ZWARTE BIJSTANDSFRAUDE Beleid ter voorkoming en bestrijding
- eindrapport -
drs. A. Berkhout dr. P.H. Renooy drs. R.C. van Waveren
Amsterdam, maart 2001 Regioplan publikatienr. 402
Regioplan Onderzoek Advies en Informatie Max Euweplein 36 1017 MB Amsterdam Tel.: 020 - 6277166 Fax : 020 - 6265199
Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Onderzoek Advies en Informatie B.V. in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
INHOUDSOPGAVE
Voorwoord 1
Inleiding en vraagstelling............................................................................................. 1 1.1 Inleiding..................................................................................................................1 1.2 Achtergronden en vraagstelling ..............................................................................1 1.3 Aanpak en gegevensverzameling............................................................................4 1.4 Tot slot ....................................................................................................................6
2
Bijstandsfraude beschreven ..........................................................................................7 2.1 Inleiding ................................................................................................................ 7 2.2 Bijstandsfraude in het kort .................................................................................... 7 2.3 Vier vormen van bijstandsfraude nader omschreven ............................................ 8 2.4 Fraudestrategieën ................................................................................................ 10 2.5 Inventarisatie van fraudesoorten ...........................................................................11 2.6 Afsluiting............................................................................................................. 12
3
Huidige handhavingsbeleid........................................................................................ 13 3.1 Inleiding .............................................................................................................. 13 3.2 De praktijk........................................................................................................... 13 3.3 Effectiviteit van handhavingspraktijk ................................................................. 15 3.4 Afsluiting............................................................................................................. 19
4
Nieuw instrumentarium ............................................................................................. 21 4.1 Inleiding ...............................................................................................................21 4.2 Voorkómen van fraude.........................................................................................21 4.3 Detecteren van fraude...........................................................................................27 4.4 Afdoen van fraude................................................................................................35
5
Het buitenland: een kort verslag ................................................................................ 37 5.1 Inleiding .............................................................................................................. 37 5.2 Aandacht voor fraude .......................................................................................... 37 5.3 Beleid .................................................................................................................. 38 5.4 Instrumenten, uitvoering controle ....................................................................... 38 5.5 Zweden ................................................................................................................ 40 5.6 Groot Brittanië..................................................................................................... 43
6
Conclusies en samenvatting....................................................................................... 53 6.1 Inleiding .............................................................................................................. 53 6.2 Vormen van bijstandsfraude................................................................................ 53 6.3 Effectiviteit huidige handhavingspraktijk ........................................................... 54 6.4 Verbeteringsmogelijkheden, nieuwe instrumenten ............................................. 55 6.5 Overige verbeteringsmogelijkheden.................................................................... 58 6.6 Fraudebestrijding in het buitenland..................................................................... 60 6.7 Ten slotte ............................................................................................................. 60
