRODUCE.-'S 2.4.1. Uitvoering in Nederland

Hoewel uit de K P M G / T N O en SI RA Consulting business impact studies van Nederland bleek dat de kosten voor het bedrij fsleven in Nederiand minder hoog idtvielen in vergdijking met andere EU landen, werd in Nederiand toch veel belang gdiecht aan tijdige voorberdding op REACH door het bedrijfsleven'" Omdat uit onderzoek bleek dat de grootste kostenpost in het stoffenbeldd in Nederland samenhangt met communicatie heeft de Nederiandse overheid dch in een vroeg stadium gericht op het uitdragen van de nieuwe regelgeving. Zo heeft EZ in nauwe samenwerking met VROM en andere ministeries d in maart 2005 een bewustwordingscampagne gestart voor het bedrijfsleven, die in 2C07 een inhouddijk vervolg kreeg.'^ Deze voodichtingstrajecten richtten d c h voomameHjk op brancheorganisaties en de Kamers van Koophandd. In samenweriring met het RIVM en SenterNovem is de nationde Helpdesk REACH opgezet, waar het bedrijfsleven terecht kan voor vragen over verpHchtingen die voortvloeien uit de invoering van REACH REACH is een verordening met directe werking die binnen 20 dagen moest worden ingevoerd Nederlandse weten regelgeving diende te worden aangepast om de inwerkingtreding van REACH correct te laten veriopen. Wetgevingsjuristen van het ministerie van VROM hebben hiertoe een viersporen-aanpak ontwikkeld Deze aanpak kenmerkt zich door tijdighdd; communicatie met het parlement; reeds tijdens de onderhandelingen REACH besten tb.v. uitvoeringsregeHngen; en anticiperen op vertragende factoren bij de uitvoering.'^ De VROM-inspectie is in eerste instantie belast met de handhaving van REACH, in nauwe samenwerking met de Voedsel en Waren Autoriteit en de Arbeidsinspectie. Om problemen met de handhaving van REACH te vooikomen is de VROM-inspectie d begin 2005 betrokken bij de REACH onderhanddingen'^ De VROM-inspectie is samen met de Zweedse handhavingorganisatie trekker van het Europees overleg ter afstemming van de geharmoniseerde handhaving van REACH De Nederiandse overhad heeft besloten om de uitvoering van een groot ded van de nationale taken, binnen REACH neer te leggen bij een uitvoeringsorganisatie. Bureau REACH is met dit dod in het leven geroepen en is ondergebracht bij het RIVM. Bureau REACH is afgeldd van het Bureau Müieugevaadijke Stoffen (BMS), dat in het vededen belast was met het uitvoeren van de

49) De SPORT-simulatie was gericht op het gehde proces van pre-rîstratie tot evaluatie rapport juli 2005 en PRODUCE kijkt naar downstream users. 50) Zie 'Gevolgen en administratieve lasten van REACH^ voor het Nederiandse bedrijfsleven' van KPMG/TNO en SIRA Consulting 30 augustus 2004. 51) Zie'EU stoffenbdeid REACH', intern VROM document ter voorbaeiding van de nieuwe minister. 52) Zie voor een uitgebreide beschrijving van de viersporen-aanpak H.E. Wddendorp, A Swart-Bodrij en J.K Kwisthout TIEACH komt, de WMS gaat" in Milieu cn Rcdit, 34:8 2007 en paragraaf 3.1.4 53) Z ie o. a. intern VROM document 'Overii^ met VROM-inspectie over REACH', 11 maart 2005.

Instittjut Clingaidael


20

stoffenwetgeving voorafgaand aan REACH Naast het ministerie van VROM zijn ook de ministeries van VWS en SZW ds opdiachtgever betrokken bij Bureau REACH.'**

54) Zie 'Uitvoeringsorganisatie REACH en intadepartcmentale samenwerking, 26 april 2007 (Bijlage bij Eerste Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 600, C).



21

HOOFDSTUK 3 KJEIACHTENVELD, COÖRDINATIE, CONTROLE EN DRAAGVLAK

De belddsvorming rond SOMS en REACH vond plaats op een complex spedveld, dat in dit hoofdstuk centrad staat In paragraaf 3.1. wordt het proces van standpuntbepding en afstemming tussen VROM, EZ en de overige departementen toegeHcht In paragraaf 3.2. wordt ingegaan op de wijze waarop de bewindspersonen en het padement getracht hebben het proces op poHtiek niveau te sturen. De betrokkenhdd van het bedrijfsleven en het maatschappeHjk v d d en de uitvoeringsorganisaties hij dit dossier komt aan bod in paragraaf 3.3. Vervolgens wordt in paragraaf 3.4. nader ingegaan op het Europese krachtenveld en de positie van Nederiand ten opzichte van de Europese Commisde, de Raad en Europees Parlement 3.1. De organisatie van SOMS en R E A C H binnen de overheid 3.1.1. Organisatie en cf stemming

REACH is in december 2003 onderwerp van bespreking geweest in de interdepartementde werkgroep Beoordelifg Nieuwe Commissievoorstellen (BNC), waar een eerste b e o o r d d i n g van h e t

Commissievoorstd plaatsvond en besproken werd welk departement als eerstverantwoorddijk zou worden aangewezen voor de verdere behandding in de Raadsfase." Geden de verschülende deelbelangen was het duideHjk dat, naast de trekkersrol van VROM en het ministerie van Economisdie Zaken (EZ), ook andere ministeries idt hoofde van spedfieke (deel-)bdangen nauw bij het proces van standpuntbepaling betrokken waren. Dit Iddde bot een formele afstemmingsstmctuur die schematisch is weergêven in Bijlage 2. De onderhanddingen en de voorbetddingen voor de Raadsfase vonden plaats op drie verschiUende 'spedvelden': binnen het ministerie van VROM (weergegeven in de rechterkolom in Bijlage 2), interdepartementaal (midddsbe kolom) en op Europees niveau (de linker kolom). Als spin in dit web fungeerde het dossierteam REACH, met als deelnemers de dossierhouders bij VROM, EZ, de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie (PV/EU) en een vertênwoordiger van de Directie Economische en Ecologische Samenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ/DES) ds formde coördinator van het müieubeldd Het dossierteam was ingestdd ter voorberdding op het voorzitterschap, maar werd vanwege de positieve ervaringen ook na die periode voortgezet Birmen het dossierteam werden de instructies opgestdd voor de Nederiandse onderhandeHngdnzet"^ Hierbij was het departement van VROM penvoerder, in nauwe samenspraak met EZ. Het ministerie van Buitenlandse Zaken had drie roUen, nameHjk het interdepartementad afstemmen van de Nederiandse standpuntbepaling het bewaken van de consistentie van de Nederlandse inbreng in REACH in relatie tot andere dossiers; en het woordvoerderschap in de Raadsfase vanuit de Permanente Vertegenwoordiging. BZ probeerde te intermediëren in geval van tegengestelde belangen of opvattingen tussen betrokkenen in de interdârtementak werkêp RE/4Cff (IW RBA.CH), die wat betreft de samenstdling een voortzetting was van de werkgroep SOMS die in dit nationde proces voor de afstemming had gefunctioneerd. In deze zin werd de blauwdruk voor de interdepartementde aanpak van REACH geleverd door de bdangenconsteUatie van SOMS, met als consequentie dat bepadde deelbdangen die niet partidpeerden in het SOMS-traject, zods het transport van stoffen (een dedbelang dat door het ministerie van V&W wordt vertegenwoordigd), ook in het REACH-proces minder waren betrokken. De mate waarin de integraHteit van de inteme stantûntbepaHng werd verzekerd was

55) Zie 'Brief van de Staatsseaetaris van Buitenlandse Zaken met dertien fiches die werden opgestdd door de Werkgroep Beoordding Nieuwe Commissievoorstel en', 23 januari 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 22 112, nr. 302. 56) Zoals beschreven in hoofdstuk2, werd deze gsvoed door de r^dmatigs besprekingen met het maatschappdijk vdd en het bedrijfsleven in de Klankbordgroepen SOMS resp. REACH.

Instibiut Clingendael


22

afhankeHjk van een aantd factoren, waaronder de inteme organisatie en afstemming van Europese dossiers binnen het betreffende departement (zie paragraaf 4.1.4). De instmcties zoals opgesteld door het dossierteam en afgestemd in de IW-REACH kwamen vervolgens aan de orde in de interdepartementde Coördinatiecommissie Intemationale Miliemâken (CIM). Maar vanwege de complexitat en tijdsdruk van het proces vond op dit niveau geen inhoudeUjke bespreking plaats.'^ De instmcties voor de Permanent Vertegenwoordiger ten behoeve van de COREPER vergaderingen waar REACH aan de orde was, dsmede de instructies voor de bewindslieden in de Raad, verHepen via de gebnukdijke kanden van het PV-instructie overleg en de CoCo. In de voorbereiding van het voorzitterschap is deze stmctuur versterkt (de paragraaf 3.1.4.) 3.1.2. Het samenêl tussen VROM en E Z Het dossier REACH vergde, zoals gez^d, een ietwat bijzondere voorberdding van de standpuntbepaHng op nationad niveau, omdat twee Raadsformaties bij de onderiiandeHngen waren betrokken Niettegenstaande de aanvankeHjke nadruk op mUieu- en gezondhddsaspecten en het penvoerderschap van D G MiHeu bij het opstdlen van het voorstel, werd bij de Europese Raad van 1Ó-17 oktober 2003 onder ItaHaans voordtterschap besloten om het dosder REACH te bespreken in de Raad voor Concurrentievermogen (de bewindspersonen van Industrie/Economische Zaken), in coördinatie met emdere raadsformaties. '^ " Niettemin werden bepaalde aspecten van REACH, met name waar het ging om nuHeu- en gezondhddsaspecten, voor besluitvorming geagendeerd in de Müieuraad, wat som.mige Hdstaten ertoe bracht voor dit agendapunt hun mUieuminister ook naar de Raad voor Concurrentievermogen af te vaardigen^" Het bovengenoemde besluit op hoog poHtiek niveau compHceerde het binnenlandse proces van afstemming van standpunten voor de nationde inbreng in de onderhandeHngenî De verdeHng van verantwoordeHjkheden en daarmee de 'trekkersfunctie' zorgde bij de opstdüng van het BNC-fiche voor hoofdbrekens op ambteHjk en politiek niveau.'^^ V a n w ^ e het fat dat het SOMS-traject door VROM was getrokken en dit departement ook huis bood aan het Bureau MUieugevaariijke Stoffen en ved materiedeskundighdd in huis had, leek een eerste verantwoordeHjkhdd van dit departement voor de hand te Hggea Het departement van Economische Zaken pleitte in de discusde uitdrukkeHjk voor expHcitering van de geqâmenlijke vemntwoordeHjkhad van VROM en EZ, dch beroepend op de Raadsconstdlatie op EU-niveau. Na een overleg op D G niveau werd gekozen v o o r de formulering; 'eerstverantwoordelijk ministerie: K R O M in nauwe samenwerkif^ metEZ'.^^ E Z H d d

echter bezwaren bij deze formulering, Uitanddijk is de dossierverantwoorddijkhdd van VROM op het niveau van de Ministerraad vastgelegd, indusief de formulering dat TDIJ de ambteUjke voorberdding in Bmssel gezamerüijk [wordt] opgetrokken'.^'* Ongeacht of REACH werd

57) Ook kwam het voor dat vanwege tijdsdaik de leden van IW REACH en de departementale vertegenwoordigers in de CIM gdijktijdig werden ganformecrd. 58) Europese Raad Condusies van het Voorzitterschap Brussd 16/17 oktober 2003. Dit in weerwil van de positie van Nederiand en de overige lidstaten die als initiatiefnemer voor het dossier golden. NL instructie stdde dat behandding plaats zou moeten vinden in de h/Elieuraad, met raadplegjng van de RvC, zie ook vdgende paragrafen. Intern document 'notitie Europese Raad' oktoba 2003. 59) De sterke voorkeur in deze van het Italiaanse voorzitterschap en de lobby van industriebdangen heeft bij deze beslissing waarschijnlijk een belangrijke rd gespedd 60) Sdin2007, p. 85. 61) Dit spedde ook in andere lidstaten, met name die met een gedaentraliseerde EU-cobrdinatie, zoals Duitsland en Italië 62) Het BNC-fichc geeft een korte samenvatting van de hoofdspunten van het voorstd en de Nedalandsc positie en geeft tevens aan wdk departement eerstverantwoorddijk is voor het opstdlen van de ondethanddingsinsttucti.es cn de communicatie met dc Kamer. Zie interne notitie 18 december 2003. 63) " . in oved.^ met VWS, SZW, LNV, V&W, BZ,JUST, FIN, IPO". Kamerstukken TK 2003-200422112, nt. 302: Nieuwe commissievoorstellen en initiatieven van de Europese Unie, 23 januari 2004 64) Hiermee waren nog niet alle onduidelijkheden verholpen, nog in de loop van de onderhanddingsn is op initiatief van VROM onderzocht wat de consequenties waren van de formulering van de vecantwoorddijkheidsvetdding zoals v a s ^ e g d in het fiche Zie intern memo VROM, 24 maart 2005.


© CESP, Eindapport EVA/REACH ^ n l 2008

23

behanddd in de MiHeuraad of de Raad voor Concurrentievermogen was overigens dtijd ambteUjke ondersteuning en materiedeskundighdd vanuit zowd VROM als EZ aanwedg. Ook de voortdurende intendeve betrokkenheid van de PV/EU heeft voor continuïteit in de raadsinbreng gezorgd. De bovenstaande discussie Hjkt er debet aan dat de verschiUen in de inhoudeUjke en procesmatige nadruk van beide departementen op bepadde punten tijdens het proces scherper over het voetHcht konden komen. EZ legde de nadruk op het creëren van een Europees levelplci)/if^ field vooi industrie en bedrijfsleven, terwijl VROM enerzijds (inhoudeUjk) belang hechtte aan de bescherming van müieubdangen en anderzijds ook (procesmatig) de ervaringen met SOMS ds traject van bdeidsvemieuwing wilde benutten. Uit gesprekken met betrokkenen en inteme notities bhjkt dat de ambteUjke samenwerking en persoonHjke verhoudingen gedurende het REACH-tiaject op enkele strubbelingen na als positief worden gewaardeerd. De sterke persoonHjke betrokkenheid van de Staatssecretaris van Economische Zaken op dit dossier - waarbij zoig voor de lasten van het bedrijfsleven centraal stond — heeft in de onderhanddingen echter doorgespeeld. Zo vond nog ten tijde van het Nederlandse EU voorzitterschap in 2004 een discussie plaats omdat het punt van de voordene lasten van REACH voor het bedrijfdeven door de Staatssecretaris van EZ politiek werd opgespedd'^' Een tweede voorbedd is de brief die in september 2005, ten tijde van het afronden van de RaadsonderhandeUngen, vamdt EZ, zonder ambteUjk vooroverieg, naar de Kamer werd gestuurd In die brief vraagt de Staatssecretaris van EZ parlementdre aandacht voor kostenreductie voor het bedrijfsleven (met name het MKB) en doet dj voorsteUen voor een versoepeling van REACH in de daartoe benodigde richting. ^'^ 3.1.3. Hetproces van interdepartementale standpun'tbepaling Het proces van interdepartementale standpuntbepding kenmerkt a c h door een diversitdt van dedbelangen en ook verschiUende roUen van de betrokken ministeries. In tabel 3.1 is deze bdangenconsteUatie van de bij REACH betrokken departementen weergegeven. Betrokkenen en belangen interdepartementaal: " VROM/SAS: inhoudelijke lead stoffenbeleid; schrijfteam o EZ: medetcekker; admin. lasten; bedrijfsleven; kvelpligingfield " SZW: arbobelcid; -convenanten " VWS: stoffen in voorwerpen, consumentenbescherming ° V&W: stoffen in oppervlaktewater (RIZA); uitzondering transport " LNV: div. uitzonderingen; kunstmest, biociden; boeren ° OS: gevolgen REACH voor ontwikkelingslanden ° RIVM: expertise (BMS); organisatie in NL ° BZ: coördinator; bewaken consistentie; woordvoerder via PV/EU

Tabd 3.1 In het interdepartementde krachtenveld was het voor aUe betrokkenen duideHjk dat VROM veruit de meeste inhouddijke expertise op het stoffenbeleid had. Ook bij de capadteit bij VROM, waar voltijds drie personen met aanzienlijke materie- en juridische deskundighdd en beleidservaring op het dossier REACH werkten, stak de menskracht van de andere departementen, ook op medetrekker EZ, bleek af. Binnen VROM hadden de dossierbetrokkenen van de afdding Stoffen en Normstdling een eigenstandige positie vanuit hun grote materiedeskundigheid en ervaringen en netweik uit het SOMS-programma. De directie Intemationde MiHeu Zaken bracht; met name in de voorberdding van het Nederiandse EU-Raadsvoorzitterschap in 2004, wel advies en kennis in waar het ging om het Europese en büaterale krachtenvdd, om procedures en dossieraanpak. Tevens werd intem binnen VROM reeds in een vroeg stadium bewust de nodige juridische kennis verzamdd, vanwege het belang van de tijdige voorberdding van de implementatie en uitvoering van

65) Intern memo 23 november 2004. 6S) Brief naar de Kamer, 6 september 2005.



24

de REACH verordening. Tel hierbij op de voorkennis van de Europese en nationde bdangenconsteUatie op het stoffengebied èn van de standpunten van diverse Hdstaten en spelers door het actief benutten van de detachering van een belddsmedeweiker van VROM bij de Commissie ten tijde van het schrijfproces van het REACH voorstd, en gecondudeerd kan worden dat de inhoudeUjke en procesmatige positie van VROM verstevigde gedurende de onderhandeHngen Mede als gevolg van de hoge mate van complexitdt en tijddruk van het proces waarin REACH gedurende de Raadsfase bdandde, heeft deze positie van VROM/SAS logischerwijs invloed gdiad op het verloop van de standpuntbepaling en op de veririouding met overige betrokken departementen en dienstonderdelai. Het proces van interdepartementde afstemming wordt door veel betrokkenen positief gewaardeerd Over de inzet en activiteit van het dossierteam bij VROM/SAS op het REACH dossier wordt door aUe betrokkenen intem en extem zonder uitzondering zeer lovend gesproken. Een belangrijk punt was bijvoorbedd de structurele aandacht die werd gegeven aan het uitnodigen van de contactpersonen bij andere departementen voor diverse inteme en exteme overieggen Er was regelmatig overleg waarvoor de benodigde sttJsken dtijd vooraf werden rondgestuurd. Gedurende de RaadsonderhandeUngen kwam het w d regdmatig voor dat de in het dosderbeam voorberdde onderhandeHngsinstructies als gevolg van de hoge tijdsdruk per e-mdl werden afgestemd met de overige departementen Soms werd hierbij biirinen enkde uren reactie gevraagd. De wijze waarop hierdoor door de verschillende departementen kon worden gereageerd was afhankeHjk van de wijze waarop REACH binnen departementen was opgepakt en georganiseerd. Het is daarbij van bdang te benadrtikken dat het aan ieder betrokken ministerie zdf is, om de standpuntbepaHng intem zo te organiseren, dat aüe mogeHjk relevante deelbelangen de mogeUjkheid hebben om binnen het departement hun inbreng te leveren Deze inteme procedure Hep in het gevd van REACH uiteen: op het ene departement was voor de inteme afstemming van de departementde inzet een speciaal dosderteam actief, elders was de mate waarin alle op het departement vertegenwoordigde deelbdangen werden meegenomen een zaak van de individuele woordvoerder. Wanneer de in het interdepartementde overieg opgebrachte punten ben behoeve van de instructie pasten binnen de zienswijze van het dossiertearn, vediep de afstemming over het dgemeen naar ieders tevredenheid Op het moment dat er inhoudeUjke discussie ontsband, bijvoorbeeld over de hadbaarheid van bepadde bekstvoorsteUen die raakten aan het dedbelang van departementen, bleek de overmacht aan kennis, menskracht en poUtieke prioritdt van VROM. Deze stond niet in verhouding tot de geringe tijd en poHtieke aandacht die vanuit de overige departementen aan dit dossier werd gegeven en die, zods gezegd, een afspiegeling was van de inteme departementde verhoudingen Hierdoor zijn bepadde dedbelangen of standpunten niet altijd naar voUe tevredenheid van de deelbdangbehartigers meegenomen. VROM gaf in die gevaUen als reden aan dat de inbreng onvoldoende hadbaar, ontijdig, of met onvoldoende technische kennis van zaken werd ingebracht De procedure waaimee met nieuw ingebrachte punten werd omgegaan verschüde bovendien. Bij een spedfiek deelaspect is de betrokken dossierhouder door het dossiertearn Toitgenodigd zdf de eigen vide in de AHG REACH in Brussd te verwoorden. Bij andere discussiepunten werd door VROM/SAS de hadbaarhad ds onvoldoende beoordeeld ds gevolg waarvan spedfieke zorgpunten niet in de instructie zijn opgenomen Bij de behandeling van dergdijke discussies fungeerde BZ in de rol van mediator, die niet zozeer vanuit de inhoud, maar veeleer vanuit de verantwoordeHjkheid voor het proces van afstemming overeenstemming trachtte te verkrijgen

Instihiut Clingendael


25

3.1.4. Afstemming iffdens het voordtterschap REACH was aangemerkt ds een van de prioritdten van het Nededandse EU-voorzitterschap van 2004.'='' Gedurende dit halfjaar functioneerde de normde afstemmingsstructuren binnen VROM aangevuld met het Voordtterschapsteam en de Stuurgroep Voorzitterschap (weergegeven in stippdlijnen in Bijlage 2). In Bmssel werd het woordvoerderschap overgenomen door een delegatieUd van VROM/SAS terwijl de PV/EU de AHW REACH voorzat Omdat vóór het voordtterschap nog een position paper was ingebracht waarin de spedfiek Nederiandse zorgpunten onder de aandacht waren gebracht, werd tijdens het voordtterschap door Nederland bewust een 'neutrde' r d aangenomen Nu de aandacht meer lag bij het proces dan bij de irüioudeUjke StandpuntbepaHng impliceerde dit dat de instructies sterker door V R O M / E Z werden getrokken, wat merkbaar was in de verminderde intendteit van de interdepartementde afstemming. 3.1.5. Aandacht voor implementatie en uitvoering De onderiiandeHngen over de irihoud van Europese regelgeving en de uitvoering van Europese regels door de overhad djn vaak ambteUjk strikt geschdden trajecten. Dit heeft in het verieden tot problemen geleid in het natraject en de relatie met het parlement'^^ Met name wanneer departementen verantwoordeHjk zijn voor de implementatie van Europese regdgeving die met meerdere beleidsterreinen samenhangt, wat in het gevd van miHeuwetgeving vaak het geval is, bUjken problemen te kunnen ontstaan. Recht doen aan aüe dedbelangen dtagt dan bot vertraging be leiden bij de implementatiewetgeving, waardoor tijdige en correcte implementatie en uitvoering in gevaar wordt gebracht Om dergeUjk leed te voorkomen is in de aanpak van het dossier REACH door het ministerie van VROM, dat voor de uitvoering verantwoorddijk was, bewust tijdig aandacht geschonken aan de voorbereiding van de uitvoeringsregdgeving. Derhalve is er voor gekozen om de discussie met het parlement over de vormgeving van de uitvoeringswet te schaden van die over de StandpuntbepaHng; een opzet die in die vorm op erikele uitzonderingen na geslaagd is. Met hetzdfde doel, het voorkomen van problemen in het 'natraject', is door het dossierteam al gedurende de Raadsonderhanddingen bewuste aandacht gegeven aan de voorbereiding van het uitvoeringstraject, met de inzet van een 'flexjurist' van het VROM Directoraat-Generaal Müieu die de juridische en wetgevingstechnische angels uit de concept-teksten kon hden.^' Om hiertoe op nationad niveau de geesten rijp te maken, was volgens betrokkenen wel de nodige overtuigingskracht nodig vanwege de normad gescheiden trajecben van belddsvoorbereiding en uitvoering, handhaving en inspectie.™ Dit veridaart weUicht waarom pogingen vanuit VROM/SAS om de directie Juridische Zaken en de Inspectie (als verantwoordeUjken voor de handhaving van REACH bepaHngen) bij de onderhanddingen te betrekken, naar de mening van betrokkenen niet succesvol waren Overigens heeft het tijdig ontwikkden en samenbrengen van juridische en wetstechnische expertise inzake REACH ook op EU-niveau een rol kunnen spden in het verhdderen van REACH bepaHngen Zo bUjkt in de zomer van 2006 dat problemen drdgen met de nationale implementatieregelgeving omdat er verschülen in vertaling zijn tussen de Engds en Nederlandse tekst van bijlage XVII waar het gaat om de termijnen. Dit punt is onder aandacht gebracht van het Europees Pariement waarisij het door amendementen is gerepareerd

67) Notitie Nederiands EU-Voorzitterschap 2004, zoals aangeboden aan de Eerste cn Tweede Kamer op 28 mei 2004 cn zie "Milieuraad, Brief staatssecretaris over ambities Nederiands EU-voorzitterschap' Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004,21501-08, nr 182 68) Zie o.a Rood, Van Keulen, Nollen cn Arts 2006, Steunenberg cn Voetmans 2006. 69) Zie voor een uitgsbrdde beschrijving van de (voorberdding van de) uitvoetingswetgsving'REACH komt, de WMS gaaf, Wddendorp, Swart cn Kwisthout in MSsR en "De uitvoeringswet REACH: leerpunten over de uitvoering van een Europese verordening', in: NTER2007p. 141-151. 70) Wd is cr in voorjaar 2005 overleg geweest tussen het Openbaar Ministerie en de VROM Inspectie over (de impact van) het dossier REACH.

Institijut Cfingendael


26

3.2. Politieke betrokkenheid 3.2.1. Betrokkenheid van bewindspersonen

Wanneer bdangentegensteUingen op ambteHjk niveau bleven bestaan, was het aan de individude departementen om deze op hoogambbdijk of poHtiek niveau te (laten) adresseren Hoewel E Z en VROM deze weg actief hebben benut, is het op deze wijze bewust escderen van het dossier niet op die departementen een even evidente of eenvoudige operatie geweest Het succes ervan is bovendien afhankeHjk van de politieke belangsbeUing van de bewindspersoon en de krachtsverhoudingen binnen regeringscoaUtie en Ministerraad Dit gold evenzeer voor de poHtieke betrokkenhdd binnen VROM; de sterke dgenstandige betrokkenhdd van de Minister van VROM bij de totstandkoming van concept-AMvB aan tijdens het SOMS-traject (de paragraaf 3.3.2.) is hiervan een voorbeeld Deze invloed van een uiteenlopende mate van poHtieke belangsteUing spedde ook op de andere departementen die bij SOMS en REACH betrokken waren. Zo moeiUjk het in bepaalde gevaUen bleek om de ambteUjke en poHtieke Idding voor het dossier te interesseren, zo lastig was het elders om de poHtieke betrokkenhad van de bewindspersoon te beteugelen Het ging hier om de contacten met de Kamer, maar ook tijdens een poHtiek momentum d s het verwoorden van de condusies van de workshop 'impact assessment studies' tijdens het Nederiandse EU voordtterschap in 2004. Het moge gezien de verhoudingen duiddijk djn dat in b a d e gevdlen de ambtEHjke spedndmte door deze politieke betrokkenheid wordt bepaald Ook inhouddijk zijn de speerpunten van Nederland ds Hdstaat diddeUjk beïnvloed door prioriteiten van de opeenvolgende kabinetben. Zo past het verschuiven van verantwoordeHjkheden naar het bedrijfsleven uitgewerkt in SOMS binnen de ideologie van kabinet Kok-II. Ook het beperken van administratieve lasten dat uitdrukkeHjk een poHtiek momentum heeft gekregen in de kabinetten Balkenende I-IV, heeft de Nederlandse positie beïnvloed ten rijde van de Raadsonderhanddingen. Deze veranderende poHtieke context heeft daarmee djn weerslag gehad op de vertegenwoordiging van (deel-)bdangen in de standpuntbepaHng en daarmee op de Nederlandse inzet, belangenbehartiging en doelbereiking in onderhandelingen op EU-niveau. 3.2.2. Volksvertegenwoordiging

Een dergdijk gevarieerd beeld komt ook naar voren ten aanden van de poUtidte betrokkenhdd bij het REACH proces van het pariement Ten tijde van het SOMS-programma is het pariement door VROM gahformeerd door middel van de kabinetsnota's en aanvuUende brieven De SOMS-nota's en de voortgang van het traject zijn meerdere mden aan de orde geweest in Algemeen Overieggen in de Tweede Kamer. Ook zijn tednnische hearings georganiseerd over zowel SOMS ds REACH om de volksvertegenwoordigers bij te praten''^ De infonnatievoordening over REACH veriiep via VROM en EZ. Daamaast is over REACH een aantd inhoudeUjke debatten gevoerd in de Algemeen Overleggen naar aanldding van de vooitgangsbrieven of in aanloop naar de Raadsvergaderingen^ Ook in de relatie met de Kamer kwam het een aantd malen tot discusde over de verantwoordeHjkheidsverdeling tussen de twee trekkende departementen. Inhouddijk speelden er voor de Kamer geen bdangrijke issues in het REACH dossier. De partijen legden wel verschiUende accenten; waar CDA en W D inzetten op de lasten voor het bedrijfsleven, waren het met name de PvdA en de SP die aandrongen op beschenning van mens en müieu. Ook in de Eerste Kamer is REACH aan de orde geweest, onder andere in een Mondeling Overleg in november 2005 tussen de Eerste Kamer en b a d e bewindspersonen.

71) De tedinischc hearing over SOMS vond plaats in 2001 en dc technische hearing over REACH op 2 november 2005 72) Zie de Algemeen Overieggen op 9 december 2004, 23 juni 2005,15 septemba 2005, 5 oktober 2005,1 december 2005, 9 maart 2006,14 december 2006.

Institiout CHngaidael


27

Omdat REACH een verordening betrof die binnen 20 dagen in werking zou treden en teneinde discussies in het pariement in een te laat stadium te voorkom.en, djn het uitvoerings traject REACH en de invoering, in Nederland, van de nieuwe wettelijke bepaHngen in de Wet Müieubeheer en Wet Müieugevaadijke stoffen reeds ten tijde van de onderhandeHngen in het parlement besproken Deze twee trajecten, ic. de controle van het pariement op de ondeihandeUngsinstmcties en het wetgevingstraject ter implementatie, zijn nadmldceUjk van dkaar geschdden AUes in aanmerking genomen Hjkt de invloed van de volksvertegenwoordiging op het dosder REACH niet h e d groot te zijn geweest, op enkele spedfieke interventies na die vooral Hjken te djn geihspireerd door de actieve lobby van deelbdangen.''•' 3.3. Relaties met het maatschappel^k veld

Het proces van totstandkoming van SOMS en REACH beperkte dch zods gezegd niet tot de overheid In de navolgende pamgrafen wordt kort ingegaan op de rdaties van de overhdd met de belangrijkste medespelers vanuit het maatschappdijk veld: belangengroepen en bedrijfsleven Voor een nadere andyse van deze verhouding wordt verwezen naar de deelonderzoeken in EVA/REACH ' N G C s ' en 'Bedrijfdeven'. 3.3.1. Belan^ngroepen

VROM/SAS had in 1999 het Klankbord SOMS in het leven geroepen, met ds doel het bedrijfsleven en de NGO's in Nederland een platform cq. overlegstructuur te bieden waar deze htm standpunten over herziening van het bestaande chemische stoffen bdeid kenbaar konden maken. Dit om de 'input? van bdangengroepen en het bedrijfsleven nadiukkeUjk te organiseren en hen te betrekken bij het ontwikkelen van een visie en strategie. Vanuit de belangengroepen v d t op dat een Mane groep rdatief kleine organisaties present en actief was,^"* terwijl een aantd van de grote NGO's (Consumentenbond, MiHeudefensie, WWF) er voor kozen niet deel te nemen in de overieggen Hiemit bHjkt; zods ook het geval is bij ander onderzoek naar de rol van het maatschappeUjk veld hij de totstandkoming van Europese regelgeving, dat de invloed van persoonHjke inzet en belangsbeUing van medewerkers van capadteitsgeringe NGO's op de inzet vanuit de organisatie groot is.'" De bdangrijkste episode in de rdatie tussen oveiheid en maatschappeUjk v d d was ongetwijfeld de verstoring ben tijde van de vormgeving van SOMS. In augustus 2000 gaven de NGO's die tot dan toe in het Klankbord SOMS bij de ontwikkeling van de beleidsvemieuwing betrokken waren, in een brief aan de Minister van VROM aan hun deelname aan SOMS op be schorten vanwege de keuze voor een convenant in plaats van regelgeving. Een van de redenen die voor deze breuk werd aangegeven was dat naar het oordeel van de maatschappeUjke organisaties vanuit de overheid be weinig concrete voorsteUen werden aangedragen Een andere reden voor zorg was het fdt dat de gesprekspartners uit het bedrijfsleven, grote afnemers en de detaühandd niet vert^nwoordigden. Ondanks dat er hiema niet meer werd gewerkt aan een tripartiet convenant, bleven de N G C s na het verschijnen van de strategienota w d betrokken bij het SOMS-traject, dj het in de minder ambitieuze rol van commentator. Tijdens de REACH onderinandeUngen werden de betrokken NGO's door VROM actief geïnfomaeerd over de stand van zaken Het f a t dat zij bij SOMS nauw betrokken waren bij het vormgeven van bdeid en bij REACH slechts werden geïnformeerd en geconsulteerd, wat vanuit de verschiUende vemntwoordeUjkheden van de overhdd —het bdadsvemieuwingsproces SOMS versus

73) Voor een verdere analyse verwijzen wij naar EVA/REACH Ded onderzoek Parlement, Universiteit Maastricht 74) Bij SOMS waren met name de Stichting Natuur en Milieu en dc Stichting Noordzee actief betrokken. Ten tijde van de REACH onderhanddingen valt bijvoorbedd de activiteit op van de rdatief kleine bdangcngrocpcring Women in Europe for a Common Future, ecn netwerkorganisatie ten bate van een duurzame woonomgsving. Ook Greenpeace was erg actief in de REACH fase 75) Berg E. van den, De langs weg naar Brussd. De Europese betrokkenhdd van Nederiandse maatschappdijke organisaties en hun leden. Den Haag: SCP, 2006.


© CESP, Eindafyort EVA/REACH april 2008

28

E c

1 t t 1' g g z n c l V h o b H at

ase onderhanddingen tb.v. regelgeving REACH- op d d i z d f begrijpdijk is, heeft bob ieUjkheid geldd'''' Overigens geven de betrokken oiganisaties aan dat dj hun dgen rol meer •s commentatoi; dan d s medebepaler van de belddsstrategie. Deze rol was in hun cgen '.egd voor de o v e r h a d ledr^sleven -geldt voor de belangengroeperingen, djn de veririoudingen zods die in het SOMS-proces zijn dseld, ook bepdend geweest voor de verhoudingen met het bedrijfsleven gedurende SOMS 'ACH. Het chemische bedrijfsleven verenigd in de VNCI nam in de Weriïgroep Chemische n van VNO-NCW het voortouw. In een later stadium is ook de koepd UNICE actief den. De CEFIC, de Europese koepel van chemiebedrijven waarbinnen met name een aantd bedrijven (BASF, DOW, Sheü) ved gewicht in de schad legt; had reeds aangegeven dat zij ,ritisch stond tegenover de oorspronkeHjke ideeën zods geformideerd in het Witboek, met op het punt van de introductie van nieuwe beoordeUngsmechanismen. Deze zouden de rrentiekracht van Europese bedrijven kunnen schaden De belangenbehartiging van deze bedrijven richtte d c h in de Commisdefase op D G Ondernemingen, wat leidde tot afzwakking et voorsbel ten opdchte van het oorsprorikeUjke Witboek''^ Tijdens de onderhanddingen leze lobby via de nationale contacten in de Raad en het Europees Pariement invloed gehad diverse standpunten en amendementen''^ Deze industriële lobby heeft in de loop van de dvorming rond REACH aan gewicht gewonnen in verinouding met de 'groene' coditie van ^n die het itutiatief tot een beleidsvemieuwing hadden geagendeerd, wat leidde tot een verschuiving in de inhoudeUjke bepaHngen van de REACH verordening.

B -3 vormgeving van het stoffenbddd waren door VROM/SAS reeds in de SOMS-fase de bende contacten met de industrie versterkt en georganiseerd in het Klankbord SOMS. Het b -jfsleven legde d ten tijde van de intentieverklaring in 2001 de nadnik op het verminderen van d- -egatieve effecten van REACH in de vorm van 'administratieve lasten'. Het laatste was een SC rpunt van kabinetsbddd van de kabinetten Balkenende I-IV en werd op politiek niveau vanuit E,.. :neermden nadrukkdijk onder de aandacht gebracht E Z was overigens ook trekker van het S'-- -rUchtingstraject REACH' paraUd aan de belddsvoorbereiding van REACH, om het b -^ irij fsleven voor te berdden op de uitwerking van de nieuwe regdgeving voor stoffenregistratie. ™ S:.- j:rneke brancheorganisaties wisten daamaast de (vertrouwde) weg naar andere departementen (r:.:.•-^: SZW en LNV) te vinden. De verhouding tussen overheid en bedrijfsleven in het stoffendosder verslechterde door de discussie over het ontwerp-wijzigingsbesluit in het laatste traject van SOMS. Dit stuk werd door VROM conform de gebruikdijke notificatieprocedure in juH 2002 aangemdd bij de Europese Comm.isde en vanuit daar voorgelegd aan de Europese wetgevingsspeciaHsten in de Hdstaten^" Dit leidde onder meer van Franse kant tot een aantal bewaren aangaande de juridische houdbaarheid en tot een reactie vanuit de chemische koepdorganisatie CEFIC, waarin de zoig werd geuit dat het

76) Voor een verdere analyse verwijzen wi| naar EVA/REACH Dedonderzoek NGO's, stageverslag Bas van Huut, U niversiteit Leiden. 77) Met lagere regjstraticveteisten, uitzonderingen voor polymeren en striktere tcgds over vertrouwdijkheid van (tasl^gêvens, zie Sdin, ibid. 2007, p 80, zie ook The Economist, October 2003. 73) Met name dc kanalen via de Duitse federale overhdd en de Lander zijn hiertoe benut Zie ook de brief van Blair, Chriac en Schroder aan Commissievoorzitter Prodi waarin de nadmk werd gdegd op de mogdijk schaddijke gevolgen voor de concurrentiepositie van de Europese industrie, die werd gestuurd kort voor het uitkamen van het herziene Commissievoorstd en zie The Toxic Lobby van Gtosnpeaoï, mei 2006 voor de analyse van de industrie lobby door Greenpeaos. Door dc industrie is in deze voorfase ook een groot aantal impact studies uitgevaardigd, die overigens soras dermate onderling tegenstrijdig waren dat de gior^nisosrde lobby volgsns betrokkenen fragmenteerde in de loop van het proces. 7 ' ' In dit vooriichtingstraject werd vanaf maart 2006 samengswerkt met VROM, SZW, VWS en LNV, de kocpdorganisatics VNO-NCW cn MKB-Nederiand en de brandicorganisatics VNCI, ETME, Koninklijke Metaalunie, VWF, FOCWA, NVZ en VHCP Vanaf het najaar van 2006 waren de REACH-hdpdcsk voor gerichte vragen en inhouddijk vooriichtingsmateriaaJ beschikbaar via het EZ agentschap SenterNovem. 8l • Notificatienummer 2002/292/NL conform riditiijn 98/48/EG, notificatie technische voorschriften

•lut Clingaidael


29

Nederlandse b e l d d op het p i m t van de categorisering van stoffen naar ridco uit de pas d r d g d e te lopen m e t de v o o r g e n o m e n E U regels. ^^ O m deze bezwaren te onderzoeken legde de E u r o p e s e Commissie Nederland een zgn. 'standstill' op, die is verlengd tot juH 2003. Met h e t o o g o p het te verschijnen C o m m i s d e v o o r s t d en de bovengenoemde bezwaren is de AiMvB destijds niet in werking getreden. De concept-AMvB w e r d overigens door Nederland niet ingetrokken, o m d a t h e t naar d e inschatting van het dossierteam gedurende de onderhandeHngen de functie van drukmiddel k o n vervuUen o m aan te geven dat het de N e d e d a n d s e overheid e m s t was m e t de zorgen over screening en prioritering.'^ D e z e episode luidde feitdijk h e t d n d e i n van h e t SOMS-traject; daar d o o r N e d e d a n d vanaf dat m o m e n t d e aandacht w e r d veriegd naar de mogeUjkheden t o t beïnvloeding v a n de v o o r g e n o m e n Europese regdgeving o p stoffengebied V R O M koos er in h e t vervolgtraject voor o m de poHtieke en ambteUjke aandacht nadrukkdijk te richten op de inbreng van h e t n a t i o n d e standpunt in d e R E A C H onderhandeHngen D i t ging logischerwijs ten koste v a n de aandacht o p nationaal niveau v o o r reeds ingezette aspecten van SOMS, z o d s de bedrijfsmatige uitvoeringsaspecten, m e t h e t testen waarvan inmiddels enige ervaring was opgedaan i n d e v o r m v a n e e n aantal 'proeftuinen'.'^ O m d a t d e aandacht v a n V R O M inmiddels bij R E A C H lag, is deze uitvoeringsproblematiek d o o r S Z W opgepakt, z o d s h e t VASt-project en het Convenant Stoffen. O o k werd i n het kader van R E A C H onder meer een instrument ontwikkeld ten behoeve van de R E A C H implementatie projecten (RIPs_. E e n aantal departementen participeerde i n deze RIP's, d s m e d e het RIVM. D o o r b e t r o k k e n e n wordt dit ervaren d s een buitengewoon nuttig traject, waarbij waardevolle ervaringen e n contacten zijn opgedaan ten behoeve van de hiddige fase v a n implementatie en uitvoering van REACH. 3.4. Nederland in het Europese krachtenveld 3.4.1. Belan^nconstellatie in de Raad Volgens betrokkenen v i d de N e d e d a n d s e delegatie in de besprdringen o p Raadsniveau zowel ambteHjk d s poHtiek o p d o o r de presentie, activitdt; brede inzet ( i t t Hdstaten d e d d i o p e n k d e spedfieke p u n t e n richtten) e n deskundigheid Nederiand bekleedt b i n n e n de E U een relatief stevige positie op h e t dossier chemische stoffen. Deze is be danken aan de hoge kwaUbeit van de aanwezige expertise, zowel in het o p l a d n g s a a n b o d , de wetenschap als o o k bij de o v e i h d d , maar ook aan h e t feit dat v e d chemische bedrijven in Nederland zijn gevestigd e n veel stoffen via ons land w o r d e n d o o r g e v o e r d Doordat h e t b d d d s p r o c e s in Nederiand zo is georganiseerd dat op basis van expertise inbreng kan w o r d e n g d e v e r d Ckorbe Ujnen'), en Nederiandse experts bovendien beschikken over een breed netwerk en relatief goede talerikennis, k a n d e aanwedge kennis tijdig en effectief o p E U niveau worden ingebracht ^'* I n h e t krachtenveld van de Raad kan Nederiand m e t inzicht achteraf w o r d e n i n g e d e d d bij een coditie v a n 'groene' lidstaten, waadsinnen Z w e d e n een leidende rol had, e n die verder b e s t o n d uit Oostenrijk, Denemarken en h e t Verenigd Koninkrijk (VK).^' Deze groep v a n lidstaten h a d h e t voorbouw i n h e t poHtiek agenderen van het ' Z w a r t b o e k , waarmee de Raad de Commissie in juni 1999 verzocht nadere voorsteUen v o o r regelgeving uit te werken.'^ Aanvankdijk was ook Dmtsland van deze partij, maar d s gevolg van i n t e m e bdangentegensteUingen e n m e d e onder invloed van de

81) Brief van dc CEFIC aan Sabine Lectenier, DG ENT, 2 oktober 2002, Comments on the draft Dutch Deaee on the Registration on Chemicals, as notified to the Commission under the referenos numba 2002/292/Ml^COOC. 82) Intern VROM document 'Aanbiedingsformulier Stas-staf Rcîsttatiebesluitf 17 juni 2003. De concept-AMvB is begjn april 2007 formed ingetrokken. 83) Deze proeftuinen zijn o.a uitgswetkt in VASt 84) Op de rol x^n de sjpatise wordt nader ingeân in EVA/REACH Dedproject Experts, Erasmus Universiteit Rotterdam. 85) Deze lidstalsn namen gezamenlijk het initiatief om het Zwartboek te agsndcien. Tekstvootsbdlen g:durende de REACH onder handd ingsn zijn door deZe lidstitien meestal unilateraal ingsbracht 86) Een bdangrijk forum was het regjüere ovaleg van bevoegde autoriteiten bij de overheden van de lidstatKn, zie o.a. "Report of the ad-hoc meeting of the competent authorities', 19 maart 1997.



30

industriële lobby verschoof het zwaartepunt in de Duitse positie gedurende de onderiiandeHngen in de richting van (bescherming van) de industrie en het bedrijfsleven Daarbij werd aansluiting gevonden bij de coaUtie van Zuid-Europese Hdstaten, waaronder ItaHë maar ook leriand, die gedurende het proces de aandacht vroeg voor de mogdijk negatieve economische gevolgen van Europese regelgeving en verpHchtingen, Het fdt dat de onderhandeHngen over REACH samenviden met de toetreding van tien nieuwe Hdstaten had het proces aandenHjk kunnen compHceren. De voorbereiding en gewenning aan de nieuwe Raadsconstdlatie, in combinatie met de verkiezingen voor het Europees Pariement en het aantreden van een nieuwe Commissie, had een vertragend effect kunnen hebben op de Europese bdiandeUng van dossiers gedurende 2004. In de praktijk lijkt het effect van de tdtbrading op het dossier REACH echter gering te djn geweest, daar de toetreders vanwege hun relatief minder ontwikkelde miHeubdeid inhoudeHjk weinig bijdroegen aan de discusdes en bovendien ten aanden van specifieke standpunten relatief makkeUjk aansluiting vonden bij de bestaande coaUties.^' Er is getracht de nieuwe lidstaten actief te betrddien in de onderiiandeHngen Zo heeft het VK het OSOR voorstel samen met Hongarije ingediend, en hebben Malta en Slovenië gezamenHjk een voorstd voor infonnatieverasten laag volume stoffen ingebracht 3.4.2. Europese Commissie

De coalitie van lidstaten die herdening van stoffenregelgeving op Raadsniveau had geagendeerd, vond een gewiUig oor binnen D G Müieu van de Europese Commissie, mede door de politieke betrokkenhdd van de (Zweedse) Eurocommissaris Wallström. Na een korte maar intensieve intemetconsiütatie, waarin vanuit Nederland een aantal dedbelangen individueel hun input hebben geleverd, werd het voorstel in het schrijfteam tussen de meest betrokken Directoraten-Generaal Müieu (ENV) en Ondememingen (ENT) bij de Europese Commissie aangepast REACH werd in deze fase nog nadrukkdijk geden ds een 'müieudossier','' maar reeds was de (poHtieke) spanning met bedrijfsmatige en economische doelsteUingen ziditbaai; die tot en met de besluitvorming in Raad en EP de onderhanddingen tussen REACH zou domineren. Betrokkenen benadrukken dat op het niveau van het schrijfteam goed werd samengewerist in het samenspel tussen deze twee DG's (ENV en ENT). Maar in het proces van 'interservice consultatie' domineerde het machtsspel tussen 'economie' en 'ecologie', waardoor andere 'dedbelangen' zods arbadsomstandigheden en gezondhddsaspecten minder aandacht k r ^ e n Deze belangenconsteUatie maakte ook dat de Commissie in het vervolgtraject van onderiiandeHngen zat 'vast geverfd', waardoor zij volgens betrokkenen minder flexibel kon omgaan met de diverse wensen en voorkeuren vanuit de Hdstaten en het Europees Pariement Als gevolg van de ervaringen opgedaan met het SOMS-tiaj ect, die VROM/SAS doelbewust intemationaal wüde uitzetten, kwam het plan op om een Nederlandse stoffenexpert vanuit de Rijksoverheid bij de Europese Commisde te detacheren. Dit zou de mogeUjkhdd bieden het schrijfproces van binnenuit te volgen en — niettegenstaande de tijdeUjke positie als 'neutraal' Europees ambtenaar — eventueel te beïnvloeden. Overigens bestonden er binnen VROM ook enige aarzeUngen bij dit voomemen. Door sommigen werd het voord gezien als een veriies aan eigen expertise waarvan de opbrengsten onzeker waren en hoe dan ook pas over langere tijd zichtbaar zouden djn Door de nodige overtuigingskracht in te zetten en de steun van het afddingshoofd is een bdddsambtenaar van de afdeling VROM/SAS/SN met ved kennis van het bestaande stoffenbeleid en het bdddsproces, uiteindeHjk van febmari 2001 tot december 2003 ds 'expert national detachi binnen de Commissie part-time geplaatst geweest in de voorbereidingsunit REACH.8' Door actief gebruik te maken van deze podtie van een Nederiandse stoffenexpert middenin het schrijfproces, en van de korte Ujnen tijdens djn part-time detachering met de

87) Sdin, Hentik, 'Coalition Politics and Chemical Management in a R^lattoty Ambitious Europe", in: Global Environmental Politics, vol 7 nr 3, augistus 2007. 88) Rechtsbasis was art 95 EG. 89) Dc detachering ving aan kort na het verschijnen van het Witboek en de SOMS stratênota in Nederland. In december 2003, wanneer de detachering afliep, verscheen van het REACH-voorstd van de Commissie

Institijut Clingendael


31

bdeidsdirectie hij VROM, is door VROM/SAS een grote hoeveelheid kennis over de ideeënvorming in de Commissiefase en van de belangen en standpunten van andere partijen opgedaan. Dit is van onschatbare waarde geweest in de positiebepaUng en ten tijde van de onderhandelingen Doordat deze Nederiandse ambtenaar zdf meeschreef aan het Commissievoorstd, is het aan te nemen dat het voorstel zelf ook is beïnvloed door de Nederlandse bdeidscontext; kennis en ervaring (o.a opgedaan in het SOMS-traject) van een van djn auteurs. Daamaast droeg de detachering ook bij aan het imago van Nederland als kennisland op stoffengebied, mede omdat betrokkene dch zeer open heeft opgesteld in de relatie met experts uit andere Hdstaten en andere delegaties diverse malen assistentie heeft geboden in het formuleren van nationale zoigen en voorkeuren 3.4.3. Europees Parlement

Ook binnen het Europees Parlement hebben de in het voorgaande geschetste uiteenlopende belarigen het proces gedomineerd, zowel in de verschiUende pariementdre commissies, maar ook binnen de poHtieke groepen. Het REACH voorstd is behandeld in de Müieucommissie, waarbinnen enkde actieve leden d c h reeds na verschijning van het Witboek hadden uitgesproken ten faveure van de 'groene' coditie en de oorspronkeHjke Commissieplannen Maar Hefst negen andere commissies hebben in de voorbereiding van de eerste lezing een opinie uitgebracht Het is hierbij opmerkeHjk dat bepadde Europarlementariërs in het proces van a^regatie van amendementen binnen politieke groepen en commissies met name de nationde (industrie-)belangen met verve over hst voetHcht brachten In dit kader v d t de actieve lobby van enkele Duitse Europarlementariërs op, evends het rapporteurschap van de Zweedse Europariementariër Schöriing. Niettegenstaande deze soms scherpe inteme controverse en stevige lobby is het EP er in geslaagd door het inbrengen van in totad 1039 amendementen een groot stempel op de onderhandeHngen en het andresultaat te drukken'" Hoe is vanuit Nededand omgegaan met deze rdatief bdangrijke spder in het Europese onderhandeUngstraject? Ten tijde van de ontwikkding van het nationale SOMS-traject is over deze bdeidsstrategie informatie gezonden naar Nededandse Europariementariërs, zods de in Nederland opgedane ervaringen ook in büaterde gesprekken met de mede-Hdstaten werden opgebracht Tijdens de lezingen door het Europees Parlement over REACH hebben enkele Nededandse Europariementariërs d c h zeer actief betoond in het proces van het formiüeren en inbrengen van amendementen. Zij ondediielden daartoe ook op regelmatige basis contacten met vertegenwoordigers van de (chemische) industrie en NGO's. Het imnisterie van VROM heeft zich in deze fase bewust op de vlakte gehouden en niet actief geprobeerd het standpunt van Nederlandse Europariementariërs te banvloeden'^ Wel zijn er contacten geweest tussen VROM en Nederlandse Europarlementariërs gericht op infonnatievoordening. ^^ De verwachting bestond dat het EP het dossier met name poHtiek zou vormgeven, terwijl de Nederlandse overhdd, die sterk inzette op de werkbaarhad van REACH, toch voord djn voordeel kon doen met inbreng ten tijde van het meer 'technische' ondediandeUngsproces in de Raad Sommige respondenten refereren bovendien aan vermeende nationde richdijnen die ambteHjk contact met het EP zouden verbieden, zoals ook in de contacten met het nationde parlement terughoudendhad moet worden betracht'^

90) Er waren 1039 amendementen in de eerste lezing waarvan er 430 werden aangenomen. In de tweede lezing werden door het EP 450 amendementen ingediend, waarvan er 173 zijn aanvaard Zie Beunderman, M 'REACH Chemicals Law makes progress' in EUObsaver, 10 November 2005. 91) Uitsondeting hiciop is een juridisch punt dat door Nederland tijdens de iwosde lezing is opgebracht in de tckstude onderhanddingen tussen Raad en EP. Het ging hier niet om een po^ng tot bdangenbehartiging maar om het repareren van een mogdijk juridisch deficit 92) Zo heeft osn «pert van VROM inhouddijke informatie gdeverd aan Nederiandse Europarlementariërs tijdens twee lunchbijeenkomsten georganiseerd door dc PV/EU. 93) Overigens lijkt het erop dat vanuit dc politiek wd werd uitgegaan van het bestaan van ambtdijke contacten met het EP, zo blijkt uit osn memo van overieg tussen bewindspersonen VROM en EZ: TJaarna [na het verschijnen in de commissie van bewindspersonen] zouden de oontactjsn met het EP via het ambtdijk apparaat moeten verlopen' Zie intan document'voorbereiding voorzitterschap', gespreksverslag Van Ged en Brinkhorst, dd 17 maart 2004.



22

Het ministerie van Economisdie Zaken heeft d c h w d actief opgesteld in de contacten met (assistenten van) Europarlementariërs en het onder de aandacht brengen van specifieke (economische) zorgpunten Dit moet volgens betrokkenen gezien worden in het Ucht van de Europese ervaring en betrokkenhdd van de bewindspersoon, die maakte dat door de poHtiekambbeUjke lading in het algemeen een grotere aandacht voor het EP werd aangemoedigd In d t hoofdstuk stond het krachtenveld centraal, waarin de besprddngen van SOMS en REACH hun beslag hebben gekregen. Daarbij is in het kader van de dedstude 'interdepartementad' in het bijzonder gekeken naar de manier waarop het proces van standpuntbepaling en coördinatie tussen VROM, EZ en de overige departementen in het dossier REACH vorm heeft gekregen Ook is stil gestaan bij de wijze waarop het padement, het bedrijfsleven en NGO's gedurende het proces nauw bij dit dossier djn betrokken Tenslotte is geandyseerd hoe Nederland heeft geopereerd in het Europese krachtenveld van Commisde, Raad en Europees Pariement In het navolgende hoofdstuk wordt ingegaan op de bevindingen van deze andyse en de consequenties voor de inzet op en aanpak van vergeUjkbare Europese dossiers.

Instituut Cïngendael

© CESP, EindaK>ort EVA/REACH april 2008

33

HOOFDSTUK 4 BEVINDINGEN

In dit hoofdstuk worden de bevindingen ten aanzien van de drie vragen in dit rapport besproken: wat wüde Nededand/VROM bij SOMS/REACH bereiken (de inzet), hoe is hiertoe geopereerd (de aanpak), wat is er bereikt en wat was de Nededandse bijdrage hieraan? Een belangrijke vraag bij de waardering en evaluatie is of en in hoeverre in de aanpak en inzet voor REACH is tegemoet gekomen aan de aandachtspunten voor effectieve belangenbehartiging. Het gaat om een aantd factoren; het bdang van kennis en (pro-) actieve betrokkenheid; het maken van keuzes in timing en prioritdten; de nadruk op 'Europese' compromisvorming in plaats van een nadnik op het eigen bdeidsgeUjk en het borgen van de consistentie en integraHteit van de inteme en interdepartementde b dangenafweging. 4.1. Aanpak en tactiek 4.1.1. Ambitie SOMS-REACH De ervaringen met het nieuwe nationde paradigma voor het stoffenbdeid SOMS inspireerden Nederland tot actieve betrokkenhdd bij het initiatief voor een Europese belddsheidening. Reeds ten tijde van de ontwikkeling van SOMS was het voomemen om deze beladsfüosofie, waarbij bdangenoiganisaties en bedrijfsleven nauw bij de bdddsvorming werden betrokken, onder de aandacht te brengen van de Commissie, de Hdstaten en het Europese bedrijfsleven In de voortgangsrapportage SOMS in 2001 wordt d t ds volgt verwoord: 'Zolang het nieuwe Europese stoffenbeleid nog niet is vastgelegd, via EU-regelgeving, z d Nederland de gedachtevorming in de EU beïnvloeden door de strategie uit de strategienota alsmede de uitwerking van d e strategie, zods bijvoorbeeld de criteria en besUsregds uit deze voortgangsrapportage actief onder de aandacht van Commissie en Hdstaten te brengen'.''* In d t kader werd in de Kabinetsnota SOMS gewezen op eerdere ervaringen met Europese invloedspogingen, waarbij Nederlandse regelgeving met succes was omgezet in communautaire voorschriften" Een aantd betrokken spelers met veel ervaring in het proces van Europese bdeidsvorming (zods het ministerie van EZ, het Bureau MiUeugevaarUjke Stoffen en de toenmalige drectie Intemationde MUieuzaken (IMZ)) benadrukten het bdang van een nadmk op 'Europese' oplossingen; één van de factoren voor bdangenbehartiging d e in hoofdstuk 1 worden aangegeven Vooikomen moest worden dat de indruk zou ontstaan dat Nederiand het dgen Kabinetsbddd aan de Europese partners zou willen 'opleggen'.'i^ De spedfiek Nederiandse 'polder'-aanpak van SOMS zou weinig weerklank kunnen vinden bij d e Hdstaten en EU insteUingen, d e meer neigen naar 'topdown' regelgeving en een hiërarchischer veriiouding kennen tussen oveihdd en bedrij fdeven. Dit laatste leek bewaarhdd te worden toen de Europese Commissie djn Wtboek publiceerda De Nederlandse overheid toonde operüijke teleurstdling over de tekst, die in vergeHjking met het voorgestane bdeid een 'centraHstischer' aanpak met steikeie overhddsbemoeienis uitstcadde.'^ In het SOMS-traject had immers juist de nadruk gelegen op open onderiinge kennisuitwisseUng tussen de overheid, bdangengroepen en het bedrijfsleven over wederzijdse zorgen en standpunten Doordat deze trend naar rîüering gedurende de onderiiandeHngen over REACH manifester werd,

94) Voortgangsrapportage uitvoering SOMS, VROM-2002-29, december 2001. 95) Zie 'Stratîenofci Omgaan Met Stoffen', zoals vastgestdd door de Ministerraad op 16 maart 2001, p. 53. 96) Deze waarschuwing werd ook geuit in dc paragraaf'aandachtspunten stoffenbdeid' in Vaschuuren, J.M, C. Bastmeijer cn A Schout (2002) 'Europese dialoog ova voorstdlen tot aanpassing van de Nederiandse milieuwetgeving', een adviesrapport ter optimalisering van de VROM inzet in Europa uitgsvoetd in opdracht van dit dq)attemcnt 97) Zie coördinatie-documenten interdepartemental e standpuntbepaling oerste reactie Witboek, maart 2001.

Instituut CKngaidael

© CESP, Eind^port EVA/REACH april 2008

34

werd de voorsprong d e Nededand door SOMS had opgebouwd minder rdevant; ten gunste van een pragmatischer opsteUing ten aanzien van het nieuw te creëren Europese systeem. Naarmate door betrokkenen binnen VROM/SAS meer ervaring werd opgedaan met het Europese spd van 'geven en nemen' kwam de nadruk te Hggen op de inbreng van speerpunten uit SOMS in de REACH-onderhandeHngen 4.1.2. Commissiefase Een belangrijke factor voor 'effectief opereren' is de gerichte en pro-actieve inbreng van kennis in het beihdoeden van het denken schrijfproces. In het Europese proces is de Europese Commisde hiertoe de aangewezen insbeUing. Het besluit om ten tijde van het schrij proces van het REACHvoorstd een expert vanuit de Nederlandse overhad bij de Commisde te detacheren was volgens betrokkenen echter niet zozeer ingegeven door overwegingen van strategische aard. Vedeer waren het persoonHjke belangsteUing en betrokkenheid d e bij deze plaatsing een grote rol hebben gespeeld. Intem moest zelfs enige aarzeling worden overwonnen - tendotte zou er hiermee wel een arbadsplaats 'verioren gaan' voor het nationde proces - terwijl het mogeHjke Europese resultaat onzeker was en zich hoe dan ook pas op de langere termijn zou manifesteren. Achteraf gezien is deze detachering w d strategisch benut, in de zin dat de hierdoor opgedane kennis over het gedachtôed van de Commissie, de standpunten van dverse Hdstaten en het netwerk van bdangrijke spders in Europa van grote waarde is geweest voor de positiebepaling van VROM en ten tijde van de onderiiandeHngen. De detachering droeg bovenden bij aan het imago van Nederiand ds kennisland op stoffengebied en maakte het van beide kanten (Commisde en Nederlandse overhad) makkdijk om bepaalde ideeën en suggesties via korte Ujnen uit te zetten en op hadbaarheid te toetsen Ook in het interdepartementde proces van standpuntbepaHng heeft de insiders kennis van VROM van het Commissietraject volgens betrokkenen een rol gespeeld VROM kon deze kennis immers benutten om de nationale instructie aan de Europese reaUtat aan te passen, wat ook betekende dat dj de haalbaarhdd van bepadde (bekst-)voorsteUen van andere ministeries soms in twijfel trokken. Sommige van de betrokken deelbdangen geven aan zich bij tijd en wijle op achterstand te hebben gevoeld, wanneer deze dscussie er toe Iddde dat hun voorsteUen niet of in gewijzigde vorm door het dossierteam werden overgenomen Dit gold met name voor d e ministeries die dgen indcht in de Europese belangenconsteUatie (bijvoorbeeld vanwege gebrek aan eigen capadteit, netwerk of materiedeskundgheid) ontbeerden en daartoe afhankdijk waren van de inzichten van de onderhandelaars. Dit punt onderstreept het belang van wederajds vertrouwen in het interdepartementale proces. 4.1.3. Onderhandelingen Raad en EP Zods gezegd verschüde de aard van REACH van de bdeidsfilosofie aditer SOMS. Niettemin boden het netwerk en de inhoudeUjke kennis d e in SOMS waren ontwikkdd Nederiand in de Raadsfase van ondeihanddingen grote meerwaarde in de vorm van een kennisvoorsprong en inzicht in de podties van actoren zowel nationad ds intemationad. Zo was mede in het kader van de voorbereiding van het EU-voordtterschap, gedurende het jaar 2003 d een serie büaterde gesprekken gevoerd in onder andere Londen, Bonn en DubUn, Parijs, Rome en Stockholm. Deze informatie was van nut bij het opsteUen van de kaderinstructie bij het BNC-fiche, waarin de hoofdHjnen van de Nederlandse inhoudeUjke inzet (ook richting het pariement) werden uibeer^zet Gedurende de onderiiandeHngen werd de Kamer in een aantd brieven op de hoogte gehouden van de ontwikkeling van deze punten In de aanloop naar het Nederlandse EU-voordtterschap werd bewust een ander traject tdtgezet Voor REACH, zoals voor andere lopende dossiers in deze bijzondere periode, gold immers dat de neutraUteit van het ambt boven de inhouddijke positionering ging. Voorafgaand aan het voordtterschap heeft Nederland daarom een position paper ingediend waarin de dgen zorgpunten nadrukkdijk over het voetHcht kwamen. Ten behoeve van de delegatie werd een inteme leidraad ontwikkeld waarin de Nederiandse dodstdlingen werd geformuleerd ds 'zo ver mogeHjk komen

Instihjut Clingendael


35 riditing poHtiek akkoord in eerste ledng'. Naast een terugvdoptie (dw.z. een 'common approadi' ten aanzien van een aantd aspecten) bevatte d t document bovendien een krachtenvddandyse van de posities van diverse ondeihandelingspaitners.'^ Gedurende het halfjaar in de voorzittersstoel heeft de nadruk vervolgens gelegen op het boeken van procesmatige voortgang in de onderhandelingen, o.a met behulp van voetnotendocumenten d e samen met Commissie en Raadssecretariaat werden opgesteld Lag gedurende het voorzitterschap de nadruk op het sturen van het proces, in de hitte van de onderhandel ingen (in 2005) was het voor de Nederiandse delegatie voord zaak steeds tij d g en met kennis van zaken standpunten in te brengen ten aanzien van voor Nederland belangrijke punten in de tekst van de verordening. Hierbij is bewust de tactids ingezet van inspelen op ontstane situaties 'along the way'. VROM heeft in deze Raadsfase ten voUe gebouwd op de dgen expertise en kansen gegrepen waar deze zich voordeden. Zods is opgemerkt is met deze nadruk op de Raadsfase vanuit VROM/SAS minder aandacht besteed aan het Europees Parlement; dat medebeslisser was op het REACH-dossier. De ontwikkelingen in het EP djn vanuit het dossierteam nauw gevolgd en tevens is inhoudeUjke informatie uitgewissdd gedurende door de PV/EU georganiseerde lunchbijeenkomsten en in contacten met assistenten van Nederiandse Europarlementariërs. De inschatting van VROM/SAS was echter dat de beïnvloeding richting EP vanuit de Raad na het bereiken van het Gemeenschappdijk Standpunt moest worden overgdaten aan de respectieve Raadsvoordtters. Daar in deze periode het VK en Firüand aan het roer stonden, was de inschatting van Nederiand dat het dossier in goede handen was. Gezien het grote aantd amendementen die door het Europees Padement (ook op detailniveau) zijn ingebracht in de bdiandeUng van REACH moet in deze evduatie de vraag worden gestdd, of hiermee geen groot risico is genomen. Immers, in de Raad bereikte punten in het pariementdre proces hadden alsnog kunnen worden afgezwakt of zelfs weg-onderhandeld door het EP, waardoor het resultaat van de actieve inzet van de Nederiandse ddegatie in de Raadsfase tenietgedaan had kunnen worden. Nededand had in dat stadum d nuttige ervaring opgedaan met de informatieverstrekking over de (implicaties van) bepaalde voorsteUen richting Commissie en Hdstaten Deze ervaring had ook in de EP fase benut kionnen worden om spedfieke (Nederiandse) zorgen en vooriseuren over het voetHcht te brengen. Dit gddt temeer nu uit de reconstructie is gebleken dat (deel)belangen uit het maatschappeUjke veld en het bedrijfsleven in de eerste en bweede lezing van het EP wél actief gebmik hebben gemaakt van de invloedsroute d e het EP biedt. 4.1.4. Interdepartementale afstemming De structuur voor inteme afstemming bij de overhdd van de inzet en aanpak van REACH was in bdangrijke mate gebaseerd op de ervaringen met de klankbordgroep en de interdepartementde werkgroep opgedaan in het vooigaande SOMS-traject Ten aanzien van het dossier REACH was de afstemming echter in zoverre complexer, dat er sprake was van een gededde veiantwoorddijkhdd voor voorberdding van de onderhandeHngen door VROM en EZ. Het is duideHjk dat deze bijzondere consteUatie het risico van controverse en fragmentatie met zich meebracht, m.et name door de verschülende uitgangspunten en belangen van de twee 'eerstverantwoordeUjke' departementen en de hoge tijdsdruk en dimamiek waardoor het REACH-dossier in de onderhandelingsfase werd gekenmeikt De Haagse afstemming van instructies wordt echter door vrijwel die betrokkenen als buitengewoon positief gewaardeerd Hierbij telt een aantal succesfactoren: het werken met het dossierteam; de uitvoerige informatievoorziening aan andere ministeries; het reguUere interdepartementde overleg en het fdt dat door het werken met een kaderinstmctie de hoofdlijnen van de Nederlandse inzet voor alle betrokkenen op vooriiand duideHjk waren Ook de rol van de vertegenwoordgers van Buitenlandse Zaken, zowel in de

98) Intern document, Uitwerking milieuprioriteit voor NL voorzitterschap in 2004, paragraaf 'internationale bdcidsvernieuwins stoffen - REACH', januari 2004. bdeidsvemieuwing

InstitiJut CHngaidael


36

Haagse arena als op EU-niveau (in de woordvoering) gddt als een succesfactor: De keuze om de vertegenwoordiging van het Nederiandse stancûnt in handen te leggen van een (ervaren) dplomaat met kennis van zaken én van het departementde krachtenveld, wordb ook door Brusselse betrokkenen erg positief gewaardeerd Kermee is voorkomen dat 'Haagse' discussies over de verantwoordeHjkheidsverdeHng gedurende de onderhandeHngen invloed hadden op de inbreng van het nationde standpunt in Brussd, zods dat bij andere lidsbaten soms maar d te duideHjk was. In de andyse is reeds besproken dab sommige departementen zich achteraf minder tevreden betonen met zowel het proces, ds het resultaat van de intensieve interdepartementde afstemming. Dit kan op basis van een aantal factoren worden verklaard — Ten eerste is voor het behendg opereren in de (tekstuele) onderiiandeHngen, kennis en deskundighdd van het stoffenbddd(-sterran) nodig. Een aantd andere ministeries ontbeerden deze kennis en ervaring, d e door de SOMS-exerdrie wd bij de verantwoordeUjken bij VROM/SAS aanwezig was. — Ten tweede is de inteme prioriteitssteUing een factor van belang. O p departementen waar REACH niet ds inteme prioritdt was aangewezen, wat vedal was te veridaren uit de geringe mate van poHtidse betrokkenheid van de bewindspersoon, was minder capacitdt vrijgemaakt — Een hiermee samenhangende derde factor is de organisatie van REACH binnen de betrokken nrinisberies. Op sommige ministeries (VROM, EZ, LNV) was er een spedfieke inteme afstemmingsprocedure om het departementde standpunt ten behoeve van REACH te formiüeren. O p andere ministeries (VWS, SZW, V&W) werd (de organisatie van) deze inbreng overgelaten aan de dossierhouder, d e daarbij ook nog andere dossiers op het bureau h a d Dit krachtenveld heeft ertoe geldd dat sommige van de betrokken deelbdangen zich bij tijd en wijle op aditerstand hebben gevoeld O p (de consequenties van) deze bevinding wordt nader ingegaan in hoofdstuk 5. 4.2. Resultaatsbeoordeling

In hoofdstuk 2 is in het kader 'Het eindcompromis REACH en de Nederiandse inzet* ingegaan op de wijze waarop de Nederlandse inzet'' dch verhoudt tot het eindresultaat van de REACH onderhandeHngen in december 2006. Het veigeHjken van deze 'input* en 'output* is een uitdaging, omdat men zich daarbij immers rekenschap moet geven van de omvang van het dossier, de complexe bdangenconsteUatie en de veranderingen d e d c h in de loop van de tijd hebben voorgedaan in de Nederlandse onderhandelingspositie. Deze accentverschuivingen waren mede het gevolg van veranderingen in de poHtiek-maatschappeUjke reaUteit in Nededand en van veranderingen in het Europese krachtenvdd ln tabel 4.1 wordt, met inachtneming van deze aandachtspunten, een vergeUjking gepresenteerd van de Nederlandse inbreng met het onderhandelingsresultaat

95^ Zoals geformuleerd in de kaderinstmctie, het BNC-fiche cn het Nederlandse position paper van januari en februari 2004

Instihiut Clingaidael


37

Kernpunten Nederlandse inzet: - Expliciet opnemen algemene zorgplicht — Verplichte uitwisseling dierexperimentele gegevens — Ketcnverantwoordelijkhcid en informatie-uitwisseling — Actieve openbaarmaking gegevens - Prioritering (eerst quick scan, later ingezet op: uitbreiding PBT en vPvB stoffen) — (Jitvoerbaarheid (Centralisatie agentschap, beperken administratieve ballast, horizontale integratie andere beleidsterreinen) — Concurrentiekracht bedrijfsleven (later: kosteneffectiviteit) - Gevolgen producenten buiten dc EU

O nderhandellngs resultaat; Niet over^nomen, wel in preambule Voorstel VK-HO: Overgenomen Gedeeltelijk mergenomen Gedteliii^k wttgenomen Quick scan: niet overgenomen. uitbreiding; overgenomen Centralisatie agentschap (voorstel FR): overgenomen; beperken administratieve ballast niet overgenomen. horizontale integratie: niet overgenomen Over^nomen Gedeeltelijk overgenomen

Tabd 41 Hoe kunnen het proces en het resultaat van de inzet en inspanningen nu met het gemak van indcht achteraf worden gewaardeerd? Bij deze vraag, in feite de derde onderzoeksvraag d e in de basisevaluatie centrad staat, zijn drie dementen van bdang. Om te beginnen moet een onderschdd worden gemaakt tussen de evduatie van het proces en de irihouddijke doelreaHsatie. Ten aanden van het eerste punt, de procesevaluatie, past de kanttekening dat Nededand ds Hdstaat in een Europese Unie van 15, later 25, nu 27 spelers hoe dan ook een beperkte invloed kan uitoefenen. De kansen d e d c h in de loop van het proces hebben voorgedaan, djn door Nederland actief benut om het stoffenbdeid, met grote inzet van deskundigheid en (voor-)kennis van inhoud en standpunten, in de eigen richting te beïnvloeden. In SOMS ging het hierbij om het büaterad aandragen van ervaringen en het doen van voorsteUen op grond van nationale bestpractices In REACH werd er actief ingezet op het meeschrijven aan teksten van de Commissie en van andere Hdstaten. Hierbij is de aanvankeHjke inzet ahng the way aangepast, op basis van maatschappeUjk-poUtieke ontwüdsieUngen en pragmatische overwegingen Voor een kleine Hdstaat, d e het van kennis en kunde moet hebben in plaats van poHtieke macht, lijkt de in het bovenstaande beschreven tactiek een voor de hand Hggende, d e in het gevd van REACH hoe dan ook met grote inzet is uitgespedd Of deze insteek effectief i% geweest, is een vraag waar door respondenten uiteenlopende antwoorden op worden gegeven. Hierbij moet men zich rekenschap geven van het gezichtspunt van waaruit e.e.a wordt beoordeeld Voor sommigen is cruciaal geweest dat de Nededandse ddegatie dch vanuit de eigen inbreng van kennis faciUterend heeft opgesteld en dtijd bereid was bij te dragen aan de compromisvorming. Andere betrokkenen, d e zich minder tevreden tonen met het dndresultaat, merken op dat sterker de nadruk had kunnen liggen op de inbreng van spedfiek Nederiandse (deel)belangen Met name in het Nededandse opereren tijdens het Nededandse EU-voorzitterschap in 2004 Zou de neutrale rol bs sterk djn benadrukt; wat bsn kosbs zou zijn gegaan van kansen voor nationale belangenbehartiging in het REACH-dossier. Hierbij was overigens sprake van een Rijksbrede strategie, daar voor Nederland bij eerdere gdegenheden immers het (afbreuk-)risico was gebleken van het naar voren schuiven van nationde wensen gedurende de periode in de voordtteisstodii" Wanneer de aandacht vervolgens wordt veriegd naar de inhoud, en op basis daarvan een vergeHjking wordt gemaakt met de Nederlandse inzet, kan een aantd opmeridngen worden gemaakt Aan de basis van de regulering van chemische stoffen door de overheid Ugt een fundamentde spanning tussen overw^tngen van müieu en voUcsgezondheid versus economische, industride en

100) Met name de nâtieve ervaring tijdens het voorzittsrschap in 1991 (de zgn 'zwarte Maandag^ wierp hierbij zijn schaduw vooruit Zie ook Keulen, M. van en J.Q.Th. Rood (2004), Nederiand op de vootzitterstod van de Europese Uni^ in Internationale Spectator, juni 2004, p. 287-2SÏ2.



38

commerdële belangen. Deze tegenstelling, d e de bdangenconstdlatie van bdddsvorming inzake d t thema bepadt, is zichtbaar zowd in de manier waarop SOMS en P..EACH vanuit Nederland zijn opgepakt, ds in de wijze waarop daar in het proces van bdddsvorming op EU-niveau mee is omgegaan. De sterke lobby van met name industriële bdangen voor de inkledng van de nieuwe chemische stoffenwetgeving heeft er ontegenzeîjk toe gdeid dat het accent in de opzet van REACH, d e oorspronkdijk lag bij het waarboigen van mdieubescherming en een gezonde leef- en weikomgeving, in de loop van het proces verschoof naar de kosten en (administratieve) lasten van de uitvoering van het nieuwe systeem. De REACH verordening is zeker in veigdijking met de ambities van SOMS, het bdeidsvemieuwingstraject dat aan de basis lag van de Nederiandse standpuntbepaHng, een minder verstrekkend en ambitieus document Deze accentverschuiving is ook achtbaar in de Nederiandse onderhanddingsinzet In veigeHjking met de dodstdlingen, zods omschreven in het BNC-fiche en de kaderinstructie, is in de resultaatsbeoordeling zoals die naar de Kamer is gestuurd een s t e i e r accent waarneembaar op overwegingen van (bedri]fs-)economische aard O p basis van '--.'n 'irût-outpuf analyse zods gepresenteerd in hoofdstuk twee, waarin de oorspronkdijke natL..,nde inzet puntsgewijs wordt vergeleken met het resultaat van de Europese onderhandelingen, •i het b e d d gemengd positief Bepadde punten uit de Nededandse inzet djn duideHjk in de fRkst te herkennen, op andere onderwerpen is minder resultaat geboekt In beide gevdlen is de i;::aag naar de causaHtdt van de inspanningen en de doelberdking nadrukkdijk aan de orde, met antiere woorden; het is niet met zekeihad te steUen in wdke mate juist de Nededandse inspanningen hebben bijgedragen bot de vormgeving van het eindresultaat Vanuit de complexiteit van de Europese onderhandelingen moge deze constatering geen verbazing wekken — onderhandelen in de EU-27 is per definitie een proces van 'geven' en 'nemen'. Met de ontwikkeUng van het dossier REACH is een impuls geleverd aan de 'Europeanisering' van het beleidsveld (chemische) stoffen, ook in de zin van de gelddeUjke Europese bewustwording van aUe betrokkenen bij de vorming van d t beleid, dat bot aan het einde van de jaren negentig ondanks het bestaan van fragmentarische Europese regelgeving nationad werd beheerst. Gezien de steeds verdergaande ontwikkeUng van het Europese müieubeleid zijn de ervaringen d e zijn opgedaan in het REACH dossier zonder meer positief te waarderen. Nog een ander perspectief van waaruit de resultaatsbeoordeling kan worden bezien is d e waarbij van enige afstand in tijd en betrokkenheid wordt gekeken naar de meerwaarde van REACH ds regelgevend kader in het stoffenveld Ook Her is succes 'in the eye of the beholder". Betrokken onderhandelaars zijn over het algemeen tevreden, met ds kanttekening dat REACH in de loop van het proces en onder invloed van vde krachten een andersoortig karakter heeft gekregen dan de aanvankdijke nationde bdeidsvemieuwing SOMS voor ogen h a d Vanuit een ander perspectief, dat van de uitvoering, is opgemerkt dat de weerstand in verschiUende regionen bij het bedrijfsleven, waarin uiteindeHjk met REACH zd moeten worden gewerkt, onverminderd groot is. Er wordt door betrokkenen een hoge regd- en tijdsdruk ervaren om aan aUe nieuwe bepaHngen te voldoen. Deze weerstand is nauweUjks afgenomen, ook nu men reeds enige tijd aan (het voomitdcht van) de nieuwe regelgeving heeft kunnen wennen, wat een teken kan djn dat de impact groter is dan aanvankdijk is ingeschat Het capadteitsbeslag dat door de nieuwe procedures wordt gevraagd drukt bovenden rdatief zwaar op de kldnere organisaties in het midden- en kleinbedrijf. Overigens zijn er door de ministeries van VROM, EZ, maar ook SZW, veel inspanningen verricht om 'het vdd' op REACH voor te bereiden. Het is echter de vraag of d t door grotere inspanningen in het voorberadings- en voorUchtingstiaject vooikomen had kunnen wordea De fdtEHjke milieu- en ge:^»dheidsbaten d e door REACH kunnen worden beweri^sbeUigd, worden van dverse kanten ter discussie gesteld Zo is er desgevraagd vanuit müieuorganisaties maar ook op betrokken departementen bijvoorbedd opgemerict dat nu het overgrote deel van de stoffen in

Institijut CEngendael


39

kleine hoeveelheden buiten de werkingssfeer van de verordening vdlen, terwijl deze niettênstaande hun geringe volume misschien juist wd buitengewoon schaddijk kunnen ajn.^^^ 4.3. Shtanalyse De bdangrijkste bevinding d e uit dit hoofdstuk naar voren komt is dat het SOMS/REACH traject in een aantal opzichten ds voorbeeld kan denen van een door Nederland/VROM succesvol aangepakt 'grootf Europees dosder. Ebor een doordachte inzet en aanpak, waarbij veel stakeholders in de voorberdding werden betrokken, is een aantal bekende valkuilen in de coördinatie en implementatie van Europese dossiers vermeden. De inhoudeUjke andyse leert dat veel van de zorgen en vooikeuren van Nederland/VROM in de bekst van de verordening zijn vertadd Vier specifieke factoren springen in het oog — Het benutten van kennis en het netwerk op het gebied van stoffen en zoals opgedaan tijdens SOMS en in de navolgende nationde expert-detachering bij de Europese Commissie. Deze kennis en d t netwerk djn zeer bewust ingebracht en benut bij de (bepaling van de) Nededandse inzet in REACH — Het vroegtffdig bepalen van prioriteiten in de in^t, zods vastgdegd in de SOMS-nota's en Kamerbrieven REACH. Uit de reconstructie bUjkt dat het accent in de loop der tijd, mede onder invloed van veranderingen in de politieke krachtsveriioudingen, verschoof van het inspireren van partners op bads van de nationale ervaringen met SOMS, naar een pragmatischer inbreng in de Europese onderiiandeHngen over REACH. Het accent van deze inbreng en banvloeding lag op de Comnussie- en Raadsfase, terwijl rdatief minder aandacht is besteed aan het Europees Parlement — De nadruk op Europese' oplossingen, in plaats van een nadruk op het eigen beleidsgeHjk. Was aanvankeUjk de specifieke filosofie achter SOMS de inspiratie voor de Nederlandse inzet; de inspanningen werden gedurende het proces meer gericht op Europese compromisvorming. — Het borgen van inteme consistentie en int^raliteit van de belangencfweging. Het dossierteam REACH heeft veel geïnvesteerd in het tijdig en ruim informeren van alle betrokken ministeries en partijen uit het veld bij de stan<ûntbepaHng. Dat niet die betrokken dedbelangen zich even tevreden betonen met het verioop en resultaat van deze procedure, is deds te verklaren vanuit de inhouddijke perceptie van het ondeihandeUngsresultaat, en deds vanuit de spedfieke poHtiek-ambteHjke consteUatie waarin deze standpuntbepaling ook binnen ministeries djn beslag kreeg. O p deze bevindng zd nader worden ingegaan in het volgende hoofdstuk, waarin uit de ervaringen met SOMS/REACH een aantd aanbevelingen of lessen' worden getrokken voor de aanpak van vergelijkbare Europese dossiers in de nabije toekomst

101) Europariementariër Dotette Corbey stdt bijvootbedd desgevraagd: TIEACH was een prachtig bou'wwerk, maat het is al gesloopt voor er ook maar iets van de grond is gekomen.' Greenpeace is ook tdeurgestdd over het verwaterde compromis, maar benadrukt dc mogdijkheden bij de implementatie en uitvoering (Schopping, K: REACH, work in process, visie van Greenpeace op REACH, Milieu en Recht 34, 8).

Instihiut Clingaidael


40

HOOFDSTUK 5 AANBEVELINGEN

In de voorgaande hoofdstukken is het proces van bdangenbehartiging van SOMS naar REACH en van Den Haag naar Bmssel en retour gereconstrueerd en geanalyseerd De bdangrijkste dgemene bevindng is dat het SOMS/REACH traject in een aantal opdchten ten voorbeeld kan worden gestdd als een succesvolle aanpak van een complex dossier, waarbij voor Nederland grote belangen op het spel stonden In tabel 5.1 is een aantd relevante dementen van de aanpak van het SOMS/REACH dosder samengevat De vraag d e in dit afsluitende hoofdstuk aan de orde is, is welke aanbevelingen zijn be formuleren voor de optimdisering van de Nederlandse EUbdangenb diartiging. Lessen uit SOMS/REACH: ° Detachering actief benut o Inzet van de instrumenten dossierteam en kaderinstructie » Transparantie van het proces richting stakeholders binnen en buiten de overheid o VROM/EZ één front in Brussel: niet uitgespeeld " NL EU-voorzitterschap: inhoudelijk standpunt gescheiden van procesvoortgang ° Aandacht voor uitvoering tijdens beleidsvoorbereiding

Tabd 5.1

1.

Zet deskundigheid gericht in voor presentie en invloed

Evident is dat Nederland het in de uitgebrdde Unie niet moet hebben van 'formele' getdsmacht De kracht van de Nederlandse inzet Ugt in de brede ervaring en deskundigheid op zowd inhoud ds proces bij overheid en kennisinstituten, d e onder andere voortvioden uit de Nededandse economische en technologische positie en reputatie ds 'kennisland'. De opdracht voor de Rijksoverheid is om deze kennis in een vroeg stadum samen te brengen en te 'bundelen' tot een weikbare en hadbare inbreng in het Europese proces. Tegenwoordg wordt de noodzaak van een vroegtijdge, op inhoudeUjke kennis gebaseerde Nederlandse inzet in de EU, zowd in de contacten met de Commissie ds in het büaterde voorvdd, ds cruciaal beschouwd voor de effectivitdt van de Nederiandse bdangenbehartiging. Uit de andyse van REACH kan worden geconcludeerd dat zowel in de Nederlandse prioriteitsstelling ds bij aanpak van dit dossier van een dergeUjke pro-actieve aanpak sprake is geweest In het bijzonder de detachering van een nationde expert bij de Europese Commissie was een factor van betekenis. De uitdaging voor Nededand/VROM was om in de hitte van het proces de inzet van expertise binnen de Ujnen van de (poHtieke) instructie te houden en daarbij zoved mogeHjk draagvlak te behouden van betrokkenen binnenslands. Het Europese bewustdjn en de kennis van het verschü tussen de nationale en Europese bdddscontext; evends het vermogen om op het juiste moment adequaat te 'schakden' tussen beide spedvelden, bleken daarbij c m d a d voor het vermogen van betrokkenen om het spd in het vereiste hoge tempo mee te spden. Met de ontwikkding van het dossier REACH Hjkt ook een bdangrijke impuls te zijn geleverd aan de 'Europeanisering' van het bdeidsvdd (chemische) stoffen en aan de Europese bewustwording van de meest betrokkenen. Deze ervaring zal zonder twijfd van grote waarde blijken voor de aanpak, door Nederland en VROM/SAS, van vergeUjkbare dossiers in de (nabije) boekomst 2.

H o u d het proces transparant en filter informatie

Stofferibeldd ls een inhouddijk complexe materie, voor de vormgeving waarvan inhoudeUjke kennis van zaken van groot belang is. De REACH-onderiianddingen werden bovenden gekenmerkt door bdangentegensteUingen, meerlagighdd (inzet op verschülende spedvelden) en een bij vlagai hoge tijdsdmk Correcte en tijdige informatie (-voorziening) over zowd inhoud ds proces was daarbij een crucide factor. De eerstverantwoordeUjkhdd voor het leveren van 'inputf in


© CESP, Eindapport EVA/REACH aptil 2008

41

de onderhandeHngen Ugt in het huidge modd van afstemming van Nederiandse EU-stan<ûnten bij het 'trekkende' departement Daamaast djn andere vanuit deelbelangen betrokken minis beries zdf verantwoordeHjk voor een adequate inzet van tijd en capaciteit, om een effectieve inbreng van de dgen opvattingen en overwegingen te verzekeren. Dit brengt de vraag op hoe bij de bdiandeUng van complexe, lanôpende dossiers een evenwicht kan worden gevonden tussen de (soms grote) hoeveeUiad informatie en de beschikbare - en soms schaarse - capadtdt binnen andere departementen om deze informatie tij d g en adequaat be kunnen verwerken. Zeker bij de soms technische behandeUng van dergeHjke dossiers is het immers van belang oog te houden voor het behoud van draagvlak van d e dedbelangen, intem en extem, d e wdUcht op zich vaHde punten inbrengen, maar het op materiedeskundghdd riskeren te verhezen. Dit gegeven pldt voor een soUde management van de informatiestromen ten behoeve van de opbouw en het behoud van wederajds vertrouwen tussen betrokkenen. 3.

Regisseer beleidsvoorbereiding en -uitvoering parallel

REACH is een voorbeeld van een dossier waarin nog ten tijde van de onderhanddingen over de tekst bewust is ingezet op het betrekken van de juridsche- en uitvoerings-dimensie cm de in deze fase betrokken actoren in een zo vroeg mogdijk stadum voor te bereiden op de aankomende Europese regdgeving. VROM/SAS heeft ved tijd en aandacht gestoken in het betrekken van deze stakeholders Uit deze aanpak kunnen lessen worden getrokken voor de overheid in brede zin, waar niettegenstaande problemen met tijdge en correct implementatie van Europees b d d d in het recente verleden, toch nog te vaak de uitvoeringsproblematiek in een te laat stadum aan de orde wordt gesteld, met aUe negatieve gevolgen van d e n Het vroegtijdge verdsconteren van vragen inzake implementatie is c m d a d met het oog op de Nederlandse inzet tijdens de onderhandeHngen over Europese regdgeving in het bijzonder om onaangename verrassingen in een later stadum te voorkomen. Het is daamaast belangrijk met het oog op het verzekeren van draagvlak voor Europese regdgeving zowd politiek en ambtdijk (bij uitvoeringsinstanties), als in relatie tot de stakeholders

4.

Onderschat het Europees Parlement niet

Bij de reconstmctie van de inspanningen vanuit Nederiand op het dossier REACH v d t op dat door VROM/SAS bewust ved capadteit is ingezet op de Raadsfase, en minder op d e waarin het dossier onderwerp van (soms verhitte) bespreking was in het Europees Pariement Contact met het EP in REACH Hjkt beperkt tot een bepadd technisch punt inzake de uitvoering dat door VROM onder de aandacht is gebradit daar d t neg in tweede lezing moest worden 'gerepareerd'. Vanuit het ministerie van Economische Zaken is overigens wd het initiatief genomen tot het benaderen van (Nederiandse) Europariementariërs. Hieibij heeft de betrokkenhdd van de bewindspersoon ds 'bevlogen Europeaan' en voormalig Europariementariër volgens betrokkenen zeker invloed gehad Nederland heeft natuurHjk een 'vaste' plds. in de Raad, ds het natuurUjke forum voor nationde belangenbehartiging. Het is dan ook veridddijk de aandacht op deze insteUing te richten. Het REACH-dossier leert bovenden dat een vroegtijdge inzet op de Commissiefase een land een belangrijke voorsprong kan verschaffen. In d e fase wordt het voorstd op hoofdHjnen geformuleerd en worden als het ware de kaders gesteld voor de latere onderhandeHngen in Raadsfase en de besprekingen binnen het Parlement Maar de ervaring leert ook dat in het bijzonder het Europees Parlement via amendering -afhankdijk van het dosder- soms nog vergaande wijdgingen in Europese regdgeving weet aan te brengen (veigeUjk het voorbeeld van de denstenrichtdjn). Het risico dat ptonten d e in de Raad met succes djn binnengehadd vervolgens verzwakt of verwijderd worden door het EP is daarom niet onaandenHjk In het integraal meenemen van ook de EP fase bij de strategievomiing voor 'grote' dossiers Ugt dan ook een aandachtspunt; zeker nu de macht van het EP onder het nieuwe verdragsregime verder zd toenemen.

Instituut CHngaidael

© CESP, Eind^jport EVA/REACH april 2008

42

5.

H o u d deelbelangen betrokken en waarborg integraliteit

Uit de andyse is gebleken dat het niet voor aUe betrokken partijen eenvoudg was, het interdepartementale spel in het vereiste tempo mee te spelen en intem voldoende poHtieke betrokkenhdd te genereren om (ded-)bdangen tijdg en effectief in de standpuntbepaHng in te brengen. Uit de specifieke bezwaren d e enkelen aan de gang van zaken hebben oveigehouden, bUjkt het risico van de huidge vormgeving van de coördinatie van Europese dossieis in Nederland Dit thema heeft in de a ^ d o p e n jaren centrad gestaan in dverse (hoog-)ambteHjke adviesrapporten en wetenschappeUjke studes, waarin gewag wordt gemaakt van de spedfieke poUtiek-bestuurUjke consteUatie waarin de Nederiandse EU-stancûntbepaUng haar beslag krijgt, waaronder de sterke mate van departementale autonomie, het relatief grote aantd ambtdijke coördnatie-organen en de tradtioneel re-actieve poHtieke betrokkenhdd bij het proces van standpuntbepding en afstemming van EU b e l d d 102 In de huidge procedure voor vormgeving van het Nederlandse Europabeldd worden dossiers vaak niet formed interdepartementaal afgestemd gedurende de onderhanddingen in de Raadsweikgroepfase.i"^ Deze djn daardoor pas in de fase van de totstandkoming van de instructie voor de PV onderwerp van bespreking tussen de ministeries. Daardoor bestaat het risico dat de Nederlandse inzet in de voorafgaande (en soms crucide) fase van de besprekingen in de raadswerkgroep te sterk vanuit één spedfiek (trekkend) dedbelang wordt vormgegeven. Dit risico is groter in het geval van een complex dossier ds REACH, waarbij zoals gezegd ved deskundghdd en inzicht in de posities benodgd was om het hoge tempo van de onderhandeHngen te kunnen bijbenen, laat staan om hierop van buitenaf adequaat te kunnen interveniëren Wanneer de aanpak van REACH wordt beden in het licht van genoemde kntische beschouwingen, kan worden geconstateerd dat de valkuü van 'zwarte gaten' in de coördinatie succesvol is vermeden Hiervoor kan een aantal succesfactoren worden aangewezen. — Een eerste positieve ervaring in REACH is het gebruik van het instrument van het interdepartementde dossierteam met vertegenwoordigers van de departementen van VROM, EZ en BZ. Geïntroduceerd tijdens het Nederiands voordtterschap, maar voortgezet tijdens het vervolg van d t onderiiandeUngstraject, heeft d t teamwork niet aUeen in bdangrijke mate bijgedragen aan een adequate afstemming op 'tiaags' niveau, maar voord verzekerd dat Nederiand zowd ambteHjk ds poHtiek met één stem in Bmssel sprak OpvaUend is daamaast het gebmik van het instrument van de kaderinstructie, dat de onderhanddaars de veraste flexihiUtdt verschafte gedurende het proces van onderhandelen. Inzet van d t instrument verast een voortdurende en sndle temgkoppeUng naar Den Haag Zodat de instructie kan worden aangepast aan nieuw ontstane Europese werkdijkheden. — In de derde plaats djn er structureel vanuit het dossierteam ved inspanningen verricht om het proces zoveel mogeHjk transparant te houden en de andere betrokken minisberies ruim van informatie te voorzien in de vorm van Raads documenten, tekstvooisteUen en position pepers. Niettegenstaande de 'snelkookpan' waarin de onderhanddingen zich afspeelden, djn betrokkenen gedurende het proces in ruime mate geïnfonneerd over de stand van zaken. Bovendien is reeds tijdens het proces van onderhanddingen bewust aandacht gegeven aan de noodzakdijke voorberdding ten behoeve van tijdge omzetting en uitvoering van de REACH bepaHngen Ten slotte werd ruime mogdijkhdd geboden voor de gdhformeerde inbreng van deelbelangen op de daartoe bedodde vaste momenten in het beleidsproces (uitbrengen Commisdevoorstd; inbreng Raadswerkgroep, voorbereiding Coreper of Raad). Niet aUeen was REACH stmctureel onderwerp van gesprek in de vaste Coördinatieconunisde Intemationale MiHeuzaken (CIM), waar aUe miUeudossiers interdepartementad worden besproken, ook was een spedfieke

10^ Zie in ditverband de adviesrapporten en studies zoals genoemd in noot 5. 103) In dit kader wordt wd gesproken van het 'zwarte gat' van de Raadswetkgroepfase. Zie: Gemengde Commissie van Voorst tot Voorst, Eindrapport Sturing EU-aangdegenheden, Project Andere Overheid, Den Haag 2004.

Instituut Cüngaidael


43

interdepartementde werkgroep IW- REACH ingestdd waar vanuit het dossierteam van V R O M / E Z / B Z met de andere ministeries standpunten werden besproken en onderhandelingen werden teruggekoppdd Het succes van deze aanpak, d e stmcturele informatievoordening en afstemming tussen betrokkenen verzekerde, wordt geïllustreerd door de wetenschap dat het werken met interdepartementde en interbestuurUjke werkgroepen en dosderteams in Den Haag, nu, erikele jaren later, brede navolging vindt Niettemin moet worden geconstateerd dat bepadde dedbdangen menen dat hun inbreng in de standpuntbepaling REACH onvoldoende is geweest Deihdve dringt de vraag zich op, op wdke wij ze deze op zich succesvoUe aanpak van REACH nog geoptimaHseerd had kunnen worden. In dit verband kunnen twee concrete suggesties worden gedaan. 1. Ver^kervn van prioriteit en capaciteit bij alle betrokken deelbelangen Een strategische aanpak van om het even welk Europese dossier vergt tijdge signdering en ^ r o )activiteit Een dergeUjke signdering vindt sinds kort plaats in het kader van de Tijst grote voorsteUen' waarop voor Nederland rdevante Europese voorsteUen worden uitgeUcht Een dergdijke prioritering moet vervolgens echter ook consequenties hebben Het is hiertoe van bdang dat op hoog-ambtdijk en/of politiek niveau wordt verzdierd dat binnen a//« betrokken minisberies gedurende de looptijd van de onderhandeHngen stmctureel voldoende tijd en capadtdt voor het betreffende dossier worden vrijgemaakt Immers, vanuit het bdang van Nederland als Hdstaat geredeneerd zou gebrek aan capacitdt niet de reden mogen zijn, dat bepadde vdide dedaspecten onvoldoende in een onderhanddingsresultaat worden verdsconteerd Het is daarbij bovenden van bdang dat, ook wanneer de onderiiandeHngen in volle gang djn, gedurende het proces op hoger (CoCo of Ministerraad) niveau regulier een tussentijdse evduatie wordt gepland, waarin vanaf enige afstand van de hitte van de onderhandeHngen op EU-niveau wordt beden hoe deze prioritering in de praktijk uitwerkt, of de Nederlandse ondediandeUngsstrategie moet worden herzien en weUicht herijking en/ of hernieuwde capadteitstoedding noodzakdijk is. 2. Naar meer actieve coördinatie vanuit het trekkende departemenf'>* In het huidge coördinatiemodel voor E U - b d a d in Nederland djn andere ministeries, los van de formele coördinatiemomenten (naar aanleiding van een nieuw Commissievoorstel, en ter voorberdding van de instmcties voor de PV en Ministerraden), zélf verantwoordeHjk voor de tijdige en correcte inbreng van hun dedbelangen bij het 'trekkende' departement In het coördinatiemodel van het Verenigd Koninkrijk Ugt d e verantwoordeHjkhdd óók bij de dossieriioudei; d e ervoor moet zorgen dat andere deelbdangen te aUen tijde voldoende geïnformeerd zijn over d e zaken, d e naar de inschatting van de Sssierhouder voor hen van bdang kunnen zijn. Dit model wordt wel ds 'actief gekenmeikt omdat ministeries niet aUeen 'passief stukken krijgen toegestuurd, maar actief betrokken worden bij de standpuntbepaHng, (aUeen) op het moment dat voor hen rdevante punten spelen. De ervaring in het VK leert dat een dergdijk modd van 'issue' coördnatie grotendeds informed, tussen dossierhoudeis, kan worden georganiseerd, zodat een groot aantal van de vaste vergadermomenten in het Nederiandse systeem kan vervdlen. Een deigeUjk systeem vergt dat de dossieriiouder tijdg een zoigvuldge sdectie maakt van d e informatie, d e voor anderen van belang is en - belangrijker — dat hij/dj het vermogen ontwikkelt om actief met andere ministeries 'mee te denken' tendnde ook de inbreng van hun deelbdangen te verzekeren en vorm te geven. Een bdangrijker voorwaarde is wd dat aan de basis van deze 'informele' afstemming een integrale bdangenafweging ligt, d e op poHtiek niveau gestdte moet krijgen. Niet aUeen vergt een dergeUjke 'omkering' van het Nederiandse coördinatiemodd vanzelfsprekend een poUtiek-bestuurUjk besluit; ook is het van belang dat voomoemde exerdtie plaatsvindt, waarin stmctured wordt bezien waar in dossiers voor Nederland als geheel relevante issues Uên en hoe deze overhddsbreed kunnen worden aangepakt

104) Deze suggestie is uitgaverkt in een advies van het Raad voor het Openbaar Bestuur, Nationale ooördmatie van EUbdeid: een politiek en proactief proces. Den Haag 2004.


© CESP, Eindapport EVA/REACH ^nl 2008

44

Deze twee aanbeveUngen kunnen een bijdrage leveren aan de strategische en integrde bdangenbehartiging door Nederland in het Europese proces, waarbij ook deelbdangen met voldoende kennis van zaken en ten voüe in een intensief proces ds dat rond REACH kunnen partidperen Ter afsluiting van deze overweging past echter een bdangrijk caveat Onderhanddingen in EU kader zijn per definitie een kwestie van geven en nemen Dit gegeven pleit niet aUeen voor prioritering van voor Nederland 'essentiële' onderwerpen in een ondediandeUngsproces, maar ook voor voldoende reaUsme van aüe betrokkenen om het dndresultaat van een per definitie complex en gelaagd Europees onderhanddingsproces op waarde te schatten. In d t kader is ten tijde van d t onderzoek door een van de respondenten opgemerkt, dat succes bUjkt uit de constatering dat niemand helemaal tevreden is - anders geformuleerd 'iedereen [ts] een beeê conünf. Vanuit d t oogpunt bezien kan hoe dan ook worden geconcludeerd dat de inspanningen in de zoektocht naar een compromis op het complexe en intensieve dosder REACH^ waaraan Nederland ontegenzeîjk buitengewoon actief heeft bijgedragen, zonder meer djn vmchten heeft afgeworpen



BrfLACE I: LIJST VAN AFKORTINGEN EN HUN BETEKENIS

AHG AMvB BMS BNC BZ CEFIC CIM CMR CoCo DG ECHA EU ENV ENT EP EZ IMZ IW-REACH MKB GS LNV NGO OSOR PBT PRODUCE PV/EU REACH RIP RIVM SAS SLIM SOMS SN SPORT SZW VASt VROM 'VWS V&W WMS zPzB


Ad Hoc Raadsweriôep REACH Algemene Maatregd van Bestuur Bureau MUieugevaariijke Stoffen Werkgroep Beoordeling Nieuwe CommissievoorsbeUen Ministerie van Buitenlandse Zaken European Chemicd Industry Councü, koepeloiganisatie chemische industrie Coördinatiecommissie Intemationde miUeuzaken Carcinogeen, Mutageen, Reproductietodsch (stofagenschappen) Coördinatiecommissie Europese zaken en aangdegenheden Directoraat-Generad Europees Chemische Stoffen Agentschap Europese Unie Environment Entreprise Europees Pariement Ministerie van Economische Zaken Intemationde MiHeu Zaken Interdepartementale w e r i ^ o e p REACH Midden- en Kldribedrijf GemeenschappeHjk Standpunt Ministerie van Landbouw, Natuur en VoedseUrwaHteit Niet-gouvemementele organisatie 'One Substance, One Registration', voorstel gedurende de onderhandeHngen Persistent, Bioaccumulerend, Toxisch (stofdgenschappen) Praktijksimulatie op EU niveau ter voorberdding van de invoering van REACH Permanente Vertegenwoordging van Nederiand bij de Europese Unie Registratie, Evduatie en Autorisatie van Chemische Stoffen REACH Implementation Project Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Müieu Directie Stoffen, Afvdstoffen en Strdüig Simpler L^slation for the Internal Market, initiatief binnen de Europese Commissie Strategie Omgaan met Stoffen Afdding Stoffen en NormsteUing Praktijksimulatie op EU niveau ter voorberdding van de invoering van REACH Ministerie van Socide Zaken en Werkgdegeriheid Het programma Versterking Arbddsomstandgheden-beleid Stoffen Ministerie van Volkshuisvesting RuimteUjke Ordening en MUieubeheer Ministerie van Volksgezondhdd, Welzijn en Sport Ministerie van Verkeer en Waterstaat Wet MiUeugevaariijke Stoffen Zeer Perdstent en Zeer Bioaccumulerend (stofdgenschappen)


BULAGE II: FORMELE STRUCTUUR STANDPUNTBEPALINGEN AFSTEMMING REACH

EU

NL

VROr

Raad voor concurrentievermogen/ Milieuraad

COREPER

Ad Hoc Werl
Klank bcrdgroep REACH



BIJLAGE

III: LifST V A N

RESPONDENTEN

Dick Jung, (VROM/DGM/SAS/SM) Jan-Kard Kwisthout (VROM/DGM/SAS/SM) Amold van der Widen (VROM/DGM/SAS/SM) Hans Woldendorp (VROM/DGM) Adriaan Oudeman (VROM/IZ) Hugo von Mdjenfeldt (VROM/IZ) Joris van der Voet (VROM/IZ) Simon Smits (vml PV/EU) George van Bergen (BZ/DES) Tjdling Dijkstra (BZ/DGIS) Frits von Majenfddt (EZ) Maarten Treep (vml EZ) Martine van der Weiden (VWS) Henk Rodfzema (VWS) AdVijlbrief(SZW) Albert HoUander (vml. SZW) Gerrit Niebeek (V&W, RWS) HeddydeWijs(V&W) Marian Hopman (LNV) Lude Voüebregt (vml. extem LNV) Dick Sijm (RIVM, Bureau REACH) Cees de Heer (RIVM, SIR) Dirk van WeU (VNCI) Jenda Horak (FOCWA) Geert Dancet (Europese Commissie/ ECHA)

Respondenten ^deelde interviews! interviews van deelonderêken:

° " ° ° o

Wim Zijlstxa (VNO/NCW) Katieen Hendrix (Europese Commissie) Eva HeUsten (Europese Commissie) Robert Donkers (Europese Commissie) Aukje Berden (Europees Parlement, assistent Ria Oomen) Mark Koene (Stichting Natuur en Müieu) Daniele Rosche (WECF)

Institijut Clingendael

© CESP, Eindîport EVA/REACH april 2008

BIJLAGE IV: SAMENSTELLING PROJECTTEAM

Dit onderzoek is uitgevoerd door een projectteam binnen het Clingendael Europese Studes Programma, bestaande uit Prof dl. Jan Q.Th Rood Dr. Mendeltje van Keulen Drs. Suzanne J. NoUen Drs. Mirte M. van den Berge

Instihiut Clingendael


BIJLAGE V: LITERATUURLIJST

Adviesraad Intemationde Vraagstukken, De Europese Unie en de band met de burger, Den Haag 2005 (briefadvies). Adviesraad Intemationde Vraagstukken, Europa Een Prioriteit, Den Haag. 2006. Berg E. van den. De lange w^ naar Brussel De Europese betrokkenheid van Nederlandse maatschappelijke organisaties en hun leden, SCP, Den Haag 2006. Beunderman, M. IIEACH Chemicds Law makes progress' in EUObserver, 10 November 2005. Contiero, M. The Toxic Lobby: how the chemicals industry is tyir^ to kill REACH, Greenpeace Intemationd, m d 2006. eindrapport van de Gemengde Commissie Sturing ett-aangekgenheden, Den Haag 2005. Keiüen, M. van en J.Q.Th. Rood 'Nederland op de vootzitterstod van de Europese Unie', ki Intemationale Spectator, juni 2004, p. 287-292. Keulen, M. van (2006) Goir^ Europe or Goifg Dutch, How the Dutch government Shapes European Union policy, Amsterdam; AUP. K P M G / T N O en SIRA Consulting Gevolgen en administratieve lasten van REACH^ voor het Nederlandse bedrijfsleven, 30 augustus 2004. Kwisthout, J.K., A Swart, H E . Woldendorp, 'De idtvoeringswet REACH: leerpunten over de uitvoering van een Europese verordening', in NTER, 2007 p. 141-151. Steunenberg B. en Voermans, W.J.M. (2006) The Transposition of E C Directives, A Comparative Study of Instrumentsan Processes in Six Member States, L a d e n / D e n Haag: Laden Univerdty, WOEXH Ministerie van Justitie. Schopping K. 'REACH, work in progress, visie van Greenpeace op REACH, in Milieu en Recht, 34:8, 2007. Rood, J.Q.Th, S.J. NoUen, M. van Keulen en G.AT.M. Arts, Nederland en de totstandkoming van EUmilieurichtl§nen. Instituut CHngendael, Den Haag december 2005. Raad voor het Openbaar Bestuur, Nationale coördinatie van EU-beleid een politiek en proactiefproces, Den Haag 2004. Verschuuren, J.M., CJ. Bastmdjer en J.A Schout (2002) Europese dialoog over voorstellen tot aanpassing van de Nederlandse milieuweêving: Een onder^foek in opdracht van het ministerie van Volkshuisvestiging Rjuimteüjke Ordening en Milieubeheer (VROM), ter uitvoering van het vooral 22(a) van de nota "Met recht verantwoordelijki", Centrum voor wetgevingsvraagsttikken KUB en European Institute of PubUc Administration Witmond, B., S. Groot, W. Groen, and E. Dönszelmann, The'impactof REACH: Overview of 36 studies on the impact of the new E U chemicals policy on society and business, Ecorys and OpdenKamp Adviesgroep, Den Haag oktober 2004. Woldendorp, H.E., A Swart-Bodrij en J.K Kwisthout 'REACH komt, de WMS gaaf inMilieu en Recht, 34:8 2007.

Instituut CHngcndael


Nederland en REACH De interactie tussen het nationale en het Europese krachtenveld in de totstandkoming van het EU stoffenbeleid

Auteurs (in alfabetische volgorde): Prof.dr.ir. Marjolein van Asselt Ricarda Bauch, MA Jan Braim, MA Mr. Marieke Kanen Dr. Christine Neuhold Dr. Rik de Ruiter Dr. Esther Versluis

Universiteit Maastricht

Mei 2008 - Eindrapport

INHOUDSOPGAVE Samenvatting

3

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1. Opdrachtbeschrijving 1.2. Onderzoeksaanpak 1.3. Gebruik van tijdslijnen 1.4. Structuur van het rapport

6 6 7 8 8

Hoofdstuk 2 Achtergrond en context 2.1. Nederland in Europese zaken 2.2. SOMS en REACH op hoofdlijnen 2.3. Conclusie

9 9 10 12

Hoofdstuk 3 Nederland op het Europese toneel 3.1. Inleiding: onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak 3.2. Kennisstrategie 3.3. Netwerkvormingstrategie 3.4. Voorzitterstrategie 3.5. Reflectie op de rol van Nederland op het Europese toneel

13 13 17 22 25 29

Hoofdstuk 4 Relatie beleid en parlementen 4.1. Inleiding 4.2. Onderzoeksvragen 4.3. Onderzoeksaanpak 4.4. Belangrijke actoren in REACH en de relevantie voor parlementen 4.5. De rol van het Nederlandse parlement in relatie tot Europese zaken 4.6. De rol van het Nederlandse parlement gedurende het REACH proces 4.7. Departementen, de Tweede Kamer en het Europees parlement 4.8. Discussie 4.9. Geleerde lessen

32 32 32 33 35 39 41 53 59 61

Hoofdstuk 5 Conclusie 5.1. Bevindingen 5.2. Aandachtspunten en lessen voor de toekomst

64 64 66

Referenties

69

Bijlagen 1. Overzicht gemterviewden 2. Tabellen tijdsUjnen 3. Nederlandse non-gouvemementele actoren tussen 'Den Haag' en 'Brussel'

74 76 101

SAMENVATTING 1. In december 2006 is, na langdurige onderhandelingen tussen instellingen van de Europese Unie, Europese lidstaten, en non-gouvemementele actoren, de REACH verordening aangenomen. Deze verordening zal de registratie, beoordeling en autorisatie van chemische stoffen in de EU aanzienlijk veranderen. De Nederlandse overheid heeft, als één van de destijds 25 onderhandelende lidstaten, een stempel gedrukt op de totstandkoming van REACH. 2. Het is van belang inzicht te verkrijgen in de wijze waarop Nederland heeft geopereerd in de totstandkoming van de REACH verordening. Een studie van het veelomvattende en langlopende REACH dossier belicht vele interactiepatronen tussen het Nederlandse en het Europese krachtenveld. Daarmee is het vergroten van het inzicht in de rol van Nederland in de totstandkoming van REACH bij uitstek geschikt voor het trekken van lessen, en het identificeren van dilemma's en aandachtspunten waarmee rekening gehouden dient te worden bij het bepalen van de Nederlandse inzet in toekomstige Europese dossiers. ]n het onderzoek uitgevoerd door de Universiteit Maastricht staan interactiepatronen tussen verschillende actoren centraal. Er is aandacht voor de wisselwerkingen tussen de departementen en het Nederlandse en het Europees Parlement (EP) enerzijds en tussen de Nederlandse overheid, de Europese Commissie, de Raad van Ministers en andere hdstaten anderzijds. Op basis van documentanalyse en circa 50 interviews met betrokkenen worden deze interactiepatronen in kaart gebracht. Nederland op het Europese toneel 3. Uit de analyse van de manier waarop de Nederlandse overheid op het 'Europese REACH toneel' heeft geacteerd alsmede uit de perceptie van andere partijen, blijkt dat Nederland een actieve houding heeft aangenomen en voor een overkoepelende aanpak koos. Daarbij kunnen in retrospectief een drietal strategieën worden onderscheiden: a. Kennisstrategie: mede door het Nederlandse SOMS-traject had de Nederlandse overheid goede dossierkennis en een kermisvoorsprong ten opzichte van een groot aantal andere lidstaten. b. Netwerkvormingstrategie: Nederland ontwikkelde een pragmatische en behulpzame werkhouding ten opzichte van andere lidstaten, met het creëren en benutten van bilaterale contacten als doel. c. Voorzitterstrategie: Nederland koos in dit dossier voor een pragmatische en realistische invulling van het Voorzitterschap. De combinatie van de gehanteerde strategieën heeft ertoe geleid dat Nederland een gewaardeerde rol in de totstandkoming van REACH heeft gespeeld: Nederland heeft meer gewicht in de schaal gelegd dan op basis van grootte verwacht kon worden en was dus 'pimchüig above its weight'. Relatie beleid en parlementen 4. De reikwijdte van het REACH dossier bood ruimte voor twee verschillende politieke perspectieven, te weten 'milieu en gezondheid' aan de ene kant en een 'pro-bedrijfsleven attitude' anderzijds. Opvallend is dat het oordeel van Kamerleden over de uiteindelijke verordeiiing correleert met de politieke stellingname: de actieve Kamerleden uit het pro-bedrijfsleven kamp zijn overwegend positief, terwijl de actieve Kamerleden uit de milieu/gezondheid hoek kritischer zijn. Dit zou kunnen verklaren waarom, ondanks dat het kabinet ervoor koos het parlement nauw bij

REACH te betrekken en VROM en EZ het parlement langs verschillende wegen mformeerden, toch ontevredenheid over de eigen rol en de informatievoorziening doorklinken in de interviews met een aantal Kamerleden. Een andere opvallende observatie is dat de geïnterviewde Tweede Kamerleden erg positief zijn over contacten met Nederlandse Europarlementariërs, terwijl de geïnterviewde EPbetrokkenen zich niet herkennen in het beeld vanfi"equentcontact. Daamaast uiten de geïnterviewde Europarlementariërs twijfels over de mate waarin de Tweede Kamer op de hoogte was van de stand van zaken in het REACH dossier. 5. In het kader van de betrokkenheid van de Tweede Kamer dient ook meegenomen te worden dat Nederland werd geconfronteerd met een korte uitvoeringstermijn voor REACH van 20 dagen. Binnen die termijn kon in Nederland geen uitvoeringsregelgeving tot stand gebracht worden. Om het risico van niet-tijdige implementatie van REACH te voorkomen werd een oplossing gevonden in het hanteren van een innovatieve 4-sporenaanpak. Een belangrijk uitgangspunt hierbij was een scheiding van de inhoudelijke discussie over de verordening en de behandeling van de uitvoeringsregeling omtrent REACH. Er werd gekozen voor het creëren van een uitvoeringsregelgeving op wetsniveau, waarbij een rol was weggelegd voor het parlement. Succesfactoren en aandachtspunten 6. De bevmdmgen suggereren dat Nederland een actieve en gewaardeerde rol heeft gespeeld in de totstandkoming van REACH. Dit is de resultante van strategische keuzes enerzijds en het herkennen en grijpen van kansen anderzijds. De volgende algemene succesfactoren kunnen worden geïdentificeerd naar aanleiding van de studie van de REACH casus: A. De kennisstrategie vergt een voorsprong ten aanzien van zowel de technische inhoud als het beleidsterrem. De SOMS/REACH casus suggereert dat een nationaal programma ter voorbereiding van het Europese traject een manier is om een dergelijke voorsprong te nemen. B. Voor een kleine lidstaat lijkt de combinatie van de kennis- en netwerkvormingstrategie (met andere woorden: zorg dragen voor een strategische verspreidmg van de aanwezige kennis) effectief om serieus genomen te worden als gesprekspartner aan de onderhandelingstafel. Nederland heeft door een dergelijke combinatie van strategieën relatief veel invloed uit kunnen oefenen tijdens het REACH beleidsproces. C. De realistische en pragmatische houding van Nederland als voorzitter van de Raad is positief gewaardeerd. Ten behoeve van de procesmatige voortgang van het REACH dossier initieerde Nederland in de Ad Hoc Raadswerkgroep (AHG) het werken met een voetnotendocument en 'werkdocumenten' om de verordening te bespreken. Deze werkwijze is op zowel nationaal als Europees niveau gewaardeerd als een belangrijk instmment voor een gestmctureerd voorzitterschap. In dit kader was de Nederlandse rolverdeling bestaande uit een woordvoerder ondersteund door een nationale expert, de open houding van Nederland tijdens haar voorzitterschap, en het aanmoedigen van voorstellen van nieuwe lidstaten van groot belang. Uit de studie naar de totstandkoming van REACH komen ook enkele punten en dilemma's naar voren waarmee rekening gehouden dient te worden bij het bepalen van de Nederlandse inzet in toekomstige Europese dossiers: A. De departementen, de regering en de volksvertegenwoordiging, zouden bij toekomstige dossiers in nog sterkere mate van meet af aan de positie en de agenda van de Commissie en

overige hdstaten zorgvuldig in de gaten dienen te houden via contacten, mteractie en temgkoppelmg. Dat is nodig om zorg te kunnen dragen voor een goede balans tussen het behartigen van de nationale belangen en wensen enerzijds en de Europese politieke realiteit anderzijds. B. Het EP is een niet te onderschatten politieke speler, zeker gezien het feit dat de rol van het EP m de nabije toekomst verder versterkt zal worden door het Verdrag van Lissabon. Tevens dient er rekenmg gehouden te worden met het feit dat besluiten in het EP al in een vroeg stadium van de co-decisieprocedure vorm krijgen. In de praktijk betekent dit dat men zo vroeg mogelijk in het proces aanwezig dient te zijn om invloed te kunnen uitoefenen. Dit houdt tevens in dat contacten onderhouden dienen te worden met belangrijke spelers binnen het EP, zoals (co-)rapporteurs. C. Het informeren en betrekken van het nationaal parlement in complexe, langlopende Europese dossiers is geen sinecure. Dit is een belangrijk inzicht met het oog op het Lissabon Verdrag waarin de rol van de nationale parlementen sterk wordt uitgebreid üi het EU beleidsvormingsproces. Onze bevindingen over de rol van het Nederlandse parlement in REACH suggereren dat hier in de toekomst een uitdaging ligt voor de Tweede Kamer als het aankomt op haar controlerende rol naar de regering toe.

HOOFDSTUK 1 - INLEIDING In december 2006 is, na langdurige onderhandelmgen tussen üistellingen van de Europese Unie, Europese hdstaten, en non-gouvemementele actoren, de REACH verordenüig (1907/2006) aangenomen. Deze verordening zal de registratie, beoordelhig en autorisatie van chemische stoffen in de EU aanzienlijk veranderen. De Nederlandse overheid heeft, als één van de destijds 25 onderhandelende lidstaten, een stempel gedrukt op de totstandkoming van REACH. Het is van belang inzicht te verkrijgen in de wijze waarop Nederland heeft geopereerd in de totstandkoming van de REACH verordenmg. Een studie van dit veelomvattende en langlopende dossier belicht vele uiteractiepatronen tussen het Nederlandse en het Europese krachtenveld. Daarmee is het vergroten van het inzicht in de rol van Nederland in de totstandkoming van REACH bij uitstek geschikt voor het trekken van lessen, en het identificeren van dilemma's en aandachtspunten waarmee rekening gehouden dient te worden bij het bepalen van de Nederlandse inzet Ul toekomstige Europese dossiers. In het onderzoek uitgevoerd door de Universiteit Maastricht staan interactiepatronen tussen verschillende actoren centraal. Er is aandacht voor de wisselwerkmgen tussen de departementen en het Nederlandse en het Europees Parlement enerzijds en tussen de Nederlandse overheid, de Europese Commissie, de Raad van Ministers en andere hdstaten anderzijds. Op basis van documentanalyse en cü-ca 50 interviews met betrokkenen worden deze uiteractiepatronen hi kaart gebracht. l.l.Opdrachtbeschrijving Het EVA-REACH project (november 2007 - mei 2008), waarvan dit rapport deel uitmaakt, heeft als doel inzicht te verschaffen in de wijze waarop Nederland heeft geopereerd in de onderhandelmgen, de verkennende fasen daarvoor en de implementatiefase inzake de REACH verordening. Het Ministerie van VROM is opdrachtgever van dit onderzoeks- en evaluatieproject. De vraag is of lessen geleerd kunnen worden over de wijze waarop Nederland heeft geopereerd. Dat betekent dat er behoefte is aan zowel een beschrijving van het optieden van Nederland in het REACH proces, als inzicht in hoe de verschillende betiokkenen tegen de rol van Nederland aan kijken. Onderzoekers van Instituut Clingendael beschrijven de ontwikkeling van de Stiategienota Omgaan met Stoffen (SOMS) en de totstandkoming van REACH en de Nederlandse rol daarin op hoofdlijnen\ De onderzoekers van de Universiteit Maastricht (UM) zijn gevraagd zich te verdiepen in: 1) de wisselwerking tussen de Nederlandse overheid, de Commissie, de Raad en lidstaten en de Nederlandse manier van opereren (1997-2006) (hoofdstuk 3); 2) de wisselwerking tussen departementen en het Nederlandse en het Europees parlement (1999-2007)(hoofdstiik4). Daamaast is er in de bijlage een verkenning opgenomen van de rol van de Nederlandse chemische industrie en Nederlandse NGO's op het Europese speelveld in de periode 1999-2007.

Instituut Clingendael (2008). 'Stof tot nadenken'.

Op deze manier wordt inzicht geboden in diverse interactiepationen bij de totstandkoming van REACH, zowel vanuit Nederlands als Europees perspectief Dergelijk inzicht biedt een basis voor het identificeren van aandachtspunten en lessen voor de toekomst. In de samenvatting en conclusie worden de bevindingen, succesfactoren, aandachtspunten en dilemma's weergegeven. 1.2. Onderzoeksaanpak De wisselwerking tussen de verschillende spelers is onderzocht door middel van documentanalyse en 50 semi-gestmctureerde diepte-interviews^ (zie ook bijlage 1). Institutie Nederlandse departementen Nederlands parlement Europees Parlement Overige lidstaten, ambtenaren Europese Commissie Raadssecretariaat Nederlandse permanente vertegenwoordiging Overig Chemische industrie Nederlandse NGO's Totaal

Aantal interviews

7 6 4 15 6 1 2 2 4 3 50

Tabel 1 - Samenvattend overzicht interviews (gehouden in de periode december 2007 - april 2008) De aldus verkregen informatie bood de basis voor een chronologische beschrijvmg (tijdslijn) en het identificeren van belangrijke fasen en momenten in de beleidsvorming. Daamaast zijn op basis van nadere analyse meer specifieke vragen geadresseerd^ en was het mogelijk een aantal pationen te identificeren. Er dient benadrukt te worden dat verschillen tussen de onderzoeksvragen die cenfraal staan m hoofdstuk 3 en 4 een effect hebben op de manier waarop beide hoofdstukken zijn gestmctureerd. Voor hoofdstuk 3 konden de onderzoekers al snel de bevindingen indelen in drie stiategieën, namelijk, kennisstrategie, netwerkvormingstiategie, en voorzitterschapstrategie. In het kader van hoofdstuk 4 was het niet mogelijk om dürect meer algemene patronen te onderscheiden. Er is daarom gekozen de instituties die naar voren komen in de onderzoeksvraag van hoofdstuk 4 als uitgangspunt te nemen, en hun rol en interactiepationen te beschrijven en duiden.

^ Op verzoek van de meerderheid van de geïnterviewden zijn de verslagen van de interviews niet opgenomen in dit rapport en zijn verwijzingen naar de respondenten geanonimiseerd. In de tekst worden verwijzingen naar de interviews voorafgegaan door het symbool #. ^ Zie hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4. Een overzicht van alle deelvragen is opgenomen in de voortgangsrapportage van de Universiteit Maastricht van januari 2008.

De informatie uit de interviews is voor zover mogelijk getoetst met behulp van beschikbare documenten. Voor hoofdstuk 4 is daartoe gebmik gemaakt van het archief van VROM, circa 150 Kamerstukken (database Parlando), het archief van het Europees Parlement (databases OEIL, Perlex en Eur-lex) en artikelen uit verschillende vakbladen (Nederlands Tijdschrift Europees Recht, Chemie Magazine, Milieu & Recht). Wat betieft de manier waarop door Europese actoren tegen de rol van Nederland werd aangekeken (onderdeel van hoofdstuk 3), zijn echter nauwelijks schriftelijke brormen beschikbaar, waardoor de interviews vaak de enige databron vormen. Echter, omdat een groot aantal interviews met betiokkenen in verschillende instituties is afgenomen, kunnen de interviews ook gebmikt worden om uitspraken van individuele respondenten te valideren, dan wel in twijfel tetiekken.Op die manier is het mogelijk om tot een intersubjectieve beschrijving te komen, daarbij aantekenend dat bij retrospectieve interviews per defmitie sprake is van vertekening door de beperkingen van het geheugen en de neigmg het verleden vanuit de actualiteit te beoordelen. Daarom zijn ook gesprekken gevoerd met diverse respondenten van VROM. Daamaast hebben inteme peer-review bijeenkomsten plaatsgevonden (6 december, 26 maart en 8 mei; duur 4 uur elk), waarin prof dr.mr. Ellen Vos en prof dr. Sophie Vanhoonacker als kritische experts commentaar hebben geleverd op de aanpak, de bevindingen en de interpretaties. Feit blijft dat er sprake is van een reconstmctie achteraf, wat een aantal methodologische beperkingen met zich meebrengt. Bij het tiekken van conclusies wordt hiermee rekening gehouden. Met andere woorden, welke conclusies getiokken kunnen worden, alsmede de stelligheid en de reikwijdte, wordt bepaald door de mate waarin de onderliggende observaties vanuit verschillende bronnen gevahdeerd kunnen worden. 1.3. Gebruik van tijdslijnen Op basis van de deelstudies is een uitgebreid overzicht gemaakt van alle sleutehnomenten met betiekking tot de onderzochte interactiepationen in de totstandkoming van REACH. Dit totaaloverzicht, bestaande uit een tijdslijn voor het nationale niveau en één voor het Europese niveau, is te vinden in bijlage 2. In de hoofdstukken 3 en 4 wordt er ingezoomd op deze uitgebreide tijdslijn. Dit levert themaspecifieke kemmomenten entijdslijnenop. Op die manier wordt zowel een totaaloverzicht gegeven, alsmede een besprekmg van de kemmomenten in de relevante context. 1.4. Structuur van het rapport In hoofdstuk 2 worden achtergronden en context geschetst die het kader bieden voor de deelstudies die beschreven worden üi hoofdstukken 3 en 4. Naast een korte beschrijving van de standaard Nederlandse benadering van het EU wetgevingsproces, zal er aandacht besteed worden aan SOMS en REACH op hoofdlijnen. In hoofdstuk 3 wordt de manier beschreven waarop Nederland op het Europese toneel heeft geacteerd tijdens de beleidsvoorbereiding en de formele besluitvorming. De interacties met de Europese Commissie, de Raad van Ministers en de overige lidstaten staan in dit hoofdstuk centiaal. In hoofdstuk 4 worden de relaties tussen het Nederlandse en het Europees Parlement, de Nederlandse regering en de betiokken Nederlandse departementen geanalyseerd. In het concluderende hoofdstuk staan aandachtspunten en lessen voor de toekomst centiaal.

HOOFDSTUK 2 - ACHTERGROND EN CONTEXT In dit rapport staan de interactiepationen tussen Nederlandse en overige spelers in de totstandkoming van REACH centiaal. Deze insteek maakt het noodzakelijk om enig inzicht te bieden in de gebmikelijke manier waarop de Nederlandse overheid opereert in Europese dossiers'*. Vervolgens zullen enkele hoofdlijnen in de SOMS- en REACH dossiers kort beschreven worden. Met de achtergrond en context verstiekt in dit hoofdstuk kunnen de volgende twee hoofdstukken zelfstandig gelezen worden. 2.1. Nederland in Europese zaken Nederland stond tot voor kort algemeen bekend om haar open houding ten opzichte van intemationale ontwikkelingen en organisaties. Deze open houding is vastgelegd in de Nederlandse grondwet, waarin artikelen zijn opgenomen die intemationale wetgeving direct van toepassing maken binnen het Nederlandse wetgevende systeem, en bepalen dat intemationale wetgeving vóór nationale wetgeving gaat. Echter, door de uitbreiding van de Europese Unie naar 27 lidstaten, is het voor Nederland als kleine lidstaat moeilijker geworden om zich te laten gelden op het Europese niveau. Daarbij komt dat in de loop van de jaren negentig Nederland een meer kritische houding begon aan te nemen ten opzichte van Eiuropa. Het beïnvloeden van het Europese beleidsvormingsproces door een lidstaat vraagt om een gecoördineerde aanpak. In de Nederlandse context komt dit tot uitdmkking in overleggen tussen ministeries, gemeenten en provincies. Daarbij dient een voorstel van de Europese Commissie voor nieuwe Europese wetgeving vaak als startpunt. Een dergelijk voorstel wordt besproken in de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC), met zogenaamde 'fiches' als weerslag van de conclusies van de werkgroep. In deze fiches wordt een korte beschrijving gegeven van de inhoud en doelstelling van het voorstel, het behandelingstiaject in Bmssel, de rechtsbasis van het voorstel, zaken met betiekking tot de subsidiariteit en proportionaliteit, en de gevolgen voor Nederland. Ook worden de verantwoordelijke ministeries geïdentificeerd. Dit document wordt tevens doorgestuurd naar de Eerste en Tweede Kamer. Het eerstverantwoordelijke ministerie stelt vervolgens een instmctie op voor de Nederlandse delegatie in Bmssel. Deze instmctie is flexibel, zodat rekening kan worden gehouden met de laatste stand van zaken. Na de afliandeling van het voorstel voor wetgeving in de betieffende Raadswerkgroep op Europees niveau, is het COREPER aan zet. De Nederlandse ambassadeur binnen het COREPER krijgt instructies tijdens het wekelijkse instmctieoverleg van de Permanente Vertegenwoordiging (PV) waarbij alle ministeries aanwezig zijn. De interdepartementale Coördinatie Commissie voor Europese integratie- en associatieproblemen die wekelijks bijeenkomt, bereidt het standpunt voor van de Nederlandse bewindslieden tijdens de onderhandelmgen over het voorstel in de Raad van Ministers. Dit standpunt wordt door de Ministerraad goedgekeurd.

* Informatie hieromtrent is te vinden in paragraaf 2.1. Deze paragraaf is gebaseerd op een hoofdstuk van M. van Keulen, 'Retour Brussel - Den Haag: Europees bestuur en Nederlandse belangen', uit het boek 'De bestuurlijke kaart van de Europese Unie' (2007), onder redactie van A. van der Vleuten.

Alle N Perman ambteni Raadsw Vertege: ambtena tevens n

=andse ministeries beschikken over eigen vertegenwoordigers bij de Nederlandse Vertegenwoordiging, en plaatsen een aantal ambtenaren voor een paar jaar. Deze onderhouden de contacten met de Europese mstellingen, treden vaak op in de roepen als onderhandelaar namens Nederland, en ondersteunen de Permanente ordiger in het COREPER en de minister in de Raad. Bovendien werken Nederlandse (tijdelijk of vast) bij Europese instellingen, waar zij het Europese belang dienen en ;e bronnen van informatie zijn voor de Nederlandse overheid.

Waimeei n voorstel wordt behandeld in het EP volgens de co-decisieprocedure en er binnen de Raad on\ bende medestanders zijn, is ook het benaderen van Europarlementariërs een optie om het hele- ^roces te beïnvloeden. Naast dtiect contact kurmen Europarlementariërs ook via politieke .rtijen en via leden van de Tweede en Eerste Kamer worden geïnformeerd over nationale .ilangen en standpunten. In het kader van deze laatste twee vertegenwoordigende instituties -.Jent te worden opgemerkt dat de parlementaire contiole met betrekking tot het EU besluitvoiTnmgsproces een basis vindt in de doctrine van de ministeriële verantwoordelijkheid. Tevens dient bij de studie van de parlementaire contiole van Europese aangelegenheden de rol van vaste Kamercommissies meegenomen te worden, met name de vaste Kamercommissie voor Europese Zaken. Deze commissie heeft onder andere tot taak commentaar te geven op de BNCfiches en voorziet deze waar nodig van advies aan de verantwoordelijke vakcommissie(s). 2.2. SOMS en REACH op hoofdlijnen Aangezien het rapport van Instituut Clingendael uitgebreid ingaat op de achtergrond van de totstandkoming van de REACH verordening, zal in deze paragraaf worden volstaan met een kort overzicht van punten die verdere beschouwing behoeven in het kader van hoofdstuk 3 en 4 van het voorliggende rapport. De in het Nederlandse SOMS-programma (1999-2004) ontwikkelde ervaringen zijn tijdens het besluitvormingsproces op Europees niveau als basis gebruikt voor de nationale inbreng tijdens de onderhandelingen, zeker in de beginfase. Nederland heeft bij de discussie in Bmssel expliciet aandacht gevraagd voor haar beleidsspeerpunten en leerervaringen opgedaan tijdens dit nationale programma^, waarbij samenwerkingsverbanden zijn aangegaan met verschillende lidstaten. Het Nederlandse voorzitterschap van de Raad heeft hierbij een faciliterende rol gespeeld. Bij de inbreng van de ervaringen uit SOMS stond een ambitieus doel voorop: vóór 2020 moest vorm gegeven worden aan een nieuw chemicaliënbeleid dat het gebruik van stoffen zo reguleerde dat mens en milieu geen - of verwaarloosbare - gevaren en risico's liepen. Het nieuwe chemicaliënbeleid moest een goede bescherming bieden op zowel het terrein van arbeidsomstandigheden als consumentenbelangen. Het Nederlandse standpunt inzake REACH, uiteengezet in de Nederlandse Kaderinstmctie^ en het BNC-fiche^, was gebaseerd op SOMS en werd ingepast in de ontwikkelingen en discussies die liepen op Europees niveau. Op initiatief van Duitsland (# 1) organiseert Nederland eind jaren ^ Nederlands stoffenbeleid in intemationaal perspectief: Uitvoeringsnota SOMS (Kamerstukken II 2003/04, 27 646, nr. 13). * Nederlandse Kaderinstructie (VROM 040032). ^ BNC-fiche (Kamerstukken II2003/04, 22 112, nr. 302).

10

negentig twee bijeenkomsten van het Bevoegd Autoriteiten Overleg - de pre-REACH stoffenautoriteit van de Raad^. Tijdens deze bijeenkomsten wordt de uitvoerbaarheid van de bestaande stoffenverordening 793/93 bekritiseerd en de noodzaak benadrukt voor een overkoepelend stoffenbeleid' middels het opstellen van een zwartboek (# 1). De toenmalige minister voor milieu van Nederland, de Boer, stelt vervolgens de bestaande stoffenverordening aan de orde in de Milieuraad. Tijdens een informele Milieiu-aad onder het voorzitterschap van het Verenigd Koninkrijk, de zogenaamde 'Chester meeting', wordt politieke overeenstemming bereikt over de noodzaak voor vemieuwing van het stoffenbeleid. Naar aanleiding van de Chester meeting wordt in juni 1999 tijdens een Raadsbijeenkomst de Commissie opgeroepen om het stoffenbeleid te hervormen. Samen met de review van de Europese Commissie met betiekking tot het fimctioneren van vier bestaande instmmenten vormde het de prelude voor de vemieuwing van het stoffenbeleid*". Hieropvolgend presenteerde de Commissie in febmari 2001 haar witboek 'Stiategie voor een Toekomstig Beleid voor Chemische Stoffen' en luidde hiermee de fase van beleidsvoorbereiding van REACH in. Overige kemmomenten in het REACH proces op Europees niveau zijn: • • • • •

De intemetconsultatie van het voorontwerp van het Commissievoorstel in mei-juli 2003; Het verschijnen van het Commissievoorstel in oktober 2003; Het politiek akkoord in de Raad onder het Brits voorzitterschap in december 2005; De EP positie (eerste lezmg: oktober 2005; tweede lezing: december 2006); Compromis tussen Raad en EP in december 2006, met als gevolg de inwerkingtieding van REACH in juni 2007.

Deze Europese ontwikkelingen worden in dit rapport in samenhang bestudeerd met de Nederlandse werkwijze gedurende de totstandkoming van REACH. Bovendien wordt er gekeken naar de manier waarop de Nederlandse overheid zich heeft voorbereid op de implementatie van de REACH verordening'\ Een kenmerk van deze werkwijze betiof de scheiding tussen de inhoudelijke discussie over REACH en de vaststelling van de uitvoeringsregeling in dit kader. Een verordening, zoals REACH, is op basis van artikel 249 van het EG-verdrag bindend en rechtstieeks van toepassing in de lidstaten. Rechten en plichten die uit de verordening voortkomen vereisen dus geen voorafgaande omzetting in nationaal recht, zoals wel het geval bij implementatie van Europese richtlijnen. Door de lidstaten moet een goede uitvoerbaarheid van een verordenmg bewerkstelligd worden en daar is enige regelgeving voor nodig. Deze uitvoeringsregelgeving is echter eenvoudiger en veel minder omvangrijk dan de regelgeving die vereist is bij de ünplementatie van richtlijnen. Volstaan kan worden met regelgeving waarin de strafljaarstelling, de handhavingbevoegdheden en de aanwijzing van bevoegde autoriteiten is geregeld. Daarbij komt echter wel dat de uitvoeringstermijn voor verordeningen in het algemeen veel korter is dan een implementatietermijn voor richtlijnen. Een gebmikelijke uitvoeringstermijn

* Als grote en machtige lidstaat is Duitsland zelf voorzichtig om haar ongenoegen over het bestaande stoffenbeleid op Europees niveau uit te spreken. Door Nederland te vragen om het dossier onder de aandacht te brengen van de Raad van Ministers tracht Duitsland bredere steun te mobiliseren voor de vemieuwing van het stoffenbeleid. ' Report of the ad-hoc meeting of the Competent Authorities for the implementation of Council regulation 793/93 on the evaluation and control of existing substances. '" Instituut Clingendael (2008) 'Stof tot nadenken', p. 9. " Zie hoofdstuk 4 van dit rapport en Kwisthout, Swart-Bodrij & Woldendorp 2007 'De uitvoeringswet REACH: stof tot nadenken over de uitvoering van Europese verordeningen', p. 145.

11

is 20 dagen na inwerkingtieding van de verordening, terwijl bij een implementatietermijn voor richtlijnen minimaal uitgegaan mag worden van eenjaar. De uitvoeringstermijn voor REACH was in het oorspronkelijke Commissievoorstel ook 20 dagen. Het probleem waar Nederland tegenaan liep was dat binnen die korte termijn geen uitvoeringsregelgeving tot stand gebracht kon worden, op welk niveau dan ook. Om niet-tijdige totstandkoming van uitvoeringsregelgeving te voorkomen moest er dus, terwijl de onderhandelingen over REACH nog in volle gang waren, al begonnen worden met de totstandkomingprocedure van regelgeving. Er waren twee mogelijkheden om deze regelgeving vorm te geven, namelijk: via versnelde implementatie (vaststelling van de regelgeving op een laag niveau waarvoor een korte totstandkomingprocedure geldt, bij voorkeur door ministeriële regeling) of het creëren van regelgeving op wetsniveau (waarvoor een langere aanlooptijd nodig is). In eerste mstantie leek de versnelde implementatie het meest voor de hand te liggen, maar er is in Nederland toch gekozen voor uitvoeringsregelgeving in de vorm van een wet'^. Terwijl aan de ene kant een vroege totstandkomingprocedure van een uitvoeringsregelgeving gewenst was, kon een definitieve vaststellmg van een dergelijke regelgeving pas plaatsvinden op het moment dat over de tekst van de verordening zekerheid bestond. Bij aanvaarding van de definitieve tekst van de REACH verordening op 18 december 2006, werd na protesten uit verschillende lidstaten de datum van inwerkingtieding van de verordening vastgesteld op 1 juni 2007. Hierdoor werd de uitvoeringstermijn waarvan was uitgegaan met zes maanden verlengd'^ en was, achteraf gezien, de hierboven gespecificeerde Nederlandse werkwijze minder noodzakelijk geweest. Echter, dit doet niets af aan de betekenis en gevolgen van deze gehanteerde werkwijze voor de relatie tussen beleid en volksvertegenwoordiging'"*. 2.3. Conclusie Met de achtergrond en context verstiekt in dit hoofdstuk kunnen de volgende twee hoofdstukken zelfstandig gelezen worden. Uit hoofdstuk 3 en 4 komt naar voren dat de behandeling van het REACH dossier in Nederland grotendeels heeft plaatsgevonden langs de lijnen uiteengezet in paragraaf 2.1. Opvallend is dat de vaste Kamercommissies voor VROM en EZ een grotere rol hebben gespeeld dan de vaste commissie voor Europese zaken. Een ander opmerkelijk punt in het REACH dossier is dat de implementatie van de verordening plaatsvond via een uitvoeringsregel in de vorm van een wet. Hierdoor werd het voor het nationaal parlement mogelijk contiole uit te oefenen over de totstandkoming van de REACH verordening.

'^ Brief van 5 april 2004 aan de Tweede Kamer waarin aangeven wordt te starten met de voorbereiding van het wetsvoorstel (Kamerstukken II2003/04,22 112, 316). '^ Kwisthout, Swart-Bodrij & Woldendorp 2007 'De uitvoeringswet REACH: stof tot nadenken over de uitvoering van Europese verordeningen', p. 144. '" Voor verdere uitleg zie hoofdstuk 4.

12

HOOFDSTUK 3 - NEDERLAND OP HET EUROPESE TONEEL 3.1. Inleiding: onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak Europese regelgeving komt tot stand via een complex proces waarin vele regionale, nationale en supranationale belangen samen komen. De REACH verordening is een goed voorbeeld van een langdurig proces waarbij veel verschillende belangen en interesses gemoeid zijn. Het codecisiebesluitvormingsproces in de eerste pijler - waaronder de REACH verordening tot stand is gekomen - kan worden gekarakteriseerd door 3 verschillende fasen: beleidsvoorbereiding, formele besluitvorming en uitvoering (Figuur 1).

lM.se 1 FJclfii.l^Mii'i^'crcuiin';

IllSL-?-

I itriiiclc heshiil\i)rininu

Behandeling in Raad van Ministers Voorbereiding in expertgroepen

Besluit van Raad en Parlement

Formeel voorstel Europese Commissie Behandeling in Europees Parlement

ruvivnnu

Uitvoeringsbesluiten Commissie en Agentschappen

Handhaving door lidstaten

Figuur 1 - Schematische weergave van het besluitvormingsproces (Bron: Princen, 2007: 76) Voor lidstaten van de Europese Unie zijn er diverse momenten waarop participatie in het Europese besluitvormingsproces formeel dan wel informeel geregeld is. In dit hoofdstuk wordt de manier waarop de Nederlandse overheid zich heeft bewogen op het Europese toneel tijdens de eerste twee fasen van dit besluitvormingsproces (de beleidsvoorbereiding en de formele besluitvorming) beschreven. Om een rol te spelen in deze fasen is samenwerking met de Europese Conimissie en met de medelidstaten in de Raad van Ministers cmciaal. De rol van de Nederlandse overheid'^ in de wisselwerking met de Europese Commissie, de Raad van Ministers en de overige lidstaten'^ staat dus centiaal in dit hoofdstuk.

'^ Met name de rol van de ministeries van VROM en EZ wordt belicht in dit hoofdstuk. '* Het Europees Parlement komt aan bod m hoofdstuk 4. De Raad van Ministers is voomamelijk geanalyseerd op het niveau van de Ad Hoc Raadswerkgroep (AHG) en COREPER.

13

Als we de grote lijnen van de Nederlandse werkwijze op het Europese toneel tijdens het REACH besluitvormingsproces in de periode 1997-2006 uiteenzetten, vallen de volgende aspecten op (zie tabel 3 voor een overzicht van deze kemmomenten)'^: -

Het Nederlandse SOMS programma heeft een belangrijke rol gespeeld in de werkwijze van de Nederlandse overheid in het REACH beleidsproces; Nederland is bijzonder actief geweest in het organiseren van workshops en in het onderhouden van contacten met andere lidstaten; De Nederlandse overheid heeft tijdens de beleidsvoorbereidende fase profijt gehad van een gedetacheerde expert bij de Europese Commissie; Het voorzitterschap van de Raad van Ministers kwam op een cmciaal moment in het REACH onderhandelingsproces.

Dit hoofdstuk richt zich voomamelijk op de evaluatie van 'het optieden' - of 'de werkwijze' van de Nederlandse overheid tijdens de totstandkoming van de REACH verordening. De volgende onderzoeksvraag staat centiaal: Welke specifieke werkwijze dan wel strategie heeft de Nederlandse overheid toegepast en benut tijdens het proces van totstandkoming van de REACH verordening en hoe wordt deze gepercipieerd door de betrokken actoren op het Europese toneel? Omdat er geen vastomlijnd, eenduidig, en vooraf bepaalde 'Nederlandse stiategie' tijdens de beleidsvoorbereiding en besluitvorming van de REACH verordening is gedocumenteerd, kan deze alleen achteraf worden gereconstmeerd aan de hand van documentanalyse en interviews met direct betrokkenen. Op basis van deze bronnen is een reconstmctie van de Nederlandse werkwijze tijdens het proces van beleidsvoorbereiding en besluitvorming gemaakt, waamit blijkt dat deze werkwijze kan worden geïnterpreteerd als bestaand uit een drietal kemstiategieën: (1) Kennisstiategie; (2) Netwerkvormingstiategie; (3) Voorzitterstiategie. Met behulp van deze driedeling wordt in dit hoofdstuk beschreven hoe de Nederlandse werkwijze wordt gepercipieerd op het Europese toneel. Tot slot brengt dit hoofdstuk in kaart welke strategieën van de Nederlandse overheid als waardevol kunnen worden beschouwd en welke aandachtspunten meegenomen kunnen worden in toekomstig overheidsoptieden tijdens het Europese besluitvormingsproces.

" Zie het rapport van Instituut Clingendael (2008), 'Stof tot nadenken' voor de basisevaluatie van het gehele proces.

14

Institiitie Nederlandse departementen (VROM & EZ) Nederlandse permanente vertegenwoordiging Europese Commissie Raadssecretariaat Ambtenaren overige lidstaten Overig Totaal

Aantal interviews 4 1 6 1 15 2 29

Tabel 2 - Overzicht interviews Omdat de kemvraag van dit deelonderzoek een vraag naar de perceptie van exteme betrokkenen is, zijn interviews (zie tabel 2 en bijlage 1 voor een verdere specificatie) met kempersonen in de relevante instanties uitgevoerd. Op het nationale niveau zijn ambtenaren van de meest betiokken departementen (VROM en EZ) geïnterviewd. De relevante Europese actoren die zijn benaderd, zijn werkzaam in de Europese Commissie (zowel DG Milieu als DG Ondememingen), de Ad Hoc Raadswerkgroep (AHG) en COREPER, en in enkele relevante lidstaten. De lidstaten zijn gekozen op basis van hun vermeende bijdrage aan het REACH besluitvormingsproces en/of op basis van hun band met Nederland tijdens dit proces. De volgende lidstaten zijn vertegenwoordigd in de set van interviews: Malta, Slovenië, Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Zweden, Denemarken, Finland, Ierland en Luxemburg. De geïnterviewde vertegenwoordigers uit deze lidstaten waren werkzaam in nationale ministeries en in die fimctie ofwel gedetacheerd bij de Europese Commissie ten tijde van de beleidsvoorbereiding, ofwel betiokken bij de behandeling van het REACH voorstel in de besluitvormingsfase. De waardering van de exteme betiokkenen is voor zover mogelijk gevalideerd aan de hand van officiële documenten, verslagen en presentaties (zie de lijst van referenties voor een overzicht van de gebmikte documenten).

15

Tabel 3: Kernmomenten in de wisselwerking tussen de Nederiandse overheid en Europese partners18 1997

1998

Nederlandse overheid

1999 Verkenning SOMS

2000 Ontwikkeling SOMS

Workshop Leidschendaml

Workshop Den Haag

2001 Strategienota SOMS

Hriefvan Ministers Jorritsma (EZ) & Pronk (VROM) aan Commissie + Ministers van Milieu & Industrie v/d lidstaten Workshop Scheveningen I Presentatie witboek

Europese Commissie

Detachering NL ambtenaar Raad van Ministers

Contacten met andere lidstaten

2002 Workshop Leidschendam II

Vragen minister De Boer in de Milieuraad

Chester meeting

Conclusies Milieuraad

2003 Gezamenlijke reactie NL departementen op de ontwerpverordening REACH

2004 Uitvoeringsnola SOMS

2005

2006

Workshop Scheveningen II

Ontwerpverordening REACH Detachering NL ambtenaar

Detachering NL ambtenaar Oprichting ad hoc raadswerkgroep

Bilaterale gesprekken mbt VZ-schap (Dtl, Fr, Ier, It, Lux,VK)

NL voorzitterschap Expertbijeenkomst annexen Voorstel Malta/Slovenië

'* Deze tijdslijn pretendeert niet alomvattend te zijn. Het geeft slechts de kemmomenten weer die belangrijk zijn voor het in kaart brengen van de Nederlandse werkwijze op het Europese toneel. Zie bijlage 2 voor een uitgebreidere tijdslijn.

REACH aangenomen

3.2. Kennisstrategie De nationale Stiategie Omgaan met Stoffen (SOMS) heeft een belangrijk stempel gedrukt op de manier waarop de Nederlandse overheid heeft gehandeld tijdens de totstandkoming van REACH. Mede door het parallel ontwikkelen van SOMS bouwde Nederland een goede dossierkennis op waardoor het pro-actief en strategisch kon handelen op Europees niveau. Kortom, mede dankzij SOMS kan de werkwijze van de Nederlandse overheid tijdens het REACH proces voor een belangrijk deel worden gekarakteriseerd als kennisstrategie. Nederland wordt gezien als expert minded vanwege haar sterke technische chemische expertise en kennis van stoffenbeleid (# 22). In deze paragraaf wordt de manier geanalyseerd waarop de Nederlandse kennisstiategie is uitgedragen en gepercipieerd. 3.2.1. Kennisstrategie via SOMS De keimisstrategie van Nederland wordt vooral beïnvloed door de manier waarop de Nederlandse overheid SOMS heeft mgezet op het Europese toneel. Het in Nederland geïnitieerde SOMS programma - dat liep van 1999 tot 2004, met de periode 2001-2003 als ontwikkelingsfase - was gestart als een gezamenlijk initiatief van de overheid, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties met als doel om ideeën en instmmenten te ontwikkelen voor de uitvoering van een nieuw en verbeterd stoffenbeleid. Terwijl er verschil van mening is tussen de Nederlandse respondenten over de vraag of SOMS moet worden gezien als een nationaal traject of als de Nederlandse reactie op de aanstaande verandering van stoffenregelgeving op Europees niveau, is er eensgezindheid over het nut dat SOMS heeft gehad voor Nederland tijdens de totstandkoming van REACH. Het heeft geleid tot goede dossierkennis (#1,2, 3, 4, 6), waarbij SOMS zelfs een 'denktank' fimctie heeft vervuld (# 1). Dit bood Nederland de mogelijkheid om in een vroeg stadium een consistente en allesomvattende benadering te ontwikkelen, waardoor men pro-actief en ambitieus de onderhandelingen in kon gaan. Zoals tabel 3 laat zien, is SOMS actief onder de aandacht gebracht van de Europese instellingen, de hdstaten en de industrie. Voomamelijk aan de hand van de brief van Ministers Jorritsma en Pronk'', verschillende workshops^'*, bilaterale contacten, en het in het Engels aanbieden van de strategienota en de voortgangsrapportages tijdens raadswerkgroepen, worden speerpunten uit SOMS op het Europese toneel uiteengezet (# 12, 13, 14, 18, 20, 21, 22,23,24,26). De uitvoeringsnota SOMS definieert vier speerpimten^': 1. Het creëren van kennis en de kennisachterstand inhalen voor de meest relevante stoffen; 2. Kennis delen door maximale openbaarheid van gegevens betreffende chemische stoffen; 3. Stoffen prioritiseren zodat met voorrang aandacht kan worden besteed aan die stoffen die het grootste gevaar of risico opleveren voor mens en railieu; 4. Een zorgplicht opnemen waarbij kennis over gevaren en risico's van stoffen worden gedeeld zodat eenieder verantwoordelijk kan omgaan met stoffen. 19

Deze reactie op het witboek aan de Commissie en de ministers van Milieu, Industrie en Volksgezondheid van de EU lidstaten met een begeleidende brief van Ministers Pronk en Jorritsma (DGM/SAS/2001040921), kan worden gezien als het 'aanbieden van SOMS'. ^ 'Future European Chemicals Policy' (Leidschendam, 16-17 december 1999), 'Strategy On Management of Substances' (Den Haag, 28-29 juni 2000), 'European Chemicals policy' (Scheveningen, 7 december 2001), en 'EU chemicals policy' (Leidschendam, 24-25 januari 2002). ^' Uitvoeringsnota SOMS, 'Nederlands stoffenbeleid in intemationaal perspectief, Den Haag 2004, pp. 36-7.

17

Dit laatste speerpunt sluit aan bij de Nederlandse perceptie dat SOMS de verstoorde relatie tussen een overheid in een regelgevende en handhavende rol en een hierop anticiperend bedrijfsleven moest doorbreken^^. SOMS moest een paradigmashift teweeg brengen waarbij het bedrijfsleven gestimuleerd moest worden om zelf met ideeën en oplossingen te komen op het gebied van stoffenbeleid. Uit de interviews blijkt dat Nederland er inderdaad in is geslaagd SOMS intemationaal voor het voetlicht te brengen. Op een enkeling na, hebben alle buitenlandse respondenten gehoord van SOMS en weten velen van hen ideeën hiemit te reproduceren: "A very good idea. It gave a clear structure to handle/register dangerous substances, clear assessment procedures, proposals for restrictions and authorization" (# 15)^^. Twee aspecten hebben in het bijzonder de aandacht getrokken: het prioritiseren van stoffen (# 11, 18, 20) en de grote verantwoordelijkheid voor producenten (# 12, 13, 26). Uit de opraerkingen van de respondenten blijkt dat SOMS voomamelijk wordt gezien als Nederlands ttaject. Het wordt gezien als een programma dat beleidsmatig alleen uitvoerbaar is in een consensuscultuur zoals deze bestaat in Nederland (# 12), dat moeilijk over te hevelen is naar Europees niveau (# 6, 8, 12), en dat op veel punten afwijkt van de richting ingezet door de Commissie in het witboek 'Stiategie voor een Toekomstig Beleid voor Chemische Stoffen' (# 11)'^^. Ook is voor een aantal exteme betiokkenen overduidelijk dat de Nederlandse overheid mede dankzij SOMS een behoorlijke kennisvoorsprong had op veel van de andere hdstaten (# 15, 23, 26). SOMS heeft dus zowel volgens de nationale als intemationale respondenten een belangrijke rol gespeeld in de manier waarop de Nederlandse overheid zowel technische kennis van stoffen als kennis van stoffenbeleid kon inzetten en heeft ingezet tijdens de totstandkoming van REACH. 3.2.2. Kennisstrategie tijdens de beleidsvoorbereidingsfase Zowel de Nederlandse betrokkenen als een respondent bij de Europese Commissie hebben aangegeven dat de totstandkoming van het witboek een bijzonder gesloten en inteme aangelegenheid was (# 1, 2, 11). Na publicatie van het witboek - waar duidelijk werd dat de richting van dit Europese traject een andere insteek kreeg dan het Nederlandse SOMS programma - werden verschillende sttategieën benut (# 2, 18, 20)^^. Net als een aantal andere lidstaten (onder andere Denemarken en Zweden) heeft de Nederlandse overheid nationale ideeën over vemieuwing van het stoffenbeleid aangeboden aan de Commissie. Hoewel het moeilijk is aan te geven welk effect het heeft gehad, heeft dit op zijn minst ertoe geleid dat de Commissie officieel op de hoogte was van het Nederlandse standpunt (#11).

^^ 'Strategy On Management of Substances', Report Workshop CEFIC - VNCI - VROM, 28 - 29 June, 2000, p. 8. ^^ Opvallend is dat uit het onderzoek dat is verricht in het kader van hoofdstuk 4 blijkt dat leden van het Europees Parlement een stuk minder goed op de hoogte bleken te zijn van de inhoud van SOMS dan respondenten uit de Commissie en andere lidstaten. ^'' Vooral de grote eigen verantwoordelijkheid voor de industrie zoals benadrukt in SOMS, werd als voorbeeld genoemd van een aspect dat in andere lidstaten moeilijk te kopiëren is. ^' SOMS bestrijkt slechts een deel van het totale stoffenbeleid en moet veel meer worden gezien als de landenpositie van Nederland. Verder legt SOMS veel meer de nadruk op prioritiseren. Zie de 'drieslag' in: Ministerie van VROM. 'Strategienota Omgaan Met Stoffen', Den Haag 2001, pp. 39-40. Zie verder de kritiek van Nederland op het witboek in: 'Kaderinstructie Witboek Chemische Stoffen Strategie'.

18

Een essentieel onderdeel van de Nederlandse kennisstrategie vormt de imieke detachering van een Nederlandse expert^^ bij DG Milieu van de Europese Commissie van eind 2001 tot en met het verschijnen van de ontwerpverordening in oktober 2003. Deze detachering kan uniek genoemd worden omdat deze op parttime basis plaatsvond. In de regel is detachering van nationale experts bij de Europese Commissie alleen mogelijk op fiilltime basis om belangenverstiengelmg te voorkomen. Echter, volgens betiokkenen in de Commissie is er voor de Nederlandse expert een uitzondering gemaakt vanwege zijn integere reputatie (# 9, 11). De detachering van de expert wordt door de Nederlandse overheid aangegrepen als een kans om ontwikkelmgen in de beleidsvoorbereidende fase van REACH te monitoren. Een gedetacheerde expert kan hierbij dienen als aanspreekpunt voor nationale beleidsambtenaren werkzaam in Den Haag of bij de Permanente Vertegenwoordiging m Bmssel; dit is met narae van belang omdat de Nederlandse overheid in deze fase van ontwerp wemig tot geen toegang heeft tot het formuleringsproces binnen de Commissie.^^ In het REACH dossier werd de Nederlandse expert aangesteld met de hoofdtaak om een awareness raising workshop te organiseren (# 1). Echter, de expert heeft zich tijdens zijn detachering vooral beziggehouden met het meeschrijven aan de annexen V-XI van de ontwerpverordening (# 1) - een essentieel onderdeel van REACH^^. De detachering wordt gewaardeerd als een kans om het beleidsproces te beïnvloeden (# 1, 12) en een aanknopingspunt om de ambtelijke achterban op de hoogte te brengen van ontwikkelingen in de schrijversploeg (# 1,2, 4). De manier waarop deze detachering zowel organisatorisch als inhoudelijk werd ingevuld, wordt zowel nationaal als intemationaal bijzonder gewaardeerd (# 3, 6, 11, 15, 18, 20). Inhoudelijk zijn met narae de volgende Nederlandse ideeën tijdens de detachering van de expert ingebracht en vervolgens temg te vinden in het Commissievoorstel: • Duty of Care; • Information through the supply chain; • Registration of Substances^^. Echter, als gevolg van de reacties uit de intemetconsultatie - waarbij stakeholders in het REACH proces zoals non-gouvemementele organisaties en de chemische industrie middels ongeveer 6400 reacties op het voorontwerp van het Commissievoorstel reageerden - werden bovengenoemde punten herschreven of verdwenen deze. Hiemit kan worden afgeleid dat de beïnvloeding van de Comraissie door de gedetacheerde expert op onderdelen succesvol was in de voorbereiding, maar dat deze door invloed en consultatie van andere actoren grotendeels is teniet gedaan. Over het algemeen kan gesteld worden dat het doel van detachering is om de Commissie te voorzien van kennis en praktische ervaring op specifieke vakgebieden; in dit geval stoffenbeleid^*'. Eén van de respondenten stelde dat de Nederlandse expert praktische en technische ervaring meebracht die binnen de Commissie ontbrak (# 11). Vooral de Duitse en ^* De Kwaasteniet, M., De Graaf, R., Goezinne, B., Bosscher, P., Van Lierop, L. (2007) 'De strijd voor de gestreepte naaktslak', p. 12. Een expert wordt hier gedefinieerd als: 'Êen medewericer bij de (rijl(s-)overheid of bij kennisinstellingen met een specifieke deskundigheid die breed gerespecteerd wordt". " Suvarierol, S. and Van den Berg, C. (2008) 'Bridge Builders or Bridgeheads in Bmssels? The Worid of Seconded National Experts', pp. 116-7. ^* Annexen I-XVII, pp. 235.36, Regulation (EC) No 1907/2006 of the European Parliament and of the Council of December 2006. ^' Commission of the European Communities (2003) 'Consultation document concerning REACH', pp. 8-10. '" Suvarierol, S. and Van den Berg, C. (2008) 'Bridge Builders or Bridgeheads in Brussels? The Worid of Seconded National Experts, p. 109,117, Nederland is een land met een hoge raate aan expertise op terreinen die zeer gewild zijn bij de Commissie. Deze bevatten onder meer: landbouw, milieu en transport.

19

Britse ambtenaren zijn onder de indmk van hoe Nederland de detachering had georganiseerd (# 15, 18, 19). In Duitsland bestaat er geen politieke cultuur van contact houden tussen de gedetacheerde ambtenaar en zijn of haar ministerie. Er wordt dus geen gebmik gemaakt van de positie en kennis van gedetacheerden hij de Coramissie. De detachering van nationale experts bij de Europese Commissie tijdens de ontwikkelingsfase van Europese regelgeving werd terecht gezien als een constmctieve mogelijkheid om aan het beleidsproces op Europees niveau bij te dragen. Waar in dit specifieke geval sprake was van een unieke situatie oradat een mogelijkheid voor parttime detachering werd geschapen, leren we van de Duitse respondenten dat er zorg raoet worden gedragen voor een geïnstitutionaliseerde temgkoppeling naar het thuisfront m het geval van fiilltime detachering. In het algemeen geldt dat er veelal sprake is van eenrichtingsverkeer: "Expertise of Dutch ministries/authorities flows largely toward the Commission [but] the Dutch administration does not always get the EU expertise back". ^' 3.2.3. Kennisstrategie tijdens de besluitvormingsfase Een aantal lidstaten wordt meerdere malen genoemd als zwaargewicht tijdens de besluitvormingsfase: het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk^^. Nederland wordt ook vaak m dit rijtje geplaatst (# 10,11,15,17,18), m het bijzonder vanwege haar sterke reputatie op het gebied van stoffenbeleid (# 18, 20, 22, 23). Opvallend is dat de kleinere en nieuwe lidstaten de inzet van de Nederlandse expertise - in combinatie met de open houding bijzonder waarderen (# 7, 8, 10, 22). Vooral de goede voorbereidmg en de actieve houding op het Europese toneel worden gewaardeerd. Nederland lijkt tijdens de ontwerpfase een stap verder in het denken over stoffenbeleid dan andere landen (# 6, 15, 22). Tijdens de vergaderingen van de /VHG heeft Nederland een positieve bijdrage geleverd door veel werkdocumenten in te dienen^^ en viel de constmctieve en gedetailleerde positie van de Nederlandse overheid op (# 6, 8, 10, 12, 16, 18, 22): "The Dutch put their money where their mouth is" (#23). Net als het Verenigd Koninkrijk, en mede dankzij SOMS, heeft Nederland een overkoepelende aanpak, en niet een issue-to-issue benadering'''*. Deze aanpak heeft een positieve invloed op de reputatie van een lidstaat en kan in potentie een belangrijke rol spelen bij de mate van invloed van een land tijdens de onderhandelingen (# 17). Daamaast, ook weer in vergelijking met het Verenigd Koninkrijk, wordt de belangrijke rol van de nationale expert als back-up voor de vertegenwoordiger in de raadsvergaderingen als cmciaal omschreven (# 16, 26). In het bijzonder wordt de unieke combinatie van inhoudelijke deskundigheid en management/onderhandelingsvaardigheden geroemd. Samenvattend kan de Nederlandse kennisstrategie tijdens de besluitvormingsfase worden getypeerd als een pro-actieve en overkoepelende aanpak, uiteengezet via het indienen van constmctieve en gedetailleerde werkdocumenten, waarbij een strategische combinatie van onderhandelaars en experts is ingezet.

^' Suvarierol, S. and Van den Berg, C. (2008). '^ Ook een aantal keer genoemd worden Italië, Finland, Denemarken, Zweden en Malta. '^ Ook het Verenigd Koninkrijk en Zweden hebben veel werkdocumenten ingediend. Council of the European Union, the Dutch delegation, Ad hoc Working party on Chemicals, Brussels, 5 February 2004, 6012/04. '" Department for Environment Food and Rural Affairs (2002). 'New EU Chemicals Strategy Position Statement by the UK Government and the Devolved Administrations'. London.

20

3.2.4. De Nederlandse kennisstrategie in vergelijkend perspectief De grondige Nederlandse voorbereiding en expertise zijn niet uitzonderlijk. Voomamelijk het Verenigd Koninkrijk wordt in één adem genoemd als men Nederland roerat, wat een korte vergelijking interessant maakt. Vaak wordt gesteld dat het Verenigd Koninkrijk een vergelijkbare strategie had: in een vroeg stadium een eigen, allesomvattend standpunt bepalen, en dat - op basis van veel gesprekken met geïdentificeerde sleutelpersonen (# 20) - uhdragen op Europees niveau. Hiermee geeft het Verenigd Koninkrijk blijk van het belang van knowhow en know-who; met andere woorden 'ftjhorough substantive knowledge as well as knowledge of the organisations, procedures and individuals who shape the policy environment"^^. Er zijn echter twee cmciale verschillen waardoor de aanpak van het Verenigd Koninkrijk (in een vergelijkend perspectief) toch hoger wordt aangeslagen dan de Nederlandse strategie. Ten eerste heeft het Verenigd Koninkrijk eerder en beter oog gehad voor de belangen en positie van de Coramissie zelf en in samenhang daarmee geprobeerd de eigen positie daarop m te stellen (# 4, 12, 17, 18, 20). Ten tweede heeft het Verenigd Koninkrijk zich niet voorbereid door middel van een concreet nationaal tiaject. Er is gettacht om op nationaal niveau zo vroeg mogelijk tot een gezamenlijk, meer flexibel, standpunt te komen om vervolgens op deze basis op Europees niveau coalities te vormen^^. Door SOMS was Nederland al zo ver gevorderd in de eigen nationale gedachtevorming dat er sprake was van een scheve verhouding met andere lidstaten die op het gebied van chemisch stoffenbeleid nog niet zo ver waren en een meer issue-to-issue aanpak hanteerden. Dit, in combinatie met het niet centraal meenemen van de positie van de Europese Commissie, heeft ervoor gezorgd dat Nederland niet optimaal gebmik heeft kunnen maken van haar koploperspositie. Er wordt wel gesteld dat het Verenigd Koninkrijk door haar intensieve contacten binnen de Europese Commissie, er beter in is geslaagd een voet tussen de deur te krijgen tijdens het zeer besloten proces van het opstellen van het witboek. Deze laatste opmerking lijkt aan te geven dat de Nederlandse overheid kan trachten meer continuïteit aan te brengen en effectiever gebmik zou kunnen maken van de verticale netwerkrelaties''* tussen nationale en Europese beleidsambtenaren en experts. In het REACH beleidsproces is er, na de beëindiging van de detachering van de Nederlandse expert, minder expliciet een vervolg aan de contacten met de Commissie gegeven. Tijdens de fase van de formele besluitvorming van REACH was de expert niet langer bij de Commissie gedetacheerd en ondersteunde hij de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging tijdens het voorzitterschap. In deze fase formuleert, naast de Raad en het Europees Parlement, ook de Commissie continue een eigen niet bindend - standpunt in termen van wat wel of niet acceptabel is in de uiteindelijke ^' In dit hoofdstuk is, naar aanleiding van de vele verwijzingen van respondenten, enkele malen de vergelijking getrokken tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk in het hanteren van een hoogstaande en effectieve kennisstrategie. Echter, we moeten ons hierbij afvragen in hoeverre deze vergelijking voor Nederland relevant is. Zoals hierboven is gesteld opereert het Verenigd Koninkrijk aan de hand van dossiers van waamit ambtenaren strategisch kunnen worden ingezet waarbij continuïteit in de personele bezetting minder relevant is en verandering hierin daardoor ook vaker voorkomt. Voor Nederland is dit onderdeel van de ambtelijke politieke cultuur vreemd, want het strookt niet met de nationale capaciteiten en mogelijkheden. Ook heeft het Verenigd Koninkrijk een groter stemgewicht in de Raad van Ministers dan Nederland. Hierdoor is eerstgenoemde per definitie een partner met meer status die op basis van machtspolitiek en strategische samenwerking voorstellen kan beïnvloeden in de Raad. Opmerkelijk is wel dat tijdens het REACH proces het Verenigd Koninkrijk het juist niet heefl laten aankomen op machtsuitoefening tijdens de foraiele besluitvorming. Het heeft er voor gekozen om zo vroeg mogelijk in de beleidsvoorbereidmg invloed uit te oefenen door overheidsbreed gedragen onderwerpen op Europees niveau uit te dragen. ^ Jönsson, C, Strömvik, Strömvik, M. (2005). 'Negotiating in networks' p. 18. " Department for Environment Food and Rural Affairs (2002). 'New EU Chemicals Strategy Position Statement by the UK Government and the Devolved Administrations'. London. ^* Slaugther, A-M. (2004). A New World Order, p. 21.

21

verordening. Hiemaast nemen ambtenaren van de Commissie deel in de raadswerkgroep en treden zij op als bemiddelaar tussen lidstaten en als 'voorvechter' van de ontwerpverordening^'. Ook werd de Commissie middels amendementen van lidstaten aangespoord om bepalingen van de ontwerpverordening verder toe te lichten (# 26). Vooral m de eerstgenoemde rol als een 'architect van het compromis' over conttoversiële deelonderwerpen kan de Commissie een belangrijke bondgenoot vormen. Sommige lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk, kiezen er dan ook voor om tijdens deze fase intensief contact met de Comraissie te onderhouden. Kortom, in deze fase is het stiategisch relevant voor Nederland om in de toekomst actief gebmik te maken van de verticale contacten met de Commissie. Daamaast leeft bij sommigen het beeld dat de Nederlandse overheid te sterk heeft willen inzetten op het volgen van een eigen koers - in de vorm van SOMS - om vervolgens de Commissie hiermee te confi"onteren en ernaar te stieven dit programma over te hevelen van het nationale naar het Eiuropese niveau (# 27). Aan de ene kant heeft dit geleid tot een 'denktank functie'. Door SOMS kon de Nederlandse delegatie altematieven voor de ontwerpverordening bieden (# 23, 26). Aan de andere kant miste Nederland hierdoor een zekere mate van flexibiliteit om naar een werkbaar model op Europees niveau te zoeken, dat acceptabel zou kunnen zijn voor zowel lidstaten alsmede de Europese industrie (# 17, 18, 27). Deze houdmg heeft volgens sommige respondenten tot spanningen geleid tijdens de onderhandelmgen (# 12, 18, 27). Tevens stelde een respondent dat: "The SOMS-kind approach was not so popular because it goes against the grain of REACH, which is about acquiring a basic level of data on all chemicals " (# 20). Samenvattend kunnen we stellen dat de Nederlandse inbreng in het REACH besluitvormingsproces gebmik maakte van een 'kennissfrategie'. Van belang hierbij is dat verschillende types kennis een rol hebben gespeeld. Om een succesvolle en strategische bijdrage te kimnen leveren aan Europese onderhandelingen is er in de eerste plaats technische kennis van stoffen nodig. In de tweede plaats is er behoefte aan kennis van stoffenèe/e/d', en als derde type heeft men kennis nodig van het EU beleidsproces. Alleen als deze verschillende types kennis samenkomen, is er een basis voor succesvolle onderhandelingen. Aan de hand van onze bevindingen kunnen we concluderen dat Nederland, in de vorm van SOMS, goed voorbereid was op nieuw Europees stoffenbeleid. In zowel de beleidsvoorbereidende- als de besluitvormingsfase van de verordening kwam Nederland met ideeën en voorstellen die altijd gebaseerd waren op technische kennis van stoffen en kennis van stoffenbeleid. Met de detachering van een Nederlandse expert bij de Europese Commissie en het aandragen van ideeën en praktische compromisvoorstellen (# 18; zie ook 3.4) tijdens het REACH proces, heeft Nederland blijk gegeven goed op de hoogte te zijn van de mogelijkheden biimen het EU beleidsproces. Tegelijkertijd kunnen we stellen dat Nederland haar kennisvoorsprong wellicht beter had kunnen benutten als er meer en op een nog flexibelere manier rekening was gehouden met de standpunten van de Europese Commissie en de andere lidstaten. 3.3. Netwerkvormingstrategie De Nederlandse kennis op het gebied van stoffen en stoffenbeleid is niet alleen cmciaal geweest ora tot een overkoepelende onderhandelingsinzet tijdens het REACH beleidsproces te koraen. De aanwezigheid van kennis heeft ook zijn weerslag gehad op de manier waarop de Nederlandse overheid heeft geopereerd in de wisselwerking met de andere lidstaten op het " Hayes-Renshaw, F. (2006). 'The Council of Ministers', p. 76.

22

Europese toneel. In andere woorden, op basis van eigen kennis en expertise - mede voortgekomen uit SOMS - ontwikkelde de Nederlandse overheid een bepaalde werkhouding die kan worden omschreven als 'netwerkvormingstiategie'. Deze strategie wordt gekarakteriseerd door een open en pragmatische houding naar andere lidstaten toe in de vorm van bilaterale en multilaterale contacten in 'horizontale informatienetwerken'. In deze netwerken wisselen en dragen beleidsambtenaren en experts kennis uit over aspecten binnen hun beleidsterrein, bijvoorbeeld door middel van "technical assistance and training programs provided by one country 's officials to another " . 3.3.1. Het belang van kennisoverdracht Bovengenoemde opraerkingen sluiten nauw aan bij onze bevindmgen dat de Nederlandse overheid de aanwezige technische kennis van stoffen en stoffenbeleid actief heeft ingezet tijdens het REACH beleidsproces. In de eerste plaats heeft dit plaatsgevonden aan de hand van REACH cursussen voor nieuwe lidstaten, georganiseerd door de Rijksvoorlichtingsdienst (# 4)^". Verder assisteerde het ministerie van VROM de autoriteiten van de nieuwe Europese lidstaat Estland bij de voorbereiding op de uitvoering van REACH. Deze assistentie bestond uit studiereizen van Estse ambtenaren naar Nederland en tiainingen verzorgd door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)"*^. Via deze voorbeelden van kennisdeling legt Nederland relevante contacten en creëert het een netwerk op Europees expertniveau. In het verlengde hiervan creëert de Nederlandse overheid voor zichzelf een positie als vraagbaak voor deze collega-experts. Men zou kunnen stellen dat dit een manier is om de eigen visie over stoffenbeleid te kunnen exporteren en bondgenootschappen te sluiten. Door respondenten uit de nieuwe lidstaten wordt de open manier van kennisoverdracht door de Nederlandse overheid genoemd (# 8, 10). Vooral de sterke aanwezigheid van Nederlandse experts in door de Europese Commissie georganiseerde tiainingen over stoffenbeleid en de kennismaking met Nederlandse ideeën over stoffenbeleid door middel van een detachering bij RIVM worden aangestipt. Ook de aanwezigheid van Nederlandse experts in het pre-REACH Bevoegde Autoriteiten Overleg, waar Nederland overtuigde door kennis van zaken (# 11), vormt een belangrijk aanknopingspimt om contacten te leggen met experts van andere lidstaten. Naast de bijdrage aan ttainingen en het Bevoegde Autoriteiten Overleg, heeft de Nederlandse overheid een aantal workshops georganiseerd die een belangrijke rol spelen in de netwerkvormingstiategie''^. De eerste van deze workshops, georganiseerd in 1999, betiof een brainstorm-^QSisit tussen experts van lidstaten en de Commissie over het toekennen van verantwoordelijkheid aan stakeholders in het toekomstige Europese stoffenbeleid'*''. De tweede workshop, in 2000, had als doel om het SOMS programma te bespreken met de koepelorganisatie voor de Europese industrie - CEFIC''^. Ten derde was er de workshop European Chemicals Policy, waar Nederlandse en Europese partijen in de context van het

'"' Slaughter, A-M. (2004). A New World Order, p. 19. *' Relevante nieuwe lidstaten zijn: Slowakije, Tsjechië en Bulgarije. ''^ VROM (2005) 'Raising awareness and promoting preparations for the implementation of the REACH regulation in Estonia', pp. 7-8. "^ De onder het Nederiandse EU-voorzitterschap georganiseerde workshop Impact Assessments in oktober 2004 wordt besproken in paragraaf 3.4. ** VROM (1999) 'Future European Chemicals Policy: Report Brainstorming session'. Leidschendam 16-17 December. "' VROM (2000) 'Strategy On Management of Substances: Report Workshop CEFIC - VNCI - VROM'. Den Haag, 2 8 - 2 9 juni. 23

witboek, het stoffenbeleid onder de loep namen''^. Ten slotte vond m 2002 de workshop EU Chemicals Policy plaats over ontwikkelingen en mogelijke implementatie op nationaal niveau van ideeën geformuleerd in het witboek en de Raadsconclusies van juni 2001'*''. Tijdens deze workshops werden ideeën uit SOMS uhgedragen en werd van gedachten gewisseld met lidstaten, non-gouvemementele organisaties en industrie over nieuw stoffenbeleid. Al deze verschillende "momenten van kennisoverdracht" hebben geleid tot een beeld van Nederland als een lidstaat met kennis van zaken op het gebied van stoffen en stoffenbeleid. Door een van de respondenten wordt zelfs gesproken van een "Dutch school of risk assessmenf (# 8). Deze reputatie is van essentieel belang voor mogelijkheden tot netwerkvorming. 3.3.2. Van kennisoverdracht naar netwerkvorming Ten tijde van het REACH beleidsproces heeft de Nederlandse overheid wisselende coalities gevormd met individuele of groepen lidstaten op punten waar men eikaars standpimten kon versterken''*. Nederland heeft hierbij actief geprobeerd steeds diverse formaties te gebmiken; het wekt weerstand op als veelal één lidstaat of dezelfde groep lidstaten voorstellen aandraagt (# 4, 6). Daamaast heeft er voomamelijk in de fase ter voorbereiding van het voorzitterschap veel bilateraal overleg plaatsgevonden. Verschillende overwegingen speelden hierbij een rol. Er is vooral contact gelegd met de lidstaten die vlak voor of na Nederland verantwoordelijk waren voor het voorzitterschap: Ierland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk. Daamaast heeft mtensief contact plaatsgevonden met landen die inhoudelijk een sterke mening hadden over REACH en belang hadden bij de totstandkoming van Europese regelgeving (Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk). Tijdens de besluitvormingsfase rondom REACH zijn er nooit grote ingrijpende tekstvoorstellen gekomen; zelfs het relatief substantiële "one substance one registration (OSOR) " voorstel van het Verenigd Koninkrijk en Hongarije moet in dit licht worden gezien (# 6)'*'. De Nederlandse overheid heeft op informele wijze meegedacht met lidstaten die met voorstellen kwamen en getiacht deze richting te geven. Het m de mterviews meest genoemde . voorbeeld is de Nederlandse betrokkenheid bij de voorbereiding van het voorstel voor informatievereisten laag volume stoffen van Malta en Slovenië. Dit voorstel is geschreven na de workshop Impact Assessments m oktober 2004 en was in het bijzonder voor Malta - als handelsland met veel middelgrote industrie - van groot belang^*'. De Nederlandse inbreng in dit voorstel wordt bijzonder gewaardeerd door de betreffende lidstaten (# 7, 8,10). Mede door het indienen van dit voorstel werden zowel Malta als Slovenië gezien als lidstaten die actief en constructief participeerden in de REACH onderhandelingen (# 3, 4, 16). Eén van de Nederlandse respondenten opperde dat het sttategisch handig is om juist nieuwe lidstaten actief te bettekken bij voorstellen tot aanpassing omdat hierdoor de slagingskans wordt vergroot (# 4)^'. Deze samenwerking paste goed in het sfreven van Nederland om tijdens de onderhandelingen tot een werkbare verordening te komen.

"* VROM (2001) 'Workshop European Chemicals policy'. Scheveningen 7 december. "' 'VROM. 'Report of the Workshop on EU chemicals pohcy'. Leidschendam 24-25 januari 2002. "* VROM, 'REACH als voorbeeld voor "Beter omgaan met Brussel'". "" Council of the European Union, 'One Substance, One Registration', Bmssels, 14 January 2004, 5285/04. Kaderinstmctie REACH, p.3. Het wijzigingsvoorstel OSOR van het Verenigd Koninkrijk en Bulgarije bestaat uit twee hoofdelementen. Het eerste element benadmkt de gezamenlijke indiening door producent en importeur van één registratiedossier per stof Het tweede element richt zich op het delen van testgegevens (zowel dierproefgegevens als niet-dierproefgegevens) van stoffen. '" De Nederlandse steun aan het voorstel van Malta en Slovenië stond voomamelijk in het teken van de procesmatige voortgang. Zie ook 3.4. ' Zie ook de bijdrage van Hongarije in het Britse OSOR voorstel in dit licht.

24

In haar aanpak wordt Nederland ook gewaardeerd als een pragmatische lidstaat die wetgevmg over stoffenbeleid praktisch en werkbaar wilde inrichten (# 6, 7, 16, 17). Anders dan bijvoorbeeld noordelijke lidstaten als Denemarken en Zweden, die erg gericht waren op een goede regelgeving ter bescherming van milieu, wordt Nederland gezien als een hdstaat die de middenweg zoekt tussen miheu en mdustrie. In deze aanpak en zienswijze vertoont Nederland grote overeenkomsten met het Verenigd Koninkrijk. Laatstgenoemde is gelijkgezind in haar stieven naar een werkbare stoffenregelgeving, en zoekt ook op een onbevangen manier contacten met andere lidstaten. 3.3.3. Waardering voor de Nederlandse werkhouding Oradat REACH een speerpunt was voor Nederland als lidstaat - en later ook als voorzitter wilde Nederland dit ook uitdragen. Er is op verschillende momenten actief naar middelen tot kennisoverdracht gezocht via ttamingen en workshops, maar ook via saraenwerkmg met andere lidstaten. Deze open en pragraatische houding van de Nederlandse bettokkenen wordt expliciet gewaardeerd door respondenten uit andere lidstaten. Respondenten uit Malta en Slovenië waarderen de "active support" (# 10) die is geboden tijdens het proces van uitwerken van hun voorstel. Dit wijst erop dat de open werkhouding en actieve en wisselende coalitievorming een rol hebben gespeeld in de waardering voor Nederland als partner in het REACH beleidsproces. Met name ten tijde van het Nederlandse voorzitterschap wordt de Nederlandse stiategie omschreven als "building trust and encouraging member states, also new and small ones, to come with proposals and then show genuine interest in these proposals" (# 10). 3.4. Voorzitterstrategie Het Nederlandse voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie in de periode juli tot en met december 2004 viel samen met de eerste tekstonderhandelingen over de ontwerpverordenmg REACH. Ten behoeve van de procesmatige voortgang hanteerde Nederland een formele afstemmingsstmctuur binnen het nünisterie van VROM, mterdepartementaal en op Europees niveau^^. Centiaal in deze afstemmingsstmctuur stond het dossierteam dat eind 2003 was opgericht ter voorbereiding op het voorzitterschap in de Concurrentievermogenraad en Milieuraad, en de Nederlandse mstmctie ten behoeve van de Nederlandse delegatie in de AHG. Interdepartementale afstemming vond plaats in de interdepartementale Coördinatiecommissie Intemationale Miheuzaken (CIM groep)^^. Gedurende het halfjaar van het voorzitterschap werd deze afstemmingsstmctuur aangevuld met het Voorzitterschapteam en de Stuurgroep Voorzitterschap.^'*

'^ Dossierteam REACH, 'Suggesties voor taakstelling, opzet, organisatie, taakverdeling, te behandelen onderwerpen', etc. '^ Instituut Clingendael (2008). Het dossierteam, met vertegenwoordigers van VROM, EZ en BZ, stelde de instmcties op voor de Nederlandse onderhandelingsinzet. Deze instmcties kwamen vervolgens aan de orde in de CIM waar- vanwege tijdsdruk- geen inhoudelijke bespreking plaatsvond. ^ Instituut Clingendael (2008), p. 25.

25

2004

januari-juni

Ierland

2004

juli-december

Nederland

2005

januari-juni

Luxemburg

2005

juli-december

Verenigd Koninkrijk

2006

januari-juni

Oostenrijk

2006

juli-december

Finland

Tabel 4 - Overzicht EU voorzitterschappen tijdens de REACH besluitvormingsfase 3.4.1. De Europese ambities onder het Nederlands voorzitterschap Onder het Ierse voorzitterschap in de periode januari tot en met juni 2004 vond een eerste uitbreide lezing van het voorstel plaats en is er een begin gemaakt met het voeren van een debat op hoofdlijnen. Hiema is onder het Nederlandse voorzitterschap de ontwerpverordening in zeven bijeenkomsten van de Ad-Hoc Raadswerkgroep Chemische Stoffen (AHG) artikelsgewijs besproken^^. Door enkele respondenten is opgemerkt dat dit voorzitterschap het moment vormde waarop Nederland niet langer bovenmatig vanuit SOMS naar het REACH dossier keek (# 12). Waar tijdens de beginfase van de onderhandelingen onder het Ierse voorzitterschap Nederland REACH voornamelijk door de bril van SOMS bekeek (# 12, 17, 18), lijkt er tijdens het Nederlandse voorzitterschap een switch te hebben plaatsgevonden waarbij Nederland meer Europe minded werd en meer realistisch en pragmatisch naar de verordening begon te kijken (# 12). Een cmciale beslissing is geweest om, vanwege de technische complexiteit, de annexen IV-IX niet te bespreken in de AHG, maar tijdens een speciale bijeenkomst van experts. Het Sttategiedocument REACH opgesteld door het dossierteam ten behoeve van het Nederlandse voorzitterschap stelt dat: "De ambitie van het Nederlandse voorzitterschap inzake REACH ligt gezien de omstandigheden in het bijzonder op het procesmatige vlak en in beperkte mate op het inhoudelijke vlak"^^. Omdat de onderhandelingen over het REACH dossier door uiteenlopende omstandigheden op zowel Europees als nationaal niveau^' nog in een vroeg stadium waren, werd ingeschat dat het niet realistisch was om tijdens het Nederlandse voorzitterschap tot een finale uitkomst te koraen. Hoewel het Sttategiedocument de ambitie uitsprak om, in het meest gunstige geval, tot een politieke overeenstemming in de Raad te komen, werd tegelijkertijd benadrukt dat het reahseren hiervan moeilijk zou worden. Nederland besloot dan ook de nadmk te leggen op de procesmatige voortgang, dat wil zeggen een voortvarende behandeling van het voorstel tijdens de opeenvolgende voorzitterschappen waaronder het Nederlandse. Om dit te bewerkstelligen zijn gesprekken gevoerd met het Ierse voorzitterschap en de inkomende voorzitterschappen van Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk. De twee laatstgenoemde landen gaven aan te willen samenwerken met Nederland '^ Van der Wielen, A. 'REACH in the Council: Results of the NL Presidency and plarming LU Presidency', presentatie 16 maart 2005, Bmssel. 'Strategiedocument REACH ten behoeve van het Voorzitterschap NL 2e helft 2004', dossierteam, REACH, 1 juli 2004, p. 23. " Hierbij moet gedacht worden aan de toetreding van nieuwe lidstaten, de verkiezing van het Europees Parlement, het aantreden van de nieuwe Commissie, en lidstaten die hunfinalepositie laten afhangen van de resultaten van nationale business impact studies die op dat moment nog niet gereed waren. Zie verder: Smulders, M. 'De invloed van de door Nederland georganiseerde workshop over de REACH impact studies op de totstandkommg van de REACH Verordening', Den Haag 2008.

26

en hiertoe werden procesafspraken gemaakt omttent bettokkenheid bij de voorbereiding en afronding van de /yiG^*. Zo werd er, zoals gebmikelijk is, een Joint Presidency Work Programme tussen de drie lidstaten en het Raadssecretariaat opgesteld. Dit programma vormde een deel van een groter stiategisch programma dat de samenwerking tussen opeenvolgende voorzitterschappen moet bevorderen^'. De nauwe samenwerking tussen de opeenvolgende voorzitterschappen van de gelijkgezinde lidstaten Nederland, Luxemburg en het Verenigd Komnkrijk wordt door enkele respondenten gewaardeerd als een goed voorbeeld van een team van drie voorzitterschappen (# 20, 23, 26). Ruim voor de respectievelijke voorzitterschappen van de drie lidstaten werden er afspraken gemaakt over politieke samenwerking en het hanteren van bepaalde werkwijzen*''. Dit werd gedaan vanuit de gedeelde wens om een praktisch Europees stoffenbeleid te realiseren, dat zowel aanvaardbaar was vanuit het perspectief van de industrie als het milieu. 3.4.2. De pragmatische aanpak nader belicht Volgend op het Ierse voorzitterschap, waar de ontwerpverordening op hoofdlijnen was besproken, legde Nederland zichzelf de taak op om de Titels I-III - algemene aspecten en registiatie, autorisatie en registratie, evaluatie en agentschap, technische bijlagen, handhaving en BIS - door te nemen*'. Voor het belang van zowel de inhoudelijke als procesmatige voortgang, achtte Nederland het noodzakelijk om als voorzitter de lidstaten te bewegen tot minder vrijblijvende positiebepalingen en de Commissie te dwingen tot eventuele aanpassingen van haar Commissievoorstel. Dit wilde het Nederlandse dossierteam bereiken door het REACH voorstel thematisch te behandelen en artikelsgewijs te bespreken, en de resultaten daarvan in een voetnotendocument vast te leggen (# 3, 6, 18). Dit werken met een voetnotendocument in de AHG gebeurde in samenhang met werkdocuraenten. In deze werkdocuraenten werden de uiteenlopende standpimten van de lidstaten opgenoraen en werd gettacht ora een synthese te vinden tussen de verschillende standpunten. Vervolgens werd in het voetnotendocuraent de discussie in de AHG opgetekend. Dit diende als basis voor verdere onderhandelingen. Beide documenten stmctureerden de discussie in de AHG en maakten aan de Commissie duidelijk op welke punten overeenstemmmg of verschil van mening bestond. Ook motiveerde deze werkwijze de Commissie om sommige bepalingen verder toe te lichten. Nederland was de eerste hdstaat die in de /UIG de discussie op een dergelijke - pragmatische - manier stmctureerde (# 6, 26). De grote hoeveelheid tijd en energie die deze aanpak vergt, vormde een reden voor andere lidstaten om tijdens hun voorzitterschap niet op dergelijke wijze te werk te gaan. Echter, organisatorisch en procesmatig wordt dit aspect van de Nederlandse werkwijze wel gewaardeerd als een belangrijk instmment voor een gestmctureerd voorzitterschap (# 16, 22, 23, 24). Ook wordt het werken met de documenten tijdens het voorzitterschap van Luxemburg - waarin de Nederlandse delegatie een actieve rol blijft spelen - doorgetrokken, c.q., voortgezet. Deze uitputtende werkwijze, het doorschuiven van agendapunten, en de nauwe samenwerking tussen de drie voorzitters, stelden het Verenigd

^* Van der Wielen, A. Verslag bilateraal gesprek met UK delegatie, DGM/SAS/SN, 9 april 2003. 'Strategiedocument REACH', p. 5. ' ' Coimcil of the European Union (2003). 'Multi-annual strategie programme', p. 4. * Van der Wielen, A. 'Verslag bilateraal gesprek met UK delegatie', DGM/SAS/SN, 9 april 2003. *' 'Strategiedocument REACH', pp. 6-8.

27

Koninkrijk m staat om tijdens haar voorzitterschap tot een politiek akkoord in de Raad te komen (# 26)". Naast de rol als voorzitter profileerde Nederland zich uiteraard ook als lidstaat. Dit gebeurde inhoudelijk door intemationaal een grote prioriteit toe te kennen aan het REACH dossier, en door middel van het formuleren van tien zogenaamde main issues waarvan er drie inhoudelijk nader zijn uitgewerkt in positiepapers als speerpunten van Nederland*^. Procesmatig bereidde Nederland zich voor door tijdens het voorafgaande Ierse voorzitterschap te beginnen met de interdepartementale standpuntenbepaling en de nationale afstemming voor Europees niveau door middel van het hierboven al genoemde dossierteam en een klankbordgroep. Deze ambitieuze voorbereiding ten behoeve van een procesmatige en inhoudelijke voortgang op zowel nationaal als Europees niveau vormde reden tot zorg; Nederland als EU-voorzitter moest oppassen om niet de inhoudelijke wensen van Nederland als lidstaat te fhistteren*^. Deze zorg bleek ongegrond. Uit de interviews blijkt dat Nederland wordt gewaardeerd als een van de weinige voorzitters die tijdens het REACH proces een goede scheiding wist te raaken tussen de nationale inbreng en haar taken als Europees voorzitter (# 12, 16, 25). De Nederlandse voorzitter, gedetacheerd via Buitenlandse Zaken bij de Nederlandse Permanente Vertegenwoordigmg, afdeling Milieu en Natuurbeleid, wordt geprezen om de neutrale en constmctieve wijze waarop hij de discussie in de AHG stuurde (# 10, 16, 18, 25, 26). In het verlengde hiervan wordt de werkwijze van een voorzitter ondersteund door een ambtelijk expert als een belangrijk element voor een voortvarende procesvoortgang genoemd: "The importance of an expert who can always reply to the detailed questions of other Member States. This constitutes a great tool" (# 16). Deze rolverdeling wordt vergeleken met de personele opzet onder het Britse voorzitterschap (# 16, 26). 3.4.3. Kemmomenten tijdens het Nederlandse voorzitterschap Procesmatig worden dus vooral de goede samenwerking tussen de opeenvolgende voorzitterschappen, de werkwijze via werkdocumenten en een voetnotendocument en de neutiale en constmctieve wijze van voorzitten door Nederland gewaardeerd. Inhoudelijk lijken twee bijeenkomsten tijdens het voorzitterschap cmciaal te zijn geweest. De eerste bijeenkomst betrof een unieke bijeenkomst van experts buiten de AHG om in september 2004, waarbij de annexen betteffende information requirements for registration (IV - IX) werden besproken*^. Deze aimexen vormen een essentieel onderdeel van REACH, omdat hierin de gegevensvereisten van data voor de industrie worden geregeld. Vanwege de grote mate van complexiteit en technocratie werden deze annexen niet in de AHG besproken. Echter, de uitkorasten werden wel naar de werkgroep temggekoppeld en door de voorzitter verwerkt in de conceptverordening. Luxemburg rondde de besprekingen van deze annexen af en de resultaten van deze werkwijze zijn verwerkt in de teksten van de uiteindelijke verordening. Kortom, het Nederlandse voorzitterschap speelde een belangrijke rol bij het initiatief nemen en sturen van de annex besprekingen IV-DC (# 16). Ten tweede was er de workshop Impact Assessments in Scheveningen in oktober 2004. Deze workshop, ten behoeve van een aan het eind van het Nederlandse voorzitterschap te *^ Council of the European Union, 'Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning REACH', Bmssels, 6 September 2005,11844/06. *^ 'Strategiedocument REACH', pp. 4-5. Deze speerpunten waren: zorgplicht, prioritering van stoffen in de registratiefase en verdere operationalisering van de ketenverantwoordeHjkheid. ^ 'Strategiedocument REACH', p. 5. *' Ad -hoc Working Party on Chemicals, Expert Meeting on Annex IV-IX, 'Outcome of Proceedings', 29-30 September 2004. Council of the European Union, 'Report from the Presidency to Coreper/Council', Bmssels, 3 December 2004, 15499/04.