Bijlagen: Bijlage 1: Schema fraudevormen ..................................................................................... 63 Bijlage 2: Gesprekspartners interviews en workshops ..................................................... 67 Bijlage 3: Vragenlijst buitenland ...................................................................................... 69 Bijlage 4: Literatuurlijst ................................................................................................... 79
VOORWOORD
Bij de directie Bijstandszaken van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bestond de behoefte aan een inventariserend onderzoek naar de bestrijding en preventie van de zogenaamde zwarte fraude met bijstandsuitkeringen. Voor u ligt het verslag van dit onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Onderzoek Advies en Informatie. Aan de realisatie van dit project hebben velen bijgedragen. Wij danken de vele informanten in binnen- en buitenland die in de loop van dit project hun kennis aan ons hebben overgedragen. Een overzicht van de informanten is bijgesloten als bijlage 2. Daarnaast past een woord van dank aan de klankbordgroep. Bij de uitvoering van het project zijn wij op prettige en constructieve manier door hen bijgestaan. De commissie bestond uit: - de heer H. Kroft, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Analyse en Onderzoek (voorzitter); - de heer N. Babbeko, RIF Den Haag; - de heer T. Tuin, VNG; - mevrouw J. Eikelenboom, Openbaar Ministerie (fraudeteam Den Haag); - de heer H. van der Aa, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Bijstandszaken; - mevrouw A. M. Wubbe, GSD Haarlem; - mevrouw A. Selter, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Bijstandszaken. Rosie Bhola verzorgde de opmaak van het rapport. De verantwoordelijkheid voor de uiteindelijke tekst blijft uiteraard bij de auteurs. Amsterdam, maart 2001
Bram Berkhout Piet Renooy Bob van Waveren
1
INLEIDING EN VRAAGSTELLING
1.1
Inleiding
Er is in de afgelopen tien jaar veel veranderd in de wereld van de Algemene Bijstandswet (Abw). Ten eerste is onmiskenbaar de ‘controle aan de poort’, die toegang geeft tot een verstrekking op grond van de Abw, aanzienlijk verscherpt. In de tweede plaats wordt meer dan voorheen benadrukt dat de Abw is bedoeld als tijdelijke voorziening, hetgeen leidt tot een versterkte aandacht voor de activering van cliënten. Een derde belangrijke verandering betreft het verder benadrukken van de rechtshandhaving: het voorkómen en bestrijden van bijstandsfraude. Dat laatste uit zich zowel in wetgeving, beleid als in de uitvoering1. Dit heeft geleid tot een veel ruimer instrumentarium om fraude te voorkómen, op te sporen en af te doen. Bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bestaat het vermoeden dat deze ontwikkelingen leiden tot een verminderd risico op witte fraude. De risico’s in de sfeer van de zwarte fraude zouden daarentegen mogelijk kunnen toenemen. Onder zwarte fraude verstaat men een aantal verschillende fraudevormen, die als overeenkomst kennen dat zij niet aan te pakken zijn door gebruik te maken van verificatie bij gangbare administraties. Het Ministerie van SZW wil graag meer greep krijgen op de zwarte fraude en het instrumentarium waarmee dit kan worden bestreden verder uitbouwen. Hiertoe is het nuttig een duidelijk overzicht te hebben van het instrumentarium waarmee zwarte fraude kan worden gedetecteerd en bewezen. Ook is het zinvol inzicht te hebben in de effectiviteit van het instrumentarium. Het voorliggende rapport is een verslag van een onderzoek dat er op gericht is geweest het gewenste inzicht te verkrijgen.
1.2 Achtergronden en vraagstelling In het afgelopen decennium is er hard gewerkt aan het bevorderen van de rechtshandhaving in de sociale zekerheid, en de algemene bijstandswet (Abw) vormt daarop geen uitzondering. Een belangrijke stimulans daarvoor vormde een reeks van onderzoeken, gepubliceerd in de vroege jaren negentig, waaruit duidelijk werd dat er veel meer werd gefraudeerd dan men voor waarschijnlijk hield en - in samenhang hiermee - dat er het nodige schortte aan de kwaliteit van de uitvoering van de bijstandswet.
1
Denk bijvoorbeeld aan de verplichting tot het opstellen van een fraudebeleidsplan (art. 118 Abw), het ‘nieuwe’ partnerbegrip, de verruimde mogelijkheden tot gegevensuitwisseling en de invoering van de Wet boeten.