28

organiserenrichtinggevendpolitiek debat in de Concurrentievermogenraad en de Milieuraad, concentreerde zich op de tot dan toe verschenen studies naar de impact van de beoogde REACH verordening *. Doel van deze mformele workshop was om op ambtelijk niveau met elkaar van gedachten te wisselen en uit de uiteenlopende impact assessments - uitgevoerd door onder andere de Commissie, lidstaten, het bedrijfsleven en NGO's - meer algemene conclusies te distilleren. Het vaU buiten het bereik van deze studie om te evalueren m welke mate de workshop van invloed is geweest op de REACH impact studies en het onderhandelingsproces *'. Wel blijkt uit de interviews dat de workshop als een buitengewoon belangrijk moment wordt gezien oradat deze sterk bijdroeg aan de pohtieke acceptatie van REACH en omdat de negatieve assessments vanuit onder meer de industtie en andere lidstaten van repliek werden voorzien (# 16, 18, 19, 21, 22, 24, 26). Deze workshop, en een vervolgworkshop in mei 2005 onder het Luxemburgs voorzitterschap, lijken sterk te hebben bijgedragen aan het verschaffen van een beter algemeen inzicht m REACH en - onder meer de moeilijk te kwantificeren (milieu)voordelen van de verordening**. Samenvattend kan worden gesteld dat het Nederlandse voorzitterschap gewaardeerd wordt door haar realistische en pragmatische houding: "The Dutch handled the presidency realistically and pragmatically in the best sense; meaning looking to what is both realistic and possible to achieve on such a complex and extensive dossier" (# 16). Nederland stond constmctief en open tegenover voorstellen van andere lidstaten van de destijds EU-25. Verder werd er met de delegaties en experts van de andere lidstaten op een open wijze onderhandeld over de verschillende aspecten van het REACH dossier. Deze werkwijze ligt in het verlengde van wat Nederlandse respondenten als het 'belang van het compromis' omschrijven (# 1,2). 3.5. Reflectie op de rol van Nederland op het Europese toneel De Europese REACH verordening kwam tot stand via een proces van onderhandelingen tussen 25 lidstaten. De Nederlandse overheid heeft een actieve rol gespeeld op het Europese toneel tijdens dit beleidsproces. In dit hoofdstuk is in kaart gebracht hoe deze rol gepercipieerd wordt door exteme actoren. Hoe wordt de Nederlandse stiategie tijdens de totstandkoming van REACH gezien en gewaardeerd door betiokkenen in de Europese Commissie, de AHG en COREPER en in enkele relevante andere lidstaten, en welke geleerde lessen kunnen hiemit worden afgeleid? 3.5.1. Succesfactoren De Nederlandse overheid heeft door middel van een kennisstrategie vele kansen die de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming boden herkend en gegrepen. Nederland ontwikkelde, mede aan de hand van SOMS, een pro-actieve en overkoepelende inzet voor de onderhandelingen. Vervolgens is het Nederlandse standpunt omtrent vernieuwend stoffenbeleid op basis van concrete, gedetailleerde en constmctieve voorstellen uitgedragen. Het hanteren van deze kennisstiategie heeft ertoe bijgedragen dat Nederland serieus werd genomen tijdens de onderhandelingen in de Raad.

** Concurrentievermogenraad van 25-6 november 2004 en de Milieuraad van 20 december 2004. *' Zie hiervoor: Smulders, M. 'De invloed van de door Nederland georganiseerde workshop over de REACH impact studies op de totstandkoming van de REACH Verordening'. *' Smulders, M., p. 41. Uit deze publicatie blijkt dat omdat Nederland als voorzitter de workshop organiseerde over meer gezag beschikte. Als Nederland de workshop had georganiseerd enkel in de hoedanigheid van lidstaat is het daarom nog maar de vraag of deze net zo serieus was genomen. Kortom: "De workshop heeft duidelijk voordeel gehad bij het voorzitterschap ".

29

Via de netwerkvormingstrategie heeft Nederland op een actieve en constructieve wijze via kennisoverdracht haar ideeën betreffende stoffenbeleid op verschiUende niveaus en momenten uit weten te dragen. De Nederlandse overheid heeft tijdens de fase van formele besluitvorming verschillende coahties gevormd en horizontale contacten onderhouden om zowel de inhoudelijke als de procesmatige voortgang van het REACH proces te waarborgen. Hierbij moet gedacht worden aan lidstaten met veel formele macht in de Raad en andere lidstaten die tijdens de behandeling van REACH het voorzitterschap bekleden. Verder heeft Nederland - vooral vanuit het oogpunt van de procesmatige voortgang - nieuwe lidstaten in het REACH proces actief ondersteund en gestimuleerd om him voorstellen een plaats in de verordening te geven. De realistische en pragmatische houding van Nederland als voorzitter van de Raad is positief gewaardeerd. De goede samenwerking tussen gelijkgezinde, opeenvolgende voorzitterschappen lijkt een cmciale rol te hebben gespeeld in de onderhandelingen rondom het REACH dossier; een respondent spreekt over "the luck that like-minded presidencies followed one another" (# 8). Dit kan niet als een bewuste strategie van de Nederlandse overheid worden geformuleerd. Nederland is slechts zelden voorzitter van de Raad en daarbij is het niet te conttoleren welke dossiers dan aan de orde zijn en dat gelijkgezinde landen waar men goed mee kan samenwerken voor en na het eigen voorzitterschap aan de beurt zijn*'. De Nederlandse overheid heeft wel de kansen die het voorzitterschap qua samenwerking bood goed ingezien en gegrepen. Men kan dan ook van een bewuste strategie spreken als het gaat over de gehanteerde werkwijze tijdens het voorzitterschap. Ten behoeve van de procesmatige voortgang van het REACH dossier initieerde Nederland in de AHG het werken met een voetnotendocument en werkdocumenten om de verordening te bespreken. Deze werkwijze is op zowel nationaal als Europees niveau gewaardeerd als een belangrijk instmment voor een gestmctureerd voorzitterschap. In dit kader waren de Nederlandse rolverdeling van een woordvoerder ondersteund door een nationale expert, de open houding van Nederland tijdens haar voorzitterschap, en het aanmoedigen van voorstellen van nieuwe lidstaten van groot belang. 3.5.2. Aandachtspunten Zoals blijkt uit bovenstaand overzicht van bevindmgen zijn er verschillende factoren in dit deelonderzoek te onderscheiden die sttategisch gewerkt hebben in de Nederlandse werkwijze op Europees niveau. Er zijn, op basis van onze bevindingen, ook een aantal punten in het REACH proces aan te wijzen die in toekomstige Europese dossiers meer aandacht verdienen. Voorbereiding op EU besluitvorming aan de hand van een nationaal programma biedt potentiële voordelen (zie kennisstrategie en netwerkvormingstrategie), maar kan een verminderde flexibiliteit opleveren. Een eerste aandachtspimt is dat het in een toekomstige soortgelijke situatie van belang is van meet af aan de positie van de Commissie en de overige lidstaten zorgvuldig in de gaten te houden via een proces van constante interactie en daamaast oog te hebben voor - en het willen en kunnen aanpassen van - eventuele afwijkingen m het nationale standpunt. Er moet zorg worden gedragen voor een goede balans tussen een proactieve en overkoepelende stiategie aan de ene kant, en voldoende flexibiliteit om deze sttategie aan te willen passen aan de andere kant. Verder is bij een groot aantal respondenten de indruk ontstaan dat de Nederlandse kennisstiategie SOMS diende als een blauwdmk voor *' Artikel 9 b, lid 6 & Artikel 9 C, lid 6. Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, 13 december 2007. Het roulerend voorzitterschap voor de Concurrentievermogenraad en Milieuraad blijft bestaan. Het verdrag voorziet in nauwe samenwerking tussen drie opeenvolgende voorzitterschappen.

30

het Europese stoffenbeleid. Echter, volgens het ministerie van VROM is SOMS nooh bedoeld als blauwdruk, maar diende het als een referentiepunt om inzicht te verkrijgen in het Europese krachtenveld en in de standpunten van de verschillende Europese en nationale partners over het stoffenbeleid. Een aandachtspunt voor een dossierhouder is daarom om tijdens zowel de beleidsvoorbereidende als de formele besluitvormingsfase van Europese regelgeving, duidelijk uit te dragen naar de Europese instellingen en andere lidstaten toe welke rol eventuele nationale programma's of strategieën spelen. Verlies het belang van continue en effectief contact met relevante Commissie ambtenaren niet uit het oog. Tijdens het REACH proces - en dit is geen uitzondering in het Europese beleidsproces - is gebleken dat de Commissie in zowel de fase van beleidsvoorbereiding, als in de fase van formele besluitvorming een belangrijke rol heeft gespeeld. De Nederlandse overheid moet er zorg voor dragen op een continue en effectieve manier gebmik te maken van de verticale netwerkrelaties tussen nationale en Europese beleidsambtenaren en experts. In het voorbeeld van REACH heeft de Nederlandse overheid stiategisch gebmik gemaakt van het detacheren van een expert bij de Commissie. Het is echter een gemiste kans dat na de detachering geen stmctureel contact is onderhouden met de desbetteffende DG's via het netwerk van de gedetacheerde expert. Meer specifiek, een geïnstitutionaliseerde follow up geven aan deze contacten zou Nederland in staat stellen om een meer Europees gerichte voorbereiding en onderhandelingspositie in te nemen. Een essentieel onderdeel hierbij is dat er op nationaal niveau onderlinge afstemming heeft plaatsgevonden omttent de rolverdeling bij deze verticale interactie en dat de betrokken ministeries niet op mdividuele basis te werk gaan. 3.5.3. Tot slot Nederland heeft op het REACH dossier raeer invloed gehad dan verwacht kan worden van een kleine lidstaat met beperkt formeel gewicht. In een uitbreidende Europese Unie zijn er weinig lidstaten die een pro-actieve en overkoepelende aanpak hanteren. De meeste lidstaten hanteren een issue-to-issue aanpak en willen tot overeenstemming komen over een aantal nationaal gevoelige - onderwerpen in een dossier. Als er raet deze lidstaten overeenstemming kan worden bereikt op deze gevoelige onderwerpen dan kunnen de onderhandelingen in de Raad verschuiven naar de kleine groep van lidstaten met een overkoepelende aanpak en een kennisstiategie. De Nederlandse rol m het REACH dossier laat zien dat Nederland in staat is tot deze laatste groep te behoren. Dit suggereert dat Nederland ook in de toekomst een rol van belang zou kuimen spelen in Europese onderhandelmgen over complexe, kennisintensieve dossiers. Hierbij dient een kanttekening gemaakt te worden: een dergelijke aanpak vraagt om een grote investering in tijd, budget en arbeidskracht.

31

HOOFDSTUK 4 - RELATIE BELEID EN PARLEMENTEN 4.1. Inleiding In dit vierde hoofdstuk wordt de relatie tussen parlementen, de Nederlandse regering en Nederlandse departementen tijdens de totstandkoming van REACH onder de loep genomen. Een belangrijk onderdeel in de analyse van de wijze waarop Nederland heeft geopereerd tijdens het proces van totstandkoming van REACH, is de studie van de interactie tussen de betiokken Nederlandse departementen en de volksvertegenwoordigmg. De betrokken Nederlandse departementen (met daarbij speciale aandacht voor VROM als 'tiekker') hebben in het REACH onderhandelingsproces een bepaalde werkwijze gehanteerd bij het benaderen en betiekken van de Nederlandse volksvertegenwoordigers. Deze specifieke werkwijze staat centraal in dit hoofdstuk. Tevens zal worden vastgesteld of de grote maatschappelijke relevantie van REACH tot uitdmkking is gekomen in de bettokkenheid van Nederlandse volksvertegenwoordigers bij de totstandkoming van de verordening. Er is besloten het concept 'parlementen' mim te defmiëren, zodat de bettokkenheid van zowel het nationaal parlement (Eerste en Tweede Kamer) als het Europees Parlement (EP) in de analyse meegenomen kan worden. De meeste aandacht in dit onderzoek gaat uit naar de rol van de Tweede Kamer, aangezien dit de centiale speler was op nationaal niveau in de interactie met de Nederlandse regering en Nederlandse departementen. Aangezien de REACH verordening onder de co-decisieprocedure werd behandeld, en het EP daarin over vetorecht beschikt, is het EP een belangrijke speler geweest in de totstandkoming van REACH. Echter, het zou te ver voeren om in deze deelstudie ook de rol van het Europees Parlement in de totstandkoming van REACH uitgebreid te analyseren. Dit zou een studie vereisen van de bettokkenheid van het EP m het besluitvormingsproces, met daarbij onder meer als kemmomenten de behandeling van REACH in de verschillende vaste commissies van het EP, en de onderhandelingen tussen het EP en de Raad. In plaats daarvan is in dit onderzoek de rol van het EP vanuit het Nederlandse perspectief geanalyseerd. De relatie tussen leden van het Europees Parlement en volksvertegenwoordigers van het Nederlandse parlement zal daarbij in kaart gebracht worden en geanalyseerd. De onderzochte tijdsperiode loopt van 1999 tot 2007. De start van het Nederlandse SOMS traject in 1999 is daarbij een natuurlijk startpunt, met de inwerkingtreding van REACH op 1 juni 2007 als eindpunt'^''. 4.2. Onderzoeksvragen Dit deelonderzoek richt zich op de evaluatie van de relatie tussen parlementen en (overige) Nederlandse spelers in de totstandkoming van REACH, en kent de volgende centtale onderzoeksvraag: Welke rol heeft de specifieke werkwijze van de Nederlandse departementen ten opzichte van de volksvertegenwoordiging gespeeld bij de totstandkoming van de REACH verordening en hoe zag de wisselwerking tussen de verschillende spelers eruit? ™ Dit deelproject loopt wat betreft de te onderzoeken periode iets verder door dan het deelproject beschreven in hoofdstuk 3. De keuze voor het bestuderen van een langere periode is ingegeven door de mogelijkheid dat in de periode tussen aanname en inwerkingtreding van de verordening er nog aanvullende gegevens naar voren kuimen komen die van belang zijn voor dit deelonderzoek.

32

De onderzoeksvraag valt uiteen in drie deelvragen. De eerste deelvraag richt zich op de specifieke werkwijze van de Nederlandse departementen en Nederlandse regering ten opzichte van de volksvertegenwoordiging tijdens de totstandkoining van REACH. In het kader van deze deelvraag dient vastgesteld te worden welke Nederlandse departementen de belangrijkste spelers waren, hoe de interactie met de parlementen is verlopen, waimeer er sprake was van informatieoverdracht en welke vorm dit aannam. Een tweede deelvraag richt zich op de rol van de Tweede Kamer in de totstandkoming van REACH. Voor het beantwoorden van deze vraag dient vastgesteld te worden wat de kemmomenten en belangrijkste zorgen waren in de ogen van de Tweede Kamerleden in het kader van SOMS/REACH. Voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag met betrekking tot de wisselwerking tussen de verschillende spelers, is het belangrijk om vast te stellen wat de relatie tussen de Nederlandse departementen (met VROM als 'trekker') en de Tweede Kamer is geweest. Ook de Eerste Kamer zal, waar mogelijk en van toepassing, meegenomen worden in de analyse. Tenslotte zal de rol van het Europees Parlement in relatie tot spelers binnen de Nederlandse context worden geanalyseerd. In het kader van deze derde belangrijke deelvraag dient concreet vastgesteld te worden of er banden zijn geweest tussen Europarlementariërs en Eerste en Tweede Kamerleden, en weUc effect dit heeft gehad op de besluitvorming omttent REACH. In het kader van de interactiepatronen tussen de verschillende spelers is het tevens cmciaal vast te stellen of er contacten hebben plaatsgevonden tussen de Nederlandse departementen en de Nederlandse Europarlementariërs en deze te duiden. 4.3. Onderzoeksaanpak De overkoepelende onderzoeksvraag vraagt zowel om descriptief als opinie-onderzoek. In de eerste plaats wordt de Nederlandse werkwijze m relatie tot de parlementen beschreven. Om een beeld te krijgen van de Nederlandse werkwijze heeft er een uitgebreide documentanalyse plaatsgevonden. Daarbij is gebmik gemaakt van verschillende beleidsdossiers uit het archief van VROM, waaronder dossiers met beleidsdocumenten die ingaan op de vemieuwing van het chemicaliënbeleid in zijn algemeenheid en de reacties daarop vanuit het bedrijfsleven en raaatschappelijke organisaties, en dossiers inzake het project SOMS en de daarbij behorende nota's en voortgangsrapportages". Overige doorgenomen beleidsdossiers inzake REACH bettoffen correspondentie met de Tweede en Eerste Kamer en hadden bettekking op Kamervragen, de Uitvoeringswet REACH^^ en de plenaire behandelmg daarvan in de Kamer. Tenslotte zijn er nog dossiers bekeken die ter voorbereiding hebben gediend voor overleggen met de Eerste en Tweede Kamer, en zijn verschillende artikelen uit vakbladen (het Nederlands Tijdschrift Europees Recht, Chemie Magazkie, Milieu & Recht) geraadpleegd.

" Strategienota Omgaan Met Stoffen (Kamerstukken II, 2000/01, 27 646, nr. 2), Nederiands stoffenbeleid in intemationaal perspectief: Uitvoeringsnota SOMS (Kamerstukken II 2003/04, 27 646, nr. 13), Voortgangsrapportage: Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen (VROM 010745/h/12-0I 17538/187) en 2e voortgangsrapportage: Uitvoermg Strategie Omgaan Met Stoffen (VROM 020602/10-02 21774/206). '^ Wetsvoorstel tot uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de uitvoering van EGVerordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) en de overhevelmg van de bepalingen van de Wet milieugevaarlijke stoffen naar de Wet milieubeheer, alsmede daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten (Uitvoeringswet EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) (Kamerstukken II2006/07, 30 600, nrs. 1-3).

33

Naast een uitgebreide en gedetailleerde analyse van relevante beleidsdocumenten zijn er ook verschillende interviews afgenomen met direct m het REACH proces betrokken personen, werkzaam bij de departementen VROM en EZ (zie bijlage 1). Deze mterviews zijn gehouden om te garanderen dat een corapleet beeld gegeven wordt van de specifieke Nederlandse werkwijze ten opzichte van de volksvertegenwoordiging gedurende het REACH proces. Ora vervolgens de rol van parlementen in de totstandkoming van de REACH verordening vast te stellen heeft er opnieuw een gedetailleerde analyse van documenten plaatsgevonden. Bij het onderzoek naar de rol van het nationaal parlement zijn de webpagina's van de verschillende Kamerfracties geanalyseerd en zijn er circa 150 Kamerstukken^'' bestudeerd. De schriftelijk uitgewisselde stukken tussen regering en parlement geven een goed beeld van de wisselwerking tussen deze twee belangrijke actoren. Het gaat hierbij onder andere om brieven van het kabinet die informeren over de stand van zaken met bettekking tot REACH en de daarbij behorende Nederlandse standpuntbepaling, verslagen van de Raad (EU) waar REACH werd besproken, verslagen van algemene overleggen tussen bewindspersonen en de Tweede Kamer over de REACH verordening en stukken met bettekking tot de Uitvoeringswet REACH. Door bestudering van de Kamerstukken is er inzicht verkregen in de informatievoorziening van de regering/departementen naar de Kamerleden toe, en konden verschillende visies van de Eerste en Tweede Kamerleden worden vastgesteld. De visies van de Kamerleden met betiekking tot het REACH dossier zijn ook aan de orde gekomen in verschillende interviews (zie bijlage 1). Het aantal actief betiokken Kamerleden bij het REACH proces is germg geweest^''. De mterviews zijn gehouden met de Kamerleden die het meest actief waren bij de totstandkoming van REACH, met name in de tijdsperiode waarin de voornaamste onderhandelingen plaatsvonden op Europees niveau^^. Deze Kamerleden zijn geïdentificeerd aan de hand van een studie van de verslagen van algemene overleggen omtient REACH met de bettokken bewmdspersonen. Bij de studie naar de rol van het Europees Parlement is gebmik gemaakt van documenten die een beeld schetsen van het REACH besluitvormingsproces zoals het zich op Europees niveau heeft afgespeeld. De documenten zijn voomamelijk verkregen via bronnen als Legislative Observatory (OEIL), Per-lex en EUR-lex^*. Ook heeft er een studie pleiatsgevonden van relevante artikelen uit vakbladen, zoals het Chemie magazine^^. Er zijn tevens interviews afgenomen met Nederlandse leden van het Europees Parlement of persoonlijk assistenten van de Europarlementariërs die direct bettokken waren bij de besluitvorming op Europees niveau (zie bijlage 1). Aangezien de rol van het EP enkel vanuit ' ' Verkregen via Overheid.nl, (http://www.overheid.nl/op/) en Parlando (http://parlando.sdu.nl/cgi/login/ anonymous). "* Na analyse van alle Kamerstukken hebben tellingen van Kamerleden die Kamervragen stelden over REACH binnen de te onderzoeken tijdsperiode geleid tot een eerste schatting van de meest betrokken Kamerleden birmen dit dossier. Deze schatting is later gestaafd en bevestigd door resultaten uit interviews met de betrokken beleidsambtenaren, Kamerleden en door een analyse van de webpagina's van de verschillende Kamerfracties. " Medio 2003 tot en met eind 2006. ^' Legislative Observatory, (http://www.europarl.europa.eu/oeil/), Pre-lex, (http://ec.europa.eu/prelex/ apcnet.cfm?CL=nl) en EUR-lex, (http://eur-lex.europa.eu/nl/index.htm). o.a. 'REACH-besluit Milieucommissie Europees Parlement onevenwichtig' Europoort Kringen 2005 Jaargang 44, nr. 10 p.19; 'Kan het niet simpeler en praktischer?: Europarlementariërs reageren op REACH-voorstel'. Chemie Magazine 2004 Jaargang 2, nr. 1, p. 28-29; 'Autorisatie heet hangijzer: Europees Parlement stemt over REACH', Chemie Magazine, Jaargang 3, nr. 11, p. 6, 9-11 en 'Discussie spitst zich toe op vervanging: laatste ronde REACH in Europees Parlement', Chemie Magazine 2006 Jaargang 4, nr. 9, p. 36-38.

34

het nationale perspectief wordt geanalyseerd is ervoor gekozen om alleen Nederlandse EP respondenten te interviewen. 4.4. Belangrijke actoren in REACH en de relevantie voor parlementen In deze paragraaf zal het proces van totstandkoming van de REACH verordening gecontextualiseerd worden door de relevantie van de verordening voor parlementen te bespreken. Vervolgens zal m detail worden beschouwd wat de rol van departementale en parlementaire spelers is geweest in de onderhandelingen. 4.4.1. De REACH verordening en de relevantie voor parlementen De REACH verordening is van groot belang voor de bescherming van mens en milieu, alsmede voor het concurrentievermogen van de Europese chemische mdusttie. Het is een complex beleidsterrein waar duidelijk te onderscheiden belangen tegen over elkaar staan. De reikwijdte van REACH is mimer dan die van de ttaditionele milieuregelgeving. Bij REACH gaat het niet alleen om algemene bescherming van de raens tegen risico's van blootstelling aan chemische stoffen, maar meer specifiek om de bescherming tegen raogelijke directe schadelijke effecten die hij als consuraent of in een arbeidssituatie kan ondervinden. Nog voordat de eigenlijke besluitvorming inzake REACH gestart was, werd al duidelijk dat door deze mime reikwijdte inwerkingtteding van de verordening op maatschappelijk en bedrijfseconomisch vlak wel eens grote gevolgen zou kunnen hebben. Dit blijkt uit het grote aantal reacties (circa 6400) op de intemetconsultatie in mei-juni 2003 over een voorontwerp^*. De grote maatschappelijke relevantie van een dergelijke verordening zou voor de volksvertegenwoordiging een reden kunnen zijn van zich te laten horen gedurende het proces van totstandkoming. Een vraag die hier gesteld kan worden is of de grote maatschappelijke relevantie van REACH ook tot mtdrukking is gekomen in de bettokkenheid van de volksvertegenwoordigers bij de totstandkoming van de verordenhig. Bovendien, hielden de volksvertegenwoordigers de mime reikwijdte van de verordening voor ogen en is dit temg te vinden m hun handelen? Volgens Persson (2005) viel al op basis van de verschillende belangen die REACH mobiliseert te verwachten dat een groot aantal verschillende actoren invloed zou willen uitoefenen op het besluitvormingsproces. Deze verzameling spelers is globaal onder te verdelen in een 'milieu/gezondheids' kamp en een 'pro-bedrijfsleven' kamp. Beide kampen probeerden zoveel mogelijk medestanders te mobiliseren^'. De parlementen zijn er op het eerste gezicht in geslaagd om beide belangen te behartigen. 4.4.2. De betrokken departementen inzake de onderhandelingen met de parlementen Uit hoofdstuk 3 bleek dat VROM een centrale rol heeft ingenomen in de totstandkoming van REACH. Deze bevinding wordt ondersteund door broimen verzameld en geanalyseerd in de context van het voorliggende hoofdstuk. Dit komt duidelijk naar voren uit het feit dat VROM als eerstverantwoordelijk ministerie wordt aangemerkt in het BNC-fiche*° nr. 13, aangeboden aan de Tweede Kamer op 23 januari 2004 door het ministerie van Buitenlandse Zaken '* Kwisthout, Swart-Bodrij & Woldendorp (2007), 'De uitvoeringswet REACH: stof tot nadenken over de uitvoering van Europese verordeningen', Nederlands Tijdschrift Europees Recht 2007, Jaargang 13, nr. 7/8, p. p.141. ' Persson, T. (2005). 'Democratizing European Chemicals Policy Lessons from the open consultation on REACH', Paper prepared for the Workshop on "The Institutional Shaping of EU-Society Relations" University of Mannheim, Mannheim Centre for European Social Research MZES October 14-15,2005, p. 4. *" Een BNC-fiche bevat een korte beschrijving van een nieuw voorstel van de Europese Commissie en de gevolgen daarvan voor Nederland (meer over het BNC-fiche zie paragraaf 4.6.1)

35

(BuZa)*'. In de verschillende nota's en voortgangsrapportages inzake SOMS die door VROM zijn ontwikkeld en gepubliceerd, werd vanaf de sttategienota al aangegeven het op nationaal niveau ontwikkelde nieuwe stoffenbeleid te willen inbrengen in de Europese discussie over de beleidsvemieuwing omtient stoffen*^. Aangezien VROM verantwoordelijk was voor SOMS, lijkt het niet verrassend dat VROM in het Europese chemische stoffen dossier als het eerstverantwoordelijk ministerie werd gekwalificeerd. Voor EZ was dit echter geen vanzelfsprekendheid. Voorafgaand aan het opstellen van het BNC-fiche bleek de verdeling van verantwoordelijkheden biimen het REACH dossier een onderwerp van discussie. EZ pleitte uitdmkkelijk voor gezamenlijke verantwoordelijkheid van VROM en EZ. Hier is uiteindelijk, zoals blijkt uit de formulering in het BNC-fiche, niet voor gekozen*^. EZ hield echter bezwaren bij deze formulering*'*. In het BNC-fiche wordt aangegeven dat VROM nauw zou samenwerken met EZ. Dit komt ook tot uitmg in het deel van het BNC-fiche waarin het doel is opgenomen dat het Nederlandse kabinet op Europees niveau zal streven naar besluitvorming in een gecombineerde bijeenkomst van zowel de Raad voor Concurrentievermogen als de Milieuraad. Wanneer samenwerking tussen deze twee beleidsgreraia op Europees niveau geambieerd wordt, dan lijkt het logisch dat ook op nationaal niveau een samenwerkingsverband tossen de twee bettokken departementen wenselijk wordt geacht. Voor EZ was ook dit een argument om de gezamenlijke verantwoordelijkheid met VROM binnen het dossier te expliciteren. Uiteindelijk is het, zoals hierboven al vermeld, niet tot expliciete gezamenlijke verantwoordelijkheid gekomen, maar is wel op het niveau van de Ministerraad vastgelegd dat bij de ambtelijke voorbereiding door beide departementen gezamenlijk zou worden opgettokken*^. Wanneer de rol wordt onderzocht die VROM en EZ hebben gespeeld in de informatievoorziening naar de Tweede Kamer toe, dan wordt duidelijk dat de rolverdeling evenals de samenwerking tussen genoemde departementen in lijn hgt van het BNC-fiche. In de beginjaren, de jaren van het SOMS ttaject, tot het moment dat de besluitvorming op Europees niveau van start ging, was het voomamelijk VROM die de Tweede Kamer op de hoogte stelde van ontwikkelingen met betrekking tot de beleidsvemieuwing omttent stoffen. Dit gebeurde door toezending van de nota's en tussenrapportages in het kader van SOMS en deelname aan algemene overleggen**. Vanaf het moment dat de besluitvormingsprocedure op Europees niveau stame, informeerden zowel EZ als VROM de Kamer over geaimoteerde agenda's en verslagen van respectievelijk de Raad voor Concurrentievermogen en de Milieuraad. EZ speelde vanaf dat moment ook een prominente rol in de informatievoorziening naar de Kamer toe. De samenwerking mssen EZ en VROM nam in intensiteit toe toen in 2005 en 2006 de departementen gezamenlijk een aantal acties ondernamen om de Tweede en Eerste *' Kamerstukken II2003/04, 22 112, nr.302 p. 28. *^ Strategienota Omgaan Met Stoffen (Kamerstukken II, 2000/01, 27 646, nr. 2) p. 6 en 7, Voortgangsrapportage: Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen (VROM 010745/h/12-01 17538/187) p. 6, 2e voortgangsrapportage: Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen (VROM 020602/10-02 21774/206) p. 7 en Nederiands stoffenbeleid in intemationaal perspectief: Uitvoeringsnota SOMS (Kamerstukken II2003/04,27 646, lu:. 13) p. 3. *^ In het BNC-fiche vindt men op pagina 28 de formulering "Eerstverantwoordelijke ministerie: VROM in nauwe samenwerking met EZ..." temg. ^ Voor een uitgebreidere analyse van het samenspel tussen VROM en EZ zie het rapport van Instituut Clmgendael (2008), p. 22. ^' Instituut Clingendael (2008), p. 22. ^* Algemeen overleg inzake Strategienota Omgaan met Stoffen (Kamerstukken II 2000/01, 27 646, nr. 9), algemeen overleg inzake 1° voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2001/02, 27 646, nr. 10), algemeen overleg inzake 2' voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2003/04, 21 501-08, nr. 172) en algemeen overleg inzake de uitvoeringsnota (Kamerstukken II2004/05,21 501-08, nr. 193).

36

Kamer inhoudelijk te bettekken bij het REACH dossier. Voorbeelden hiervan zijn een door de departementen georganiseerde technische briefing in. de Tweede Kamer op 2 november 2005 en een reeks gezamenlijk ondertekende brieven aan de Tweede Kamer*^. In deze brieven werd informatie versttekt over de meest recente ontwikkelingen in de REACH onderhandelingen en het daarbij ingenomen standpunt van het Nederlandse kabinet. Uit de documentanalyse komt een beeld naar voren van een nauwe samenwerking tussen het ministerie van VROM en het ministerie van EZ. Echter, het ministerie van VROM heeft bmnen deze samenwerking een leidende rol gespeeld. Dit beeld wordt bevestigd in interviews met ambtenaren van beide ministeries (# 30, 31, 32). De voortrekkersrol van VROM komt tevens naar voren uit een vergelijking van brieven van verschillende departementen aan de Tweede Kamer. In deze brieven van de ministeries BuZa, EZ en VROM aan de Tweede Kamer worden de accenten en voomemens uiteengezet voor het Nederlandse voorzitterschap in de tweede helft van 2004**. In de brief van BuZa worden de voomemens in algemene termen uiteengezet met bettekking tot alle deelterreinen van de werkzaamheden van de Raad. De brieven van EZ en VROM richten zich meer specifiek op het economische en milieuterrein. In de brieven van BuZa en EZ wordt inzake REACH aangegeven geen mogelijkheid te zien tot afrondmg van de eerste lezing in de vorm van een gemeenschappelijk standpunt, en wordt vanwege de complexiteh van het dossier ook geen politiek akkoord verwacht. De brief van VROM is het meest optimistisch met bettekking tot de te halen doelen en geeft aan dat er de wens is deraogelijkhedente verkennen van een politieke overeenkomst op deelaspecten, of een inventarisatie van knelpunten en overeenkomsten uit te voeren. Hoewel alle drie de brieven een reëel beeld schetsen van de te bewerkstelligen voortgang inzake het REACH dossier, komt de brief van het ministerie van VROM het meest ambitieus over, een houding die past by een voomekkersrol. De leidende rol van VROM blijkt ook uit het feit dat gedurende het hele onderhandelingstraject temg wordt gegrepen naar de door VROM gepubliceerde strategienota en uitvoeringsnota uit het project SOMS. De nota's komen in brieven naar de Kamer naar voren wanneer verwezen wordt naar de noodzaak van REACH en de in het SOMS traject ontwikkelde ideeën en verzamelde ervaringen die relevant worden geacht voor de standpuntbepaling op Europees niveau. Dat VROM de ttekker was inzake het REACH dossier en in nauwe samenwerking met EZ heeft gehandeld wordt bevestigd tijdens interviews met Kamerleden (# 33, 34, 37). Hoewel de discussie voorafgaand aan het BNC-fiche, over de verdeling van verantwoordelijkheid binnen dit dossier, er wellicht aan bijdroeg dat de verschillende belangen van beide departementen gedurende het proces wat scherper naar voren kwamen, hebben de Kamerleden over het algemeen een positief beeld over de samenwerking tussen VROM en EZ: "Ik denk dat vooral dankzij een goede persoonlijke verhouding tussen die twee verantwoordelijke bewindspersonen dat ook in harmonie is gegaan (...). Het is niet altijd gemakkelijk om twee departementen die van oudsher geneigd zijn toch een ander belang voorop te stellen...om die op één lijn te krijgen, maar dat hebben deze twee staatssecretarissen indertijd wel heel goed gedaan" {#3^). *^ Brief 2 mei 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 21 501-08, nr. 200), brief 22 november 2005 (Kamershikken II 2005/06, 21 501-08, nr. 211), brief 29 november 2005 (Kamerstukken II 2005/06, 21 501-08, nr. 213), brief 13 december 2005 (Kamerstukken II 2005/06, 21 501-08, nr. 214), brief 1 november 2006 (Kamerstukken II 2006/07,21 501-08, nr. 225) en brief 13 december 2006 (Kamerstukken II2006/07, 21 501-08, nr. 230). '* Brief EZ 21 april 2004 (Kamerstukken II2003/04,21 501-30, nr. 42), brief BuZa 28 mei 2004 (Kamerstukken II2003/04,29 361, nr. 5) en brief VROM 28 juni 2004 (Kamerstukken II2003/04,21 501-08, nr. 182).

37

Alle Kamerleden zagen VROM als de 'ttekker' van het REACH dossier. Een Kamerhd merkt daarbij op dat dit niet betekende dat EZ minder prominent in beeld was gedurende het proces. Dit had te maken met de vermeende verscherping van belangen door beide departementen gedurende het proces: "VROM was uiteindelijk de trekker, maar er kwam een grote kracht bij EZ vandaan. Als EZ één keer zei 'nee, zo gaan we het niet doen' dan was dat een vrij belangrijk signaal en dat had natuurlijk alles te maken met die administratieve lasten agenda die door het proces heen liep" (ti37). In het BNC-fiche worden naast VROM en EZ nog andere ministeries genoerad, naraelijk: het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W), het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZ), het mimsterie van Justitie (JUST) en het ministerie van Financiën (FIN). In dit hoofdstuk zal alleen de rol van VROM en EZ worden onderzocht, aangezien deze departementen het meest actief zijn geweest naar de volksvertegenwoordigers toe*'. Het ministerie van BuZa heeft buiten toezendmg van het belangrijke BNC-fiche aan de Kamer ook nog een andere rol gespeeld in de informatievoorziening aan de Kamer. De Kamer ontving naast de al eerder genoemde brief van BuZa met daarin de notitie inzake de accenten tijdens het Nederlands voorzitterschap ook een notitie op 18 januari 2005 met daarin een uiteenzetting van de behaalde resultaten tijdens het voorzitterschap'". De rol van BuZa naar de volksvertegenwoordiging toe bleef verder beperkt. Waar verder in dit hoofdstuk gerefereerd wordt aan de 'bettokken departementen', wordt daarmee dan ook VROM en EZ bedoeld. 4.4.3. De parlementaire actoren betrokken bij de onderhandelingen: een kort overzicht Van de twee kamers m het Nederlandse parlement, is de Tweede Kamer de meest politieke, rechtstteeks gekozen actor en bekleedt het een dominante rol inzake wetgeving en politieke conttole. De Tweede Kamer houdt zich bezig met de dagelijkse politiek, roept ministers ter verantwoording, doet uitspraken over nieuw beleid en behandelt wetsvoorstellen gedetailleerd, waarbij zij de mogelijkheid heeft de tekst van een wetsvoorstel te veranderen". De Eerste Kamer vervult een andere (beperktere) taak dan de Tweede Kamer. Zij stelt zichzelf in de regel temghoudender op en maakt met mate gebmik van haar conttolerechten, zoals het vragenrecht en het recht van interpellatie. Met bettekking tot nieuwe wetsvoorstellen heeft de Eerste Kamer een heroverwegende functie en niet het recht om wetsvoorstellen te wijzigen (het recht van amendement). Zij stemt alleen over het voorliggende wetsvoorstel en kan dit uitsluitend aarmemen of verwerpen. Daarmee heeft zij het laatste woord over wetsvoorstellen. De Tweede Kamer is ingedeeld in verschillende commissies die bestaan uit circa 25 leden en evenveel plaatsvervangende leden. In iedere commissie zijn alle fracties naar evenredigheid vertegenwoordigd. Er bestaan binnen de Tweede Kamer vijf soorten commissies: vaste en tijdelijke commissies, thema-commissies, enquêtecommissies en overige commissies'^. De

*' Zie het deelonderzoek 'Interdepartementaal' opgenomen in het rapport van Instituut Clingendael (2008) 'Stof tot nadenken: Nederlandse belangenbehartiging in het Europees Stoffenbeleid' ^ BNC-fiche (Kamerstukken II 2003/04, 22 112, nr. 302), Notitie accenten Nederiands voorzitterschap EU (Kamerstukken II 2003/04, 29 361, nr. 5) en Notitie behaalde resultaten Nederlands voorzitterschap (Kamerstukken II2004/05,29 361, nr. 11). " Tans O., Zoethout C. and Peters J. (eds.) (2006). National Parliaments and European Democracy. A Bottomup Approach to European Constitutionalism, Groningen : Europa Law Publishing. '^ Tans et.al. (2006), p. 171-173 en Parlement en Politiek, www.pariement.com/9291000/ modulesf/fzleObho.

38

vaste conunissie van Europese Zaken heeft o.a. tot taak commentaar te geven op de BNCfiches en voorziet deze waar nodig van advies aan de verantwoordelijke vakcomniissie(s)'^. Ook het werk van het Europees Parlement speelt zich af in verschillende commissies. De 20 vaste commissies van het EP hebben zich ontwikkeld tot een centraal element in het EU beleidsproces en spelen een cmciale rol bij de totstandkoming van wetgeving. Westlake beschrijft de conamissies dan ook als de 'wetgevende mggengraat' van het EP''*. Er dient benadrukt te worden dat de commissies in het EP niet van gelijke grootte en invloed zijn. In 2004 werd de grootste commissie ingesteld, belast met Buitenlandse Zaken (78 leden). De commissie voor miheu, volksgezondheid en voedsel veiligheid is de tweede conimissie met 63 leden. Deze commissie is verantwoordelijk voor de REACH verordening. Er kan in het algemeen gesteld worden dat met meer dan 60 leden het koraen tot consensus geen sinecure is^^ 4.5. De rol van het Nederlandse parlement in relatie tot Europese zaken 4.5.1. Parlementaire controle en EU aangelegenheden in vergelijkend perspectief De rol van nationale parlementen binnen het Europese systeem met meerdere lagen van bestuur is onderwerp van mtensieve discussies onder politici en wetenschappers. Dit punt heeft hoog op de agenda gestaan van de Europese Conventie over de toekomst van Europa, en er zijn zowel m het grondwettelijk verdrag als het Verdrag van Lissabon passages opgenomen die een nauwere bettokkenheid van nationale parlementen bepleiten. Volgens sommigen zijn daarmee de nationale parlementen de grote wiimaars in de onderhandelingen over het nieuwe verdrag'*. Echter, het Verdrag van Lissabon is nog niet in werking getteden en daarom zal dit hoofdstuk zich baseren op de huidige regels omtrent de parlementatte conttole van EU wetgeving door de Nederlandse volksvertegenwoordiging. Uit vergelijkend onderzoek is naar voren gekomen dat het Nederlandse parlement een middenpositie inneemt onder nationale parlementen in de EU als het gaat om de mate van parlementaire conttole over EU aangelegenheden'^. Denemarken zet overduidelijk de standaard door een nauwgezette parlementaire conttole uit te voeren. Het Deense parlement geeft gedetailleerde instmcties mee aan ministers hoe te stemmen in de Raad. Ook in Oostenrijk, Zweden en Finland hebben de nationale parlementen de autonomie en middelen om een politiek oordeel te vellen over EU aangelegenheden. Echter, deze mandaten zijn minder bindend voor de desbetteffende regeringen m vergelijkmg met de Deense situatie. Nederland en Duitsland volgen in de classificatie deze drie landen op de voet, waarbij de twee buurlanden parlementen kennen die de EU regelgeving nauwgezet volgen en een algemeen geformuleerd mandaat mee kunnen geven aan hun regering. Aan de andere kant van het

'^ Tans e.a. (2006), p. 172. '"* Westlake, M. (1994). A Modem Guide to the European Parliament. New York: Pinter Publisher., p. 191. '^ De EP commissies belast met petities en wetgevende aangelegenheden zijn het kleinst, met respectievelijk 25 en 26 leden. '* Jaime Gama, voorzitter van de Portugese 'Assembleia da Republica', vierde 'joint meeting on the future of Europe', Europees Parlement, december 2007, http://www.montesquieuinstituut.n1/9353000/l/j9whfxcd6p01cl/vhi9ktksc7qp. " Maurer, A., Wessels, W. (eds) (2001). 'National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers?', Baden-Baden: Schriften des Zentrums fiir Europaische Integrationsforschung (ZEI), Nomas Verlagsgesellschaft.

39

spectmm vinden we landen als Griekenland en Portugal, waar parlementen een zeer zwakke conttolerende macht hebben met bettekking tot EU zaken'*. De verschillen tussen lidstaten als het gaat om de parlementaire conttole komen ook temg in de interviews met Nederlandse Kamerleden. Een van de Kamerleden stelt dat het moeilijk was om parlementaire conttole uit te oefenen over REACH vanwege het feit dat je nooit precies weet welk standpunt Nederland gaat irmemen als de bewindspersoon eenmaal in Bmssel aan de onderhandelingstafel zit, hoe goed de afspraken ook waren die in het voorafgaande overleg zijn gemaakt. Het komt vaak voor dat het Nederlandse standpunt aangepast dient te worden vanwege de houding van andere lidstaten tijdens de onderhandelingen. De stellingname van het Nederlandse parleraent en de regering is dan ook dat een mandaat flexibel moet zijn om mimte te creëren voor het sluiten van compromissen op Europees niveau. Het Deense parlement heeft daarin een heel andere benadering: "De Denen doen dat anders. Hun bewindspersoon gaat met een volstrekt dichtgetimmerd mandaat naar de Raad en die kan dan bij de Raad ook niet veel" (#37). Echter, voorstellen voor het invoeren van het Deense systeem van parlementaire conttole in elke EU lidstaat dienen met scepsis ontvangen te worden. In een EU met 27 lidstaten zou een dergelijk systeera van parlementaire conttole de speelmimte van regeringsvertegenwoordigers tijdens onderhandelingen in de Raad sterk temgbrengen en overeenstemming emstig bemoeilijken. Raunio merkt bovendien op dat EU lidstaten parlementaire dan wel semipresidentiële systemen (Fmland, Frankrijk) kennen, waarbij de regering in een afhankelijkheidsrelatie staat tot het parleraent." Dit betekent concreet in de huidige situatie dat wanneer het parlement het niet eens is met de standpuntbepaling van de regering op EU niveau, het parlement de regering kan laten vallen. EUc parlement in de Europese Unie heeft deze macht, ongeacht of er een sttikte parlementaire controle is vastgelegd m de grondwet, zoals in Denemarken. 4.5.2. Nederlandse structuren en procedures ter controle van EU aangelegenheden De hierboven geschetst afhankelijkheidsrelatie tussen regering en parlement is ook aanwezig in het Nederlandse politieke systeem, en komt naar voren in twee gerelateerde normen in de Nederlandse grondwet (Gw) met bettekking tot parlementaire conttole; de verttouwensregel en, met name, het principe van ministeriële verantwoordelijkheid'*". Dit principe verplicht ministers om hun verrichtingen op EU niveau te verantwoorden naar het Nederlandse parlement toe, niet alleen in de zin van het voorzien in informatie, maar ook door middel van het beantwoorden van vragen en deelname in debatten en/of overleggen met de Kamer. In het Nederlandse systeem is deze verantwoordelijkheid verbonden aan de positie van de minister, en niet aan de persoon die de positie bekleedt. In de praktijk betekent dit dat ministers verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor het beleid en het handelen van hun voorganger'"^.

'^ Maurer and Wessels (2001); Hegeland, H. and Neuhold, C. (2002). 'Parliamentary participation in EU affairs in Austria, Finland and Sweden: Newcomers with different approaches', m: European Integration online Papers (EioP), Vol. 6 (2002) N° 10; Raunio, T. (2005). 'Holding Governments Accountable in European Affairs: Explaining Cross-National Variation', in: Journal ofLegislative Studies, Vol. 11, No. 3-4, pp. 319-342. " De studie van Raunio waamaar wordt verwezen, handeU over de EU met 15 lidstaten. ""' Voor een gedetailleerde beschouwing van de instemmingsprocedure in de Europese Raad voor issues die vallen onder de derde pijler van het Verdrag van Maastricht zie Tans et al (2006), pp. 174-175. In dit hoofdstuk richten wij ons op de eerste pijler. ^^^ Arikel 42 Gw. "*^ Tans e.a. (2006), p. 169.

40

Het recht op informatie van het nationaal parlement met bettekking tot EU aangelegenheden is vastgelegd in artikel 68 Gw. Dit artikel stelt dat ministers en staatssecretarissen informatie dienen te verschaffen aan de Eerste en Tweede Kamer warmeer een of raeerdere parleraentariërs hierom vragen en dit niet sfrijdig is met staatsbelangen. Artikel 70 Gw geeft beide Kamers bovendien het recht op het instellen van een parlementair onderzoek'"^. In de academische hteratuur wordt de vaste commissie voor Europese Zaken omschreven als de belangrijkste speler binnen de Tweede Kamer wanneer het gaat om het aanspreken van de Nederlandse regering op haar verantwoordelijkheden inzake Europese aangelegenheden. Echter, onze bevmdingen wijzen erop dat andere (parlementaire) spelers een prominentere rol hebben gespeeld bij de parlementaire controle van de totstandkoming van de REACH verordening. Zoals al kort aangestipt in het begin van dit hoofdstuk, wordt het nationaal parlement sinds 1991 op de hoogte gesteld van nieuwe voorstellen van de Europese Commissie door zogenaarade 'fiches', opgesteld door de Werkgroep Beoordelmg Nieuwe Commissievoorstellen. In deze fiches wordt een korte beschrijving gegeven van de inhoud en doelstelling van het voorstel, het behandelingstraject in Bmssel, de rechtsbasis van het voorstel, zaken met bettekking tot de subsidiariteit en proportionaliteit, en de gevolgen van het voorstel voor Nederland. De conimissie voor Europese zaken selecteert de fiches waarvan zij vindt dat ze belangrijk zijn en stuurt deze door naar de verantwoordelijke vaste commissies in de Kamer'"''. Het is echter verrassend dat de fiches niet altijd standaard in het parlement behandeld en bediscussieerd worden. Volgens Tans wordt daardoor de kans gemist de besluitvorming in een •vroeg stadium te beïnvloeden'"^. Uit de volgende paragraaf zal blijken dat het BNC-fiche met bettekking tot REACH wel is besproken in het parlement. Een ander belangrijk kanaal waarlangs het parlement de regering kan conttoleren, zowel m het geval van nationaal beleid als EU aangelegenheden, is via algemene overleggen (AO's). In dergelijke mondelinge vergaderingen waarin tussen Tweede-Kamercommissie(s) en één of meer ministers en/of staatssecretarissen van gedachten wordt gewisseld over het beleid (bijvoorbeeld naar aanleiding van een brief, notitie of rapport van het kabinet) hebben Kamerleden de gelegenheid om vragen te stellen en onduidelijkheden opgehelderd te krijgen. 4.6. De rol van het Nederlandse parlement gedurende het REACH proces 4.6.1. Nederlandse structuren en procedures ter controle van totstandkoming REACH Na het bespreken van de stmcturen en procedures die in het algemeen kurmen worden mgezet bij het conttoleren van de regering door het Nederlandse pariement, wordt in deze paragraaf geanalyseerd welke van deze instmmenten zijn gebmikt in de context van de REACH verordening. Ten eerste dient er te worden benadrukt dat niet de vaste Kamercommissie voor Europese Zaken het belangrijkste fomm was voor het bespreken van de totstandkoming van de REACH '"^ Deze parlementaire handelswijzen zijn opgenomen in het reglement van orde van beide Kamers en de wet op de parlementaire enquête. Deze reglementen geven parlementariërs het recht op interpellatie, het stellen van schriftelijke en mondelinge vragen (en het krijgen van antwoorden op deze vragen), en op het aanvragen van een parlementair onderzoek. Tans et al (2006), p. 167. "^ Daarnaast informeert de commissie voor Europese Zaken het parlement aan de hand van een wekelijkse nieuwsbrief en coördineert meer in het algemeen de stroom aan EU gerelateerde informatie. '"^ Tans (2006) e.a., p. 172.

41

verordening, maar de vaste commissies voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordenhig en Milieubeheer (VROM) en Economische Zaken (EZ). Dat er bij de totstandkommg van REACH verschillende vaste Kamercommissies bettokken waren, is m eerste instantie te verklaren door het feit dat de REACH verordening aan de ene kant zeer technisch en complex was - dit vereiste expertise op verschillende beleidsterreinen - en aan de ander kant een mime reikwijdte had. Dit laatste irapliceert dat de thema's commissiegrenzen overschreden. Zoals al eerder opgemerkt, BNC-fiches zijn belangrijk voor het Nederlandse parlement vanwege het feit dat ze een eerste beoordehng behelzen van de Nederlandse regering ten aanzien van nieuwe voorstellen van de Europese Commissie. Het BNC-fiche inzake REACH werd op 23 januari 2004 aan de Kamer verzonden'"*. In het BNC-fiche wordt allereerst ingegaan op de achtergrond, de inhoud en de doelstellingen van het voorstel van de Europese Commissie. Het ontwerp geeft uitvoering aan de voorstellen die zijn geformuleerd in het Witboek van de Commissie van febmari 2001 over de sttategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen. Verder wordt in het fiche de rechtsbasis voor het voorstel gegeven'"^, de besluitvormingsprocedure benoemd'"* en gekeken naar de subsidiariteit en proportionaliteit van het voorstel. Het BNC-fiche wordt afgesloten met een overzicht van de Nederlandse belangen en de eerste algemene Nederlandse standpuntbepaling met bettekking tot REACH. De volgende punten werden daarbij aangemerkt als zwaartepunten: duty of care, verphchte uitwisseling van dierexperimentele gegevens, ketenverantwoordelijkheid, actieve openbaarmaking, screening/prioritering, uitvoerbaarheid en de rol van het agentschap, concurrentiekracht van bedrijven en als laatste de gevolgen voor landen en producenten buiten de EU. Het BNC-fiche is vervolgens besproken in een algemeen overleg met de vaste commissie voor VROM op 22 april 2004'"'. Een ander aspect dat meegenomen dient te worden in de analyse van de toegepaste procedures tijdens de totstandkoming van de REACH verordening, is de gekozen benadering voor het bettekken van het parlement. Het is interessant om te zien in het kader van het thema 'relatie beleid-volksvertegenwoordiging' dat het kabinet een duidelijke rol weggelegd zag voor het parlement bij de totstandkoming van de Europese regelgeving inzake REACH. Een reden hiervoor is het versterken van de democratische legitimatie van dergelijke regelgeving. Een actieve en intensieve bettokkenheid van de Karaer werd noodzakelijk geacht, zeker gezien het feit dat de nationale wetgever de gezamenlijke wetgevende bevoegdheid vergaand aan de Europese wetgever heeft afgestaan '". Bij de vaststelling van de uitvoermgsregeling inzake REACH was voor het nationaal parlement een rol weggelegd door het feit dat er gekozen was voor een uitvoeringsregeling op wetsniveau'". Bij het vaststellen van de uitvoeringsregeling was enige voortvarendheid geboden"^. Echter, alvorens de Tweede Kamer over de tekst van het wetsvoorstel van de uitvoeringsregelgeving kon stemmen moest deze zoveel mogelijk aansluiten bij de tekst van de verordening' •*. Hierbij speelde een rol dat de Eerste Kamer geen '"* BNC-fiche (Kamerstukken II2003/04,22 112, nr. 302). '"' Artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. '"^ Co-decisieprocedure of medebeslissingsprocedure. '"' Verslag algemeen overieg van 22 april 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 21 501-08, 180). Meer informatie met betrekking tot dit overleg wordt in paragraaf 4.6.2 verstrekt. "° Kwisthout, Swart-Bodrij & Woldendorp (2007), p.145. "'Bij het altematief 'versnelde implementatie' zou de uitvoering van REACH op lager niveau (ministeriële regeling) geregeld worden en daarby zou er geen rol weggelegd zijn voor het nationaal parlement. ^ Verdere achtergrondinformatie zie hoofdstuk 2. "^ Bij regeling van strafbaarstelling van verordeningsbepalingen op wetsniveau, is verwijzing naar de afzonderlijke bepalingen van een verordening die strafrechtelijk handhaafbaar zijn noodzakelijk. Wachten op de definitieve nummering van de bepalingen in de REACH verordening werd voorkomen door artikel XI in het

42

recht van amendement heeft. Voor de Eerste Kamerbehandeling werd een zeer korte uitvoeringstermijn voor behandeling van het wetsvoorstel voorzien door de regering. Inhoudelijke discussie inzake REACH was, gezien het ontbreken van tijd, dan ook niet wenselijk tijdens het wetgevingsttaject inzake de uitvoeringswet. Ingaan op inhoudelijke zaken tijdens het vaststellen van het wetsvoorstel kon vertragend werken"'*. Dergelijke problemen met het vaststellen van de uitvoeringswet werden ondervangen door de 4-sporenaanpak"^, bestaande uit de volgende sporen: 1. Zeer vroeg beginnen met het opstellen van de uitvoeringsregelgeving. 2. Het nationale parlement actief betrekken bij de totstandkoming van REACH. 3. Initiatieven nemen ter verbetermg of verduidelijking van REACH. 4. Gebruikmaken van creatieve wetgevingstechnieken. Een belangrijk uitgangspunt van deze aanpak was dat inhoudelijke discussies over REACH losgekoppeld moesten worden van de uitvoeringsregeling. Door de Tweede Kamer veelvuldig over REACH te informeren, kon worden voorkomen dat de uitvoering van REACH bij de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer met inhoudelijke discussie over REACH werd belast"*. 4.6.2. Kemmomenten in de relatie tussen regering en parlement tijdens de totstandkoming van REACH In deze paragraaf zullen de kemmomenten onder de loep worden genomen die kerunerkend zijn voor de relatie tussen de Nederlandse regering en het parlement in de context van R E A C H " ^ . Eerst worden de kemmomenten voor de Tweede Kamer belicht en vervolgens, indien aanwezig en van een andere aard, de kemmomenten van de Eerste Kamer. Er dient benadmkt te worden dat de meeste kemmomenten met bettekking tot de Eerste en Tweede Kamer in de sfeer van de informatievoorziening hggen, waarbij de regering en departementen hun rol omtrent het informeren van het parlement uiterst serieus namen. Zoals al eerder aangegeven waren de departementen VROM en EZ het meest actief in de informatievoorziening; VROM m de rol van eerstverantwoordelijk ministerie, en EZ in nauwe samenwerking met VROM. Een eerste kemmoment in de relatie tussen regering en wetgevende macht in het kader van de informatievoorziening, had betrekking op de Strategienota Omgaan Met Stoffen (SOMS) in mime zm. Naast de strategienota, zijn er ook andere documenten gepubliceerd in de context van SOMS die relevant zijn om te analyseren, zoals de voortgangsrapportages, en de uitvoeringsnota's opgesteld in 2001, 2002 en 2004. Met de publicatie van deze documenten

wetsvoorstel op te nemen. In dit artikel werd de Minister voor "VROM de bevoegdheid gegeven om na totstandkoming van de Uitvoeringswet REACH maar vóór de bekendmaking ervan in het Staatsblad, verwijzingen naar REACH bepalingen in overeenstemming te brengen met de definitieve nummering van REACH. Op deze manier werd voorkomen dat er met het vaststellen van de uitvoeringsregeling gewacht moest worden tot publicatie van de REACH verordening in het Publicatieblad van de EU (Kwisthout, Swart-Bodrij & Woldendorp (2007), p. 149). '"* Kamerstukken II 2004/05, 21 501-08, nr. 200 Bijlage 3 en Kamershikken II 2003/04, 22 112, 316 en Kwisthout, Swart-Bodrij & Woldendorp (2007), p. 143,145. ' " Kwisthout, Swart-Bodrij & Woldendorp (2007), p. 146. "* Kwisthout, Swart-Bodrij & Woldendorp (2007), p. 150. "^ Een gedetailleerde tijdslijn met kemmomenten is te vinden in de annex van dit rapport. De kemmomenten worden in de tekst niet in chronologische volgorde behandeld. 43

werd voor de Kamerleden duidelijk dat het ttaject voor een nieuw chemicahënbeleid in gang was gezet. Hier volgt een kort overzicht van de genoemde documenten en him inhoud: • De Strategienota Omgaan Met Stoffen gaf in'vuUing aan de toezegging gedaan aan de Kamer in het nationaal milieubeleidsplan uit 1998 (NMP3) inzake een rapportage over de problematiek van de persistente, bioaccumulerende, toxische (PBT) stoffen, de hormoonontregelende stoffen en de stoffen waarvan weinig tot niets bekend is/was (voor wat betteft de gevaren die deze stoffen mogelijk representeren) en de wijze waarop deze problematiek werd opgelost. In de nota werd door de overheid op bovengenoemde problematiek een visie gegeven die op bijzondere wijze tot stand was gekomen, namelijk door breed maatschappelijk overleg tussen overheid, bedrijfsleven en belanghebbende 1 1Q

maatschappelijke organisaties . • De eerste en tweede voortgangsrapportage hadden als doel om de uitwerking en uitvoering van het nieuwe stoffenbeleid tussentijds te rapporten. In de eerste voortgangsrapportage werd met name gerapporteerd over de operationalisering van die onderdelen van het nieuwe beleid die nodig waren voor de uitvoering van de 'Quick Scan' en werd duidelijk welke invulling het kabinet gaf aan het verzoek van de Tweede Kamer mzake de stoffen die reden zijn voor 'zeer emstige zorg'. In de tweede voortgangsrapportage werd duidelijk welke beleidselementen het kabinet verankerd wilde zien in de op handen zijnde Europese regelgeving inzake stoffen en gaf de rapportage duidelijkheid over de wijze waarop het kabinet hivulling had gegeven aan de toezeggingen die tijdens het direct voorafgaande algemeen overleg over de beleidsvemieuwing stoffen waren gedaan'". • In de laatste publicatie inzake het SOMS-traject, de Uitvoeringsnota SOMS, werden de speerpunten en leerervaringen van het stoffenbeleid overzichtelijk gerecapituleerd. Ook werd in deze nota een schets gegeven van de destijds gestarte initiatieven in Nederland die bettekking hebben op de uitvoering van het vernieuwde stoffenbeleid en de Nederlandse inzet in de Europese discussie over REACH . /^dere kemmomenten in de interactie tussen parlementen en de regering in de context van SOMS waren de Algemene Overleggen (AO's) van 13 juni 2001, 7 maart 2002, 21 november 2003 en 9 december 2004. In deze AO's werden de bovengenoemde documenten bediscussieerd'^'.

"* Strategienota Omgaan Met Stoffen (Kamerstukken II, 2000/01,27 646, nr. 2) p. 14. " ' Voortgangsrapportage: Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen (VROM 010745/h/12-0l 17538/187) p. 56, 2e voortgangsrapportage: Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen (VROM 020602/10-02 21774/206) p. 5. '^^ Nederlands stoffenbeleid in intemationaal perspectief: Uitvoeringsnota SOMS (Kamerstukken II 2003/04, 27 646,nr. 13)p.3-4. '^' Algemeen overleg inzake Strategienota Omgaan met Stoffen (Kamerstukken II 2000/01, 27 646, nr. 9), algemeen overleg inzake 1° voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2001/02, 27 646, nr. 10), algemeen overleg inzake 2° voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2003/04, 21 501-08, nr. 172) en algemeen overleg inzake de uitvoeringsnota (Kamerstukken II2004/05,21 501-08, nr. 193).

44

Tabel 5: Overzicht kemmomenten in relatie regering-parlement 122 SOMS 2001

'• 2002

: . ' ^ SOMS/REACH < ' .2004 . ;

tm

2005

REACH 2006

- AO (12 februari) - strategienota SOMS (maart)

- AO (7 maart)

- AO (14 maart)

- Technische briefing SOMS

Tweede Kamer

- AO (1 maart)

- AO (6 maart) - Advies Raad van State (24 maart)

- Uitvoeringsnota SOMS (april) - AO (22 april)

-AO (13 juni)

-AO(5juni)

AO (30 juni)

- AO (23 oktober)

- Onderzoek KPMG, TNO, SIRA (15 okt.) - Workshop REACH impact assessments (25 t/m 27 oktober) -AO (17 november)

-AO(2juni) -AO (23 juni)

- AO (18 mei) - Indienen wetsvoorstel uitvoeringswet REACH (20 juni)

- AO (15 september) - AO (5 oktober) - Advies Actal (6 okt.) - AO (13 oktober)

- Verslag uitvoeringswet (3 oktober)

- Moties (3 en 5 juli) -T voortgangsrapportage (oktober)

- V voortgangsrapportage (december)

2007 - Nota van wijziging uitvoeringswet (17 januari) - Plenaire behandeling en amend. (7&8 febr.)

-AO (18 december)

- AO (9 december)

- Technische briefing (2 november) - AO (24 november) - AO (1 december) - Bespreking ontwerpteksten REACH (18 oktober) - Mondeling overleg REACH (8 november)

Eerste Kamer

- Inwerkingtreding REACH (1 juni)

- Nota nav verslag (11 dec.) -AO (14 december) - 'Wetsvoorstel in behandeling (13 februari) - Voorlopig verslag (27 maart) - Eindverslag (8 mei)

'^^ Deze tijdslijn pretendeert niet alomvattend te zijn. Het geeft slechts de kemmomenten weer die van belang zijn voor de relatie tussen regering en nationaal parlement tijdens de totstandkoming van REACH. Zie bijlage 2 voor een uitgebreidere tijdslijn.

45

De rol van de AO's kan ook als belangrijk worden aangemerkt gedurende de periode dat het besluitvormingsproces zich op Europees niveau afspeelde'^^. Dit komt naar voren in het aantal algemene overleggen met de Tweede Kamer die, in meer of mindere mate, bettekking hadden op REACH, namelijk achttien'^*. Bij deze overleggen waren afwisselend de bewindsperso(o)n(en) van de departementen voor VROM, EZ, VROM & EZ, EZ & OCW en OCW bettokken. Bij de overleggen waar de bewindspersonen van de departementen EZ en/of VROM aanwezig waren, gingen de staatssecretarissen van beide departementen in op de vragen met bettekkmg tot REACH. Dit was destijds voor VROM staatssecretaris Pieter van Geel en voor EZ staatssecretaris Karien van Getmip. In deze algemene overleggen werden uiteenlopende zaken behandeld. De gearmoteerde agenda's van de Milieuraad en de Raad voor Concurrentievermogen werden besproken, alsmede de verslagen van Raadsbij eenkomsten die reeds hadden plaatsgevonden. Ook werd er voor behandeling van de volgende onderwerpen één of meermalen mimte ingepland birmen de algemene overleggen: het BNC-fiche, het Nederlandse standpunt omttent het Europees chemicahënbeleid, de voomemens en de resultaten omtrent het Nederlandse EU-voorzitterschap, de gevolgen van REACH voor de nationale wetgeving en de implementatie van de REACH verordening, de REACH impact assessments, onderzoek naar de adrainisttatieve lasten, en de behandeling van REACH en voortgang daarvan in Europa'^^. De 'vragen die gesteld werden tijdens de algemene overleggen gingen in op diverse onderwerpen en waren afkomstig van Kamerleden van verschillende fracties. De partijen LPF, PvdA, SP, CDA, VVD, D66 en Groenlinks geven in de algemene overleggen allemaal hun visie weer ten opzichte van het REACH dossier. Het is echter overduidelijk dat de PvdA, CDA, W D en de SP het meest actief waren birmen dit dossier. Dit blijkt niet alleen uit de inhoud van de vragen die deze Kamerleden naar voren brachten, maar ook uit de hoeveelheid vragen die Kamerleden van deze vier partijen gesteld hebben. De bevinding dat de AO's het voomaamste fomm waren met bettekking tot het uitwisselen van infonnatie tussen de wetgevende en uitvoerende macht komt ook naar voren in interviews met Kamerleden: "De informatie uitwisseling vond voornamelijk plaats tijdens AO's (...). In de Raad voor Concurrentievermogen en de Milieuraad speelde zich het belangrijkste onderhandelingsgebeuren af' (# 33). Een ander kemmoment dat van belang is om hier te noemen is de Workshop inzake de REACH impact assessments, georganiseerd tijdens en door het Nederlandse voorzitterschap van de EU' . Tijdens deze workshop werden de resultaten van de studie naar economische gevolgen en administratieve lasten voor het Nederlandse bedrijfsleven ingebracht'^^. Aan de workshop namen vertegenwoordigers van bijna alle EU-lidstaten deel (zowel van de ministeries van Economische Zaken als die van Milieu) evenals de Europese Commissie, het ' " Medio 2003 tot en met eind 2006. '^^ Kamershikken II 2003/04, 28 663 en 21 501-08, nr. 14, Kamerstukken II 2003/04, 21 501-08, 177, Kamershikken II 2003/04, 21 501-30, nr. 40, Kamershikken II 2003/04, 21 501-08, 180, Kamerstukken II 2003/04, 21 501-30, nr. 55, Kamerstukken II 2004/05, 21 501-30, nr. 75, Kamerstukken II 2004/05, 21 501-08, nr. 193, Kamershikken II 2004/05, 21 501-30 en 22 112, nr. 92, Kamershikken II 2004/05, 21 501-30, nr. 109, Kamershikken II 2004/05, 21 501-08, nr. 205, Kamershikken II 2005/06, 21 501-08, nr. 209, Kamershikken II 2005/06, 21 501-30, nr. 124, Kamershikken II 2005/06, 28 240 en 21 501-08, nr. 38, Kamershikken II 2005/06, 21 501-30, nr. 128, Kamershikken II 2005/06, 21 501-08, nr. 215, Kamershikken II 2005/06, 21 501-30 en 21 501-08, nr. 134, Kamershikken II2005/06,21 501-30, nr. 144, Kamershikken II2006/07,21 501-08, nr. 233. '^' Zie tijdslijn bijlage 2 '^* De workshop vond plaats van 25 tot en met 27 oktober 2004 in het Kuihaus te Scheveningen. ™ Brief aan Tweede Kamer van 15 oktober 2004 over onderzoek naar gevolgen REACH uitgevoerd door KMPG, TNO en SIRA Consulting (Kamershikken II 2004/05,29 515, nr. 40).

46

Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Raadssecretariaat. Ook vertegenwoordigers van het Europees georganiseerde bedrijfsleven en verschillende NGO's maakten van de gelegenheid gebmik om tijdens deze workshop hun visie over de gevolgen van REACH te geven. Tijdens de workshop zijn de kosten en baten van REACH voor de samenleving als geheel en voor het bedrijfsleven in het bijzonder besproken. De gevolgen van REACH voor de concurrentiepositie en de irmovatie-insparmingen van het Europese bedrijfsleven werden eveneens aan de kaak gesteld. Het ging er tijdens de workshop niet om de omvang van de kosten en baten exact vast te stellen, maar meer om de oorzaken van de hoge kosten helder te krijgen. Door de deelnemers aan de workshop zijn conclusies en aanbevelingen unaniem vastgesteld. De twee belangrijkste conclusies/aanbevelingen gingen over de gevolgen voor het MKB en de kosteneffectiviteit van REACH. De Tweede Kamer is door middel van een brief op de hoogte gesteld van de uitkomsten van de workshop . De workshop wordt door de betrokken departementen als een belangrijk moment in het REACH proces beschouwd: "Er is een lijn terug te vinden tussen gemaakte voorstellen inzake het Nederlandse Voorzitterschap, de workshop en aanpassingen in de REACH verordening ten bate van het MKB. De workshop heeft goed doorgewerkt in de finale vormgeving van REACH. De focus op het MKB onder leiding van Van Gennip is hier ontstaan" (# 32). Echter, de oordelen over de workshop lopen uiteen onder de parlementariërs. Een van de Tweede Kamerleden stelt; "die workshop dat was niet echt een heel cruciaal punt voor ons als Kamer"{# 33) en een ander Kamerlid gaat daarin nog iets verder "die workshop was niet heel erg belangrijk voor het politieke proces" (# 37). De Kamerleden geven aan dat er bij de workshop wel een aantal "iconen"(# 37) zijn behandeld, zoals het KPMG-onderzoek, raaar dat de workshop zelf voor hen niet echt een kemmoment was. Het onderzoek naar de economische gevolgen en adrainisttatieve lasten was immers al eerder aan de Kamer toegestuurd'^'. Ook over de workshop zelf zijn de Kamerleden naar hun idee voldoende geïnformeerd. Het feit dat Kamerleden de workshop niet als kemmoment beschouwen, kan mogelijk worden verklaard door het feit dat ze niet direct bettokken waren. Hierbij dient opgemerkt te worden dat Kamerleden bettokkenheid bij een dergelijke activiteit ook niet bij hun parlementaire rol als controleur vinden horen: "Ik had bij de workshop niet meer betrokken willen zijn, wij moeten controleren en ik hecht er wel aan om in die rol te blijven"(# 33). Een kemmoment waarbij de Tweede Kamer wel direct betrokken was, is de technische briefing op 2 noveraber 2005, gezamenlijk georganiseerd door de departementen VROM en EZ'^". Tijdens deze technische briefing werd een zeer uitgebreide presentatie gehouden over de basisprincipes, de hoofdelementen en de impact van REACH. Er werd daarbij vrij gedetailleerd ingegaan op de registratie van stoffen, het REACH-systeem zoals het in de praktijk zou functioneren, en de mate waarin Nederlandse voorstellen temg te vinden waren in de verordening. Wat betteft de impact van REACH werden de directe en indirecte kosten voor de komende 11 jaar besproken. Met bettekking tot de technische briefing van 2 november '^* Brief van 17 febmari 2005 (Kamershikken II2004/05,21 501-08, nr. 197). '^' Brief aan Tweede Kamer van 15 oktober 2004 over onderzoek naar gevolgen REACH uitgevoerd door KMPG, TNO en SIRA Consulting (Kamershikken II2004/05,29 515, nr. 40). '^^ De technische briefing wordt genoemd in het verslag van het algemeen overleg van 13 oktober 2005 (Kamerstukken II2005/06,28 240 en 21 501-08, nr. 380) en op de website Europapoort van het Europees Bureau van de Eerste Kamer, WWW
47

2005 worden door de geïnterviewde Kamerleden verschillende signalen afgegeven. Het ene Kamerlid zegt tevreden te zijn geweest met deze technische briefing die verzorgd werd door VROM en EZ en ziet het als een voorbeeld van goede informatievoorzierüng: "Na wat duwen en trekken ben ik niet ontevreden over de manier waarop het kabinet ons toen heeft geïnformeerd (...) We hebben een technische briefing gehad waarin de ambtenaren van de departementen hebben aangegeven wat er aan de hand was"(# 33). Hetzelfde Kamerlid vond ook dat de briefing op een geschikt tijdstip in het REACH proces plaatsvond:"De briefing was voor het finale moment van besluitvorming, ook in het Europees verband' (# 33). Een ander Kamerlid is het hier niet mee eens en geeft aan dat de briefing eerder plaats had moeten vinden: "Die briefing was eind 2005 en toen zaten we al diep in het proces. Die briefing was dus veel te laat en had veel eerder moeten plaatsvinden. Twee jaar eerder bij wijze van spreken, dan hadje namelijk nog consistentie " (# 37). De kemmomenten van de Eerste Kamer lagen voomamelijk in de periode waarin het wetsvoorstel omttent de uitvoeringsregelmg werd behandeld''". De Eerste Kamer kwam in de laatste periode van het REACH proces het meest naar voren. Er is echter eerder in het proces nog een kemmoment te noemen met bettekking tot de Eerste Kamer. Op 18 oktober 2005 bespraken birmen de Eerste Kamer de vaste commissie voor Europese Samenwerkingsorganisaties en de commissie voor Milieu gezamenlijk de ontwerpteksten van REACH. Tijdens die bespreking maakte de vaste commissie voor Milieu de wens kenbaar een mondeling overleg te willen plarmen met de bewindspersonen van de bettokken departementen. De conimissie voor Economische Zaken zou ook voor dit overleg uitgenodigd worden. De Eerste Kamer maakte hierbij dus gebmik van haar vragemecht en dat is, zoals eerder aangegeven, vrij uitzonderlijk. Dergelijke overleggen worden volgens de Eerste Kamer georganiseerd bij grote en inhoudelijk complexe dossiers. Via dergelijke overleggen wordt de Eerste Kamer op de hoogte gehouden over de stand van zaken in dergelijke dossiers (# 38). Het overleg vond plaats op 8 november 2005. Uit aantekeningen gemaakt tijdens dit overleg is op te maken dat een vijftal onderwerpen centtaai stonden. Allereerst kwam aan de orde de stand van zaken omtrent de beleidsvoorbereiding en de rol van de Eerste Kamer daarbij. Inhoudelijke aspecten van REACH werden besproken met daarbij speciale aandacht voor het sparmingsveld tussen de bescherming van milieu en gezondheid en de versterking van het concurrentievermogen. Er werden vragen gesteld over de gevolgen van REACH voor de Nederlandse wetgeving en hoe de voorlichting omttent REACH naar de samenleving toe vormgegeven zou gaan worden. Over de uitvoerbaarheid van REACH sprak de Eerste Kamer ook enkele zorgen uit. Deze hadden bettekking op de gevolgen voor het Midden- en Kleinbedrijf (MKB), de bureaucratie omtrent de autorisatie en de organisatie van het Europees Chemicahën Agentschap (ECA). In het overleg werd de discussie over Europese Agentschappen geagendeerd maar dit was, volgens een Kamerlid, niet de belangrijkste reden van het overleg (# 38). Het aan de departementen kenbaar maken van aanwezige kennis en expertise aangaande het REACH dossier speelde een belangrijke rol en in het overleg kwam ook naar voren dat de Eerste Kamer graag tijdig en afdoende geïnformeerd wilde worden met bettekking tot dit dossier (# 38). Na het overleg is er m de informatiebehoefte van de Eerste

'^' 13 febmari 2007 (Kamershikken I 2006/07, 30 600, nr. A), Veriopig verslag Eerste Kamer (Kamersmkken I 2006/07, 30 600, nr. B), 23 april 2007 Memorie van Antwoord door minister Cramer van 'VROM (Kamerstukken 12006/07, 30 600, nr. C en 8 mei 2007 Eindverslag Eerste Kamer (Kamershikken 12006/07,30 600, nr. D).

48

Kamer voorzien door middel van toezending van afschriften van verschillende brieven aan de Tweede Kamer vanuit VROM en EZ'^l 4.6.3. Initiatieven Nederlandse parlement in de context van SOMS en REACH Op basis van bovenstaande bevindingen kan er geconcludeerd worden dat overheidsactoren hun rol in de informatievoorziening naar de volksvertegenwoordiging toe zeer serieus namen, zowel met bettekkmg tot REACH als SOMS. Naast deze observatie is het tevens relevant mee te nemen in de studie, in welke mate leden van het Nederlandse parlement zelf een actieve rol hebben gespeeld, niet alleen door het stellen van vragen aan de regering, maar ook door middel van het inbrengen van moties en amendementen. Naar aanleiding van de sttategienota SOMS zijn door verschillende Kamerleden moties ingediend op 3 en 5 juli 2001'^^. Aan de motie van 5 juli door Jaap-Jelle Feenstra (PvdA) en Hans van den Akker (CDA) werd in de eerste voortgangsrapportage gehoor gegeven door een lijst van stoffen op te nemen die aanleiding geven tot zorgen uitgaande van de OSPARcriteria'^"* en rekening houdend met het maatschappelijk gebmik (o.a. brandveiligheid) en de evenmele vervangbaarheid van die stoffen'^^. Bij de behandeling van de Uitvoeringswet REACH werd op 7 febmari 2007 een amenderaent van Tweede Karaerlid Diederik Samsom (PvdA) ontvangen'''*. In dit amendement werd de in het wetsvoorstel gecreëerde mogelijkheid van het buiten toepassing laten van de Algeraene wet bestuursrecht in spoedgevallen geschrapt. Enkel spoed zou als motivatie voor inperking van inspraak en beroepsprocedures volgens Samsom niet toereikend zijn. Het amendement kreeg positieve reacties van andere Kamerleden tijdens de plenaire behandeling van de Uitvoeringswet. Bij de plenaire behandeling van de uitvoeringswet op 8 febmari 2007 werden ook een drietal moties ingediend, twee door Tweede Kamerlid Remi Poppe (SP) en de derde door Tweede Kamerleden Diederik Samsom (PvdA), Boris van der Ham (D66), Esther Ouwehand (PvdD) en Remi Poppe (SP)'^^. Eén motie van Rerai Poppe verzocht de regering te onderzoeken of er noodzaak bestond tot aanpassing van de Arbo-wetgeving, om ervoor te zorgen dat werknemers na de komst van de nieuwe weten regelgeving afdoende beschermd zouden zijn. In de tweede motie verzocht Poppe de regering de bij het Nederlands Centiiim voor Beroepsziekten'^* aanwezige kermis over beroepsziekten, veroorzaakt door contact met chemische stoffen, te koppelen aan het informatiesysteem van het registratiecentrum in '^^ Afschriften van o.a. brieven van 22 november 2005, 29 november 2005 en 13 december 2005 (Kamerstukken II 2005/06, 21 501-08, nr. 211; Kamerstukken II 2005/06, 21 501-08, nr. 213 en Kamerstukken II 2005/06, 21 501-08. nr. 214) ' " Moties 3 juK 2001 van Poppe (SP), Van den Akker (CDA) en Van der Steenhoven (GL) (Kamershikken II 2000/01, 27 646, nr. 3 t/m 7) en Motie van 5 juli 2001 van Feenshra (PvdA) en Van den Akker (CDA) (Kamershikken II2000/01, 27 646, nr. 8). "" Criteria uit het in 1998 in werking getreden OSPAR verdrag ter bescherming van het maritieme milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan. ' " Bijlage 6 Voortgangsrapportage: Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen (VROM 010745/h/12-01 17538/187). "* Amendement van het lid Samsom (Kamershikken II2006/07,30 600, nr. 9). ' " Plenaire behandelmg Uitvoeringswet EG-verordening REACH (Handelmgen II, 2006/07, nr. 41, p. 24152433) Moties Poppe (SP) Kamershikken II2006/07,30 600, nr. 10 en 12, Motie Samsom (PvdA) (Kamershikken II2006/07,30 600, nr. 11). " ' Het Nederlands Centmm voor Beroepsziekten stelt jaarlijks een signaleringsrapport beroepsziekten op met relevante informatie voor beleid en praktijk in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

49

Finland. Dit zou leiden tot het verspreiden van kermis en informatie over beroepsziekten, zowel nationaal als intemationaal. De derde en laatste motie verzocht de regering een notificatieprocedure te starten voor een administratiephcht voor stoffen die door hun omvang buiten de registratieplicht vielen, maar door de aard van hun verspreiding wel gevaar op zouden kunnen leveren voor mens en miheu. 4.6.4. De belangrijkste aandachtspunten en "zorgen" van de Tweede Kamer inzake REACH Uit bovenstaande bespreking kunnen inzichten verworven worden met betrekking tot de belangrijkste aandachtspunten van de Tweede Kamer inzake complexe dossiers zoals REACH. Echter, het is zinvol ora verder op deze aandachtspunten in te gaan omdat dit niet alleen hcht werpt op inhoudelijke zaken, maar ook duidelijk maakt dat de door de Tweede Kamerleden aangemerkte aandachtspimten verschillen langs politieke scheidslijnen. Dit laatste punt geeft ons verder inzicht in de mate waarin de Tweede Kamer als een heterogene speler beschouwd kan worden. De belangrijkste zorgen en aandachtspunten van de Tweede Kamer over REACH kurmen conform de door de regering aangehouden scheiding tussen inhoudelijke discussie en vaststellmg van de uitvoeringsregeling ingedeeld worden in twee categorieën: zorgen over de inhoud van REACH en zorgen over de implementatie van REACH. De zorgen over de inhoud van REACH werden voomamelijk geuit op het moment dat aanpassing van de verordening nog mogelijk was'^'. Zorgen met bettekking tot de implementatie kurmen uit de verslagen van de Eerste en Tweede Kamer opgemaakt worden'"*". Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel REACH hadden de Tweede Kamerleden de gelegenheid zorgen omttent de implementatie bekend te maken. De belangrijkste zorgen die naar voren kwamen uit de algeraene overleggen, georganiseerd in de periode waarin de besluitvorming op Europees niveau in volle gang was, blijkt dat de politieke motivatie van ieder Kamerlid in zijn of haar zorgen doorklmkt. Zo is uit de overleggen op te maken dat de gematigd rechtse partijen het mogelijk afnemen van het Nederlandse concurrentievermogen en de hoge administtatieve lasten en kosten in zijn algemeenheid en voor het MKB als de grootste zorgen zagen bij de totstandkoming van de verordening. Een Kamerlid antwoordde op de vraag wat de belangrijkste zorg was bij de totstandkoming van REACH: "De zorg dat de administratieve lasten binnen de perken zouden blijven en dat we als Nederland weer niet een kop op de regels zouden zetten" (# 34). De (centrum-)linkse partijen spraken in de overleggen hun zorg uit over het in hun ogen ondergeschikt maken van het milieubelang in de verordening. Een Kamerlid maakte zich vooral zorgen over hoe serieus de REACH verordening werd ingezet: "Het principe van REACH was eigenlijk heel simpel, maar van de basisgedachte van REACH, stoffen die niet deugen vervangen door altematieven, bleef na drie jaar bakkeleien natuurlijk weinig over. Vanuit het goede startprincipe''" werd vooral de weg naar beneden ingezet' (# 37). Ook de prioritermg op basis van volume, het ontbreken van een substitutieverplichtmg en het gebrek aan aandacht voor de werknemer kwamen naar voren als belangrijke zorgen van de linkse en '^' Deze zorgen kuimen temggevonden worden in de algemene overleggen. ''*'' De verslagen van de Tweede Kamer en Eerste Kamer ten aanzien van het wetsvoorstel Uitvoeringswet EGverordening REACH: 3 oktober 2006 verslag Tweede Kamer over wetsvoorstel (Kamerstukken II 2005/06, 30 600, nr. 5); 8 febmari 2007 Plenaire behandeling wetsvoorstel (Handelingen II, 2006/07, nr. 41, p. 2415-2433); 24 maart 2007 Vooriopig verslag Eerste Kamer (Kamershikken I 2006/07, 30 600, nr. B) en 8 mei 2007 Eindverslag Eerste Kamer Voorstel van wet afgedaan als hamerstuk (Kamershikken I 2006/07, 30 600, nr. D). '*' Met het 'startprincipe' wordt verwezen naar het voorontwerp van de Commissie voor de intemetconsultatie.

50

gematigd linkse partijen. Eén Kamerlid gaf aan in het bijzonder te letten op de belangen van de werknemer: "De grootste zorg was de zorg voor veiligheid van werknemers en milieu" (# 35). De zorg met bettekking tot goede mformatievoorziening werd echter door alle Kamerleden gedeeld, zo blijkt mt de algemene overleggen. In verschillende overleggen wordt door Kamerleden van verschillende fracties, ongeacht de politieke motivatie, naar nadere informatie gevraagd aangaande het REACH dossier''*^. Ten tijde van het onderhandelingsproces lijkt het er dus op dat de informatievoorziening vanuit de departementen in de ogen van de meest actieve Kamerleden op sommige momenten wel wat voortvarender mocht. Uit interviews met de Kamerleden werd dit beeld echter afgezwakt: "Dat zou te kort doen om te zeggen dat de informatievoorziening slecht was. Het is gewoon zo 'n omvangrijk dossier. Het was echt heel moeilijk om het geheel te overzien" (# 37). De perceptie dat het REACH dossier zeer groot en complex was komt uit meerdere interviews naar voren. De conttolerende taak van de Tweede Kamer wordt daardoor beperkt en ook nog verzwaard door het feit dat de onderhandelingen over het wetgevingsproces van de uitvoeringsregeling en de onderhandelingen in Bmssel gelijktijdig plaatsvonden (# 33, 34, 37). Een volgens de Kamerleden over het gehele proces temgkerend probleem was de korte tijdsparme die er bestond tussen de informatievoorziening voorafgaand aan het overleg, het overleg zelf en de bijeenkomst van de Raad op Europees niveau. Over dit probleem wordt door een Kamerlid aangegeven dat dit vooral het geval was bij aanlevering van de gearmoteerde agenda's (# 37). Deze waren volgens het Kamerlid vaak laat en ook vry vaag, terwijl tijdige informatievoorziening noodzakelijk is om als Kamer je conttolerende rol goed te kurmen vervullen. Een ander voorbeeld hiervan kan gevonden worden in het algemeen overleg van 1 december 2005, waarin Liesbeth Spies (CDA) haar onvrede uitspreekt over de slechte mformatievoorziening met betrekking tot de Europese agenda's'''^. Naar haar mening was de informatievoorziening te summier. Aan de Kamer werd pas in een brief van 22 november voor het eerst medegedeeld dat de compromistekst van 4 november in de Raad voor Concurrentievermogen op 28 en 29 november zou worden besproken, wat volgens Spies een te kort tijdsbestek is. Zij benadrukt dat een politiek oordeel pas door een Kamerlid gegeven kan worden op het moment dat alle inforraatie gedeeld is''''*. Kamerlid Diederik Samsom (PvdA) geeft in hetzelfde overleg aan dat "de PvdA zich ook enigszins overvallen heeft gevoeld door de bespreking in de Raad voor Concurrentievermogen ". Een Tweede Kamerlid wijst ook nog op een fundamenteel dilemma bij het informeren van parlementariërs, namelijk dat parlementariërs zichzelf niet zien als technische experts maar als volksvertegenwoordigers: "Wij zijn natuurlijk geen materiedeskundigen. Er zijn er misschien enkelen, maar ik ben vooral volksvertegenwoordiger. Ik wil niet kunnen beoordelen en ik hoef ook niet te kunnen beoordelen hoeveel stofies er in een brandvertragend plastic zitten" (# 33). Deze observatie heeft implicaties voor de relatie mssen regering en parlement. Aan de ene kant dient de informatie versttekt aan parlementariërs niet te technisch te zijn, terwijl aan de '"^ O.a. in de overieggen van 22 april 2004 (Kamershikken II 2003/04, 21 501-08, 180), 15 september 2005 (Kamershikken II 2005/06, 21 501-08, nr. 209) en 9 maart 2006 (Kamershikken II 2005/06, 21 501-30 en 21 501-08, nr. 134). "*^ Algemeen overleg van 1 december 2005 (Kamershikken II2005/06, 21 501-08, nr. 215) ''*'' Liesbeth Spies geeft in hetzelfde overleg aan m september al eerder haar onvrede geuit te hebben over de onvolledigheid van de aangeleverde informatie.

51

andere kant de informatie gedetailleerd genoeg moet zijn om tot een afgewogen politiek oordeel te komen. Een ander Kamerlid merkt in dezelfde ttant op dat politici zich beperken tot de zaken die ze kunnen bevatten: "Dat is de reden ook waarom dierproeven later zo belangrijk werden. Men dacht...dat is nou eens een interessante. Dan zie je dat de politiek zich toch automatisch richt op datgene wat gesnapt wordt. Dat neem ik ook niemand kwalijk, maar dat maakt de besluitvorming ook niet erg degelijk" (#31). Het is interessant ora te zien dat de Kamerleden de informatievoorziening vanuit de departementen verschillend beoordeelden. De (centrum-)rechtse partijen zagen de aangeboden informatie als voldoende (# 33, 34), terwijl de (centium-)linkse partijen kritischer tegenover de informatievoorziening stonden (# 35, 36, 37). Dit kan voortkomen uit het feit dat de verschillende politieke partijen de uiteindelijke verordening anders beoordeelden en wellicht daardoor achteraf een andere visie op de informatievoorziening hebben. De fracties die een economisch belang voorop stelden, beoordeelden de uiteindelijke verordening positiever dan de partijen die het milieubelang hoger in het vaandel hadden staan. Dit komt naar voren in het volgende voorbeeld. Tijdens de plenaire behandeling van REACH geeft Tweede Kamerlid Remi Poppe (SP) aan de uiteindelijke REACH verordening verre van een mooi product te vinden. Remi Poppe zegt hierover: "Van de eerste opzet van REACH'''^, te weten in veel grotere mate geen autorisering, geen toestemming, geen markt, is dus heel weinig over gebleven. De verordening is een zeer magere overwinning op de 'wildwest' op de markt voor chemische stoffen. Maar goed, op zijn allerpositiefst gezien - daar doe ik echt mijn best voor - is er nu een kader geschapen dat nog verdere uitbreiding behoeft." Andere partijen geven tijdens dit debat juist aan bijzonder tevreden te zijn met het eindresultaat. Tweede Kamerlid Jules Kortenhorst (CDA) bijvoorbeeld haalt het volgende aan: "De REACH-verordening betekent een belangrijk Europees succes. Het gaat om een van de meest complexe en veelomvattende stukken wetgeving van de Europese Unie in de laatste jaren. Het eindresultaat biedt een goede balans tussen enerzijds de bescherming van mens, milieu en consument en anderzijds de verhoging van het concurrentievermogen en de innovatiekracht van de Nederlandse en Europese industrie." De zorgen met bettekking tot de implementatie van REACH kwamen onder andere naar voren in de plenatte behandeling. Aan het plenaire debat dat op 8 febmari 2007 plaatsvond namen 118 Kamerleden deel. Een zevental Kamerleden richtte zich met vragen tot de staatssecretaris van VROM (Pieter van Geel)''**. Meermalen werd er door Kamerleden opgemerkt dat de REACH verordening vaststond en er dus geen mogelijkheid meer was tot verandering. De belangrijkste zorgen die uit dit debat naar voren kwamen, waren zorgen omtrent de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van de REACH verordening. Speciale aandacht werd gevraagd voor de bevordering van altematieven voor dierproeven. De staatssecretaris gaf aan de Kamer nader te informeren over de wijze waarop er invulling gegeven zou worden aan deze wens'''^. Er werden vragen gesteld over hoe de voorlichting naar de samenleving toe verder vormgegeven zou moeten worden. Er werden zorgen uitgesproken over de lange overgangstermijnen waarmee REACH werkt. Er werd gevreesd voor een vacuüm mssen Nederlandse wetgeving en de volledige inwerkingtreding van REACH. Sommige kleine Met de 'eerste opzet van REACH' wordt gerefereerd naar het voorontwerp van de Commissie dat de intemetconsultatie is ingegaan. "** Helma Neppéms ("WD), Jules Kortenhorst (CDA), Remi Poppe (SP), Boris van der Ham (D66), Diederik Samsom (PvdA), Barry Madlener (PW) en Esther Ouwehand (PvdD). ''" Brief met antwoord op toezegging altematieven dierproeven (Kamerstukken II2006/07,30 600, nr. 14).

52

hoeveelheden gevaarlijke stoffen zouden voor een bepaalde periode onder geen enkele regel vallen. Tevens werd er de vrees uitgesproken dat het Europees Chemicaliën Agentschap (ECA) te bureaucratisch zou gaan worden. In algemene zin kimnen we stellen dat het onderscheid tussen implementatie en inhoudelijke discussie goed gewerkt heeft. Hiervoor werd door de staatssecretaris van VROM tijdens het plenaire debat een compliment richting Tweede Kamer gemaakt. Hij dankte de Kamer voor het feit dat zij dit dossier op voortvarende wijze behandeld had. Tijdens het plenake debat hield de Tweede Kamer zich bij zaken aangaande de implementatie van REACH, en ook in het verslag over het wetsvoorstel was dit het geval. De beoogde scheiding tussen de inhoudelijke discussie van de REACH verordening en het ttaject van vaststelling van de uitvoeringswetgeving lijkt dus gewerkt te hebben. Er werd tijdens behandeling van het wetsvoorstel Uitvoeringswet REACH niet meer uitgebreid inhoudelijk gediscussieerd. Tenslotte wijst het uitblijven van de uitgebreide inhoudelijk discussie bij behandeling van Uitvoeringswet EG-verordening REACH erop dat de Kamerleden voldoende op de hoogte waren. Bovendien wordt bij het plenaire debat door de Kamerleden zelf regelraatig aangegeven dat het enkel ora een debat ging waar vragen met bettekking tot de impleraentatie gesteld raochten worden."De REACH verordening is vastgesteld. Wij kunnen alleen nog vragen stellen over de implementatie in de Nederlandse wetgeving", aldus Esther Ouwehand van de Partij voor de Dieren'***. Nu de conttolerende rol van het Nederlands parlement ten opzichte van de Nederlandse regering in het kader van het REACH dossier duidelijk is gemaakt, zullen we ons in de volgende paragraaf richten op de interactiepatronen tussen het Emopees Parlement en het Nederlandse parlement, en, waar mogelijk, tussen de Nederlandse regermg en het Europees Parlement. We zullen eerst de bettokkenheid van het EP bij de totstandkoming van REACH in een algemene context plaatsen door een korte beschrijving te geven van de rol van het EP in het Europese bestuurssysteem. Vervolgens zal er een kort overzicht gegeven worden van de bettokkenheid van het EP bij de totstandkoming van REACH en zal er ingezoomd worden op de relatie met het Nederlandse parlement. 4.7. Departementen, de Tweede Kamer en het Europees parlement 4.7.1 De rol van het Europees Parlement in de EU Het Europees Parlement wordt algemeen gezien als de medewetgever naast de Raad. Dit is echter een relatief nieuwe ontwikkeling. Gedurende dertig jaar bezat het EP geen effectieve rechten van participatie in wetgevende processen. Het verdrag op de Europese Unie bracht hier verandering in. Door de inttoductie van de co-decisieprocedure kregen de Europarlementariërs voor de eerste maal vetorechten op een breed scala aan beleidsterreinen''". Het Verdrag van Amsterdam (1999) heeft de rol van het Europees Parlement aanmerkelijk versterkt, met name met bettekking tot haar bettokkenheid in het wetgevende proces. De codecisieprocedure werd uitgebreid van 15 naar 38 beleidsterreinen en issues, en kreeg toepassing in nieuwe gebieden zoals ttansport, milieu, energie, en enkele aspecten van sociaal beleid. Een significant nieuw element m het Verdrag van Amsterdam was de sttoomlijning '"* Handelingen II, 2006/07, nr. 41, p. 2415-2433. "" Aanvankelijk waren alleen 15 beleidsterreinen en issues onderwerp van de co-decisieprocedure, waaronder de inteme markt, consumenten bescherming, trans-Europese netwerken, cultuur beleid, volksgezondheid en onderwijs.

53

van de co-decisieprocedure. Hierdoor kan een wetsvoorstel worden aangenomen in eerste lezing als het Europees Parlement er niet in slaagt het Commissievoorstel te amenderen, of als de Raad instemt met de door het EP ingediende amenderaenten'^". Aangezien de besluitvorming omttent de REACH verordening onder de co-decisieprocedure viel, dient het vetorecht van het EP in de analyse meegenomen te worden. De toename in de macht van het EP is vergezeld gegaan van een opwaardering van de rol van de vaste commissies in het EP. Het is ook relevant om op te merken dat door de codecisieprocedure belangrijke spelers birmen de commissies, zoals commissie voorzitters en rapporteurs, een rol hebben gekregen als actieve wetgevers. Hierdoor is hun invloed op EU wetgevmg flink toegenomen. Warmeer spelers invloed willen uitoefenen op de uitkomst van EU wetgeving, dan is het dus van cmciaal belang contacten aan te knopen met deze spelers'^'. Een ander belangrijk aspect dat dient te worden meegenomen in de analyse van de rol van het EP en haar commissies biimen de co-decisieprocedure, is dat na de uitbreiding er een tendens is om zo vroeg mogelijk in de procedure tot overeenstemming te komen. De vaste commissie is in dit proces de eerste plaats waar overeenstemming over EU wetgeving wordt bereikt'^^. 4.7.2. Enkele kemmomenten voor het EP in het kader van REACH Zoals eerder uitgebreid elders behandeld'^'', deed de Conimissie haar voorstel voor de REACH verordening op 29 oktober 2003, met aansluitend het overleg in de Raad. Voor deze studie is het relevant dat het EP haar besluit over het voorstel aarmam in de vaste commissie voor Milieu, Gezondheid en Voedselveiligheid (ENVI) op 4 oktober 2005. De rapporteur was Guido Sacconi (SPE, IT). Het rapport werd in eerste lezing aangenomen door de vaste commissie, weiarbij verschillende amendementen naar voren werden gebracht. De reikwijdte van de verordening diende te worden uitgebreid zodat artikelen konden worden opgenomen over gevaarlijke stoffen, en een vereiste diende te worden geïnttoduceerd bestaande uit een waarschuwingslabel op producten met gevaarlijke chemische stoffen zodat consumenten op de hoogte zijn van de gevaren'^'*. Bij de voorbereiding van de stemming in het parlement, en voor het bevorderen van de consensus tussen de verschillende politieke sttomingen, werd er gekozen voor de formele EP procedure van enhanced cooperation voor de REACH verorderüng, tussen de ENVI commissie (als leidende conimissie), de Commissie voor Inteme Markt en Consumentenbescherming (IMCO) en de Commissie Industrie, onderzoek en energie (ITRE). Deze procedure'^^ voorziet erin dat overeenstemming wordt bereikt tussen de bettokken commissies over het tijdschema van behandeling in het parlement en dat de rapporteur en de schrijversploeg elkaar op de hoogte houden van vorderingen. Van groter belang is dat de regel van enhanced cooperation voorschrijft dat een verantwoordelijke commissie zonder stemming amendementen dient te accepteren van andere verantwoordelijke commissies die een '^^ Shackleton, M. (1999). 'The Politics of Codecision', Journal of Common Market Studies, Vol. 38, No. 2, pp. 325-42; Corbett, R., Jacobs, F. and Shackleton, M. (2005). The European Parliament, 6* ed. London: John Harper; Hix, S., Noury, A., Roland, G. (2006). Democratie Politics in the European Parliament, Cambridge: Cambridge University Press. '^' Raunio and Mamadouh (2003), p. 334; Neuhold C. and Settembri, P. (forthcoming). 'Achievmg consensus through committees: Does the European Parhament manage?', Joumal of Common Market Studies, Accepted for publication in December 2007. '^ Interessant om te vermelden is dat er geen rapporten zijn aangenomen onder de co-decisieprocedure m derde lezing, in de periode 2004-2009 (Neuhold and Settembri, forthcoming). '^^ Zie voor meer informatie hoofdstuk 3 van dit rapport en het rapport van Instituut Clingendael (2008). '^'' Europees parlement, The legislative Observatory. '^' Regel 47 van het EP procedureel reglement.

54

exclusieve competentie hebben bmnen het gebied waarop de amendementen bettekking hebben. De amendementen dienen daarbij niet tegenstrijdig te zijn met andere elementen van het rapport. Een van de co-rapporteurs van een betrokken commissie verklaart de keuze voor 'enhanced cooperation' door te stellen dat het REACH dossier op meer betrekking had dan alleen maar milieu aangelegenheden: "There was a fierce struggle over the leading committee. Internal Market wanted to be the leading committee (...) but in the content of the regulation there are very important environmental issues: therefore for this procedure was chosen, so that environment is leading, but Internal Market plays a role of its own" (# 39). De raethode van enhanced cooperation werd ook noodzakelijk geacht om nationale belangen te respecteren. In het verlengde hiervan is het opmerkelijk dat Nederland door de corapporteur werd aangemerkt als een lidstaat met bijzonder veel aandacht voor het REACH dossier: "In the case of REACH, there are additional factors why enhanced cooperation was necessary: more countries were more concerned than others. Germany, France, UK and the Netherlands" {#39). De procedure van 'enhanced cooperation' lijkt erg goed gewerkt te hebben in het "voorkoken" van de consensus, aangezien het EP in plenaire vergadering op 17 november 2005 de resolutie van de ENVI commissie aarmam met 407 stemraen tegen 155, waarbij 41 Europarleraentariërs zich onthielden van stenunmg. Het rapport diende echter wel door de tweede lezing geloodst te worden. De tweede lezing stame op het moment van vaststelling van het gemeenschappelijk standpunt. Op het moment dat de Raad dit standpunt vaststelde was de tekst van het REACH voorstel in de voorafgaande twee jaar al meermalen herzien. In deze jaren kwamen de visies van de Raad en het EP echter steeds meer op één lijn te liggen. Formeel hoefde de Raad daarbij geen rekening te houden met de discussie m het Parlement. Echter, de Raad heeft de opinie van het EP meegenomen in de standpuntbepaling'^*. Omttent 200 amendementen van het EP werden door de Raad in het Gemeenschappelijk standpunt geïntegreerd. Het gemeenschappelijke standpunt werd door het EP ontvangen in september 2006 waama het verder behandeld werd in tweede lezing. Op 10 oktober 2006 werd het verslag aangaande het gemeenschappelijk standpunt, opgesteld door rapporteur Guido Sacconi, door de ENVI commissie met mime meerderheid aangenomen. Leden van de commissie stemden voor aarmame met 42 stemraen tegen 12, met 6 onthoudingen. In het verslag nam de commissie van het EP ten opzichte van het op dat moment vooriiggende REACH voorstel een striktere positie in dan de Raad. De commissie pleitte in het verslag voor substitutie van de 'zeer zorgwekkende stoffen', het in overeenstemming brengen van REACH met de zorgphcht, de verplichte registtatie van chemische stoffen bij minder dan 10 ton per jaar, en het bevorderen van altematieven voor dierproeven. Andere belangrijke amendementen gingen in op het MKB, het Europees Chemicaliën Agentschap (ECA) en een Europees kwaliteitslabel voor producten. De stemming in tweede lezing vond plaats op 13 december 2006. Een advies gebaseerd op het verslag van Sacconi werd aangenomen. In de laatste paar dagen voordat het plenahe debat'^^ ''^'Bijna op koers: Colette Alma over nieuw REACH-voorstel'. Chemie Magazine 2006 Jaargang 4, nr. 7, p. 3437. ' " Het plenaire debat over REACH vond plaats op 11 december 2006.

55

zou plaatsvinden, bereikten het Parlement en de Raad nog overeenstemming over de laatste twistpunten . Eén belangrijk discussiepunt was de manier waarop de vervanging van zeer zorgwekkende stoffen m de verordening vorm moest krijgen. Daamaast waren in tweede lezing de zorgplicht, het dierenwelzijn, laag volume stoffen en de informatieversttekking door bedrijven over gegevens van stoffen, nog punten laat overeenstemming over werd bereikt. Het compromispakket mssen EP en Raad werd aangenomen in het EP met 529 stemmen tegen 98, waarbij 24 Europarlementariërs zich onthielden van stemming. In navolging op de stemming in het EP nam de Commissie op 15 december 2006 nog 191 amendementen volledig over in het compromispakket, waama op 18 december 2006 de REACH verordening door het EP en de Raad werd ondertekend'^'.

"* Overeenstemming werd bereikt op 30 november 2006 na verschillende trilogen (onderhandelingsessies tussen EP (met o.a. rapporteur Sacconi en co-rapporteurs Lena Ek en Hartmut Nassauer), Raad en Commissie). " ' Legislative Observatory, www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=237952.

56

Tabel 6: Overzicht kernmomenten Europees Parlement160 2001

2002

2003

2004

Europees Parlement

- Presentatie Witboek (27 februari)

Europese Commissie

Raad van

Ministers Europees Economisch en Sociaal Comité Comité van de regio's

- Intemetconsultatie voor belanghebbenden over conceptregelgeving REACH (7 mei t/m 10 juli) - Voorstel verordening door de Commissie (29 oktober) - Toezending voorstel aan de Raad en Europees Parlement (3 november) - Verschillende beraadslagingen (o.a. 10 november, 28 november en 22 december) - Aanvulling op het oorspronkelijk voorstel (28 november)

2005

2006

- Concept rapport commissie Milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (verder Milieucommissie) (22 februari) - Verslag van rapporteur Sacconi aangenomen door Milieucommissie (4 oktober) - Rapport 1° lezing (24 okt) - Stemming le lezing (17 november)

- Concept rapport Milieuconmiissie (23 juni) - Stemming Milieucommissie REACH-voorstel 2' lezing (10 oktober) - Rapport 2' lezing (13 oktober) - Plenaire zitting EP over compromis (11 december) - Stemming 2e lezing (13 december) - Ondertekening REACH (18 december) - Advies commissie inzake amendementen Europees Parlement 2' lezing (15 december)

- Standpunt Commissie inzake amendementen Europees Parlement in T lezing (17 november)

- Verschillende beraadslagingen (o.a. 2 maart, 17 mei, 28 mei, 25 november, 20 december)

- Verschillende beraadslagingen (o.a. 6 mei, 24 mei, 11 oktober. 17 oktober en 29 november) - Politiek akkoord over Gemeenschappelijk Standpunt (13 december)

-Advies (31 maart)

-Advies (13 juü)

2007

Inwerkingtreding REACH (1 juni)

- VaststelHng Gemeenschappelijk Standpunt (27 juni) - Ondertekening REACH (18 december)

- Advies (24 febmari)

'*" Deze tijdslijn pretendeert niet alomvattend te zijn. Het geeft slechts de belangrijkste momenten weer die betrekking hebben op de Europese onderhandelingen met betrekking tot REACH met daarbij het Europees Parlement als belangrijkste actor. Zie bijlage 2 voor een uitgebreidere tijdslijn.

57

4.7.3. Wisselwerking departementen. Tweede Kamer en het Europees parlement Na het korte overzicht van de rol van het EP in het REACH dossier, zal in deze paragraaf de interactie tussen Nederlandse Europarlementariërs en de Nederlandse Tweede Kamerleden centtaai staan. Ten eerste dient er opgemerkt te worden dat Tweede Kamerleden het contact met Nederlandse Europarlementariërs belangrijk vonden om mformatie uit te wisselen over REACH'^'. Alle Kamerleden gaven aan contact te hebben gehad over dit omvangrijke dossier met Nederlandse Europarlementariërs. De een had meer contact - "Ik heb intensief contact gehad met de Europarlementariër van mijn eigen fractie om er voor te zorgen dat wij op dezelfde manier aan het touwtje trokken, datgene wat zij deed dat wij dat hier ondersteunden en vice versa..." (# 33) en de ander minder - "Ik geloof dat ik in het Europees Parlement contact heb gehad met de Europarlementariër van de eigen fractie, de liberale fractie" (# 34) - , maar alle Tweede Kamerleden geven aan het contact belangrijk en nuttig te vinden. Het is interessant om te zien dat leden van het Nederlandse parlement proberen hun nationale band te gebmiken om him belangen sterker naar voren te brengen. Dit betekent dat de Tweede Kamerleden zich richten op het contacteren van Nederlandse Europarlementariërs in plaats van de centtale spelers in het EP, zoals (co-)rapporteurs: "..je probeert wel zoveel mogelijk j e broertjes en zusjes in het Europese Parlement op te zoeken, omdat het Nederlandse belang toch iets is wat bindt" (# 33). Contacten met Nederlandse Europarlementariërs worden als belangrijk beschouwd door de Tweede Kamerleden, en worden zelfs als kemmomenten aangeduid. De Tweede Kamerleden zijn daarmee op de hoogte van het feit dat het EP een belangrijke rol speelt in het EU wetgevingsproces. Een opvallende uitkomst van de interviews met de Europarlementariërs is dat zij aangeven beperkt contact te hebben gehad met Kamerleden." )ê hadden wel contact en er werd ook wel informatie uitgewisseld, maar dat was niet zeer intensief" (# 40). Volgens de geïnterviewde Europarlementariërs waren de Kamerleden vooral bezig met wat REACH voor Nederland te betekenen had en richten zij zich teveel op single-issues zoals de beperking van de administtatieve lasten (# 40,41, 42). De Kamerleden misten het mime perspectief op REACH dat wel aanwezig was op Europees niveau. Europarlementariërs hadden de indruk dat Kamerleden de grote lijn misten en te veel op, in hun ogen, details bleven hangen. Dat er afstemming plaatsvond voorafgaand aan algemene overleggen werd bevestigd, maar feit bleef dat de Tweede Kamerleden bij de behandeling van dit grote dossier achter de feiten aanliepen. Geheel verrassend is deze uitkomst echter niet, want ook bij interviews met Kamerleden kwam dit vaker naar voren: ''''Wij hebben bij dit dossier echt verschrikkelijk achter de feiten aangerende" (# 37). Er waren ook formele banden tussen leden van de Tweede Kamer en Europarlementariërs. Op 9 december 2004 heeft Europarlementariër Dorette Corbey (PvdA) op uitnodiging van Tweede Kamerlid Diederik Samsom een debat bijgewoond over de Milieuraad'^^. Staatssecretaris Pieter

'*' Namen van Europarlementariërs die werden genoemd werden zijn Ria Oomen (CDA), Dorette Corbey (PvdA), Hans Blokland (Christenunie/SGP) en Jules Maaten (VVD). '*^ Verslag algemeen overleg van (9 december 2004 Kamershikken II2004/05, 21 501-08, nr. 193) en website Tweede Kamerlid Diederik Samsom: http://www.diederiksamsom.pvda.nl/renderer.do/menuId/54196/ clearState/tiiie/sf/54196/rehuiiPage/54196/itemId/51660/realItemId/51660/pageId/53940/instanceId/54202/.

58

van Geel van VROM was hierbij aanwezig evenals de vaste commissie voor VROM. In het debat geeft Corbey aan dat het van belang is om birmen de EU-Raad de baten van REACH duidelijk te maken, waarbij de verordening gezien moet worden als een kans voor gezondheidswinst en consumentenbelangen. Uit de interviews met de Europarlementariërs blijkt dat er ook indirecte contacten bestonden tussen leden van het Europees Parlement en de bettokken departementen EZ en VROM. Dit punt wordt naar voren gebracht door een van de geïnterviewde Europarlementariërs: "VROM was de trekker van het dossier. Daar zitten veel medewerkers die echt inhoudelijk goed weten waar het over gaat. Zij waren ook vooral technisch zeer goed op de hoogte. EZ was meer van de gevolgen. VROM zat er echt goed in" (# 40). 4.8. Discussie In de concluderende paragrafen van dit hoofdstuk zullen de centrale observaties met bettekking tot de interactie tussen regering en parlement besproken worden. Vervolgens zal een overzicht gegeven worden van de geleerde lessen en de dilemma's die kunnen worden afgeleid uit de bevindingen. In het proces van interactie tussen het parlement en de regering in het kader van het REACH dossier, was het ministerie van VROM de voornaamste speler. Dit komt duidelijk naar voren in het BNC-fiche, wordt bevestigd door de respondenten van het Nederlandse parlement en het EP, en blijkt ook uit het feit dat tijdens de gehele periode van de onderhandeHngen, de uitvoeringsnota en sttategienota van VROM herhaaldelijk temgkomen in de discussies in de Tweede Kamer. De belangrijkste parlementaire speler in het REACH dossier op nationaal niveau was de Tweede Kamer. Ondanks dat deze bevinding in lijn ligt van eerder onderzoek naar de bettokkenheid van het Nederlandse parlement bij EU aangelegenheden, is er een andere bevinding die op gesparmen voet staat met de bestaande hteratuur. Er bestaat een consensus onder politieke wetenschappers dat de vaste Kamerconunissie van Europese Zaken de belangrijkste speler is birmen de Tweede Kamer als het gaat om EU aangelegenheden. Echter, uit onze bevindingen komt naar voren dat in het REACH dossier de vaste commissies voor VROM en EZ een centtale rol hebben gespeeld. Deze observatie bevestigt het beeld van het Nederlandse parlement als een 'working parliament', waarbij de vaste commissies een voorttekkersrol vervullen. Ook het Europese Parlement werkt in toenemende mate via deze vaste commissies, en vertoont daarmee tevens grote gelijkenis met het Duitse 'Arbeitsparliament' . Ook ten tijde van de totstandkoming van REACH werd de behandeling in het EP gedomineerd door de vaste commissies, waarbij de ENVI commissie nauw samenwerkte met de commissies ITRE and IMCO op basis van enhanced cooperation. Voor de Eerste Kamer was birmen dit dossier een kleinere rol weggelegd. Zij stond verder af van de politieke onderhandelingen en was voomamelijk aan het eind van de onderzochte tijdsperiode bettokken bij de behandelmg van de uitvoeringsregel in het kader van REACH. Ten tweede werd er in het omgaan met een technisch complex dossier als het REACH dossier besloten om een onderscheid te maken tussen implementatie en inhoudelijke discussie. Dit was '*^ Westlake (1994). 59

een belangrijk uitgangspunt van de zogenaamde 4-sporenaanpak, en stelde de Tweede Kamer in staat om geïnformeerd te worden over het REACH dossier, en daamaast nauw bettokken te worden bij de uitvoeringsregeHng van de verordening. Onze bevttidingen wijzen er op dat deze aanpak goed heeft gewerkt, ook al waren sommige Tweede Kamerleden niet altijd op de hoogte van de scheiding tussen de inhoud en het proces. Hiemit volgt dat voor het toekomstige gebmik van de 4-sporenaanpak er in een vroeg stadium vastgesteld dient te worden wat de inhoudelijke ambities zijn van de Kamer, zodat de ministeries hier op voort kurmen borduren en hiernaar kmmen handelen. Ten derde vinden de Tweede Kamerleden over het algemeen dat ze voldoende zijn geïnfonneerd over de REACH verordening. Daarbij dient te worden aangetekend dat er een verschil in perceptie is tussen de politieke partijen in de Tweede Kamer over de informatievoorziening. Terwijl centmm-rechtse politieke partijen - behorend tot het 'pro-bedrijfsleven' kamp - hun tevredenheid tonen over de mate van informatievoorziening, uitten de centmm-linkse parlementariërs - behorend tot het 'milieu-gezondheids kamp' - kritiek op de informatievoorziening omtrent de REACH verordening en beoordelen deze als onvoldoende. Met bettekking tot eigen initiatieven van leden van de Tweede Kamer in het kader van REACH, blijkt dat parlementariërs in beperkte mate moties en amendementen hebben ingediend. De rol van de Tweede Kamer is dan ook meer van conttolerende aard geweest, in plaats van pro-actief Naast de percepties over de informatievoorziening, kan er op basis van onze bevmdingen ook een uitspraak worden gedaan over de mate van parlementaire conttole met bettekking tot de totstandkoming van de REACH verordening üi 'Bmssel'. De Tweede Kamer oordeelde dat de agenda's van de bijeenkomsten van de Raad soms te laat arriveerden, en de AO's te dicht op de vergadering van de Raad ingepland werden, zodat de invloed van de AO's op de Nederlandse standpuntbepaling minimaal was. In de onderhandelingen op EU niveau in de Raad wordt Nederlandse bewindspersonen enige flexibiliteit gegund door de Tweede Kamer, waardoor er mimte ontstaat voor het sluiten van compromissen met andere lidstaten. Echter, door deze flexibiliteit en de noodzaak om compromissen te sluiten, kuimen Nederlandse bewindspersonen in de verleiding komen af te wijken van de afspraken gemaakt met de Tweede Kamer over de Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen. Dit verschilt van het Deense systeem van parlementaire conttole, waar een mandaat van de Folketing niet alleen bindend is maar ook meer rigide. Met bettekking tot de interactiepattonen tussen het Nederlandse parlement en het Europese niveau kuimen we opmerken dat de banden met Nederlandse Europarlementariërs als zeer belangrijk worden beschouwd door de Nederlandse Tweede Kamerleden. Echter, de Europarlementariërs hebben duidelijk een andere perceptie en stellen dat de Tweede Kamerleden een gebrek aan kermis, overzicht en visie hadden, en zich uitsluitend beperkten tot wat REACH betekende voor Nederland. Met bettekking tot de kemmomenten valt het op dat deze samenvielen met de informatiemomenten naar de Tweede Kamer toe, georganiseerd door de ministeries van VROM en EZ. Deze informatiemomenten hadden in meer of mindere mate bettekking op REACH, en vonden plaats tijdens de AO's. Deze overleggen worden door de Tweede Kamer aangemerkt als kemmomenten en belangrijk geacht voor de inzet van Nederland in het besluitvormingsproces op EU niveau. Voor de Eerste Kamer was de uitvoeringsregeling een kemmoment, aangezien deze hierbij een wetgevende rol kon spelen.

60

Een algemene conclusie die volgt uit de bevindingen is dat het Nederlandse parlement en het EP niet gezien kuimen worden als homogene actoren. Het blijkt dat het oordeel over de uitkomst van de onderhandelingen met bettekkmg tot het REACH dossier verschilt tussen parlementariërs. Politieke partijen behorend tot het 'pro-bedrijfsleven' kamp beoordelen de uitkomst positiever dan de partijen behorend tot het 'milieu-gezondheids kamp'. 4.9. Geleerde lessen 4.9.1. Wat ging goed in het proces van totstandkoming van REACH? De betrokken departementen hebhen geprobeerd het nationale parlement zo goed mogelijk te informeren. De informatievoorziening van de regering naar het parlement toe wordt over het algemeen gezien als afdoende. Echter, door de complexiteit van het dossier vonden parlementariërs bepaalde zaken moeilijk te volgen. Activiteiten zoals de technische briefing die werd georganiseerd voor de Tweede Kamerleden werd beoordeeld als positief, al is er wel verschil van mening onder parlementariërs over de juiste timing van deze briefing. De voortrekkersrol is door het ministerie van VROM met verve ingevuld, zonder dat de samenwerking met ander spelers werd verwaarloosd. VROM werd gezien als de centtale speler op het nationale niveau, zowel in de ogen van Tweede Kamerleden als van Nederlandse Europarlementariërs. Deze perceptie is gebaseerd op het oordeel dat VROM over zeer grondige technische expertise beschikte inzake het REACH dossier. De samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken wordt ook als positief beoordeeld. Het onderscheid tussen inhoudelijke zaken en implementatie. De 4-sporen aanpak heeft in principe goed gewerkt m het REACH dossier. Deze aanpak kan echter niet als een blauwdruk gezien worden voor elk Europees dossier, aangezien issues met bettekkmg tot inhoud en implementatie vaak door elkaar heen lopen. Hierbij dient opgemerkt te worden dat REACH een verordening is, en als zodanig direct van toepassing op het nationale niveau. Dit verschilt van richtlijnen, die nog omgezet dienen te worden in nationale regelgeving. Zoals blijkt uit bovenstaand overzicht van bevindingen, zijn er verschillende factoren te onderscheiden die goed gewerkt hebben in de Nederlandse werkwijze. Echter, in de volgende paragraaf zullen enkele dilemma's besproken worden die zijn afte leiden uit dit onderzoek en die niet eenvoudig op te lossen zijn. Deze dilemma's zijn niet specifiek voor het REACH dossier, maar zijn inherent aan het uit meerdere lagen bestaande EU besluitvormingsproces. 4.9.2. Enkele dilemma's Het EP is een niet te onderschatten politieke speler. Ook al is het EP niet altijd makkelijk benaderbaar, met politieke groepen georganiseerd langsttansnationalelijnen, het is een cmciale speler op het Em-opese speelveld. Het EP ontleent haar macht aan vetorechten op belangrijke beleidsterreinen, zoals miheu en onderzoeksbeleid. Bovendien, de rol van het EP zal in de nabije toekomst verder versterkt worden door het Verdrag van Lissabon, met uitbreiding van de codecisieprocedure op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, en het gemeenschappelijke landbouwbeleid. Zoals recentelijk is gebleken uit onderzoek'*'*, vallen besluiten in het EP in een vroeg stadium van de co-decisieprocedure, en vinden voor een groot deel plaats in de vaste ' " Neuhold and Settembri, forthcoming.

61

commissies van het EP. Daarbij zijn (co-)rapporteurs van doorslaggevende invloed, zoals ook een aantal keren is gebleken bij de totstandkoming van de REACH verordening. In de praktijk betekent dit dat men zo vroeg mogelijk in het proces aanwezig dient te zijn om mvloed te kimnen uitoefenen. Dit houdt tevens in dat contacten onderhouden dienen te worden met belangrijke spelers birmen het EP die (mogelijk) niet uit Nederland komen (zoals (co-)rapporteurs). Een andere mogelijkheid is om het werk van de belangrijkste spelers, zoals de rapporteur, nauwkeurig te monitoren en vervolgens het nationale spoor van de Raad te volgen om direct met de rapporteur te onderhandelen. Aangezien ook de rapporteur afhankelijk is van technische inzichten, is er een rol weggelegd voor ministeries zoals VROM. Parlementen dienen niet gezien te worden als één speler: Standpunten van parlementen worden niet alleen vastgesteld in haar commissies, maar worden ook m hoge mate bepaald door politieke partijen. Deze spelers hebben verschillende noden als het aankomt op informatievoorzienmg, zoals ook duidelijk naar voren is gekomen tijdens de totstandkoming van de REACH verordening. Voor de regering betekent dit dat zij spelers met volkomen verschillende belangen tegemoet dient te komen, waarbij het rekening houden met bepaalde deelbelangen van de ene politieke partij, tegen de deelbelangen van de andere partij in kan gaan. Parlementariërs zijn geen technische experts en willen vooral controleren op hoofdlijnen. Parlementariërs beschikken niet over de technische expertise om complexe dossiers zoals REACH te volgen, maar dienen tegelijkertijd politieke controle uit te oefenen. Voor dit laatste is technische kermis uiteraard onontbeerlijk. Ook al was de technische briefing m de context van REACH succesvol in het informeren van Tweede Kamerleden, dit betekent niet dat technische briefings als blauwdmk gebmikt kimnen worden voor het informeren van Kamerleden over complexe dossiers. Een grote rol hierbij speelt de veranderende politieke samenstelling van het parlement, waardoor deze minder open voor dit soort technische briefings kan komen te staan. Het feit dat parlementariërs conttole wilden uitoefenen op hoofdlijnen leidde tot de onbevredigende situatie tijdens de totstandkoming van de REACH verordening, dat Kamerleden him rol noch als sturend, nog als 'waakhond' zagen: "...Geen van beiden echt goed. Dat is een soort vlek-op-vlek constructie (# 37). Daarbij komt dat Tweede Kamerleden het REACH dossier als zeer complex beschouwden, zich richtten op issues die ze konden begrijpen, en alleen daar parlementaire conttole over uitoefenden. Het Nederlandse parlement kan slechts in beperkte mate controle uitoefenen over EU aangelegenheden. Volgens de academische literatuur neemt het Nederlandse parlement een middenpositie in wanneer het gaat om het conttoleren van de regermg in EU aangelegenheden. De studie naar de bettokkenheid van het Nederlandse parlement tijdens de totstandkoming van de REACH verordening heeft echter duidelijk gemaakt dat de informatievoorziening naar het parlement toe goed gedoseerd heeft plaatsgevonden. Dit kan als een voordeel gezien worden ten opzichte van andere nationale parlementen, zoals het Oostenrijkse parlement, waar informatie over EU aangelegenheden regehnatig direct naar het parlement wordt gestuurd zonder voorselectie door de verantwoordelijke ministeries. Het Oostenrijkse parlement verdrinkt dan ook regelmatig in de brei aan informatie die aan hen wordt verschaft'*^. Het Nederlandse parlement kan echter niet, zoals het Deense parlement, de regering binden aan een strikt mandaat voor de '*' Tans et al (2006).

62

onderhandelingen in de Raad. Deze meer flexibele werkwijze van Nederland leidt ertoe dat het Nederlandse parlement geen pro-actieve rol op zich neemt wanneer het aankomt op het conttoleren van EU aangelegenheden. Echter, hier dient mogelijk verandering in te komen, aangezien het Verdrag van Lissabon een meer actieve rol van nationale parlementen verlangt. Dit komt met name tot uitdmkking in het recht van nationale parlementen een Commissie voorstel af te wijzen wanneer het in strijd is met het subsidiariteitsprincipe'**. Als parlementen in dit gevai een invloedrijke rol willen spelen in het EU beleidsproces, zullen zij hun posities dienen te coördineren met andere nationale parlementen.

'** Warmeer tenminste eenderde van de stemmen toegewezen aan nationale parlementen wordt bereikt, dan dient de Commissie haar voorstel te herzien. 63

HOOFDSTUK 5 - CONCLUSIE Het doel van het project waarvan dit rapport onderdeel uitmaakt was inzicht te verkrijgen in de wijze waarop Nederland heeft geopereerd in de totstandkoming van REACH. In de deelstudies uitgevoerd door de Universiteit Maastricht stonden interactiepattonen tussen verschillende actoren centtaai. We hebben ons met name verdiept in de wisselwerkmgen tussen de departementen en het Nederlandse en Europese parlement enerzijds en tussen de Nederlandse overheid, de Europese Commissie, de Raad van Mmisters en andere hdstaten anderzijds. Daamaast hebben we de rol van de Nederlandse chemische hidustrie en Nederlandse NGO's verkend. In de voorgaande hoofdstukken is het optteden van Nederland m het REACH proces beschreven en is er inzichtelijk gemaakt hoe de verschillende bettokkenen tegen de rol van Nederland aankijken. Uit de studie van de diverse hiteractiepattonen komen verschillende aandachtspunten en lessen voor de toekomst naar voren. Dit afsluitende hoofdstuk vat deze pimten samen. 5.1. Bevindingen Uit de analyse die ten grondslag hgt aan hoofdstuk 3 en 4 komen een groot aantal bevmdingen naar voren. In onderstaande twee subparagrafen zijn de voomaamste bevindingen weergegeven. Daarbij dient te worden opgemerkt dat verschillen tussen de onderzoeks'vragen die centtaai staan in hoofdstuk 3 en 4, een effect hebben op de manier waarop beide hoofdstukken zijn gestmctureerd. Voor hoofdstuk 3 konden de onderzoekers al snel de bevindingen indelen üi drie sttategieën, namelijk, kermisstrategie, netwerkvormingsttategie, en voorzitterschapsttategie. Bij hoofdstuk 4 echter, was het niet mogelijk om dhect meer algemene pattonen te onderscheiden. Er is daarom gekozen de instituties die naar voren komen m de onderzoeksvraag van hoofdstuk 4 als uitgangspunt te nemen, en hun rol en interactiepattonen te beschrijven en duiden. Deze verschillen in stmctuur komen ook duidelijk naar voren in onderstaande rapportage van bevmdmgen. 5.1.1. Nederland op het Europese toneel Uit onze analyse van de manier waarop de Nederlandse overheid op het Europese REACH toneel heeft geacteerd alsmede uit de perceptie hierop van andere partijen, blijkt dat Nederland een actieve houding heeft aangenomen en voor een overkoepelende aanpak koos. Daarbij zijn een drietal sttategieën ingezet: a. de kennissttategie; b. de sttategie van netwerkvorming; c. reahstisch en pragmatisch voorzitterschap. Mede door het Nederlandse SOMS programma had de Nederlandse overheid goede dossierkermis en een kermisvoorsprong ten opzichte van andere lidstaten. Die kennisvoorsprong had zowel bettekking op technische kennis over chemicahën als op kennis van chemicahënbeleid. Deze rol werd versterkt door de parttime detachering van een zeer deskundige VROM-ambtenaar. Daamaast kon Nederland vanwege deze voorsprong al vroeg haar inzet voor de onderhandelingen bepalen. In samenhang met deze kennissttategie ontwikkelde Nederland een open werkhouding naar andere lidstaten toe. Dat behelsde een pragmatische en behulpzame houdmg, het creëren en benutten van bilaterale contacten en andere samenwerkingsmomenten, zoals door Nederland georganiseerde cursussen en workshops, ttainingen georganiseerd door de Europese Commissie en Competent Authority Meetings, en het vormen van wisselende coahties in de Raad van Mmisters. Deze houding en daamit voortvloeiende samenwerking schraagden het Nederlandse stteven om tot een werkbare verordening te komen. Een 64

deel van de contacten maakte onderdeel uit van de voorbereiding op het Nederlandse voorzitterschap. Dit voorzitterschap viel samen met de eerste tekstonderhandelingen over de ontwerpverordening REACH. In het verlengde van de kennisstrategie en de netwerkvormmgstrategie, koos Nederland in dit dossier voor een pragmatische en reahstische mvuUing van het voorzitterschap. Nederland slaagde erin om de discussie te stmctureren en vond een goede balans tussen de nationale inbreng en de taken als voorzitter. Ook hier werd de kennisvoorsprong benut ten behoeve van het faciliteren van het beleidsproces. Ten slotte lijkt de mtensieve samenwerkmg tussen gelijkgezinde opeenvolgende voorzitterschappen (Nederland, Luxemburg en het Verenigd Konmkrijk) een stimulerende rol gespeeld te hebben in de totstandkoming van REACH. De combinatie van de gehanteerde sttategieën heeft ertoe geleid dat Nederland een gewaardeerde rol in de totstandkoming van REACH heeft gespeeld; Nederland heeft meer gewicht in de schaal gelegd dan op basis van grootte verwacht kon worden. Toch zijn er enkele kanttekeningen te plaatsen. De Nederlandse aanpak was ten dele vergelijkbaar met die van het Verenigd Koninkrijk, maar met een belangrijk verschil. Waar Nederland lang door de nationale bril (SOMS) naar REACH bleef kijken, koos het Verenigd Koninkrijk voor een meer Europese en meer flexibele benadering. Nederland is pas ten tijde van het voorzitterschap ge-switched naar een meer Europe minded en flexibele werkhouding. Diverse bettokkenen hebben gesuggereerd dat als Nederland eerder SOMS als referentiepunt voor REACH had kunnen loslaten, Nederland nog beter gebmik had kunnen maken van de koploperpositie. 5.1.2 Relatie beleid en parlementen Uit onze analyse van de wisselwerking tussen nationaal parlement, regering en departementen en tussen het Nederlandse en het Europees parlement worden verschillende mteractiepattonen zichtbaar. Confomi wat op basis van de literatuur verwacht mocht worden, speelt de Tweede Kamer ttl REACH een prominentere rol dan de Eerste Kamer. Ondanks dat verschillende departementen werden geïdentificeerd m het BNC-fiche als bettokkenen, zijn VROM en EZ het meest actief geweest m de richtmg van de volksvertegenwoordiging. Zo werden de door de departementen voorbereide stukken consequent agendapunten in de algemene overleggen tussen Tweede Kamer en regering. De commissies birmen de Tweede Kamer die mzake REACH een rol hebben gespeeld, zijn de drie vaste commissies voor Europese Zaken, Economische Zaken en Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en MiHeubeheer. Ten tijde van de totstandkomingsprocedure van REACH zijn er in totaal 18 overleggen geweest, waarin 17 Kamerleden zich geroerd hebben, waarvan slechts 6, afkomstig uit de SP, PvdA, CDA en W D , als actief te kwahficeren zijn. Daarbij is het opvallend dat de vaste commissies voor VROM en EZ een grotere rol hebben gespeeld dan de vaste commissie voor Europese Zaken. Een belangrijke implicatie voor de bettokkenheid van het nationale parlement bij het REACH dossier was dat Nederland werd geconfronteerd met de situatie dat de uitvoeringstermijn in eerste instantie op 20 dagen werd gesteld. Birmen die korte termijn kan geen uitvoeringsregelgevmg, dat wil zeggen nationale regelgeving die bettekking heeft op de implementatie van de Europese verordening, tot stand gebracht worden. Er waren twee mogelijkheden: 1) versnelde implementatie, of 2) het creëren van regelgeving op wetsniveau, waarbij er wel een rol weggelegd was voor het parlement in de implementatie van REACH. De regering hechtte waarde aan de rol van het parlement, dus werd voor de tweede optie gekozen. De consequentie hiervan was dat Nederland al 65

met de uitvoeringsregelgeving aan de slag wilde, terwijl de REACH verordenmg niet definitief was vastgesteld. Deze problemen werden ondervangen door de zogenaamde 4-sporenaanpak, wat onder andere inhield dat de inhoudelijke discussie over de verordenmg werd gescheiden van de goedkeuring van de uitvoeringsregelgeving. Het gevolg was dat de Tweede Kamer veelvuldig over REACH geïnformeerd werd door de ministeries van VROM en EZ, en dat de Tweede Kamer zich richtte op het conttoleren van de uitvoeringsregelgeving van de verordening. De reikwijdte van het REACH dossier bood mimte voor twee verschiUende politieke perspectieven, te weten milieu en gezondheid aan de ene kant en een pro-bedrijfsleven attitude anderzijds. Belangrijkste zorgen m het pro-bedrijfsleven kamp waren het afiiemende concurrentievermogen van de industrie, administratieve lasten en de gevolgen voor het MKB. Naast het politieke overleg hebben de departementen een technische briefing georganiseerd om Tweede Kamerleden nog beter te informeren. Het oordeel van Kamerleden over de REACH verordenmg correleert met de poHtieke stellingname: de actieve Kamerleden uit het pro-bedrijfsleven kamp zijn overwegend positief, terwijl de actieve Kamerleden uit de milieu/gezondheid hoek kritischer waren. Mogelijk hangt dit ook samen met de inhoud van de verordenmg. Volgens de geïnterviewde Kamerleden is het punt van admmistratieve lasten adequaat geadresseerd m REACH, terwijl de respondenten van menmg verschiUen m hoeverre de zorgen vanuit mUieu/gezondheidsperspectief een plaats hebben gekregen. Gezien het feit dat er sprake is van ex-post interviews, is het zeer wel mogelijk dat het m de interviews geventileerde oordeel over de mformatievoorzienmg wordt gekleurd door het politieke oordeel over REACH. In een dergelijke situatie is het ook moeUijk te bepalen wie weUce informatiebehoefte heeft. Een onduidelijke informatiebehoefte, de complexiteit van het dossier en het politieke oordeel over REACH zouden kunnen verklaren waarom, ondanks dat het kabinet ervoor koos het parlement wel bij REACH te bettekken en VROM en EZ het parlement langs verschülende wegen mformeerden, toch ontevredenheid over de eigen rol en de informatievoorzienmg doorklinken m de interviews met een aantal Kamerleden. Een andere opvallende observatie is dat de geïnterviewde Tweede Kamerleden erg positief zijn over contacten met Nederlandse Europarlementariërs, terwijl de geïnterviewde EP-bettokkenen zich niet herkeimen in het beeld van frequent contact. Daarnaast uitten de geüiterviewde EP-bettokkenen twijfels over de mate waarin de Tweede Kamer op de hoogte was van de stand van zaken in het REACH dossier. 5.2. Aandachtspunten en lessen voor de toekomst Nederland neemt als kleine hdstaat een bescheiden rol m bmnen het Europese krachtenveld. Toch is Nederland m het REACH dossier in staat geweest verhoudingsgewijs veel gewicht hi de schaal te leggen op EU niveau ('punching above its weight'). Dat gewicht is de resultante van sttategische keuzes en het herkermen en grijpen van kansen. Echter, een aantal van deze kansen bemsten op toeval, zoals de timing van het Nederlandse voorzitterschap, de opeenvolging m het voorzitterschap van gelijkgestemde lidstaten, de gelegenheid een Nederlandse ambtenaar te detacheren en de uitzonderlijke situatie dat een parttime detachering werd toegestaan. Hiemit volgt dat bepaalde succesfactoren niet afdwingbaar zijn m toekomstige situaties. Met de wijsheid achteraf gevoed door de analyse in de voorgaande hoofdstukken kuimen ook wel enkele gemiste kansen geïdentificeerd worden. SOMS bood Nederland een stevig vertrekpunt, maar

66

kreeg volgens enkele respondenten'*'' in een bepaalde fase üi het onderhandelingsproces het karakter van een blauwdruk. Ook al heeft het ministerie van VROM nooit de mtentie gehad SOMS als 'blauwdruk' voor REACH te presenteren, en is er eerder sprake geweest van een 'referentiepunt', de perceptie van bettokkenen uit andere lidstaten doet vermoeden dat de status van SOMS duidelijker voor het voetHcht gebracht had kurmen worden. Achteraf bezien was het dus verstandiger geweest als Nederland hi de inhoudelijke discussies over REACH beter had gecommuniceerd dat SOMS diende als een referentiepunt. Hierdoor had de strategie meer flexibel, meer pragmatisch en met meer oog voor de regels van het Europese beleidsvormingsproces ingezet kunnen worden. De bevindingen suggereren dat Nederland een actieve en gewaardeerde rol heeft gespeeld in de totstandkoming van REACH. Dit is de resultante van strategische keuzes enerzijds en het herkennen en grijpen van kansen anderzijds. De volgende algemene succesfactoren kurmen geïdentificeerd worden naar aanleiding van de studie van de REACH casus: A. De kennissttategie vergt een voorsprong ten aanzien van zowel de technische inhoud als het beleidsterrein. De SOMS/REACH casus suggereert dat een nationaal programma ter voorbereiding van het Europese ttaject een manier is om een dergelijke voorsprong te nemen. B. Voor een kleine lidstaat lijkt de combinatie van de kennis- en netwerkvormingsttategie (met andere woorden: zorg dragen voor een sttategische verspreidhig van de aanwezige kennis) effectief om serieus genomen te worden als gesprekspartner aan de onderhandelingstafel. Nederland heeft door een dergelijke combinatie van strategieën relatief veel invloed uit kimnen oefenen tijdens het REACH beleidsproces. C. De reahstische en pragmatische houding van Nederland als voorzitter van de Raad is positief gewaardeerd. Ten behoeve van de procesmatige voortgang van het REACH dossier initieerde Nederland in de AHG het werken met een voetnotendocument en 'werkdocumenten' om de verordening te bespreken. Deze werkwijze is op zowel nationaal als Europees niveau gewaardeerd als een belangrijk instmment voor een gestmctureerd voorzitterschap. In dit kader waren de Nederlandse rolverdeling van een woordvoerder ondersteund door een nationale expert, de open houding van Nederland tijdens haar voorzitterschap, en het aamnoedigen van voorstellen van nieuwe lidstaten van groot belang. Uit de studie naar de totstandkommg van REACH komen ook enkele purifén en dilemma's naar voren waar rekenmg mee gehouden dient te worden bij het bepalen van de Nederlandse inzet in toekomstige Europese dossiers: A. De departementen, de regering en de volksvertegenwoordiging, zouden bij toekomstige dossiers in nog sterkere mate van meet af aan de positie en de agenda van de Commissie en overige lidstaten zorgvuldig m de gaten dienen te houden via contacten, interactie en temgkoppeling. Dat is nodig om zorg te kunnen dragen voor een goede balans tussen het behartigen van de nationale belangen en wensen enerzijds en de Europese politieke realiteit anderzijds. B. Het EP is een niet te onderschatten politieke speler, zeker gezien het feit dat de rol van het EP in de nabije toekomst verder versterkt zal worden door het Verdrag van Lissabon. Tevens dient er rekening gehouden te worden met het feit dat besluiten in het EP al in een vroeg '*^ De respondenten met deze perceptie maakten deel uit van de vertegenwoordiging van andere lidstaten en hebben geparticipeerd in de onderhandelingen over de REACH verordening.

67

stadium van de co-decisieprocedure vorm krijgen. In de praktijk betekent dit dat men zo vroeg mogelijk in het proces aanwezig dient te zijn om invloed te kurmen uitoefenen. Dit houdt tevens in dat contacten onderhouden dienen te worden met belangrijke spelers bmnen het EP, zoals (co-)rapporteurs. Het hiformeren en bettekken van het nationale parlement in complexe, langlopende Europese dossiers is geen sinecure. Dit is een belangrijk inzicht met het oog op het Lissabon Verdrag waarin de rol van de nationale parlementen sterk wordt uitgebreid in het EU beleidsvormingsproces. Onze bevmdingen over de rol van het Nederlandse parlement in REACH suggereren dat hier hi de toekomst een uitdaging ligt voor de Tweede Kamer als het aankomt op haar conttolerende rol naar de regering toe.

68

REFERENTIES CEFIC (2008a). 'Facts and Figures. Profile of the Chemical Industry'. Geraadpleegd op 16 febmari 2008: http://www.cefic.org/factsandfigures/levelQ2/profile index.html CEFIC (2008b). 'About us'. Geraadpleegd op httt3://www.cefic.be/Templates/shwStorv.asp?NID=479&HID=388.

28

januari

2008:

Competent Authorities (2007). 'Report of the ad-hoc meeting of the Competent Authorities for the implementation of Council regulation 793/93 on the evaluation and conttol of existing substances', Amsterdam. Corbett, R., Jacobs, F. and Shackleton, M. (2005). The European Parliament, 6^ ed. London: John Harper. Cox, Gary W. (2006). 'The organization of democratic legislatures', in Bary R. Weingast 8c Donald A. Wittman (eds.), The Oxford Handbook of Political Economy, Oxford: Oxford University Press, 141-161. Council of the European Union (2003). 'Multi-annual sttategie programme 2004-2006' (draft). Council of the European Union (2004). 'Interinstitutional File from the Presidency to Coreper/Council'. 15499/04. Council of the European Union (2004). 'Note from the United Kingdom delegation to Ad-hoc Working Party on Chemicals'. 5285/04. Council of the European Union (2005). 'Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Covmcil conceming the Registtation, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (REACH)'. 11844/06. Deparhnent for Environment Food and Rural Affairs (2002). 'New EU Chemicals Sttategy Position Statement by the UK Govemment and the Devolved Administtations'. London, december 2002. Directoraat Generaal Milieubeheer: directie Stoffen, Afvalstoffen, Sttalhig, Afdeling Stoffen en Normstelling (datum onbekend). 'Witboek Sttategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen'. DGM/SAS/2001040921. EEB (2008). 'Members Netheriands'. http://'wvyw.eeb.org/members/netherlands.html.

Geraadpleegd

op

18

maart

2008:

EEB, Greenpeace, Friends of the Earth Europe (2008). 'Chemical Reaction. REACH for a Toxics-Free Future: Online Action'. Geraadpleegd op 24 maart 2008: http://www.chemicalreaction.org/. Europese Commissie (2002). 'Kennisgeving van notificatie', 2002/0292/NL. 69

European Commission (2006). 'Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europaische Parlament, den Europaischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 14.11.2006. Sttategische Überlegungen zur Verbesserung der Rechtsetzmig in der Europaischen Union'. COM (2006) 689. European Commission (2007a). 'REACH Regulation - Public ConsuUation'. Geraadpleegd op 15 januari 2008: http://ec.europa.eu/entemrise/reach/consultation en.htm. European Commission (2007b). 'CONNECS. European Environmental Bureau'. Geraadpleegd op 12 juni 2007: http://ec.europa.eu/civil societv/coneccs/detail.cfm?CL=en&organisation_id=38. Europees Parlement en de Raad (1998). 'Richtlijn 98/34/EG'. Publicatie van de Europese Gemeenschappen. Em:opees Parlement en de Raad (2006). 'Regulation (Ec) No 1907/2006 conceming the Registtation, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals'. Official Joumal of the European Union. Greenwood, J. (1997). Representing Interests in the European Union. London: Macmillan Press Ltd. Hayes-Renshaw, F. (2006). 'The Coimcil of Ministers', in: Peterson, J, Shackleton, M. (eds.), The Institutions of the European Union. Oxford University Press, pp. 60-81. Hegeland, H. and Neuhold, C. (2002). 'Parliamentary participation in EU affairs in Austria, Finland and Sweden: Newcomers with different approaches', in: European Integration online Papers (EioP), Vol. 6 (2002) N° 10. Hix, S., Noury, A., Roland, G. (2006). Democratic Politics in the European Parliament, Cambridge: Cambridge University Press. Instituut Clingendael (2008). 'Stof tot nadenken. Nederlandse belangenbehartiging in het Europese stoffenbeleid', Eindrapport EVA-REACH, VROM. Jönsson, C , Sttömvik, M. (2005). 'Negotiations in Networks', in: Elgsttöm, O., Jönsson, C. (eds.), European Union Negotiations Processes, Networks and Institutions. London: Routiedge, pp. 13-28. Keulen, van M. (2007). 'Retour Bmssel-Den Haag: Europees bestuur en Nederlandse belangen', ül Van der Vleuten, A. (ed.) De bestuurlijke kaart van de Europese Unie, Coutinho: Bussum, pp.241-256. Kwaasteniet, M., De Graaf, R., Goezinne, B., Bosscher, P., Van Lierop, L. (2007). 'De strijd voor de gestteepte naaktslak: de rol van de (milieu)expert bij de totstandkoming van Europese richtlijnen', Den Haag, IML 15 eindopdracht. 70

Kwisthout, J.K.B.H., Swart-Bodrij A.H. & Woldendorp H. (2007). 'De uitvoeringswet REACH: stof tot nadenken over de uitvoering van Europese verordeningen', Nederlands Tijdschrift Europees Recht 2007, Jaargang 13, nr. 7/8, p. 141-151. Mamadouh, V. and Raunio, T. (2003). 'The Committee System: Powers, Appointments and Report Allocation' Journal of Common Market Studies Vol. 41, No. 2, pp. 333-51. Maurer, A., Wessels, W. (eds) (2001). 'National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers?', Baden-Baden: Schriften des Zentrums fur Europaische Integrationsforschung (ZEI), Nomos Verlagsgesellschaft. Ministerie van VROM (1999). 'Future Eiuropean Chemicals Policy', Report Brainstorming session 1 6 - 17 December 1999. Leidschendam. Ministerie van VROM (2000). 'Sttategy On Management Of Substances, Report Workshop CEFIC - VNCI - VROM 28 - 29 June 2000. Den Haag. Ministerie van VROM (2001). 'Sttategienota Oragaan Met Stoffen', Den Haag. Ministerie van VROM (2001). 'Workshop European Chemicals policy', 7 December 2001. Scheveningen. Ministerie van VROM (2002). 'Report of the Workshop on EU chemicals poHcy', 24-25 January, Leidschendam. Ministerie van VROM (2004). 'Sttategiedocument REACH ten behoeve van het Voorzitterschap NL 2^'helft'. Ministerie van VROM (2004). 'Uitvoeringsnota SOMS: Nederlands stoffenbeleid in intemationaal perspectief. Den Haag. Ministerie van VROM (2005). 'Raising awareness and promoting preparations for the implementation of the REACH regulation in Estonia', Project report. Den Haag. Ministerie van VROM (datum onbekend). 'Kaderinstmctie REACH'. Ministerie van VROM (datum onbekend). 'Suggesties voor taakstellmg, opzet, organisatie, taakverdeling, te behandelen onderwerpen, etc'. Ministerie van VROM (datum onbekend). 'REACH als voorbeeld voor "Beter omgaan met Bmssel'", Neuhold C. and Settembri, P. (forthcoming). 'Achieving consensus through committees: Does the European Parliament manage?', Journal of Common Market Studies, Accepted for publication in December 2007.

71

Persson, T. (2005). 'Democratizing European Chemicals Policy Lessons from the open consuhation on REACH', Paper prepared for the Workshop on "The Institutional Shaping of EUSociety Relations" University of Mannheim, Mannheim Centte for European Social Research MZES October 14-15,2005. Princen, S. (2007). 'Europese besluitvorming', in Van der Vleuten, A. (ed.) De bestuurlijke kaart van de Europese Unie, Coutinho: Bussum, pp.71-86. Raunio, T. (2005). 'Holding Governments Accountable in European Affairs: Explaining CrossNational Variation', in: Journal ofLegislative Studies, Vol. 11, No. 3-4, pp. 319-342. Suvarierol, S., Van den Berg, C. (2008). 'Bridge Builders or Bridgeheads in Bmssels? The Worid of Seconded National Experts', in Geuijen, K.,'t Hart, P., Princen, S., and YesiUcagit, Y. (eds) The New Eurocrats, Amsterdam University Press, pp. 103-127. Tans O., Zoethout C. and Peters J. (eds.) (2006). National Parliaments and European Democracy. A Bottom-up Approach to European Constitutionalism, Groningen : Eittopa Law Publishing. Shackleton, M. (1999). 'The Politics of Codecision', Journal of Common Market Studies, Vol. 38, No. 2, pp. 325-42. Slaughter, A-M. (2004). A New World Order, Princeton University Press. Smulders, M. (2008). 'De invloed van de door Nederland georganiseerde workshop over de REACH impact studies op de totstandkoming van de REACH Verordening'. Den Haag 2008. Van der Wielen, A. (2003). 'Verslag bilateraal gesprek met UK delegatie', DGM/SAS/SN. Van der Wielen, A. (2005). 'REACH m the CouncU: Results of the NL Presidency and planning LU Presidency', presentatie Bmssel 16 maart. VNCI (2007). 'Annual report 2006'. Geraadpleegd op 14 febmari 2008: http://www.vnci.nl. VNCI (2008). 'Chemical industry exhibits an excellent performance in 2007', The Hague, 11 December 2007. Geraadpleegd op 14 febmari 2008: http://www.vnci.nl/. VNO-NCW (2008). 'VNO-NCW in brief - The voice of Dutch business'. Geraadpleegd op 14 febmari 2008: http://www.vno-ncw.nl/web/show/id=^96470. VROM (2004). 'Dutch substances policy in an intemational perspective. Memorandum on implementation of SOMS', Geraadpleegd op 14 febmari 2008: http://www2.vrom.nl/pagina.html?id=7386. WECF (2004). 'Activity Report 2004. Looking back at WECF in 2004 and 2003', geraadpleegd op 11 febmari 2008: www.wecf.org.

72

WECF (2006), 'Activity Report 2005. Overview of WECF's accomplishments in 2005'. Geraadpleegd op 11 febmari 2008: www.wecforg. Westlake, M. (1994). A Modern Guide to the European Parliament. New York: Pinter Publisher. Witmond, B, Groot, S., Groen, W, Dönszehnann, E. (2004). 'EU2004REACH. The impact of REACH. Overview of 36 studies on the impact of the new EU chemicals policy (REACH) on society and busmess', The Hague: Ministry for Foreign Trade/ Ministry for Housing, Regional Development and the Envfronment.

73

BIJLAGE 1 - OVERZICHT GEÏNTERVIEWDEN Hoofdstuk 3 # 1. 29/11/07 & 12/12/07. Ambtenaar Ministerie van VROM / gedetacheerde ambtenaar bij COM/DGENV. # 2. 04/12/07. Twee ambtenaren Ministerie van VROM (dubbel interview). # 3. 19/12/07, Ambtenaar Ministerie van Economische Zaken. # 4. 23/01/08. Ambtenaar Ministerie van VROM (ook gesproken bij # 2). # 5. 28/02/08. Vertegenwoordiger RIVM. # 6. 30/01/08. Vertegenwoordiger Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging. # 7. 21/01/08. Ambtenaar Malta. # 8. 24/01/08. Ambtenaar MaUa. # 9. 28/01/08. Vertegenwoordiger COM/DGENV. # 10. 06/02/08. Ambtenaar Slovenië. #11. 07/02/08. Vertegenwoordiger COM/DGENV. # 12. 14/02/08, Vertegenwoordiger COM/DGENV. #13. 18/02/08. Gedetacheerde Duitse ambtenaar bij COM/DGENV. # 14. 22/02/08. Ambtenaar Duitsland. #15. 25/02/08. Gedetacheerde Duitse ambtenaar bij COM/DGENT. #16. 28/02/08. Vertegenwoordiger Raadssecretariaat. # 17. 28/02/08. Vertegenwoordiger COM/DGENV. #18. 29/02/08. Ambtenaar Duitsland. # 19. 29/02/08. Gedetacheerde Duitse ambtenaar bij COM/DGENT. #20. 10/03/08. Ambtenaar Verenigd Koninkrijk. # 21. 10/03/08. Ambtenaar Zweden. # 22. 18/03/08. Ambtenaar Zweden. # 23. 19/03/08. Ambtenaar Verenigd Koninkrijk. # 24. 27/03/08. Ambtenaar Denemarken. #25. 28/03/08. Vertegenwoordiger COM/DGENT. Interview afgenomen door Instituut Clingendael. # 26. 31/03/08. Ambtenaar Verenigd Koninkrijk. # 27. 08/04/08. Vertegenwoordiger RIVM/ Vertegenwoordiger Commissie/ JRC. # 28. 06/05/08. Ambtenaar Finland. # 29. 06/05/08. Vertegenwoordiger Europese Chemicaliën Agentschap. Hoofdstuk 4 # 30. 04/12/2007. Ambtenaar Ministerie van VROM. #31. 04/12/2007. Ambtenaar Ministerie van VROM. # 32. 29/12/2007. Ambtenaar Ministerie van EZ. # 33. 06/02/2007. Volksvertegenwoordiger Tweede Kamer. # 34. 11/02/2007. Volksvertegenwoordiger Tweede Kamer. #35. 15/02/2007. Volksvertegenwoordiger Tweede Kamer. # 36. 26/02/2008. Volksvertegenwoordiger Tweede Kamer. # 37. 03/03/2008. VoUcsvertegenwoordiger Tweede Kamer. #38. 06/05/2008. Volksvertegenwoordiger Eerste Kamer. # 39. 28/06/2006. Co-rapporteur Europees Parlement.

74

# 40. 14/03/2008. Assistent van Nederlands lid Europees Parlement. #41. 18/03/2008. Nederiands lid van het Europees Pariement. # 42. 21/03/2008. Voormalig assistent van Nederlands lid Europees Parlement. Bijlage 3 # 43. 20/02/2008. Vertegenwoordiger VNCI. # 44. 12/02/2008. Vertegenwoordiger Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging. # 45. 09/04/2008. Vertegenwoordiger Stichting Natuur en Milieu. # 46. 14/02/2008. Vertegenwoordiger CEFIC. # 47. 08/02/2008. Vertegenwoordiger koepelorganisatie Duitse Chemische industrie (VCI). # 48. 20/02/2008. Vertegenwoordiger WWF Europa. # 49. 15/02/2008. Vertegenwoordiger VNCI. # 50. 08/04/2008. Vertegenwoordiger Greenpeace Nederland. #51. 09/04/2008. Vertegenwoordiger WECF.

75

BIJLAGE 2 - TABELLEN TIJDSLIJN Tijdsliin nationaal parlement

/overheid

Jaartal

Datum / periode

Omschrijving kernmoment

Motivatie l(ernmoment

Bronnen

1997

december

Vragen Minister De Boer Milieuraad

NL vraagt aandacht voor de uitvoering van de verordening bestaande stoffen

2000

28-29 juni

Workshop Strategy On Management of Substances (CEFIC-VNCI-VROM)

2001

22 maart

Brief bij de aanbieding van de nota "Strategienota Omgaan met Stoffen"

2001

april

2001

13 juni

Brief Witboek van Ministers Jorritsma (EZ) & Pronk (VROM) aan Commissie/Ministers van Milieu & Industrie v/d Europese lidstaten Algemeen Overleg met minister VROM (Pronk) en de vaste commissie VROM over Strategienota omgaan met stoffen

Workshop met als doel om CEFIC te informeren of de ideeën en richting van het SOMSprogramma o,a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzalte SOMS Officiële kritiek op het witboek

Europese Unie, de Raad, 13208/97, 8 december 1997. Uitvoering Verordening (EEG nr. 793/93) Report workshop CEFIC-VNCI - VROM, 2 8 29 juni 2000

2001

3 juli

Verschillende moties (Kamerleden Feenstra, Poppe 2x, Van den Akker en Van der Steenhoven) over: - het opstellen van een lijst van stoffen die aanleiding geven tot zeer ernstige zorg; - een college toelating stoffen dat alle nieuwe stoffen op hun risico toetst voordat ze op de markt gebracht worden; - vastlegging van de stofeigenschappen voor iedere gevaarscategorie volgens criteria OSPAR-verdrag - een opstelling van de meest

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in visies Kamerleden

Kamerstukken 11,2000/01,27 646, nr. 1-2

Idem.

Kamerstukken 112000/01,27 646, nr. 9

Kamerstukken II 2000/01,27 646, nr. 3 t/m 7

'*^ Verslagen van algemene overleggen, verslagen van Milieuraad of Raad voor Concurrentievermogen en geaimoteerde agenda's zijn alleen in deze tijdslijn opgenomen wanneer REACH daarin ook aan de orde kwam.

76

gevaariijke stoffen en overieg met het bedrijfsleven over te nemen maatregelen; - maatregelen tegen stoffen waarvan de schadelijkheid nu al vaststaat volgens lijsten OSPARverdr. en Gezondheidsraad. Gewijzigde motie (Van den Akker en Feenstra) over het opstellen van een lijst van stoffen die aanleiding geven tot zeer emstige zorg Verslag algemeen overieg van 13 juni 2001

2001

5 juli

2001

24 juli

2001

31 juli

Brief minister VROM (Pronk) met het verslag van de Milieuraad van 7 juni 2001 te Luxemburg

2001

21 december

Brief+ 1° Voortgangsrapportage Uitvoering Strategie Omgaan met Stoffen

2002

24-25 januari

Workshop on EU chemicals policy Leidschendam

2002

7 maart

2002

26 maart

Algemeen overleg met minister VROM (PronkI) en de vaste commissie VROM over o.a.: - de brief van 21 december 2001 inzake voortgangsrapportage Uitvoering Strategie Omgaan met Stoffen, met betrekking tot het nieuwe stoffenbeleid (VROM2001-1285) Verslag algemeen overleg op 7_ maart 2002

2002

8 oktober

Brief+ 2" voortgangsrapportage Uitvoering Strategie Omgaan met Stoffen

77

o.a. vanwege inzicht in visie Kameriid

Kamerstukken II 2000/01,27 646, nr. 8

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake SOMS Door NL georganiseerde workshop over de onhwikkeling van ideeën en praktijken in lidstaten sinds het verschijnen van het witboek. o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

Kamerstukken II 2000/01,27 646, nr. 9

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake SOMS

Kamerstukken II 2001/02, 27 646, nr. 10

Kamerstukken II 2000/01,21 501-08, nr. 136

VROM-20011285) VROM 010745/h/12-01 17538/187 Rapport

Kamerstukken IL2001/02, 27 646,nr.10

VROM -02-0941 VROM 020602/10-02 21774/206

2002

11 november

Brief staatssecretaris EZ (Wijn) met de geannoteerde agenda van de Raad voor Concurrentie vermogen van 26 november 2002

2003

januari

2003

29 januari

Interdepartementale voorbereiding NL EU Vz-schap Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) bij het verslag van de EUMilieuraad op 9 december 2002 te Brussel

2003

09 april

2003

10-11 april

2003

15 april

2003

13 mei

2003

16 mei

2003

28 mei

1 2003

05 juni

2003

10 juli

2003

17 september

Strategie SOMS internationaal: Bilateraal gesprek ihkv NL Vzschap met Groot-Brittannië (Milieu) Strategie SOMS internationaal: Bilateraal gesprek ihkv NL Vzschap met Italië (Milieu) Strategie SOMS internationaal: Bilateraal gesprek ihkv NL Vzschap met Frankrijk (Milieu) Strategie SOMS internationaal: Bilateraal gesprek ihkv NL Vzschap met Duitsland (Milieu) Strategie SOMS internationaal: Bilateraal gesprek ihkv NL Vzschap met leriand (Milieu) Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met de geannoteerde agenda van de Milieuraad op 13 juni 2003 ter voorbereiding op AO van 5 juni 2003

Algemeen overleg met staatssecretaris VROM (Van Geel) met de vaste commissie VROM, o.a. over - het verslag informele Raad Milieu van 3 en 4 mei 2003 te Athene; - de agenda Milieuraad van 13 juni 2003 (21 501-08, nr. 166) Verslag algemeen overieg van 5. iuni 2003

Brief minister EZ (Brinkhorst) met de geannoteerde agenda van de Raad voor Concunentie vermogen van 22 september 2003

78

o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer

Kamerstukken II 2002/03, 21 501-30, nr. 8

o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau

Kamerstukken II 2002/03, 21 501-08. nr. 160

Verslag.

Verslag.

Verslag.

Verslag.

Verslag.

o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerleden en contactmoment met bewindspers.


o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer




2003

20 oktober

2003

23 oktober

2003

31 oktober

2003

14 november

2003

18 november

2003

21 november

2003

5 december

2003

16 december

2003

18 december

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met de geannoteerde agenda van de Milieuraad op 27 oktober 2003

o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer Algemeen overleg met o.a. vanwege inzicht in visies staatssecretaris VROM (Van Geel) en de vaste commissies Kamerieden en contactmoment VROM en EZ, over onder andere met het stoffenbeleid bewindspers. Brief minister EZ (Brinkhorst) met o.a. wanneer de geannoteerde agenda van de stond REACH RvC van 10 november 2003 t.b.v. op de agenda en tijdstip van het algemeen overieg van 5 november 2003 verzending agenda naar de Kamer Brief minister EZ (Brinkhorst) met o.a. wanneer de geannoteerde agenda van de stond REACH Raad van 26 en 27 november op de agenda en tijdstip van 2003 verzending agenda naar de Kamer Brief minister EZ (Brinkhorst) met o.a. vanwege het verslag van de Raad voor inzicht in Concurrentievermogen van 10 informatienovember 2003 voorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau Verslag algemeen overieg van 23. o.a. vanwege oktober 2003 inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. Brief staatssecretaris VROM (Van o.a. vanwege Geel) met het verslag van de inzicht in Milieuraad in Luxemburg op 27 informatieoktober 2003 voorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau Brief staatssecretaris VROM (Van o.a. wanneer Geel) met geannoteerde agenda stond REACH Milieuraad 22 december 2003 op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer Algemeen overleg met o.a. vanwege staatssecretaris VROM (Van inzicht in visies Geel) en de vaste commissies Kamerieden en van VROM en EZ over o.a.: contactmoment - de brief van de staatssecretaris met van VROM d.d. 19 augustus bewindspers.

79





Kamerstukken II 2003/04, 21 501-30, nr 27

Kamerstukken 11 2003/04, 21 501-08, nr. 172

Kamerstukken II 2003/04. 21 501-08, nr. 173


Kamerstukken II2003/04,28

663 en 21 solos, nr. 14

2004

15 januari

2004

22 januari

2004

23 januari

2003 inzake Nederiand in de EU: De Europese Milieuagenda (28 663, nr. 6); - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 8 december 2003 met het verslag van de Milieuraad d.d. 27 oktober 2003 (21 501-08, nr. 173); - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 16 december 2003 met de geannoteerde agenda van de Milieuraad op 22 december 2003. Brief van staatssecretaris VROM (Van Geel) met daarin de kaderinstructie van het Kabinet inzake het Europees Chemicaliënbeleid (REACH) op verzoek van de vaste commissies VROM en EZ Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met verslag EU-Milieuraad te Brussel van 22 december 2003

Brief staatssecretaris BuZa (Nicola'0 met fiches nieuwe Commissievoorstellen Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen biedt fiches aan waaronder fiche nr. 13 inzake REACH Verslag algemeen overieg van 18 december 2003

2004

27 januari

2004

11 februari

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met de geannoteerde agenda van de Milieuraad op 2 maart 2004

2004

12 februari

Algemeen Overleg met staatssecretaris VROM (Van Geel) en de vaste commissie VROM over o.a. - Brief van de staatssecretaris VROM (Van Geel) d.d. 15 januari 2004 over het Nederiands standpunt Europees chemicaliënbeleid (REACH) (VROM-04-32) - Brief van de staatssecretaris VROM d.d. 22 januari 2004 met

80

Kaderinstructie van het Kabinet over het Europees Chemicaliën beleid

VROM 040032

o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau Inzicht algemene Nederiandse standpuntBepaling inzake REACH

Kamerstukken 11 2003/04, 21 501-08, nr. 175

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

Kamerstukken II 2003/04, 28 663 en 21 501-08, nr. 14

Kamerstukken II 2003/04, 22 112, 302


Kamerstukken II 2003/04, 21 501-08,177

verslag van de Milieuraad (21 501-08, nr. 175); - Brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 11 februari 2004 ten geleide van de geannoteerde agenda voor de komende EUMilieuraad in Brussel op 2 maart Verslag algemeen overieg van 12 febmari 2004

2004

25 februari

2004

2 maart

Brief minister EZ (Brinkhorst) met geannoteerde agenda van de Raad voor Concurrentie vermogen van 11 maart 2004

2004

10 maart

2004

25 maart

Algemeen Overleg met minister OCW (Van der Hoeven) en de vaste commissies van EZ en OCW over o.a.: - het verslag van de Raad voor Concurrentievemfiogen van 27 november 2003 (21 501-30, nr. 35); - de agenda voor de Raad voor Concurrentievermogen van 11 maart 2004 (21 501-30, rir. 37) Verslag algemeen overieg van 10 maart 2004

2004

26 maart

Brief minister EZ (Brinkhorst) met verslag bijeenkomst Raad voor Concurrentievemnogen van 11 maart 2004

2004

5 april

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) over voorstel Europese Commissie voor verordening inzake registratie en beoordeling vergunningverlening en beperking t.a.v. chemische stoffen (REACH) Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met het verslag van de EUMilieuraad, 2 maart 2004 in Brussel

2004

15 april

2004

21 april

Brief minister EZ (Brinkhorst)

81

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

Kamerstukken II 2003/04,21 501-08,177

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH


o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau Inzicht



Kamerstukken 11 2003/04, 21 501-30, nr. 39

Kamerstukken II 2003/04, 22 112,316

Kamerstukken II 2003/04, 21 501-08,178

Kamerstukken II

over Nederiands voorzitterschap EU

2004

22 april

2004

23 april

2004

23 april

2004

4 mei

2004

7 mei

2004

10 mei

2004

13 mei

2004

13 mei

Algemeen Overleg met staatssecretaris VROM (Van Geel) en vaste commissie VROM, over o.a. - de brief van de griffier van de commissie Europese Zaken d.d. 17 februari 2004 inzake fiches (22 112, nr. 302, fichenr. 13) over de inhoud van document (VROM04-137); - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 5 april 2004 over de gevolgen van REACH voor nationale wetgeving (22112, nr. 316); - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 15 april over toezending van het verslag Milieuraad d.d. 2 maart 2004; - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 16 april 2004 over de geannoteerde agenda voor de Informele Milieuraad van 14-16 mei 2004; Brief minister EZ (Brinkhorst) over REACH

voomemens NIL EU-voorzitterschap op het terrein van EZ o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

2003/04, 21 501-30, nr. 42

Inzicht NL standpunt inzake CMRstoffen


Uitvoeringsnota SOMS

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) inzake aanbieding van de Uih/oeringsnota SOMS aan Tweede Kamer

Meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving; Brief van minister (Dekker) over stand van zaken herijking VROMregelgeving Brief minister EZ (Brinkhorst) met de geannoteerde agenda van genoemde Raad van 17 en 18 mei 2004

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) over zijn standpunt t.a.v. de Ierse voorstellen voor verdere behandeling van REACH en zijn standpunt t.a.v. het Engelse voorstel inzake REACH Verslag algemeen overieg van 22. aoril 2004

82

o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH

Kamerstukken II2003/04, 21 501-08,180

Nederiands stoffenbeleid in internationaal perspectief Kamerstukken II 2003/04, 27 646, nr. 13


o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH o.a. vanwege inzicht in visies



Kamerstukken II 2003/04, 21

2004

2004

28 mei

1 juni

Brief minister BuZa (Bot) en staatssecretaris BuZa (Nicolaï) met notitie Het Nederiands voorzitterschap van de Raad voor de Europese Unie in 2004; accenten Bovenstaande notitie is een aanvulling op het strategische Meerjarenprogramma 2004-2006 en het operationele lers-Nederiandse Jaarprogramma voor 2004. Beide programma's al eerder naar Kamer (kamerstuk 29 361 nr.2). Brief minister EZ (Brinkhorst) met het verslag van de Raad voor Concurrentievermogen van 17 en 18 mei 2004

2004

11 juni

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met verslag Informele Milieuraad 14-16 mei 2004 en agenda Milieuraad 28-29 juni 2004

2004

14 juni

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) over ambities Nederiands EU-voorzitterschap

2004

28 juni

2004

30 juni

Brief minister EZ (Brinkhorst) en staatssecretaris EZ (Van Gennip) over de laatste stand van zaken met betrekking tot de belangrijkste economische dossiers o.a REACH Algemeen overleg met minister EZ (Brinkhorst) en staatssecretaris EZ (Van Gennip) en vaste commissies VROM en EZ over onder meer - de brief van de minister van Economische Zaken d.d. 23 april 2004 inzake Chemische stoffen/REACH (21 501-30, nr. 43) - de brief van de minister van

83

Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH

501-08,180

Kamerstukken 11 2003/04, 29 361, nr 5. p. 4 en 12

o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau en wanneer stond REACH op de agenda Milieuraad o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH Inzicht laatste stand van zaken mbt REACH

Kamerstukken 11 2003/04. 21 501-30. nr. 47

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.


Kamerstukken II 2003/04, 21 501-08,181


Kamerstukken 11 2003/04, 21 501-30 en 21 501-33. nr. 53

2004

4 augustus

2004

24 augustus

2004

6 oktober

2004

15 oktober

2004

10 november

2004

17 november

2004

3 december

Economische Zaken d.d. 21 april 2004 over het Nederlandse EUvoorzitterschap (21 501-30/ 21501-33, nr. 42) Verslag algemeen overieg van 30. iuni 2004

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met het verslag van de Milieuraad van 28 juni 2004 te Luxemburg Overzicht voornaamste Europese en internationale milieubijeenkomsten Brief minister EZ (Brinkhorst) met het verslag van de Raad voor Concurrentievemiogen van 24 september 2004

Brief staatssecretarissen EZ (Van Gennip) en VROM (Van Geel) over het onderzoek naar de gevolgen van de REACHverordening Twee deelstudies verricht door hwee onderzoeksteams van KPMG en TNO, respectievelijk van SIRA Consulting. Brief staatssecretaris EZ (Van Gennip) met de geannoteerde agenda voor de Raad van 25 en 26 november 2004

Algemeen overleg met minister EZ (Brinkhorst) en staatssecretaris EZ (Van Gennip) en minister OCW (Van der Hoeven) en de vaste commissies EZ en OCW over o.a.: -Verslag Raad Concurrentie vermogen van 24 september 2004 (21 501-30, nr. 60) - Agenda Raad Concurrentie vermogen van 25 en 26 november 2004 (21 501-30, nr. 61) Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met de geannoteerde agenda voor de Milieuraad van 20 december 2004 in Brussel

84

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH

Kamerstukken 11 2003/04, 21 501-30, nr. 55

o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.


o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de


Kamerstukken 11 2003/04, 21 501-08, nr. 184

Ter inzag CIP Tweede Kamer Kamerstukken II 2004/05, 21 501-30, nr. 60



Algemeen overleg met staatssecretaris VROM (Van Geel) en vaste commissie VROM o.a. over: - de brief van de staatssecretaris van VROM, d.d. 4 mei 2004, Aanbieding uitvoeringsnota SOMS (27 646. nr. 13); - de brief van de staatssecretaris van VROM, d.d. 13 mei 2004 over Behandeling REACH (21 501-30, nr 48); - de brief van de staatssecretaris van EZ en VROM, d.d. 15 oktober 2004 over de «REACHverordening» (29 515,nr 40); - de brief van de staatssecretaris van VROM, d.d. 14 oktober, Verslag formele milieuraad (21 501-08. nr. 188); - de brief van de staatssecretaris van VROM, d.d. 3 december 2004, Geannoteerde agenda Milieuraad 20 december 2004 Brief minister EZ (Brinkhorst) met verslag van de Raad voor Concurrentievermogen, 25 en 26 november 2004

2004

9 december

2004

14 december

2005

17 januari

Verslag algemeen overieg van 9_ december 2004

2005

18 januari

Notitie van minister BuZa (Bot) en staatssecretaris BuZa (Nicolaï) 'De resultaten van het Nederlands EU voorzitterschap juli - december 2004'

2005

19 januari

Brief minister EZ (Brinkhorst) en staatssecretaris EZ (Van Gennip) over wat er in de tweede helft van 2004 is bereikt op het terrein van Economische Zaken

2005

28 januari

Verslag algemeen overieg van 17 november 2004

2005

1 februari

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met het verslag van de EUMilieuraad van 20 december 2004

85

Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de



Kamerstukken 11 2004/05, 21 501-08, nr. 193

Kamerstukken II 2004/05, 29 361,nr. 11

Kamerstukken 11 2004/05, 29 361. nr. 12

Kamerstukken 11 2004/05, 21 501-30. nr. 75

Kamerstukken 11 2004/05, 21 501-08, nr. 194

2005

7 februari

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) bij brief over milieuresultaten tijdens het EUVoorzitterschap

2005

17 februari

Brief staatssecretarissen EZ (Van Gennip) en VROM (Van Geel) over workshop REACH Impact Assessments

2005

1 maart

Algemeen overieg met minister EZ (Brinkhorst) staatssecretaris EZ (Van Gennip) en de vaste commissies EZ en OCW over o.a.: - het verslag van de Raad Concurrentievermogen van 25 en 26 november 2004 (21 501-30, nr. 67); - de geannoteerde agenda van de Raad Concurrentievemiogen van 7 maart 2005; en - resultaten EZ tijdens Nederiands EU-voorzitterschap 2005 (29 361, nr. 12) Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met geannoteerde agenda Milieuraad, 10 maart 2005 te Brussel

2005

4 maart

2005

16 maart

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) over de Europese REACHverordening inzake chemische stoffen

2005

18 maart

Brief minister EZ (Brinkhorst) met verslag Raad voor Concurrentievermogen 7 maart 2005

2005

23 maart

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met de actuele stand van zaken

2005

29 maart

Verslag algemeen overieg van L maart 2005

86

stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer Inzicht in informatievoorziening over discussie rondom prioritering o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met


Kamerstukken II 2004/05, 21501-08, nr. 197

Kamerstukken II 2004/05, 21 501-30 en 22 112, nr.92


Kamerstukken II 2004/05, 21 501-08, nr.199



Kamerstukken II 2004/05, 21 501-30 en 22 112, nr.92

2005

2 mei

Brief staatssecretarissen EZ (Van Gennip) en VROM (Van Geel) over REACH

2005

24 mei

Brief minister EZ (Brinkhorst) met de agenda van de Raad voor Concurrentievermogen van 6 en 7 juni 2005

2005

25 mei

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met het verslag van de EUMilieuraad van 10 maart 2005

2005

2 juni

2005

20 juni

Algemeen overleg met Minster EZ (Brinkhorst), staatssecretaris EZ (Van Gennip) en minister OCW (Van der Hoeven) en de vaste commissies EZ en OCW, onder meer over: - verslag Raad voor Concurrentievermogen van 10 mei2005(21501-30, nr. 97) - agenda Raad voor Concurrentievermogen van 6 juni 2005(21501-30, nr. 99) Brief minister EZ (Brinkhorst) met het verslag van de Raad voor Concurrentievemiogen van 6 en 7 juni 2005

2005

21 juni

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met de geannoteerde agenda voor de Milieuraad van 24 juni 2005 te Luxemburg

2005

23 juni

Algemeen Overleg met staatssecretaris VROM (Van Geel) en vaste commissie VROM over o.a.: - de brief van de staatssecretaris van VROM, d.d. 25 mei 2005 inzake het verslag van de EUMilieuraad 10 maart 2005 (21501-08, nr. 201); - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 9 juni 2005, inzake agenda Milieuraad 24 juni 2005 te Luxemburg (21 501-08.

87

bewindspers. o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH(proces) o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.





Kamerstukken 11 2004/05, 21 501-30, nr. 108

Kamerstukken 11 2004/05, 21 501-08, nr 204


nr 202) Verslag algemeen overieg van 2. iuni 2005

2005

24 juni

2005

22 juli

Verslag algemeen overleg van 23. iuni 2005

2005

8 september

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met het verslag van de EUMilieuraad op 24 juni 2005 te Luxemburg

2005

15 september

2005

30 september

2005

5 oktober

Algemeen overleg met de staatssecretarissen VROM (Van Geel) en EZ (Van Gennip) en vaste commissies VROM en EZ over: - de brief van staatssecretaris VROM en staatssecretaris EZ van 22 mei 2005 over onderhandelingen over REACH en implementatie van de REACHverordening (21 501-08, nr. 200); - de brief van staatssecretaris VROM van 16 maart 2005 over prioritering i.h.k.v. de totstandkoming van de Europese REACH-verordening inzake chemische stoffen (21 501-08, nr. 199); - de brief van staatssecretaris VROM en staatssecretaris EZ van 17 februari 2005 inzake REACH Impact Assessments (21 501-08, nr. 197). Brief minister EZ (Brinkhorst) waarin geïnformeerd wordt over de informele Raad voor Concurrentievermogen, die 11 en 12 juli jl. heeft plaatsgevonden in Cardiff en geannoteerde agenda van de Raad voor Concurrentievermogen van 11 oktober 2005. Algemeen overleg met minister OCW (Van der Hoeven) en Staatssecretaris EZ (Van Gennip) en de vaste commissies OCW en EZ over o.a.: - Verslag Raad voor Concurrentievermogen van 6 en 7juni2005(21501,nr. 108); - Verslag Infomiele Raad

88

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.


o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer


o.a. vanwege inzicht in visies Kamerleden en contactmoment met bewindspers.



Kamerstukken 11 2004/05,21 501-08, nr. 206


Concurrentievermogen van 11 en 12 juli 2005; - Agenda Raad voor concurrentievermogen op dinsdag 11 oktober 2005; Advies Actal Inzake REACH Uitvoering van de EGV e r o r d e n i n g registratie, evaluatie en autorisatie v a n c h e m i s c h e stoffen (Reach)

2005

6 oktober

2005

11 oktober

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met de geannoteerde agenda EU Milieuraad 17 oktober 2005

2005

13 oktober

2005

18 oktober

2005

20 oktober

Algemeen overleg met staatssecretaris VROM (Van Geel) en de vaste commissie VROM over o.a.: - d.d. 8 september 2005 met verslag EU-Milieuraad van 24 juni 2005(21501-08, nr. 206); - d.d. 5 oktober 2005 met conceptagenda EU-Milieuraad van 17 oktober 2005 (21 501-08, nr. 207); - d . d . 11 oktober 2005 met geannoteerde agenda EUMilieuraad (21 501-08. nr. 208). Bespreking in Eerste Kamer met de vaste commissie voor Europese Samenwerkingsorganisaties en voor vaste commissie Milieu over de ontwerpteksten Verslag algemeen overieg van 15 seotember 2005

2005

2 november

Technische briefing Tweede Kamer verzorgt door VROM

2005

7 november

Brief minister EZ (Brinkhorst) met verslag van de Raad voor Concurrentievermogen van 11 oklober 2005

2005

8 november

Mondeling overieg met staatssecretaris VROM en

o.a. doordat dit als kernmoment gezien werd door betrokkenen REACH-proces o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

Kamerstukken Eerste en Tweede Kamer, publicatienum mer 29383

o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. doordat dit als kernmoment gezien werd door betrokkenen REACH-proces o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau



Kamerstukken II 2005/06, 28 240 en 21 50130, nr. 124

Kamerstukken II2005/06, 28 240 en 21 s o l os, nr. 38

Kamerstukken II 2005/06, 21 501-30. nr 123

Dossier ter voorbereiding

89

staatssecretaris EZ en de vaste commissies van de Eerste Kamer voor Milieu, Europese Samenwerkingsorganisaties en Economische zaken over REACH Brief minister EZ (Brinkhorst) bij toezending geannoteerde agenda van de Raad voor Concurrentie vermogen d.d. 28 en 29 november 2005.

2005

21 november

2005

22 november

Brief staatssecretarissen EZ (Van Gennip) en VROM (Van Geel) over REACH aan TK (+ afschrift EK)

2005

23 november

Verslag algemeen overieg van 5_ oktober 2005

2005

23 november

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met geannoteerde agenda Milieuraad 2 december 2005 te Brussel

2005

24 november

Verslag algemeen overieg aehouden OD 13 oktober 2005

2005

24 november

2005

29 november

2005

1 december

Algemeen overleg met viceminister-president, minister EZ (Brinkhorst) staatssecretaris EZ (Van Gennip) en minister OCW (Van der Hoeven) en de vaste commissies voor EZ en OCW over: - het verslag Raad voor Concun-entievemiogen van 11 oktober 2005 (21 501-30, nr. 123); - de agenda Raad voor Concurrentievennogen op 28 en 29 november 2005 (21 501-30, nr. 649) Brief staatssecretarissen EZ (Van Gennip) en VROM (Van Geel) over onderzoek naar 1 administratieve lasten REACH aan TK (+afschrlft EK) Algemeen overleg met de staatssecretarissen VROM (Van Geel) en EZ (Van Gennip) en de vaste commissies VROM en EZ

90

mondeling j overieg REACH met de EK

o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH(proces) o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

Kamerstukken II 2005/06. 21 501-30, nr 125

o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH(proces) o.a. vanwege inzicht in visies Kamerledenen contactmoment

Kamerstukken II2005/06,21 501-08, nr. 213


Kamerstukken II 2005/06, 21 501-30, nr.124


Kamerstukken 11 2005/06,28 240 en 21 501-08. nr. 38


Kamerstukken li 2005/06, 21 501-08, nr. 215

over onder meer: - de brief van de staatssecretaris van VROM en de staatssecretaris van EZ van 22 november 2005 over de REACH onderhandelingen (21 501-08, nr. 211); - de brief van de staatssecretaris van VROM en de staatssecretaris van EZ d.d. 29 november 2005 met onderzoeksrapport administratieve lasten bedrijfsleven t.o.v. oorspronkelijk voorstel over REACH (21 501-08, nr. 214). Brief minister EZ (Brinkhorst) met het verslag van de Raad voor Concurrentievermogen van 28 en 29 november 2005

2005

12 december

j 2005

13 december

2005

16 december

2005

22 december

Brief minister EZ (Brinkhorst) met het verslag van de extra zitting van de Raad voor Concurrentievermogen van 13 december 2005

2006

31 januari

Verslag algemeen overieg van 1_ december 2005

2006

17 februari

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met geannoteerde agenda 9 maart 2006 en verslag Milieuraad van 2 december 2005

2006

9 maart

Algemeen overleg met viceminister-president, minister EZ

Brief staatssecretarissen EZ (Van Gennip) en VROM (Van Geel) over het nieuwe EUvoorstel n.a.v. de onderhandelingen over de REACH-verordening aan TK (+ afschrift EK) Verslag algemeen overieg van 24 november 2005

91

met bewindspers.

o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer inzake REACH(proces)


o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer en inzicht stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in visies



Kamerstukken 11 2005/06. 21 501-30. nr. 129

Kamerstukken 11 2005/06, 21 501-08, nr. 215


Kamerstukken II2005/06, 21

(Brinkhorst) en de vaste commissies van EZ en OCW over o.a.: - Verslag Raad voor Concurrentievemiogen van 28/29 november en 13 december 2005 (21501-30, nrs. 127 en 129); - Agenda Raad voor Concurrentievermogen van 13 maart 2006; - REACHonderhandelingen/administratieve lasten bedrijfsleven Nederiand (21 501-08, nr. 123); - REACH: compromisvoorstel EU-voorzitterschap d.d. 8 december 2005 (21 501-08, nr. 214); Advies Raad van State

2006

24 maart

2006

30 maart

Verslag algemeen overieg van 9_ maart 2006

2006

15 mei

Brief minister EZ (Brinkhorst) met de geannoteerde agenda voor de Raad voor Concurrentie vermogen van 29 en 30 mei 2006

2006

18 mei

2006

8 juni

Algemeen overleg met vlceminister-president, minister EZ (Brinkhorst) en staatssecretaris EZ (Van Gennip). minister OCW (Van der Hoeven) en de vaste commissies van EZ en OCW over o.a.: - de brief d.d. 8 mei 2006 inzake het verslag informele Raad voor Concun'entievermogen van 20-22 april 2006 (21 501-30, nr. 139); - de brief d.d. 15 mei 2006 inzake de geannoteerde agenda Raad voor Concurrentie vermogen van maandag 29 en dinsdag 30 mei 2006 (21 501-30, nr. 140); Brief minister EZ (Brinkhorst) met verslag van de bijeenkomst van 29-30 mei 2006

2006

9 juni

Verslag algemeen overieg van 18

92

Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

501-30 en 21 501-08, nr. 134

Advies Raad van State Uitvoeringswet REACH o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.


o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege

Kamerstukken 11 2005/06, 21 501-30 en 21 501-08, nr.134

Kamerstukken II ' 2005/06, 21 501-30, nr. 140


Kamerstukken il 2005/06, 21 501-30, nr. 143

Kamerstukken II

mei 2006

2006

12 juni

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met de conceptagenda voor de Milieuraad op 27 juni 2006 in Brussel

2006

16 juni

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met geannoteerde agenda Milieuraad; 27 juni 2006 te Luxemburg

2006

20 juni

Koninklijke boodschap. Voorstel van wet en Memorie van toelichting

2006

18 augustus

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) ter aanbieding van het verslag van de vergadering van de Raad van 27 juni 2006 te Luxemburg

2006

3 oktober

Verslag Tweede Kamer (vaste commissie VROM) mbt bevindingen wetsvoorstel

2006

1 november

Brief staatssecretarissen VROM (Van Geel) en EZ (Van Gennip) over REACH

2006

11 december

Nota nav het verslag Tweede Kamer door staatssecretaris VROM (Van Geel)

2006

13 december

Brief staatssecretarissen EZ (Van Gennip) en VROM (Van Geel) over het'bereikte' compromis inzake REACH

2006

14 december

Brief minister EZ (Wijn) met verslag bijeenkomst d.d. 4 december 2006

93

inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. wanneer stond REACH op de agenda en tijdstip van verzending agenda naar de Kamer o.a. vanwege inzicht in totstandkoming voorstel van wet Uitvoeringswet REACH o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden

2005/06, 21 501-30, nr. 144

o.a vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer Inzake REACH(proces) Inzicht in de reactie op de visies Kamerieden uit verslag TK Uitvoeringswet o.a. vanwege inzicht in de informatievoorziening naar de Kamer Inzake REACH(proces) o.a. vanwege inzicht in infomriatievoorziening naar Kamer mbt de



Kamerstukken 11 2005/06. 21 501-08, nr. 221

Kamerstukken II 2005/06, 30 600, nr. 1-3




Kamerstukken II2006/07, 21 501-08, nr. 230


2006

14 december

Algemeen overleg met staatssecretaris VROM (Van Geel) met vaste commissie VROM over o.a.: - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 13 oktober 2006 met het verslag van de Milieuraad van 23 oktober 2006 (21 501-08, nr. 224); - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 1 november 2006 over Voortgang implementatie programma EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) (21 501-08, nr. 225); - de brief van de staatssecretaris van VROM d.d. 12 december met de geannoteerde agenda voor de Milieuraad 18 december te Brussel (21 501-08, nr. 229H); Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) ter aanbieding nota van wijziging (kamerstuk 30600, nr. 8)

2007

17 januari

2007

22 januari

Brief staatssecretaris VROM (Van Geel) met verslag Milieuraad van 18 december 2006

2007

24 januari

Verslag algemeen overieg van 14 december 2006

2007

7 februari

Amendement Samsom

2007

8 februari

Plenaire behandeling Tweede Kamer en aanname voorstel van wet door TK met algemene stemmen en

2007

8 februari

toezeggingen door staatssecretaris VROM (Van Geel) tijdens plenaire behandeling (Kamerstuk 30 600, nr. 13 - datum 13 febmari 2007) Moties (Poppe. Samsom) om: - om de noodzaak te

94

stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers.

Kamerstukken II2006/07, 21 501-08, nr. 233

o.a. vanwege inzicht in totstandkoming voorstel van wet Uitvoeringswet REACH o.a. vanwege inzicht in informatievoorziening naar Kamer mbt de stand van zaken op Europees niveau o.a. vanwege inzicht in visies Kamerieden en contactmoment met bewindspers. o.a. vanwege inzicht in visie Kameriid o.a. vanwege inzicht In totstandkoming voorstel van wet Uitvoeringswet REACH en inzicht in toezeggingen staatssecretaris VROM

Kamerstukken II2005/06, 30 600, nr. 7 en 8

o.a. vanwege inzicht in visies

Kamerstukken II 2006/07, 30

Kamerstukken II 2006/07. 21 501-08. nr. 232

Kamerstukken 11 2006/07. 21 501-08, nr. 233

Kamerstukken 11 2006/07, 30 600. nr. 9 Handelingen II, 2006/07, nr. 41, p. 2415-2433 Kamerstukken II 2006/07, 30 600, nr. 13

onderzoeken dat werknemers bekendgemaakt worden met alle gegevens die voortkomen uit nieuwe weten regelgeving t.a.v. chemische stoffen en producten - om een notificatieprocedure te starten voor een administratie van stoffen die door hun omvang buiten de registratie vallen - om de bij het Nederiands Centrum voor Beroepziekten aanwezige kennis over de gevolgen van het contact met chemische stoffen te koppelen aan het informatiesysteem van het registratiecentrum te Finland Eerste Kamer; Gewijzigd voorstel van wet

2007

13 februari

2007

27 maart

Vooriopig verslag Eerste Kamer door vaste commissie voor Milieu

2007

23 april

2007

8 mei

Eerste Kamer; Memorie van anhwoord door minister VROM (Cramer) Eerste Kamer; Eindverslag van de vaste commissie voor milieu

2007

25 mei

2007 2007

Ijunl 21 december

Antwoord gegeven door minister VROM (Cramer) op toezegging inzake alternatieven dierproeven gedaan door ambtsvoorganger staatssecretaris VROM (Van Geel) Inwerkingtreding REACH Nakoming door minister VROM (Cramer) van toezegging gedaan door staatssecretaris VROM (Van Geel) inzake de handhaving van de Europese verordening REACH

Europees Parlement/Raad/Commissie

95

Kamerieden

600, nr 10-12

o.a. vanwege inzicht in totstandkoming voorstel van wet Uitvoeringswet REACH o.a. vanwege inzicht in totstandkoming wetsvoorstel Uitvoeringswet REACH

Kamerstukken 12006/07, 30 600, nr, A

o.a. vanwege inzicht in totstandkoming wetsvoorstel Uitvoeringswet REACH o.a. vanwege inzicht in totstandkoming wetsvoorstel Uih/oeringswet REACH

Kamerstukken 1 2006/07, 30 600, nr. B

Kamerstukken 1 2006/07, 30 600, nr. C Kamerstukken 1 2006/07, 30 600, nr. D Kamerstukken II 2006/07, 30 600, nr. 14

Kamerstukken II 2006/07, 30 600, nr 15

Jaartal Datum ƒ Omschrijving kernmoment periode

Motivatie kernmoment

Bronnen

1997

maart

Ad hoc meeting of the competent Authorities for the implementation of Council Regulation 793/93 on the evaluation and control of existing substances

De Raad bekritiseert de uitvoerbaarheid van verordening 793/93 (bestaand stoffenbeleid). Belangrijk omdat stoffenbeleid op de politieke agenda geplaatst wordt-> Milieuraad/De Boer.

1997

Juli

Second ad hoc meeting of the competent Authorities for the implementation of Council Regulation 793/93 on the evaluation and control of existing substances

Idem.

1998

april

1999

juni

2001

27 februari

Vernieuwing stoffenbeleid wordt door GrootBrittannië op de politieke agenda geplaatst; wordt onderdeel van de Raadsagenda. Formele conclusies over vernieuwing stoffenbeleid Witboek

2001

mei/juni

Informele Milieuraad Chester meeting onder het vz-schap van GrootBrittannië Conclusies Milieuraad Witboek van de Commissie inzake de strategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen Bespreking strategie witboek stoffen in Raad

Report, Ad hoc meeting of the competent Authorities for the implementation of Council Regulation 793/93 on the evaluation and control of existing substances Report, second ad hoc meeting of the competent Authorities for the implementation of Council Regulation 793/93 on the evaluation and control of existing substances Interview Arnold van der Wielen (VROM) 12-122007 door Jan Braun (UM)

2001

7 december

2002

23juli

Door Nederiand (VROM) georganiseerde workshop (mmv EP/EC) De NL overheid notificeert het SOMS voorstel

2003

07 mei tot 10 juli

Workshop European Chemicals Policy Kennisgeving NL Ontwerpbesluit wijziging Registratiebesluit WMS via Richtlijn 98/34/EC Internetconsultatie voor belanghebbenden over conceptregelgeving

2001

Inzicht in reacties belanghebbenden op conceptregelgeving REACH

96

COM(2001)88

Bespreking strategie witboek stoffen in Raad Rapport

Notificatie 2002/0292/NL

2003 2003 2003

29 oktober 29 oktober november

2003

03 november

2003

10 november

2003

28 november

2003

22 december 05 februari

2004

2004

02 maart

2004

31 maart

REACH Voorstel door de Commissie Aanvulling Ad hoc werkgroep chemische stoffen

Toezending voorstel aan de Raad en Europees Pariement Beraadslaging Raad

Aanvulling op het oorspronkelijke voorstel Beraadslaging Raad Eerste NL position paper REACH ontwerpverordening REACH Beraadslaging Raad Advies Europees Economisch en Sociaal Comité

2004

17 mei

Beraadslaging Raad

2004

28 juni

Beraadslaging Raad

2004

julidecember 29-30 septembe r

EU Vz-schap NL

2004

Start procedure

COM(2003)0644

Inzicht in besluitvormingsprocedure Oprichting van de werkgroep die REACH gaat behandelen in de Raad Inzicht in besluitvormingsprocedure

SEC(2003)1171

Behandeling REACH in Raad voor Concurrentievermogen

PRES/2003/316/

CSL 15409/2003

Behandeling REACH in Milieuraad

Council of the European Union, 6012/04 Behandeling REACH in Milieuraad Inzicht in besluitvormingsprocedure

Behandeling REACH in Raad voor Concurrentievermogen Behandeling REACH in Milieuraad

Ad hoc meeting nationale experts/Commissie ter bestudering van annexen IV-IX Workshop Impact assessments Scheveningen

2004

24-27 oktober

2004

25 november

Beraadslaging Raad

2004

20

Beraadslaging Raad

PRES02003/376/

CS/2004/6200/ Bron: ESC CES16S6/2004 Putaiicatjebfad: C 112 30.04.2004. p.0092-0099 PRES/2004/140/ CS/2004/9586/ PRES/2004/203/

Verslag.