1
Deze inzichten verstevigden het politieke en bestuurlijke draagvlak dat nodig was voor een heroriëntatie op de inhoud en de uitvoering van de Abw. De heroriëntatie kent vele dimensies en vertaalde zich onder meer in veranderingen in de wet- en regelgeving, bij het Rijkstoezicht, in het uitvoeringsproces van bijstandsverlening, bij het gericht opsporen en afhandelen van bijstandsfraude. Deze heroriëntatie heeft geleid tot een structuur die minder kans biedt op fraude, alsook tot betere mogelijkheden om fraude te ontdekken, te bewijzen en af te doen. Dit valt te leren uit de onderzoeken die in de afgelopen jaren zijn verricht2. Ook de rapportages van het Ministerie van SZW over de afhandeling van de belastingsignalen ondersteunen dit. Toch kan hieruit geenszins de conclusie worden getrokken dat fraude met bijstandsuitkeringen ook maar bij benadering is uitgebannen. Begin 2001 verscheen het Randomized Response onderzoek naar regelovertredingen in onder meer de Abw3. Het onderzoek leverde op dat 12% van de bijstandsgerechtigden wel eens zwart werkte naast de uitkering, terwijl toch nog 6% van deze groep witte bijverdiensten rapporteert. Bijna een kwart van de bijstandsontvangers doet volgens de onderzoekers weleens een kleiner klusje voor geld in de kring van familie of kennissen zonder dat op te geven aan de verantwoordelijke instanties. Uit dit onderzoek komt ook naar voren dat het vooral de als gering gepercipieerde kans op controle is die leidt tot regelovertreding bij de bijstandontvangers. Dat zwart werk voorkomt onder bijstandgerechtigden bleek ook uit recente activiteiten van de Regionale Interdisciplinaire Fraudeteams (RIF’s), van het Westland Interventie Team, alsmede uit de jaarverslagen van (de opsporingsafdelingen van) sociale diensten. En dat er nog veel te verbeteren valt in het proces om fraude te voorkómen blijkt onder meer uit het project ‘Kwaliteit in fraudebestrijding’ dat door het Ministerie van SZW, de Taskforce Kwaliteit Bijstand en Bureau Radar is uitgevoerd4. Hooguit
2
Aron, et.al., Evaluatie poortwachtersfunctie en nieuw partnerbegrip, Ministerie van SZW/Regioplan, 1999. Berkhout, de Bont en Livius, Extra uitvoeringskosten, knelpunten en resultaten van de Wet Boeten, Ministerie SZW/Regioplan. Berkhout en Van Geuns, De kost gaat voor de baat uit. Onderzoek naar de kosten en baten van gegevensuitwisseling. Ministerie van SZW/Regioplan. Van Ruth en Laemers, Evaluatie RIFs 2, Ministerie van SZW/ITS, 1998. Woldringh en Stal, Regionale Interdisciplinaire Fraudeteams, Ministerie van SZW/ ITS, 1996. De Haas en Van Waveren, Gegevensuitwisseling nutsbedrijven/woningverhuurders en sociale diensten. Ministerie van SZW/Regioplan, 1996. Van Waveren en Van Geuns, Samen sterker? Evaluatie Samenwerkingsverbanden rechtshandhaving sociale zekerheid’, Ministerie van Justitie/SZW/Regioplan, 1995.
3 Gils, G. van e.a., Randomized Response: Onderzoek naar regelovertreding. Resultaten ABW, WAO en WW. NIPO 4 januari 2001. 4
In dit project is een systematische analyse gemaakt van het beleid, de organisatie en de uitvoering van de bijstandswet. Deze analyse vormt de basis voor verbeteringsvoorstellen. Een belangrijk kenmerk van analyse en oplossingsrichtingen is dat ze aangrijpen op vele plaatsen in het uitvoeringsproces, en dat daarbij ook management en beleid worden betrokken. Over het project is gerapporteerd in: Kwaliteit in fraudebestrijding. Naar een integrale aanpak voor de lokale ABW-praktijk. Ministerie van SZW/TKB/Radar, 2000. Ook relevant: Visser en Van Waveren, Oneigenlijk gebruik van de bijstandswet, Ministerie van SZW/Regioplan, 1998.