BehandeUng REACH in Raad voor Concurrentievermogen Behandeling REACH in

97

Smulder, M. 'De invloed van de door Nederland georganiseerde workshop over de REACH impact studies opde totstandkoming van de REACH Verordening'. PRES/2004/323/ CS/2004/15259/7 PRES/2004/357

december 2005

22 februari

2005

24 februari

Milieuraad Concept rapport commissie Miüeubeheer, voiksgezondheid en voedselveiligheid Advies Comité van de regio's

2005

06 juni

Beraadslaging Raad

2005

24 juni

Beraadslaging Raad

2005

13 Juü

Advies Europees Economisch en Sociaal Comité

Inzicht rol ENVI

CS/2004/16275/ EP PE3S3.529

Bron: CofR CDR0238/2004

Behandeling REACH in Raad voor Concurrentievermogen Behandeling REACH in Milieuraad

Publicatieblad: C164 05.07.2005. p. 0078-0081 PRES/2005/133/ CS/2005/9816 PRES/2005/147/ CS/2005/10529 Bron: ESC CES0850/2005 Piiblicatletolad: G294 25.11.2005. p. 0038-0044

2ÖÖ5

94 oktober

2005

11 oktober

2005

17 oktober

Beraadslaging Raad

2005

24 oktober

2005

17 novembsr

2005

17 november

2005

29 november

EP: indiener! rapport, eersts lezing Stemming Europees Pariement In Ie iezing (Goedkeuring met wijzigingen) Standpunt Commissie inzake amendementen Europees Pariement ïn 1* lezing Beraadslaging Raad

2005

13 december

Verslag van rapporteur Sacconi aangenomen door commissie Ifliiieubehear, volksgezondheid en voedseiveiiiflheid Beraadslaging Raad

Politiek akkoord over Gemeenschappelijk Standpunt

Inzicht ro! ENVI

Behandeling REACH in Raad voor Concurrentievermogen Behandeling REACH in Milieuraad Inizicht in besluitvormingsprocedure Inzicht In besluitvormingsprocedure

Pres/2005/245/ CS/2005/13170 PRES/2005/255 CS/2005/13362 EPA60315/2005 EP 16-0434/2005

Gedeeltelijke toezegging

Behandeling REACH in Raad voor Concurrentievermogen Behandeling REACH in Raad voor Concurrentievermogen

98

PRES/2005/287

PRES/2005/333/ CS/2005/15738

2006

30-31 maart

2006

15juni

2006

23 Juni

2006

27 juni

2006

Conferentie Wenen inzake REACH waar er een vergelijking werd gemaakt tussen standpunten Raad en EP Raad EU: statement Gemeenschappelijk standpunt Concept rapport commissie Miiieulêheer, volksgezondheid en voedselveiligheid

CSL 10411/2006

Inzicht rol ENVI

EP PE371.746

Vaststelling Gemeenschappelijk Standpunt

Behandeling REACH in Milieuraad

12 juli

Aanvulling

2006

12 juli

2006

07 septembe r

2006

10 oktober

2006

13 oktober

2006

11 december

2006

13 december

2006

15 december

Aanneming door Commissie van verklaring Gemeenschappelijk Standpunt en toezending aan Raad en EP Ontvangst door Europees Parlement van Gsmesrischappeiïjk Standpunt Commissie Milieubeheer, volksgezondheid en voedssiveiiigheïd stemt over verslag inzake het REACHvoorstel in tweede lezing EP: Indienen rapport, tweede lezing Plenaire zitting Europees Parlement over het compromispakket Stemming Europees Parlement ïn 2s lezing (Goedkeuring met wijzigincien) Advies commissie inzake amendementen Europees Pariement in 2e lezing en toezending advies

Inzicht in besluitvormingsprocedure Inzicht in besluitvormingsprocedure

Bron: CS/2006/7524 Publicatieblad: C276 14.11.2006. p. 0001-0251 E SEC(2006)0924 COM (2006)0375

inzicht in besluitvormingsprocedure

Inzicht rol ENVI

inzicht in iDoskiitvomiingsprocedure

EPM0352/2006

Inzicht in besluitvormingsprocedure

Europees Parlement stemt over overeengekomen compromis mst de Raad

EP T6-0552/2008

Inzicht In besluitvormingsprocedure

COM (2006)0842

99

2006 200S

18 december 18 december

aan Raad en Europees Parlement Goedkeuring van de Raad in 2* lezing Ondertekening door Europees Pariement en Raad

Behandeling REACH in Milieuraad Afronding procedure

CS/2006/16604 Bron: £U 32OO6R180? Pubiïcatisbfad: L39S 30.12.2006, p. 0001

2007

01 juni

REACH treedt in werking

Commissie Europees Parlement Raad Europees Economisch sn Sociaal Comité Comité van de regio's

Toevoegingen uit Kamerstukken

100

BIJLAGE 3 - NEDERLANDSE NON-GOUVERNEMENTELE ACTOREN TUSSEN 'DEN HAAG' EN 'BRUSSEL' In deze korte verkenning zullen bevindmgen gepresenteerd worden met betrekking tot de rol van de Nederlandse chemische industrie en Nederlandse NGO's op het Europese niveau tijdens de totstandkoming van REACH. Naast de overheidsinstituties op nationaal en Europees niveau, dient er in een analyse van de interactiepatronen tussen het nationale en Europese niveau tijdens de totstandkoming van een verordening tevens rekening gehouden te worden met actoren die niet behoren tot de overheid. Spelers vanuit het maatschappelijke middenveld kimnen met hun praktische kennis een bijdrage leveren aan de kwaliteit van regelgeving, en het betrekken van deze actoren kan de legitimiteit van de uiteindelijke verordening vergroten. Deze 'polder' benadering is tevens ingezet op het nationale niveau in het kader van SOMS en REACH. De bijzondere situatie van een nationaal programma naast de Europese verordening maakt het mogelijk om het gedrag van Nederlandse spelers uit het maatschappelijke middenveld tussen 'Den Haag' en 'Brussel te analyseren. Dit komt naar voren in de centrale vraag van deze verkennende studie: In hoeverre hebben Nederlandse NGO 's en de koepelorganisatie van de Nederlandse chemische industrie (VNCI) zich op het Europese niveau gemanifesteerd als Nederlandse spelers? Nederlandse NGO's en de Nederlandse koepelorganisatie van de chemische industrie zullen in deze verkenning als 'Nederlandse spelers' worden gezien wanneer zij pimten naar voren hebben gebracht op het Europese niveau die centraal stonden in het Nederlandse programma SOMS. De gegevens die zijn gebruikt om tot uitspraken te komen, zijn verzameld via interviews met medewerkers van de koepelorganisatie van de Nederlandse chemische industrie (VNCI), en het equivalent op het Europese toneel (CEFIC). Naast de vertegenwoordigers van de industrie, zijn ook andere actoren uit het Nederlandse maatschappelijke middenveld meegenomen in de analyse. Slechts enkele NGO's konden worden aangemerkt als actief op zowel het Nederlandse als Europese niveau. Drie van deze NGO's worden beschouwd in deze verkenning: Stichting Natuur en Milieu, Greenpeace Nederland en Women in Europe for a Common Future (WECF). De bevindingen uit de interviews (9 in totaal) zijn vervolgens vergeleken met de data verzameld en geanalyseerd in het kader van hoofdstuk 3 en 4. De Nederlandse industrie op het Europese speelveld Tussen de Nederlandse industrie en overige spelers kunnen op twee niveau's interactiepatronen worden onderscheiden. Ten eerste is de Nederlandse industrie betrokken geweest bij het nationale programma SOMS. Hierbij is de interactie tussen de Nederlandse industrie en de ministeries van VROM en EZ belangrijk geweest. Dit punt zal centraal staan in een van de rapporten van de Erasmus Universiteit Rotterdam. De voorliggende bijlage zal ingaan op de interactiepatronen op het Europese niveau en dient om vast te stellen of de Nederlandse industrie op het Europese speelveld als een speler gekenschetst kan worden met een typisch Nederlandse insteek. Hierbij is het belangrijk om te identificeren in welke mate SOMS op het Europese niveau is uitgedragen door de Nederlandse chemische industrie, georganiseerd in het VNCI.

101

De actoren Voordat de interactiepatronen bc .proken kunnen worden, dienen de actoren geïdentificeerd te worden. De belangen van de Mederlandse chemische industrie zijn georganiseerd in de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI). Deze Nederlandse koepelorganisatie representeert -^rote bedrijven zoals Akzo Nobel en DSM, maar ook verschillende kleine en middelgrote bedrijven (75 individuele leden in totaal)'^^. VNCI is op haar beurt lid van VNO-NCW, de belangenorganisatie voor de Nederlandse werkgevers. VNCI is tevens lid van het Conseil Europeen de l'Industrie Chimique (CEFIC), de Europese koepelorganisatie van de chemische industrie. Nederland is het vijfde grootste lid van CEFIC'^°. Ook enkele grote Nederlandse chemiebedrijven zijn direct lid van CEFIC. VNCI wordt indirect vertegenwoordigd op het Europese niveau door VNO-NCW als lid van BusinessEurope, de Europese federatie van werkgeversorganisaties (# 43, 46, 49). Naast de verschillende koepelorganisaties dienen ook enkele Europese instituties genoemd te worden in het kader van de interactiepatronen. Naast de Europese Commissie en de Raad, heeft VNCI actief geprobeerd Nederlandse Europarlementariërs te beïnvloeden. De Nederlandse industrie tussen 'Den Haag' en 'Brussel' Er zijn verschillende momenten aan te wijzen waar interactie heeft plaatsgevonden tussen de Nederlandse industrie, vertegenwoordigd door VNCI, en bovenstaande actoren. Een eerste kemmoment diende zich aan met het voorstel van de Europese Commissie. VNCI was in deze fase niet op dagelijkse basis betrokken bij het beïnvloeden van de Europese Commissie, maar speelde een coördinerende rol op de achtergrond binnen CEFIC. VNCI werd maandelijks door CEFIC op de hoogte gehouden van de vorderingen met het Commissievoorstel (# 49). Opvallend is dat VNCI in deze fase - maar ook daama - slechts eenmaal geprobeerd heeft SOMS voor het voetlicht te brengen binnen CEFIC (juni 2000) . VNCI richtte zich in het vervolg op het naar voren brengen van het specifieke deelbelang van de industrie (reductie van administratieve lasten), en conformeerde zich daarmee aan het standpunt van CEFIC. Ook in de fase van het opstellen van het wetgevingsvoorstel door de Europese Commissie is de Nederlandse industrie actief geweest. Dit is met name naar voren gekomen tijdens de intemetconsultatie voorafgaand aan het Commissie voorstel, waarin de belangen van betrokkenen geïdentificeerd dienden te worden''^. Om de zichtbaarheid van de sector te vergroten, werd besloten om verschillende actoren uit de sector te laten bijdragen aan de consultatie. Er werden 9 positie papers ingediend door verschillende spelers uit de Nederlandse chemische industrie, waaronder de bedrijven DSM, Akzo Nobel en Eastman Chemical'^^. '*' VNCI (2007). 'Annual report 2006'. Geraadpleegd op 14 februari 2008: htto://www.vnci.nl. pp. 36-39. ™ CEFIC (2008a). 'Facts and Figures. Profile of the Chemical Industry'. Geraadpleegd op 16 febmari 2008: http://www.cefic.org/factsandFigures/level02/profile index.html: CEFIC (2008b). 'About us'. Geraadpleegd op 28 januari 2008: http://www.cefic.be/Templates/shwStorv.asp?NID-479&HID^388. '•^ Ministerie van VROM (2000). 'Sttategy On Management Of Substances', Report Workshop CEFIC - VNCI VROM 28 - 29 June 2000. Den Haag. '^^ European Commission (2006). 'Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europaische Parlament, den Europaischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 14.11.2006. Sttategische Überlegungen zur Verbesserung der Rechtsetzung in der Europaischen Union'. COM (2006) 689. '^^ European Commission (2007a). 'REACH Regulation - Public Consultation'. Geraadpleegd op 15 januari 2008: http://ec.eurotia.eaênterprise/reach/consultation en.htm: European Commission (2007b). 'CONNECS. European Environmental Bureau'. Geraadpleegd op 12 juni 2007: http://ec.eui-opa.eu./civil societv/coneccs/detait.cfm?CL=en&organisation id=38.

102

Na de Intemet consultatie is de Europese Conmiissie verplicht om een 'impact assessment' te maken van de voorgenomen regelgeving. De assessment in het kader van REACH leverde veel kritiek op van de kant van de chemische industrie, die vervolgens overheden probeerde over te halen om zelf met studies te komen. Het Nederlandse ministerie van Economische Zaken heeft in samenwerking met KPMG, TNO en Sira een impact assessment opgesteld, waarbij VNCI de voortgang in de gaten hield (# 49)'^'*. De interactiepatronen tussen de Nederlandse industrie en Europese actoren kregen een ander karakter nadat de Europese Commissie haar voorstel voor wetgeving had afgegeven. Naarmate de REACH verordening meer vorm kreeg, richtte de industrie haar aandacht in toenemende mate op het Europees Parlement. Over het algemeen volgde de Nederlandse industrie de ontwikkelingen en discussies in het EP via rapportages van VNCI, die op haar beurt op de hoogte werd gehouden door VNO-NCW en CEFIC. Slechts in enkele gevallen waren VNCI vertegenwoordigers aanwezig bij hoorzittingen en stemrondes van het EP (juli/oktober 2005). Ook probeerde VNCI via contacten met leden van het Nederlandse parlement die banden hadden met Nederlandse Europarlementariërs, invloed uit te oefenen op het stemgedrag van Europarlementariërs (# 44). Op basis van de bevindingen uit hoofdstuk 4 kan deze strategie als weinig effectief gekarakteriseerd worden. Niet alleen hadden Tweede Kamerleden een heel ander beeld van de interactiepatronen met het EP dan de Nederlandse Europarlementariërs, het Nederlandse Parlement bleek slechts in beperkte mate op de hoogte van de laatste stand van zaken in het REACH dossier. Naast het contact met Tweede Kamerleden, onderhield VNCI tevens banden met Nederlandse Europarlementariërs zoals Ria Oomen-Ruijten, Dorette Corbey (PSE), Johannes Blokland (ID), Sophie in 't veld (ALDE), en Jules Maaten (ALDE). Deze contacten waren meer intensief in de zomer en vroege herfst van 2005 - even voor de plenaire stemrondes - toen VNCI vertegenwoordigers wekelijks naar Bmssel afreisden om de totstandkoming van REACH van dichtbij te volgen. Het VNCI leunde in deze fase sterk op CEFIC. Aangezien VNCI geen eigen liaison kantoor heeft in Bmssel, maakte het gebmik van het kantoor van CEFIC. Bovendien, ook al waren VNCI vertegenwoordigers vaak in Bmssel aanwezig, er vond dagelijks overleg plaats tussen VNCI en CEFIC ten tijde van het besluitvormingsproces omtrent REACH. Dit overleg vond met name plaats via telefonische conferenties, waarin CEFIC de VNCI medewerkers bijpraatte over de laatste ontwikkelingen (# 43, 49). Een tweede Europese actor waar de industrie zich meer op ging richten nadat de Europese Commissie met haar voorstel voor wetgeving was gekomen, is de Raad. Dit komt naar voren in contacten tussen VNCI en ambtenaren van de ministeries VROM en EZ die betrokken waren bij de standpuntbepaling van de Nederlandse regering in de Raad. Opvallend is dat VNCI geen intensief contact had met de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging (# 49). Hierdoor werd een belangrijk kanaal waarlangs invloed had kimnen worden uitgeoefend niet ten volle benut. Bovenstaande rapportage van bevindingen wijst erop dat VNCI SOMS niet actief en langdurig heeft uitgedragen op het Europese niveau. Al snel na het opstarten van het REACH proces "" Witinond, B, Groot, S., Groen, W, Dönszelmann, E. (2004). 'EU2004REACH. The impact of REACH. Overview of 36 studies on the impact of the new EU chemicals policy (REACH) on society and business', The Hague: Ministey for Foreign Trade/ Ministry for Housing, Regional Development and the Environment, p. 120. 103

conformeerde VNCI zich aan het CEFIC standpunt, gericht op het reduceren van administratieve lasten (# 43, 46). Andere factoren die VNCI parten speelden in het voor het voetUcht brengen van SOMS waren de afwezigheid van banden met de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging en het ontbreken van een liaison kantoor in Bmssel. Een dergelijk kantoor zou waarschijnlijk geleid hebben tot een sterkere aanwezigheid op EU niveau van VNCI in het begin van het REACH proces, een sterker persoonlijk netwerk, een minder sterke afliankelijkheid van CEFIC, en een grotere rol van VNCI binnen CEFIC. Vertegenwoordigers van VNCI dienen door de afwezigheid van een kantoor in Bmssel een dubbele taak te vervuUen; het verschaffen van expertise en het onderhouden van contacten met instituties. Als VNCI vergeleken wordt met de nationale koepelorganisatie van de Duitse chemische industrie, dan valt op dat deze laatste een liaison kantoor hebben in Bmssel die de contacten onderhoudt met politieke instituties, terwijl vertegenwoordigers werkzaam in het hoofdkwartier in Franküirt het expertise gedeelte op zich nemen (# 47). De bevindingen wijzen erop dat de afhankelijkheidsrelatie tussen VNCI en CEFIC, die sterker werd naarmate het REACH proces vorderde, een grote rol heeft gespeeld in de verandering van standpunten van VNCI tijdens de totstandkoming van REACH. Aanvankelijk probeerde het VNCI nog enigszins pimten uit SOMS voor het voetlicht te brengen binnen de Europese koepelorganisatie CEFIC. Naarmate het REACH proces vorderde en VNCI meer afhankelijk werd van CEFIC voor informatie, liet VNCI de overkoepelende benadering van SOMS varen, en conformeerde zich aan het standpunt van CEFIC. Vanwege dit laatste punt kan er zelfs worden betwijfeld of de Nederlandse industrie wel een specifieke Nederlandse inzet heeft gehad (# 45, 50). De Nederlandse NGO's op het Europese speelveld Het Nederlandse landschap van NGO's is een wirwar van kleine en grote organisaties, al dan niet verbonden aan een nationale of intemationale koepelorganisatie. In de onderstaande rapportage van bevindingen zal een overzicht verschaft worden van de voomaamste spelers en de interactiepatronen tussen NGO's en overheden. Doel daarbij is te analyseren in welke mate Nederlandse niet-statelijke spelers SOMS als uitgangspxmt hebben gekozen voor hun inzet op het Europese niveau, en dus als 'Nederlandse' spelers zijn te typeren. De actoren Een aantal Nederlandse NGO's heeft in het kader van de totstandkoming van REACH regelmatig contact onderhouden om tot afstemming te komen van hun activiteiten. Dit nam de vorm aan van maandelijkse bijeenkomsten, met deelname van Greenpeace Nederland, Women in Europe for a Common Future (WECF), Milieudefensie (Friends of the Earth Nederland), Stichting Natuur en Milieu, Stichting Noordzee, en de Waddenvereniging'^^. Deze NGO's waren zowel betrokken bij SOMS als bij REACH, waarbij sommige NGO's wilden vermijden dat SOMS in een uitgeklede versie zou worden gebraikt als referentiepunt voor REACH (# 45)'^^. Greenpeace Nederland en WECF namen het voortouw tijdens deze bijeenkomsten. ''^ WECF (2004). 'Activity Report 2004. Looking back at WECF in 2004 and 2003', geraadpleegd op 11 februari 2008: www.wecf.Qrg. ''* Naast de genoemde NGO's was tevens het WWF betrokken bij de totstandkoming van de REACH verordening. Echter, WWF Nederland heeft geen deel uitgemaakt van de campagne met bettekking tot REACH (# 47).

104

Milieudefensie, WEFC Nederland, Stichting Natuur en Milieu en de Waddenvereniging zijn tevens aangesloten bij het European Environmental Bureau (EEB), een platform met in totaal 143 nationale NGO's uit heel Europa (# 45)'^^. Door de brede lidmaatschapbasis wordt EEB door de Europese Commissie als een belangrijke partner beschouwd en participeert EEB in verschillende adviescommissies'^^. Stichting Noordzee is geen lid van EEB maar behoort tot de intemationale NGO 'Seas at risk'. Deze NGO was ook actiefin het kader van REACH, Enkele Nederlandse NGO 's tussen 'Den Haag' en 'Brussel' In de maandelijkse bijeenkomsten tussen de genoemde NGO's werden de prioriteiten en gemeenschappelijke speerpunten in het kader van SOMS en REACH vastgesteld. Deze informele samenwerking tussen NGO's werd geleid door Greenpeace Nederland en WECF (# 45, 50). Met de overeengekomen uitgangspimten als basis, ontwikkelde elke NGO haar eigen activiteiten en strategieën, en vond coördinatie plaats zodat overlap zou worden vermeden. Om een beeld te krijgen van de interactiepatronen zullen in onderstaande tekst de activiteiten op EU niveau van drie Nederlandse NGO's worden besproken. Stichting Natuur en Milieu Een van de Nederlandse NGO's die vanaf het begin betrokken was bij het ontwikkelen van chemisch beleid was Stichting Natuur en Milieu. Naast het actief verwerven van kennis van het praktische reilen en zeilen binnen de Nederlandse chemische industrie, onderhield Stichting Natuur en Milieu contacten met de Nederlandse overheid, en was zij betrokken in het SOMS consultatieproces (# 45). Tevens was Stichting Natuur en Milieu de enige Nederlandse NGO die aanwezig was bij bijeenkomsten van de EEB werkgroep chemisch beleid. Deze werkgroep kwam twee keer per jaar bijeen om (lobby)activiteiten te coördineren (# 45). Ondanks dat EEB activiteiten niet waren gericht op het ontwikkelen van beleidsinstmmenten en een overkoepelende strategie voor het omgaan met chemische stoffen, heeft Stichting Natuur en Milieu binnen EEB verschillende centrale punten uit SOMS naar voren gebracht. Deze inbreng werd gewaardeerd door de overige leden van de EEB werkgroep en kon zelfs op expliciete steun rekenen'''. Ondanks de deelname in de EEB werkgroep, onderhield Stichting Natuur en Milieu geen nauwe banden met spelers op het Europese niveau. Buiten de tweejaarlijkse bijeenkomsten van de werkgroep reisde de vertegenwoordiger van Stichting Natuur en Milieu geen enkele keer naar Brussel tijdens het proces van totstandkoming van REACH. Bovendien, na de publicatie van het Witboek en de conclusies van de Europese Milieuraad (juni 2001), was Stichting Natuur en Milieu niet langer erg actief. Zo nam de stichting geen deel aan de Intemet consultatie, onderhield het slechts enkele contacten met Europarlementariërs en participeerde het niet langer in de bijeenkomsten van nationale NGO's (# 45). De enige activiteit waarbij Stichting Natuur en Milieu betrokken was na juni 2001, in samenwerking met Greenpeace Nederland (# 50), was de

"^ EEB (2008). 'Members Netherlands'. Geraadpleegd op 18 maart 2008: http://www.eeb.org/members/Detherlands.html. "* Greenwood, J. (1997). Representing Interests in the European Union. London: Macmillan Press Ltd., p. 187; European Commission (2007b). 'CONNECS. European Environmental Bureau'. Geraadpleegd op 12 jimi 2007: http://ec.europa.eu/civil .societv/coneccs/detail.cfin'?CL=en&organisation id=38. '^' Dit gold met name voor de volgende punten; 'revision of the load of proof, het 'no data, no market' principe, en het concept van 'persistent en accumulative substances' (# 44). 105

impact assessment uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken. De voomaamste reden voor deze plotselinge inactiviteit is een personeelswisseling birmen de NGO. Greenpeace Nederland Ook Greenpeace Nederland was aanvankelijk betrokken in zowel het nationale als Europese traject, met gaandeweg steeds meer aandacht voor REACH ten koste van SOMS. De strategie van Greenpeace in het kader van REACH was gericht op het bevorderen van bewustwording onder het publiek van de gevaren van chemische stoffen. Dit resulteerde in activiteiten waarbij Greenpeace in voor het grote publiek begrijpelijke taal uiteenzette wat de gevaren waren van chemische stoffen. Deze specifieke strategie zorgde ervoor dat er door Greenpeace Nederland nauwelijks werd verwezen naar REACH en SOMS (# 50). Verwijzingen naar deze trajecten werden door Greenpeace Nederland als te gedetailleerd en technisch beschouwd voor het publiek. De bevindingen wijzen niet in derichtingvan het actief uitdragen van SOMS op EU niveau door Greenpeace Nederland. Dit hangt sterk samen met de intemationale oriëntatie van Greenpeace, waarbij de Nederlandse afdeling in nauwe samenhang met de intemationale en EU tak activiteiten coördineerde. De strategie van Greenpeace Nederland kon daarmee nooit 'te' Nederlands worden, aangezien deze intemationaal afgestemd diende te worden. Desalniettemin vervulde Greenpeace Nederland een actieve rol in de coördinatie van NGO activiteiten op het Nederlandse speelveld. Omdat Greenpeace Nederland over de meeste financiële armslag beschikte, was het mogelijk om andere NGO's te steunen in campagnes, en kon er ten tijde van het Nederlandse voorzitterschap een alliantie aangegaan worden met andere Nederlandse miheu NGO's, consumentenorganisaties en vakbonden, om de druk op de regering op te voeren Tijdens het Nederlandse voorzitterschap verzocht Greenpeace Nederland het ministerie van VROM om alle studies te bekijken die waren verricht in het kader van REACH. Greenpeace had hiermee tot doel tegenwicht te bieden aan verschillende impact assessments die de positieve effecten van REACH benadmkten. Echter, het Nederlandse rapport leidde uiteindelijk tot een evenwichtige samenvatting van alle studies, waardoor Greenpeace Nederland haar doel niet bereikte. Naast alliantievorming op het nationale niveau probeerde Greenpeace Nederland via de nationale media aandacht te vragen voor REACH (# 50). Ten tijde van berichtgeving over een brand in een Nederlandse chemische fabriek, kaartte Greenpeace de gevolgen voor het milieu aan. Het water dat werd gebmikt om de brand te blussen belandde namelijk in een kanaal, samen met chemische stoffen. Daarnaast publiceerde Greenpeace Nederland rapporten over de negatieve gevolgen van chemicaliën op de volksgezondheid' '. Greenpeace Nederland benaderde ook alle Nederlandse Europarlementariërs, ongeacht of deze iets te maken hadden met REACH. In dit kader reisden vertegenwoordigers van Greenpeace Nederland op onregehnatige basis naar Bmssel, soms 1 keer per 5 maanden, soms om de twee weken (#50). Greenpeace Nederland onderhield tevens contacten met de Nederlandse chemische industrie, en probeerde dit front te breken door zich te richten op downstream gebmikers. Greenpeace '*" Dit resulteerde bijvoorbeeld in handtekeningen acties m het kader van de campagne 'Clean Body Demand'. '^' Rapport over huisstof (2001); vervuiling in regenwater (2002); enkele rapporten over geteste producten (mobiele telefoons, sportartikelen) (2003/2004); rapport over het testen van bloed van volwassen (2005); 'how safe is your sex toy' (2006).

106

Nederland benaderde in dit kader bedrijven zoals SONY, SAMSUNG, Unilever en Procter & Gamble, aangezien de producten van deze firma's bekendheid genieten onder het publiek. Het uiteindelijke doel was om de chemische industrie er toe te brengen veiliger altematieven te vinden voor bepaalde chemische producten. Onder impulsen van Greenpeace Nederland en ChemSec - een Zweedse NGO - committeerden verschillende bedrijven zich aan het afstoten van gevaarlijke stoffen (# 50). WECF Women in Europe for a Common Future (WECF) is een intemationaal netwerk van vrouwen en milieu organisatie's in 30 landen in Europa en Centraal Azië. De NGO heeft drie Europese vestigingen die de coördinatie van activiteiten in Europa op zich nemen; in Duitsland, Nederland, en, meer recentelijk, Frankrijk. In de eerste plaats is WECF een organisatie met een focus op intemationale samenwerking. WECF gaat partnerschappen aan met nationale vrouwenorganisaties en is betrokken bij de nationale politiek. Het doel daarbij is om verschillende organisaties te bundelen en met 1 stem te laten spreken (#51). Hiermee neemt de WECF een middenpositie in tussen een internationale en nationale NGO. Aangezien WECF actiefis op het veld van chemisch beleid sinds 1995, is het weinig verrassend dat de NGO zich liet informeren over het nationale programma SOMS. Echter, al snel werd REACH een speerpunt. In dit kader nam WECF deel aan een symposium in Soesterberg waar experts en betrokkenen elkaar ontmoeten. Naast WECF, waren WWF intemational, Greenpeace intemational en het ministerie van VROM betrokken bij het symposium. De Europese Commissie was ook uitgenodigd, maar is niet op de uitnodiging ingegaan (#51). Bij de Nederlandse WECF vestiging waren er 2 beleidsmedewerkers verantwoordelijk voor het REACH dossier. Daarbij was de voorzitter van het WECF, Marie Kranendonk, actief betrokken bij REACH (#51). WECF was daarmee een van de meest actieve NGO's in Nederland, en leidde samen met Greenpeace Nederland de nationale coalitie van NGO's betrokken bij de totstandkoming van SOMS en REACH. Van 2003 tot 2005 hield de WECF de towards a toxic free future campagne, gericht op zowel het intemationale als nationale niveau. Het doel van de campagne was om het bewustzijn te vergroten met betrekking tot de effecten van gevaarlijke chemische stoffen op de volksgezondheid . Activiteiten in Nederland bestonden uit workshops waarin verschillende vrouwenorganisaties participeerden, de ontwikkeling van een toolkit Working Towards a Toxic Free Future, een brieflcaarten actie'^^, en de publicatie van een uitgebreide brochure Women in a Toxical World^ ^ met een voorwoord van MEP Hiltmd Breyer (# 51)'*^. In het kader van deze campagne organiseerde WECF ook verschillende trainingen over chemische stoffen. Deze trainingen werden georganiseerd om de keimis onder vrouwen over chemische stoffen in het dagelijks leven te vergroten, en hen zichzelf te laten beschermen tegen '*^ WECF (2004). 'Activity Report 2004. Looking back at WECF in 2004 and 2003', geraadpleegd op 11 februari 2008: www.wecf.org: WECF (2006). 'Activity Report 2005. Overview of WECF's accomplishments in 2005'. Geraadpleegd op 11 februari 2008: vvww.wecf.org. '*^ 'Call for a chemicalfreebody', WECF (2004). 'Activity Report 2004. Looking back at WECF in 2004 and 2003', geraadpleegd op 11 febmari 2008: www.wecforg. Te raadplegen op: http://www.wecfeii/cms/download/2007/EN Women Toxic World Updated2007.pdf '^^ WECF (2004). 'Activity Report 2004. Looking back at WECF in 2004 and 2003', geraadpleegd op 11 febmari 2008: www.wecforg: WECF (2006). 'Activity Report 2005. Overview of WECF's accomplishments in 2005'. Geraadpleegd op 11 febmari 2008: www.wecforg.

107

de schadelijke gevolgen ervan. Naast het vergroten van de bewustwording, probeerde WECF de participanten in de trainingen te motiveren om, bijvoorbeeld, brieven te schrijven naar politici (# 51). WECF werkte samen met de Nederlandse Bond van Plattelands-vrouwen'^^, de Nederlandse Vrouwen Raad, the International Network on Children's Health, Environment and Safety (INCHES), alsmede met een Nederlandse organisatie voor migranten (TIYE) (# 51)'^^. Verdere activiteiten bestonden uit het opzetten van een WECF website getiteld Women on REACH (in het Engels, Duits en Nederlands) en het publiceren van diverse persberichten'*^. WECF heeft haar zorgen en wensen tevens naar voren gebracht in bijeenkomsten met de Nederlandse chemische industrie. Vertegenwoordigers van WECF hebben overleg gepleegd met medewerkers van Akzo Nobel, Dow Chemicals, Cosmetic Association, en VNCI. Alhoewel deze bijeenkomsten in een goede sfeer plaatsvonden, zag WECF in dat de overleggen niet zouden leiden tot een standpunt verandering aan de kant van de chemische industrie. Ten tijde van de totstandkoming van REACH waren vertegenwoordigers van WECF en CEFIC betrokken bij discussies in een technische werkgroep van de Europese Commissie (# 51). WECF benaderde ook overheden en politici op het nationale en intemationale niveau. Brieven en persberichten werden opgestuurd naar verschillende ministers (EZ, VROM, VWS, and V&W), en een bijeenkomst werd georganiseerd tussen WECF en Nederlandse Europarlementariërs die eerder waren benaderd door WECF. In april 2005 publiceerde WECF een gezamenlijke standpuntbepaling met negen Nederlandse NGO's en de Nederlandse koepelorganisatie voor vakbonden' . WECF was in vergelijking tot andere Nederlandse NGO's behoorlijk actief op het Europese speelveld. Dit blijkt onder andere uit het feit dat WECF als een van de weinige Nederlandse NGO's een bijdrage heeft geleverd aan de Internet consultatie'^''. Tegen het einde van 2007 verliet de beleidsmedewerker verantwoordelijk voor het REACH dossier de organisatie. WECF volgde vervolgens slechts zijdelings de implementatie van REACH, maar heeft wel brieven geschreven met betrekking tot de opzet van het Europese chemische agentschap in Helsinki (#51). Nederlandse NGO 's als 'Nederlandse spelers' op EU niveau? Zoals blijkt uit bovenstaande rapportage van bevindingen, verschillen de besproken NGO's in hun aanpak. Stichting Natuur en Milieu kende de nauwste banden met de Nederlandse overheid, promootte SOMS op het Europese niveau binnen EEB, maar slaagde er niet in tijdens het gehele REACH proces actief te blijven. Greenpeace Nederland diende te opereren binnen de bandbreedtes van de intemationale strategie van de moederorganisatie, en conformeerde zich aan de standpimten van Greenpeace intemational/EU. Ondanks de verschillende activiteiten van Greenpeace Nederland, heeft deze NGO daardoor geen punten uit SOMS uitgedragen op EU niveau. De campagne van WECF was gericht op het vergroten van de bevwstwording van vrouwen in relatie tot chemische stoffen, en droeg als een van de weinige 'Nederlandse' NGO's bij aan de Intemet consultatie van de Europese Commissie. Het WECF heeft daarbij dezelfde inzet als Greenpeace Nederland, namelijk het vergroten van de bewustwording onder (een deel '** Een voorbeeld hiervan is een bijeenkomst met de Nederlandse Bond voor Plattelands-vrouwen in januari 2005, (WECF 2006). '*•' WECF (2004); WECF (2006). '** WECF (2004); WECF (2006). '*' WECF (2004); WECF (2006). ''" European Commission (2007a). 'REACH Regulation - Public Consultation'. Geraadpleegd op 15 januari 2008: http://ec.europa.eu/'enterprise/reach/consultation en.hhn.

108

van) het pubUek met betrekking tot de risico's van chemische stoffen. Hierdoor werden verwijzingen naar REACH als te technisch afgedaan voor het brede pubUek, en concentreerden beide NGO's zich op het uitleggen van bepaalde aspecten van de dossiers in voor het publiek begrijpelijke taal. Samenvattend kan worden gesteld dat de NGO's slechts in beperkte mate, en alleen vroeg in het proces van totstandkoming van de REACH verordening, als 'Nederlandse spelers' op het Eiu-opese speelveld kunnen worden aangemerkt. Daarbij is het WECF meer een intemationale NGO met een vestiging in Nederland, dan een 'puur' Nederlandse speler. Dit leidde tot een focus op het REACH dossier en marginale aandacht voor SOMS. Conclusie Uit de verkenning van de rol van de Nederlandse chemische industrie op EU niveau bleek dat de betrokkenheid van VNCI tijdens de totstandkoming van REACH sterk geconditioneerd werd door de afhankelijkheidsrelatie met CEFIC. VNCI heeft hierdoor slechts eenmaal geprobeerd SOMS voor het voetlicht te brengen biimen CEFIC (juni 2000). Naarmate het REACH proces vorderde en VNCI meer aftiankelijk werd van CEFIC voor informatie, liet VNCI de overkoepelende benadering van SOMS varen, en conformeerde zich aan het standpunt van CEFIC. Er kan dus betwijfeld worden of de Nederlandse koepelorganisatie zich heeft gedragen als een 'Nederlandse' speler op het Europese speelveld. De bestudeerde Nederlandse NGO's hebben slechts in geringe mate gebmik gemaakt van SOMS bij het bepalen van hun inzet op het Europese niveau. Stichting Natuur en Miheu heeft punten uit SOMS naar voren weten te brengen op het Europese speelveld. Ondanks de positieve reactie op SOMS van vertegenwoordigers van nationale NGO's binnen de koepelorganisatie EEB, heeft Stichting Natuur en Milieu deze strategie niet kunnen doorzetten. Dit heeft te maken gehad met personeelswisselingen binnen de NGO. De strategie van Greenpeace en WECF in het kader van REACH was gericht op het bevorderen van bewustwording onder het publiek van de gevaren van chemische stoffen. Greenpeace Nederland heeft geen enkele keer SOMS actief uitgedragen op EU niveau. Dit hangt sterk samen met de intemationale oriëntatie van Greenpeace, waarbij de Nederlandse afdeling in nauwe samenhang met de intemationale en EU tak activiteiten coördineerde. Dit zorgde ervoor dat de inzet van Greenpeace Nederland nooit 'te' Nederlands kon worden. WECF is per definitie een intemationale organisatie, heeft een van haar coördinerende kantoren in Nederland, richt zich op een klein deel van het brede publiek (vrouwen), en heeft zich daardoor beperkt tot het vertegenwoordigen van deelbelangen. Ook al heeft deze NGO een rol gespeeld in de Intemet consultatie op Europees niveau, doordat ze een niche vertegenwoordigd is de impact van haar beïnvloedingspogingen geringer dan NGO's die nog algemenere belangen (milieu) benadrukken. De bevindingen met betrekking tot Stichting Natuur en Milieu en Greenpeace Nederland lijken een beeld te bevestigen waarin Nederlandse NGO's die meer betrokken zijn bij het nationale beleidsproces (Stichting Natuur en Milieu), meer bereid zijn punten uit SOMS uit te dragen op EU niveau. Echter, deze 'puur' Nederlandse NGO's zijn per definitie minder actief op het Europese speelveld. WECF neemt een middenpositie in tussen een intemationale en nationale NGO, met uitsluitend aandacht voor REACH vanwege het intemationale karakter van WECF. Hierdoor heeft SOMS nauwelijks aandacht gekregen binnen de Europese NGO context. Uit bovenstaande rapportage van bevindingen komt naar voren dat spelers uit het Nederlandse maatschappelijke middenveld de resultante van 'de polder-methode' (SOMS) niet hebben 109

uitgedragen op EU niveau. Dit wijst onder meer op de beperkte rol die Nederlandse NGO's en de Nederlandse koepelorganisatie voor de chemische industrie spelen op het Europese speelveld, en de dominantie van de intemationale/Europese koepelorganisaties.

UO

Schaken op meerdere borden

De interactie van de Nederiandse overiieid met het bedrijfsleven met betrekking tot SOI\/IS en REACh4

EVA/REACH deelonderzoek 'Bedrijfsleven' Eindrapport

Dr. Markus Haverland

Departement Bestuurskunde Faculteit Sociale Wetenschappen Erasmus Universiteit Rotterdam Juni 2008

Inhoudsopgave SAMENVATTING

1

HOOFDSTUK 1 INLEIDING

3

1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding onderzoek Doel- en Vraagstelling Methode van dataverzameling Opzet

3 4 5 5

HOOFDSTUK 2 DOELGROEPENOVERLEG & EU

6

HOOFDSTUK 3 HET ' PROBLEEM' STOFFEN

7

3.1 3.2

Mens en Milieu Economische belangen

HOOFDSTUK 4 SOMS ALS/V4r/0/V>^/.EBELEIDSVERNIEUWING 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

De inzet De aanpak Het proces Output beleldsvomfiing Output beleidsuitvoering Evaluatie beleidsvorming en -uitvoering Evaluatie relatie overheid met bedrijfsleven

HOOFDSTUK 5 VAN SOMS NAAR REACH 5.1 5.2

SOMS als denk tank voor belangenbehartiging in de EU Van SOMS naar Klankbord REACH

7 8 10 10 11 11 17 18 21 21 27 28 32

HOOFDSTUK 6 CONCLUSIE

35

LITERATUURLIJST

37

Bijlage 1 Respondenten (instituties)

38

Bijlage 2 Nieuwe elementen van het stoffenbeleid

39

EVA/REACH Bedrijfsleven

Erasmus Universiteit Rotterdam

SAMENVATTING Eind jaren '90 zette de Nederlandse overheid in op een vernieuwing van het (chemische) stoffenbeleid. Belangrijkste aanleiding voor de beleidsvemieuwing was dat voor een overgroot deel van de chemische stoffen, gegevens over de mogelijke gevaren voor mens en milieu niet of onvoldoende beschikbaar waren. Om de beleidsvemieuwing vorm te geven, startte het Ministerie van VROM in 1999 een beieidsvernieuwingstraject. Dit traject, genaamd Strategie Omgaan Met Stoffen (SOMS), voorzag in een sterke inbreng van maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Parallel aan de vernieuwing van het Nederlandse stoffenbeleid werd ook gewerkt aan de herziening van het Europese stoffenbeleid. Gaandeweg begon dan ook het accent van SOMS te verschuiven van een programma voor ideeën, concepten en beleidvorming voor r7af/onaa/beleid, tot een denktank ter voorbereiding van de Nederlandse belangenbehartiging in Brussel. Na afloop van SOMS in het voorjaar van 2004, werd de klankbordgroep REACH het belangrijkste forum voor de interactie tussen overheid en bedrijfsleven. Het onderhavige onderzoek heeft tot doel de interactie tussen overheid en bedrijfsleven ten aanzien van het nationale en Europese stoffenbeleid te evalueren. Om dit doel te bereiken werd een interpretatiekader ontwikkeld met betrekking tot de relatie van de Nederlandse overheid met het bedrijfsleven in internationaalvergelijkend perspectief en mogelijke uitdagingen voor deze relatie in de context van de Europese Unie. Ven/olgens werd een aantal algemene aspecten van het beleidsveld chemische stoffen behandeld. Hierbij gaat het enerzijds om de mogelijke negatieve gevolgen van chemische stoffen voor mens en milieu, en anderzijds om de economische belangen van het bedrijfsleven. Daarna komen inzet, aanpak, proces en resultaat ten aanzien van SOMS als vernieuwingsprogramma voor nationaal beleid en ven/olgens wordt ingegaan op de rol van SOMS als denktank voor Europees beleid. In het laatste gedeelte wordt de vraag gesteld in welke mate en op welke wijze de recente 'geschiedenis' van de relatie tussen overheid en bedrijfsleven in het kader van SOMS een positief of negatief effect had op de interactie binnen de klankbordgroep REACH. •

Uit het onderzoek blijkt dat in het kader van SOMS overheid en bedrijfsleven intensief hebben samengewerkt en dat een groot aantal ideeën en concepten geïdentificeerd en onhv/Me/d werden. Het beeld met betrekking tot de uitvoering van SOMS is gemengd. SOMS heeft tot een aantal gemeenschappelijke activiteiten geleid, maar het kernstuk van SOMS, de quick scan, werd niet in gemeenschappelijk beleid vertaald. Dit lag minder aan de direct betrokkenen bij SOMS maar meer aan de omgeving: de Europese chemische Industrie met betrekking tot de VNCI en minister Pronk met betrekking tot het beleidsapparaat van VROM. SOMS betekende voor de Nederlandse overheid ook een investering in een goede en vertrouwensvolle relatie met het bedrijfsleven. Deze investering is geslaagd met betrekking tot het genereren en ontwikkelen van ideeën en concepten. Respondenten zijn het erover eens dat de relatie tussen overheid en bedrijfsleven in deze fase goed was en het SOMS proces werd zeer gewaardeerd.



Over de uitvoeringsfase ontstaat een gedifferentieerd beeld. De relatie tussen sleutelspelers van overheid en bedrijfsleven kwam onder druk te staan door de hierboven reeds beschreven krachten van de Europese industrie en de nationale politiek. Bovendien brokkelde, vanwege de steeds duidelijker wordende activiteiten van de Europese Unie, het draagvlak binnen het bedrijfsleven voor nationaal beleid af, waardoor vertegenwoordigers van sommige nationale koepels zich ofwel terughoudender moesten opstellen, ofwel minder representatief waren en daardoor minder gezag tegenover hun achterban hadden. SOMS heeft haar functie als denktank ter Nederlandse belangenbehartiging in Europa waar gemaakt. Bijna alle ideeën die door Nederland in Brussel werden ingebracht, laten zich herleiden tot SOMS. Het is echter niet gelukt om een aantal belangrijke speerpunten van SOMS in de REACH Verordening te verankeren. Met de afloop van SOMS werd de klankbordgroep REACH het belangrijkste overlegforum tussen overheid en bedrijfsleven. De meest actieve leden gedurende het SOMS traject hadden ook zitting in de klankbordgroep. De verslechterde relatie tussen overheid en chemische industrie was merkbaar in de klankbordgroep. Hierdoor kon de functie van de klankbordgroep om door informatie uitwisseling tot een versteviging van de Nederiandse belangenbehartiging te komen niet ten volste worden benut. De relatie tussen overheid en andere schakels van het bedrijfsleven bleef echter al tijdens de uitvoering van SOMS relatief goed, en veranderde ook niet ten tijde van de klankbordgroep REACH. •

Alles overziende en met inachtneming van de moeilijke Europese economische context en de moeilijke nationale politieke context waardoor de sleutelspelers gedwongen waren op meerdere borden tegelijk te schaken, kunnen de resultaten van de interactie tussen overheid en bedrijfsleven als succesvol worden beschouwd. Dit geldt zowei voor de inhoud (ideeën en concepten) als voor de onderlinge relatie.

Uit het onderzoek kan een aantal leerpunten gedistilleerd worden:

•

Investeren in de relatie met bedrijfsleven is belangrijk voor het genereren van ideeën en concepten voor nationaal beleid en voor de Nederlandse belangenbehartiging in Europa. Het gemeenschappelijke ontwikkelen van nationaal beleid door overheid en bedrijfsleven op terreinen waar de Europese Unie een kader stelt of zelf actief is, wordt steeds moeilijker. Maak vroegtijdig de afweging of ideeën wel of niet Europa-proof zijn. Nederland kan vrij unieke ideeën en concepten Europa inbrengen, maar in Brussel is uiteindelijk de mate van draagvlak belangrijker dan de kwaliteit van ideeën.

EV/VREACH Bedrijfsleven


HOOFDSTUK 1 INLEIDING 1.1 Aanleidino onderzoek Eind jaren 90 zette de Nederlandse overheid In op een vernieuwing van het (chemische) stoffenbeleid.^ Belangrijkste aanleiding voor de beleidsvemieuwing was dat voor een overgroot deel van de geproduceerde en geïmporteerde chemische stoffen, gegevens over de mogelijke gevaren voor mens en milieu niet of onvoldoende publiekelijk beschikbaar waren. Hierdoor bleven eventueel noodzakelijke risicoperkende maatregelen door overheid en bedrijfsleven achten/vege. Als belangrijkste oorzaak voor het probleem werd aangewezen de bestaande taakverdeling tussen overheid en bedrijfsleven, waarbij de uitvoering van risicobeoordelingen op de schouders van de overheid rustte. De overheid was hierbij afhankelijk van de gegevens die het bedrijfsleven beschikbaar stelde. Het bedrijfsleven diende meer verantwoordelijkheden te dragen. Om de beleidsvemieuwing vorm te geven, startte de Nederlandse overheid in 1999 onder leiding van het Ministerie van VROM een beieidsvernieuwingstraject Dit traject, genaamd Strategie Omgaan t\Aet Stoffen (SOMS), voorzag in een sterke inbreng van maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. De beleidsvorming van SOMS leidde tot de Nota SOMS (2001) en een intentieverklaring van de industrie. De beleidsuitvoering van SOMS nam de periode 2001 tot 2004 in beslag.^ Parallel aan de vernieuwing van het Nederlandse stoffenbeleid werd ook gewerkt aan de herziening van het Europese stoffenbeleid. Tegelijkertijd met de beleidsvorming in het kader van SOMS voltrok zich de ontwikkeling van een nieuw kader voor het Europese stoffenbeleid, in de vorm van het Witboek Chemische Stoffen in 2001 .^ De uitvoering van SOMS viel in de periode van de onhwikkeling van het voorstel van de Commissie voor een omvattende verordening voor de registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen, de REACH verordening.'* Gaandeweg begon dan ook het accent van SOMS te verschuiven van een programma voor ideeën, concepten en beleidvorming voor /7af/bnaa/beleid, tot een denktank ter voorbereiding van de Nederlandse belangenbehartiging in Brussel. Ook na de formele afloop van SOMS in het voorjaar van 2004 zocht de Nederlandse overheid actief de interactie met maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven met als nieuwe functie de versteviging van de Nederlandse onderhandelingspositie met betrekking tot de REACH verordening. Hien/oor werd de klankbordgroep REACH in het leven geroepen. Volgens de Nederlandse overheid is voor het bedrijfsleven een zeer actieve rol weggelegd in het nationale en Europese stoffenbeleid. Zij heeft dan ook getracht om het bedrijfsleven intensief te betrekken bij de voorbereiding en uitvoering van het nationale vernieuwingstraject en de belangenbehartiging in Brussel. In het ^ Met dank aan Evelien Alblas, Robin van Eechoud, Rianne de Graaf en Marleen Romeijn voor hun bijdrage aan de totstandkoming van dit rapport. ^ Strategie Nota Omgaan met Stoffen, Ministerie van VROM, vastgesteld door de ministerraad op 16 maart 2001, Ministerie van VROM, april 2001; Intentieverklaring bedrijfsleven - overheid betreffende de uih/oering van een vernieuwing van het stoffenbeleid, aangeboden door VNO-NCW, april 2001. Voor een samenvatting van de uitvoering van SOMS, zie Nederlands stoffenbeleid in internationaal perspectief. Uitvoeringsnota SOMS, vastgesteld door de ministerraad op 23 april 2004. Ministerie van VROM 2004. ^ Witboek Inzake Strategie voor een toekomstig beleid voor cfiemische stoffen (COM(2001)88), februari 2001. ^ Commissievoorstel 'REACH', (GOM (2003) 644 definitief)



onderhavige onderzoek werd de interactie geëvalueerd tussen overheid en bedrijfsleven ten aanzien van het nationale en Europese stoffenbeleid. Het onderzoek maakte deel uit van een meer omvattende procesevaluatie van SOMS en REACH in opdracht van het Ministerie van VROM. Naast de interactie tussen overheid en het bedrijfsleven werd door de auteur ook een onderzoek naar de rol van experts uitgevoerd (zie Haverland 2008). Het Instituut Clingendael heeft een basisevaluatie uitgevoerd en een onderzoek naar de Nederlandse interdepartementale interacties (zie van Keulen et al. 2008). Onderzoekers van de Universiteit van Maastricht hebben hun aandacht gericht op de relaties tussen de Nederlandse overheid met enerzijds de Eerste en Tweede Kamer en het Europese Padement en anderzijds de relatie tussen overheid en de Europese Commissie en de Europese Raad (zie van Asselt et al 2008). De interactie tussen de Nederlandse overheid en de milieubeweging werd door van Huut van de Universiteit Leiden onderzocht (van Huut 2008). Smulders van de Universiteit Tilburg heeft de rol van business impact studies in het kader van het REACH proces onder de loep genomen (Smulders 2008). De evaluatieonderzoeken zijn begeleid door Bureau KLB.

1.2 Doel- en Vraagstelling Zowel als nationaal beleidsvernieuwingsproject en als voorbereiding voor de belangenbehartiging in Brussel stoelt de onh/vikkeling van het Nederlandse stoffenbeleid in belangrijk mate op de interactie van tussende Nederlandse overheid en het bedrijfsleven. Deze interactie staat in dit onderzoek centraal. Het doel van dit onderzoek is om de gekozen aanpak vanuit overheidsperspectief de interactie tussen de Nederlandse overheid en het bedrijfsleven te evalueren. Door de inzet van de interactie met het resultaat van de interactie te vergelijken en het tussenliggende proces te analyseren, kunnen lessen worden getrokken voor soortgelijke trajecten. Om dit doel te bereiken zullen de volgende vragen worden beantwoord: Inzet 1) Welk doel vervolgde de Nederlandse overfieidA/ROf^ ten aanzien van de interactie met tiet bedrijfsleven bij SO!\AS/REACH? Aanpak 2) Op welke manier tieeft de Nederlandse overfieidA/ROM de interactie met tiet bedrijfsleven bij SOMS/F1EACH vorm gegeven? Proces 3) Op welke manier is het proces van interactie bij SOl^S/REACti verlopen en hoe laat de relatie tussen overheid en bedrijfsleven zich kenmerken? Resultaat 4) In welke mate heeft de Nederlandse overheid de nagestreefde doelen met betrekking tot de interactie met het bedrijfsleven bij SOMS/REACH bereikt? Lessen 5) Welke lessen kunnen uit de vergelijking van de inzet met het resultaat, de gekozen aanpak en de procesanalyses getrokken worden voor soortgelijke trajecten?



1.3 Methode van dataverzameling Voor de beantwoording van de vraagstelling van dit onderzoek is gebruik gemaakt van wetenschappelijke literatuur, officiële beleidsdocumenten, interne documenten, en interviews met vertegenwoordigers van de Nederlandse overheid, de Europese Commissie, Nederlandse kennisinstituten, en het Nederlandse bedrijfsleven. Vragen met betrekking tot het bedrijfsleven zijn vooral voorgelegd aan vertegenwoordigers van koepelorganisaties. De respondenten vertegenwoordigen verschillende schakels in de keten van chemische producten: producenten, importeurs, formuleerders en professionele gebruikers. In tolaal zijn 19 inten/iews afgenomen.^ 1.4 Opzet Het onderzoek is als volgt opgezet: In hoofdstuk twee zal een interpretatiekader onh/vikkeld worden voor de interactie van de Nederlandse overheid met het bedrijfsleven. Aan de orde komen theoretische uitspraken met betrekking tot de relatie van de Nederlandse overheid met het bedrijfsleven in internationaal-vergelijkend perspectief en mogelijke uitdagingen voor de relatie tussen Nederlandse overheid en het bedrijfsleven in de context van de EU. In hoofdstuk drie zullen een aantal algemene aspecten van het beleidsveld chemische stoffen worden behandeld. Hierbij gaat het enerzijds om de mogelijke negatieve gevolgen van chemische stoffen voor mens en milieu, en anderzijds om de economische belangen (van de verschillende betrokken sectoren) van het bedrijfsleven. In hoofdstuk Wer zal worden ingegaan op inzet, aanpak, proces en resultaat ten aanzien van SOMS als vernieuwingsprogramma voor natonaa/beleid. Hierbij zullen ook een aantal specifieke overheidsinterventies in relatie tot het bedrijfsleven die door de opdrachtgever als 'kansrijke vragen' voor de evaluatie van het traject werden beschouwd, de revue passeren. Aan de orde komen de (oorspronkelijke) weigering van Minister Pronk om een convenant met het bedrijfsleven te sluiten, het opstellen van de quick-scan methodiek en het uitvaardigen van een ontwerp registratiebesluit met betrekking tot die methode, en het verbieden van de productie van de brandvertrager FR 720. In hoofdstuk vijf za\ ingegaan worden op de interactie van overheid en bedrijfsleven ten aanzien van REACH. Omdat SOMS gaandeweg steeds meer de functie van denktank voorde Nederlandse belangenbehartiging in Brussel kreeg toebedeeld, zal in het eerste deel van dit hoofdstuk nagegaan worden in hoeverre de inhoudelijke posities van de Nederlandse overheid bij REACH afkomstig zijn van de interactieve beleidsvorming in SOMS. In het tweede gedeelte van dit hoofdstuk wordt de vraag gesteld in welke mate en op welke wijze de recente 'geschiedenis' van de relatie tussen overheid en bedrijfsleven in het kader van SOMS een positieve of negatieve effect had op de interactie binnen de klankbordgroep REACH, het belangrijkste overlegforum tussen overheid en bedrijfsleven (en andere actoren) tijdens de onderhandelingsfase van REACH. In hoofdstuk zes zullen de conclusies uit dit onderzoek worden getrokken, waarbij de nadruk ligt op mogelijke lessen voor soortgelijke trajecten.

' Zie Annex voor een lijst met organisaties waaraan de respondenten verbonden zijn.



HOOFDSTUK 2 DOELGROEPENOVERLEG & EU Het onderzoek naar de interactie tussen overheid en bedrijfsleven betreft met name milieubeleid, een terrein dat in de laatste 20 jaren steeds meer gekenmerkt werd door corporatistische verhoudingen. Zoals nog zal blijken, past SOMS goed in deze traditie van doelgroepenoverleg en het streven naar tweezijdige afspraken. Reden waarom, als interpretatiekader voor de analyse van de interactie tussen overheid en bedrijfsleven bij SOMS en REACH, in dit hoofdstuk een aantal algemene theoretische beweringen en empirische bevindingen uiteerder onderzoek de revue passeren, ook om een gevoel te ontwikkelen voor de motieven, mechanismen en structurele voonwaarden voor corporatistische interactie tussen overheid en bedrijfsleven in een situatie van toenemende Europeanisering. Het Nederlandse politieke systeem kent over het algemeen een corporatistische relatie tussen overheid en bedrijfsleven (Van Waarden 192) corporatistische systemen hebben twee belangrijke kenmerken. Ten eerste neemt het bedrijfleven actief deel aan beleidsvorming en beleidsuitvoering. Ten tweede, en tot op zekere hoogte een voonwaarde voor het eerste kenmerk, kennen de relevante economische sectoren een relatief hoge organisatiegraad. Hierdoor kunnen de betreffende koepelen brancheorganisaties met legitimiteit voor de hele sector spreken en hebben koepelen brancheorganisaties een relatief groot disciplinerend vermogen tegenover hun achterban waardoor afspraken met de overheid ook daadwerkelijk uitgevoerd kunnen worden (Schmitter 1979). Voor het disciplinerend vermogen zijn koepelen brancheorganisaties vooral op grote bedrijven aangewezen. Grote bedrijven die druk op kleinere kunnen uitoefenen, bijvoorbeeld binnen een keten van toeleveranciers, zijn vaak van cruciaal belang (Haverland 1999). In corporatistische systemen komen koepelen brancheorganisaties vaak in een spagaat terecht. Enerzijds moeten zij de belangen van hun achterban vertegenwoordigen. Zoniet, dan dreigt een verlies van leden ('logic of membership',). Anderzijds moet de belangengroep bereid zijn tot compromissen met de overheid, hetgeen een meer gematigde houding met zich meebrengt ('logic of influence', Streeck en Schmitter 1981). Vanouds is het Nederlandse corporatisme het meest ontwikkeld met betrekking tot sociaal-economisch beleid; denk bijvoorbeeld aan de rol van CAO's in het loonbeleid of de rol van publieke bedrijfsorganisaties in de landbouw. Echter, sinds de jaren 80 is ook het milieubeleid in toenemende mate onderhevig aan corporatistische interacties tussen overheid en bedrijfsleven. Op het milieuterrein en aanvenwante gebieden, zoais het arbeidsomstandighedenbeleid, krijgt het corporatisme in het stadium van beleidsvoorbereiding de vorm van doelgroepenoverleg en in het stadium van beleidsuitvoering de vorm van convenanten en vergelijkbare tweezijdige afspraken in plaats van weten regelgeving (Aalders 1993). Het belangrijkste motief van de Nederlandse overheid om doelgroepenoverleg te initiëren en convenanten af te sluiten is het genereren van diegene kennis en expertise waarover de overheid niet zelf beschikt en het creëren van draagvlak voor beleid door het 'verinnerlijken' (Le Blansch 1996) van probleemdefinitie en gepaste oplossingen. Het Nederlandse bedrijfsleven hecht belang aan doelgroepenoverleg om zo het beleid van de overheid te kunnen beïnvloeden en geeft gewoonlijk de voorkeur aan convenanten bovenwetgeving. Convenanten laten immers meermaatwerk toe en zijn flexibeler. Doordat de Nederlandse overheid de voorkeur van het bedrijfsleven voor convenanten kent, werd in onderhandelingen met het bedrijfsleven impliciet of expliciet met weten regelgeving gedreigd. Voor het welslagen van het doelgroepenbeleid is daarmee, naast de bovengenoemde hoge organisatiegraad van



het bedrijfsleven, ook de mate waarin de dreiging met wet-en regelgeving geloofwaardig is, van belang (Haverland 1999). Als gevolg van de tot dusverre voortgaande Europese integratie, ontstaat op steeds meer terreinen een meerlagig besluitvormingssysteem. Formele bevoegdheden zijn verdeeld over het supranationale niveau (EU) en het nationale niveau. Vertegenwoordigers van de nationale overheid en het bedrijfsleven (maar uiteraard ook van maatschappelijke organisaties) moeten leren schaken op nationale en Europese borden. Elke politieke arena creëert hierbij specifieke mogelijkheden en beperkingen. De representatiegraad en het disciplinerende vermogen van koepelen brancheorganisaties kunnen bijvoorbeeld afnemen door een steeds grotere oriëntatie van met name multinationals op beleidsbeïnvloeding in Brussel. Of de mogelijkheden om met nationale wetgeving te dreigen teneinde druk uit te oefenen op corporatistische onderhandelingen kan afnemen door de steeds kleine wordende marges voor nationale regelgeving.

HOOFDSTUK 3 HET ' PROBLEEM' STOFFEN Alvorens in te gaan op concrete beleidsprocessen met betrekking tot het chemische stoffenbeleid, zal het beleidsterrein chemische stoffen op een systematische manier verkend worden. Deze verkenning ontwikkelt zich langs twee dimensies: de mogelijke negatieve gevolgen van chemische stoffen voor mens en milieu en de economische belangen ten aanzien van (de regulering van) chemische stoffen, van zowel de chemische industrie als van andere schakels in de stoffenketen. 3.1 Mens en Milieu Wereldwijd zijn tienduizenden stoffen op de markt. Deze stoffen hebben over het algemeen belangrijke socio-economische en maatschappelijke functies. Sommige stoffen leiden zelfs tot het verhogen van de duurzaamheid van producten of hebben levensverlengende functies. Tegelijkertijd vormen veel stoffen een potentieel gevaar voor mens en milieu. Met betrekking tot de mens gaat het hierbij bijvoorbeeld om werknemers die op de arbeidsplaats werden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, de consument van producten waarin gevaarlijke stoffen zijn venwekt en burgers die via het milieu (lucht, water, bodem) blootgesteld worden aan dergelijke stoffen. Als bijzonder gevaarlijk gelden hierbij stoffen die kanker kunnen veroorzaken, tot celveranderingen kunnen leiden, of de vruchtbaarheid in gevaar brengen, zogenoemde carcinogene, mutagene en reprotoxische stoffen (CMR stoffen). Daarnaast richt de aandacht zich ook op persistente, bioaccumulerende en toxische stoffen (PBT stoffen) en hormoonontregelende stoffen. Vanuit gezondheidsoogpunt is verder belangrijk dat sommige stoffen pas over een lange termijn tot gezondheidsgevaren kunnen leiden en dat er sprake is van een opeenstapeling van risico's en gevaren omdat mensen, dieren en planten over de tijd heen aan een grote hoeveelheid stoffen zijn blootgesteld. Aanleiding voor het overheidsbeleid vanuit een milieu/gezondheidsperspectief is dat over de gevaren en risico's van de overgrote meerderheid van stoffen nauwelijks iets bekend is. Vandaar dat er ten eerste informatie over gevaareigenschappen en stoffen moet komen, deze infonnatie ten tweede geëvalueerd moeten worden om dan ven/olgens ten derde tot risicovermijdende of beperkende maatregelen overgegaan kan worden, in het extreme geval een verbod op de productie of import van een stof.



3.2 Economische belangen Voor de interpretatie van de interactie tussen de Nederlandse overheid en het bedrijfsleven ten aanzien van SOMS en REACH is het essentieel om een beeld te hebben van de algemene en sectorspecifieke belangen van de industrie en daarnaast van de structuur van de sectoren en de vorm van belangenvertegenwoordiging. Bedrijven hebben er belang bij om winst te maken. Overheidsbeleid kan voor bedrijven kosten en baten met zich meebrengen. Bedrijven die relatief hevig en direct met de kosten of baten van gepland beleid geconfronteerd worden, hebben een sterke prikkel om op het beleid invloed uit te oefenen (Stigler). Internationaal georiënteerde bedrijven profiteren van een grote en vrije internationale markt en reageren kritisch op 'nationale koppen', dat wil zeggen, nationale regelingen die verder gaan of afwijken van internationale (inclusief Europese) regelgeving. Daarnaast hebben sectoren wier reputatie is geschaad door bijvoorbeeld schandalen, er baat bij om hun reputatie bij de consument te herstellen. Reputatieverbetering kan verkregen worden door middel van vrijwillige maatregelen en een constructieve opstelling jegens de overheid. Ten aanzien van chemische wetgeving, zijn de producenten van chemische stoffen het meest direct betrokken en het meest zichtbaar. In Nederland is de chemische sector één van de voornaamste industriesectoren waar het omzet en aantal werknemers betreft. Nederlandse chemische bedrijven zijn zeer internationaal georiënteerd: meer dan hwee derde van de omzet wordt behaald met export (KPMGTNO 2004: p. 11). Met Shell en Akzo Nobel biedt Nederland huisvesting aan twee van de tien grootste chemische bedrijven ter wereld (Schorlings, 2004: p. 14). Andere grote spelers zijn DSM en de Nederlandse vestigingen van Dow Chemicals en Exxon Mobile. In Nederland is de chemische industrie vertegenwoordigd door de Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI). Ook in de rest van Europa hoort de chemische industrie tot de voornaamste industriesectoren. Zij is in Brussel georganiseerd middels de European Chemical Council (CEFIC). CEFIC is een van de grootste, misschien wel de grootste, lobbyorganisatie in Brussel. CEFIC heeft een relatief uitgebreide staf in Brussel en beschikt over een omvangrijk netwerk van experts van hun ledenorganisaties(Boons 1992). Binnen CEFIC heeftvooral een klein aantal grote bedrijven relatief veel invloed. Hierbij gaat het vooral om de twee Duitse bedrijven BASF en Bayer, de twee grootste chemische bedrijven ter wereld (Schoertings 2004:14, Inten/iews bedrijfsleven). Tot de chemische industrie behoren ook de handelaren in chemische producten. Zij worden in Nederland vertegenwoordigd door de Verbond van Handelaren in Chemische Producten (VHCP). Van de VHCP zijn ook grote chemische bedrijven lid, maar in tegenstelling tot de producenten van chemische stoffen, zijn veel handelaren kleine en middelgrote bedrijven (Interviews bedrijfsleven). Doordat de producenten van chemische producten zeer internationaal georiënteerd zijn, hebben zij veel belang bij een level-playing field. Daarnaast hechten zij aan lage administratieve kosten en het voorkomen van wetgeving die het ven/angen van stoffen verplicht dan wel verbiedt (Inten/iews VNCI, VHCP). Formuleerders (eerste lijn down stream users) gebruiken chemische stoffen voor het ven/aardigen van preparaten en artikelen, zoals verf, zeep en reinigingsmiddelen en kunststoffen. Veel chemische bedrijven zljn tegelijkertijd formuleerders. Twee sectoren van fomuleerders zullen worden uitgelicht.



De Nederlandse verfindustrie kent zowel een aantal grote bedrijven als een aanzienlijk aantal middegrote en kleinbedrijven. Akzo-Coatings is de grootse verfproducent ter wereld. De belangen van de verfindustrie worden in Nederland vertegenwoordigd door de Vereniging van Verf- en drukinktfabrikanten (VWF). Op Europees niveau worden de belangen vertegenwoordigd door de European Council of the Paint, Inkt and Artists'Colours Industry (CEPEj.Voor de verfindustrie is het belangrijk om uit een zo groot mogelijk repertoire van stoffen te kunnen kiezen. Vandaar dat zij er belang heeft bij lage kosten voor verfgrondstoffen, omdat grondstofproducenten bij kostenverhogingen zouden kunnen besluiten om stoffen vooral bij kleine hoeveelheden of met lage winstmarges -niet meer te produceren. Vaak zijn stoffen in kleine hoeveelheden wel heel belangrijk voor de uniciteit van een verfproduct. Daarnaast hebben verfproducenten er belang bij om niet te veel informatie over hun recepturen prijs te geven, omdat concurrenten hien/an zouden kunnen profiteren (Inten/iew VVVF). Een andere belangrijke sector van formuleerders is de zeepen wasmiddelen industrie. Deze industrie kent grote, middelgrote en kleine bedrijven. Tot de grote bedrijven hoort Unilever. In Nederland is de sector georganiseerd in de Nederlandse Vereniging van Zeepfabrikanten (NVZ). Op Europees niveau is AISE actief. De zeepen wasmiddelenindustrie heeft over het algemeen dezelfde belangen als andere formuleerders, maar vindt geheimhouding van bedrijfsinformatie minder belangrijk omdat deze sector - onder andere door eerdere schandalen - al veel informatie beschikbaar (moet) stellen (Inten/iew NVZ). De verwerkende industrie (tweede lijn down stream users) gebruikt preparaten of intermediaire producten voor de verdere venwerking in eindproducten. Tot de venwerkende industrie behoort bijvoorbeeld de metaalindustrie. De metaalindustrie kenmerkt zich dooreen groot aantal middel en kleinbedrijven en een aantal zeer grote bedrijven, waaronder Philips. In Nederfand is deze sector vertegenwoordigd door de Vereniging van Ondernemers in de Technologisch-Industriële Sector (FMECWM). In Europa door ORGALIME. Ook de verwerkende industrie heeft er belang bij dat de producten die zij gebruiken niet van de markt verdwijnen. Aan de andere kant hebben zij er relatief veel belang bij dat deze producten veilig zijn voor gebruik door hun werknemers en voor de omgeving (Interview FME-NCW). Daarnaast zijn er nog de professionele gebruikers var) chemische producten. Denk hierbij aan bijvoorbeeld schoonmaakbedrijven. Omdat de professionele gebruikers in de te beschrijven processen geen grote rol hebben gespeeld zullen zij in de verdere analyse achtenwege blijven. Deze verschillende sectoren vormen schakels in de productketen van chemische stoffen. De bedrijven hebben een aantal tegenstrijdige belangen en delen daarnaast een aantal gemeenschappelijke belangen, waarbij de intensiteit van het belang kan variëren. Alle sectoren hechten aan een level-playing field, omdat zij internationaal zijn georiënteerd, tegenstanders zijn van hoge administratieve lasten van chemische stoffenregulerlngen van verboden op dan wel verplichtingen tot substitutie van stoffen en zij houden bedrijfsinformatie liever geheim. Daarnaast bestaan er echter ook verschillen in de intensiteit van voorkeuren. Zo is bijvoorbeeld de geheimhouding van bedrijfsinfomriatle voor de verfindustrie een belangrijker issue dan voor de chemische industrie of voor de zeepen wasmiddelen industrie; kan een chemisch bedrijf dat een groot aantal stoffen produceert het verbod op een stof die in kleine volumes wordt geproduceerd makkelijker accepteren dan een verfproducent die de uniciteit van zijn product aan deze stof dankt; en heeft het MKB relatief gezien meer last van administratieve kosten dan grote bedrijven. Een tegenstrijdig belang is bijvoorbeeld dat producenten van chemische producten liever minder dan meer informatie over risico's en gevaren aan de andere schakels in de keten doorspelen,



tenwijl de downstream users liever meer dan minder informatie willen, om zo hun werknemers adequaat te kunnen beschennen en de risico's voor consumenten te kunnen inschatten.

HOOFDSTUK 4 SOMS ALS NATIONALE BELEIDSVERNIEUWING Tegen de achtergrond van algemene kenmerken van interactie tussen de Nededandse overheid en het bedrijfsleven en beleidsveldspecifieke informatie over de problematiek en economische belangen gaat dit hoofdstuk in op SOMS als beleidsprogramma voor de vernieuwing van het nationale stoffenbeleid.^ In dit hoofdstuk zullen achtereenvolgens de inzet, de aanpak, het proces en het resultaat van SOMS aam de orde komen. 4.1 De inzet Aanleiding voor de herziening van het nationale stoffenbeleid was vooral het gegeven dat van de tienduizenden stoffen die op de Nederlandse markt waren, het maar van enkele honderden stoffen een inschatting kon worden gemaakt van de mogelijke effecten voor mens en milieu, omdat bij de overige stoffen de nodige gegevens ontbraken. Regelgeving van de EU met betrekking tot bestaande chemische stoffen uit 1993 had in dit zogenoemde probleem van de 'non-assessed' chemicals geen verandering gebracht: procedures voor de risicobeoordeling van stoffen waren arbeidsintensief en tijdrovend, mede doordat de bewijslast met betrekking tot risico's bij de overheid lag en dezelfde overheid afhankelijk was van de informatie uit het bedrijfsleven dat als gevolg van gebrek aan commitment en interesse vanuit delen van het bedrijfsleven vertraagd werd afgegeven.^ In het Nationaal Milieubeleidsplan 3 (NMP-3) werd toegezegd om beleid voor de 'non-assessed chemicals' te ontwikkelen.^ Deze toezegging werd verder geconcretiseerd en uitgebreid in het Ontwerp van het programma beleidsvernieuwende stoffen (februari 1998). Hierin worden vier sporen voor beleidvernieuwing geïdentificeerd: verschuiving verantwoordelijkheden van overheid naar het bedrijfsleven, invulling van het voorzorgprincipe, ketenbeheer en verbetering van bestaande regelgeving.^ Deze inhoudelijke inzet van de Nederlandse overheid werd gecomplementeerd met een procesmatige inzet. Aan de beleidsvemieuwing moest vomi worden gegeven door een 'zo 'open' mogelijk proces^ en actieve deelname van de maatschappelijke organisaties en het bed rijf s leven.^°

^ Het volgende hoofdstuk zal dan ondermeer focussen op de rol van SOMS voor de Nederlandse belangenbehartiging bij het Europese stoffenbeleid. ^ Zie de door Nederland gesteunde conclusie van een conferentie van het bevoegde autoriteiten overleg in 1997. Report of the ad-hoc meeting of the Competent Authorities for the implementation of Council regulation 793/93 on the evaluation and control of existing substances, Amsterdam, 19 maart 1997. ® Zle Strategie Nota Omgaan met Stoffen Ministerie van VROM, April 2001, p. 49 ^ Zie Werkplan SO/WS, hoofdstuk 3, p.1, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom) ^° Zie Werkplan SOMS, hoofdstuk 1, p.1, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom) 10



4.2 De aanpak Om deze procesmatige inzet vorm te geven werd een aanpak gekozen die maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven een grote rol toebedeelde bij de beleidsvorming en -uitvoering. Het vernieuwingstraject werd niet door de Nederlandse overheid alleen vorm gegeven, maar door een driemanschap (trojka) dat in maart 1999 werd gevormd en bestond uit een representant van de VNCI, een representant van de Stichting Natuur & Milieu, en een representant van VROM/DGM. De overheid verkoos de VNCI, omdat de chemische industrie het meest direct bij het chemische stoffendossier betrokken is. Bijkomend argumentwas dat de VNCI toen ook nog de sectoroverstijgende werkgroep stoffen onder zich had, waardoor de VNCI tot op zekere hoogte voor de hele stoffenketen kon spreken (Inten/iews VNCI, VNONCW en VROM). De trojka had de opdracht een werkplan op te stellen voor wat de Strategie Omgaan met Stoffen (SOMS) zou gaan heten. In augustus 1999 presenteerde de trojka het werkplan. Inhoudelijk werden, naast de vier sporen van de overheid, ook door de milieubeweging ondenwerpen aangedragen en het bedrijfsleven bracht het thema Responsible Care en Product Stewardship in. Procesmatig werd het SOMS programma in drie fasen onden/erdeeld. In de verkenningsfase, september 1999 december 1999, zou een inventarisatie van de ondenwerpen met betrekking tot beleidsvemieuwing worden gemaakt worden en de mate van consensus over ondenwerpen worden vastgesteld. In de ontwikkelingsfase, januari 2000 • juni 2000, zou men dan vooral bij onderwerpen waarover geen consensus bestaat stil staan en beleidsopties verder uitdiepen. In de afrondingsfase, juni 2000 - december 2000, zou men gaan werken aan teksten vooreen strategienota met de status van een kabinetsstandpunt en aan de voorbereiding van een concreet actieplan dat in de periode 2001 tot 2004 tot uitvoering moest worden gebracht." In het werkplan ging men uit van 4 tot 10 mensen per discussiegroep. Vanuit de overheid zouden in eerste instantie ambtenaren van VROM vertegenwoordigd zijn. Vanuit de industrie was vooral een rol weggelegd voor functionarissen afkomstig uit diverse koepelorganisaties; functionarissen die namens hun koepelorganisaties ook al in de langer bestaande en door VROM georganiseerde klankbordgroep stoffen participeerden. Het betrof de koepelorganisaties VNO/NCW, VHCP, VNCI, NVZ, Shell, FME/CWM. De kern van de actoren kende elkaar derhalve al persoonlijk vanuit een ander overlegforum.^^ Om de open proces benadering verder te versterken zou elke discussiegroep worden vergezeld door een projectbureau dat het proces faciliteerde maar geen inhoudelijke inbreng had.^^ 4.3

Het proces

4.3.1 Fase 1: Verkenning Het doel van de verkenningsfase was, zoals eerder beschreven, een inventansatie van ondenwerpen. Meer specifiek ging het erom dat 'de achterliggende belangen van de actoren bij die onden/verpen, de dieper liggende problemen bij die ondenverpen en de mogelijke oplossingen voor die problemerf benoemd zouden worden. Dit *'Zie Werkplan SOMS, hoofdstuk 2, p.1-2. Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom). ^^ Naast de overheid en het bedrijfsleven zouden ook vertegenwoordigers van NGO's en wetenschappers (met name van het RIVM) in elk van de discussiegroepen participeren. ^^ Zie Werkplan SOMS, hoofdstuk 3, p.1-2. Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom). 11



moest resulteren in een inventarisatie van de ondenwerpen waarover consensus bestaat blijkens gemeenschappelijke teksten, onden/verpen waarover overeenstemming bestaat maar nog nadere invulling behoefden en ondenwerpen waarover vooralsnog een verschil van mening is.^'* Het werk werd onden/erdeeld in 7 discussiegroepen. In het werkplan was sprake van negen discussiegroepen (SOMS 1-9), maar een aantal groepen werd wegens grote inhoudelijke overiap samengevoegd (zie Box 1 voor een overzicht). Box 1 Thema's discussiegroepen SOMS Verkennende fase (september-december 1999) Voorzorg i.r.t. hormoonontregelde stoffen S0MS1'" Voorzorg i.r.t. CMR stoffen SOMS 2 Voorzorg i.r.t. PTB stoffen SOMS 3 Veranhwoordelijkheden overheid & Instrumenten SOMS 4 & 8 Veranhwoordelijkheden van en binnen de keten SOMS 5 & 6 Product Stewardship en SOMS SOMS 7 Informatie in de keten SOMS 9

Per discussiegroep vonden vier bijeenkomsten plaats met tien tot vijftien vertegenwoordigers van overheid, industrie en de milieubeweging. Na afloop van de verkennende fase werd een document vastgesteld, zijnde een samenvatting van de resultaten van deze fase.^^ Volgens dit document waren de discussiegroepen eensgezind van mening dat het (internationale) stoffenbeleid met serieuze problemen kampt. Dimensies van het probleem zijn • het gebrek aan informatie over gevaareigenschappen van stoffen voor mens en milieu; • met de (complexiteit van het) ketenaspect stof-product-afval wordt te weinig rekening gehouden; • voor het voorkomen of vermijden van gevaren enrisico'svan stoffen zijn verantwoordelijkhden verkeerd toebedeeld.

^'* Zie Werkplan SOMS, hoofdstuk 4, p. 1, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom). ^^ Over elk van de discussiegroepen is een verslag beschikbaar onder de nummers van de discussiegroep. Daarnaast heeft de trojka het Werkplan SOMS opgesteld ('SOMS O'), een samenvatting van de verkennende fase (in het ven/olg: Samenvatting Verkenning SOMS 10') en na afloop van de onhwikkelingsfase het Beslisdocument SOMS {'SOMS 15'). Deze verslagen zijn beschikbaar op de CD ROM: Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000. *® Samenvatting Verkenning SOMS Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom). 12



In het verlengde van het laatste punt, verschaft Box 2 een letterlijke weergave van de conclusies met betrekking tot de rol van de industrie. Box 2 Bereikte consensus in de verkennende fase van SOMS met betrekking tot de rol van de industrie • 'de industrie neemt de veranhwoordelijkheid op zich voor het genereren en aanleveren van data (= dusdanige informatie over stoffen dat met behulp daan/an een inschatting kan worden gemaakt van risico's voor mens en milieu). De industrie zal deze data aanleveren binnen de productieketen en aan de overheid (vergunningverlening). Openbaarheid van deze data is noodzakelijk, de mate van openbaarheid is een punt van discussie; • de industrie is veranhwoordelijk voor het zelfstandig ondernemen van acties op basis van de gegenereerde data en de door haar gemaakte risicoahweging op basis van voorzorg. De industrie wacht dus aansturing van de overheid niet langer af; • de industrie is veranhwoordelijk voor de financiering van het noodzakelijke onderzoek dat leidt tot het verkrijgen van voldoende data. De industrie staat in beginsel ook welwillend tegenover de (mede-)financiering van de daadwerkelijke opstelling van een ptb-profiel en het oprichten van een instituut daarvoor.'"

Het proces bracht echter ook een aantal meningverschillen naar boven, 'zo is de mate waarin door de industrie gegenereerde data openbaar moesten zijn, in vrijwel ieder traject een punt van discussie geweest en gebleverf.^^

4.3.2

Fase 2: Ontwikkeling

De samenvatting van de verkennende fase bevat ook een beschrijving van de werkwijze van fase 2, periode januari - juli 2000. Men formuleerde een viertal - via gezamenlijke actie in werkgroepen te realiseren doelen: •

Bij de werkgroep Voorzorg en Stoffen ging het om het praktisch uitwerken van o.a. het theoretisch PTB bouwwerk om aan de zogeheten 'non-assessed chemicals' een ptb-profiel toe te kennen en op basis daarvan uit voorzorg (beleids)maatregelen te nemen.^^

•

De werkgroep Verantwoordelijkheid Overheid & Keten had de taak om gemeenschappelijke uitgangspunten zoals gesignaleerd in fase 1, ten aanzien van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen industrie en overheid te concretiseren.

•

De werkgroep Ketenbeheer & Kennis had ais doelstelling om aan de hand van praktijkcases te verduidelijken waar gewenste openbaarheid van kennis en gegevens over stoffen het aflegt tegen vertrouwelijkheid van bedrijfsgegevens.

•

In de werkgroep efficiency en effectiviteit beleidskader (}r[S\rumer\ten, MH) ging het om het in kaart brengen van de huidige complexe wereld van het

" Het PBT profiel betreft de indeling van stoffen in categorieën oplopend van 'expected no concern' tot 'very high concern' op basis van persistente, toxische en bio-accumulerende eigenschappen. '^ Samenvatting Verkenning SOMS, hoofdstuk 2, p. 1, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom). ^® Bij de beschrijving van het betreffende project werd er ook op gewezen dat bezien moet worden hoe carcinogene, mutagene en reproductietoxische (CRM) stoffen , alsmede hormoonontregelende stoffen in die procedure passen en welke implicaties dit heeft voor voorzorg t.a.v. deze groep stoffen. 13



Nederlandse stoffenbeleid en de mogelijkheden om effectiviteit en efficiency te verhogen (synergie zoeken) in het licht van het nieuwe stoffenbeleid.

Box 3 Thema's werkgroepen ontwikkelingsfase SOMS (januari-juni 2000) SOMS 11 Gebaseerd op SOMS 1,2,3 Invalshoek Voorzorg & Stoffen (met name PTB SOMS 12 Vooral gebaseerd op SOMS 4/8 & 5/6 Invalshoek Veranhwoordelijkheid Overheid & Keten SOMS 13 Vooral gebaseerd op SOMS 9 Invalshoek Ketenbeheer & Kennis Invalshoek Efficiëntie & Effectiviteit SOMS 14 Vooral gebaseerd op SOMS 4/8, 5/6 beleidskaders &9 Om een beeld te krijgen van de samenstelling van de werkgroepen w verschaft Tabel 1 een overzicht van de deelnemers van drie van de vier werkgroepen . Hieruit blijkt onder anderen de prominente rol van VROM, van koepelorganisaties en van grote bedrijven.

Tabel 1 Overzicht participatie in werkgroepen ontwikkelingsfase SOMS^° Invalshoek Invalshoek Efficiëntie & Invalshoek Voorzorg & Verantwoordelijkheid Effectiviteit beleidskaders Stoffen Overheid & Keten (met name PTB) Deelnemers VROM (3), EZ VROM (2) VROM (3) overheid IHM, RIVM RIZA (2), RIVM RIVM (1) VWS, RIZA (2) V&W/RIZA SZW Deelnemers VNCI, DSM Federatie NRK VNCI Bedrijfsleven AKZO-Nobel VNO-NCW Procter & Gamble Exxon, Shell VNCI, ECPI, Philips Deelnemers Stichting de Natuur en Milieu Natuur en Milieu Milieubeweging Noordzee 12 15 8 Totaar Aantal 9 Niet bekend Niet bekend bijeenkomsten In deze werkgroepen werden honderden beleidsopties onhwikkeld en voorgelegd aan de groep om het draagvlak te toetsen. Hieruit kwam naar voren dat voor het overgrote gedeelte van de beleidsopties consensus bestond binnen de groepen. Op basis van de resultaten van de verkennende fase, de ontwikkelingsfase en twee, door VROM georganiseerde, workshops met enerzijds de Europese Commissie en lidstaten (december 1999) en anderzijds de VNCI en CEFIC (juni 2000 )^^ stelde de Trojka vervolgens een beslisdocument op.^^ Het beslisdocument bevatte onder andere een aantal beslispunten die impliciet al in de eerste fase van SOMS zijn ^° In de tabel worden alieen actieve leden genoemd. Overheid, bedrijfsleven en milieubeweging hadden daarnaast ook nog agendaleden. De verhouding agendaledenactieve leden binnen elke groep was grofweg 1 op 2. Informatie over de precieze samenstelling van de werkgroep Ketenbeheer en Kennis ontbreekt. ^^ Exclusieve deelnemers van de faciliterende projectbureaus. ^ 'Future European Chemical Policy, (EU-VROM/DGM) Leidschendam: 16-17 December 1999; 'Strategy of Management of Substance^, (CEFIC-VNCI-VROM/DGM) Den Haag: 28-

29 Juni 2000. ^ Beslisdocument SOMS, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom). 14



genomen. Zo bestaat er volgens de auteurs van het beslisdocument bijvoorbeeld consensus over de algemene probleemdefinitie en de oplossingsrichtingen. Met betrekking tot de oplossingsrichting gaat het om 'voorzorg; kwaliteitsslag bedrijven en verankering ketenverantwoordelijkheid; infrastructuur voor beoordelen, besluiten en communiceren over (gevaren en risico's van) stoffen en effectievere en efficiëntere inzet van instrumenten.' Kern van het document is echter, een nieuwe systematiek betreffend de belangrijkste beslissingen waarover nog geen consensus bestond en die in fase 3 van SOMS moesten worden genomen. Hierbij was een belangrijk element en toekomstig twistpunt de concrete invulling van het genereren van kennis. In het beslisdocument werd een drieslag voorgesteld: een snelle 'screening' van gevaar, verzamelen van aanvullende gegevens, en het beoordelen van risico's. Het tweede kernelement van het beslisdocument zijn de belangrijkste operationele beleidsopties. Trefwoorden voor deze opties zijn: voorzorg; kwaliteitsslag bedrijven; ketenverantwoordelijkheid infrastructuur voor besluiten en communicatie over (chemische) producten; regelgeving, handhaving en monitoring^'' De onder deze trefwoorden verzamelde beleidsopties zouden dan ook de basis moeten vormen voor de standpuntbepaling van overheid, bedrijfsleven en milieubeweging middels in september 20000 te schrijven position papers, die op hun beurt als basis zouden dienen voor fase 3: de onderhandelingsfase die in oktober zou plaatsvinden. Aan alle drie de partijen werd gevraagd welke beleidsopties gewenst of ongewenst zijn, welke niet genoemde opties alsnog een reële optie lijken te zijn, en welke opties uiteindelijk acceptabel zouden kunnen zijn ('geven en nemen')^^ Het beslisdocument gaat ook in op de mogelijke verankering van de SOMS fase 3 resultaten in (beleids)producten. Naast een Nota SOMS 'zal worden aangestuurd op vrijwillige (maar niet vrijblijvende) afspraken gebaseerd op de besproken beleidsopties en, indien noodzakelijk geacht, aangepaste regelgeving.^^ 4.3.3. Fase 3 - Onderhandeling Het beslisdocument bevat een bijlage met betrekking tot het tijdsschema voor de onderhandelingsfase. Het doel is dat eind september de positiedocumenten van de drie partijen klaar zouden zijn, dat in oktober onderhandelingen plaatsvinden die vervolgens in november en december in een - door alle drie partijen getekende intentieverklaring en (deel)convenanten worden uitgewerkt. Begin december diende de Nota SOMS klaar te zijn. Al voor het verschijnen van het beslisdocument schort de milieubeweging haar deelname in het SOMS programma op, zodat bij de onderhandelingen slechts de overheid en het bedrijfsleven betrokken waren.^^ '^* In de bijlage worden algemenere opties uit de hoofdstukken 7 en 8 weergegeven als de beleidsopties die eerder in fase twee onhwikkeld werden. Bij elke beleidsoptie wordt de mate van consensus en mate van relevantie aangegeven. Uit dit overzicht blijkt dat bij de overgrote meerderheid van opties een consensus is bereikt of dat de posities convergeren, maar dat op een aantal punten nog verschillen bestaan. ^^ Beslisdocument SOMS, voonvoord, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom), ^® Beslisdocument SOMS, hoofdstuk 6, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom), ^ Zie deelonderzoek over de relatie tussen Overheid en NGO's met betrekking tot SOMS en REACH (van Huut 2008). 15



Positie Overheid De overheid steunt de uitgangspunten, keuzes en beslispunten zoals deze in het beslisdocument aan de orde komen. Zij hecht in het bijzonder aan een kwaliteitsslag binnen bedrijven en binnen de keten via concrete voorzieningen en door concrete afspraken, bijvoorbeeld in de vorm van 'keten convenanten'. Het belangrijkste twistpunt is de verdeling van verantwoordelijkheden met belrekking tot het verzamelen, beheren, beoordelen en communiceren van kennis in het kader van de zogenaamde 'quick scan'. In hel beslisdocument is sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid, waarbij de overheid vooral een grote rol moet spelen bij stoffen die of in grote volumina geproduceerd worden of in consumentproducten venwerkt worden, of waar redenen zijn voor grote zorg. De overheid neemt echter de positie in dat het beoordelen en communiceren van verzamelen vooral een laak is van hel bedrijfsleven, dus bij implicatie: onafhankelijk van de soort sloffen. De overheid komt alleen in beeld bij hel nemen van eventuele maatregelen op basis van risicobeoordelingen, als toezichthouder op uitvoering en als handhaver. Positie Bedrijfsleven De positiebepaling van het bedrijfsleven liet langer op zich wachten dan gepland. De inleiding van het rapport geeft aan dat het debat binnen het bedrijfsleven in 'een aantal gevallen niet tot een eenduidig door het gehele bedrijfsleven gedragen standpunt heeft geleidt en dat de beschreven standpunten in hel positiepaper dan ook als 'de overheersende opinie' gezien moeten worden en dat bedrijven het rechl is vooriDehouden er een afwijkende opinie op na te houden. In het bedrijfsleven heerst echter consensus over een aantal algemene kritische punten. Zo is het bedrijfsleven 'zeer teleurgesteld' over de negatieve toonzetting ten aanzien van stoffen. Zij spreekt van onvoldoende oog voor de internationale context (zoals de mogelijke schade van nationaal beleid voor de internationale concurrentiepositie) en van le geringe aandacht voor huidige initiatieven van het bedrijfsleven, onder venwijzing naar onder andere de programma's Responsible Care en Product Stewardship. Zoals gezegd bereikte het bedrijfsleven met betrekking tot de verschillende elementen van hel beslisdocument geen consensus . De volgende punten betreffen dus de 'overheersende opinie'. Het bedrijfsleven ondersteunt de wenselijkheid van beleidsvemieuwing en de gekozen oplossingsrichtingen: operationalisering van voorzorg, kwaliteitsslag bedrijven, verankering ketenverantwoordelijkheid, verbeteren risicobeoordeling (en hierop volgende besluiten en communicatie van gevaren en risico's), een effectievere inzet van instrumenten voor doelmatigere beoordeling en snellere besluiten.

16



Er zijn echter ook hwistpunten, waarvan een aantal belangrijke genoemd zullen worden. •

• • •

Met betrekking tot de doelstelling van hel beleid vindl hel bedrijfsleven echter de doelstelling van venwaarloosbaar risico 'op korte termijn niet realistisch en vraagt om buitenproportionele investeringen'; Met betrekking tol kennis en communicatie stelt het document dat kennis op bedrijfsniveau niet openbaar is en niet allijd gedeeld kan worden; Met betrekking tot maatregelen is het bedrijfsleven tegen een automatisch verbod van stoffen die op basis van hun eigenschappen in de categorie 'very high concern (VHC)' terecht komen; Met betrekking tot voorzorg is het bedrijfsleven geen voorstander van generieke maatregelen op basis van uitsluitend een gevaarsindeling. Beoordeling dient plaals le vinden op basis van betrouwbare wetenschappelijke informatie en maatregelen op basis van voorzorg moeten aan een reeks criteria getoetst worden, onder andere mogelijke sociaaleconomische koslen en balen.

In tegenstelling lol de planning van de trojka in het beslisdocument kwam het niel tot onderhandelingen over tweezijdige afspraken. In het bestek van dit onderzoek konden niet voldoende bronnen geconsulteerd worden om de oorzaken betrouwbaar vast te stellen. Op basis van een enkel interview van een betrokkene ontstaat het beeld dat na opschorting van de deelname van de milieubeweging aan SOMS een deel van het bedrijfsleven een afwachtende houding aannam en voorafgaand aan de onderhandelingen, eerst de strategienota SOMS wilden zien. VROM drong bij hel bedrijfsleven echter aan om een intentieverklaring op le stellen. Hiertoe was hel bedrijfsleven wel bereid, maar hel bedrijfsleven wilde een tweezijdige intentieverklaring. Minister Pronk vond dit echter niet stroken met hel feit dat het kabinet met een eigen visie - de Nola SOMS - zou komen. Uileindelijk kwam hel bedrijfsleven na veel overleg tussen VROM en VNCI en VNO-NCW alsnog met een intentieverklaring (Inten/iew VROM). De Strategie Nota Omgaan Met Stoffen (Nota SOMS) werd op 16 maart 2001 vastgesteld door de ministerraad. De (eenzijdige) intentieverklaring van het bedrijfsleven werd op 2 april 2001 aan minister Pronk aangeboden. 4.4

Output beleidsvorming

Het SOMS programma leverde twee beleidsdocumenten op. De Strategienota Omgaan Met Stoffen (Nola SOMS) die de positie van het Nederiandse kabinet weergeeft en de intentieverklaring van VNO-NCW die de positie van het bedrijfsleven weergeeft. 4.4.1 Strategie Nota Omgaan Met Stoffen De Nota SOMS is voor een grool deel gebaseerd op de resultaten van het SOMS programma. Probleemperceplies, oplossingsrichtingen, en beleidsvoorstellen vertonen grote overeenkomsten met informatie uit het werkplan SOMS, het verslag na afronding van fase 1 en het beslisdocument (afronding fase 2). De twee speerpunten van het positiepaper van de overheid: de kwaliteitsverbetering binnen hel bedrijfsleven en de 'drieslag' van niets weten lol veel doen, nemen in hel document een prominente plaats in . De strategienota bevat ook de aankondiging 17



van een aantal uitvoeringsaclivileilen. Ter ontwikkeling en uilwerking van elementen van het beleid zullen onder andere proeftuinen'door het bedrijfsleven opgezet worden, gesubsidieerd door de overheid. In de 'proeftuinen moet onderzocht hoe de kwaliteitsverbetering binnen bedrijven en de verankering van ketenverantwoordelijkheid praktisch vorm kan worden gegeven. Daarnaast werden acties aangekondigd die invulling moeten geven aan de 'drieslag'. De uitwerking en implementatie van SOMS 'kan' worden afgerond met hel sluiten van overeenkomsten, die onder bepaalde voonwaarden algemeen verbindend kunnen worden verklaard. Voor eind 2002 werd een Nota Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen aangekondigd. 4.4.2 Intentieverklaring Industrie Ook de intentieverklaring is in grote male gebaseerd op het SOMS programma. De probleemperceptie zoals zij bijvoorbeeld uit hel beslisdocument aan de orde komt, keert terug in de intentieverklaring en het document benadrukt de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven. In de intentieverklaring kondigt het bedrijfsleven vijf nieuwe elementen in haar beleid aan (zie box 4): Box 4 Intentieverklaring Bedrijfsleven: nieuwe elementen Realisatie van de één generatie doelstelling (binnen 20 jaar zai de chemische industrie alleen nog producten op de markt brengen die veilig en schoon kunnen worden gebruikt) Operationalisering van Voorzorg (no data no market) Publieke toegang tot gegevens over stoffen De infrastructuur, bedoeld om de beoordeling van stoffen en de communicatie daarover te faciliteren Het bedrijfsleven beoordeelt gevaren en risico's en neemt op basis daarvan maatregelen Speerpunten van de tien expliciet opgestelde intenties zijn evenals bij de Nota SOMS enerzijds het verbeteren van de infrastructuur voor adequate uihwisseling van informatie over eigenschappen en gebruik van sloffen en preparaten in verschillende schakels van de productkelens (kwaliteitsslag bedrijfsleven), en anderzijds de gegevensverzameling, beoordeling van gegevens en het nemen van maatregelen, met als eerste fase een 'quick scan' (drieslag). In de begeleidende brief van de voorzitter van VNO-NCW, wordt minister Pronk uitgenodigd 'om op korte termijn de verklaring gezamenlijk uil le werken en bij voorkeur uit te werken in een hweezijdig instrument.'^^ 4.5 Output beleidsuitvoering Op basis van de Nota SOMS en de intentieverklaring zijn in de daaropvolgende jaren een aantal projecten uitgevoerd. Het ligt buiten het bestek van dit onderzoek om op deze projecten gedetailleerd in te gaan, maar de belangrijkste zullen kort omschreven worden: hel gaal om de 'proeftuinen', het programma 'VAST', en de Convenant Stoffen.^^ Daarnaast zal een ander project aangehaald worden: de 'quick scan convenant'. De quick scan convenant werd uiteindelijk niet afgesloten, maar ^ Zie 'Brief Voorzitter Vereniging VNO-NCW', 2 april 2001, 01/11.875/FG/NG ^^ Dit gedeelte is gebaseerd op Nederlands stoffenbeleid in Internationaal perspectief Uitvoeringsnota SOMS, vastgesteld door de ministerraad op 23 april 2004. Ministerie VROM 2004. 18



ewordt desondanks in dil hoofdstuk behandeld, omdat de quick scan convenant de relatie tussen overheid en bedrijfsleven op scherp stelde. 4.5.1 Proeftuinen, Convenant Stoffen, VASt Zoals aangekondigd in de Nota SOMS werden een aantal - in totaal 9 - proeftuinen met subsidies van VROM uitgevoerd om hel nieuwe stoffenbeleid le ontwikkelen en uil te werken. Zo hebben bijvoorbeeld op initiatief van de Vereniging Nederlandse Papier en Kartonindustrie acht bedrijven een inventarisatie gemaakl van de chemicaliën die zij gebruiken, waarbij onder anderen bleek dat de informatie over milieurisico's die zij ter beschikking hadden, zeer gebrekkig was. Binnen de branche werd afgesproken om met leveranciers in gesprek le gaan teneinde de lacunes le dichten. Een ander voorbeeld betreft de Nederlandse Vereniging voor Zeepfabrikanten. Zij heeft een website opgezet waar consumenten informatie over milieu- en gezondheidsaspecten van was- en reinigingsmiddelen kunnen verkrijgen. Deze informatie was al beschikbaar binnen het kader van de door de Europese koepel van de NVZ uitgevoerderisicobeoordelingvan bestanddelen van was- en reinigingsmiddelen, het HERA-projecl, maar diende vertaald te worden naar de consument. Om aan de ontwikkeling van de kennisinfrastructuur verder invulling te geven tekenden VNO-NCW, een tiental brancheorganisaties en een vijftal ministeries in januari 2004 een convenant stoffen. Afgesproken wwd ondermeer dat de betrokken brancheorganisaties actieplannen zouden opstellen voor het ontwikkelen en adequaat laten functioneren van een kennisinfrastructuur. Daarnaast heeft hel ministerie SZW hel programma 'Versterking Arbeidsomstandigheden Stoffen'[VASf\ opgezet. Zoals de naam al aangeeft is hel programma gericht op het verantwoordelijk omgaan met (gevaarlijke) stoffen op de werkvloer. Uitgangspunt is de probleemperceplie dat vooral binnen hel MKB kennis over gevaarlijke sloffen vaak ontbreekt, er een lage risicoperceptie is, in het bijzonder als hel gaat om lange termijn effecten. Hel programma stelt zich tot doel een adequate communicatie op ketenniveau te realiseren, ,alsmede een goede kennisinfrastructuur op brancheniveau en een goed werkend stoffenbeleid op bedrijfsniveau. 4.5.2 Ontwerp Registratiebesluit & Ontwerp Quick Scan Convenant Bovengenoemde uih/oeringsprojecten zijn de meest zichtbare resultaten van de uitvoeringsfase van het SOMS programma. De grootste prioriteit in de uitvoeringsfase, in ieder geval voor VROM, was echter de onhwikkeling van de quick scan methodiek en initiatieven om deze met beleidsinstrumenten le verankeren: hel onhwerp registratiebesluit en het onhwerp van een quick scan convenant. Zoals al beschreven resulteerde de beleidsvorming in hel kader van hel SOMS programma lot de Nota SOMS die het kabinetsstandpunt weerspiegelde en een intentieverklaring van het bedrijfsleven, die de positie van het bedrijfsleven weerspiegelde. Hierna worden beide producten gescheiden van elkaar verder uitgewerkt. De Nola-SOMS werd in hel algemene overieg met de vaste commissie van de Tweede Kamer voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op 13 juni 2001 besproken. In dit overleg maakte Pronk de eerste fase van de drieslag om

19



'weinig weten lot veel doen' lot prioriteit. Hij belooft de Kamer lol begin december een ven/olg op de Nola SOMS toe te sturen, met daarin een verdere uitwerking van de quick scan, in het bijzonder met belrekking tot de criteria op basis waan/an stoffen ingedeeld worden in verschillende categorieën. Zoals al eerder beschreven vonnen deze categorieën de grondslag voor het type maatregelen dat 'in principe' door het bedrijfsleven genomen moeten worden. ^"Zoals aangekondigd wordt op 21 december 2001 de (eerste) voortgangsrapportage van de uih/oering van SOMS aan de Tweede Kamer aangeboden met een uitwerking van de quick scan.^^ Om het nieuwe beleid in instrumenten te verankeren kondigde men aan uitvoeringsovereenkomsten met het bedrijfsleven af le zullen sluiten en een algemene maatregel van bestuur (AMvB) le ontwikkelen. Door middel van de AMvB zouden bedrijven verplicht worden hun stoffen te screenen volgens voorgeschreven criteria, te registreren en hierbij in te delen in criteria van zorg, en het naleven van de maatregelen die aan deze criteria van zorg gekoppeld zijn. ^^^ Vervolgens wordt op 21 juni 2002 het ontwerp van de AMvB, het concept Registratiebesluit, aan de Tweede Kamer aangeboden.** Dit besluit legt producenten en importeur de plicht op om gegevens over de gevaren van beslaande en nieuwe sloffen bij le houden, waarna deze door onafhankelijke deskundigen geverifieerd zouden worden. De gevaarseigenschappen van deze stoffen moeten ven/olgens worden verstrekt aan de afnemers daarvan. De gegevens kunnen met behulp van een 'quick scan' worden geïnventariseerd. Op basis van dit besluit worden de stoffen in verschillenderisicocategorieëningedeeld. Hel doel van de AMvB is om bedrijven inzicht le verschaffen in de gevaren van chemische stoffen zodat zij op verantwoorde wijze (zorgplicht) veiligheidsmaatregelen nemen. Doordat het een 'technische maatregel' in de betekenis van hel EU recht belroof, moest hel ontwerpbesluit genotificeerd worden bij de EU. De Europese Commissie kondigde een standstill periode aan van drie maanden, die zij ven/olgens tol een jaar veriengde. Na afloop van deze periode had de Nederiandse overheid op elk moment hel Registratiebesluit in werking kunnen laten treden, maar liet dil achtenwege. Begin april 2007, twee maanden voordat de Europese Verordening in kracht zou treden, werd hel Registratiebesluit definitief ingetrokken. Nadat hel bedrijfsleven in het jaar na aanbieding van de intentieverklaring relatief weinig werk maakte van de uilvoering ervan (zie beneden), startten in 2002, parallel aan de ontwikkeling van hel concepl registratiebesluit, de onderhandelingen van VROM en VNCI/ VHCP over een uitvoeringsovereenkomst (convenant) met VROM inzake een quick scan. Zoals de tweede voortgangsrapportage van SOMS (oklober 2002) namelijk expliciet aangaf, fungeerde het concepl Registratiebesluit in eerste linie als een stok achter de deur om het bedrijfsleven tot een vergaand convenant te bewegen. In het document gaf het kabinet aan van de in werkingstelling van het registratiebesluit af te zien 'indien een dergelijke overeenkomst voldoende ^° Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27646, nr.9 ^^ Voortgangsrapportage. Uih/oering Strategie Omgaan met Stoffen, Ministerie VROM, Den Haag, december 2001. ^^ Voortgangsrapportage. Uih/oering Strategie Omgaan met Stoffen, Ministerie VROM, Den Haag, december 2001, p. 26 ^^ Een derde instrument dat genoemd wordt is een proeve van wetgeving voor het gehele nieuwe stoffenbeleid. Het gaat hierbij om de invulling van Hoofdstuk 9 Wet milieubeheer (Stoffen en Producten). Omdat deze maatregel niet is toegespitst op de quick scan methodiek en ook geen grote invloed heeft gehad op de relatie tussen overheid en bedrijfsleven zal de ontwikkeling van dit instrument niet verder geanalyseerd worden. ^ Ontwerp-besluit wijziging Registratiebesluit Wet milieugevaarlijke stiften inzake indeling van stoffen in categorieën van zorg, Staatscourant 23 Juli 2002, nr. 138, p. 19 20



handvatten biedt voor een goede uitvoering van het nieuwe stoffenbeleid door het chemische bedrijfsleven'.^^ In het convenant zou het bedrijfsleven zich verplichten om in relatief korte lijd de quick scan methodiek op ongeveer 8000 sloffen loe le passen. De ontwikkeling van het convenant was in een ver gevorderd stadium. Juristen van de VNCI, de VHCP en VROM hadden het document al op juridische houdbaarheid onderzocht, maar uiteindelijk besloot de VNCI het convenant niet le lekenen (Inten/iews VNCI, VROM). Daarmee werd een centraal concept van SOMS niet in beleid omgezet. De redenen hiervoor liggen in eerste instantie in de verslechterde relaties lussen de Nederiandse overheid en de Nederiandse (en Europese) chemische industrie. Op de ontwikkeling van deze relatie zal hel volgende hoofdstuk ingaan. 4.6 Evaluatie beleidsvorming en -uilvoering Met betrekking tol de evaluatie van de inhoudelijke resultaten wordt een onderscheid gemaakt lussen beleidsvorming en beleidsuitvoering. De belangrijkste inhoudelijke functie van SMS in de beleidsvormende fase was de ontwikkeling van ideeën, concepten en oplossingsrichtingen voor de vernieuwing van hel stoffenbeleid. SOMS is hierin geslaagd. Er werden een groot aantal beleidsideeën en beleidsopties ontwikkeld. Een vergelijking van de centrale documenten in hel proces werkplan, samenvatting eerste fase, beslisdocument, Nola SOMS, en intentieverklaring VNO-NCW - leert bovendien dat er een duidelijke inhoudelijke lijn is tussen documenten inzake exploratie en ontwikkeling tot hel innemen van standpunten. Gaandeweg bereikten de betrokkenen binnen SOMS over steeds meer ondenwerpen overeenstemming, ook al moet gezegd worden dat veel ondenwerpen relatief breed gedefinieerd waren waardoor overeenstemming waarschijnlijk makkelijker bereikt kon worden. Het beleidsvomiingsproces kan dus in deze zin als geslaagd worden beschouwd. De bevindingen met betrekking lol de inhoudelijke resultaten als gevolg van de (gemeenschappelijke) beleidsuitvoering zijn echter gemengd. SOMS resulteerde in een aantal programma's, zoals de 'proeftuinen' en hel 'convenant sloffen'. Maar noch in de beleidsvoorbereidende fase noch in de beleidsuitvoerende fase konden partijen overeenstemming bereiken met belrekking lot een centraal element van SOMS: de quick scan. 4.7 Evaluatie relatie overheid met bedrijfsleven Het voorgaande hoofdstuk bevat een beschrijving van de inzet en aanpak van de overheid in de beleidsvormende en de beleidsuitvoerende fases van het SOMS programma en een analyse van het procesverloop met betrekking tot de ondenwerpen van overieg, de mate van consensus betreffende de ondenwerpen en de inhoudelijke resultaten van SOMS. Deze beschrijving vormt de basis voor de analyse van de relatie tussen overheid en bedrijfsleven. Hierbij gaal het om de vraag in hoeverre de overheid/VROM erin is geslaagd om vertrouwen op te bouwen bij het bedrijfsleven en in welke mate de beleidsvormende en beleiduitvoerende processen gekenmerkt waren door consensus en conflict. Voor de interpretatie van deze relatie zal gebruik gemaakt worden van het analysekader zoals ontwikkeld in hoofdstuk 2. Het analysekader geeft een aantal structurele kenmerken die medebepalend zijn voor de aard van de relatie tussen overheid en bedrijfsleven. ^^ 2e Voortgangsrapportage. Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen, Ministerie VROM, oktober 2002, Den Haag. 21



Hel proces van hel stoffenbeleid zal in beleidsvorming en beleiduilvoering worden onderverdeeld. Het eerste gedeelte van deze analyse omvat het SOMS programma en hierbij vooral de verkennende fase (fase 1) en de ontwikkelingsfase (fase 2). In deze fase slaat de relatie tussen overheid en bedrijfsleven in het teken van exploreren en ontwikketen. Het tweede gedeelte van deze analyse betreft de uilvoering van hel SOMS programma, en hierbij vooral de ontwikkeling van de quick scan methodiek en de voornemens om deze via wetgeving en een convenant te verankeren. In deze fase slaal de relatie lussen overheid en bedrijfsleven in het teken van onderhandelen. Tabel 2: Functies van de relatie lussen overheid en bedrijfsleven Fase in het proces Functie relatie bednjfsleven overheid Beleidsvorming SOMS Exploreren en onhwikkelen Uitvoering SOMS Onderhandelen

Periode 1999-2001 2001-2004

4.7.1 Relatie Overheid en Bedrijfsleven Beleidsvorming De beleidsvormende fase van SOMS had tot doel om de posities van verschillende actoren beter te begrijpen door achterliggende belangen, dieper liggende problemen en mogelijke oplossingen boven tafel te krijgen. Hierbij werd voor een 'open proces benadering' gekozen waarbij de overheid niet te sterk aanwezig was, de tijd beperkt en regelmatig tussenrapportages werden gemaakl.^Ûil deze redenen lag het algemene procesmanagement in de hand van een trojka van overheid, bedrijfsleven en milieubeweging en werd bij alle discussiegroepen (fase 1) en werkgroepen (fase 2) met facilitoren gewerkt die geen inhoudelijke inbreng hadden. Het is een goed leken voor de relatie tussen overheid en bedrijfsleven dal hel bedrijfsleven intensief deelnam aan SOMS. Alle werkgroepen en discussiegroepen werden bemand door meerdere leden van het bedrijfsleven. Naast de chemische industrie namen ook representanten van down stream users deel aan het overieg, ongeacht hel feil dat de relevantie van het stoffenbeleid voor deze delen van de industrie in eerste instantie minder inzichtelijk is.^^ De relatie tussen overheid en bedrijfsleven (en de milieubeweging) bij de beleidsvorming werd door de aanwezigen als goed beoordeeld (of: gepercipieerd). Het verslag over de eerste fase vermeldt dat de open proces benadering 'heeft geresulteerd in een solide basis van vertrouwen tussen de drie partijen' en dat er opvallend veel consensus tussen de partijen bestond.^® De afsluitende bijeenkomst

^® Verslag 'SOMS-Afronding. Afsluitende bijeenkomst SOMS fase 1 en 2, 18 oktober2000, van Ede en Partners, beschikbaar op CD ROM. ^^ In de gehouden inten/iews noemden de respondenten als belangrijkste reden om deel te nemen aan SOMS hel kunnen beïnvloeden van het nationale beleid. Daarnaast werden genoemd: het leren kennen van de probleemperceptie en oplossingsrichtingen van andere actoren, en het verbeteren van de reputatie van de sector (Inten/iews Bedrijfsleven). Voor vertegenwoordigers van de down-stream users was een belangrijke reden om door overheid en chemische producenten "geen taken en verantwoordelijkheden ...toegeschoven te krijgen die niet bij mij (de sector, MH) horen (Interview down stream user). Ook werd door veel respondenten expliciet het Europese element benadrukt. ^^ Zie Samenvatting Verkenning SOMS, hoofdstuk 2, p. 1, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom). 22



van fase 1 en fase 2 typeerden de deelnemers als een proces met 'veel openheid' en 'een goede sfeer'. Het proces werd als 'verfrissend en constructief' en/aren.^^ Ook uit de interviews die in hel kader van dil onderzoek ruim acht jaar later werden uitgevoerd, blijkt een zelfde positieve waardering van het proces. De trekker van de VNCI acht het programma een 'groot succes'en waardeert de Nota SOMS en de intentieverklaring (Interview VNCI). De respondent die een koepelorganisatie van gebruikers vertegenwoordigde, vond het vooral positief dat gesproken is met alle belanghebbenden inclusief de milieubeweging. Hij ven/olgt dat door de intensieve interactie begrip is gekweekt middels kennis over 'elkanders kennen en kunnen: mogelijkheden, vrijheidsgraden en dergelijke'. Hierbij gaal het bijvoorbeeld om het rekening houden met de achterban van de milieubeweging, de vraag of het bedrijfsleven daadwerkelijk afspraken kan uitvoeren, en het belang van handhaafbaarheid voor de overheid. Met andere woorden: we keken eigenlijk een beetje in elkanders 'keuken', stapten van onze sokkels af en gingen naast elkaar op de vloer staan om eens samen te werken' (Interview Bedrijfsleven). De vertegenwoordiger van de formuleerders wijst erop dal dil soort overieg nuttig is, ook als dit niel leidt tot consensus. Het is altijd een heel belangrijke verdienste van Nederland geweest datje in ieder geval met elkaar praat. Naar elkaar luisteren is een tweede. Maar je weet in ieder geval wat elkanders ideeën zijn, begrijpt waarom zij die ideeën hebben en weet waar zwaktes in de eigen argumentatie zitten. Dit stelt je in staat de eigen argumentatie te verbeteren.' Ook de trekker vanuit VROM is positief. Hij vond hel een 'prettige periode omdat er openheid was tussen de drie partijen'Ook heeft hij een beter begrip voor de pijnpunten van het bedrijfsleven gekregen. Als voorbeeld noemt hij de openbaarheid van gegevens en waarom voor het bedrijfsleven geheimhouding van sommige informatie zo belangrijk is (Inten/iew VROM).

4.7.2 Relatie Overheid en Bedrijfsleven Beleidsuitvoering In de volgende jaren draaide de relatie tussen overheid en bedrijfsleven vooral om de vraag of er wel of niet een convenant over de quick scan methodiek afgesloten kon worden. De Nola SOMS hield nadrukkelijk de mogelijkheid van uitvoeringsovereenkomsten open en in de aanbiedingsbrief van de intentieverklaring nodigde VNO-NCW minister Pronk uildrukkelijk uit om tot tweezijde afspraken te komen. Echter, in de periode midden 2001 - midden 2002 ging de overheid op deze uitnodiging van het bedrijfsleven niet in. Minister Pronk toonde daarentegen een duidelijke voorkeur voor wetgeving, waardoor de relatie tussen VROM en het bedrijfsleven, en vooral die tussen VROM en de chemische industrie verslechterde. Een externe sloorzender voor de relatie bleek het door VROM in werking gestelde verbod van de brandvertrager FR 720.

^ Zie Verslag 'SOMS-Afronding. Afsluitende bijeenkomst SOMS fase 1 en 2, 18 oktober 2000, opgesteld door Baten & Partners, Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom) beschikbaar op CD ROM. 23



Weigering Pronk om Convenant af te sluiten Een belangrijke steen des aanstoots voor het bedrijfsleven was de weigering van Pronk om een Convenant over de quick scan af le sluiten. Bij de bespreking van Nota SOMS in het algemene overieg met de vaste commissie van de Tweede Kamer voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (in het ven/olg Vaste TK Commissie VROM) op 13 juni 2001 loont minister Pronk zich geen voorstander van een convenant. In het verslag van de vergadering valt het volgende te lezen: 'De bewindsman heeft de indruk dat er geen nieuw convenant met het bedrijfsleven nodig is om tot een goede uitvoeringspraktijk en een goede invulling van de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven te komen'.'^° Ook in hel debat in de Tweede Kamer van 3 juli 2001 toont Pronk zich geen aanhanger van convenanten, in het bijzondere als hierin over de inhoud van risicobeperkende maatregelen afspraken zouden worden gemaakt. Als reactie op de motie van Van den Akker (CDA) die pleit voor 'met het bedrijfsleven in overleg te treden welke (risicoreducerende, MH) maatregelen moeten worden genomen'zegt Pronk geen voorstander le zijn van overieg betreffende dil punt en de motie dan ook ontraadt. Ik meen dat het aan de overheid is om dit namens de samenleving te beoordelen. Zodra belanghebbenden, in dit geval producenten die ook microeconomische belangen kunnen hebben, zelf mee kunnen praten over die vervangbaarheid die zij al dan niet kunnen beïnvloeden. ..en zelfs kunnen meepraten over de vraag of iets maatschappelijk van belang is, is het eind zoek. "^ Op de opmerking van Van den Akker: 'maar in het convenanten model doen wij niets anders!' reageert Pronk: Dat is een goed model, maar er zitten wel grenzen aan. Gezondheid en veiligheid van burgers zijn een zeer belangrijk maatschappelijk doel en ik vind dat dit- niet mag worden meegewogen op dezelfde wijze als een economisch belang van producenten."^ Verbod brandvertrager FR 720 Een andere 'stoorfaclor' in de relatie tussen overheid en bedrijfsleven was het verbod van de broomhoudende brandvertrager FR 720.'*^ Het bedrijf Broomchemie in Temeuzen was voornemens om deze brandvertrager te produceren. Het gaat hierbij om een stof waarvan nog niet alle persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen bekend zijn. Door het bevoegd gezag (de provincie) was echter een tijdelijke vergunning verieend tol en met eind 2003. Binnen deze termijn moest Broomchemie de ontbrekende milieugegevens onderzoeken en verzamelen. Dat zou van belang zijn voor de verdere vergunningverlening. Greenpeace was echter tegen de productie van de stof en informeerde eind maart 2001, dus kort voor het verschijnen van de Nota SOMS, Minister Pronk over het voomemen van Broomchemie.'" Het voornemen van het bedrijf stond haaks op het gedachtegoed van SOMS, waar immers benadrukt wordt dat het bedrijfsleven de verantwoordelijkheid heeft om de nodige gegevens te verzamelen om zodoende de risico's van stoffen adequaat te kunnen beoordelen volgens het principe 'no data no ''° Zie Verslag van een algemeen overleg vastgesteld op 24 juli 2001, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27646, nr.9 '*^ Verhandelingen Tweede Kamer, 3 juli 2001, TK 94, 94-5903 "^ Verhandelingen Tweede Kamer, 3 juli 2001, TK 94, 94-5903 '^^ Hel vraagstuk van het verbod van brandvertrager FR 720 kenmerkt zich door grote juridische complexiteit. Omdat de verbodsmaatregel geen element van de vernieuwing van het Nederlandse stoffenbeleid is, zal op deze complexiteit niet worden ingegaan. In de context van dit onderzoek werd de maatregel louter gebruikt als 'stoorfactor' in de relatie tussen overheid en bedrijfsleven. ^ Reconstructie volgens interne documenten VROM 24



market'. De vraag die op het Ministerie van VROM leefde was dan ook hoe met dit geval om te gaan. Enerzijds, zou een verbod op de productie van de stof een duidelijk teken zijn dat VROM het gedrag van Broomchemie niel tolereert, anderzijds zou een verbod echter ook de relatie lussen overheid en bedrijfsleven kunnen schaden (Inten/iews VROM). Ondanks het feil dal Minister Pronk door zijn beleidsapparaat erop gewezen werd dal een verbod van de productie het in SOMS opgebouwde vertrouwen lussen overheid en bedrijfsleven zou kunnen schaden, koos Pronk in de zomer van 2001 en/oor de stof te verbieden (Inten/iew VROM). Over het voornemen informeerde hij de Tweede Kamer op 2 juli 2001 en in het al aangevoerde kamer debat een dag later gebruikte Pronk dil voorbeeld als bewijs dal hij bereid is beslissingen zelf le nemen 'wanner zij (de overheid, MH) )tot de conclusie komt dat zij een bepaalde stof als te riskant beschouwd'.''^ Reactie bedrijfsleven op 'harde' opstelling Minister Pronk De in de ogen van de industrie 'harde opstelling' van Minister Pronk verstoorde de relatie lussen overheid en bedrijfsleven. Respondenten gaven aan dat het vertrouwen dat in het kader van SOMS werd opgebouwd door de opstelling tenminste tijdelijk was geschaad. Meer specifiek met belrekking tot hel verbod van de brandvertrager FR 720 was de industrie zeer kritisch. In een brief aan Pronk stelt de VNCI 'dal er geen enkele aanleiding voor een onmiddellijk verbod (is)'. Verder spreekt de VNCI van 'ad hoc spoedbeleid' dat de uilvoering van SOMS 'frustreert'.''^Volgens een interne stakeholder analyse van VROM werd de reactie van de VNCI op de verbodsmaatregel als dreiging geduid om het SOMS proces af te breken. Omdat hel verbod andere delen van hel bedrijfsleven minder trof werd het verbod wel afgewezen maar Het men het lobbyen aan de VNCI over. Later, toen duidelijk werd dal het verbod ook belrekking heeft op andere industriesectoren zoals de kunststofen rubberindustrie, werd de VNCI echter bijgevallen door de VNO-NCW (Interview VNO-NCW). Relatie ten aanzien van de ontwikkeling van de quick scan convenant De nadruk op wetgeving door Pronk verslechterde de relatie lussen overheid en hel bedrijfsleven. Met belrekking tot de uitvoering van de intentieverklaring had de opstelling bovendien hel gevolg dat de interne verdeeldheid binnen het bedrijfsleven toenam. Zoals al uit de position paper van het bedrijfsleven in hel kader van de beleidsvormende fase van SOMS bleek, kon het bedrijfsleven ten aanzien van veel punten niel met één stem spreken. De chemische industrie was intern verdeeld. Een aantal bedrijven nam een terughoudende houding aan ten aanzien van SOMS. In het spagaat tussen verdedigen van het ledenbelang en een actieve rol in SOMS koos de VNCI voor een terughoudende positie met betrekking tot de uitvoering van de intentie om activiteiten te ontplooien ten aanzien van bijvoorbeeld het 'ontwikkelen van een infrastructuur voor de uitwisseling van informatie over de eigenschappen en gebruik van stoffen en preparaten in verschillende schakels van de productketen.'*^

"^ Verhandelingen Tweede Kamer, 3 juli 2001, TK 94, 94-5903 "^ Brief van VNCI, 22 januari 2002, Kenmerk 545/PFN/JR/mvda ''^ Zie begeleidende brief bij de Intentieverklaring bedrijfsleven - overheid betreffende de uitvoering van een vernieuwing van het stoffenbeled, aangeboden door VNO-NCV, April 2001. 25



Andere delen van het bedrijfsleven, en dan met name de zeepen wasmiddelenindustrie, wilde echter voortvarender en uitgebreider le werk gaan met betrekking lot hel verzamelen en communiceren van gegevens. In deze sector bestond ook begrip voor de harde opstelling van Pronk gezien de gebrekkige voortgang binnen het bedrijfsleven en had men voldoende vertrouwen in VROM dat weten regelgeving in hel kader van SOMS achtenwege zou blijven zolang het bedrijfsleven zich voldoende zou inspannen. Er ontstond dus ook een conflict lussen de verschillende schakels van de productketen (Interviews bedrijfsleven). Ondertussen begon VROM welwillender te slaan tegenover een convenant met het bedrijfsleven. Hieraan gingen intensieve discussies lussen het beleidsapparaat en de Minister vooraf, waarbij het beleidsapparaat de Minister adviseerde om een convenant na le streven. Dit omdat een instrument dat het draagvlak van het bedrijfsleven bevorderde beter uih/oerbaar was dan weten regelgeving (Interview VROM). Parallel werd, zoals al eerder beschreven, aan het concepl registratiebesluit gewerkt dat echter nu expliciet als slok achter de deur werd getypeerd. Als het stoffenbeleid een puur nationale kwestie was geweest, had het bedrijfsleven geen andere keuze gehad dan met grotere energie activiteiten le ontplooien om de wetgeving le voorkomen. De reactie van de industrie laat echter zien dat de beleidscontexl veranderd is door een grotere relevantie van het EU niveau: De Nederiandse chemische industrie begon een dubbele strategie te volgen. Enerzijds met de overheid aan de ontwikkeling van een quick scan werken en anderzijds via de Europese koepel CEFIC in Brussel tegen het concept Registratiebesluit te lobbyen. In het kader van de notificatie van de concept AMvB probeerde CEFIC de Commissie ertoe te brengen om procedures te starten met het doel het Nederiandse beleid te verbieden, omdat de Europese Unie zelf met regelgeving bezig was. In een uitgebreid commenlaar van CEFIC dat aan DG Ondernemen werd overhandigd, argumenteert CEFIC onder andere dal de regeling in strijd is met beslaande Europese stoffenwetgeving en daarom door de Nederiandse overheid ingetrokken moet worden. CEFIC keert zich ook tegen SOMS in het algemeen: 'the European Commission should oppose for the same reason the other measures contemplated by The Netherlands in the framework of the SOMS project."*^ Zoals eerder vermeld had CEFIC geen succes. De Europese Commissie kondigde enkel een stand stil van een jaar aan. Ondertussen was de onhwikkeling van het Convenant in een ver gevorderd stadium. Juristen van de VNCI, de VHCP en VROM hadden het document al op juridische houdbaarheid onderzocht (Inten/iew VROM). Toch zou de VNCI het document uiteindelijk niet tekenen. Het commentaar van CEFIC op de ontwerpregeling, de timing van het besluit, na afloop van een vergadering tussen CEFIC en VNCI, alsook de antwoorden van diverse respondenten, maken zeer aannemelijk dat dil onder druk van CEFIC gebeurde. Evaluatie relatie overheid en bedrijfsleven uitvoering SOMS Hoe verhoudt zich de inzet van SOMS om via een open proces benadering tol intensieve en vertrouwensvolle contacten tussen overheid en bedrijfsleven le komen tot de resulterende relatie tussen overheid en bedrijfsleven met betrekking tot de uitvoering van SOMS? Om deze vraag le beantwoorden moet een verschil gemaakl worden tussen de relatie van de sleutelactoren in het proces en de omgeving. "* Zie begeleidende brief bij het document Comments on the draft Dutch Decree on the Registration on Chemicals, as notified to the Commission under the reference number 2002/292/NL-COOC, CEFIC, Brussel, 2 October 2002.

26



Ondanks de verschillende 'stoorzenders' in het proces bleef er een relatief nauwe samenwerking tussen Nederlandse overheid en het Nederiandse bedrijfsleven beslaan. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de voorkeur van de trekkers van hel bedrijfsleven en de overheid in hel kader van SOMS voor convenanten, hun intensieve infomnele werkconlaclen en het genereuze uitwisselen van informatie (Interview VROM). Ook uit het feil dal een aantal respondenten uit het bedrijfsleven begrip loonde voor de 'harde' opstelling van Pronk, is hien/an bewijs. De goede informele relatie bleef beslaan, ondanks dat zij op de proef werd gesteld door de 'omgeving': de 'harde' opstelling van Pronk en de druk van de Europese industrie. Hierbij moet echter kritisch worden opgemerkt dat deze relatie niet geldt voor het gehele voor hel stoffenbeleid relevante bedrijfsleven. De toenemende Europeanisering leidde tot centrifugale krachten in de relatie lussen Nederlandse overheid en hel Nederlandse bedrijfsleven bij hel stoffenbeleid. Hel overieg was vooral gebaseerd op koepelorganisaties. Een aantal koepelorganisaties vond het echter steeds moeilijker om een constmctieve gesprekspartner met de overheid te zijn. Belangrijke leden zijn zich sterker op Europa gaan oriënteren, hebben minder belang en staan sceptisch tegenover nationaal beleid. Zodoende nam de interne verdeeldheid binnen het bedrijfsleven toe. Het corporatistische spagaal tussen het vertegenwoordigen het ledenbelang en participatie in overheidsbeleid werd voor sommige koepels steeds groter. Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat de VNCI zich terughoudender ten opzichte van de intentieverklaring ging opstellen. En dit verklaart ook waarom een andere belangrijke sector van down stream users opvallend afwezig was (Inten/iews Bedrijfsleven). Met andere woorden, de Europeanisering leidt ertoe dat de goede en vertrouwensvolle contacten lussen overheid en bedrijfsleven minder spelers en spelers met minder disciplinerend vermogen betreft dan in een exclusief nationaal beleidsterrein hel geval zou zijn geweest.

HOOFDSTUK 5 VAN SOMS NAAR REACH Met de Uitvoeringsnola SOMS van hel voorjaar 2004 was hel SOMS programma officieel afgelopen.'*^ De aandacht van de overheid en het bedrijfsleven richtte zich vanaf dat tijdstip definitief op het Europese toneel. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de interactie van de Nederiandse overheid en het bedrijfsleven ten aanzien van het Europese stoffenbeleid. Al gedurende hel SOMS programma verschuift het accent van een programma voor nationale beleidsvemieuwing tot een cfen/rfan/f ter voorbereiding van de Nederiandse belangenbehartiging bij het Europese stoffenbeleid (Witboek Chemische Stoffen en REACH).^° Na afloop van het SOMS programma werd de klankbordgroep REACH het belangrijkste forum voor de interactie lussen overheid en bedrijfsleven. Tenwijl de interactie in SOMS ideeën en concepten moest genereren voor de nationale standpuntbepaling, had de klankbordgroep REACH de functie om de Nederlandse positie bij de onderhandelingen omtrent REACH te verstevigen. In dit hoofdstuk zal ten eerste worden nagegaan in hoeverre hel SOMS programma inderdaad de inhoud van de Nederiandse standpuntbepaling vorm heeft gegeven. Ten tweede zal de interactie tussen overheid in de klankbordgroep REACH *^ Nederlands stoffenbeleid in internationaal perspectief Uitvoeringsnota SOMS, vastgesteld door de ministerraad op 23 april 2004. Ministerie van VROM 2004. ^° De rol die SOMS speelde met betrekking tot de interdepartementale standpuntbepaling van de Nederlandse overheid werd in het project van Clingendael onderzocht. 27



onderzocht worden. Hierbij zal ook de vraag worden gesteld in welke male en op welke wijze de recente 'geschiedenis' van de interactie lussen overheid en bedrijfsleven in het kader van SOMS een positief dan wel negatief effect had op de interactie binnen de klankbordgroep. 5.1

SOMS als denk tank voor belangenbehartiging in de EU

5.1.1 De Europese dimensie van SOMS SOMS startte in 1999 als programma voor de vernieuwing van het nationale stoffenbeleid. De EU speelde op hwee manieren een rol. Europese wettelijke regels werden expliciet als kader voor SOMS meegenomen. Daarnaast werd SOMS ook de functie als denklank voor belangenbehartiging in Brussel toebedeeld. Zo valt in hel Werkplan SOMS (augustus 1999) te lezen, dat het tijdschema voor SOMS zodanig gekozen is 'dat een optimale inbreng van Nederlandse ideeën ten aanzien van beleidsvemieuwing in onder andere EU... mogelijk /s'.^' Het document venwijst verder naar de op dat moment gaande formulering van een strategie van de Europese Commissie voor de door de milieuraad in juni 1999 gesignaleerde knelpunten in het stoffenbeleid. De conclusies van de milieuraad werden als bijlage aan het werkplan toegevoegd. In het Beslisdocument SOMS (augustus 2000) wordt de rol van SOMS voor de Europese standpuntbepaling verder gespecificeerd. Zo werd enerzijds gesteld dat bij de vernieuwing van het stoffenbeleid de internationale kaders, en hierbij vooral de Europese stoffenwetgeving, gerespecteerd moet worden maar anderzijds 'bestaat de en/aring dat verfijningen, verbeteringen en good practices die binnen de kaders vallen, uiteindelijk kunnen leiden tot aanpassingen en vernieuwingen van de Europese wetgeving. In dat licht zijn mogelijke vernieuwingsafspraken tussen overheid en (delen van de) industrie aan het eind van het SOMS-traject van cruciaal belang'.^^ Soortgelijke uitspraken over de relevantie voor de ontwikkeling van nieuwe ideeën voor belangenbehartiging in Brussel bevinden zich ook in de Nota SOMS (aprii 2001) en de (eerste) voortgangsrapportage SOMS (december 2001). Deze twee documenten verschijnen (kort) na de publicatie van het Witboek Chemische Stoffen. De tweede voortgangsrapportage SOMS verschijnt in oklober 2002. Op dal moment is de Europese Commissie begonnen met hel REACH voorstel. REACH heeft een prominente plaats in dit document. In deze voortgangsrapportage werden ook expliciet drie 'essentiële elementen' voor een nieuw Europees stoffenbeleid voorgesteld. Alle drie de voorstellen zijn gerelateerd aan de 'quick scan'. Het eerste element betreft de quickscan zelf, dus een prioritering van stoffen op basis van gegevens over gevaar en gebruik; hel tweede voorstel betreft de openbaarheid van de quick scan gegevens; en het derde voorstel betreft de ketenverantwoordelijkheid, geoperationaliseerd door de ketencommunicalie over de quick scan resultaten.^^ln de uitvoeringsnota SOMS, die in april 2004 verschijnt, dus een half jaar na het verschijnen van het REACH voorstel van de Commissie, en die het SOMS traject officieel afsluit werd SOMS dan expliciet in de Europese context ingebed.^" ^^ Werkplan SOMS, hoofdstuk 3, p.1. Ministerie van VROM, SOMS Project 1999-2000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom). ^^ Beslisdocument SOMS, samenvatting, p.1-2. Ministerie van VROM, SOMS Project 19992000. Den Haag, november 2000 (CD-Rom) ^^ 2e Voortgangsrapportage. Uitvoering Strategie Omgaan Met Stoffen, Ministerie VROM, oktober 2002, Den Haag, p. 19-26. ^ De uitvoeringsnota begint met een hoofdstuk waarin de Europese en de Nederlandse beleidsontwikkeling wordt vergeleken en eindigt met een hoofdstuk over de wensen aan Europa. 28



5.1.2 Invloed van SOMS op inhoud Nederlandse belangenbehartiging De voorgaande beschrijving maakt duidelijk dat de inzet met belrekking lol SOMS gaandeweg ook een Europese dimensie kreeg. In welke mate heeft SOMS de cfen/rfan/f functie voor de Europese belangenbehartiging kunnen waarmaken? Hierbij is het als eerste belangrijk te constateren dal de SOMS documenten in het Engels werden vertaald en aan de Europese Commissie en de andere lidstaten werden gestuurd teneinde hun gedachlebepalingen te beïnvloeden. Het gaat hierbij om het Beslisdocument SOMS, de Nota SOMS, de twee voortgangsrapportages en de Uitvoeringsnota SOMS. Ook de internationale workshop met leden van de Commissie en andere lidstaten van 1999 had tot doel om SOMS internationale bekendheid le verschaffen. De vraag in welke male SOMS een bijdrage aan de Nederiandse standpuntbepaling heeft geleverd kan echter beter worden beantwoord, door niel vanuit SOMS te redeneren, maar door it de Nederlandse standpuntbepalingen als vertrekpunt te nemen en na te gaan in hoeverre de inhoud van de betreffende posities lot SOMS te hertelden valt. Tabel 3 ln dit onderzoek zullen de volgende pogingen ter beïnvloeding van het Europese stoffen beleid centraal staan. Hierbij zal een onderscheid worden gemaakl tussen agendavorming, beleidsvorming en onderhandeling. Tabel 3 Overzicht Fase in beleidsproces Agendavorming Beleidsvorming Onderhandeling

geanalyseerde invloedspogingen Object van Document standpunt invloedspoging Witboek Dutch view on the EU White Paper (mei 2001) Voorstel Commissie REACH Raadstandpunt REACH

Nederlandse bijdrage Internetconsultatie (juli 2003) BNC Fiche REACH Qanuari 2004)/ Note from the Netherlands on 'Duty of Care' en 'Registration Prioritisation'

Als benchmark voor deze evaluatie zullen de voornaamste vernieuwingen uit SOMS worden genomen. De basis voor de benchmark vormen de achl elementen die in de Nota SOMS als toevoeging tot het bestaande beleid werden genoemd (zie Annex 1). Als extra element werd 'prominenten rol algemene zorgplicht' opgenomen, die in de Nola SOMS veel aandacht krijgt maar in de lijst met aciit elementen niet als separaat punt wordt vermeldt. Twee andere elementen zijn te algemeen geformuleerd om als benchmark voor de Nederlandse standpuntbepaling te kunnen dienen. Het gaat om 'kwaliteitsverbetering van stoffenbeleid op ondernemingsniveau', en 'het niet meer gebruiken van sloffen en producten die een onaanvaardbaar gevaar of onaanvaardbare risico's met zich meedragen'. Met deze wijzigingen kunnen zeven elementen van de beleidsvemieuwing worden onderscheiden die in het kader van SOMS zijn ontwikkeld.

29



Box: 5 Benchmark: nieuwe elementen van het stoffenbeleid implementatie van het voorzorgprincipe (ruimte voor maatregelen op basis van voorzorg)/algemene zorgplicht 'public right to know' (het openbaar beschikbaar zijn van informatie over gevaren en risico's van stoffen en producten) invulling van ketenverantwoordelijkheid (met name op het terrein van communicatie over gevaren, risico's en beheersmaatregelen) het op zeer kort termijn verzamelen van gegevens over gevaarseigenschappen van stoffen en producten geen carcinogene, mutagene, reprotoxische (CMR) sloffen of zeer persistente, bioaccumlerende, toxische (PBT) stoffen in consumentenproducten en open toepassingen en het zoveel mogelijk vermijden van dergelijke stoffen in industriële toepassingen streven naar beëindiging van emissies van persistente, bioaccumulerende, toxische (PBT) stoffen binnen 1 generatie (uiteriijk 2020).

Witboek: Dutch view on the White Paper (me 2001) Hel eerste product van de Nederlandse belangenbehartiging in het Europese stoffenbeleid betreft een door het toenmalige hoofd van de voor het stoffenbeleid verantwoordelijke afdeling van VROM. De aanwezigheid van SOMS ideeën in dil stuk is overduidelijk. Al in de eerste paragraaf van het stuk wordt expliciet venwezen naar SOMS en centraal in hel document staan de principes van de quick scan convenant, namelijk hel op korte termijn verzamelen van gegevens en het nemen van maatregelen uil voorzorg. Daarnaast slaat de algemene zorgplicht centraal en de invulling van de ketenverantwoordelijkheid. Daarnaast venwelkomt het stuk de voorgestelde autorisalieprocedure voor CMR sloffen, maar mist het initiatieven met belrekking tol PBT stoffenVerder gaat hel stuk in op de noodzaak van horizontale coördinatie met andere beleidsvelden (arbeidsomstandigheden, consumentenbeleid). Dit aspect wordt zeker in de beleidsvoorbereidende fase van SOMS minder belicht en vindl zich dus ook niet terug in de Nola SOMS. Echter, samen met het aspect arbeidsomstandigheden, speelde het bij de uilvoering van SOMS (Vast, Convenant Stoffen) een belangrijke rol. Het enige punt dal zich niet lol SOMS laat hertelden, betreft de eis voor meer duidelijkheid over de taakverdeling tussen lidstaten bij de uitvoering van het beleid. Dit punt betreft uiteraard specifiek EU beleid en valt daarmee buiten SOMS. Geconcludeerd kan worden dat de Nederiandse standpuntbepaling ten aanzien van het White Paper praktisch uitsluitend op SOMS is gebaseerd. Bovendien komen bijna alle geïdentificeerde centrale punten van SOMS in de positie terug. Ontwikkeling Commissievoorstel: Nederlandse bijdrage Internetconsultatie (juli 2003) Het tweede voorbeeld betreft de ontwikkeling van het Commissievoorstel REACH. Een tussenproduct werd ter consultatie op internel gezet. Nederiand reageerde met een zeer uitgebreide en specifieke bijdrage op de consultatie. In totaal werden 81 uitgebreide opmerkingen gemaakt en 88 specifieke. Hierbij ging het vooral suggesties voor verduidelijkingen.^^ Ook dil Nederlandse standpunt laat zich in ^^ Overigens verkeerde Nederland in de luxe positie dat een expert van VROM tussen 2001 en 2003 in deeltijd bij de Commissie was gedetacheerd. Deze expert maakte deel uit van de schrijverploeg van het Commissievoorstel en had een grote invloed op de inhoud van de tekst van de internetconsultatie. Tegelijkertijd had hij ook een belangrijke input bij de formulering 30


ErEismus Universiteit Rotterdam

belangrijke mate tot SOMS hertelden. In het algemene gedeelte wordt een lans gebroken voor een algemene zorgplicht voor het bedrijfsleven, en vergroting van de ketenverantwoordelijkheid. Een ander punt dal veel aandacht krijgt, is hel verbeteren van de uitvoering en handhaving van het stoffenbeleid door precisering van de rechten en plichten in deze voor de bevoegde autoriteiten en het bedrijfsleven. Dit aspect is in mindere male ingegeven door SOMS, maar laat zich eerder herieiden lot de uitvoeringsproblemen van het oude stoffenbeleid, dat immers een aanleiding was voor Nederiand om een bijdrage le leveren aan het agenderen van hel stoffenbeleid in Europa in 1997/1998. Maar ook met betrekking tol de internetconsultatie zijn belangrijke punten uit SOMS afkomstig. Ook hier kan dus geconcludeerd worden dal SOMS als denklank geslaagd is. RaadsonderhandeUngen: BNC Fiche REACH (januari 2004)/ 'Duty of Care' en 'Registration Prioritisation' Het derde document heeft belrekking op de standpuntbepaling door de Raad. De basis hien/an is het BNC fiche REACH van januari 2004. Hierin werd een eerste algemene standpuntbepaling gegeven. In deze standpuntbepaling werden acht zwaartepunten genoemd. Vier daan/an laten zich eenduidig aan SOMS relateren, te weten: zorgplicht, ketenverantwoordelijkheid, actieve openbaarmaking van gegevens, en priorileringssysteem. Vier punten die zich niet duidelijk lol de centrale elementen van SOMS laten herieiden zijn: verplichte uilwisseling van dierexperimentele gegevens, de rol van het Agentschap, de concurrentiekracht van bedrijven, en de gevolgen voor landen/producenten builen de EU. Ook hier geldt dus dat SOMS in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de standpuntbepaling ten aanzien van REACH. Zeker als men in ogenschouw neemt dat de punten die niel tol SOMS te herieiden zijn, voor een deel aspecten betreffen die typisch zijn voor EU regelgeving. Wil men bovendien in de volgorde waarin de punten werden gepresenteerd een reeks van prioriteit zien dan spreek dit ook voor hel belang van SOMS, de vier punten uil SOMS nemen de eerste, derde, vierde en vijfde plaats in. Naast deze algemene standpuntbepaling die in een enigszins gewijzigde vorm ook bij de Raad werd ingebracht, heeft Nederland bij de Raad nog twee specifieke stukken onderbreid. Deze stukken betreffen de zorgplicht en de 'quick scan', dus twee kernelementen van SOMS. Conclusie: De evaluatie laat zien dat SOMS de denktank functie heeft waargemaakt. Over het algemeen zijn tenminste de helft van de speerpunten van de nationale overheid tol SOMS ter herieiden. Vooral dankzij SOMS was de Nederiandse overheid in slaal om relatief vroeg in het beleidsproces met een brede en gedetailleerde visie op het Europese stoffenbeleid le komen (zie Intemetconsultatie). De goede voorbereiding maakte het mogelijk om zeer concreet, op het niveau van voorstellen voor amendementen, te argumenteren. De kernpunten van SOMS: verantwoordelijkheid voor het bedrijfsleven in het algemeen (zorgplicht) en binnen de keten in het bijzonder en hel systeem van prioritering (quick scan) waren ook zeer belangrijke speerpunten van de belangenbehartiging in Brussel. Dit blijkt onder andere uit hel feil dat deze twee speerpunten als separate posities in de Ad hoc Werkgroep REACH werden ingebracht. Hel ligt buiten hel bestek van dit onderzoek om het effect van SOMS op REACH le evalueren. Of er een causaal verband beslaat tussen de ideeën en concepten van SOMS en de inhoud van REACH wordl dus niet onderzocht. Hel is voor de context van de Nederiandse reactie op de internetversie van het Commissievoorstel (zie Haverland 2008). 31



van deze procesevalualie echter wel belangrijk om te constateren, dal de speerpunten van SOMS niel in de REACH verordening zijn terug te vinden.^® De algemene conclusie zal hierop kort terugkomen. 5.1.3 Excursus: SOMS als denktank voor het bedrijfsleven Voor de analyse van de relatie tussen overheid en bedrijfsleven is het vermeldenswaardig dal bijna alle respondenten uil het bedrijfsleven hebben aangegeven, dat (ook) het bedrijfsleven van SOMS als denktank voor Europa heeft. SOMS had op verschillende manieren invloed. Ten eerste heeft SOMS het bedrijfsleven gesensibiliseerd voor het stoffenbeleid en mogelijke effecten voor de verschillende bedrijfstakken. Met name schakels in de keten die traditioneel eerder indirect met hel stoffenbeleid te maken hebben, zoals de handelaren in chemische producten en een aantal sectoren van downstream users, profiteerden in deze zin van VROM. Mede door SOMS namen zij de Europese plannen voor een nieuw stoffenbeleid zeer serieus en behoorden zij binnen de Europese koepels tot de agenda setters van het beleid van de koepels (Inten/iews Bedrijfsleven). Daarnaast konden zij mede dankzij SOMS binnen de koepels inhoudelijk goed presteren. 'Discussies die in Brussel gevoerd werden hadden wij al gevoerd' (Interview Bedrijfsleven). Een vertegenwoordiger van een down stream user geeft bijvoorbeeld aan dat SOMS hem een kader heeft gegeven om zijn visie op het ketenaspect van het stoffenbeleid vorm te geven. Hij bracht toen bijvoorbeeld de systematiek van hel indelen van soorten down stream users in in de discussie binnen de koepel.

5.2 Van SOMS naar Klankbord REACH Ook na de formele afloop van SOMS zocht de Nederiandse overheid actief de interactie met maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven met als nieuwe functie, de versteviging van de Nederlandse onderhandelingspositie met betrekking tot de REACH verordening. Hiervoor werd de klankbordgroep REACH in het leven geroepen. Om de relatie tussen overheid en bedrijfsleven gedurende de onderhandelingen van REACH te begrijpen, zijn drie vooropmerkingen op zijn plaats. Ten eerste had SOMS een andere functie dan de klankbordgroep REACH. In SOMS stond de gemeenschappelijke ontwikkeling (overheid, bedrijfsleven, maatschappelijke *® Het onderzoek gaat niet in op de onderhandelingsdynamieken ten aanzien van REACH in Brussel. Reden waarom de vraag waardoor de speerpunten van SOMS niet werden overgenomen, niet systematisch kan worden beanhwoord. Uit interviews met intensief betrokkenen in het besluih/ormingproces komen echter een aantal plausibele argumenten naar voren. Met betrekking tot de prioritering (quick scan) werd erop gewezen dat door het witboek stoffen de agenda al sterk bepaald was. Het voorstel tot prioritering bereikte van de Europese arena pas na het verschijnen van het witboek en daardoor relatief laat. Voorts werd gewezen op een gebrekkig draagvlak, zowel tussen overheid en bedrijfsleven, de quick scan convenant werd immers niet getekend, en ook met betrekking tot ander lidstaten, die sceptisch waren over de quick scan (Interviews met Gedetacheerde VROM bij de Europese Commissie, met voormalige ambtenaar Europese Commissie, en de trekkers van SOMS vanuit overheid en bedrijfsleven). Met betrekking tot de algemene zorgplicht voor het bedrijfsleven werd erop gewezen deze aigemene bepaling alleen effectief in landen waar het bedrijfsleven deze veranhwoordelijke serieus neemt (Interviews). 32



groeperingen) van ideeën, concepten en beleid centraal. De REACH klankbordgroep had de functie om input te leveren voor de belangenbehartiging van de Nederlandse overheid in Brussel. De hweede opmerking betreft het verschil in de context tussen de SOMS arena en het Europees toneel. De door de overheid geïnstalleerde klankbordgroep REACH was voor het bedrijfsleven en de overheid één van de mogelijke arena's van waaruit men op REACH invloed kon uitoefenen. De overheid en het bedrijfsleven schaakte op meerdere borden. Voor alle geïnlen/iewde organisaties uil hel bedrijfsleven geldt dat de lobbystrategieën door de Europese koepels werden gecoördineerd. Over het algemeen werd vanuit de koepels bij de Europese Commissie gelobbyd. Vertegenwoordigers van de organisaties van de individuele lidstaten dienden le lobbyen bij de betreffende nationale overheden en de leden van het Europese parlement die uit het betreffende land afkomstig waren (Inten/iews Bedrijfsleven). Tenwijl SOMS dus de cruciale arena voor het bedrijfsleven was om invloed op hel nationale stoffenbeleid uit te oefenen, was de klankbordgroep REACH voor het bedrijfsleven één van de mogelijkheden om invloed op het Europese beleid uit le oefenen. Niet alleen de functie en de context van hel overieg waren anders maar ook de algemene attitude van het bedrijfsleven. Uit alle inten/iews met hel bedrijfsleven kwam naar voren dal hel bedrijfsleven Europees beleid de voorkeur gaf boven nationaal beleid. Dal wil niet zeggen dal hel bedrijfsleven ontevreden is met nationale beleidsconcepten, sommige worden zelfs omarmd, zoals de quick scan door de VNCI en de VNO-NCW (zie eerdere analyse). Zij willen deze concepten echter wel op Europees niveau gelanceerd zien. De belangrijkste schakels in de stoffenketen zijn internationaal georiënteerd en derhalve weinig gebaat bij nationale koppen of nationale 'Alleingaenge' (Inten/iews Bedrijfsleven). In de klankbordgroep REACH kwamen gedurende drie jaar vertegenwoordigers van de overheid, hel bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties met een frequentie van ongeveer vier keer per jaar bij elkaar. Op de dislributielijsl slaan ongeveer 40 personen, waan/an ongeveer de helft (koepelorganisaties van) het bedrijfsleven vertegenwoordigen. Uit een gespreksverslag en uit interviews komt naar voren dat de harde kern uil ongeveer 15 tol 20 personen bestond. Vanuit het bedrijfsleven waren vooral vertegenwoordigers van MKB-Nederland, FME-CWM, NVZ, VHCP, VNCI, en VNO-NCW actief. Hel valt op dal de betreffende personen danwel de organisaties identiek zijn aan de belangrijkste actoren van het bedrijfsleven gedurende SOMS. De verstoringen in de relatie tussen overheid en bedrijfsleven tijdens de uitvoering van SOMS hebben dus niet geleid tot een breuk met de Nederlandse overheid. Een respondent van hel bedrijfsleven die de verstoringen van de relatie lussen overheid en bedrijfsleven tijdens SOMS herkent, zegt hierover, dat het niet ingaan op de uitnodiging tot overieg met de overheid geen optie was. Daamiee zou zich de betreffende organisatie buiten spel plaatsen en geen mogelijkheid tot invloedsuitoefening meer hebben (Interview Bedrijfsleven). Over de relatie lussen overheid en bedrijfsleven in de klankbordgroep komt uit de inten/iews een gedifferentieerd beeld naar voren. Bij de uitvoering van SOMS waren er verschillen tussen sectoren in het bedrijfsleven met betrekking tot hun relatie met de overheid en deze verschillen continueren in de klankbordgroep. Volgens respondenten van hel ministerie van VROM en down stream users stelde de chemische industrie zich terughoudend op in de klankbordgroep. Meerdere respondenten van het bedrijfsleven hadden de indruk dal de chemische industrie 33



relatief strategisch met hel doorgeven van informatie aan de klankbordgroep omging (Interview Bedrijfsleven). Een respondent van VROM gaf aan dal de vertegenwoordiger van de koepel van de Nederlandse chemische industrie veelvuldig werd gevraagd om de chemische industrie experts van chemische bedrijven beschikbaar te stellen voor het beoordelen van technische aspecten van het REACH dossier en dal de chemische industrie hier niet op inging. De terughoudendheid van de Nederlandse chemische industrie werd door de respondenten in verband gebracht met de sceptische houding van de Europese koepel CEFIC ten aanzien van de Nederiandse opstelling jegens het REACH dossier. Zoals de al geanalyseerde episode van de ontwerp AMvB/registratiebesluit heeft aangegeven, stond CEFIC inderdaad zeer kritisch tegenover het Nederlandse beleid en is de interpretatie van de betreffende respondenten derhalve plausibel. Daarentegen duurt de relatieve goede relatie tussen VROM en sommige koepels van downstream users voort. Een respondent van de downsleam users trekt een vergelijking met de - in zijn ogen zeer beperkte - toegang van stakeholders bij de positiebepaling van de Nederlandse overheid len aanzien van twee andere Europese dossiers: de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn lucht: De grootste meenvaarde van de ontstaansgeschiedenis van REACH (in tegenstelling tot de kaderrichtlijnen water en lucht, MH) is dat door VROM de oude SOMS-structuur als het ware weer werd opgepakt...Er werd gestructureerd overleg gevoerd over de Nederlandse inbreng inzake REACH. Dat was heel erg belangrijk. Ik ben daar heel erg positief over. Duidelijk is dat tenminste de downstream users van de klankbordgroep (en SOMS) hebben geprofiteerd bij hun lobby bij andere politieke actoren. Een ander respondent van de downstream users wijst erop dat ideeën die binnen deze fora tol ontwikkeling kwamen, eraan bijdragen dat de eigen positie wed aangescherpt,, door nieuwe argumenten te onhwikkelen als reactie op tegenargumenten. Hierdoor is hel bijvoorbeeld mogelijk om concrete amendement voorstellen te ontwikkelen en die in het politieke proces in te brengen (Interview Downstream User). Uit interviews met down stream users komt ook een open houding met betrekking lot informatie uitwisseling naar voren. Een respondent geeft een voorbeeld: De Nederlandse overheid was geïnteresseerd in het standpunt van twee nationale koepels van andere lidstaten ten aanzien van een aspect van ketencommunicatie. De Nederlandse koepel uil dezelfde sector probeerde 'in opdracht' van VROM hel standpunt te achterhalen (Interview down stream user). Overigens was de respondent van de handel in chemische producten en een aantal down stream users ook positief over de houding van VROM ten aanzien van de informatie uitwisseling. Zij vonden de informatievoorziening van VROM van goede kwaliteit. Een ander respondent had echter de indruk dat VROM zeer terughoudend was bij het verstrekken van stukken (Interviews bedrijfsleven). Geconstateerd kan worden dat hierover verschillen in percepties bestonden. Concluderend kan worden vastgesteld dat de relatie lussen overheid en bedrijfsleven in de klankbordgroep verschilde per deel van het bedrijfsleven. De relatie tussen overheid en chemische industrie, een centrale speler in hel REACH dossier, was bekoeld. Hierdoor kon de mogelijkheid die de klankbordgroep had om via open informatie uitwisseling de Nederlandse belangenbehartiging in Brussel te verstevigen, niel ten volle worden benut. De relatie met andere schakels van hel bedrijfsleven was echter goed en de Nederiandse overheid kon zodoende profiteren van infonnatie uit deze sectoren van het bedrijfsleven.

34



HOOFDSTUK 6 CONCLUSIE In dit onderzoek werd de interactie geëvalueerd tussen overheid en bedrijfsleven ten aanzien van het nationale en Europese stoffenbeleid. De vernieuwing van het nationale stoffenbeleid kreeg vorm in SOMS. Via een open proces benadering poogde de Nederiandse overheid door intensieve samenwerking met het bedrijfsleven en maatschappelijke groeperingen ideeën en concepten le generen en verder te ontwikkelen (denktank functie) en lol gemeenschappelijk beleid le komen. De voorgaande analyse leert dal het inderdaad tol een intensieve samenwerking is gekomen en dat een grool aanlal ideeën en concepten geïdentificeerd en ontwikkeld werden. SOMS heeft het doel als denklank te dienen, bereikt. Het beeld met belrekking lot gemeenschappelijke uitvoering is gemengd. Er werden proeftuinen in het leven geroepen, er kwam hel VASt programma en het convenant stoffen. Het kernstuk van SOMS, de quick scan, werd echter niet in gemeenschappelijk beleid vertaald. Dit lag overigens minder aan de direct betrokkenen bij SOMS maar meer aan de omgeving: de Europese chemische industrie met belrekking lot de VNCI en Minister Pronk met belrekking tot het beleidsapparaat van VROM. SOMS betekende voor de Nederlandse overheid ook een investering in een goede en vertrouwensvolle relatie met hel bedrijfsleven. Deze investering is geslaagd met betrekking tot de beleidsvoorbereiding: hel generen en ontwikkelen van ideeën en concepten. Respondenten zijn het erover eens dat de relatie tussen overheid en bedrijfsleven in deze fase goed was en het SOMS proces werd zeer gewaardeerd. Over de fase waarin de gemeenschappelijk onhwikkelde concepten dienden uitgevoerd le worden door gemeenschappelijk beleid ontstaat een gedifferentieerd beeld. De relatie tussen sleutelspelers van overheid en bedrijfsleven kwam onder druk te staan door de hierboven reeds beschreven krachten van de Europese industrie en de nationale politiek. Dat gold vooral voor de chemische industrie. Bovendien brokkelde, vanwege de steeds duidelijker wordende activiteiten van de Europese Unie, het draagvlak binnen het bedrijfsleven voor nationaal beleid af, waardoor vertegenwoordigers van sommige nationale koepels zich ofwel terughoudender moesten opstellen, ofwel minder representatief waren en daardoor minder gezag tegenover hun achterban hadden. Parallel aan de ontwikkeling van het EU stoffenbeleid begon ook hel accent van SOMS in de richting van een denklank ter Nederiandse belangenbehartiging in Europa le verschuiven. Ook in deze functie is SOMS geslaagd. Veel ideeën en concepten die in SOMS ontwikkeld werden zijn door Nederland in de EU ingebracht Sterker nog, bijna alle ideeën die door Nederland in Brussel werden ingebracht, laten zich herieiden tot SOMS. Een belangrijke kanttekening is hierbij echter dat Nederiand er niet in is geslaagd om belangrijke speerpunten van SOMS in de REACH Verordening le verankeren. Het betreft de 'quick scan', een algemeen principe van 'zorgplicht' en een algemeen principe van 'ketenverantwoordelijkheid. Met de afloop van SOMS en hel verschijnen van hel Commissievoorstel van REACH werd de klankbordgroep REACH het belangrijkste overiegforum lussen overheid en bedrijfsleven (en de milieubeweging). De meest actieve leden gedurende het SOMS traject waren ook partij in de klankbordgroep. De verslechterde relatie tussen overheid en chemische industrie was volgens respondenten merkbaar in de klankbordgroep. De chemische industrie ging zuiniger met informatie om en

35



reageerde terughoudend op de vraag van de overheid om expertise uit het bedrijfsleven. Hierdoor kon de functie van de klankbordgroep om door informatie uihwisseling tol een versteviging van de Nederlandse belangenbehartiging te komen niel ten volste worden benul. De relatie tussen overheid en andere schakels van het bedrijfsleven bleef echter al tijdens de uitvoering van SOMS relatief goed, en veranderde ook niel ten tijde van de klankbordgroep REACH. Alles overziende en met inachtneming van de moeilijke Europese economische context en de nationale politieke context waardoor de sleutelspelers gedwongen waren op meerdere borden tegelijk te schaken, kunnen de resultaten van de interactie tussen overheid en bedrijfsleven als succesvol worden beschouwd. Dil geldl zowel voor de inhoud (ideeën en concepten) als voor de onderlinge relatie. Leerpunten Welke leerpunten heeft het onderzoek opgeleverd. Omdat het onderzoek deel uitmaakt van een groot project waarin de nadruk ligl op de EU, zullen hier vooral leerpunten met betrekking tot de interactie tussen overheid en bedrijfsleven ten aanzien van belangenbehartiging in de Europese Unie geformuleerd worden. Nationale co-productie van beleid in EU context? Het gemeenschappelijke ontwikkelen van beleid door overheid en bedrijfsleven op terreinen waar de Europese Unie een kader stelt of zelf actief is, wordl steeds moeilijker. De Nederlandse overheid dient ermee rekening te houden dat de voorwaarden voor een dergelijk beleid onder druk komen te slaan. De geloofwaardigheid van welen regelgeving als stok achter de deur neemt af, als het bedrijfsleven de kans krijgt om dit beleid bij de EU aan te vechten, waardoor bovendien de relatie tussen overheid en nationaal bedrijfsleven verslechtert en het nationale bedrijfsleven sterker onder de invloed van hun Europese koepels raakt. Ook de organisatiegraad van sectoren van het bedrijfsleven kan afnemen doordat veel bedrijven het Europese niveau belangrijker vinden dan het nationale niveau. Hetzelfde mechanisme zorgt er ook voor dal ofwel hel bedrijfsleven terughoudender is om met de Nederiandse overheid in zee te gaan, of de koepelorganisatie wel bereid is om afspraken te maken maar minder gezag heeft bij haar leden. De overheid dient hierbij vooral een scherp oog te hebben voor de preferenties van grote bedrijven omdat zij enerzijds meestal Europees of internationaal georiënteerd zijn maar anderzijds juist zeer belangrijk zijn voor de effectiviteit van nationale afspraken. Investeren in relatie met bedrijfsleven is belangrijk voor de generatie van ideeën en concepten Nederland beschikt over een zeer goede kennisinfrastructuur met betrekking tot het chemische stoffenbeleid. Door intensieve en vertrouwensvolle interactie met hel bedrijfsleven kan deze kennis aangevuld worden door expertise die in het bedrijfsleven beslaat. Deze kennis komt zowel nationaal beleid ten goede, alsook de Nederiandse belangenbehartiging in Europa. Maak vroegtijdig de afweging of ideeën wel of niet Europa-proof zijn Wees en/an bewust dat de overiappende voorkeuren van de Nederiandse overheid en Nederiandse bedrijfsleven tot goede ideeën en concepten kunnen leiden, maar dat het soms juist deze ideeën en concepten zijn die moeilijk op het Europese niveau kunnen worden overdragen. In de Nederiandse polders kunnen algemene principes van zorgplicht en ketenverantwoordelijkheid daadwerkelijk effect op het gedrag van het bedrijfsleven hebben, maar in de meeste andere lidstaten is dat anders. Nederiand kan vrij unieke ideeën en concepten Europa inbrengen, maar in Brussel is uileindelijk de mate van draagvlak belangrijker dan de kwaliteit van ideeën.

36



LITERATUURLIJST Aalders, M.V.C. (1993) 'Hel milieuconvenanl wordl "salonfaehig". Convenanten "nieuwe stijl" in het milieubeleid', in Bressers, J.Th.A., P.Jong, P.-J. Klok and A.F.A. Korsten (eds). Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd, Assen and Maastricht: Van Gorcum, 75-92. Assell, M. van, el al. (2008) Punching above its weight: Interactiepatronen in de totstandkoming van REACH. Maastricht: Universiteit Maastricht Boons, F. (1992) 'Product-oriented Environmental Policy and Networks: Ecological Aspects of Economic Internationalisation', Environmental Politics, 4 (1), 84-105. Haveriand, M. (1999) National Autonomy, European Integration and the Politics of Packaging Waste. Amsterdam: Thela Thesis. Haveriand, M. (2008) Kennis is Macht: De rol van Nederiandse Overheidsexperts bij REACH. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam Huut, B. van (2008) Dee/onde/zoe/cA/GO's (stageverslag). Leiden: Universiteit Leiden Keulen, M. el al. (2008) Stof tot nadenken: Nederlandse Belangenbehartiging in het Europese Stoffenbeleid. Den Haag: Instituut Clingendael. KPMG-TNO (2004) The Consequences and Administrative Burdens of REACH for Dutch Industry. Den Haag. Ministerie voor Economische Zaken. Le Blansch, K. (1996) Milieuzorg in Bedrijven. Overheidssturing in het perspectief van de verinnerlijkingsbeleidslijn, Amsterdam: Thesis. Schmitter, P, C. (1979) 'Still the Century of Corporatism?'in P.C. Schmitter and G. Lehmbruch (ed.) Trends toward Corporatist Intermediation, Beverly Hills, 1-52. Schmitter, P. C. and Streeck, W. (1981) The organization of business interests: a research design to study the associative action of business in the advanced industrial societies of Western Europe (Wissenschaftszentrum Bertin IIMV dp 81-13). Beriin, WZB. Schoriings, I. (2004) REACH. What happened and l/l/A7y? Brussel: The Green/European Free Alliance in the European Pariiamenl Smulders, M. (2008) Deelonderzoek Impact Assessments (stageverslag), Tilburg: Universiteit Tilburg. Waarden, F. van (1992) The historical inslitutionalisation of typical national patterns in policy networks between state and industry. A comparison of the USA and the Netheriands', European Journal of Political Research, 21 (1) 131-62.

37



Bijlage 1 Respondenten (instituties)

Orgfa/7/saf/'e BASF Nederiand Bayerische Umweltministerium Europese Commissie Joint Research Centre Europese Commissie DG Ondernemen FME-CWM (Vereniging van ondernemers in de lechnologisch-industriële sector) Fuji Film Manufacturing Europe Ministerie van Economische Zaken Ministerie van VROM NVZ (Nederlandse Vereniging voor Zeepfabrikanten) RIVM TNO Kwaliteit van Leven VHCP (Verbond van Handelaren in Chemische Producten VNCI (Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie) VNO-NCW VVVF (Vereniging van Verf en Drukinktfabrikanten)

Aantal respondenten*

4 4

* In het kader van de deelprojecten 'Bedrijfsleven' en 'Experts' zijn 18 interviews afgenomen. Omdat het onderzoek een periode van 20 jaar omvat heeft een aantal respondenten in de loop der lijd bij verschillende voor hel onderzoek relevante organisaties gewerkt. Zo werd bijvoorbeeld een respondent zowel in zijn hoedanigheid van voormalig RIVM medewerker ondervraagd als in zijn hoedanigheid van voormalig medewerker van de Europese Commissie. Het overzicht beval het aantal respondenten per organisatie. Doordal een aantal respondenten meer dan één keer werd geteld, is het totaal 'respondenten' groter dan het aantal interviews.

38



Bijlage 2 Nieuwe elementen van liet stoffenbeleid implementatie van het voorzorgprincipe (ruimte voor maatregelen op basis van voorzorg); 'public right to know' (het openbaar beschikbaar zijn van informatie over gevaren en risico's van stoffen en producten); kwaliteitsverbetering van stoffenbeleid op ondernemingsniveau; invulling van ketenverantwoordelijkheid (met name op het terrein van communicatie over gevaren, risico's en beheersmaatregelen); het op zeer kort termijn verzamelen van gegevens over gevaarseigenschappen van stoffen en producten; het niet meer gebruiken van stoffen en producten die een onaanvaardbaar gevaar of risico met zich meedragen; geen carcinogene, mutagene, reprotoxische (CMR) stoffen of zeer persistente, bioaccumlerende, toxische (PBT) stoffen in consumentenproducten en open toepassingen en het zoveel mogelijk vermijden van dergelijke stoffen in industriële toepassingen; streven naar beëindiging van emissies van persistente, bioaccumulerende, toxische (PBT) stoffen binnen 1 generatie (uiterlijk 2020). Bron: Nota SOMS

39

Kennis is macht

De roi van Nederiandse overiieidsexperts bij REACH

EVA/REACH deelonderzoek 'Expert' Eindrapport

Dr. Markus Haveriand

Departement Bestuurskunde Faculteit Sociale Wetenschappen Erasmus Universiteit Rotterdam Juni 2008

Inhoudsopgave Samenvatting Hoofdstuk 1

1 Inleiding

Aanleiding onderzoek Doel-en vraagstelling Opzet van het onderzoek Mettiode van Dataverzameling Hoofdstuk 2

Experts en (Europees) beleid

Experts en beleid Experts en EU Nederlandse experts en beleid Hoofdstuk 3

3 3 4 5 6 6 7 8 9

Stoffenexpertise In Nederland

10

VROM RIVM 'Nederlandse'stoffen expertise op EU niveau

10 11 12

Hoofdstuk 4

Invloed van Nederlandse experts op REACH

12

Agenda setting stoffenbeleid (1997-1998) Strategiebepaling - Witboek Cliemische Stoffen (1998-2001) Commissievoorstel REACH (2001-2003) RaadsonderhandeUngen REACH (2003-2006) Voorbereiding Uitvoering REACH (2003-2006) Excursus: nationale expertstrategie?

15 16 16 19 21 21

Hoofdstuk 5

Conclusie

22

Mate van invloed

22

Leerpunten

24

Literatuur

26

Annex: Lijst met respondenten

28

EVA/REACH Experts


Samenvatting Gedurende de afgelopentfenjaar heeft de Europese Unie haar beleid ten aanzien van chemische stoffen grondig herzien. Dil traject resulteerde in een omvattende verordening voor de registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen: de REACH verordening. Deze verordening trad 1 juni 2008 in werking. De Nederlandse overheid heeft in het REACH dossier een zeer actieve rol gespeeld. Op basis van een omvattende en integrale visie op hel Europese stoffenbeleid probeerde de Nederlandse overheid met verschillende strategieën de Nederlandse belangen te behartigen. In dit onderzoek slaat de evaluatie van de kennisslralegie centraal. Het onderzoek heeft lol doel een antwoord le geven op de vraag of Nederland, op basis van een grote beschikbaarheid van expertise op hel terrein van chemische stoffen en chemische stoffenwetgeving, meer invloed heeft kunnen uitoefenen op de uitkomsten van REACH, dan men zou venwachten op basis van haar formele macht, zoals is af te leiden uit hel aanlal stemmen in de Raad. Hierbij gaat hel ook om de vraag of hel gericht inzetten van expertise een doelmatige strategie is om uitkomsten mede te bepalen. Om deze vraag le beantwoorden worden de mechanismen van - en de voonwaarden voor - een doelmatige kennisslralegie verduidelijkt. Ven/olgens wordl op een aantal algemene kenmerken van de Europese Unie en hel politieke sysieem van Nederiand ingegaan met de vraag of deze kenmerken een kennisslralegie bevorderen of frustreren. Specifiek met betrekking tol het Europese stoffenbeleid wordl vervolgens enerzijds onderzocht in welke mate de Nederiandse overheid daadwerkelijk beschikt over expertise binnen het departement en bij gelieerde kennisinstituten, anderzijds wordl nagegaan in hoeverre experts van hel departement en van de kennisinstituten toegang hadden tot relevante fora en welke bijdrage zij daar geleverd hebben. Hiervoor is hel beleidsproces in een aantal fasen ingedeeld, lopend van de agendavorming stoffenbeleid tot de voorbereiding van de uitvoering van REACH. Op basis van wetenschappelijke literatuur, officiële beleidsdocumenten, interne documentatie en een reeks interviews komt het onderzoek lol de conclusie dat, dankzij de Nederlandse kennisslralegie, de invloed van Nederiand op REACH groter was dan op basis van de formele macht (3 procent van de stemmen in de Raad) kan worden venwacht. Meer specifiek kwamen de volgende punten naar voren: • • •

•

Nederland beschikt over een grote mate van expertise met betrekking tot hel stoffenbeleid. Experts van hel Ministerie van VROM hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het feil dat het stoffenbeleid aan het eind van de jaren '90 opnieuw op de agenda van de Europese Unie verscheen. Een van VROM aan de Commissie in deeltijd gedetacheerde expert had invloed op het Commissievoorstel a\sook op de Nederlandse reactie op het tussenproduct van het voorstel (intemetconsultatie). Experts van VROM en het RIVM hadden indirect invloed op hel Commissievoorstel, doordat de bijlagen van het voorstel in belangrijke mate gebaseerd waren op documenten die VROM-RIVM in hel kader van het oude Europese stoffenbeleid hadden ontwikkeld. Tijdens het raadsvoorzitterschap van Nederland heeft een VROM expert er in belangrijke mate aan bijgedragen dal er voortgang in het Europese dossier geboekt werd en het geheeld inlern consistent bleef.

EVA/REACH Experts

•

•


Bij de REACH implementation projects (RIP's) hebben experts van hel RIVM een bijdrage geleverd aan de handleidingen voor het bedrijfsleven en de nationale bevoegde autoriteiten voor de omgang met de verplichlingen van REACH. De goede inbedding van de experts in de strategie van de Nederlandse overheid en hierbij met name de goede coördinatie tussen poliliekdeskundige beleidsambtenaren, materiedeskundige beleidsambtenaren en experts van kennisinstituten, kwam de doelmatigheid van de kennisstrategie ten goede.

Het onderzoek sluit af met de volgende leerpunten: • Politieke kenmerken van de Europese Unie bevorderen welslagen kennisslralegie • Nederland beschikt (nog) over kwalitatief hoogwaardige, beleidsrelevante expertise • Vroegtijdige betrokkenheid van nationale experts bij Europese dossiers is belangrijk • Coalitievorming hoort deel uit te maken van kennisslralegie • Succes kennisslralegie mede afhankelijk van soort issue en inhoud nationale voorkeuren

EVA/REACH Experts

Hoofdstuk 1


Inleiding

Aanleiding onderzoeii Gedurende de afgelopen tien jaar heeft de Europese Unie haar beleid ten aanzien van chemische stoffen grondig herzien.' Dit traject resulteerde in een omvattende verordening voor de registratie, evaluatie en autorisatie van chemische sloffen: de REACH verordening, die ongeveer 80richtlijnenen verordeningen op het stoffengebied ven/angt. REACH legt bedrijven die chemische stoffen produceren, importeren of gebruiken een reeks verplichtingen op. Zij moeten informatie verzamelen over stofeigenschappen, moeten de aan het gebruik verbonden risico's beoordelen en de nodige maatregelen nemen om eventuele risico's te beperken. Bedrijven moeten deze informatie lalen registreren bij de overheid. De lidstaten zijn ven/olgens verantwoordelijk voor de evaluatie van de regislraliedossiers. Zij hebben ook de mogelijkheid om beperkingen op hel gebruik van sloffen voor te stellen op basis van risicobeoordelingen. Hierover neemt de Europese Commissie hel definitieve besluit. Voor in potentie zeer gevaariijke sloffen zullen strengere controles worden ingevoerd. Het betreft bijvoorbeeld stoffen die kanker kunnen veroorzaken of giftig zijn voor de voortplanting. Hien/oor werd autorisatie geïntroduceerd, met andere woorden, een vergunningsstelsel. Besluiten zullen worden genomen op basis van eenrisicobeoordelingen rekening houdend met sociaal-economische omstandigheden.' Het REACH dossier kenmerkt zich door haar grote omvang, haar hoge male van politisering en haar grote technische complexiteit. De REACH verordening omvat 141 wetsartikelen en 17 omvangrijke technische bijlagen, in tolaal 848 pagina's. Ongeveer 30.000 chemische stoffen vallen binnen het bereik van de regeling, en een zeer groot aantal bedrijven werd verplichtingen opgelegd. De regeling treft niet alleen de chemische industrie, maar ook de andere schakels in de produclkelen zoals de verfindustrie, de zeepen wasmiddelindustrie en de metaal industrie, om maar enkele te noemen. Hel centrale conflict bestaat tussen een hoog beschermingsniveau voor mens en milieu versus de bescherming van economische belangen. Gezien de omvang van het dossier en de intensiteit van de belangentegenstellingen kenmerkte de besluitvorming zich door een sterke politisering. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de regeringsleiders van de drie grootste lidstaten van de EU, Blair, Chirac en Schroeder, zich genoodzaakt zagen een open brief aan de Europese Commissie te schrijven en daarin te waarschuwen voor de hoge kosten voor het bedrijfsleven. Ook het ongekend hoge aantal amendementen bij de eerste en tweede lezing van het Europese Pariement maken duidelijk dat het om een politiek zeer controversieel ondenwerp gaat.' Het technische aspect van het dossier uit zich vooral in de complexiteit van de beoordeling van de risico's van chemische sloffen. Afwegingen die hierbij een rol spelen zijn naast de afweging tussenrisicobeschermingen economische koslen, de ^ Met dank aan Evelien Alblas, Robin van Eechoud, Rianne de Graaf en Marleen Romeijn voor hun bijdrage aan de totstandkoming van dit rapport. ^ Zie 'Bijlage 1 Inhoudelijke schets van REACH', Ministerie van VROM, Nederlandse stoffenbeleid in intemationaal perspectief Uitvoeringsnota SOMS, vastgesteld door de ministerraad op 23 april 2004, Den Haag, Ministerie VROM . ^ Bij de eerste lezing werden 1039 amendement ingebracht (430 aangenomen) en bij de hweede lezing 350 (137 aangenomen).

EVA/REACH Experts


afweging lussen verschillende risico's, dal wil zeggen de risico's voor bijvoorbeeld volksgezondheid versus de risico's voor hel milieu; korte termijn risico's versus risico's op lange termijn (bijvoorbeeld accumulatie van sloffen in milieu en mens); de male waarin eenrisicobeoordelingkan volslaan met gegevens over stofeigenschappen (hazard benadering) zonder de blootstelling mee te wegen; welke testmethoden voldoende zijn om risico's in le schatten, mede afhankelijk van de volumes waarin een stof wordt geproduceerd (bijvoorbeeld modelmatige benaderingen op basis van de chemische structuur van stoffen, in vitro tests, dierproeven met ongewen/elde dieren of dierproeven met gewervelde dieren) (Bodar el al. 2002; Brickman el al. 1985, Interviews RIVM). Een belangrijke vraag is verder op welke manier met wetenschappelijke onzekerheid wordt omgegaan, dus de male waarin het voorzorg principe wordt gehandhaafd (Silva & Jenkins-Smilh 2007). Deze afwegingsprocessen zijn uiteindelijk ook politieke keuzes met potentieel grote gevolgen voor milieu, burgers, consumenten, werknemers en bedrijven. De Nedertandse overheid heeft in het REACH dossier een zeer actieve rol gespeeld. Parallel met de.start van de herziening van hel Europese stoffenbeleid aan het eind van de jaren 90, zette Nederiand in op de vernieuwing van het nationale stoffenbeleid in het kader van de Strategie Omgaan met Stoffen (SOMS).'*Naarmate hel duidelijker werd dat het Europese stoffenbeleid daadwerkelijk herzien werd, begon ook het accent van SOMS te verschuiven van een programma voor ideeën, concepten en beleidvorming voor nationaal beleid tot een denk tank ler voorbereiding voor de Nederiandse belangenbehartiging in Brussel (Haveriand 2008). Op basis van een omvattende en integrale visie op hel Europese stoffenbeleid probeerde de Nederlandse overheid via een drietal strategieën de Nederlandse belangen te behartigen: de kennisstrategie, de strategie van open coalitievorming en een realistisch en pragmatisch voorzitterschap tijdens de cruciale periode in 2004 (Asselt efa/.2008). In dil onderzoek slaal de kennisslralegie centraal. Het onderzoek maakte deel uit van een meer omvattende procesevaluatie van SOMS en REACH in opdracht van het Ministerie van VROM. Naast de rol van experts heeft de auteur eveneens de rol van het bedrijfsleven onderzocht (zie Haverland 2008). Het Instituut Clingendael voerde een basisevaluatie uit, alsmede een onderzoek naar de Nederlandse interdepartementale interacties (zie van Keulen el al. 2008). Onderzoekers van de Universiteit van Maastricht hebben zich gericht op de relaties tussen de Nederlandse overheid met enerzijds de Eerste en Tweede Kamer en het Europese Parlement en anderzijds de relatie tussen overheid en de Europese Commissie en de Europese Raad (zie van Asselt et al 2008). De interactie tussen de Nederlandse overheid en de milieubeweging werd onderzocht door van Huut van de Universiteit Leiden (van Huut 2008). Smulders van de Universiteit Tilburg nam de rol van business impact studies in het kader van het REACH proces onder de loep (Smulders 2008). De evaluatieonderzoeken werden begeleid door Bureau KLB.

Doei- en vraagsteUing Het onderzoek heeft tol doel een antwoord le geven op de vraag of Nederiand, op basis van een grote beschikbaarheid van expertise op het terrein van chemische stoffen en chemische stoffenwetgeving, meer invloed heeft kunnen uitoefenen op de '* Strategie Nota Omgaan met Stoffen, Ministerie van VROM, vastgesteld door de ministerraad op 16 maart 2001, Ministerie VROM, April 2001; Voor een samenvatting van de uitvoering van SOMS zie Nederlands stoffenbeleid in intemationaal perspectief Uitvoeringsnota SOMS, vastgesteld door de ministerraad op 23 april 2004. Ministerie VROM 2004.

EVA/REACH Experts


uitkomsten van REACH, dan men zou venwachten op basis van haar fonnele macht, zoals is af te leiden uit het aantal stemmen in de Raad. Hierbij gaat het ook om de vraag of het gericht inzetten van expertise een doelmatige strategie is om uitkomsten mede le bepalen. De centrale vraagstelling luidt: In welke mate en op welke wijze heeft de relatief grote beschikbaarheid van expertise binnen de overheid de Nederlandse invloed op de uitkomsten van REACH vergroot en welke lessen volgen hieruit? De term kennisstrategie venwijst naar een gecoördineerde inzet van expertise; er dient een vertaalslag le worden gemaakt lussen expertise, beleid en politiek. Hierbij lalen zich vier categorieën van actoren onderscheiden: 1. hel politieke niveau (kabinet) en de politieke leiding van het departement (DG's) 2. de poliliekdeskundige ambtenaar binnen ministeries, wiens deskundigheid in belangrijke male gevoel voor politieke bestuuriijke verhoudingen behelst 3. de experts binnen departementen met een uilgesproken gevoel voor kennis van de materie 4. de experts in kennisinstituten, zoals het RIVM, die de wetenschappelijke/technische beleidsadvisering verzorgen Daar waar dit onderzoek venwijst naar 'experts', worden bedoeld personen uit de categorieën 3 en 4. De experts van categorie 3 vervullen hierbij een belangrijke brugfunctie tussen beleid en technisch-wetenschappelijke advisering. Daar waar het onderzoek spreekt van de strategie van de inzet van experts, dienl in aanmerking le worden genomen dal de keuze wanneer, waar, welke expert met welk mandaal wordl ingezet, een politieke keuze is die in eerste instantie is gemaakt door poliliekdeskundige ambtenaren (categorie 2) en de politieke leiding van hel departement (categorie 1).

Opzet van liet onderzoeii Het onderzoek vraagt om een evaluatie van de doelmatigheid van de Nederiandse kennisstrategie bij REACH.' De evaluatie heeft de volgende opzet: In hoofdstuk2 za\ op basis van een literatuuronderzoek de mechanismen van - en de voonwaarden voor - een doelmatige kennisslralegie worden verduidelijkt. Hiervoor wordt ten eerste een ideaaltypisch onderscheid aangebracht tussen 'politici' en 'experts' als hel gaat om de bronnen van invloed, derichtingvan invloed en het verschil lussen politieke interactie (onderhandeling) en interactie tussen experts (deliberatie). Ten hweede wordt op een aantal algemene kenmerken van de Europese LJnie ingegaan met de vraag of deze kenmerken een kennisslralegie bevorderen of frustreren. Ten derde wordt onderzocht of het politieke systeem van

^ Op het resultaat van REACH werkten een groot aantal krachten in: 25 lidstaten, de Europese Commissie, het Europese Pariement, diverse sectoren van het bedrijfsleven en verschillende maatschappelijke groeperingen. Bovendien handelt het zich om een omvangrijk en technisch complex dossier. Gezien deze factoren is hel in het bestek van dit onderzoek niet mogelijk om het 'netto' effect van de Nederiandse kennisstrategie aan le wijzen. Het is met andere worden niet mogelijk, om met voldoende plausibiliteit aan te tonen, hoe REACH eruit zou hebben gezien zonder de Nederlandse kennisstrategie. Vanuit deze ovenwegingen werd in dit onderzoek voor een indirecte manier van invloedmeting gekozen bestaande uit de stappen zoals hier beschreven.

EVA/REACH Experts


Nederiand kenmerken heeft die voor een kennisslralegie bevordertijk dan wel nadelig zijn. Hoofdstuk 3 gaat in op de vraag in welke male de Nederiandse overheid daadwerkelijk beschikt over expertise binnen het departement en bij gelieerde kennisinstituten ten aanzien van hel chemische stoffenbeleid en hoe groot de reputatie van de betrokkene experts en instituten bij ander actoren is. Expertise en reputalie zijn immers belangrijke voonwaarden voor het slagen van een kennisstrategie. Vervolgens wordt nagegaan in hoeverre experts van het departement en van de kennisinstituten toegang hadden lot relevante fora en hoe actief zij aan de discussies hebben deelgenomen {Hoofdstuk 4). Verder was het mogelijk een aantal producten te identificeren die door Nederiandse experts zijn geschreven en herzien. Hiervoor is hel beleidsproces in een aantal fasen ingedeeld. Naast de in hel oog springende strategiefase (Witboek Chemische Stoffen), beleidsvormende fase (Commissievoorstel) en de onderhandelingen, wordt ook bij de fase van agenda setting stilgestaan. Voor hel verklaren van beleidsprocessen en hel evalueren van invloed van actoren is het niet alleen belangrijk om naar invloedspogingen tijdens deze fasen le kijken. Invloed kan ook al worden uitgeoefend bij de vraag welk ondenwerp welen welk ondenwerp niet op de politieke agenda komt. Met betrekking tot dit onderzoek gaat het dus om de vraag door wie het Europese stoffenbeleid eind jaren 90 weer op de agenda kwam. Daarnaast is hel van belang om de (voorbereiding van de) uitvoering van het stoffenbeleid in de analyse mee te nemen. Juist met betrekking tot deze fase die zich in hel stoffenbeleid, omdat het een verordening betreft, reeds parallel aan de onderhandelingen voltrok, kan expertise een belangrijke rol spelen en een kennisslralegie dus succesvol zijn. Hoofdstuk 5 bevat de conclusie en leerpunten

Metiiode van Dataverzameling Om de vraagstelling van dit onderzoek te beantwoorden is gebruik gemaakt van wetenschappelijke literatuur, officiële beleidsdocumenten en interne documenten. Daarnaast zijn 19 interviews met direct betrokken vertegenwoordigers van de Nederlandse overheid, de Europese Commissie, Nederlandse kennisinstituten en het Nederiandse bedrijfsleven afgenomen en op band opgenomen.®

Hoofdstuk 2

Experts en (Europees) beleid

In dil hoofdstuk zal, op basis van een literatuuronderzoek, allereerst hel verschil tussen de categorieën verder worden aangescherpt, door een ideaaltypisch onderscheid le maken tussen 'politici' (of politieke actoren) en 'experts' ten aanzien van de bronnen van invloed, de richting van invloed en hel verschil lussen politieke interactie (onderhandeling) en interactie tussen experts (deliberatie). Het zijn idealtypen die hwee uiterste punten van een dimensie markeren. In de empirische wereld komen zijn nauwelijks in 'pure' vorm voor. Zo laten de interacties van politici zich soms ook typeren als deliberatie en vinden onderhandelingen ook plaals lussen experts. De idealtypen markeren het spanningsveld waarin elk concrete actor zich ® Zie Annex voor een lijst met organisaties waaraan de respondenten verbonden zijn.

EVA/REACH Experts


bevindt. Echter, actoren van de categorie 1 bevinden zich over het algemeen wel het dichtst bij het eindpunt 'politiek' en actoren van categorie 4 het dichtst bij 'expertise'.' In dit gedeelte komt ook een inherente spanning ter sprake met belrekking lot een nationale expertstrategie. Ook zijn in dit hoofdstuk een aanlal venwachtingen geformuleerd met betrekking tot de 'politieke' logica en de 'expert' logica, met inachtneming van de specifieke randvoonwaarden van hel politieke systeem Europese Unie en wordt op kenmerken van hel Nederlandse politieke sysieem ingegaan die een expertstrategie kunnen bevorderen dan wel frustreren.

Experts en beleid Bronnen van invloed - kennis als macht: De potentiële invloed van experts is gebaseerd op hun technische kennis. Door technische kennis venwen/en experts autoriteit bij politieke actoren (Haas 1992). Hieruit volgt dat de potentiële invloed op beleidsuitkomsten groter is naarmate de expert meer technische kennis bezit en/of een grotere reputatie als expert heeft opgebouwd bij andere experts en bij politieke actoren. Daarnaast is de invloed groter naarmate beleidsmakers afhankelijker zijn van expertise. Dil is vooral het geval als voorkeuren van beleidsmakers zich moeilijk laten definiëren door gebrekkige, complexe of ambigue informatie over de aard van hel probleem, de koslen en baten van beleidsopties en hun implicaties voor andere doelen. Politieke beleidsmakers zoeken informatie om keuzes le kunnen maken en experts zijn in slaal om informatie aan le bieden die bepaalde beleidsopties uitsluit en weer andere opties versterkt (Haas 1992). Verder speelt de afsland lussen experts en politieke besluih/orming een rol. Hoe geringer de afstand (dus hoe beter de toegang tol politieke spelers of het politieke besluitvormingsniveau) hoe groter de potentiële invloed (Haas 1992). Richting van invloed: experts versus politieke actoren: Experts onderscheiden zich niet alleen door de mate van technische kennis van politieke actoren. Verondersteld wordt dat experts en politici door verschillende motieven worden gedreven. Experts hebben vooral een beleidsmotivatie (policy seeking): hun doel is beleid dat is gebaseerd op de state of the art van technische mogelijkheden en wetenschappelijke kennis, dus kennis die is gebaseerd op wetenschappelijke principes en wetenschappelijke methoden van datageneratie en -analyse. Politici hebben, naast hel belang om middels beleid maatschappelijke problemen aan le pakken (policy seeking), ook het belang om veel stemmen bij de volgende verkiezing te winnen (vote seeking) en regeringsverantwoordelijkheid te blijven dragen (office seeking). Beleid is dus ook een middel om kiezers en/of (potentiële) coalitiepartners te behagen (Mueller en Strom 1999). Besluitvorming door experts: deliberatie in plaats van onderhandeling: De deels verschillende motivaties van politici en experts hebben ook gevolgen voor de wijze van interactie en besluitvorming. Onderhandeling, een vorm van interactie waarbij men op basis van vaststaande voorkeuren een compromis zoekt, kan plaats maken voor deliberatie, een vorm van interactie waarbij inhoudelijke wetenschappelijke argumenten een grotere rol spelen en voorkeuren van experts door leerprocessen tijdens (een reeks) bijeenkomsten kunnen veranderen (Haas 1992, Neyer2006). ^ Ter volledigheid dient te worden vermeld, dat het meest 'politiek' georiënteerd de gekozen vertegenwoordigers van het parlement zijn en het meest 'expert' georiënteerd universitaire onderzoekers. Beide categorieën vallen echter buiten het bestek van dit onderzoek.

EVA/REACH Experts


Nationale expert strategie? De aanname dat experts en politieke actoren door verschillende motivaties worden gedreven, is zeer belangrijk voor dit onderzoek dal zich immers richt op de inzet van experts als onderdeel van een nationale strategie. Er beslaat dus een zekere inherente spanning tussen een nationale en politieke strategie wanneer door experts invloed wordl uitgeoefend. Zeker omdat de autoriteit en daarmee de invloed van experts in belangrijke male bepaald worden door hun reputatie als onpartijdige actor. Deze spanning werd hel meest gevoeld door de experts op ministeries (categorie 3) die enerzijds over relatief veel technischwetenschappelijke expertise beschikken tenwijl voor hen anderzijds het loyalileitsprincipe geldt. Een soortgelijke spanning doel zich overigens voor bij expertise instellingen die uitsluitend (of voor een belangrijke mate) van overheidssubsidies afhankelijk zijn, zoals bijvoorbeeld het RIVM, die in opdracht van departementen wetenschappelijk technisch advies leveren en soms ook met een min of meer ruim mandaal voor Nederland deelnemen aan expert werkgroepen (Interview RIVM). Empirisch onderzoek laat zien, dal naarmate experts intensievere contacten hebben met actoren van andere lidstaten en Europese instellingen en naarmate zij geïsoleerder van hun nationale regering zijn, zij een sterkere loyaliteit richting 'Europa' ontwikkelen. Deze loyaliteit uil zich bijvoorbeeld door een relatief grote bereidheid lot compromisvorming (Egeberg 1999, Lewis 2000). Hieruit volgt dal voor een effectieve nationale expertstrategie een goede schakeling lussen politiek, beleid en expertise noodzakelijk is, of met andere woorden, een goede schakeling lussen de vier categorieën van actoren:. Een zorgvuldige aansturing van experts door 'politieke' actoren, waarbij onderiing vertrouwen zeer belangrijk is. Hoe ruimer het mandaal van een expert in een expert gremium, hoe beter de betreffende persoon een reputatie als expert kan opbouwen en hoe groter zijn of haar invloed.

Experts en EU Welke algemene venwachtingen met betrekking tot de 'politieke' logica en de 'expert' logica laten zich formuleren met inachtneming van de specifieke politieke context van de Europese Unie? De Europese Unie als politiek systeem heeft een aantal kenmerken waardoor de invloed van experts waarschijnlijk groter is dan in andere (nationale) politieke systemen. De Europese Unie legt veel nadruk op regulerend beleid in plaats van herverdelend beleid (Majone 1994). Vooral bij reguleringskwesties, zoals in REACH, zijn problemen en de (implicaties) van oplossingen vaak niet duidelijk gedefinieerd. Om deze hiaten op le lossen veriaten politieke actoren zich op experts. Bovendien is de bron van de legitimiteit van de Europese Unie in mindere mate gelegen in de participatie van burgers en partijen (input legitimiteit), maar in de kwaliteit van het beleid (output legitimiteit, Scharpf 1999). Bij de kwaliteit van het beleid spelen criteria als 'rationaliteit' en 'effectiviteit' een grote rol. Expertise is vereist om bij complexe vraagstukken de nodige rationaliteit en effectiviteit le bereiken (Radaelli 1999). Doordat de Europese Commissie zelf over relatief weinig experts beschikt, is zij sterk afhankelijk van externe experts, zowel bij de strategiebepaling en de beleidsvoorbereiding, fasen die ook wel de 'expertfase' worden genoemd, alsook bij de voorbereiding en inkadering van de beleidsuitvoering (comitology). Hierbij grijpt de

EVA/REACH Experts


Commissie terug op experts van nationale overheden maar ook op experts van het bedrijfsleven, maatschappelijke groeperingen en andere belanghebbenden. Ook de Raad maakl bij haar besluitvorming veelvuldig gebruik van technische werkgroepen, die zich met name over de technische bijlagen van Commissievoorstellen ontfennen. Tegen deze achtergrond is dan ook de enorme hoeveelheid werkgroepen en expert comités op EU niveau niet verrassend. Schattingen uit de jaren 90 spreken van enkele honderden lol duizend comités, waarin regelmatig zo'n 50.000 experts van de Commissie, lidstaten en belangengroepen bijeen komen (zie bijvoorbeeld Joerges en Vos 1999). Veel 'politieke' keuzes worden in feite in deze gremia gemaakt. Hierbij is (wetenschappelijke) expertise en reputatie belangrijker dan formele machtsmiddelen, zoals het aantal stemmen in de Raad. Omdat actoren op 'politiek' besluitvormingsniveau niel over dezelfde mate van expertise beschikken, zullen zij niet vaak ingaan tegen een besluit van experts, indien dil besluil op een consensus lussen experts berust (Gehring 1999).

Nederlandse experts en beleid Door een aantal algemene kenmerken van Nederland is het waarschijnlijk dal Nederiandse experts - in vergelijking met experts uit andere lidstaten - op nationale en Europese beleidsprocessen een bovengemiddelde invloed hebben. Nederiand is historisch gezien een land dal enerzijds voor grote collectieve uildagingen slaal, vooral met belrekking tol hel 'gevecht tegen het water'. Anderzijds is Nederiand een 'land van minderheden' (Andeweg en Inwin 2005). Beleid berust derhalve op compromissen lussen verschillende groepen. Om lot compromisvorming te komen wordt beleid zoveel mogelijk gedepolitiseerd. In vergelijking met andere landen, kenmerkt Nederland zich door haar op consensus en rationaliteit gebaseerde beleidsstijl (ü\phait 1976, Putten 1982). Depolitisering en rationaliteit worden bereikt door een grote inbreng van (toegepaste) wetenschappelijke expertise. Nederiand onderscheidt zich dan ook door een zeer goede kennisinfrastructuur aangaande beleidsrelevante expertise; denk aan Rijkswaterstaat, TNO, RIVM, het Natuur en Milieu Plan Bureau, maar ook aan het CPB en SCP en de talloze adviesorganen. Bovendien heeft de politieke structuur van Nederland twee kenmerken die de onhwikkeling van expertise in ministeries bevorderen. Het eerste kenmerk is het departementale systeem van rekrutering, in tegenstelling tot het uniforme systeem van rekruteren zoals dit in het Verenigd Koningrijk gebeurt (Hague en Harrop 2007). Kandidaten solliciteren op specifieke vacatures op specifieke departementen. Dit heeft twee voor dit onderzoek relevante gevolgen. Ten eerste is de kans groot dat kandidaten inderdaad (mede) op basis van hun expertise gerekruteerd worden. Ten tweede zorgt de inhoudelijke specialisatie voor relatief weinig mobiliteit lussen departementen, dus binnen het nationale overheidsapparaat. Wel kan er sprake zijn van 'sectorale mobiliteit' in de zin van mobiliteit lussen ministeries en kennisinstituten en tussen nationale en Europese instellingen op het terrein van de expertise. Daarnaast kenmerkt zich Nederland door een unitaire staatsvorm. In tegenstelling tol het federale Duitsland, betekent dil dat zowel de verantwoordelijkheid voor beleidsvoorbereiding alsook voor beleidsuitvoering op hel centrale niveau ligl. Daardoor kunnen uitvoeringsproblemen relatief snel toegang vinden lot de politieke agenda en kan expertise betreffende uitvoeringsproblemen relatief makkelijk ingang vinden in het proces van beleidsvorming. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld

EVA/REACH Experts


Duitsland waar uitvoeringsbevoegdheden in principe bij autonome subnationale eenheden liggen: de Bundeslander.

Hoofdstuk 3 Stoffenexpertise in Nederland De voorgaande analyse schetst een aantal kenmerken van het Europese en Nederiandse politieke systeem en hel inhoudelijke ondenwerp, teneinde een inschatting te maken over de mogelijke rol van (Nederiandse) expertise bij het Europese chemische stoffenbeleid. Maar op welke manier en in welke mate heeft Nederlandse overheidsexpertise daadwerkelijk invloed gehad op REACH? Dit hoofdstuk gaat in op de vraag of er inderdaad grote expertise in Nederiand beschikbaar was. Hierbij gaal het enerzijds om de kwaliteit van expertise op het departement, het Ministerie van VROM (categorie 3) en anderzijds om de kwaliteit van de expertise bij kennisinstituten en hierbij vooral het RIVM (categorie 4).

VROI\/l Zoals dankzij de faciliterende voorwaarden voor Nederlandse overheidsexpertise (departementaal rekruteringsprincipe, unitaire staat) le venwachten is, kenmerkten de onderdelen van VROM die zich gedurende de laalsie twee decennia met gevaariijke stoffen bezig hielden, zich door de aanwezigheid van grote inhoudelijke deskundigheid. Een groot deel van de medewerkers had en heeft een bèta achtergrond, en er was en is expertise in de toxicologie aanwezig. Er zijn dus ambtenaren aanwezig die op gelijkniveau met de experts van kennisinstituten kunnen communiceren, hetgeen een belangrijke voonwaarde is voor de schakeling tussen beleid en expertise. Vermeldenswaardig is hierbij dat aan het eind van de jaren 90 hel Bureau Milieugevaarlijke Stoffen van VROM naar het RIVM is verplaatst als gevolg van een reorganisatie. De mogelijkheid om deze afdeling van een departement naar kennisinstituut le verschuiven laat zien hoe groot de inhoudelijke expertise bij het departement is geweest. Het gevolg was wel dat het departement zelf met minder expertise achterbleef: er bleef welgeteld één ambtenaar van de categorie 3 over (in het ven/olg de VROM expert). De verplaatsing van de afdeling zorgde er tegelijkertijd voor dat bij het RIVM medewerkers terecht kwamen met een relatief goed gevoel voor politieke krachtenverhoudingen, waardoor de schakeling lussen deze experts van het RIVM (categorie 4) en de verschillende lagen binnen het departement werd vergemakkelijkt. Zoals in een unitaire staat te venwachten valt, liggen beleidsvorming en verantwoordelijkheid voor beleidsuitvoering dicht bij elkaar. De betreffende afdeling van VROM herbergde de bevoegde autoriteit voor bestaande stoffen en voor nieuwe stoffen (Inten/iew VROM). De lijnen met de beleidsvoorbereiding zijn dus kort. Dit was een enorm voordeel in Europa, zoals ook door een respondent wordt herkend die bij hel Beierse ministerie voor milieu werkte (Inten/iew Beierse Ministerie voor Milieu). Door het gebrek aan horizontale mobiliteit konden de betreffende medewerkers bovendien door de jaren heen bijzonder veel expertise opbouwen inzake de uitvoering van het stoffenbeleid. In het bijzonder één ambtenaar van het departement, die sinds de midden jaren 80 met hel stoffenbeleid bezig was, is internationaal gezien een zeer gezaghebbende departemenlexpert op stoffengebied, zoals werd bevestigd door respondenten, variërend van VROM tot het bedrijfsleven en DG Ondernemen (Inten/iews) Zoals later nog uitvoeriger zal worden beschreven, was deze expert actief betrokken bij de agenda setting voor een nieuw Europees stoffenbeleid, was hij deeltijd gedetacheerde bij de Commissie (waardoor hij zowel

10

EVA/REACH Experts


kon meeschrijven aan het Commissievoorstel voor REACH als aan de Nederiandse standpuntbepaling in deze), en had hij als back up voor de permanente vertegenwoordiger bij de onderhandelingen in de ad hoc werkgroep van de Raad tijdens het Nederiandse voorzitterschap een relatief directe toegang lot de onderhandelingstafel, waar hij een katalyserende rol kon spelen bij het soepel lalen verlopen van het Nederiandse voorzitterschap met betrekking tot REACH.

RIVM Het voorgaande gedeelte maakl duidelijk, dal Nederiand op het ministerie van VROM beschikt over een goed inzicht in de materie stoffenbeleid, wat een belangrijke voonwaarde is voor een doelmatige expertstrategie. Naast deze expertise op-het departement is echter ook stoffenexpertise in kennisinstituten nodig. Hierbij komt vooral hel RIVM in beeld. Zoals al eerder is aangegeven staal bij chemische stoffenwetgeving de beoordeling vanrisico'svan sloffen centraal. Hierbij zijn in eerste instantie biologen en chemici belrokken die beschikken over een specialisatie in de milieu en/of humaan toxicologie. Mede afhankelijk van de aard van de stof en de aard van haar gebruik zijn bovendien andere disciplines betrokken; naast de al interdisciplinair werkende humaan- en milieuloxicologen, zijn bijvoorbeeld ook de chemici, ecologen en chemisch technologen. In het RIVM is deze uiteenlopende expertise in ruime male aanwezig waardoor het interdisciplinairerisico-onderzoekvan een hoog niveau is en vergelijkbaar met het niveau van grote landen zoals Duitsland, Engeland en Frankrijk (Inten/iews Beierse Ministerie van Milieu, RIVM, TNO). Grote landen hebben wel meer onderzoekers in relevante kennisinstellingen, maar de kennis is meer verspreid. Om een vergelijking le trekken met de grootste en rijkste lidstaat van de EU: in Duitsland is kennis over milieutoxicologie vooral aanwezig bij het Umwellbundesaml (UBA) in hel oosten van Duitsland (Dessau), en kennis over humaan toxicologie bij hel Bundesamt fuer Arbeitsschutz en Artaeitsmedizin (BAuA) in hel westen van Duitsland (Dortmund). De humaan- en milieutoxicologische kennis is dus over hwee instituten verspreid die bovendien geografisch ver uil elkaar liggen, tenwijl in Nederland deze kennis in één en dezelfde inslelling beschikbaar is.' Voor een inschatting van de richting van de potentiële invloed van Nederlandse expertise is het belangrijk om le weten of er een typische Nederiandse wetenschappelijke invalshoek bestaat, met andere woorden, of de betrokkenheid van hel RIVM lol andere uitkomsten kan leiden dan de betrokkenheid van bijvoorbeeld een Zweeds instituut of een instituut van het bedrijfsleven. Op basis van interviews met medewerkers van het RIVM en TNO kan geconcludeerd worden dat dit inderdaad het geval is, maar binnen relatief nauwe marges. Experts van relevante disciplines maken namelijk deel uil van globale wetenschappelijke gemeenschappen waarin wetenschappers van academische instellingen, (quasi) overheidsinstellingen zoals hel RIVM, en het bedrijfsleven participeren. Experts met uiteenlopende affiliaties publiceren gezamenlijk, refereren regelmatig eikaars werk voor wetenschappelijke tijdschriften, komen elkaar legen op internationale conferenties, participeren in dezelfde internationale en Europese beroepsvereniging, zijn betrokken bij de opleiding van nieuw geregistreerde toxicologen, enzovoorts (Interviews RIVM). Op deze manier ontslaat een 'state of the art' met belrekking tol * Ter volledigheid zij vermeld dat in Nederland ook bij TNO Kwaliteit van Leven veel toxicologische kennis aanwezig is. De beide vestigingen van dit instituut zijn in Utrecht en Zeist, weinige kilometers verwijdert van hel RIVM, en er vindt dan ook veel samenwerking tussen deze instituten plaats waardoor de internationale positie van het in Nederiand uitgevoerde beleidsrelevante stoffenonderzoek verder verstevigd wordt.

11

EVA/REACH Experts


verdedigbare methoden van datageneratie en -analyse, waaraan geen expert zich kan ontrekken zonder zijn/haar reputatie te verliezen. De marges zijn dus klein, maar bestaan wel. Twee belangrijke punten kwamen uil de inten/iews naar voren: 1) De scope van het onderzoek: In hun welenschappelijke-technische advisering aan de overheid kan het RIVM, omdat het over zeer veel uiteenlopende kennis beschikt, zeer uiteenlopende aspecten meenemen. RIVM onderzoek kenmerkt zich dus in vergeljking met onderzoek van veel andere instellingen door een relatief hoge male van interdisciplinariteit. 2) Omgang met wetenschappelijke onzekerheid. Wetenschappelijk onderzoek heeft met onzekerheden le maken. Om een voorbeeld te noemen: Bijrisico-analysesvan stoffen kan de vraag rijzen bij welke halfwaarde van een stof sprake is van bioaccumulalie. Deze vraag kan niel met wetenschappelijke zekerheid worden beantwoord. De ven/olgvraag die zich aandient is of wetenschappers dan 'rechtsom' of' linksom' gaan (Inten/iew RIVM); is er wel of geen sprake van bioaccumulalie bij een specifieke vastgestelde halfwaarde? Hel definiëren van een slof als zijnde bioaccumulerend zou bijvoorbeeld lot een hoger beschermingsniveau cq duurdere risicobeperkende maatregelen van het bedrijfsleven leiden. Over het algemeen zijn Scandinavische kennisinstituten die sterk aan de overheid verbonden zijn, eerder geneigd om hel voorzorgprincipe toe te passen (door bijvoorbeeld al bij een lagere halfwaarde van bioaccumulerend te spreken) tenwijl Nederlandse en Engelse instituten minder 'consen/alief' zijn. Overigens is het gezien de grote economische belangen niet verrassend dal experts uil hel bedrijfsleven over hel algemeen hel minst consen/alief zijn en experts van de milieubeweging het meest conservatief (Inten/iews RIVM). Maar ook hier geldl: op het expert niveau wordt men het - relatief gemakkelijk - eens over feiten, omdat er gedeelde wetenschappelijk aanvaarde methoden voor de productie van feiten bestaan.

'Nederlandse' stoffen expertise op EU niveau De grote Nederlandse expertise op hel terrein van het stoffenbeleid bleef ook bij de Europese Commissie niet onopgemerkt. Drie medewerkers van het Bureau voor Milieugevaarlijke Stoffen, dat van VROM naar het RIVM werd verplaatst, kregen belangrijke functies bij de Commissie: bij DG Milieu, bij het Joint Research Center, en bij het European Chemical Bureau (ECB). Deze verticale mobiliteit zorgde en/oor dat in de Europese discussie met betrekking tot het stoffenbeleid, experts die ooit bij het RIVM hebben gewerkt een grote rol spelen. Het is aannemelijk dat het intensieve contact en de grote mate van samenwerking, getuige bijvoorbeeld het grote aantal gemeenschappelijke publicaties, van leden van deze epistemic community, tot socialisatie-effecten leiden. Hierdoor vertoont hun opvatting met belrekking tot hel stoffenbeleid meer onderiinge overeenstemming dan binnen een willekeurig gevormde groep van wetenschappers.

Hoofdstuk 4 Invloed van Nederlandse experts op REACH In de voorgaande analyse werd ingegaan op de vraag of de grote beschikbaarheid van expertise met betrekking tot de hwee onderscheiden expert niveaus: departemenlexperts (in casu VROM) en experts van kennisinstituten (in casu RIVM).

12


EVA/REACH Experts

Daarnaast werd beschreven dal voormalige experts van VROM/RIVM belangrijke functies bij de Europese Commissie zijn gaan ven/uilen. In welke mate heeft de aanwezigheid van expertise zich vertaald in concrete toegang tot relevante gremia in de verschillende fasen van het beleidsproces en invloed op de resultaten van de verschillende fasen van het beleidsproces? Hierbij zal een onderscheid gemaakt worden tussen agenda setting (1997-1998), slralegievonning (1998-2001), beleidsvorming met betrekking tot REACH (20012003), de onderhandeling van REACH (2003-2006), met nadruk op hel Nederiandse voorzitterschap in 2004, en de voorbereiding van de uilvoering van REACH (2003-).

Fase beleidsproces Agenda setting stoffenbeleid

Politieke forum Commissie &Raad

Strategievorming stoffenbeleid

Commissie

Beleidsvorming REACH

Commissie

Onderhandeling REACH

Raad

(Voorbereiding) Uitvoering REACH

Commissie (Raad & EP)

Expert forum

Periode

Output

Bevoegde autoriteiten overleg bestaand EU stoffenbeleid Technische werkgroepen

1997-1998

Raadsconclusies Chester

1998-2001

Witboek Chemische Sloffen

Schrijverploeg 2001-2003 met nationale experts Technische 2003-2006 werkgroepen betreffende de Annex REACH Imple- 2003-2006 mentation projects (Comitology?)

Commissievoorstel REACH verordening Technical Guidance Documents

Allereerst zal echter worden ingegaan op de Nederlandse rol bij de ontwikkeling van uilvoeringsinslrumenten voor hel stoffenbeleid zoals dil voor REACH gold. Zoals nog zal blijken, bouwt REACH in belangrijke male op deze uitvoeringsinslrumenten. Zodoende vindt men in REACH in zekere mate een echo van de expertstrategie in de pre-REACH tijdsperk. Het stoffenbeleid in de jaren 90 was vooral gebaseerd op twee beleidsmaatregelen: de Stoffenrichtlijn en de Bestaande sloffen verordening. Sinds de stoffenrichtlijn van 1967 (67/548/EEG) kent de Europese Unie wetgeving met betrekking lol gevaariijke stoffen. Sinds het zesde amendement van deze stoffenrichtlijn, aangenomen in 1979 en in werking gesteld in 1981, moesten nieuwe stoffen die vanaf 1981 op de markt kwamen, worden genotificeerd. Ook moesten de producenten/importeurs een aanlal gegevens beschikbaar stellen. Met hel zevende amendement (richtlijn 92/93/EEG) werd de verpiichling totrisicobeoordelingvoor alle nieuwe stoffen geïntroduceerd. De Bestaande stoffen verordening (793/93/EEG) die in 1993 in werking werd gesteld richt zich op bestaande sloffen, dat wil zeggen, stoffen die vöor 1981 op de markt werden geïntroduceerd. Deze sloffen moesten aan een omvattende evaluatie ondenworpen worden, le beginnen met stoffen die in een volume van meer dan 1.000 ton per jaar werden geproduceerd of geïmporteerd. Hierbij zijn vier stappen le

13

EVA/REACH Experts


onderscheiden: dataverzameling, prioriteitstelling,risicobeoordeling,en risicovermindering. De principes voor de risicobeoordeling werden in verordening (1488/94) neergelegd. Omdat de Europese Commissie over weinig eigen expertise en capaciteit beschikt, werd de ontwikkeling van uih/oeringsinstrumenten voor de risicobeoordeling uitbesteed aan lidstaten. Het Ministerie van VROM en het RIVM waren hierbij in zeer grote mate betrokken. Drie projecten lalen zich onderscheiden. Prioriteitssysteem In opdracht van de Commissie hebben VROM en RIVM een systeem ontwikkeld voor de identificatie van bestaande stoffen wierrisicobeoordelingprioriteit verdient." Hierbij hanteerden VROM/RIVM een ruime benadering: "Er waren verschillende benaderingen mogeHjk om te prioriteren. En uiteindelijk hebben wij ervoor gekozen, na een hele hoop consultatie en discussie, om een prioritering op het gebied van milieu te doen en een prioritering op het gebied van humane effecten en dan gebruik te maken van basale informatie, zowel de toxicologie als de blootstelling" (\nterv'\e\N VROM). Technische Handleidingen In opdracht van de Europese Commissie heeft VROM-RIVM, in samenwerking met de Engelse overheid, de technische handleidingen (technical guidance documents) voor de uitvoering van risicobeoordelingen voor zowel nieuwe als bestaande sloffen ontwikkeld." Deze handleidingen waren een soort gedetailleerd 'kookboek' voor de nationale autoriteiten die derisicobeoordelingentrokken, alsook voor de bedrijven waarvan de producten geëvalueerd werden (zie ook Bodar et al. 2002). VROM-RIVM heeft hierbij de milieu-toxicologische kant ontwikkeld en de Engelse overheid de humaan-toxicologische kant. Over en weer werden ven/olgens onderdelen gereviewed (Interview VROM). EUSES Ter ondersteuning van derisicobeoordelingwerd door VROM-RIVM in 1994 een software tooi ontwikkeld voor een zoveel mogelijk geïntegreerde risicobeoordeling van nieuwe en bestaande stoffen: het Uniforme Beoordelingssysteem Stoffen (UBS). Het doel hiervan is het snel en efficiënt kunnen beoordelen van de algemene risico's van stoffen. Op aanvraag van de Europese Commissie werd deze sofware gepromoveerd tol een Europees Systeem: the European Union System for the Evaluation of Substance EUSES." Een specifiek Nederiands accent in dit systeem was bijvoorbeeld een relatief zware weging voor kankerverwekkende en bioaccumelerende stoffen (Interview VROM). Dit systeem werd door het RIVM meerdere keren ge-update om met technische onhwikkelingen rekening te kunnen houden.

' A Proposal for Priority Setting of Existing Chemical Substances (IPS). VROM report 92408/b/9-92 1501/033, Van der Zandt, Peter T.J. en Cees J. Van Leeuwen, Ministry of Housing, Physical Planning and Environment, The Hague, The Netherlands 2002. ^°Technical Guidance Document in Support of Commission Directive 93/67/EEC on risk assessment for new notified substances an Commission Regulation EC No. 1488/94 on risk assessment for existing substances. Europese Commissie, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities. ^ÊUSES, the European Union System for the Evaluation of Substances. National Institute of Public Health and Environment (RIVM), Bilthoven, The Netheriands. Available through the European Chemical Bureau, Ispra, Italy.

14

EVA/REACH Experts


Agenda setting stoffenbeleid (1997-1998) Het ondenwerp stoffenbeleid is een typisch voorbeeld van 'inside out' agenda setting (BRON). Dat stoffenbeleid aan het eind van de jaren 90 weer op de Europese agenda verscheen, was niet het resultaal van schandalen of lobby's van bedrijven of van NGO's. Het was het resultaat van lobbyactivileiten van een internationaal netwerk van de nationale bevoegde autoriteiten voor de uilvoering van het beleid voor bestaande en nieuwe sloffen. In hel door de Commissie georganiseerde bevoegde autoriteiten overleg (CA) kwamen nationale bevoegde autoriteiten en andere belanghebbenden twee keer per jaar voor twee aaneengesloten dagen bijeen om de uitvoering van hel beleid le bespreken. Het overieg had tol doel om, ondanks een zekere autonomie van lidstaten bij de uitvoering van het stoffenbeleid, in hel bijzonder ten aanzien van nieuwe stoffen, toch een zekere uniformiteit le waarborgen (Inten/iew VROM). Veel nationale vertegenwoordigers stonden kritisch tegenover het beleid van de Commissie en probeerden daarop invloed uit le oefenen langs de weg van dit overleg invloed (Inten/iew VROM). Binnen het nehwerk groeide bij een aantal ambtenaren, ondemneer uit Duitsland en Nederland, het idee dat de bestaande stoffenwetgeving zeer tekort schoot. Met name het beoordelen van bestaande stoffen, de uitvoering van de Verordening 793/93, veriiep zeer langzaam. Omdat Duitsland in het toenmalige Europa van 15 lidstaten als een 'moloch' werd gezien en zich terughoudend wilde opslellen, verzocht Duitsland Nederland om het probleem meer zichtbaar op de kaart le zetten (Inten/iew VROM-Expert). In 1997 organiseerde VROM twee workshops om de uitvoeringsproblemen uitvoeriger te bespreken (19 maart in Amsterdam, 11 juni in Den Haag). Bij de eerste workshop waren 15 ambtenaren van 10 - de meer actieve lidstaten - aanwezig. Bij de workshop werd geconcludeerd dat er le weinig vooruitgang werd geboekt met de beoordeling van beslaande sloffen als gevolg van een gebrek aan politieke wil en resources bij de Commissie en sommige lidstaten, en een gebrekkige coördinatie door de Commissie. De tweede workshop was meer divers: er waren 20 personen aanwezig. Vertegenwoordigers van bijna alle lidstaten en van CEFIC en de Stichting Natuur en Milieu namens het EEB. Een belangrijke conclusie was dal hel probleem van de gebrekkige vooruitgang in de beoordeling van stoffen op de politieke agenda geplaatst moest worden. De conclusies van de workshops werden door alle 15 lidstaten gedragen en de Commissie beloofde om via de officiële route een amendement op de verordening voor bestaande stoffen voor te stellen. Echter, dil voorstel bleef tot op heden achtenwege (Interview VROM)." Het netwerk van nationale uitvoeringsambtenaren liet het hierbij niet zitten en wilde het vraagstuk naar het politieke niveau tillen. De departementsexpert van VROM was toen de bevoegde instantie voor nieuwe en bestaande stoffen. Hij zorgde ervoor door een in overieg met zijn afdeling geregisseerde actie met werkvloeramblenaren van andere lidstaten, dat nog in 1997 het ondenwerp op de agenda van de milieuraad kwam onder agendapunt 'overige zaken'. Dankzij de geregisseerde actie hadden niet alleen Nederiand maar ook de grote landen Duitsland, Engeland en Frankrijk een grote inbreng, waardoor de Commissie niet meer anders kon doen dan een evaluatie van het stoffenbeleid loe te zeggen. Op de informele milieuraad in Chester in maart 1998 werd het thema chemische sloffen definitief op de agenda geplaatst (Raad 1998).

^^ De respondenten kunnen geen duidelijke oorzaak voor deze terughoudendheid aanwijzen. Een van de toenmalige VROM ambtenaren die later zelf bij de Commissie werkte, speculeert dat deze vraag bij de Commissie geen hoge prioriteit had omdat het uitvoeringsproblemen betrof.

15

EVA/REACH Experts


Deze geregisseerde actie was mogelijk gezien de grote expertise, langjarige ervaring en goede inbedding in het netwerk van de departementsexpert. Twee respondenten die vanuil VROM bij het proces belrokken waren en later allebel voor de Europese Commissie werkten, werd de vraag voorgelegd wat de onhwikkelingen zouden zijn geweest zonder de inzet en aanpak van Nederland. Volgens deze Insiders zou het vraagstuk waarschijnlijk pas veel later de politieke agenda hebben bereikt. Nederland fungeerde als 'katalysator' (Inten/iews Commissie).

Strategiebepaling - Witboeli Chemische Stoffen (1998-2001) Sinds de infonnele milieuraad in Chester bleef hel chemische stoffen dossier op de agenda van de Raad. In november 1998 presenteerde de Commissie een review van het toenmalige stoffenbeleid, waarop de Raad in december feedback gaf. In februari 1999 organiseerde de Commissie een brainstorm bijeenkomst met stakeholders en in juni 1999 beschrijft de Raad hel kader van een nieuwe strategie voor het stoffenbeleid. In de Commissie beginnen zich de contouren van een nieuwe en omvattend stoffenbeleid te vormen, waarover de Commissie de Raad in december 1999 en juni 2000 informeert. In februari 2001 verschijnt het Witboek." De ontwikkeling van het Witboek werd door bijna alle relevante respondenten als een gesloten proces beschouwd, hoewel er wel wal informele contacten waren met nationale - waaronder Nederlandse - beleidsambtenaren (Inten/iews VROM). Hierbij is het belangrijk om te welen, dal hel bevoegde aulorileilenoverieg door DG Milieu werd georganiseerd. Bij het witboek waren echter zowel DG Milieu alsook DG Ondernemen belrokken. Tenwijl DG Milieu de nadruk legt op een hoog beschermingsniveau, richt DG Ondernemen zich sterker op de kosten voor het bedrijfsleven. Het is een 'publiek geheim' (Inten/iew voormalige Commissiemedewerker) dat deze belangentegenstelling lot een conflictueuze relatie tussen beide DG's leidde, die gedurende het gehele REACH traject aanhield. In deze situatie was de toegang van nationale departmenlsexperts tol de Commissie beperkt. "Het gemak warmee DG Environment haar eigen nationale experts ging raadplegen werd getorpedeerd door DG Enterprise" (Inten/iew VROM). Invloed kon derhalve alleen door die nationale experts worden uitgeoefend, die in deze periode gedetacheerd waren bij de Commissie. Zoals nog uitvoeriger zal worden beschreven, heeft de Nederiandse overheid een departementsexpert bij de Commissie gedetacheerd, de eerdergenoemde expert van VROM, maar deze detachering vond pas plaats na publicatie van het Witboek. De expert vond het achteraf zeer spijtig dat hij niet eerder betrokken was bij het dossier omdat het Witboek de kaders schiep. "De Commissie had in dit Witboek een lijn uitgezet. Evenals de andere lidstaten moest Nederland deze lijn volgen" (Interview betreffende VROM ambtenaar).

Commissievoorstel REACH (2001-2003) ln het Witboek werden de kaders voor hel nieuwe stoffenbeleid uilgezel. Deze kaders moesten echter verder worden uitgewerkt, wilde men tot een werkbaar Commissievoorstel komen. Nederiandse overheidsexpertise had vooral langs twee wegen invloed. Ten eerste bouwde de Commissie voort op instrumenten die in het kader van de uilvoering van het beslaande stoffenbeleid werden ontwikkeld. Deze instrumenten kwamen onder grote invloed van VROM en RIVM lot stand. Ten tweede kreeg VROM de kans om de eerdergenoemde VROM expert bij de Commissie te detacheren, waar hij werd toegevoegd aan de schrijversploeg voor het " Witboek Strategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen, 27 februari 2001, COM (2001)88 def.

16

EVA/REACH Experts


Commissievoorstel. In het geval van de VROM expert was hel opmerkelijk dat de Commissie een dee/f/ycfcletachering toestond. Deellijddelacheringen werden over het algemeen vermeden om belangenverstrengeling te voorkomen (Inten/iew VROM). Dat de Commissie instemde met een deeltijddetachering heeft met de grote reputalie van de VROM expert te maken. In zijn eigen woorden is deze reputalie gebaseerd op "deskundigheid, integriteit, en respect voor elkaar", en op zijn onpartijdigheid, 'ik heb geen dubbele agenda' (Inten/iew VROM expert). Door de detachering in deeltijd kon de VROM expert zowel aan het Commissievoorstel meeschrijven alsook een bijdrage leveren aan de nationale standpuntbepaling in deze. Op deze manier had de Nederlandse overheid de mogelijkheid om haar ideeën, die bijvoorbeeld in het kader van het nationale traject 'Strategie Omgaan met Sloffen' (SOMS) werden onhwikkeld, in Europa uil te gedragen."

Oude stoffenbeleid als basis Het beslaande stoffenbeleid vormde een belangrijke basis voor het Commissievoorstel REACH. Vooral de technische bijlagen die honderden pagina's omvat, waren deels gebaseerd op documenten die in het kader van de uilvoering van hel oude stoffenbeleid waren ontwikkeld. Uil een overzicht dat door de in dit onderzoek veelvuldig genoemde VROM expert werd opgesteld, blijkt bijvoorbeeld dal bijlagen van hel Commissievoorstel, die het fonnaat voorschrijven van de door producenten van chemische stoffen (bijlage 1 in de REACH verordening) en downstream users (bijlage 12 in de REACH verordening) op te stellen chemische veiligheidsrapportages), voortborduren op de ervaringen van lidstaten met het opstellen vanrisicobeoordelingenaan de hand van de - door Nederiand maatgevend meeonhwikkelde - technische handleidingen (technical guidance documents, BRON 2002).

Deeltijddetacliering VROI\/i expert In 2001, na verschijning van hel Witboek, kreeg Nederiand de kans om de VROM expert bij de Commissie le detacheren. Hij werd toegevoegd aan de schrijversploeg voor het Commissievoorstel REACH, waar hij vooral de bijlagen voor zijn rekening nam die de registratieplicht bevatten: criteria voor stofgroepen die zijn uitgesloten van de registratieplicht (bijlage V), de verplichte set van informatie voor iedere registratie (bijlage VI), verplichte set van informatie variërend naar volume van de slof (bijlagen Vlltof X) en algemene regels en criteria die ruimte bieden om de verplichte informatie le kunnen aanpassen (bijlage XI). Deze bijlagen waren in belangrijke mate gebaseerd op het oude stoffenbeleid, waarin de VROM expert dis bevoegde autoriteit voor zowel bestaande als nieuwe stoffen zeer grote expertise heeft opgebouwd. Uit interne documentatie en uit een interview met de VROM expert laten zich een aantal invloedspogingen destilleren die ten dele wel en ten dele niel hun neerslag vonden in het uiteindelijke Commissievoorstel. Vergroten werkbaarheid REACH: Ten eerste heeft de VROM expert op basis van zijn omvattende kennis van het stoffenbeleid getracht om tot een stabiel en consistent bouwwerk le komen. Werkzaamheden van de schrijversploeg die zich door 'discussies' via 'track changes' in het tussendocumenten laten identificeren, laten ^^ Strategie Nota Omgaan met Stoffen, Ministerie van VROM, vastgesteld door de ministerraad op 16 maart 2001, Ministerie VROM, April 2001. Voor een uitvoerige analyse van het SOMS traject zie het deelonderzoek Bedrijfsleven (Haveriand 2008). Hierin wordt onder andere ingegaan op de denk tank functie van SOMS voor de Europese belangenbehartiging.

17

EVA/REACH Experts


zien hoe de expert door suggestie van woordkeuzes, van definities, en het opnemen van venwijzingen lussen artikelen heeft bijgedragen aan een toenemende algemene helderheid en consistentie van de zeer omvattende verordening en daamnee aan de werkbaarheid van REACH, een belangrijke punt voor de Nederlandse overheid. Immers, de gebrekkige werkbaarheid van hel oude stoffenbeleid was een belangrijke reden voor Nederiand om mee te helpen het stoffenbeleid opnieuw op de agenda le zetten. Tot de onhwikkeling van een werkbare verordening hebben ook zijn grafieken en flow charts bijgedragen die het gehele REACH systeem voor uiteenlopende belanghebbenden inzichtelijk maakten. Opnemen zorgplicht als algemeen principe: Voor de Nederlandse overheid was het opnemen van een algemene zorgplicht voor bedrijven voor alle stoffen een belangrijk speerpunt bij de belangenbehartiging in Brussel." Deze algemene zorgplicht zou de centrale idee van de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven moeten illustreren en daarnaast als vangnetverplichting voor stoffen die niel onder REACH vallen of volledig of tijdelijk van REACH onderdelen vrijgesteld zijn. In hel onhwerp van het Commissievoorstel dal ter consultatie op internet werd gezel, heeft de VROM expert bereikt dat de zorgplicht als een algemene inspanningsverplichting voor hel bedrijfsleven werd opgenomen. Uit de internetconsultatie kwam echter duidelijk naar voren dat bepaalde lidstaten, gezien hun rechtscultuur, grote moeite hadden met deze open geformuleerde verplichting (Interview VROM Expert). Hierdoor vond de zorgplicht als algemeen principe uiteindelijk geen ingang in het Commissievoorstel. Ketenverantwoordelijkheid als algemeen principe: Een ander speerpunt van hel Nederlandse beleid betrof hel algemene principe dat de verschillende schakels in de productkeien, dus de producenten/importeurs van stoffen, de formuleerders van stoffen en de professionele gebruikers van stoffen, verantwoordelijkheid dragen voor een veilige omgang met chemische sloffen en preparaten. Ook deze kelenveranhwoordelijkheid vond ingang in hel concept voor internetconsullalie, maar werd als algemeen principe uileindelijk niet opgenomen in hel definitieve Commissievoorstel. Wel werd het principe uitgewerkt in specifieke verplichtingen voor verschillende schakels in de kelen. Specifieke verplichtingen voor verschillende schakels van de keten vinden zich uiteindelijk ook terug in de definitieve versie van REACH. 'Pragmatische' omgang met verplichting tot levering van informatie: Met betrekking lol de bijlage heeft de VROM expert zich sterk gemaakt voor een "realistische, flexibele, en pragmatische omgang" met de vereiste levering van standaardgegevens, door een aanlal criteria te formuleren waardoor bedrijven uilzonderingen konden bedingen voor hel leveren van informatie. Deze criteria vonden ingang in het Commissievoorstel (Inten/iew VROM). Overigens werd bijlage XI in de wandelgangen van technische werkgroepen 'happy waving annex' genoemd omdat naar de mening van velen, deze annex het de bedrijven te gemakkelijk maakt om onder verplichtingen uit te komen (Interview RIVM). De ironie wil dat mede onder invloed van andere Nederlandse experts, het juist de infonnatievereisten zijn die in een latere fase weer werden aangescherpt (zie onder). Kennisgeving Polymeren: Uit de koker van de VROM expert kwam het voorstel tot kennisgeving van polymeren. Hierover werd een compromis met DG Enterprise bereikt en hel voorstel vond ingang in de internetversie. Ondanks de consensus in de Commissie en ondanks het feit dal de ambtenaar volgens eigen inschatting over ^^ Brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken met dertien fiches. Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen, 23 juni 2004, Tweede Kamer, 2003-2004, 22112, nr. 302.

18

EVA/REACH Experts


grote kennis van zaken beschikte overrisicobeoordelingvan polymeren, werd dit voorstel echter weer van de agenda gehaald na protesten van de polymeer-industrie (Inten/iew VROM Expert). Doordat de VROM expert in deeltijd was gedetacheerd, kon hij tegelijkertijd worden ingezet voor de nationale standpuntbepaling jegens hel Commissievoorstel. De nationale standpuntbepaling kwam in een gelaboreerd interdepartementaal proces lol stand en is in belangrijke mate gebaseerd op de nationale sloffenslrategie SOMS." De bijdrage van de VROM expert lag dan ook vooral in hel 'Vertalen" van deze strategie naar de vereisten van het Commissievoorstel. Uit interne documentatie blijkt dal de VROM expert in de Nederlandse reactie op hel Internetvoorslel een reeks concrete tekstvoorstellen voor additionele artikelen of wijzigingen van bestaande artikelen heeft ingevoegd. Dit betreft bijvoorbeeld artikelen over een algemene zorgplicht, een algemene kelenveranhwoordelijkheid, een artikel over de minimum informatie die alle geledingen van de kelen beschikbaar dienen te stellen, procedures met betrekking tot de omgang van de nationale bevoegde autoriteiten met gebrekkige informatievoorziening door bedrijven, de registralie van polymeren, en een zeer gedetailleerd artikel dat lol doel heeft de nationale handhaving gelijk te lalen veriopen. Daarnaast bevat de Nederiandse reactie een groot aanlal kleinere wijzigingvoorslellen, inhoudende aanvullingen en preciseringen met betrekking tot de woordkeuze. Door de deeltijddelachering van de VROM expert naar Brussel, had de Nederlandse overheid enerzijds directe toegang lot het schrijfproces in Brussel waardoor zij haar eigen ideeën effectief kon inbrengen. Anderzijds was zij in staal om een zeer omvangrijke en gedetailleerde reactie op de internetversie van het voorstel voor REACH le formuleren. Hierbij moet echter worden aangemerkt dat de invloed van de nationale expert in Brussel in belangrijke mate afhing van zijn reputalie als onpartijdig expert, waardoor hij beperkt werd in de mogelijkheid om nationale stokpaardjes nadrukkelijk naar voren te brengen. Hierop wordl aan hel eind van dil hoofdstuk nog uitgebreider ingegaan.

RaadsonderhandeUngen REACH (2003-2006) Met het verschijnen van het Commissievoorstel begint de onderhandelingsfase, die ongeveer drie jaar in beslag zou nemen. Het onderzoek zoomt in op de periode waarin Nederiand het voorzitterschap van de Raad bekleedde, de eerste helft van 2004. Voor de werkzaamheden van de Raad werd een Ad Hoc werkgroep ingericht, waarin permanente vertegenwoordigers hel woord voerden op basis van nationale instructies. Daarnaast was er onder het Nederlandse voorzitterschap een technische werkgroep die zich over de bijlagen boog. In deze werkgroep discussieerden beleidsambtenaren en experts van overheidsinstellingen, zoals het RIVM. Achtereenvolgens zullen beide fora voor besluitvorming worden behandeld. A d hoc w e r k g r o e p Raad In de Ad hoc werkgroep van de Raad waren de permanente vertegenwoordigers van de lidstaten vertegenwoordigd. De instructies voor de Nederiandse pemianente vertegenwoordiger waren door middel van een interdepartementaal afstemmingsproces tot stand gekomen (zie van Keulen et al. 2008) waarbij de van le ^® Strategie Nota Omgaan met Stoffen, Ministerie van VROM, vastgesteld door de ministerraad op 16 maart 2001, Ministerie VROM, April 2001, voor het proces van standpuntbepaling zie van Keulen et al. (2008).

19

EVA/REACH Experts


voren bij de Commissie gedetacheerde VROM expert een belangrijke rol heeft gespeeld Daarnaast fungeerde de VROM expert als back up van de permanente vertegenwoordiger tijdens de werkgroep bijeenkomsten. Nederiand wilde het voorzitterschap benutten om het proces voort le stuwen, dus tempo le maken. Nederiand, en met name VROM, zag een window of opportunity voor het stoffenbeleid en wilde deze kans niel onbenut lalen (Inten/iew VROM). Vandaar dal er zeer werd intensief gewerkt. In het voorgaande voorzitterschap werd een algemene lezing van het Commissievoorstel per hoofdstuk gehouden. Gedurende het Nederiandse voorzitterschap werd het Commissievoorstel per artikel behandeld. Nederland stelde een 'voetnotendocument' op waarin per artikel werd bijgehouden, welk landen welke wijzigingsvoorstellen had ingediend. Het Nederlandse voorzitterschap zorgde hierbij voor een eerste filtering door wijzigingsvoorstellen die alleen door een zeer kleine groep likstaten ondersteund werden, buiten het voetnotendocument te houden (Interview VROM). Om de interne consistentie van REACH te waarborgen stelde de Nederlandse voorzitter bovendien regelmatig voor om wijzigingsvoorstellen te herformuleren of de achterliggende doelen van de wijzigingsvoorstellen op een andere manier in hel REACH voorstel te venwerken. Hierbij vervulde de VROM expert als back up van de Nederlandse permanente vertegenwoordiger een belangrijke rol. Zijn langjarige en/aring met - de uih/oering vanhel Europese stoffenbeleid en de goede kennis van hel Commissievoorstel, dal hij immers mede had geschreven, maakten de flexibele omgang met nationale wensen mogelijk ((Inten/iews RIVM, VROM). Het omvangrijke REACH dossier bleef mede daardoor onderhandelbaar en er kon vaart worden gemaakt met het onderhandelingsproces. Het is in deze context ook vermeldenswaardig dat de VROM expert 'uitgeleend' werd aan de volgende voorzitter, Luxemburg. Hij heeft zodoende een bijdrage kunnen leveren aan hel afronden van de artikelsgewijze bespreking van hel Commissievoorstel.

Teclinische werkgroep voor bijlagen Commissievoorstel Daarnaast was er onder het Nederlandse voorzitterschap een technische werkgroep die zich over de bijlagen boog. In deze werkgroep discussieerden nationale departementsexperts en en experts van overheidsinstellingen, zoals hel RIVM. Deze experts zaten namens hun land bij deze vergaderingen en moesten uiteraard de instructies van hun land volgen. In het geval van Nederiand was de instructie echter zeer ruim. Er heerste veel vertrouwen tussen VROM en RIVM. Deze werkgroep kenmerkte zich veel sterker door deliberatie dan onderhandeling, waarbij een aanlal lidstaten, de meer pro-bescherming lidstaten, waaronder Nederiand, de meest actieve waren. Respondenten stellen, dat zonderde activiteiten van de probescherming lidstaten in deze technische werkgroepen de REACH verordening een minder hoog beschermingsniveau zou hebben gehad (Interviews Commissie, RIVM). Een respondent van hel RIVM geeft twee voorbeelden voor de bijdrage van de Nederiandse expert aan REACH. 1.) Bijlage VII regelt de informatie vereisten voor sloffen die in zeer lage hoeveelheden werden geproduceerd (1 lot 10 ton per jaar). Nederiandse experts hebben bereikt dat met belrekking tot hel milieu informatie gebaseerd moet zijn op onderzoek naar daphnia's en algen, twee soorten ongewervelde dieren. De respondent benadrukt voor dil geval ook de relevantie van de voormalige detachering van de VROM expert bij de Europese Commissie. Door de goede

20

EVA/REACH Experts


contacten tussen RIVM en de voormalig aan de Commissie gedetacheerde VROM expert, wisten de RIVM medewerkers bijvoorbeeld hoe zij hel moesten spelen in Brussel. Zij wisten dat dierproeven, zeker met gewen/elde dieren, zeer gevoelig lagen bij de Commissie, en dat de kansen op succes groter waren als informatie op basis van proeven met ongewervelde dieren volstond (Inten/iew RIVM). 2.) Met betrekking tot de informatie vereisten voor stoffen bij hel tonnage niveau van 10-100 ton per anno, hebben Nederiandse experts weten le bereiken dat ook voor dit niveau informatie vereisten met belrekking tol de reproductie toxiciteit (giftigheid voor de voortplanting) gevraagd wordt. Ook worden de condities waaronder van deze eis kan worden afgeweken, geregeld in Bijlage VI, gepreciseerd, waardoor het bedrijfsleven minder flexibel met deze informatievereisle kan omgaan.

Voorbereiding Uitvoering REACH (2003-2006) Het nieuwe Europese stoffenbeleid wordt door middel van een verordening geregeld. Terwijlrichtlijneneen omzettingsfase van gemiddeld ongeveer twee jaar kennen, waarin het Europese beleid, binnen de gestelde doelen, aangepast kan worden aan de nationale wettelijke en administratieve situatie, zijn verordeningen in principe rechtstreeks geldig. Uitvoeringsaspecten dienen derhalve al tijdens de besluitvorming besproken te worden. Om de uitvoerbaarheid van REACH te vergroten werden REACH Implementation Projects (RIP's) in het leven geroepen. Aan deze projecten werkten experts van de Commissie, de nationale overheden, hel bedrijfsleven en maatschappelijke groeperingen mee. Het doel is het opstellen van handleidingen (guidance documents) voor de industrie en de bevoegde autoriteiten in de lidstaten. Nederlandse expertise en experts hadden op drie manieren invloed op de handleidingen. Ten eerste zijn een aantal handleidingen gebaseerd op handleidingen die al in het kader van de uitvoering van het oude Europese stoffenbeleid werden onhwikkeld. Hierop hadden experts van VROM en het RIVM een zeer grote invloed (zie begin van dil hoofdstuk). Ten tweede waren experts van het RIVM actief bij de RIP's belrokken (Inten/iews RIVM). Ten derde is er sprake van een indirecte invloed van 'Nederiandse' expertise. Experts die ooit bij het Ministerie van VROM en/of bij het RIVM werkten, zijn nu vanuit Europese instellingen zoals DG Milieu en het Joint Research Center in sterke mate bij de ontwikkeling van RIP' betrokken. Dit laat zich bijvoorbeeld aflezen aan de male waarin deze experts op workshops met belrekking tol de RIP's aanwezig zijn. Bij een workshop met betrekking tol de handleidingen van de industrie in Brussel in 2006 waren bijvoorbeeld drie van de achl sprekers van de overheid voormalige medewerkers van het RIVM; twee van hen waren ook werkzaam geweest bij het Ministerie van VROM."

Excursus: nationale expertstrategie? De voorgaande analyse laat zien op welke manier Nederlandse experts in de verschillende fasen van de ontwikkeling van hel nieuwe Europese stoffenbeleid invloed op de inhoud van de (lussen) producten hebben uitgeoefend. Zoals in Hoofdstuk 2 wordt aangegeven, bestaat er een zekere inherente spanning in een nationale expertstrategie. Doel van een dergelijke strategie is immers om nationale voorkeuren in Europees beleid om te zetten, tenwijl de belangrijkste bron van invloed ^^ Woriishop REACH Implementation Project 3. Development of REACH Guidance for Industry, 25 sepember 2006, Brussel, Belgium, Europese Commissie.

21

EVA/REACH Experts


van experts in hun reputatie met belrekking tot onpartijdige kennis is gelegen. Bovendien laat empirisch onderzoek zien, dat naarmate experts intensievere contacten hebben met actoren van andere lidstaten en Europese instellingen en naarmate zij geïsoleerder van hun nationale regering zijn, zij een sterkere loyaliteit richting 'Europa' ontwikkelen. Deze loyaliteit uit zich bijvoorbeeld door een relatief grote bereidheid lol compromisvorming in Europese gremia. Met betrekking tot het onderzoek kan vastgesteld worden dal in ieder geval bij de meermaals genoemde VROM expert, sprake is van een zekere Europese socialisatie. Met betrekking tot het nehwerk van nationale bevoegde instanties zegt hij: "Wij kennen elkaar erg goed, we pakken de telefoon en we gaan bellen. Ik heb nu collega's hier, maar ik heb ook collega's in de lidstaten. Het is volkomen hetzelfde veld" (Interview VROM). Toch laten zich in dit onderzoek geen aanwijzigen vinden dat de VROM expert of de experts van het RIVM activiteiten ontplooid hebben of standpunten hebben verdedigd die niet met de Nederiandse overheidsslrategie stroken. De belangrijkste reden hien/oor is naar de mening van de onderzoeker, dal de experts niet van de nationale overheid geïsoleerd waren, maar door intensieve contacten met de beleidsambtenaren op het Ministerie van VROM waren ingebed in de nationale strategie. Toch is het opvallend dat de VROM expert die bij de Commissie gedetacheerd was, in slaat was om belangrijke nationale standpunten in het Commissievoorstel te venwerken, tenminste wat betreft het conceptvoorstel dat op internet ter consultalie werd verspreid. Naar de mening van de onderzoeker zou dat kunnen liggen aan de zeer grote afhankelijkheid van de Commissie van zijn expertise en aan hel feil dat deze standpunten wel nationaal waren maar minder gericht om bijvoorbeeld bepaalde nationale sectoren of maatschappelijke groeperingen tegemoet te komen. De standpunten hadden meer te maken met generieke aspecten zoals interne consistentie van het beleid en goede uitvoerbaarheid en met de stijl van regulering: algemene principes met betrekking tot zorgplicht en ketenverantwoordelijkheid in plaats van of als aanvulling op specifieke juridische verplichlingen.

Hoofdstuk 5

Conclusie

Het onderzoek heeft tot doel een anhwoord te geven op de vraag of Nederland, op basis van een grote beschikbaarheid van expertise op het terrein van chemische stoffen en chemische stoffenwetgeving, meer invloed heeft kunnen uitoefenen op de uitkomsten van REACH, dan men zou venwachten op basis van haar formele macht, zoals is af te leiden uit het aantal stemmen in de Raad. Hierbij gaat het ook om de vraag of het gericht inzetten van expertise - de kennisslralegie - een doelmatige strategie is om uilkomsten mede le bepalen. In de conclusie zal eerst worden stilgestaan bij de resultaten van het onderzoek. Daarna wordt stilgestaan bij mogelijke leerpunten voor de Nederlandse overheid ten behoeve van soortgelijke Europese dossiers.

Mate van invloed Het onderzoek heeft laten zien dat in internationaal-vergelijkend perspectief Nederland over een grote mate van expertise met betrekking tot het stoffenbeleid beschikt. Dil geldl zowel voor de aanwezige expertise op hel Ministerie van VROM 22

EVA/REACH Experts


alsook voor de expertise bij het RIVM. Deze expertise wordt bovendien door andere actoren herkend (reputatie). De analyse van verschillende fasen in de onhwikkeling van het Europese stoffenbeleid toont aan dal Nederiandse experts op verschillende momenten invloed uitoefenden op de (tussen) producten van het beleid. Experts van het Ministerie van VROM hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan hel feil dat het stoffenbeleid aan het eind van de jaren 90 opnieuw op de agenda van de Europese Unie verscheen. Een van VROM aan de Commissie in deeltijd detacheerde expert had de mogelijkheid om zowel aan hel Commissievoorstel mee te schrijven alsook aan de Nederiandse reactie op het tussenproduct van het voorstel (intemetconsultatie). Hierbij moet wel opgemerkt worden dat deze expert er niet in is geslaagd om belangrijke inhoudelijke speerpunten van hel Nederiandse beleid (algemene zorgplicht, algemeen principe van ketenverantwoordelijkheid) in hel definitieve Commissievoorstel te verankeren. Experts van VROM en het RIVM hadden indirect invloed op het Commissievoorstel, doordal de bijlagen van hel Commissievoorstel in belangrijke mate gebaseerd waren op documenten die VROMRIVM in hel kader van het oude Europese stoffenbeleid hadden ontwikkeld. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de bijlagen zeer belangrijk zijn, omdat daar de specifieke invulling van de verplichtingen onder REACH vorm krijgen. Tijdens het raadsvoorzitterschap van Nederland heeft de genoemde VROM expert er in belangrijke male aan bijgedragen dal er voortgang in het Europese dossier geboekt werd en het geheeld intern consistent bleef. In de technische werkgroep van de Raad droegen experts van hel RIVM eraan bij dat de balans tussen beschermingsniveau voor mens en milieu en economische kosten richting beschermingsniveau verschoof. Bij de voorbereiding voor de uilvoering van hel beleid, in de zogenoemde REACH implementation projects (RIP's), hebben experts van het RIVM een bijdrage geleverd aan de handleidingen voor hel bedrijfsleven en de nationale bevoegde autoriteiten voor de omgang met de verplichlingen van REACH. Deze handleidingen zijn relevant omdat zij in belangrijke mate bepalen op welke manier REACH daadwerkelijk vorm krijgt in de praktijk. Deze bijdrage was zowel direct door participatie bij de RIPS's alsook indirect, omdat een aantal handleidingen in belangrijke mate voortborduurde op - merendeels door hel RIVM (en VROM) onhwikkelde - handleidingen ten aanzien van het oude stoffenbeleid. Voorts waren voormalige medewerkers van het VROM-RIVM die inmiddels bij Europese instellingen te werk waren gesteld, vanuit hun nieuwe functie intensief bij de RIP's betrokken. De goede inbedding van de experts in de strategie van de Nederlandse overheid en hierbij met name de goede coördinatie tussen poliliekdeskundige beleidsambtenaren, materiedeskundige beleidsambtenaren en experts van kennisinstituten, kwam de doelmatigheid van de kennisstrategie ten goede. De resultaten van de analyse rechtvaardigen naar de mening van de onderzoeker het oordeel dat, dankzij de Nederiandse kennisstrategie, de invloed van Nederiand op REACH groter was dan op basis van de formele macht kan worden verwacht. Zeker gezien het feit, dat de formele macht van een klein land als Nederland relatief beperkt is. Nederland beschikte op het moment van besluitvorming over ongeveer 3 procent van de stemmen in de Raad.

23

EVA/REACH Experts


Leerpunten Welke conclusies laten zich uit het onderzoek afleiden ten aanzien van de doelmatigheid van een Nederlandse kennisstrategie voor andere Europese dossiers. De volgende leerpunten lalen zich onderscheiden: Politieke kenmerken van EU bevorderen welslagen kennisstrategie De Europese Unie heeft een aanlal kenmerken die het welslagen van een kennisstrategie bevorderen. Veel beleid is technisch complex, waardoor de Europese Commissie afhankelijk is van (nationale) expertise. Bovendien berust de Europese Unie in belangrijke male op output legitimiteit, dus op de kwaliteit van haar beleid. Hierbij spelen rationaliteit en effectiviteit een belangrijke rol; aspecten die om expertise vragen. Er zijn geen duidelijk aanwijsbare redenen dat deze kenmerken van de Europese Unie op korte of middellange termijn zullen veranderen. Nederland beschikt(e) over kwalitatief hoogwaardige beleidsrelevante expertise De op rationaliteit en consensus gebaseerde Nederiandse beleidsstijl was bevordertijk voor de ontwikkeling van een beleidsrelevante kennisinfrastructuur op hoog niveau. Hel departementale in plaals van het algemene rekruteringsprincipe zorgde ervoor dat op departementen veel ambtenaren beschikken over een goed gevoel voor de materie. Door hun beleidsspecifieke expertise is er bovendien de horizontale mobiliteit die de continuïteit en de opbouw van expertise verder bevordert. Dankzij de unitaire eenheidsstaat zijn de lijnen tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering kort, waardoor departementen over veel expertise met betrekking tot de uitvoering van beleid beschikken. Het lijkt erop dat deze voonwaarden onder druk komen te staan. Het streven naar kerndepartementen en generalistische ambtenaren verzwakt de link tussen beleid en expertise. Hiermee wordt Europese belangenbehartiging door middel van een kennisstrategie potentieel gefrustreerd. Dal wil echter niel zeggen dal deze onhwikkelingen de algemene effectiviteit van de Nederlandse inbreng in Brussel noodzakelijkenwijs zal veriagen. In dit onderzoek werd immers niel geanalyseerd of de trend van kerndepartmenten de effectiviteit van andere Nederlandse strategieën van belangenbehartiging schaadt. Nadruk op de beginfase van het Europese beleidsproces De grootste invloed van Nederiand op REACH betreft waarschijnlijk hel feil dat er überhaupt een REACH verordening tot stand is gekomen. Nederland was maatgevend betrokken bij de agendering van een nieuw stoffenbeleid. Bij het vaststellen van de strategie voor het nieuwe stoffenbeleid, het Witboek Chemische Stoffen, waren Nederlandse experts echter nauwelijks betrokken. De VROM expert die later bij de Commissie werd gedetacheerd, vond het achteraf bezien spijtig dat hij niet al tijdens het schrijven van het Witboek gedetacheerd werd, omdat daar de kaders van stoffenbeleid werden bepaald. Deze resultaten tonen het belang aan van een vroegtijdige betrokkenheid bij Europese dossiers.

24

EVA/REACH Experts


Coalitievorming als deel van de kennisstrategie In de Europese Unie probeert een grool aantal actoren invloed uil le oefenen op beleid. Bovendien vereist nieuw Europees beleid de toestemming van een meerderheid in het College van Commissarissen, een gekwalificeerde meerderheid of unanimiteit in de Raad, en vaak ook de toestemming van (een absolute) meerderheid in hel Europese Pariement. Om deze hindernissen te ovenwinnen is het raadzaam om coalitiepartners te zoeken. Het grootste succes van Nederland, het agenderen van een nieuw stoffenbeleid, was mogelijk door een geregisseerde actie van een aantal lidstaten. De detachering van de VROM ambtenaar naar Brussel en de effectiviteit van de Nederiandse inbreng met betrekking tot de bijlagen werd bevorderd door goede contacten bij Europese instellingen. Succes kennisstrategie mede afhankelijk van soort issue Een gunstige voonwaarde voor de Nederiandse kennisslralegie is gelegen in de uitermate grote technische complexiteit van het dossier. Hierdoor is de afhankelijkheid van experts zeer groot. De kennisstrategie zou misschien nog doelmatiger zijn geweest bij een minder polittek gevoelig dossier. Volgens een toenmalige medewerker van de Europese Commissie werden ook de bijlagen van REACH door diverse belanghebbenden uitvoering bestudeerd; er kon dus geen sprake van zijn dat wijzigingen door experts ongezien in de definitieve versie van REACH terechl zouden komen (Inten/iew Commissie). Hieruit volgt dat een kennisslralegie effectiever is, naarmate hel Europese dossier door technische complexiteit wordt gekenmerkt en naarmate de politieke gevoeligheid van het onderwerp minder groot is. Succes kennisstrategie mede afhankelijk van inhoud nationale voorkeuren Het succes van een kennisslralegie is mede afhankelijk van hel soort voorkeuren van de Nederlandse overheid. In het geval van REACH betroffen deze voorkeuren in belangrijke mate generieke aspecten zoals het aannemen van een nieuw stoffenbeleid per sé, en een goede uitvoerbaarheid van het stoffenbeleid, bijvoorbeeld door het waarborgen van de interne consistentie van hel beleid. Andere speerpunten betroffen de stijl van regulering: bijvoorbeeld algemene principes met belrekking lol zorgplicht en kelenveranhwoordelijk in plaals van (uitsluitende) basering op specifieke verplichlingen. Deze speerpunten lalen zich relatief makkelijk door experts behartigen zonder het verwijt van andere actoren te krijgen dat de expert partijdig is, waardoor zijn invloed sterk zou afnemen. Als Nederiand als belangrijk speerpunt bijvoorbeeld uitsluiting van bepaalde sloffen van REACH verplichtingen zou hebben bepleit om zo delen van de nationale industrie te beschermen, dan was een expert strategie waarschijnlijk minder effectief geweest. Strategie versus contingentie Bij het trekken van lessen uit de REACH verordening dient men er rekening mee te houden dat het succes niet zozeer werd bepaald door een vooraf bedachte strategie maar in eerder het gevolg is van het inspelen op geboden kansen die en het gebruik van contingenties. Ook al zijn in Nederiand de voonwaarden aanwezig lot de opbouw van expertise in departementen, was bijvoorbeeld de mate van expertise van de veelvuldig genoemde VROM expert, zijn grote reputatie bij andere actoren, en ook zijn mate van motivatie uitzonderiijk. Er is geen enkele garantie dat ook voor andere dossiers de mogelijkheid bestaat om experts naar de Commissie te detacheren en al zeker niet als hel een detachering in deeltijd betreft, immers deeltijd detachering naar de Commissie is hoogst uitzonderlijk. Ook het feit dat het Nederiandse voorzitterschap in een cruciale fase van het REACH dossier samenviel is toeval. Tol een goede strategie behoort echter ook hel vermogen om op een effectieve manier om te gaan met kansen die zich voordoen; analoog met het gezegde uit de natuurwetenschappen: "a discovery is an accident meeting a prepared mind".

25

EVA/REACH Experts


Literatuur Andeweg, R.B en G. A. Inwin (2005) Governance and Politics in the Netherlands. Houndsmill/New York: Palgrave Macmillan Asselt, M. van, el al. (2008) Punching above its weight: Interactiepatronen in de totstandkoming van REACH. Maastricht: Universiteit Maastricht Bodar, Charles, Jack de Bruijn, Theo Vermeire, en Peter van der Zandt (2002) 'Trends in Risk Assessment of Chemicals in the European Union', Human and Ecological Risk Assessment, 8 (7) 1825-1843. Brickman, R., S. Jasanoff, en T. Ilgen (1985> Controlling Chemicals: The Politics of Regulation in Europe and the United States. Ithaca and London: Cornell UP. Egeberg, M. (1999) 'Transcending intergovernmentalism? Identity and role perceptions of national officials in EU decision-making'. Journal of European Public Policy 6 (3), 465-745 Gehring, T. (1999) 'Arguing, bargaining and functional differentiation of decisionmaking. The role of committees in European environmental process regulation, in Joerges, C en E. Vos (eds) EU Committees: Social Regulation, Law and Politics. Oxford: Hart, 195-217. Haas, Peter, M. (1992) 'Knowledge, Power and International Policy Coordination', International Organization, 46 (1), 187-224. Hague, R. and M. Harrop (2007) Comparative Government and Politics (7* edition). Houndsmill/New York: Palgrave Macmillan Haverland (2008) Schaken op meerdere borden. De interactie van de Nederlandse overheid met het bedrijfsleven met betrekking tot SOMS en REACH. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam. Huut, B. van (2008) Deelonderzoek NGO's (stageverslag). Leiden: Universiteit Leiden. Joerges, C en E. Vos (1999) EU Committees: Social Regulation, Law and Politics. Oxford: Hart. Keulen, M. el al. (2008) Stof tot nadenken: Nederlandse Belangenbehartiging in het Europese Stoffenbeleid, Den Haag: Instituut Clingendael. Lewis, J. (2000) 'The methods of community in EU decision-making and administrative rivalry in the Council's infrastructure', Journal of European Public Po//cy7 (2), 261-289 Lijphart, A. (1976) Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek. /Amsterdam: J.H. De Bussy. Majone, G. (1994) 'The rise of the regulatory state in Europe', West European Politics, ^7(^)77-^0'\.

26

EVA/REACH Experts


Money, Chris D., Joop J. van Hemmen, en Theo Vermeire (2007) 'Scientific Governance and the Process for Exposure Scenario Development', Journal of Exposure Science and Environmental Epidemology, 17, S34-S37, Mueller, W.C en K. Strom (1999) Policy, Office or Votes. How Political Parties in Western Europe Make Hard Decisions. Cambridge: Cambridge UP Neyer B. (2006) 'The deliberative turn in integration theory', Joumal of European Public Policy, 13 (5), 779-791. Putten, J. van (1982) 'Policy Styles in the Netheriands: Negotiation and Conflict', in Richardson, J. (ed.). Policy Styles in Western Europe. London: George Allen & Unwin, 168-196. Quaglia, L., F. De Francesco, et al. (2008). "Committee governance and socialization in the European Union." Journal of European Public Policy, 15(1): 155-166. Radaelli, C. (1999) 'The public policy of the European Union: whither politics of expertise?'. Journal of European Public Policy, 6 (5), 757-74. Scharpf, F. W. (1999) Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxiord: Oxford UP Silva, CL and H.C Jenkins-Smith (2007) 'The Precautionary Principle in Context: U.S. and E.U. Scientists' Prescriptions for Policy in the Face of Uncertainty', Social Science Quarterly, 88 (3), 640-666. Smulders, M. (2008) Deelonderzoek Impact Assessments (stageverslag). Tilburg: Universiteit Tilburg.

27

EVA/REACH Experts


Annex: Lijst met respondenten Organisatie BASF Nederland Bayerische Umweltministerium Europese Commissie Joint Research Cenhe Europese Coimnissie DG Ondememen FME-CWM (Vereniging van ondernemers in de lechnologisch-industriële sector) Fuji Film Manufacturing Europe Ministerie van Economische Zaken Ministerie van VROM NVZ (Nederlandse Vereniging voor Zeepfabrikanten) RIVM TNO Kwaliteit van Leven VHCP (Verbond van Handelaren in Chemische Producten VNCI (Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie) VNO-NCW VVVF (Verenging van Verf en Dmkinktfabrikanten)

Aantal respondenten*

1

4 4

* In het kader van de deelprojecten 'Bedrijfsleven' en 'Experts' zijn 18 interviews afgenomen. Omdat het onderzoek een periode van 20 jaar omvat heeft een aantal respondenten in de loop der tijd bij verschillende voor het onderzoek relevante organisaties gewerkt. Zo werd bijvoorbeeld een respondent zowel in zijn hoedanigheid van voormaHge RTVM medewerker ondervraagd als in zijn hoedanigheid van voormalige medewerker van de Europese Commissie. Het overzicht bevat het aantal respondenten per organisatie. Doordat een aantal respondenten meer dan één keer werd geteld, is het totaal 'respondenten' groter dan het aantal interviews.

28

De betrokkenheid en rol van de NGO's in de periode 1998 -2007 tijdens het beleidsontwikkelingsproces SOMS (Strategie Omgaan Met Stoffen) en tijdens het onderhandelingsproces REACH (Registratie, Evaluatie, Autorisatie van Chemicaliën)

Bas van Huut student Universiteit Leiden stage periode: Oktober 2007 - Februari 2008

Den Haag 29 februari 2008

Samenvatting

Inleiding Eind 1998 werd in Nederiand door de overheid besloten om samen met het bedrijfsleven en NGO's (non gouvernementele organisaties), het probleem van de zogeheten 'non-assessed Chemicals' verder le onderzoeken en tot oplossingen te komen. Deze 'non-assessed Chemicals' zijn de honderdduizend chemische stoffen die op de markt zijn en waan/an weinig tol niets bekend is over eventuele risico's van die stoffen. Het besluit om een beleidsvemieuwing van hel stoffenbeleid tot stand te brengen werd uitgewerkt in wat later (in 1999) hel programma Strategie Omgaan Met Stoffen (SOMS) is gaan heten. Het Nederlandse SOMS programma liep uiteindelijk van 1999 tot april 2004 en werd in de eerste fase (lot aan de strategienota SOMS die begin 2001 aan de Tweede Kamer werd aangeboden) door de drie partijen getrokken. In deze fase waren de overheid, hel bedrijfsleven en de NGO's niet alleen vertegenwoordigd in dit programma, maar ook gezamenlijk verantwoordelijk voor de richting, inhoud en voortgang van het programma. In de 2'^® fase van hel programma (april 2001 tot eind 2002) nam de overheid hel initiatief voor de verdere uitwerking van de strategie uit 2001) via twee voortgangsrapportages. De derde fase van het programma (begin 2003 tot april 2004) eindigde met de uitvoeringsnota van SOMS die het nieuwe Nederlandse stoffenbeleid in internationaal perspectief plaatste. De expertise die ook was opgedaan gedurende het SOMS programma werd gebruikt bij de internationale discussie over een nieuw Europees stoffenbeleid (de REACH Verordening) Ook op Europees niveau werd ingezet op een vernieuwing van het chemische stoffenbeleid. De Europese Commissie kwam in februari 2001 met een witboek voor het Europese chemische stoffenbeleid. In dit witboek werd een eerste aanzet gegeven voor een nieuwe Europese chemische wetgeving, REACH (Registratie Evaluatie Autorisatie Chemicaliën). In oktober 2003 dient de Commissie hel beoogde wetsvoorstel in bij Raad en EP waarna de onderhandelingen over de inhoud van de Verordening begonnen. Na een eerste lezing, die is afgerond in de vorm van een gemeenschappelijk standpunt dat medio 2006 is vastgesteld, en een tweede lezing is het voorstel in december 2006 aangenomen. Op 1 juni 2007 zijn de eerste onderdelen van REACH in werking getreden. De Nederiandse overheid heeft speciaal voor de periode eind 2003 eind 2006 een klankbord REACH in het leven geroepen om het bedrijfsleven en de NGO's in Nederiand een platform cq overlegstructuur te bieden waar deze partijen hun standpunten kenbaar konden maken. De overheid had voor het bepalen van het standpunt van Nederland ten aanzien van de voorgestelde REACH Verordeningteksten behoefte aan 'input' en weerklank van maatschappelijke organisaties Doel van het onderzoek De kern van het onderzoek dat in dit verslag beschreven wordt is het beantwoorden van de vraag op welke wijze Nederiandse NGO's (non gouvernementele organisaties) betrokken zijn geweest bij beide trajecten van beleidsvemieuwing, namelijk het Nederlandse SOMS en Europese REACH traject, en welke rol zij daarbij hebben gespeeld. Ook is nagegaan wat de NGO's van een overheid venwachten. Naast het onderzoek naar de rol en betrokkenheid van de NGO's, richt dil onderzoek zich ook op de wijze waarop de overheid om is gegaan met de NGO's. Achterliggende vraag daarbij was wat de reden van de overheid was om NGO's te betrekken bij het beleidsvormingsproces en het Europese onderhandelingsproces. Al deze vragen worden beantwoord vanuit de wens succes- en faalmomenten aan te geven voor de overheid als het gaat om hel 'omgaan met NGO's'. Dit met het oog op eventuele lessen voor toekomstige projecten.

Resultaten van het onderzoek De rol van NGO's tijdens SOMS tolaal verschillend van de rol tijdens REACH. Tijdens SOMS werd er gezamenlijk met de overheid, en het bedrijfsleven, gewerkt aan een basale visie en strategie die door middel van geschikt geachte instrumenten moest leiden lot het oplossen van een maatschappelijk probleem (de 100.000 onbekende sloffen). Tijdens de REACH fase ging hel de belrokken NGO's erom om de Nederlandse inbreng in de Europese onderhandelingen te beïnvloeden met de inbreng van de NGO's. Doel was een nieuwe Europese wetgeving op het gebied van sloffen die tegemoet kwam aan elementen uil de basale visie en strategie. Zowel in de SOMS als in de REACH fase is goed gebruik gemaakt van de mogelijkheid die de overheid ook aan NGO's bood om te participeren in de overlegfora. Opvallend was dal tijdens REACH andere NGO's participeerden dan tijdens SOMS. Dit kan niet los gezien worden van de persoonlijke inzet en interesse van de medewerkers van NGO's. Gebleken is dat deelname van een NGO aan de twee beleidsvemieuwingsprocessen meer afhankelijk is van de prioriteiten van de NGO's (en de NGO medewerkers) dan van de financiële middelen van de NGO's. Hel open proces van SOMS (gezamenlijke veranhwoordelijkheid voor zowel de richting, inhoud en voortgang van hel proces) werd als prettig beschouwd door de NGO's en zou zeker in vergelijkbare komende processen weer gebruikt moeten worden. Hierbij dient wel gezegd te worden dat een open proces zich alleen leent voor situaties waar de probleemanalyse en aanpak nog gedaan moeten worden. Het gezamenlijk komen tol een eindproduct waarbij alle betrokkenen zich committeren aan het eindproduct blijft, ook in geval van een open proces, een moeilijk punt. Of alle betrokkenen zich zullen committeren aan een eindproduct is afhankelijk van het onderwerp en de vorm van hel eindproduct. Hier dient van tevoren over nagedacht te worden. De overiegstructuur zoals die is gebruikt in Nederland ten behoeve van het komen tot een Nederlands standpunt bij de Europese REACH onderhandelingen werd ook door de NGO's gewaardeerd. REACH was anders dan SOMS een internationale onderhandelingssiluatie en dus werd de overlegstructuur in Nederland daarop aangepast. Voor vergelijkbare internationale processen is een dergelijke structuur zeker een aanrader.

Verantwoording Dit document is een verslag van het onderzoek dat gedaan is tijdens mijn stage bij het ministerie van VROM. Deze stage is gedaan in het kader van mijn studie Biologie aan de Universiteit Leiden. Dil verslag is geen onderzoeksrapport dal in opdracht van het Ministerie van VROM is vervaardigd. Het Ministerie van VROM is niel verantwoordelijk voor de inhoud van dit verslag. Dit onderzoek is door Grada Degenaars (Universiteit Leiden) inhoudelijk begeleid. De stagebegeleiding is verzorgd door dr. DWG Jung, afdelingshoofd Stoffen en Normstelling van hel Ministerie van VROM.

De invloed van de door Nederland georganiseerde workshop over de REACH impact studies op de totstandkoming van de REACH Verordening Michiel Smulders

Den Haag 4 maart 2008 IJMVKRSlïEIT • f P " • VAN Tll.BURG

Verantwoording Dit verslag is het resultaat van het onderzoek dat ik heb verricht tijdens mijn stage bij het ministerie van VROM gedurende de periode september 2007 - februari 2008. Deze stage is gedaan in het kader van mijn studie Algemene Economie aan de Universiteit van Tilburg. Dit verslag is geen onderzoeksrapport dat in opdracht van het Ministerie van VROM is vervaardigd. Het Ministerie van VROM is niet verantwoordelijk voor de inhoud van dit verslag. Dit onderzoek is door prof.dr. C.A.A.M. Withagen (Universiteit Tilburg) inhoudelijk begeleid. De stagebegeleiding is verzorgd door dr. DWG Jtmg, afdelingshoofd Stoffen en Normstelling van het Ministerie van VROM.

Samenvatting Inleiding Het onderzoek, waarover in dit verslag wordt gerapporteerd, past binnen het project beleidsevaluatie REACH (EVA-REACH). Het doel van dit beleidsevaluatie project, dat in opdracht van het Ministerie van VROM wordt uitgevoerd, is tweeledig namelijk om: - De Nederlandse inzet in het beleidsontwikkelingsprogramma SOMS (Strategie Omgaan met Stoffen) en het REACH (zie onder) onderhandelingsdraject achteraf te waarderen, - Lering te trekken uit de gevolgde Nederlandse aanpak, waardoor in de toekomst en in andere dossiers effectiever en efficiënter geopereerd kan worden. Biimen het beleidsevaluatie project EVA-REACH is de Workshop 'impact studies REACH' als een kansrijk studieonderwerp geïdentificeerd. Deze Workshop is een interessant onderdeel van de eerder genoemde evaluatie omdat die Workshop mogelijk een belangrijke rol heeft gespeeld tijdens de (ambtelijke) REACH-onderhandelingen. De Workshop over de REACH impact studies is door het toenmalige Nederlands voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 2004 (24 t/m 27 oktober 2004 in het Kurhaus in Scheveningen) georganiseerd en ging over de tot dan toe verschenen studies naar de impact van de beoogde REACH Verordening. De Workshop had tot doel dat de Europese beleidsmakers uitvoerig met elkaar van gedachten zouden wisselen en op basis daarvan gezamenlijke conclusies zouden trekken over de (economische) impact van de beoogde REACH Verordening. In de perceptie van het ministerie van VROM (het ministerie van VROM is de eerstverantwoordelijke geweest voor de totstandkoming van de REACH Verordening in Nederland) heeft de Workshop een rol gespeeld in het totstandkomingsproces van de REACH Verordening. Welke rol dit precies is geweest zal in dit verslag op basis van het verrichte onderzoek worden beschreven. Doel van het onderzoek De essentie van het verrichte onderzoek is het beantwoorden van de vraag of de genoemde Workshop de discussie over de inhoud van de REACH impact studies, en dus de discussie over de (economische) impact van de beoogde REACH Verordening, heeft beïnvloed en is dus de Workshop van belang geweest voor het onderhandelingsproces zoals dat heeft plaatsgevonden over REACH. Om een antwoord op deze hoofdvraag te krijgen zijn eerst verschillende deelvragen beantwoord. Allereerst is nagegaan of de impact studies afkomstig uit de periode van voor de Workshop verschillen van de impact studies die verschenen zijn na de Workshop. Met als vervolgvraag of de Workshop hier invloed op heeft gehad. (Deelvraag 1) Daama is nagegaan of er een verschil zichtbaar is in de wijze waarop er in de ad-hoc raadswerkgroep chemische stoffen (de ambtelijke Ad-hoc Raadswerkgroep Chemische Stoffen had tot doel het REACH-voorstel te bespreken ter voorbereiding van een bespreking in de Raad voor Concurrentievermogen of Milieuraad) is omgegaan met de impact studies die voor de Workshop en na de Workshop zijn verschenen. Zo ja, komt ook de vraag aan de orde of dit te danken is aan de Workshop (Deelvraag 2).

Resultaten van het onderzoek Op vijf verschillende manieren is er geprobeerd om antwoord te geven op de eerste deelvraag. • Ten eerste is gekeken naar de onderwerpen die centraal staan in de impact studies. De conclusie hiervan is dat er onverminderd aandacht is geweest voor kosten van de beoogde REACH Verordenmg, maar dat de (hoofd)onderwerpen van de verrichte studies veranderden. De 'eerste' impact studies behandelden voomamelijk het algemene beeld van de kosten van REACH. De latere studies gingen meer m op specifieke onderwerpen, bijvoorbeeld hoe de kosten die als gevolg van REACH gemaakt moeten worden gereduceerd konden worden. Er kan niet met zekerheid worden gezegd dat de gesignaleerde verschuiving in de onderwerpen van de impact smdies, zoals dat in de loop van de tijd heeft plaatsgevonden het gevolg is van de Workshop. Anderzijds is deze verschuiving wel in lijn met de conclusies en aanbevelingen van de Workshop. • Ten tweede is gekeken naar het aantal impact studies dat is uitgevoerd in de periodes voor en na de Workshop. Er zijn na de Workshop beduidend minder studies verschenen dan ervoor. Er kan echter niet met zekerheid worden gezegd dat het aantal impact studies afgenomen is als gevolg van de Workshop. • Ten derde is onderzocht of, en zo ja hoe vaak, er in de impact studies die na de Workshop zijn verschenen verwezen wordt naar de Workshop of het compilatiedocument (ten behoeve van de Workshop heeft het Nederlands voorzitterschap een compilatiedocument laten vervaardigen waarin de studies op een aantal aspecten zijn vergeleken en samengevat). In bijna de helft van die studies wordt minimaal één keer verwezen naar de Workshop. Drie studies stellen de Workshop uitgebreid aan de orde. Eén studie geeft aan dat de kem van de resultaten deels gebaseerd is op het compilatiedocument. Overigens wordt alleen op een positieve manier, namelijk in bevestigende zin verwezen naar de Workshop. Bij elkaar genomen geeft dit een indicatie dat de Workshop wel degelijk de impact studies die daama verschenen zijn heeft beïnvloed. • Ten vierde is onderzocht of de conclusies van de Workshop in de impact studies die daama zijn gepubliceerd temgkeren. De belangrijkste conclusies van de Workshop komen wel degelijk temg. Het gaat evenwel te ver om te zeggen dat deze onderwerpen alleen zijn geadresseerd dankzij de Workshop. Wel ligt de aandacht voor deze zaken in de lijn der verwachting gezien de uitkomsten van de Workshop. • Ten slotte is de betrokken deebiemers aan de Workshop gevraagd naar de invloed die de Workshop heeft gehad op de impact studies. Gezien het lage percentage respondenten kunnen geen harde conclusies worden getrokken. Evenwel geeft de helft van de respondenten aan dat de Workshop inderdaad invloed heeft gehad op de impact studies die later zijn verschenen. Deze invloed manifesteerde zich volgens de respondenten met name doordat het aantal impact studies afnam en er meer aandacht kwam voor de kosten die het Midden- en KleinBedrijf (MKB) moet maken als gevolg van REACH. Gezien de resultaten zoals die verkregen zijn door vanuit de vijf invalshoeken de onderzoeksvraag te beantwoorden is het gerechtvaardigd om voorzichtig te concluderen

dat er indirecte aanwijzingen zijn gevonden voor de stelling dat de Workshop van invloed is geweest op de impact studies die na de Workshop zijn verschenen. Om antwoord te geven op de tweede deelvraag zijn de verslagen van de ad-hoc raadswerkgroep geanalyseerd. Uit de verslagen van de ad-hoc raadswerkgroep blijkt dat de discussie over de impact studies in de ad-hoc raadswerkgroep in de loop van de tijd duidelijk minder is geworden. In de periode voor de Workshop is er veel meer aandacht besteed aan de impact studies dan in de periode ema. Tevens is gebleken dat het aantal Working Documents over de (economische) impact van REACH dat op de agenda stond van de ad-hoc raadswerkgroep m de periode voor de Workshop beduidend groter was dan in de periode na de Workshop. Ook is de mening van de betrokken personen gevraagd over de gevoerde discussie in de ad-hoc raadswerkgroep. De stelling dat de aandacht voor impact studies afneemt in de ad-hoc raadswerkgroep wordt ondersteund door de respondenten. Hiervoor wordt onder andere de Workshop als reden gegeven. Het is dus waarschijnlijk dat de Workshop van invloed is geweest op de discussie over impact studies in de ad-hoc raadswerkgroep. In feite is dus de conclusie dat de discussie over de impact van REACH in grote mate verplaatst is van de ad-hoc raadswerkgroep naar de Workshop en dat daama de discussie maar gedeeltelijk temggekeerd is in de ad-hoc raadswerkgroep. Conclusie Gezien de hoeveelheid indirecte aanwijzingen die allen in dezelfde richting wijzen is er voldoende grond om te stellen dat de Workshop de impact studies die na de Workshop zijn verschenen heeft beïnvloed. De Workshop heeft niet zozeer de aandacht voor de kosten van REACH weggenomen maar wel degelijk de inhoud van de impact studies beïnvloed. In de ad-hoc raadswerkgroep chemische stoffen is de aandacht voor de inhoud van de impact studies naar de economische gevolgen van de beoogde REACH Verordening in de loop van het onderhandelingsproces, en zeker na de Workshop, afgenomen. Gezien de onderzoeksresultaten is het aannemelijk dat de Workshop hier mede voor gezorgd heeft.

De Uitvoeringswet REACH: stof tot nadenken over de uitvoering van Europese verordeningen Jan-KarelKwisthout, Alka Swart, Hans Erik Woldendorp* In dit artikel worden eerst de hoofdlijnen van de nieuwe REACH-verordening* besproken, waarna vooral wordt ingegaan op de manier waarop daaraan in Nederland uitvoering is gegeven in de Uitvoeringswet REACH.^ De 848 pagina's tellende REACHverordening was een van de grootste Europese wetgevingsprojecten ooit. Het Europese parlement stemde in de eerste lezing bij zitten en opstaan over 1039 amendementen en nam er 430 aan. In tweede lezing werden van de 350 ingediende amendementen uiteindelijk 173 amendementen aanvaard. De stemmingen werden vergeleken met een fitness-training voor de parlementsleden. REACH was onderwerp van ongekende lobbyactiviteiten. Ook de pers heeft aan REACH ruim aandacht besteed. 1. Beknopte weergave van REACH In deze paragraaf worden aanleiding en mhoud van REACH beknopt beschreven. Voor een uitgebreidere weergave van REACH verwijzen wij naar "Aan de slag met REACH" ^, waarin de verordening op zeer toegankelijke wijze is weergegeven. In febmari 2001 publiceerde de Europese Commissie (hiema: Commissie) een Witboek over de strategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen. Daarin stond centraal dat er ter vervanging van een groot aantal Europeserichtlijnenen verordeningen één enkel geïntegreerd systeem zou moeten komen voor de Registratie, Evaluatie, beperkende

* Jan-Karel Kwisthout is als plv. afdelingshoofd werkzaam bij het Ministerie van VROM. Alka Swart is als senior consultant werkzaam bij OpdenKamp Adviesgroep en Hans Erik Woldendorp is als flexibel inzetbaar jurist werkzaam by het ministerie van VROM (voor milieu-onderwerpen) en het Instituut voor Infrastructuur, Milieu en Innovatie te Brussel (voor natuur-onderwerpen). De auteurs waren betrokken bij het opstellen van het wetsvoorstel voor de Uitvoeringswet REACH (zie noot 2). Het artikel is geschreven op strikt persoonlijke titel en is niet bedoeld als de weergave van het standpunt van welke organisatie dan ook. Het artikel is afgesloten op 15 mei 2007, de dag waarop de Eerste Kamer de Uitvoeringswet REACH heefl aanvaard. De auteurs bedanken Jasper van Rooij (directie Juridische Zaken van het ministerie van VROM) voor zijn commentaar. Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkmgen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van Richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van Verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en Verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede Richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de Richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 200/21/EG van de Commissie (PbEU L396), alsmede Richtlijn 2006/121/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot wijziging van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de iodeling, de verpakking en het keimierken van gevaarlijke stoffen teneinde deze aan te passen aan verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de vergunningverlening en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen (PbEU L 396). ^ Wetsvoorstel tot uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de uitvoering van EGverordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) en de overheveling van de bepalingen van de Wet milieugevaarlijke stoffen naar de Wet milieubeheer, alsmede daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten (Kamerstukken II2006/07, 30 600, nrs. 1-3). ^ J.A.S.J. Razenberg, D.A. van der Schaaf en A.W. van der Wielen, Aan de slag met REACH, SDU uitgevers 2007.

maahregelen en Autorisatie'' van CHemische stoffen (REACH). Aanleiding voor het witboek was de constatering dat, ondanks uitgebreide Europese regelgeving, van de meeste stoffen die op de Europese markt worden verhandeld, nog steeds zeer weinig bekend is over de risico's van het omgaan met deze stoffen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu. Op 29 oktober 2003 publiceerde de Commissie een voorstel voor een verordening, voorafgegaan door een internet-consultatie die tot ca. 6400 reacties leidde.^ Na intensieve discussie in de Raad en in het Europees Parlement is de verordening op 18 december 2006 vastgesteld. Dit gebeurde zonder dat conciliatie nodig was, hetgeen voor milieuregelgeving eerder uitzondering dan regel is. REACH treedt op 1 juni 2007 in werking. Het doel van REACH is omschreven als het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de mens en van het milieu, alsmede van het vrije verkeer van stoffen op de inteme markt. Tevens worden een vergroting van het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven en een toename van de innovatie beoogd. De reikwijdte van REACH is mimer dan van de traditionele milieuregelgeving, omdat het niet alleen gaat om de bescherming van de mens tegen risico's van stoffen waaraan hij via het milieu wordt blootgesteld, maar tevens om de bescherraing tegen mogelijke directe schadelijke effecten die hij als consument of in de arbeidssituatie kan ondervinden. REACH leidt tot ingrijpende wijzigingen van het huidige beleid met betrekking tot het invoeren, produceren, verhandelen en gebmiken van stoffen. Er treedt een verschuiving op van de verantwoordelijkheid voor het veilig omgaan met stoffen van de overheid naar de betrokken bedrijven. De bevoegdheden die lidstaten onder de oude regelgeving hadden, worden nu in handen gelegd van het nieuw op terichtenEuropees Agentschap voor Chemische Stoffen (hiema: Agentschap) en de Commissie. In beginsel vallen alle stoffen onder REACH, zowel bestaande stoffen (stoffen die in 1981 op de markt waren, in REACH 'geleidelijk geïntegreerde stoffen' genoemd) als nieuwe stoffen (stoffen die na 1981 op de markt zijn gebracht). Zij vallen na verloop van tijd onder hetzelfde regime. Voor nieuwe stoffen blijft de verplichting om een dossier met infonnatie over die stof te overleggen, voorafgaand aan het op de markt brengen ervan, grotendeels dezelfde. Voor bestaande stoffen moet echter een grootscheepse inhaalslag worden gemaakt, omdat voor veel van deze stoffen geldt dat over de risico's van het omgaan met de stoffen nog weinig bekend is en de bestaande Em-opese regelgeving onvoldoende stimulansen bevat in deze situatie verbetering te brengen. Producenten, importeurs en andere beroepsmatige gebmikers in de toeleveringsketen van producent tot gebmiker worden verplicht informatie te verzamelen over de eigenschappen van de stoffen waarmee zij werken, de risico's te beoordelen die aan het omgaan met die stoffen zijn verbonden en de nodige maatregelen te nemen teneinde daarmee gepaard gaande risico's te beheersen. De verplichting informatie over stoffen met anderen te delen, loopt als een rode draad door REACH.

Vrijstelling van een algeheel verbod op de stof. ^ Het oorspronkelijke commissievoorstel betrof: Voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad mzake de registratie en beoordeling van en de vergurmingverlening en beperking ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Chemicaliënagentschap en tot wijziging van richtlijn 1999/45/EG en Verordening (EG) inzake persistente organische stoffen (Commissiedocument COM (3003) 644 defmitief).

Voor nieuwe stoffen moet vanaf 1 jimi 2008 worden voldaan aan de verplichting tot indiening van een registratie bij het Agentschap indien het voomemen bestaat een stofte produceren of importeren. Voor 'geleidelijk geïntegreerde stoffen' wordt die registratieplicht gefaseerd ingevoerd gedurende een periode van elf jaar. De reden van deze fasering is de uitvoerbaarheid van REACH voor zowel de bedrijven die de registraties moeten voorbereiden, als het Agentschap dat de registraties moet beoordelen op volledigheid en juistheid. Het gaat namelijk om naar schatting 30.000 stoffen! Stoffen die voor mens of milieu de grootste risico's opleveren moeten het eerst worden geregistreerd, te beginnen met stoffen waarvan het marktvolume meer dan 1000 ton per jaar bedraagt, en stoffen die vanwege him intrinsieke eigenschappen, ongeacht hun marktvolume, aanleiding geven tot (zeer) emstige zorg voor de gezondheid van de mens (omdat ze carcinogeen, mutageen of toxisch voor de voortplanting kunnen zijn), dan wel voor het milieu (omdat ze persistent, bioaccumulerend en toxisch kunnen zijn). REACH bevat voorts een uitgebreide regeling voor onderzoek dat moet worden uitgevoerd ter verkrijging van de informatie die nodig is voor de registratie van stoffen. De verordening bevat een verbod op het onnodig of herhaald uitvoeren van dierproeven. Bedrijven mogen onderling afspreken welk bedrijf het benodigde onderzoek verricht of laat verrichten. De onderzoeksresultaten moeten tegen betaling worden gedeeld met andere bedrijven die een registratie willen indienen. REACH introduceert daartoe een systeem dat bedrijven in staat stelt andere bedrijven te vinden, die vergelijkbare onderzoeks-, registratie- en informatieverplichtingen hebben, en reeds beschikbare informatie onderling te delen. Om de kosten voor het bedrijfsleven en de uitvoerende instanties te reduceren, moeten bepaalde gegevens in beginsel gezamenlijk worden ingediend. Een belangrijke doelstelling van REACH is informatie-uitwisseling in de toeleveringsketen. Downstream moet in de keten van personen die achtereenvolgens handelingen met de stof verrichten, beginnend bij de producent of importeur en eindigend bij de professionele gebmiker, van elke stof onder meer het veiligheidsinformatieblad worden doorgegeven (bijvoorbeeld bij verstrekking van de stof door de producent aan de afiiemer). Dit blad wordt opgesteld op basis van een chemische veiligheidsbeoordeling van de stofen haar toepassingen. Hierin worden vermeld de eigenschappen van de stof, blootstellings- en emissiegegevens betreffende de productie en beoogde toepassing(en), een risicobeoordeling en maatregelen om de risico's voor de gezondheid van de mens of voor het milieu van het gebmik van de stofte beperken. Upstream in de keten moet informatie worden verstrekt over toepassingen van de stofen aanvullende informatie over eventueel gebleken schadelijke gevolgen van stoffen (bijvoorbeeld door de afnemer aan de importeur).^ REACH biedt de mogelijkheid om beperkingen vast te stellen ten aanzien van het vervaardigen, het gebmik en het op de markt brengen van stoffen in de EU. Daamaast kunnen bepaalde stoffen ook geheel worden verboden. Het gaat dan om stoffen die aanleiding tot zeer emstige zorg geven op grond van hun intrinsieke eigenschappen. Laatstgenoemde stoffen worden daartoe opgenomen in Bijlage XIV van REACH. Vrijstellingen van dat verbod zijn mogelijk doordat desgevraagd op commimautair niveau autorisatie kan worden verleend, indien een bedrijf heeft aangetoond dat voor een specifieke toepassing van de stof de risico's aanvaardbaar en beheersbaar zijn en de stof voor die toepassing noodzakelijk is. REACH bevat weliswaar geen substitutieplicht indien voor een stof een alternatief bestaat, maar verleende autorisaties worden wel periodiek herzien. Een besluit tot verlening van een ' Zie titel IV van REACH.

autorisatie wordt genomen op basis van eenrisicobeoordeling,waarbij rekening wordt gehouden met sociaal-economische factoren alsook met de beschikbaarheid van vervangende stoffen. Autorisaties worden aangevraagd bij het Agentschap. De Commissie is verantwoordelijk voor de besluitvorming over autorisatie-aanvragen. REACH is in beginsel bedoeld als een alomvattende regeling voor stoffen, maar er zijn belangrijke beperkingen van de reikwijdte van REACH doordat bepaalde stoffen zijn uitgezonderd. Er geldt ook een groot aantal uitzonderingen waarin verplichtingen voor bepaalde stoffen, situaties of toepassingen buiten toepassing worden verklaard. Zo zijn stoffen met een marktvolume van minder dan 1 ton/jaar per producent of importeur vrijgesteld van de registratieplicht. Stoffen die in het kader van specifieke EG-regelgeving aan een beoordeling zijn onderworpen, zoals gewasbeschermingsmiddelen, biociden en geneesmiddelen, zijn voor die toepassingen eveneens uitgezonderd van de registratieverplichting. Het rapport over de uitvoering van REACH, dat in opdracht van de Stichting Natuur en MiUeu is opgesteld door Liesbeth Vogelezang-Stoute van de Universiteit van Amsterdam, beschrijft de reikwijdte van REACH op voortreffelijke wijze.* Het uitgangspunt dat informatie in de toeleveringsketen voor een ieder beschikbaar moet zijn, kan op gespannen voet staan met de omstandigheid dat het bedrijf dat over de informatie beschikt, er belang bij heeft dat de informatie niet openbaar wordt gemaakt. Dat is bijvoorbeeld het geval indien het om concurrentiegevoelige informatie gaat, die als bedrijfsgeheim wordt beschouwd, of met de verkrijging van de informatie hoge onderzoekskosten zijn gemoeid. In REACH is tussen deze soms tegenstrijdige belangen een evenwicht gevonden. Het bedrijf dat over de informatie beschikt, is namelijk in beginsel verplicht informatie te delen en heeft als tegenprestatie recht op een redelijke kostenvergoeding. REACH legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de verordening in belangrijke mate bij het Agentschap, dat daartoe samenwerkt met de lidstaten. Het Agentschap is verantwoordelijk voor de inname en verwerking van de registratiedossiers en onderzoekt of de registratie juist en volledig is. Voorts coördineert het Agentschap de evaluatie van de registratiedossiers of de beoordeling van stoffen. De lidstaten voeren volgens een vastgestelde verdeelsleutel beoordelingen uit van dossiers. Zij hebben de mogelijkheid bij het Agentschap voorstellen tot beperkingen (restricties) van het gebmik van stoffen in te dienen, wanneer zij naar aanleiding van eenrisicobeoordelingvan oordeel zijn dat communautaire maatregelen noodzakelijk zijn. Het Agentschap beoordeelt die voorstellen met de bijbehorende onderbouwingen en adviseert de Commissie die, gehoord de lidstaten, overeenkomstig de comitologieprocedure daarover een definitief besluit neemt. REACH heeft uiteraard belangrijke consequenties voor de nationale weten regelgeving in de lidstaten. De gevolgen voor de Nederlandse situatie worden hieronder beschreven. 2. Algemene opmerkingen over de uitvoering van verordeningen ^ Radioactieve stoffen, niet-geïsoleerde tussenproducten, vervoer van gevaarlijke stoffen en stoffen en preparaten onder douanetoezicht (art. 2, eerste lid REACH). ^ E.M. Vogelezang-Stoute, REACH en de invulling van hoofdstuk 9 Wet milieubeheer; Juridische kansen en knelpunten van het wetsvoorstel Uitvoeringswet REACH met het oog op de bescherming van mens en milieu, onderzoek verricht door het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam in opdracht van de Stichting Natuur en Milieu, Utrecht, september 2006, te vinden op de website van de stichting (www.simi.nl, onder publicaties) of van de universiteit van Amsterdam (www.jur.uva.nl/cvm, onder recente publicaties).

Art. 249 van het EG-Verdrag bepaalt dat een verordening verbindend en rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaten. Dit houdt in dat een verordening rechten en verplichtingen schept zonder voorafgaande omzettmg van de verordening in nationaal recht. Wel hebben lidstaten tot taak de goede werking van de verordening in hun nationale recht te waarborgen. Over de juridische uitvoering van EG-verordeningen is relatief weinig geschreven.' Het heeft ons tijdens de voorbereiding van het wetsvoorstel verrast hoe theoretisch en vrijblijvend in het algemeen over de uitvoering van Europese verordeningen wordt gedacht. Het begrip 'uitvoering' bijvoorbeeld is op zichzelf al verhullend, omdat daarmee wordt gesuggereerd dat het alleen gaat om het toepassen van de verordening op nationaal niveau en het treffen van feitelijke maatregelen om dit mogelijk te maken. Miskend wordt dan echter dat teneinde een goede werking van de verordening te verzekeren voor de uitvoering van verordeningen, net als voor de implementatie vanrichtlijnen,vaststelling van regelgeving op nationaal niveau is vereist. Zo is de aanwijzing van een nationaal bevoegd gezag een onderwerp dat tot de inteme rechtsorde van de lidstaten behoort en zich, mede gelet op het subsidiariteitsbeginsel, niet voor regehng door de Europese wetgever leent. Ook het toezicht op de naleving en de bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving van verordeningen zijn onderwerpen, die (vooralsnog) tot het nationale domein behoren. Wel is regelgeving ter uitvoering van verordeningen doorgaans minder omvangrijk dan regelgeving ter implementatie van richtlijnen. Vaak is deze regelgeving ook eenvoudiger doordat ze materieel gezien minder inhoudeUjk is en beleidsvrijheid ontbreekt. Ze bevat vooral standaardbepalingen over een beperkt aantal onderwerpen. Een probleem bij de uitvoering van verordeningen is allereerst de tijdigheid ervan. De procedures die voor de vaststelling van de benodigde uitvoeringsregelgevmg moeten worden gevolgd, kosten in beginsel evenveel tijd als de procedures voor de vaststelling van implementatieregelgeving, terwijl een uitvoeringstermijn in het algemeen veel korter is dan een implementatietermijn. Een gebmikelijke uitvoeringstermijn is 20 dagen, tegenover een implementatietermijn van 18 of 24 maanden. Hierbij moet worden bedacht dat tot op het laatst aan de tekst van een verordening wordt gesleuteld, zodat de uitvoeringsregelgeving pas definitief kan worden vastgesteld vanaf het moment waarop zekerheid bestaat over de tekst van de verordening. Indien de uitvoeringsregelgeving op wetsniveau tot stand moet worden gebracht, betekent dit dat de Tweede Kamer pas na dat moment over het wetsvoorstel kan stemmen, omdat een wetsvoorstel tijdens de Eerste Kamerbehandeling in beginsel niet meer kan worden gewijzigd. Voor de Eerste Kamerbehandeling resteert dan in beginsel de zeer korte uitvoeringstermijn. De uitvoeringsregelgeving moet in de praktijk vaak op wetsniveau worden vastgesteld, zoals de strafbaarstelling. In art. 89, tweede lid, van de Grondwet is namelijk bepaald dat strafbepalingen alleen gegeven kunnen worden krachtens de wet en dat de wet de op te leggen straffen bepaalt. Het op tijd treffen van de benodigde uitvoeringsregelgeving is dus een 'uitdaging'. In het hiemavolgende gaan wij uitgebreider in op de aanpak van het probleem van tijdigheid en de daarvoor bedachte oplossingen bij de uitvoering van REACH. In gevallen waarin met betrekking tot het onderwerp dat in een verordening is geregeld, op nationaal niveau al eerder regelgeving is vastgesteld, is niet alleen de tijdigheid van de vaststelling van de benodigde uitvoeringsregelgeving een probleem, maar wordt de operatie ' Het proefschrift van Jacqueline Bonnes is ook na 10 jaar voor zover ons bekend nog steeds de belangrijkste publicatie over dit onderwerp in Nederland: J. Bonnes, Uitvoering van EG-verordeningen in Nederland, 1994, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle.

ook inhoudelijk complex. Er moet dan namelijk de overstap van een nationaal systeem naar een Europees systeem worden gemaakt, met alle gevolgen van dien voor de bestaande nationale regelgeving. Indien de nationale regeling meeromvattend dan alleen de implementatie van Europese regelgeving is, moet zij worden opgesplitst in bepalingen die moeten worden ingetrokken of aangepast, en bepalingen die kunnen of moeten worden gehandhaafd, met name indien de bepalingen strekken ter uitvoering of implementatie van andere Europese regelgeving dan de verordening. Volgens de jurispmdentie van het Hof van Justitie van de EG komen met een verordening strijdige nationale bepalingen niet van rechtswege te vervallen, maar moeten zij door de nationale wetgever worden ingetrokken of aangepast.'° Zolang dit niet is gebeurd, moeten de nationale bepalingen in individuele gevallen buiten toepassing worden gelaten, ten faveure van de verordeningsbepalingen die in een regeling van het desbetreffende onderwerp voorzien. Dit is uiteraard een ongewenste situatie, zodat tijdig intrekken van strijdige of overlappende nationale weten regelgeving noodzakelijk is. De regelgeving ter uitvoering van Europese verordeningen vertoont in Nederland grote verschillen in het niveau van de regelgeving. Nu eens kan een verordening bij ministeriële regeling worden uitgevoerd," dan weer is daarvoor een algemene maatregel van bestuur (amvb) of zelfs een wet nodig.'^ Voor het niveau waarop de uitvoeringsregelgeving wordt vastgesteld, lijkt het onderwerp van de verordening ofde uitvoeringsregelgeving niet doorslaggevend. Onze indruk is dat voor het te kiezen niveau van regelgeving veeleer bepalend is, ofde nationale wetgever voor het desbetreffende onderwerp in enige wet delegatie heeft mogelijk gemaakt van de bevoegdheid tot vaststelling van de benodigde uitvoeringsregelgeving. Indien op een beleidsterrein regelmatig Europese verordeningen worden vastgesteld, is dat doorgaans het geval, bijvoorbeeld op onderdelen van het beleidsterrein van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Indien dat op een beleidsterrein minder vaak voorkomt, ontbreekt vaak een specifieke delegatiegrondslag voor de vaststelling van de benodigde uitvoeringsregelgeving. In een dergelijk geval moet de uitvoeringsregelgeving op wetsniveau worden vastgesteld of moet eerst op wetsniveau in een delegatiegrondslag worden voorzien. Soms kan voor de vaststelling van uitvoeringsregelgeving echter worden temggevallen op een algemene wettelijke grondslag, die het mogelijk maakt een onderwerp op een lager niveau te regelen. Oudere wetgeving lijkt verdergaande delegatie mogelijk te maken dan recente wetgeving. Hierop wordt in het hiemavolgende uitgebreider ingegaan. 3. Belangrijkste uitvoeringsprobleem: de zeer korte uitvoeringstermijn De uitvoeringstermijn voor REACH was in het oorspronkelijke Commissievoorstel op 20 dagen gesteld. Bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving is lange tijd van deze termijn uitgegaan. Pas bij aanvaarding van de definitieve tekst van de verordening op 18 december 2006 is, na protesten uit verschillende lidstaten, de datum van inwerkingtreding vastgesteld op 1 juni 2007. De uitvoeringstermijn werd hierdoor per saldo met zes maanden verlengd. Bij de meeste verordeningen echter wordt, zoals gezegd, een uitvoeringstermijn van 20 dagen gehanteerd.

'° HvJ EG 9 september 2003, C-198/01, met name overwegmgen 48 en 49. " Een voorbeeld hiervan is de Regeling ozonlaagafbrekende stoffen Wms 2001 (Stert. 2001, nr. 218). '^ Een voorbeeld hiervan is het POP-besluit Wms (Stb. 2005, nr. 182).

Binnen de zeer korte termijn die doorgaans voor de uitvoering van verordeningen wordt gegeven, kan in Nederland geen uitvoeringsregelgeving tot stand worden gebracht, op welk niveau dan ook. Om voor de uitvoering van REACH de benodigde regelgeving tijdig te kurmen vaststellen, lagen in eerste instantie twee mogelijke werkwijzen voor de hand: • vaststelling van de regelgeving op het laagste niveau, bij voorkeur bij ministeriële regehng, waarvoor een korte totstandkomingsprocedure geldt (versnelde implementatie); of • aanvang met de opstelling van de regelgeving op het normaal vereiste hogere niveau in een zeer vroeg stadium van de totstandkoming van de verordening. 3.1 Versnelde implementatie Versnelde implementatie houdt in dat een verordening ofrichtlijnop een lager niveau mag worden uitgevoerd of geïmplementeerd, dan voor hetzelfde onderwerp volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving aangewezen zou zijn indien de regeling nationaal geïnspireerd zou zijn. De versnelde implementatie kan inhouden dat voor een verordening de uitvoeringsregelgeving bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, en voor eenrichtlijnde implementatieregelgeving bij amvb, waarbij desgewenst via een voorhang- en/of nahangverplichting parlementaire betrokkenheid kan worden verzekerd. Ook kan versnelde implementatie inhouden dat een onderwerp ter uitvoering of implementatie van een verordening, onderscheidenlijkrichtlijn,tijdelijk op een laag niveau van regelgeving wordt geregeld, mits vervolgens tijdig wordt voorzien in regelgeving op het passende niveau. Voorts kunnen met een verordening strijdige bepalingen in een wet of amvb bij ministeriële regeling tijdelijk buiten werking wordt gesteld, totdat de definitieve regeling bij wet, onderscheidenlijk amvb, tot stand is gebracht. Teneinde tijdig in de voor REACH benodigde uitvoeringsregelgeving te voorzien, is eerst de mogelijkheid van versnelde implementatie onderzocht, met name vanwege het in het oog springende voordeel van de korte totstandkomingsprocedure. Er kan dan in een latere fase van de totstandkoming van REACH met de voorbereiding van de uitvoeringsregelgeving worden begonnen, op een moment waarop vrij grote zekerheid bestaat over de defmitieve tekst van REACH. Daar komt bij dat een verordening uit eigen kracht doorwerkt in de nationale rechtsorde en de keuzevrijheid bij het vaststellen van uitvoeringsregelgeving beperkt is. Te meer daar uitvoeringsregelgeving vooral standaardbepalingen betreft, lijkt regelgeving op een laag niveau gerechtvaardigd. 3.2 Bezwaren tegen versnelde implementatie Bestudering van de voorbeelden van versnelde implementatie ter voorbereiding van de opstelling van de voor de uitvoering van REACH benodigde regelgeving leert echter dat deze werkwijze bij verschillende actoren in het wetgevingsproces, met name de Raad van State, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer, weinig bijval krijgt. Hoewel herhaaldelijk is gebleken dat tijdigheid een probleem is bij de uitvoering of implementatie van Europese regelgeving, staan alle actoren er op dat hun rol in het totstandkomingsproces van de uitvoerings- of implementatieregelgeving onaangetast blijft, zo niet wordt versterkt.'^ Een reden hiervoor is " Zie ook: Wijziging van diverse wetten in verband met vereenvoudiging en hannonisatie van de totstandkomingsprocedures voor algemene maatregelen van bestuur op het gebied van wonen, ruimte en milieu

waarschijnlijk het toenemende besef van de betekenis van Europese regelgeving voor de lidstaten. Betrokkenheid van alle actoren in het wetgevingsproces hoeft, mits bepaalde spelregels worden gehanteerd, op zichzelf niet op zwaarwegende problemen te stuiten. De belangrijkste spelregel is dat de behandeling van de uitvoerings- of implementatiewet niet wordt aangegrepen om over de inhoud van de Europese regeling zelf in discussie te gaan. Natuurlijk moet het kabinet wel met de Tweede Kamer inhoudelijk over de Europese regelgeving van gedachten wisselen. Kabinet en parlement hebben immers als nationale wetgever hun gezamenlijke wetgevende bevoegdheid vergaand aan de Europese wetgever afgestaan. Het Nederlandse standpunt over nieuwe Europese regelgeving wordt tot dusverre echter vooral door het kabinet bepaald. De democratische legitimatie van deze regelgeving kan op nationaal niveau dan ook worden versterkt, indien de Tweede Kamer, en desgewenst ook de Eerste Kamer, actief en mtensief bij de Nederlandse standpuntbepaling worden betrokken. Naast het principiële bezwaar dat de Tweede Kamer onvoldoende bij de totstandkoming en uitvoering of implementatie van Europese regelgeving wordt betrokken, zijn er ook praktische bezwaren waardoor versnelde implementatie niet het 'ei van Columbus' blijkt te zijn om tijdig de benodigde uitvoerings- of implementatieregelgeving vast te stellen. Ten eerste is versnelde implementatie pas mogelijk nadat op wetsniveau in een daartoe strekkende regeling is voorzien. Voor het op de markt brengen en gebmiken van chemische stoffen is niet voorzien in een specifieke mogelijkheid voor de uitvoering van verordeningen op een laag niveau van regelgeving. Wel is er een algemene grondslag in art. 24 van de Wet milieugevaarlijke stoffen (WMS) opgenomen om handelingen met stoffen bij of krachtens amvb te regelen, indien een redelijk vermoeden is gerezen dat door die handelingen ongewenste effecten voor de gezondheid van de mens of voor het milieu zullen ontstaan. Die grondslag is zo mim geformuleerd dat het tot nu toe mogelijk is gebleken voor verordeningen op dit terrein de benodigde uitvoeringsregelgevmg vast te stellen bij of krachtens amvb op grond van art. 24 WMS. Voor de uitvoering van REACH zou het weUicht ten dele mogelijk zijn geweest de grondslag in art. 24 WMS te gebmiken. Om hiema te bespreken redenen is van deze mogelijkheid echter geen gebmik gemaakt. Ten tweede biedt de mogelijkheid om bij lagere regehng bestaande hogere regelgeving buiten werking te stellen, slechts een tijdelijke oplossing, omdat definitieve intrekking of aanpassing van de hogere regelgeving noodzakelijk blijft, terwijl ook hiervoor eerst een wettelijke grondslag moet worden geschapen. In dit geval zouden bepaUngen van de WMS buiten werking moeten worden gesteld. Ten derde is wijziging van bestaande hogere regelgeving bij lagere regelgeving helemaal niet mogelijk. Dit was wel nodig, omdat de WMS namelijk ook andere onderwerpen regelde dan de onderwerpen die in REACH worden geregeld, mede ter uitvoering van verordeningen en implementatie vanrichtlijnendie naast REACH blijven bestaan. In sommige andere lidstaten en in de Europese regelgeving daarentegen bestaat niet een onwrikbare normenhiërarchie zoals Nederland die kent. Zo kan de Commissie eenrichtlijnof verordening van de Raad en het Europees Parlement wijzigen, indien de desbetreffende richtlijn of verordening die mogelijkheid biedt. Een lagere regeling kan dus een hogere regehng wijzigen. Ook kan een

(voor- en nahangprocedures), Kamerstukken II 2006/07, nr. 30 930, nrs. 1-3, met name het Verslag, Kamerstukken II2006/07, 30 930, nr. 6.

richtlijn bij verordening worden gewijzigd en andersom.''' Omdat veel onderwerpen reeds eerder nationaal geregeld zijn, op een hoger niveau van regelgeving dan bij versnelde implementatie de bedoeling is, houdt de normenhiërarchie een belangrijke beperking van het praktische nut van versnelde implementatie in. Nog onlangs heeft de Eerste Kamer zich opnieuw uitgesproken tegen de mogelijkheid van wijziging van een hogere bij een lagere regeling. De Eerste Kamer heeft op 21 maart 2006'^ met algemene stemmen de motie Jurgens aanvaard, waarin de Kamer haar zorg uitspreekt over het niveau waarop Europese regelgeving in Nederland wordt geïmplementeerd. Volgens de Minister van Justitie gebeurt dit namelijk in 87% van de gevallen bij amvb, hoofdzakelijk vanwege de noodzaak tot tijdige implementatie of uitvoering. Uit de hriefvan de Mmister van Justitie van 13 febmari 2007 kan worden afgeleid, dat zowel de Eerste Kamer als het kabinet het ongewenst achten dat daarbij in bepaalde gevaUen op amvb-niveau wordt afgeweken van wat op wetsniveau is geregeld. '^ Ten vierde kan versnelde implementatie bij lagere regeling voor een aantal onderwerpen afbreuk doen aan algemene regelingen die voor bepaalde onderwerpen op wetsniveau zijn getroffen, met name in hoofdstukken van de Wet milieubeheer (WM), de Algemene wet bestuursrecht (AWB), de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) en de Wet Economische delicten (WED). Ten vijfde is bij versnelde implementatie de herkomst van de regeling bepalend voor het niveau van regelgeving, in plaats van de aard van het te regelen onderwerp, zoals de Aanwijzingen voor de Regelgeving vereisen. Indien de regeling een Europese herkomst heeft, mag de uitvoerings- of implementatieregelgeving op een lager niveau worden vastgesteld dan voor regeling van hetzelfde onderwerp nodig zou zijn indien zij louter nationaal is geïnspireerd. Dit kan leiden tot onlogisch gestmctureerde regelgeving, zoals kan worden geïUustteerd met de reeds genoemde doorbreking van codificatie van speciale regelingen in de WM, AWB, WOB en WED. Bij de uitvoering van REACH lag het dus voor de hand de hoofdpunten van de regelgeving ter uitvoering van REACH een centtale plaats in de nationale stoffenregelgeving te geven, conform de Aanwijzingen voor de Regelgeving, inhoudende dat de hoofdlijnen van een regeling op wetsniveau moesten worden geregeld. REACH vormt het hart van de volledig herziene Europese regelgeving voor stoffen en is het Europese equivalent van de WMS waarin de hoofdzaken van het chemische stoffenbeleid tot de komst van REACH waren geregeld, dus ook op wetsniveau. Er bestond reeds lang de wens de bepalingen van de WMS over te hevelen naar de WM. Mede om die reden is afgezien van uitvoering van REACH op grond van art. 24 WMS en is gekozen voor een regeling op wetsniveau. Voor de vormgeving van de regeling ter uitvoering van REACH heeft titel 10.7 WM ter uitvoering van de EEG-verordening overbrenging van afvalstoffen (EVOA) model gestaan.

4. De 4 sporen-aanpak bij de uitvoering van REACH

'* Zie H.F.M.W. van Rijswick en E.M. Vogelezang-Stoute, de Kaderrichtlijn water en gewasbeschermingsmiddelen, onderzoek in opdracht van VROM, Centrum voor Omgevingsrecht UU en Centrum voor Milieurecht UvA, 2007, nog niet gepubliceerd. '^ Kamerstukken 12005/06,22.109, A. '* Kamerstukken 12006/07,30.800 VI, C.

10 Bij de uitvoering van REACH is, om de onder b. weergegeven redenen, niet gekozen voor de weg van versnelde implementatie.'' Een belangrijke, nog niet genoemde overweging voor de keuze van regeling bij wet boven versnelde implementatie, was voorts dat het inttoduceren van versnelde implementatie gepaard zou gaan met extta risico's op vertraging. Een poging versnelde implementatie te inttoduceren zou namelijk tot principiële discussies met de Tweede Kamer en de Eerste Kamer kunnen leiden, terwijl na de eventuele totstandkoming van de wettelijke delegatiegrondslag ook nog de uitvoeringsregelgeving zou moeten worden vastgesteld. Dezerisico-inschattingis juist gebleken, zoals de lotgevallen van het wetsvoorstel van de Minister van EZ iUustreren'* en ook blijkt uit de aanvaarding van de motie Jurgens door de Eerste Kamer. Om hetrisicovan niet-tijdige totstandkoming van de ter uitvoering van REACH benodigde regelgeving te minimaliseren, is niet alleen de reeds genoemde aanpak 'zeer vroegtijdig beginnen' gevolgd, maar is een innovatieve 4-sporen aanpak gevolgd. Er werd weliswaar vooral gebmik gemaakt van bestaande werkwijzen, maar nieuw aan deze aanpak was dat deze werkwijzen allemaal tegelijk werden toegepast Uit de bestudering van voorbeelden was gebleken dat geen van de eerder toegepaste werkwijzen op zichzelf voldoende was om de tijdige totstandkoming van de benodigde uitvoeringsregelgeving te waarborgen. De 4-sporen-aanpak bestaat uit de volgende sporen: 1. Zeer vroeg beginnen met de opstelling van de uitvoeringsregelgeving. 2. Het nationale parlement actief bettekken bij de totstandkommg van REACH. 3. Initiatieven nemen ter verbetering of verduidelijking van REACH. 4. Gebmik maken van creatieve wetgevingstechnieken. Het is voor de uitvoering van een verordening niet voldoende alleen de benodigde uitvoeringsregelgeving tijdig tot stand te brengen, waarop de 4-sporenaanpak is gericht. Daamaast moeten nog aUerlei feitelijke uitvoeringsmaattegelen worden genomen om ervoor te zorgen dat REACH in de praktijk wordt toegepast op de wijze die de Europese wetgever voor ogen heeft gestaan. Deze maattegelen blijven in dit artikel buiten beschouwing. In dit verband kan nog wel worden opgemerkt dat de vragen van de Tweede Kamer voor een belangrijk deel bettekking hadden op de feitelijke uitvoeringsmaattegelen (zie paragraaf 4.2). In het hiemavolgende worden de 4 sporen kort toegelicht. 4.1 Eerste spoor (vroegtijdige start) Ongeveer 3 jaar voor de verwachte datum van inwerkingtteding van REACH is begoimen met het opstellen en in procedure brengen van de benodigde uitvoeringsregelgeving.'' Omdat de inhoud van REACH nog aanmerkelijk kon veranderen, is creatief te werk gegaan om de noodzaak van aanpasshigen van het wetsvoorstel te beperken (vierde spoor). Dat dit zijn vmchten heeft afgeworpen, moge blijken uit het feit dat slechts één nota van wijziging bij de Tweede Kamer is ingediend voor enkele wijzigingen van ondergeschikt belang. Leidende gedachte daarbij was dat de inhoud van de verordening er voor de inhoud van de uitvoeringsregelgeving in beginsel niet toe doet. De verordening werkt rechtstreeks, de '^ Kamerstukken II2006/07,21 501-08, nr. 200, bijlage 3. '* Wijziging van de Electriciteitswet 1998 (... en enkele andere wetten) (Wet totstandkoming implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommunicatie), Kamerstukken II2003/04, 29 474, nrs. 13 en het advies van de Raad van State (Kamerstukken II 2003/03, 29 373, nr. 4). " Kamerstukken II2003/04, 22.112, nr. 316.

11 uitvoeringsregelgeving is aUeen faciliterend voor de goede werking ervan in Nederland en bestaat vooral uit standaardbepalingen. Bij de regeling van de bestuursrechtelijke handhaving en van de aanwijzing van de bevoegde nationale instantie kan met een algemene verwijzing naar REACH worden volstaan. AUeen voor de sttafrechtelijke handhaving was een exacte verwijzing naar afzonderlijke bepalingen van REACH nodig (zie paragraaf 5). Doordat vroegtijdig met de opsteUing van de uitvoeringsregelgeving werd gestart, was het mogelijk regelmatig met het bedrijfsleven over het wetsvoorstel te overleggen. De milieuorganisaties verkozen niet aan dit overleg deel te nemen, maar achteraf via de politiek invloe^üit te oefenen. Pas na indiening van het wetsvoorstel is in opdracht van de Stichting Natuur én Milieu onderzoek verricht naar de wijze waarop Nederland REACH heeft geïihplemenfèerd.^*' Hierdooï kon in de memorie van toelichting bij de Uitvoeringswet niet meer iflhoudelijk óp de kritiekpunten uit het rapport worden ingegaan, behalve voor zover de vragen,,Van de Tweede Kamer bij de behandeling van het wetsvoorstel daartoe aanleiding gayèn. Deze vroegtijdige start was er op gericht het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen zo kort mpgelijk na de totstandkoming van het gemeenschappelijk standpunt van de Raad en stemtping pas te laten plaatsvinden op basis van de definitieve tekst van de verordening.'^' Al eerder was de Raad van State om advies gevraagd. Deze planning kon worden gerealiseerd. s

4.2 Tweede spoor (betrokkenheid van de Tweede Kamer bij REACH) Versterking van de bettokkenheid van de Tweede Kamer bij de totstandkoming en uitvoering van REACH was een belangrijk uitgangspunt.^^ De Tweede Kamer is veelvuldig over REACH geïnformeerd.^^ De verantwoordelijke bewindslieden plaatsten bij de bettokkenheid van de Tweede Kamer bij de uitvoeringsregelgeving "wel de kanttekening dat ervoor dient te worden gewaakt dat tijdens de implementatie nog discussie plaatsvindt over de inhoud van de Europese.regelgeving omdat voor de Nederlandse wetgever, zowel de regering als het parlement, riu eenmaal de harde Europese eis geldt dat de implementatieregelgeving tijdig tot stand komt. Juist daarom zullen wij de Tweede Kamer ook, zoals in de brief aangegeven, inhoudelijk bij de totstandkoming van de REACH-verordening betrekken."}^ Deze voorwaarde was als een medaille met twee kanten: aan de ene kant moest zij worden gesteld om verttaging van de benodigde uitvoeringsregelgeving te voorkomen, aan de andere kant was zij bedoeld om de bettokkenheid van de Tweede Kamer bij de totstandkoming van REACH te versterken. De Tweede Kamer heeft zich de voorgestelde aanpak goed eigen gemaakt. Inhoudelijke discussies over REACH vonden plaats naar aanleiding van de informatieve brieven van de bettokken bewindslieden en vonden niet plaats tijdens de behandeling van de Uitvoeringswet REACH. De discussies bij de behandeling van het wetsvoorstel beperkten zich tot de uitvoeringsaspecten van REACH in brede zin. De vragen van de Tweede Kamer tijdens de behandeling van het wetsvoorstel hadden vooral bettekking op deze niet-juridische aspecten van de uitvoering van REACH. Het ging daarbij om vragen als: Zijn de bettokken bedrijven ^° Zie voetnoot 8. ^' Kamerstukken 2004-2005,21 501-08, nr. 200 (bijlage 3). ^^ Kamerstukken II2006/07,21 501-08, nr. 200. Bijlage 3 bij de brief waarin dit is verwoord, heeft bij de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer nauwelijks aandacht gekregen. ^^ Een overzicht van de voomaamste momenten van verstrekking aan de Tweede Kamer van informatie over REACH is opgenomen als bijlage bij de memorie van antwoord, Kamerstukken 12006/07, 30 600, lu:. C. ^^ Kamerstukken II2006/07, 21 501-08, nr. 200.

12 voldoende voorbereid op de komst van REACH? Krijgen zij daarbij voldoende ondersteuning van de overheid? Zijn de uitvoeringsinstanties op hun taak berekend? Is de uitvoeringscapaciteit toereUcend? Op deze uitvoeringsaspecten gaan wij in deze bijdrage niet in, maar voor de beantwoording van die vragen verwijzen wij naar de Nota naar aanleiding van het verslag.^^ In tegenstelling tot de Tweede Kamer, had de Eerste Kamer tijdens de behandeling van de Uitvoeringswet REACH wel de behoefte vooral op de inhoud van REACH in te gaan.^^ Uit onderzoek van de Universiteit van Leiden (zie literatuuroverzicht) is gebleken dat het loskoppelen van inhoudelijke discussies over Europese regelgeving van het uitvoerings- of implementatiettaject, een belangrijke bijdrage kan leveren aan de vlotte behandeling door het nationale parlement van de voor uitvoering of implementatie benodigde regelgeving. 4.3 Derde spoor (verbetering of verduideUjking van REACH) Naar aanleiding van de ervaringen die tijdens de opstelling van de uitvoeringsregelgeving werden opgedaan, heeft Nederland initiatieven genomen ter verbetering of verduidelijking van REACH. Immers, de rechtstreekse toepasselijkheid van de verordening noopte ertoe maximale duidelijkheid van de verordeningtekst na te stteven. Nederland heeft initiatieven genomen ter verbetering van de sttafrechtelijke handhaving van REACH en heeft aandacht gevraagd voor de wijze waarop de contacten tussen de lidstaat en de nationale bevoegde instantie met het Agentschap verlopen en wederzijds informatie wordt versttekt. In paragraaf 9 wordt hierop dieper ingegaan. Een ander voorbeeld van een dergelijk initiatief was het intensief gebmik maken van de juristen-linguïsten-overleggen, waarbij onder meer een tekstvoorstel is ingediend ter verbetering van art. 5 REACH. Bij de voorbereiding van de sttafbaarstelling van REACH kwam namelijk aan het licht dat in deze cmciale bepaling het tegenovergestelde stond van wat ermee werd bedoeld.^' Bij de uitvoering van REACH bleek voorts dat bijlage XVII van REACH problemen oplevert, doordat deze bijlage zonder wijzigingen uitrichtlijn76/769/EEG is overgenomen. Teneinde de bepalingen van dierichtlijneenduidig en handhaafbaar te maken, heeft Nederland destijds bij de implementatie ervan aanvullende nationale bepalingen vastgesteld. Indien de richtlijntekst ongewijzigd wordt omgezet in een rechtstreeks toepasselijk voorschrift van REACH, moeten deze nationale bepalingen worden ingettokken. REACH gaat namelijk uit van een directe, uniforme toepassing in alle lidstaten, waarbij voor aanvullende nationale regelgeving in beginsel geen plaats meer is. De nationale implementatiebepalingen kunnen ^^ Kamerstukken 2006/07, 30.600, nr. 6. ^* Wij wijzen er graag op dat de Eerste Kamer een voortreffelijke website heeft (Europoort), waarop het Europees Bureau van de Eerste Kamer alle achterliggende stukken over REACH goed toegankelijk heeft gemaakt. De tekst luidde aanvankelijk: "Behoudens de artikelen 6, 7, 21 en 23 mogen stoffen als zodanig en stoffen in preparaten of in voorwerpen die, in de gevallen waarin dit vereist is, overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van deze titel zijn geregistreerd, niet in de Gemeenschap worden vervaardigd of in de handel gebracht." en is gewijzigd in: "Onverminderd de artikelen 6, 7, 21 en 23 mogen stoffen als zodanig en stoffen in preparaten of in voorwerpen niet in de Gemeenschap worden vervaardigd of in de handel worden gebracht, tenzij deze, in de gevallen waarin dit vereisi is overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van deze titel, zijn geregistreerd."

13 echter nog niet worden gemist, voordat bijlage XVII zelf op aUe punten een sluitende regelmg geeft. Nederland heeft dit pimt expliciet bij de REACH-onderhandelingen aangekaart, waarbij de Commissie aanvankelijk de wetgevingskwaliteit niet de hoogste prioriteit gaf en bijlage XVII vooralsnog niet wenste aan te passen. De gang van zaken illustteert dat een wetgevingskwaliteitstoets op Europees niveau geen overbodige luxe is.^* Uiteindelijk is een oplossing gevonden door bijlage XVII pas per 1 juni 2009 in werking te latentteden,zodat in de tussenliggende periode via de comitologieprocedure de noodzakelijke aanpassingen van bijlage XVII kunnen worden gerealiseerd. ' 4.4 Vierde spoor (wetgevingstechniek) In verband met de lengte van dit artikel wordt kortheidshalve alleen ingegaan op de techniek die is toegepast om te voorkomen dat eventuele wijzigingen in de tekst van REACH tot wijzigingen van het wetsvoorstel aanleiding zouden geven. Dit speelde bijvoorbeeld bij de sttafbaarstelling in artikel 9.3.3 WM, waarin de nummers van de bepalingen uit REACH zijn opgenomen. Deze nummering kon nog wijzigen; ook in de fase van vertaling en officiële bekendmaking van REACH zijn redactionele veranderingen en vemummeringen niet uitgesloten. Daarom is in het wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen dat de Minister van VROM na de totstandkoming van de wet, maar vóór de bekendmaking ervan in het Staatsblad, de noodzakelijke technische wijzigingen aanbrengt, zoals het in overeenstemming brengen van de wet met de defmitieve nummering van REACH (artikel XI van het wetsvoorstel). 5. De Uitvoeringswet REACH De gevolgde 4-sporen aanpak heeft uiteindelijk geleid tot een tijdige en, naar het zich nu laat aanzien, succesvolle uitvoering van REACH in de vorm van de Uitvoeringswet EGverordening registtatie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) (hiema: Uitvoeringswet REACH). Hiermee krijgt hoofdstuk 9 WM, getiteld 'stoffen, preparaten en genetisch gemodificeerde organismen' eindelijk invulling, na vele jaren van discussie en zelfs een proeve van wetgeving die reeds in 2002 aan de Tweede Kamer is gezonden. ^° De Uitvoeringswet REACH voorziet in de invoering van de nieuwe titels 9.2 en 9.3 in de WM. Titel 9.3 is alleen gewijd aan de uitvoering van REACH (vergelijk titel 10.7 WM voor de uitvoering van EVOA). Artikel 9.3.1 WM voorziet in de mogelijkheid nadere regelgeving ter uitvoering van REACH vast te stellen bij of krachtens amvb. Deze mogelijkheid tot regelgeving mag niet worden benut voor de regeling van andere onderwerpen dan de strikte uitvoering van REACH of op REACH gebaseerde regelgeving. Voorts moeten de Aanwijzingen voor de Regelgeving in acht worden genomen, waardoor niet willekeurig welk onderwerp bij of krachtens amvb mag worden geregeld. Art. 9.3.1 WM moet derhalve niet als een mogelijkheid tot versnelde implementatie worden gezien.

^' Zie voor een kritische beschouwing over de kwaliteit van de Europese milieuregelgeving: L. Kramer, Better regulation for the EC environment, on the quality of EC environmental legislation, MenR 2007, p. 70-74. ^' Kamerstukken 12006/07, 30.600, blz. 19. ^° Kamerstukken U 2001/02, VROM 020585.

14 Als nationale bevoegde instantie ter uitvoering van REACH is in art. 9.3.2 WM de Minister van VROM aangewezen. De door de nationale bevoegde instantie te verrichten taken betteffen uitsluitend feitelijke werkzaamheden,^' omdat in REACH aan de bevoegde instantie geen taken zijn opgedragen die het nemen van besluiten met rechtsgevolg in de zin van de AWB noodzakelijk maken. Veel van de taken van de nationale bevoegde instantie zullen onder verantwoordelijkheid van de Minister van VROM door het RIVM worden verricht. Voor deze taken heeft de Minister van VROM bij het RIVM recentelijk een Bureau REACH ingesteld.''^ Besluiten met rechtsgevolg worden alleen genomen door het Agentschap. Bijgevolg is ook de rechtsbescherming tegen deze besluiten op Eiyopees niveau geregeld.^^ Artikel 9.3.3. regelt de sttafrechtelijke handhaving. Hierop wordt ingegaan in paragraaf 6. Het integratiekader dat titel 9.3 voor de uitvoering van REACH vormt, is doorbroken voor zover het onderwerpen betteft die zijn 'geharmoniseerd' in andere hoofdstukken van de WM of in andere wetten, zoals de WED en de AWB. Dit geldt voor onderwerpen als het toezicht op de naleving en de bestuursrechtelijke en sttafrechtelijke handhaving van REACH. Bij de uitvoering van REACH is bij deze systematiek aangesloten. De zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van REACH is in art. 18.2b WM eveneens aan de Minister van VROM opgedragen. Hierbij handelt de Minister van VROM echter niet als de nationale bevoegde instantie die ingevolge REACH door de lidstaten moet worden aangewezen. De bestuursrechtelijke handhavende taken zijn aan de lidstaten als zodanig opgedragen en die bepalen zelf wie zij hiermee binnen de interne nationale rechtsorde belasten. In art. 18.7 WM wordt de Minister van VROM de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang verleend, hetgeen ingevolge de AWB de bevoegdheid tot oplegging van een dwangsom meebrengt. De Minister van VROM wijst krachtens art. 18.4 WM ook de toezichthoudende ambtenaren aan. In de Uitvoeringswet REACH wordt de WMS ingettokken. Bepalingen van de WMS die na de inwerkingttedmg van REACH kunnen of moeten worden gehandhaafd, worden overgeheveld naar de WM. Zij zijn opgenomen in titel 9.2 WM, waarin alle bepaUngen inzake chemische stoffen zijn opgenomen die niet sttekken ter uitvoering van REACH. De overgehevelde bepalingen sttekken grotendeels ter uitvoering van verordeningen, onderscheidenlijk implementatie vanrichtlijnen,die naast REACH zullen blijven bestaan. Deze bepalingen bevatten voorts, zij het in beperkte mate, aanvullend nationaal recht, voor zover dat ingevolge REACH is toegestaan, alsmede puur nationaal recht met bettekking tot onderwerpen die niet op Europees niveau zijn geregeld. De mogelijkheid dat de lidstaten ten aanzien van onderwerpen die in REACH geregeld zijn verdergaande of aanvullende regelgeving vaststellen, is overigens uiterst beperkt en betteft alleen enkele in REACH uitdrukkelijk genoemde situaties. Met name in gevallen waarin ter beschenning van de gezondheid van de mens of milieu onmiddellijk optteden absoluut noodzakelijk is, kunnen passende voorlopige maattegelen worden genomen. Dergelijke regelgeving moet worden gesteld op grond van bepalingen van titel 9.2 WM en kan niet worden gebaseerd op art. 9.3.1, ^' Zie het overzicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, hoofdstuk 4. ^^ Stert. 2007, nr. 68. ^' Een bedrijf dat individueel en rechtstreeks wordt geraakt door een besluit van het Agentschap kan eerst binnen het Agentschap een inteme herzieningsprocedure volgen bij de Kamer van Beroep en vervolgens beroep instellen bij het Gerecht van Eerste Aanleg en hoger beroep bij het Hof van Justitie van de EG (art. 230 van het EG-Verdrag). L. Vogelezang gaat in haar eerder genoemde rapport voor de Stichting Natuur en Milieu uitgebreider op de onderwerpen rechtsbescherming en inspraak in.

15 aangezien het geen regelgeving betteft die noodzakelijk is voor de uitvoering van REACH. De omstandigheid dat REACH dergelijke regelgeving toestaat, houdt geen verplichting tot vaststeUing in. Dat de mogelijkheid van verdergaande of aanvullende nationale regelgeving in REACH zeer beperkt is gehouden, is logisch, aangezien REACH met name gericht is op de totstandkoming van één inteme markt voor chemische stoffen en het dan uiteraard niet voor de hand ligt dat wordt toegestaan dat lidstaten handelsbelemmerende maattegelen nemen. Voor de uitvoeringsregelingen die bij of krachtens de WMS zijn vastgesteld, geldt hetzelfde als voor de WMS. Deels worden zij ingettokken, deels krijgen zij, bij handhaving ervan, een nieuwe wettelijke grondslag in de WM. Voor zover daarvoor regelgeving is vereist, is aldus de goede uitvoering van REACH in Nederland verzekerd. 6. Strafrechtelijke handhaving van REACH In deze paragraaf wordt uitgebreider ingegaan op een specifiek aspect van de uitvoering van REACH, namelijk de sttafbaarstelling van overtredingen van REACH. De complicaties die opttaden bij de regeling van de strafbaarstelling, illustteren de succesvolle werking van de vier-sporen aanpak en ondersttepen het feit dat het geen sinecure is tijdig te voorzien in de vaststelling van regelgeving die ter uitvoering van verordeningen nodig is. Zij waren de directe aanleiding om diepgaander en principiëler na te denken over de vaststelling van de uitvoeringsregelgeving. Het is ook interessant om bij de bepalingen van REACH die met de handhaving verband houden uitgebreider stil te staan, omdat REACH een voorbeeld is van de toenemende bemoeienis van de Europese wetgever met toezicht en handhaving, onderwerpen die tot het ttaditionele nationale domein van de lidstaten behoren. Deze bemoeienis neemt vooralsnog de vorm aan van informatieverplichtingen en minimale eisen aan de kwaliteit van toezicht en handhaving door de lidstaten. In art. 125 van REACH worden de lidstaten verplicht zorg te dragen voor officiële conttoles en andere op de situatie afgestemde handhavingsactiviteiten met het oog op de naleving van REACH. Volgens art. 126 van REACH moeten de hdstaten sancties vaststellen op schendingen van de verordening en moeten zij alle nodige maattegelen nemen om ervoor te zorgen dat die sancties worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en ontmoedigend zijn. Hiermee wordt vooral op de strafrechtelijke handhaving gedoeld, omdat de bestuursrechtelijke handhaving niet zozeer strafbaarstelling tot doel heeft, maar direct de nakoming van de desbetteffende REACH-verplichtmg. Art. 126 REACH verplicht de lidstaten tevens de Commissie op de hoogte stellen van de sanctiebepalingen die zij hebben vastgesteld. De relaties tussen de lidstaten onderling en tussen de nationale bevoegde instanties en de verantwoordelijke Europese instanties, in dit geval het Agentschap, zullen intensiever worden dan zij met betrekking tot chemische stoffen tot dusverre waren. De lidstaten moeten ook handhavend optteden in de relatie tussen bedrijven en het Agentschap. Het Agentschap zal hen moeten informeren over hetgeen in die relatie is voorgevaUen, want zij is voor het toezicht op de naleving en de handhaving van REACH afhankelijk van de lidstaten. Het ligt in de lijn der verwachting dat het Agentschap conttole- en handhavingsverzoeken aan de nationale bevoegde instanties zal doen. In beginsel zijn de nationale bevoegde instanties niet

16 gehouden aan verzoeken van het Agentschap gehoor te geven. Het Agentschap heeft immers geen rechtsmacht in de lidstaten en in de verordening is geen verplichting opgenomen voor de lidstaten om aan zodanige verzoeken van het Agentschap gehoor te geven. Maar zij zullen deze wensen ook niet geheel naast zich neer kunnen leggen. Het Agentschap kan een klacht indienen bij de Commissie indien het van mening is dat een lidstaat in strijd met art. 126 REACH geen passende sancties oplegt. In die bepaling staat immers niet alleen dat de lidstaten de sancties vaststellen die van toepassing zijn op schendingen van de verordening, maar ook dat zij alle nodige maattegelen nemen om ervoor te zorgen dat die sancties worden toegepast. Naar aanleiding van een klacht kan de Commissie besluiten tegen de bettokken lidstaat een inbreukprocedure te starten. Zij kan zich hierbij mede baseren op de 5-jaarlijkse verslagen over de werking van de verordening, die de lidstaten volgens art. 127 REACH aan het Agentschap moeten toesturen. In deze verslagen moeten de resultaten van de officiële inspecties, het uitgevoerde toezicht, de vastgestelde sancties en de overige genomen handhavingsmaattegelen worden weergegeven. De vraagstukken die in de verslagen moeten worden behandeld, worden overeengekomen door het Fonmi. Het Forum, een onderdeel van het Agentschap, is een netwerk van instanties van lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van REACH. Het Agentschap biedt daarmee de lidstaten een gelegenheid informatie uit te wisselen en hun activiteiten voor de handhaving van de stoffenwetgeving te coördineren. Het Fomm heeft een adviserende taak over de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de artikelen van REACH en biedt een platform voor lidstaten en de Europese Commissie om informatie en ervaringen over handhaving te delen. In onderling overleg kunnen de lidstaten een zekere mate van afstemming van handhavingsactiviteiten bereiken, weUce onder meer bettekking kan hebben op de hoogte van op te leggen sancties. De strafbaarstelling van overttedingen van bepalingen van REACH is in Nederland bij wet geregeld in artikel 9.3.3. WM. In art. 9.3.3 WM is, als aanknopingspunt voor de stafrechtelijke handhaving via de WED, een verbod opgenomen om de in dat artikel genoemde bepalingen van REACH te overtreden. De sttaffen op overtreding van dit verbod zijn, zoals gebmikelijk in de milieuregelgeving, in de WED gesteld. In art. 9.3.3 WM komen twee reeksen REACH-bepalingen voor. Het verschil tussen deze reeksen is dat de ene reeks bepalingen in de zware sttafcategorie van de WED valt en de andere reeks in de lichte. Opmerkelijk is dat sttafbaarstelling volgens de Grondwet bij wet moet worden geregeld, maar dat in de WED ook wordt verwezen naar wettelijke bepalingen die alleen maar een delegatiegrondslag bieden voor de vaststelling van uitvoeringsregelgeving, zoals het eerder genoemde art. 24 WMS. In de WED is overttedmg van regels krachtens art. 24 WMS sttafbaar gesteld. Het zou daarom - zoals eerder is opgemerkt - op zichzelf ook mogelijk zijn geweest de sttafbaarstelling van overtteding van REACH-bepalingen te regelen, door het in art. 9.3.3 WM gestelde verbod op te nemen in een amvb krachtens art. 24 WMS. Om de in het voorgaande weergegeven redenen is echter voor regeling op wetsniveau gekozen. In dit verband is het van belang nog een kanttekening te maken bij de systematiek van de WED, welke wet nauwelijks rekening houdt met het 'instmment' Europese verordening. Het zou namelijk veel logischer zijn in de WED zelf te verwijzen naar de bepalingen van REACH die sttafirechtelijk kunnen worden gehandhaafd. De verplichtingen ingevolge REACH gelden op grond van het EG-Verdrag immers rechtstteeks. Ook zonder dat op nationaal niveau een verbod wordt gesteld, zoals nu is opgenomen in art. 9.3.3 WM, is het al verboden die verplichtingen te overtreden. Dat hoeft dus niet nog eens in art. 9.3.3 WM te worden bepaald.

17 Voor de tenlastelegging is het niet nodig dat in de nationale regelgeving een verbod wordt gesteld, omdat ook direct overtteding van rechtstteeks werkende Europese verpHchtingen ten laste kan worden gelegd. Het is daarom een vreemde U-bocht dat in het Nederlandse recht eerst een verbod m art. 9.3.3 WM wordt gesteld en dat in de WED vervolgens de overtteding van het nationale verbod sttafbaar wordt gesteld. Een directe verwijzing naar een Europese verordening in de WED past echter niet in de huidige systematiek van deze wet en heeft in het verleden, bijvoorbeeld bij de uitvoering van EVOA, ook niet plaatsgevonden. Art. 9.3.3 WM komt aldus bijna neer op het volgens de jurispmdentie van het HvJ EG verboden overschrijven van verordeningsbepalingen in de nationale regelgeving. Het is echter niet de bedoeling van art. 9.3.3 bepalingen van REACH over te schrijven. Met het verbod is niet meer beoogd dan het bieden van een haakje om de sttafbaarstelling in de WED aan op te hangen. Het is dus een onderdeel van de sttafbaarstelling en niet bedoeld als normstelling. De rechter heeft hiermee tot dusverre geen problemen gehad. Een praktisch probleem bij de regeling van sttafbaarstelling van verordeningsbepalingen op wetsniveau is dat in de wet moet worden verwezen naar de afzonderlijke bepalingen van de verordening die sttafrechtelijk handhaafbaar zijn. Bij het opstellen van het wetsvoorstel waren de nummers van die bepalingen echter nog niet bekend. Omdat na de aanvaarding van een wetsvoorstel door de Tweede Kamer daarin geen wijzigingen meer kunnen worden aangebracht, zou met de stemming moeten worden gewacht tot de officiële publicatie in het PbEU. De uitvoeringstermijn voor REACH was echter te kort om het wetsvoorstel dan nog in de Eerste Kamer te kunnen behandelen. Ter voorkoming van een dergelijke situatie is in het wetsvoorstel art. XI opgenomen, dat de Minister van VROM de bevoegdheid geeft na de totstandkoming van de wet maar vóór de bekendmaking ervan in het Staatsblad, verwijzingen naar REACH-bepalingen in overeenstemming te brengen met de defmitieve nummering van REACH. Hierdoor werd het mogelijk dat de Tweede Kamer over de Uitvoeringswet REACH kon stemmen, voordat de defmitieve nummering van de bepalingen van REACH bekend was. Omdat op Europees niveau geen volsttekte zekerheid kon worden verkregen weUce bepalingen van REACH sttafrechtelijk gehandhaafd moeten kunnen worden, is in art. 9.3.3 WM de mogelijkheid voorzien dat bij amvb, voomitiopend op de daarvoor benodigde wetswijziging, andere REACH-bepalingen dan de in art. 9.3.3 reeds genoemde worden aangewezen, die eveneens sttafrechtelijk gehandhaafd kunnen worden. Overttedingen van die bepalingen vaUen in de lichte sttafcategorie van de WED. REACH gaf nog aanleiding tot extta problemen bij de sttafbaarstelling van overttedingen van verordeningsbepalingen. REACH volstaat namelijk met een standaardbepaling, waarin de lidstaten opdracht wordt gegeven de sttafbaarstelling te regelen. Bij het opstellen van het wetsvoorstel bleek evenwel nergens uit welke bepalingen van REACH voor sttafrechtelijke handhaving in aanmerking dienden te komen. In veel gevallen was bijvoorbeeld onduidelijk of een bepaling een norm bevat, tot wie deze norm zich richt en of zij sttafrechtelijk gehandhaafd moet kunnen worden dan wel alleen in civiekechtelijke procedures tussen bedrijven een rol speelt (bijvoorbeeld het versttekken van informatie of het delen in de kosten van onderzoek). Ook rees bijvoorbeeld de vraag of een aanvullend verbod zou mogen worden gesteld, waarin het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie verboden wordt, nu een dergelijk verbod niet in REACH zelf is opgenomen. Ter illusttatie kan de registtatieverplichting ingevolge art. 5 REACH worden genoemd. Is sttafbaarstelling nodig? Is deze verplichting als een norm bedoeld? Kan worden volstaan met sttafrechtelijke handhaving van de verplichting om een stof zonder voorafgaande registtatie op de markt te brengen? Moet alleen overtteding van de registtatieverplichting zelf sttafbaar worden gesteld,

18 of ook overtreding van de bepaling waarin wordt geregeld weUce informatie bij de registtatie dient te worden versttekt? Hier kwam nog bij dat de formulering van sommige REACH-bepaUngen als sttafrechtelijk handhaafbare norm, niet voldoet aan de hoge Nederlandse maatstaven die aan de formulering van een dergelijke norm worden gesteld. Aanpassing van deze bepalingen zodat de formulering ook aan de Nederlandse maatstaven voor sttafrechtelijk handhaafbare bepalingen voldoet, was echter geen haalbare kaart, omdat de REACH onderhandelingen zich vooral op de inhoudrichtten.Herformulering van de verplichtingen in de nationale regelgeving was ook geen optie omdat dit volgens de jurispmdentie van het Hof van Justitie verwarring zaait omttent de wettelijke (direct werkende, Europese) grondslag van de verplichting en derhalve niet is toegestaan. De kwaliteit van de communautaire regelgeving is binnen bepaalde grenzen duidelijk minder belangrijk dan consensus over de regelgeving.'''* Nederland heeft naar aanleiding van deze ervaringen bij de voorbereiding van de bepaUngen waarin de sttafbaarstelling wordt geregeld, de gettoffen nationale regeling voorgelegd aan de Commissie en de andere lidstaten, met als doel het verkrijgen van zekerheid over de juiste keuze van de sttafrechtelijk te handhaven bepalingen, het delen van de uitgangspunten waarop de sttafrechtelijke handhaving is gebaseerd en het bevorderen van uniformiteit ten aanzien van de hoogte van op te leggen sttaffen. De keuze van bepalingen is door de Commissie en de andere lidstaten integraal overgenomen. Ofdit betekent dat de sttafrechtelijke handhaving in de listaten volgens dezelfde uitgangspimten en aan de hand van dezelfde maatstaven zal plaatsvinden, moet in de uitvoeringspraktijk nog blijken. 7. Conclusies Bij de opstelling van de benodigde regelgeving ter uitvoering van REACH is uitgebreid onderzocht op welke wijze de risico's van niet-tijdige totstandkoming van deze regelgeving zouden kunnen worden geminimaliseerd. Nadat aanvankelijk vooral aan versnelde implementatie werd gedacht, bleek uit de bestudering van enkele eerdere regelingen waarin versnelde implementatie mogelijk werd gemaakt dat de slaagkans hiervan gering was, met alle risico's van dien voor de tijdige uitvoering van REACH. Bovendien bleek versnelde implementatie hettteffenvan regelgeving op wetsniveau niet overbodig te maken. Uiteindelijk is ervoor gekozen de uitvoering van REACH op wetsniveau te regelen en in de zogenaamde 4-sporen-aanpak verschillende bestaande werkwijzen tegelijkertijd toe te passen. Een belangrijk uitgangspunt hierbij was dat inhoudelijke discussies over REACH moesten worden losgekoppeld van de vaststelling van de uitvoeringsregelgeving. Dergelijke discussies zijn immers vaak een bron van verttaging. Door de Tweede Kamer veelvuldig over REACH te informeren, kon worden voorkomen dat de uitvoering van REACH bij de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer met inhoudelijke discussies over REACH werd belast. Door de vroege start met de uitvoering kon Nederland op een aantal punten bovendien met succes voorstellen ter verbetering of verduidelijking van REACH doen. De vroege start maakte het ook mogelijk alle actoren in het proces van de totstandkoming van de Uitvoeringswet REACH te bettekken en voldoende tijd te geven hun inbreng te leveren. Deze aanpak kan echter niet zonder meer bij de implementatie vanrichtlijnenworden gevolgd. In tegenstelling tot rechtstteeks toepasselijke verordeningen, waarbij de precieze ^""Zie ook het reeds genoemde artikel van L. Kramer, Better regulation for the EC environment, on the quality of EC environmental legislation, MenR2007, p. 70-74.

19 inhoud en redactie minder belangrijk is voor de uitvoeringsregelgeving, is de inhoud en de precieze redactie van eenrichtlijnvoor de implementatieregelgeving zeer belangrijk. Hiervoor kan wel een vergelijkbare aanpak worden ontwikkeld. Het is dan vooral van belang dat in een vroeg stadium van de totstandkoming van eenrichtlijnevenmele problemen in de implementatiefase worden onderkend, hetgeen momenteel een kwetsbaar punt van de Nederlandse voorbereiding in Europese onderhandelingen overrichtlijnenis, doordat deze vooral op de inhoudelijke aspecten daarvan is gericht. Met de opstelling van de implementatieregelgeving kan, anders dan bij de uitvoering van verordeningen, bovendien pas worden gestart indien de tekst van derichtlijnmin of meer vaststaat.

20

Literatuur Voor de opstelling van het wetsvoorstel Uitvoeringswet REACH zijn de volgende voorbeelden onderzocht: - Art. 21.6 WM; Wijziging van de Wet milieubeheer (toevoeging van bepalingen over intemationale zaken), Kamerstukken II1997/98, 25 991, nrs. 1-3; Wijziging van de Electriciteitswet 1998 (... en enkele andere wetten) (Wet totstandkoming implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommunicatie), Kamerstukken II2003/04,29 474, nrs. 1-3 en het advies van de Raad van State (Kamerstukken II2003/04,29 474, nrs. 4) en de reactie van de Tweede Kamer; kabinetsstandpunt inzake versnelde implementatie (Brief van de Minister van Justitie van 27 juli 2004 aan de voorzitter van de Eerste Kamer, Kamerstukken 12004/05, 29 200, VI, F. Dit is een gewijzigde versie van een eerder kabinetsstandpunt, Kamerstukken II1998/99, 26 200, VI, nr. 65) en het advies van de Raad van State (8 april 2004, No. W03.04.0024/1) en de reactie van de Eerste Kamer; hoofdstuk 8 van de Aanwijzingen voor de regelgeving; praktijkvoorschrifien voor ontwerpers van regelgeving van de rijksoverheid, Den Haag, 2004, SDU Uitgevers BV, ISBN 90 5409 455 9). Van deze voorbeelden was het wetsvoorstel van de Minister van EZ de grootste inspiratiebron. Na de opstelling van het wetsvoorstel verscheen nog de volgende literatuur, waaraan het wetsvoorstel is getoetst: Kabinetsstandpunt 'Nederland in Europa - Europa in Nederland'; Advies van de Raad van State over de gevolgen van de Europese Unie voor de Nederlandse staatsmstellingen, 15 september 2005, en nader rapport van 12 oktober 2005, Kamerstukken II29 993, nr. 22; Eindrapport van de Gemengde Commissie 'Sturing EU-aangelegenheden', Den Haag, 7 juni 2005; Raad voor het openbaar bestuur, Nationale coördinatie van EU-beleid: een politiek en proactief proces, Den Haag, december 2004.A. Schout, Van event- naar issue-coördinatie; European Institute of Public Administration, Een subsidiair altematief voor de Nederlandse EU-coördinatie, Voorstudie in opdracht van de Raad voor het openbaar bestuur, Maastricht, december 2004; Nederland en de totstandkoming van EU-milieurichtlijnen, Clingendael European Sutdies Programme (CESP), Den Haag, 2005; W. Voermans en B. Steunenberg, Implementatietechnieken in Europese lidstaten. Universiteit van Leiden, 1 juli 2005, bij brief van de Minister van Justitie van 14 november 2005 aangeboden aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II, 21 109, nr. 159. Van deze literatuur is met name het rapport van de Universiteit van Leiden van belang. In dit rapport wordt een overzicht gegeven van de wijze waarop enkele andere lidstaten zich bezighouden met de voorbereiding en uitvoering/implementatie van communautaire regelgeving.

REACH komt, de WMS gaat' De uitvoering van REACH in Nederland H.E. Woldendorp, A. Swart-Bodrij, J.K. Kwisthout*

Op 1 juni 2007 is na een lange voorbereidingsprocedure de Europese verordening inzake Registratie, Evaluatie, beperkende maatregelen en Autorisatie van CHemische stoffen (REACH)^ van kracht geworden. Hoewel een Europese verordening volgens art. 249 EG-Verdrag uit zichzelf doorwerkt in de nationale rechtsorde, is de goede werking ervan afhankelijk van uitvoeringsmaatregelen op nationaal niveau. Deze maatregelen bestaan deels uit uitvoeringsregelgeving, deels uit andere uitvoeringsmaatregelen. In Nederiand waren deze maatregelen gebundeld in het Programma Invoering REACH. Dit programma is het onderwerp van de onderhavige bijdrage aan het themanummer. Voor een inhoudelijke bespreking van REACH verwijzen vnj naar de bijdrage van Donkers in dit nummer.

wetsvoorstel voor de Uitvoeringswet REACH is in opdracht van de Stichting Natuur en Milieu onderzoek verricht naar de wijze waarop Nederland REACH heeft geïmplementeerd.'' Hierdoor kon in de memorie van toelichting bij de Uitvoeringswet niet meer inhoudelijk op de kritiekpunten uit het rapport worden ingegaan, behalve voor zover de vragen van de Tweede Kamer bij de behandeling van het wetsvoorstel daartoe aanleiding gaven.

1. Inleiding Nadat de Raad in december 2005 over REACH een politiek akkoord had bereikt, is het Programma Invoering REACH van start gegaan, teneinde de uitvoering van REACH voor te bereiden en de introductie hiervan in de Nederlandse praktijk te faciliteren.' De voorbereiding van de uitvoeringsregelgeving was al in 2004 gestart en is nadien als deelproject in het beleidsprogramma geïntegreerd om een goede afstemming met andere uitvoeringsactiviteiten te waarborgen.

2.1 Algemeen De regelgeving ter uitvoering van REACH is opgenomen in de Uitvoeringswet EG-verordening registratie, evaluatie en

Het Programma Invoering REACH bestond uit zes deelprojecten: 1. vaststelling van de uitvoeringsregelgeving; 2. voorlichting aan en door het bedrijfsleven; 3. oprichting van een Nationale Helpdesk REACH; 4. organisatie van de handhaving van REACH; 5. het identificeren van de consequenties van REACH voor vergunningverleners; 6. de inrichting van een nationale uitvoeringsorganisatie voor REACH. Vanwege de sectoroverstijgende gevolgen van REACH voor het Nederlandse bedrijfsleven, is in het Programma Invoering REACH interdepartementaal samengewerkt door de ministeries van VROM, Economische Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Volksgezondheid Welzijn en Sport, Verkeer en Waterstaat en Landbouw Natuurbeheer en Visserij. Het bedrijfsleven en de milieu- en consumentenorganisaties zijn via consultatie en informatieverstrekking voortdurend bij de totstandkoming en uitvoering van REACH betrokken geweest en leveren ook een belangrijke bijdrage aan het Programma Invoering REACH. Opgemerkt wordt dat de milieuorganisaties, anders dan het bedrijfsleven, niet aan het overleg over de voorbereiding van de uitvoeringsregelgeving hebben deelgenomen. Pas na indiening van het

In het hiernavolgende worden de verschillende deelprojecten van het Programma Invoering REACH achtereenvolgens toegelicht. 2. Tijdige uitvoering van REACH is geen sinecure

• Drs. H.E. Woldendorp is als flexibel inzetbaar jurist werkzaara bij het ministerie van VROM (voor milieu-onderwerpen) en het Instituut voor Infï:astructuur, Milieu en Innovatie te Brussel (voor natuuronderwerpen). Mr. A. Swart-Bodrij is als senior consultant werkzaam bij OpdenKamp Adviesgroep. Mr. J.K. Kwisthout is als plv. afdelingshoofd werkzaam bij het Ministerie van VROM. De auteurs waren betiokken bij het opstellen van het wetsvoorstel voor de Uitvoeringswet REACH. Het artikel is geschreven op strikt persoonlijke titel en is niet bedoeld als de weergave van het standpunt van welke organisatie dan ook. 1. Deze titel is ontleend aan het VROM-informatieblad over de consequenties van REACH voor de Nederlandse wetgeving (www.minvrom.nl). 2. Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, houdende wijziging van Richtlijn 1999/45/EG en houdende intrekking van Verordening (EEG) nr. 793/93 van de Raad en Verordening (EG) nr. 1488/94 van de Commissie alsmede Richtlijn 76/769/EEG van de Raad en de Richtlijnen 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG en 200/21/EG van de Commissie (Pi)£l7L136), alsmede Richtlijn 2006/121/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot wijziging van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepaUngen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen teneinde deze aan te passen aan verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de vergunningverlening en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stofien (de gecorrigeerde versie is gepubliceerd in PbEU 2007, L 136). 3. Kamerstukken ƒ/2006/07,21 501-08, nr. 225. 4. E.M. Vogelezang-Stoute, REACH en de invulling van hoofdstuk 9 Wet milieubeheer; Juridische kansen en knelpunten van het wetsvoorstel Uitvoeringswet REACH met het oog op de bescherming van mens en milieu, onderzoek verricht door het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van /tasteidam in opdracht van de Stichting Natuur en Milieu, Utrecht, september 2006, te vinden op de website van de stichting (www.snm.nl, onder publicaties) of van de universiteit van Amsterdam (www.jur.uva.nl/cvm, onder recente pubhcaties).

I

Kt«i_n Komt, ae WMS gaat

autorisatie van chemische stoffen (REACH) ('Uitvoeringswet REACH').= Titel 10.7 van de Wet milieubeheer (WM), waarin bepalingen zijn opgenomen ter uitvoering van de EEG-verordening overbrenging van afvalstoffen (EVOA), is als voorbeeld gebruikt. De Uitvoeringswet REACH voorziet in de invoeging van de titels 9.2 en 9.3 in hoofdstuk 9 WM. Titel 9.3 is gewijd aan de uitvoering van REACH. Titel 9.2 bevat overige bepalingen met betrekking tot het vervaardigen, in de handel brengen en gebruiken van stoffen, preparaten, alsmede bepalingen over genetisch gemodificeerde organismen (waarop REACH geen betrekking heeft). Laatstgenoemde bepalingen waren eerder opgenomen in de Wet milieugevaarlijke stoffen (WMS), welke wet op 1 juni 2008 komt te vervallen. De Uitvoeringswet REACH zal, parallel aan REACH, fasegewijs in werking treden. De eerste bepalingen zijn op 1 juni 2007 van kracht geworden.'

1

Het aantal onderwerpen dat ter uitvoering van een Europese verordening geregeld moet worden, is doorgaans beperkt, zo ook in dit geval.' Het gaat om onderwerpen die betrekking hebben op de interne verdeling van bevoegdheden binnen de lidstaat, zoals de aanwijzing van een bevoegde instantie, en onderwerpen waarvan de bevoegdheid tot regeling gewoonlijk aan de lidstaten is voorbehouden, namelijk het toezicht op de naleving en de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving.' Deze verdeling van onderwerpen van regelgeving tussen de Gemeenschap en de lidstaten is bij verordeningen gebruikelijk, hoewel op dit moment minder vanzelfsprekend dan zij altijd is geweest. Zo is recentelijk de discussie over de vraag in hoeverre de EU zich met de wijze van handhaving van communautaire regelgeving mag bemoeien, weer in alle hevigheid opgelaaid, naar aanleiding van een arrest van het Hof van lustitie van de EG ('HvJEG'), waarin het Kaderbesluit 2003/80/JBZ inzake de bescherming van het miUeu door middel van het strafrecht nietig werd verklaard.' De Commissie heeft vervolgens op 9 februari 2007 een nieuw voorstel ingediend voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van het milieu door het strafrecht.'" REACH past in deze ontwikkeling, zoals onder het kopje strafrechtelijke handhaving zal worden toegelicht. Het tijdig vaststellen van regelgeving ter uitvoering van een Europese verordening, is geen sinecure. De inwerkingtredingstermijn die in verordeningen wordt gesteld, is voor de lidstaten tevens de uitvoeringstermijn. Zij is doorgaans zeer kort, terwijl in veel gevallen een regeling op wetsniveau nodig is, zeker als het niet eerder op Europees niveau geregelde onderwerpen betreft. Voor de vaststelling van de voor REACH benodigde uitvoeringsregelgeving is een innovatieve aanpak gevolgd, de zogenaamde 4 sporen-aanpak. Daarbij is lering getrokken uit eerdere ervaringen met de uitvoering van verordeningen en implementatie van richtiijnen." Zowel om principiële als om praktische redenen heeft het kabinet besloten bij de uitvoering van REACH geen gebruik te maken van versnelde implementatie.'^ Versnelde implementatie houdt in dat uitvoerings- of implementatieregelgeving op een lager niveau wordt vastgesteld dan gebruikelijk is voor nationaal geïnspireerde regelgeving. De principiële reden is dat het parlement, als medewetgever, dan niet bij de vaststelling van de regelgeving wordt betrokken, terwijl REACH de kern van het stof-

fenbeleid betreft. Daarnaast bestond het risico dat sommige actoren in het wetgevingsproces niet met versnelde implementatie zouden kunnen instemmen'', waardoor vertraging van de uitvoering van REACH zou kunnen ontstaan. De praktische redenen houden vooral verband met de recentelijk nog eens bevestigde normenhiërarchie in Nederland.''' Deze houdt in dat een hogere regeling niet bij lagere regeling kan worden gewijzigd en dat zij slechts tijdelijk, in afwachting van een regeling op het vereiste hogere niveau, buiten werking kan worden gesteld door een lagere regeling. In het geval van REACH was gedeeltelijke intrekking van de WMS alsmede wijziging van de resterende bepaUngen noodzakelijk, terwijl het bovendien de voorkeur had sommige uitvoeringsbepalingen op te nemen in bestaande geharmoniseerde regelingen op wetsniveau. Normenhiërarchie is geen vanzelfsprekendheid. Zij bestaat niet in de Europese regelgeving en evenmin in de regelgeving van sommige andere lidstaten. Het gevolg van de normenhiërarchie is dat versnelde implementatie weinig zin heeft, indien een onderwerp in Nederland reeds op een hoger niveau is geregeld dan het niveau waarop de implementatieregelgeving tot stand komt. De keuze om geen gebruik te maken van versnelde implementatie heeft tot een 4-sporen-aanpak geleid, bestaande uit de volgende onderdelen:

5. Wetsvoorstel tot uitbreiding en wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de uitvoering van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) en de overheveling van de bepalingen van de Wet milieugevaarlijke stoffen naar de Wet milieubeheer, alsmede daarmee samenhangende wijzigingen van andere wetten (Kamerstukken II2006/07,30 600. nrs. 1-3). 6. Dit is geregeld in het Besluit van 24 mei 2007, houdende vaststeUing van het tijdstip van inwerkingtreding van de Uitvoeringswet EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen (REACH) (5(6.2007,182). 7. Het proefschrift van Jacqueline Bonnes is ook na IO jaar voor zover ons bekend nog steeds de belangrijkste publicatie over de uitvoering van verordeningen in Nederland: J. Bonnes, Uitvoering van EG-verordeningen in Nederland, 1994, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle. 8. Meer hierover: Kapteyn, VerLoren van Themaat, Inleiding tot het recht van de Europese Gemeenschappen, Na Maastricht, Kluwer, Deventer, 1995, p. 106-107,337-336; J.H. Jans, Europees Milieurecht in Nederland, Woltersgroep, Groningen, 1994, p. 156-157. 9. HvJ EG, arrest van 13 september 2005, C-176/03. Zie voorts; M.I. Veldt-Foglia, Toch strafrecht in de Eerste Pijler!, Annotatie onder het arrest HvJ 13 september 2005, C l 76/03, n.n.g„ NTER 2006, p. 29-34. 10. COM(2007) 51 definitief 2007/0022 (COD). Meer hierover: A. de Lange en M.J.C. Visser, Europese wetgevingsinitiatieven op het gebied van het milieustrafrecht, M en R, 2007, p. 270-275; I.M. Koopmans, Nieuwe richtlijn van de Europese Commissie inzake milieubescherming door middel van strafrecht. Oude wijn in nieuwe milieuzakken of toch niet?, JM 2007, p. 501-506. 11. Voor een overzicht verwijzen wij naar: J.K. Kwisthout, A SwartBodrij, H.E. Woldendorp, De Uitvoeringswet REACH: stof tot nadenken over de uitvoering van Europese veiorden'mgen, NTER 2007, p. 141-151. 12. Kamerstukken ll 2006/07,21 501-08, nr. 200, bijlage 3. 13. Deze risico-inschatting is juist gebleken, zoals wordt geïllustreerd door de lotgevallen van de Wijziging van de Electriciteitswet 1998 (...). (Wet totstandkoming implementatie EG-besluiten op het terrein van de energie, post en telecommunicatie), Kamerstukken II2003/04, 29 474, nrs. 1-3 en het advies van de Raad van State (Kamerstukken II 2003/03,29 373, nr. 4). Voorts heeft de Eerste Kamer op 21 raaart 2006 met algemene stemmen de motie Jurgens aanvaard, waarin de zorg wordt uitsproken over het niveau waarop Europese regelgeving in Nederland wordt geïmplementeerd. Kamerstukken 12005/06,22 109, A; Kamerstukken 110fX,l(n, 30 800 VI, C. 14. Nog onlangs heeft de Eerste Kamer zich opnieuw uitgesproken tegen de mogelijkheid van wijziging van een hogere bij een lagere regeling. Bij brief van de Minister van Justitie van 13 februari 2007 heeft ook het kabinet aangegeven deze mogelijkheid ongewenst te achten.

KfcALM komt, ae wiwi gaat

1. Zeer vroeg beginnen met de opstelling van de uitvoeringsregelgeving (bij REACH ongeveer 3 jaar voor de verwachte vaststeUing en inwerkingtreding)."-" 2. Het nationale parlement inhoudelijk actief betrekken bij de totstandkoming van REACH."'" 3. Initiatieven nemen om op Europees niveau te komen tot verbetering of verduidelijking van REACH wanneer bij de opstelling van de uitvoeringsregelgeving de wenselijkheid daarvan is gebleken." 4. Gebruik maken van creatieve wetgevingstechnieken ter voorkoming van vertraging bij de uitvoering (bijvoorbeeld als gevolg van vernummeringen in de definitieve tekst van de verordening ten opzichte van eerdere versies daarvan^" of voor de vaststeUing van meer gedetailleerde uitvoeringsregelgeving). Elders hebben wij deze 4-sporen-aanpak uitgebreider beschreven.'" Daar is geconcludeerd dat deze aanpak in elk geval voor REACH goed heeft gewerkt. In het vervolg van deze paragraaf wordt een beknopt overzicht gegeven van de bepalingen die ter uitvoering van REACH zijn vastgesteld en wordt kort ingegaan op de onderwerpen waarop deze bepalingen betrekking hebben. 2.2 Bevoegde instantie REACH verplicht in art. 121 tot de aanwijzing van een bevoegde instantie. Als nationale bevoegde instantie, is in art. 9.3.2 WM de Minister van VROM aangewezen. Deze instantie verricht volgens REACH alleen feitelijke werkzaamheden en is daarom niet te beschouwen als een 'bevoegd gezag' in de betekenis die dit begrip in Nederland doorgaans heeft. Voor het verrichten van feitelijke handelingen hoeft immers geen 'bevoegdheid' te worden toegekend. Juridisch verbindende besluiten ter uitvoering van REACH worden uitsluitend op Europees niveau genomen door het hierna te bespreken Europees Agentschap voor Chemische Stoffen (Agentschap) en de Europese Commissie (Commissie). De rechtsbescherming tegen deze besluiten is eveneens op Europees niveau geregeld. Een belanghebbend bedrijf kan tegen een besluit dat een rechtstreeks en individueel belang heeft bij het besluit eerst binnen het ECA een interne herzieningsprocedure volgen bij de Kamer van Beroep en vervolgens beroep insteUen bij het Gerecht van Eerste Aanleg en hoger beroep bij het HvJ EG (art. 230 EG-Verdrag). Milieu-organisaties worden blijkens constante jurisprudentie van het HvJ EG niet als een belanghebbende aangemerkt omdat zij door besluiten niet rechtstreeks en individueel worden geraakt op een wijze waarop zij zich van andere personen onderscheiden. Deze situatie gaat veranderen met de komst van een Europese verordening inzake rechtsbescherming die ter uitvoering van het Verdrag van Aarhus zal worden vastgesteld.^^ Een overzicht van de taken van de nationale bevoegde instantie is te vinden in de Kamerstukken.^' Deze taken omvatten onder meer: - voorbereiden, beoordelen en opstellen van ontwerpbesluiten van het Agentschap over registratiedossiers; - samenwerken met het Agentschap bij het opsteUen van criteria voor de prioriteitsteUing van de beoordeling van stoffen (art. 44, lid 1); - doen van voorsteUen tot toevoeging van stoffen aan de lijst van te beoordelen stoffen (art. 45, lid 1);

-

-

voorbereiden van dossiers conform bijlage XV, voordragen van kandidaat-stoffen voor autorisatie (art. 59); beoordelen van ontwerp-adviezen van agentschapscomités (art. 64, lid 5); voorbereiden van voorstellen voor beperkende maatregelen en beoordelen van voorstellen van andere lidstaten of het Agentschap (art. 69); doen van voorsteUen voor geharmoniseerde indeling en etikettering van stoffen (art. 115); informeren van het publiek over de risico's van stoffen (art. 123); indienen van periodieke verslagen over de werkzaamheden (art. 117); samenwerken met bevoegde instanties van andere lidstaten (art. 122).

REACH omschrijft niet aUeen de taken van de bevoegde instantie, maar benoemt ook taken van de lidstaten. De lidstaten zullen nauw betrokken zijn bij de voorbereiding van Agentschapsbesluiten en participeren daartoe in organen van het Agentschap zoals het hierna nog te bespreken Forum, het lidstatencomité, het risicobeoordelingscomité en het socio-economisch comité. Uit titel X van REACH volgt dat in deze comités intensief samengewerkt moet worden tussen het Agentschap en de lidstaten. De lidstaten zijn voorts vertegenwoordigd in de Raad van Bestuur van het Agentschap^''. Hoewel besluiten door het Agentschap worden genomen, zijn het vooral de lidstaten die het voorbereidende werk moeten doen. Zij leveren de experts die

15. Kamerstukken //2003/04,22 112, nr. 316. 16. De Raad van State heeft al over het wetsvoorstel geadviseerd voordat het Gemeenschappelijk standpunt over REACH er was. Onmiddellijk nadat dit werd vastgesteld, is het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel kon pas bij de Eerste Kamer worden ingediend nadat definitieve zekerheid was verkregen dat de tekst van REACH niet meer zou kunnen veranderen, omdat tijdens de behandeling van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer geen wijzigingen in het wetsvoorstel meer kunnen worden aangebracht, anders dan via een omslachtige novelle. 17. Kamerstukken /ƒ 2006/07,21 501-08, nr. 200. 18. Een overzicht van de voornaamste momenten van verstrekking aan de Tweede Kamer van informatie over REACH is opgenomen als bijlage bij de memorie van antwoord, Kamerstukken 12006/07,30 600, nr.C. 19. Zo kon een oplossing vrorden gevonden voor belangrijke problemen die in bijlage XVII bij REACH werden ontdekt. Zie Kamerstukken 12006/07,30 600, blz. 19. Een ander voorbeeld is art. 5 van REACH. In deze cruciale bepaling stond het tegenovergestelde van wat ermee werd bedoeld. De tekst luidde aanvankeUjk: 'Behoudens de art 6,7,21 en 23 mogen stoffen als zodanig en stoffen in preparaten of in voorwerpen die, in de gevallen waarin dit vereist is, overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van deze titel zijn geregistreerd, niet in de Gemeenschap worden vervaardigd of in de handel gebracht.^ en is gewijzigd in: 'Onverminderd deart.6,7,21 en 23 mogen stoffen ah zodanig en stoffen in preparaten of in voorwerpen niet in de Gemeenschap worden vervaardigd of in de handd worden gebracht, tenzij deze, in de gevaUen waarin dit vereist is overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van deze titel, zijn geregistreerd.' 20. Hiertoe was art. XI in het wetsvoorstel opgenomen, dat de Minister van VROM de bevoegdheid geeft na de totstandkoming van de wet maar vóór de bekendmaking ervan in het Staatsblad, verwijzingen naar REACH-bepalingen in overeenstemming te brengen met de definitieve nummering van REACH. Hierdoor werd het mogelijk dat de TVeede Kamer over de Uitvoeringswet REACH kon stemmen, voordat de definitieve nummering van de bepalingen van REACH bekend was. 21. Ons reeds genoemde artikel in NTER. 22. J.M.P. Janssen, Aarhus-Verordening toch bruikbaar voor NGO's, Menfi 2007/5, p. 262-269. 23. Kamerstukken 12006/07,30 600, C (bijlage pag. 25 e.v.). 24. Besluit van de Raad van 7 juni 2007 houdende benoeming van 27 leden van de raad van bestuur van het Europees Agentschap voor chemische stoffen (2007/C 134/04) PbEU20O7, C134.

I

dossiers beoordelen, risicobeoordelingen opsteUen en voorstellen doen voor risicoreducerende maatregelen. Veel van deze taken zijn niet nieuw omdat REACH voortbouwt op eerdere regelgeving. Nieuw is wel het autorisatiesysteem en de samenwerkingsstrucmur in het Agentschap. De toekomst zal moeten uitwijzen hoe efficiënt invuUing kan worden gegeven aan dit nieuwe beleid voor chemische stoffen. De lidstaten participeren niet aUeen in het Agentschap maar ook in het REACH Comité (geen orgaan van het Agentschap), waar ingevolge art. 133 REACH in comitologiebesluitvorming plaatsvindt. Hoewel de nationale bevoegde instanties en de lidstaten nog veel taken hebben, moet toch worden geconcludeerd dat de centraUsatie van de uitvoeringstaken bij het Agentschap een trendbreuk met het verleden betekent doordat het zwaartepunt bij de uitvoering van het Europese stoffenbeleid van de lidstaten naar het Agentschap is verlegd. De lidstaten hebben echter nog steeds zoveel taken dat niet wordt verwacht dat zij op dit beleidsterrein hun inzet kunnen verminderen en met minder capaciteit kunnen volstaan.^' Dit is een gevolg van de veel grotere ambitie van de Europese wetgever, in vergelijking met de eerdere Europese regelgeving, met name wat betreft bestaande stoffen. De uitvoering van het stoffenbeleid als geheel moet met REACH op een hoger niveau worden gebracht.

I

2.3 Strafrechtelijke handhaving De strafrechtelijke handhaving is geregeld in art. 9.3.3 WM. Hierin is een verbod opgenomen om de in dat artikel genoemde bepalingen van REACH te overtreden. De straffen op overtreding van dit verbod zijn, zoals gebruÜcelijk in de milieuregelgeving, in de WED gesteld. In art. 9.3.3 WM zijn twee reeksen bepalingen genoemd. De in het eerste Ud genoemde bepalingen vallen in de zware strafcategorie van de WED, de in het tweede lid genoemde bepalingen in de lichte strafcategorie. In verband hiermee bevat de Uitvoeringswet REACH ook een wijziging van de WED.'^' In het voorgaande werd reeds opgemerkt dat de rolverdeling tussen de Gemeenschap en de hdstaten bij de strafrechtelijke handhaving van het gemeenschapsrecht steeds meer ter discussie staat. Handhaving zal waarschijnlijk niet meer lang het exclusieve domein van de hdstaten blijven. Deze ontwikkeUng tekent zich ook in REACH af Met name de art. 125,126 en 127 REACH getuigen van de toegenomen bemoeienis van de Europese wetgever met de (strafrechtelijke) handhaving. Lidstaten worden daarin verplicht zorg te dragen voor doeltreffende en op de situatie afgestemde handhavingsactiviteiten, het vaststeUen en toepassen van sancties op schendingen van de verordening die doeltreffend, evenredig en ontmoedigend moeten zijn en het toezenden aan het Agentschap van 5-jaarlijkse verslagen over de werking van de verordening. Ook de oprichting van het Forum als onderdeel van het Agentschap, past in het nieuwe denken over harmonisatie en versterking van de handhaving van communautaire mUieuregelgeving. Het Forum omvat een netwerk van instanties van lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van REACH. Het heeft volgens art. 78, lid 4, REACH een adviserende taak ten aanzien van de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van besluiten en maatregelen en een coördinerende taak ten aanzien van de uitvnsseling van informatie en geharmoniseerde handhavingsprojecten.

De bemoeienis van de Europese wetgever met de strafrechtelijke handhaving lijkt in het geval van REACH een goede zaak.^' Het is immers de bedoeUng dat er een volledig geharmoniseerde gemeenschappelijke markt voor chemische stoffen komt. Wil deze markt goed werken, dan is het nodig dat in alle lidstaten daadwerkelijk en effectief handhavend tegen overtredingen wordt opgetreden. Het is voor een lidstaat immers niet mogelijk op te treden tegen bedrijven die in andere lidstaten zijn gevestigd en bij niet optreden ontstaan in de markt 'zwarte gaten', waarin stoffen op de markt kunnen worden gebracht zonder dat aan de vereisten van REACH is voldaan. Een stof die eenmaal op de markt is gebracht, mag in de hele EU worden verhandeld en gebruikt, met inachtneming van daarvoor geldende communautaire beperkende maatregelen. Daarom heeft Nederland tijdens de onderhandelingen over REACH en ook nu nog in de uitvoeringsfase steeds benadrukt dat de lidstaten onder leiding van de Commissie, op basis van vrijwilligheid, moeten streven naar harmonisatie van de handhaving. Het belang hiervan wordt bevestigd door onderzoek waaruit blijkt dat er tussen de lidstaten grote verschillen zijn in de daadwerkelijke doorwerking van het Europese recht in de nationale rechtsorde, ook nadat de lidstaten de implementatie- of uitvoeringsregelgeving hebben vastgesteld.^ 2.4 Nadere regeling Mocht nadere regelgeving ter uitvoering van REACH nodig zijn, dan voorziet art. 9.3.1 WM in de mogelijkheid de benodigde bepaUngen bij of krachtens AMvB vast te stellen. Art. 9.3.1 WM is niet bedoeld als een vorm van versnelde implementatie. Evenmin kan deze bevoegdheid worden gebruikt om nationaal geïnspireerde onderwerpen te regelen. De grondslag hiervoor moet dan worden gezocht in titel 9.2 WM, met name art. 9.2.2.1.

25. Zie hiervoor de nota naar aanleiding van het verslag Kamerstukken II2006/07,30 600 nr. 6, paragraaf 4.4. 26. Voor een uitgebreidere analyse van de strafrechtelijke handhaving van REACH kan worden verwezen naar ons reeds genoemde artikel in NTER. 27. Een ander voorbeeld hiervan is RichtUjn nr. 2003/87/EEG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtiijn 96/61/EG van de Raad (PbEU L 275). De harmonisatie van de strafrechtelijke handhaving gaat bij emisslehandel echter duidelijk verder dan in REACH. De lidstaten zijn verpUcht bedrijven in gevallen waarin de jaarlijkse emissie niet achteraf door inlevering van een voldoende aantal emissierechten is gedekt, een boete op te leggen, waarvan de hoogte in de richüijn nauwkeurig is vastgelegd. Ook moet de naam van de overtreder worden bekendgemaakt. Daarnaast geldt er, bij wijze van bestuursrechtelijke handhaving, een compcnsatieverplichting, inhoudende dat de te weinig ingeleverde emissierechten het volgende jaar alsnog moeten worden ingeleverd. Nederland heeft zich destijds overigens principieel verzet tegen de verplicht op te leggen vaste boete (strijdigheid met EVRM, loslaten van opportuniteitsbeg'msel, bevoegdheid van de lidstaten). 28. Ch.W. Backes, Intemationale vergelijking implementatie EU-richtlijnen luchtkwaliteit, Utrecht, 2006, door de Staatssecretaris van VROM aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer bij brief van 28 april 2006, Kamerstukken ll, 30 489, nr. 6; Ch.W. Backes, A.A. Freriks, A.G.A. Nijmijer, Article 6 Habitats irective - A comparative law study on the implementation of art. 6 Habitats Directive in some member states; Rechtsvergelijkend onderzoek implementatie artikel 6 Habitatrichtlijn, maart 2006, te vinden op de website van het Ministerie van LNV, wwww.minlnv.nl. Zie ook: M. Peeters en H.E. Woldendorp, Knoppen zonder draden; Interview met prof. mr. L.A. GeeUioed, M en R, 2006/10, p. 590-596.

KtAt.i-1 Komt, ae wivii gaat

2.5 Toezicht en bestuursrechtelijke handhaving Niet aUe bepalingen die ter uitvoering van REACH nodig zijn, staan in titel 9.3 WM. Indien bepaUngen betrekking hebben op onderwerpen die elders zijn 'geharmoniseerd', is van dat integratiekader gebruUc gemaakt. De WED werd reeds genoemd als voorbeeld hiervan voor de regeling van de strafrechtelijke handhaving. Voor het toezicht op de naleving en de bestuursrechtelijke handhaving van REACH zijn hoofdstuk 18 van de WM en de Algemene wet bestuursrecht (AWB) van belang. De zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving is in art. 18.2b WM opgedragen aan de Minister van VROM. Hiertoe is deze minister in art.18.7 WM de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang verleend. Ingevolge de AWB kan hij ook een dwangsom opleggen. Toezichthoudende ambtenaren zijn inmiddels door hem aangewezen krachtens art. 18.4 WM.^' 2.6 Intrekking van de Wet milieugevaarlijke stoffen (WMS) De inwerkingtreding van REACH maakt het noodzakelijk dat veel bepalingen van de WMS, wegens overbodigheid of strijdigheid met REACH, worden ingetrokken. De resterende bepalingen van de WMS worden naar hoofdstuk 9 WM overgeheveld, waarin ook de bepaUngen ter uitvoering van REACH zijn opgenomen. Per 1 juni 2008 zal de WMS worden ingetrokken. Het was al langer de bedoeUng dat de WMS in de Wet miUeubeheer zou worden geïntegreerd. Hiervoor was hoofdstuk 9 'stoffen en producten' vrijgehouden. In 2002 is reeds aan de Tweede Kamer een proeve van wetgeving toegezonden, waarin van het nieuwe hoofdstuk een eerste idee werd gegeven, gebaseerd op het Nederlandse beleidsvernieuwingsprogramma Strategie Omgaan Met Stoffen.'* Deze proeve heeft echter geen vervolg meer gekregen omdat Europa intussen was begonnen met de voorbereiding van REACH. 2.7 Intrekking en aanpassing van besluiten en regelingen op grond van de WMS Voor de uitvoeringsregelingen die bij of krachtens de WMS zijn vastgesteld, geldt hetzelfde als voor de WMS. Deels worden zij ingetrokken, deels krijgen zij een nieuwe wettelijke grondslag in de WM." Met de inwerkingtreding van REACH is per 1 juni 2007 reeds de veiligheidsinformatiebladenrichtlijn ingetrokken en is titel IV van REACH van kracht geworden, waarin nieuwe bepalingen over het veiligheidsinformatieblad zijn opgenomen. Daarom is het VeUigheidsinformatiebladenbesluit Wet miUeugevaarlijke stoffen ingetrokken en zijn daarmee verband houdende regelingen eveneens per 1 juni 2007 aangepast.'^ Per 1 juni 2008 zal in verband met het van kracht worden van de titels II, III, V, VI, VII, XI en XII van REACH een groot deel van de onder de WMS ressorterende AMvB's en ministeriële regelingen worden ingetrokken. De resterende lagere regelgeving zal per I juni 2008, ingevolge art. VII Uitvoeringswet REACH, op de WM gebaseerd zijn. Het Besluit aanwijzing toezichthoudende ambtenaren VROMregelgeving zal dan opnieuw aan deze nieuwe situatie worden aangepast. Verwijzingen naar ingetrokken Europese of nationale regelgeving worden uiteraard geschrapt." Op 1 juni 2009 zal de laatste fase van de invoering van REACH haar beslag krijgen in de Nederlandse wetgeving. Dan zullen titel VIII en Bijlage XVII van REACH van

kracht worden. De Stoffenverbodsrichtiijn'* zal dan worden ingetrokken, omdat de inhoud hiervan naar bijlage XVII is overgeheveld. De daarmee corresponderende nationale regelgeving zal worden ingetrokken of aangepast.'^ AanvuUende of strengere nationale voorschriften waarvoor de Commissie toestemming heeft gegeven krachtens art. 95 EG-verdrag, mogen ingevolge art. 67 REACH tot 1 juni 2013 blijven bestaan. De tekst van bijlage XVII van de verordening zal vóór 1 juni 2009 worden herzien om die tekst handhaafbaar, eenduidig en uitvoerbaar te maken. Bij de letterlijke overheveling van de tekst van de Stoffenverbodsrichtlijn naar bijlage XVII REACH is er namelijk aan voorbij gegaan dat deze richtiijntekst vage bepalingen bevat, die door de hdstaten in nationale regelgeving zijn uitgewerkt om de bepalingen uitvoerbaar en handhaafbaar te maken. Deze nationale regelgeving kan daarom niet automatisch bij de inwerkingtreding van REACH komen te vervaUen. De Commissie is inmiddels, op aandringen van Nederland, met een herziening van bijlage XVII begonnen. 2.8 Concltisie Met een beperkt aantal bepalingen is op het niveau van de regelgeving de goede uitvoering van REACH op nationaal niveau verzekerd. Zoals in het hiernavolgende wordt toegeUcht komt er echter nog heel wat meer bij kijken om ook in de praktijk de goede uitvoering van REACH te verzekeren. 3. Overige onderdelen van het Invoeringsprogramma REACH

I i

3.1 Voorlichting bedrijfsleven Het deelproject VoorUchting Bedrijfsleven had tot doel bedrijven tijdig bewust te maken van REACH en hen ertoe aan te sporen zich voor te bereiden op deze nieuwe regelgeving. De voorlichting kwam tot stand in samenwerking tussen de betrokken departementen en de koepelorganisaties van het Nederlandse bedrijfsleven: VNO/NCW, MKB Nederland, de Vereniging FME, de Verenigmg van Kamers van Koophandel en enkele andere brancheorganisaties. Het project is in twee fasen voltooid. De eerste fase is afgerond met een voorlichtingsbijeenkomst voor brancheorganisaties op 7 maart 2006. Hoewel de definitieve tekst van REACH toen nog niet vast stond, was het niettemm noodzakelijk bedrijven voor te bereiden op hun nieuwe verplichtingen en verantwoordelijkheden onder REACH. De tweede fase betrof een intensieve voorlichtingscampagne vanaf het moment dat de inhoud van REACH vaststond. In maart

29. Stert. 2007,100. 30. Kamerstukken // 2001 /02, VROM 020585. 31. Zie daarover de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer, Kamerstukken l lOfidIQn, 30 600, C pag. 18 e.v. 32. Stb. 2007,183 en StcrL 2007, nr. 93. 33. Kamerstukken ƒ 2006/07 30 600, C. 34. RichtUjn nr. 76/769/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PbEU L 262). 35. In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer heeft de Minister van VROM aangegeven welke nationale uitvoeringsbesluiten als gevolg van de intrekking van de Stoffenverbodsrichtlijn en inwerkingtreding van de rechtstreeks werkende bijlage XVII van REACH zullen worden ingetrokken c.q. worden aangepast (Kamerstukken l 2006/07,30600,0.

t

c ci

2007 is deze fase van start gegaan met een symposium voor brancheorganisaties en Kamers van Kbophandel. Ook is voorlichting via de vakpers georganiseerd, gericht op onder meer de communicatie over stoffen in de keten, de rol van bedrijven in de keten, pre-registratieverplichtingen en veiligheidsinformatiebladen. Op 1 juni 2007 is voorUchting gegeven over de inwerkingtreding van REACH en de Nederlandse uitvoeringswetgeving.'* De effectiviteit van deze voorlichdngsinspanningen wordt momenteel geëvalueerd en zonodig zal aanvuUende en meer gerichte voorUchting worden gegeven als de bekendheid van het bedrijfsleven met REACH onvoldoende blijkt te zijn.

1

3.2 Nederlandse Helpdesk REACH Art. 124 REACH verplicht lidstaten om een nationale helpdesk in te richten ter ondersteuning van het bedrijfsleven. Eerst is, in samenwerking tussen de betrokken departementen en het bedrijfsleven, een blauwdruk opgesteld voor de inrichting van de Nederlandse Helpdesk REACH. Conform de wens van het bedrijfsleven informeert de helpdesk over 'wat' de REACH-verplichtingen voor bedrijven inhouden. De inhoudelijke advisering over 'hoe' die REACH-verplichtingen door de bedrijven worden nagekomen, is overgelaten aan de brancheorganisaties, Kamers van Koophandel en consuhancy bedrijven. Het bedrijfsleven neemt daarin haar eigen verantwoordelijkheid, waaraan invuUing is gegeven met onder meer de oprichting van het REACH-dienstencentrum van CEFIC ('REACHCentrum')", de Europese branchevereniging voor de chemische sector. Dat centrum is bedoeld om door individuele ondersteuning en advisering zowel chemische bedrijven als bedrijven uit andere sectoren te helpen aan de REACHverpUchtingen te voldoen. Daarnaast levert dit centrum producten zoals handleidingen en ondersteunende software. Het Europese 'REACHCentrum' krijgt waarschijnlijk ook een Nederlandse divisie, REACHCentrum Nederland. De Nederlandse Helpdesk REACH is sinds 1 januari 2007 operationeel" en biedt zowel telefonisch als via een website ondersteuning en informatie. Sinds de inwerkingtreding van REACH op 1 juni 2007 verloopt overheidsvooriichting over REACH via deze helpdesk. Daarnaast is sinds 1 juni 2007 de website van het Agentschap operationeel. Deze verstrekt informatie over REACH, waaronder richtsnoeren over de uitvoering."

3.3 Handhaving van REACH Naast bedrijven zijn handhavers en vergunningverleners belangrijke doelgroepen die door gerichte voorlichting op de hoogte moeten worden gebracht van REACH. Daartoe zijn de deelprojecten 'Consequenties van REACH voor WM en WVO-vergunningverleners' en 'Opzet handhaving REACH' gestart. Onder leiding van de VROM-inspectie is in laatstgenoemd deelproject een handhavingstructuur, een handhavingstrategïe en een handhavingsprogramma voor REACH voorbereid. De handhavingsorganisatie zal per 1 januari 2008 operationeel zal zijn en uiterlijk in december 2007 zal de Tweede Kamer over die handhavingsorganisatie worden geïnformeerd.* 3.4 Consequenties voor vergunningverleners Het deelproject 'Consequenties van REACH voor WM en WVO-vergunningverleners' zal in de loop van 2007 leiden tot gerichte informatie aan vergunningverleners over de consequenties van REACH voor hun vergunningpraktijk.

REACH zal in het bijzonder consequenties hebben voor de informatie over stoffen die bedrijven bij hun vergunningaanvraag krachtens de WM ofde Wet verontreiniging oppervlaktewateren (WVO) moeten indienen. Deze informatie moet het bevoegd gezag in staat steUen de gevolgen voor het mUieu (inclusief oppervlaktewater) te beoordelen. Door REACH komt zowel voor bedrijven als het bevoegde gezag meer informatie over stoffen beschikbaar. Om de betekenis van REACH voor de vergunningpraktijk van provincies, gemeenten, rijkswaterstaat en waterschappen gedetailleerd in kaart te brengen, worden thans in samenwerking met deze vergunningverleners gerichte voorlichtingsactiviteiten en een handreiking ontwikkeld. De belangrijkste elementen van deze voorlichting aan Wmen Wvo-vergunningverleners zijn als volgt samen te vatten. -

-

-

-

-

-

-

-

Vooroverleg voor een vergunningaanvraag moet duidelijkheid bieden welke stofinformatie (gevaarseigenschappen, risico's, risicobeperkende maatregelen) beschikbaar zou moeten zijn. Zowel kwaütatief als kwantitatief mag verbeterde beschikbaarheid van informatie over stoffen worden verwacht, hetgeen in de vergunningaanvraag tot uitdrukking zal moeten komen. Vergunningverleners mogen altijd relevante extra informatie opvragen bij een bedrijf, zelfs al is deze informatie volgens REACH vertrouwelijk. Vergunningverleners moeten een vergunningaanvraag buiten behandeling laten indien zij, ook na een verzoek tot aanvuUende informatie, van oordeel zijn dat de aanvrager onvoldoende informatie heeft verstrekt over gevaarsaspecten, risico's en veUigheidsmaatregelen, en de aanvrager daarover op grond van REACH wel zou moeten beschikken. Vergunningverleners zijn niet verplicht te controleren of bedrijven aan hun verplichtingen uit hoofde van REACH voldoen, maar kunnen wel een check op de kwantiteit en de kwaliteit van de overgelegde gegevens (laten) uitvoeren als zij vermoeden dat de gegevens onjuist zijn.'" Vergunningverleners kunnen andere of strengere maatregelen opnemen in de vergunning dan uit REACH of andere internationale verplichtingen volgen, indien de lokale situatie dit nodig maakt. Vergunningverleners wordt aanbevolen in de considerans van een vergunning vast te leggen dat aan bepaalde specifieke stoffen die een bedrijf produceert, gebruikt of emitteert, op grond van REACH een autorisatie of restrictie verbonden kan zijn. Vergunningverleners moeten bij een vergunninghouder aandringen op een aanvraag voor een verandering van de voorschriften op grond van art. 8.24 Wm indien de vergunningvoorschriften in strijd zijn met de maatregelen die de aanvrager moet treffen uit hoofde van REACH. 36. Zie o.a. nieuwsbrief 2 Helpdesk REACH (www.helpdesk-reach.nl), en het VROM- informatieblad 'REACH komt, WMS gaat'. 37. http://www.reachcentrum.org. 38. http.//www.reach-helpdesk.nl. 39. http://ec.europa.eu/echa/. 40. Kamerstukken ll 2006/07,30 600 nr. 13. 41. Volgens art. 18.2, eerste Ud, onder a, WM draagt de vergunningverlener wel zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van REACH in een inrichting.

REACH komt, de WMS gaat

-

Vergunningverleners moeten periodiek verifiëren of eerder verleende vergunningen strijdig zijn met REACH of andere communautaire regels en vaststeUen of revisies van bepaalde vergunningen kunnen worden geprioriteerd.

3.5 Uitvoeringsorganisatie Voor de uitvoering van REACH is inhoudelijke expertise over chemische stoffen nodig. De Minister van VROM heeft uit hoofde van zijn positie als nationale bevoegde instantie voor REACH een uitvoeringsorganisatie bij het Stoffen Expertise Centrum van het RIVM ingesteld, genaamd Bureau REACH''^. Dat bureau draagt zorg voor de feitelijke werkzaamheden die Nederland moet verrichten ingevolge REACH. De opzet, inrichting en aansturing van deze uitvoeringsorganisatie vormden een ander deelproject van het programma Invoering REACH. Het eindrapport is als bijlage bij de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer toegezonden."" In dat rapport wordt beschreven hoe de betrokken departementen, ieder vanuit hun eigen beleidsverantwoordelijkheid, in deze uitvoeringsorganisatie participeren.

3.6 Conclusie over flankerend beleid Flankerend beleid, zoals dat in het Programma Invoering REACH is ontwikkeld in samenwerking tussen overheden en het bedrijfsleven, is nodig om met voldoende draagvlak van alle betrokkenen de infrastructuur voor de uitvoering van REACH tijdig gereed te maken. Opvallend was dat de Tweede Kamer en de Eerste Kamer bij de behandeling van het wetsvoorstel Uitvoeringswet REACH weinig vragen bleken te hebben over het wetsvoorstel zelf, maar des te meer over de uitvoeringsaspecten van REACH. Deze aandacht voor de uitvoeringsaspecten is verheugend. De uitvoering van een verordening is meer dan wetgeving alleen. 4. Toekomst Het Programma Invoering REACH nadert inmiddels zijn voltooiing, maar er is geen reden tot zelfgenoegzaamheid. De daadwerkelijke uitvoering van REACH gaat immers nu pas beginnen. Een korte analyse van wat de komende periode moet gebeuren leert dat een omvangrijke werklast voor overheden en bedrijfsleven voor de boeg ligt. Een beknopte greep uit die werkzaamheden volgt hieronder.

1 juni 2008 -

-

De resterende titels II (Registratie), III (gezamenlijk gebruik van gegevens over stoffen), V (downstream gebruikers), VI (beoordeling van stoffen en dossiers), VII (autorisatie), XI (vergoedingen) en XII (informatie), alsmede de art. 128 en 136 REACH(overgangs- en slotbepaUngen) treden in werking. Het Agentschap begint met zijn werkzaamheden. Richtiijn 93/105/EG (polymeren), RichtUjn 2000/21/EG (uitzondering voor biociden), verordening (EEG) nr. 793/93 (bestaande stoffen) en Verordening (EG) nr. 1488/94 (beginselen voor risicobeoordeling) worden ingetrokken. niet-geleidelijk geïntegreerde stoffen moeten worden geregistreerd voordat ze op de markt worden gebracht.

I E

! I

1 juni t/m 30 november 2008 - Pre-registratie van alle geleidelijk geïntegreerde stoffen.

f d

1 augustus 2008 - Richtiijn 93/67/EEG (beginselen voor risicobeoordeling) wordt ingetrokken. - Art. 135 REACH inzake overgangsmaatregelen wordt van kracht. 1 juni 2009 - Titel VIII en Bijlage XVII over beperkende maatregelen worden van kracht. - Richtiijn nr. 76/769/EEG (de verbodsrichtiijn) wordt ingetrokken. 30 november 2010 - Uiterste datum voor de registratie van geleidelijk geïntegreerde stoffen, die als kankerverwekkend, mutageen of giftig voor de voortplanting, categorie 1 of 2, zijn ingedeeld (S 1 ton/jaar/fabrikant of importeur), voor geleidelijk geïntegreerde stoffen die als zeer toxisch voor waterorganismen zijn ingedeeld en op lange termijn schadelijke effecten op het aquatisch miUeu kunnen hebben (R50/53) (^100 ton/jaar/fabrikant of importeur),>en geleidelijk geïntegreerde stoffen die na 1 juni 2007 ten minste eenmaal in de Gemeenschap zijn vervaardigd of ingevoerd (>1000 ton/jaar/fabrikant of importeur), (art. 23). 1 juni 2011 - niet-geleidelijk geïntegreerde stoffen in voorwerpen die in aanmerking komen voor autorisatie (art. 7.2 REACH) moeten zijn gemeld. 1 juni 2013 - Geleidelijk geïntegreerde stoffen moeten zijn geregistreerd (^ 100 ton/jaar/fabrikant of importeur). 1 juni 2018 - Geleidelijk geïntegreerde stoffen moeten zijn geregistreerd (> 1 ton/jaar/fabrikant of importeur). 42. Sterf. 2007, nr. 68.

43. Kamerstukken 12006/07,30 600, C.

ricnv-n Komt, ae wivia gaai

Getuige de bijdrage van Roosen en Hes in dit themanummer zullen nog vele uitvoeringsvraagstukken moeten worden behandeld en interpretatiediscussies moeten worden gevoerd. Dat vergt een intensieve samenwerking mssen de Commissie, de lidstaten en het bedrijfsleven. 5. Conclusie De uitvoering van REACH heeft in de eerste fase wetgeving, flankerend beleid en een daarop toegesneden organisatiestructuur vereist. Deze zijn in Nederland gereed. Nu moeten vooral het bedrijfsleven en de uitvoerende instan-

i

ties 'aan de slag met REACH".** Wanneer op 1 juni 2008 het Agentschap voUedig operationeel wordt, moeten zij op voUe toeren draaien.

44. Ontleend aan: J.A.S.J. Razenberg, D.A. van der Schaaf en A.W. van der Wielen, Aan de slag met REACH, SDU uitgevers 2007.

Dit iè eéft'.pubticatie van; Ministerie van VROM -> Rt}«s|raat8 -^ Deti Haag -> www.wom.nl

-1 I ^ ï - S. psw^ ^fc#' M S W m. rl^m^

Recommend Documents