2
is de conclusie gerechtvaardigd dat het aandeel van de witte fraude aanzienlijk is teruggelopen ten opzichte van zwarte fraude. Het niet teruglopen van zwarte fraude is mede aanleiding voor het Ministerie van SZW om de instrumentatie voor de aanpak van zwarte fraude waar nodig en mogelijk te verbeteren. Daartoe wil zij zicht krijgen op het bestaande instrumentarium en de effectiviteit ervan, alsmede op (een aanzet tot) nieuwe instrumenten. Dat laatste kan gaan om werkelijk nieuwe ideeën, maar ook om dingen die elders (andere, branches, buitenland) reeds worden toegepast. De boven beschreven achtergrond en doelstelling van de studie laat zich vertalen in de volgende probleemstelling: Welke vormen van zwarte bijstandsfraude bestaan er en wat is de effectiviteit van het huidige instrumentarium om vormen van zwarte fraude op te sporen en vast te stellen? Welke verschillen bestaan er wat dit betreft tussen de onderscheiden vormen van zwarte fraude? Zijn er andere instrumenten aan te geven die op een effectieve wijze verschillende vormen van zwarte fraude kunnen opsporen en/of vaststellen? Deze vraagstelling kan worden uiteengelegd in een aantal onderzoeksvragen. a. Welke vormen van zwarte bijstandsfraude zijn er aan te geven? b. Welke instrumenten worden lokaal, regionaal en/of landelijk ingezet bij de bestrijding van zwarte bijstandsfraude? c. Omvatten de onder b) genoemde instrumenten de bestrijding van alle eerder genoemde vormen van zwarte bijstandsfraude? d. In hoeverre en in welke mate worden genoemde maatregelen ervaren als toereikend en effectief in de bestrijding van zwarte bijstandsfraude? Welke hiaten in de bestrijding van zwarte fraude zijn te herkennen? e. Wat zijn de redenen en achtergronden van het bestaan van genoemde hiaten? f. Zijn er bij andere vormen van zwarte fraude maatregelen of instrumenten te herkennen die van nut kunnen zijn bij de bestrijding van zwarte bijstandsfraude? g. Welke andere vormen van integraal handhavingsbeleid hebben positieve effecten op de bestrijding van fraude? h. Zijn er in het buitenland instrumenten ontwikkeld of maatregelen ingevoerd ter bestrijding van zwarte fraude die van nut kunnen zijn bij de bestrijding van zwarte bijstandsfraude in Nederland? i. Welke instrumenten en/of maatregelen kunnen worden aangegeven die vormen van zwarte bijstandsfraude in Nederland effectief kunnen opsporen, vaststellen of tegengaan (curatief en preventief)? 3
1.3
Aanpak en gegevensverzameling
1.3.1 Aanpak In de aanpak van het onderzoek is een aantal stappen gezet die zijn afgeleid van de boven beschreven onderzoeksvragen. Deze stappen zijn als volgt weer te geven: Stap 1: Stap 2: Stap 3: Stap 4: Stap 5:
Vaststellen en beschrijving vormen van fraude. Herkennen en beschrijving huidige praktijk van de opsporing en bestrijding van zwarte bijstandsfraude (inclusief ervaren effectiviteit). Vaststellen welke fraude wel en welke niet worden benaderd en waarom dat het geval is alsmede welke aanpak als effectief wordt ervaren. Aandragen van verbeteringen in de handhaving aan de hand van ideeën en ervaringen in het veld, voorbeelden uit andere branches en het buitenland. Beschrijven van nieuwe mogelijkheden van beleid tegen zwarte bijstandsfraude, voorwaarden daarvoor.
De aard van het onderzoek vereiste een kwalitatieve benadering. De belangrijkste onderzoekstechnieken die wij daarbij hebben ingezet zijn literatuuronderzoek, analyse secundaire bronnen, (groeps)gesprekken en een schriftelijke audit.
1.3.2 Gegevensverzameling Zoals aangegeven hebben wij verschillende onderzoekstechnieken gebruikt om te komen tot een beantwoording van de onderzoeksvragen. We geven deze hier kort weer. Literatuurstudie en analyse secundaire bronnen Hoewel een algemene inventarisatie van fraude en bestrijding niet bestaat, is er veel materiaal voorhanden dat bijdraagt aan de beantwoording van de vragen. Het betreft hierbij studies over bijstandsfraude en de bestrijding daarvan, maar ook materiaal dat betrekking heeft op fraude en fraudebestrijding in andere sectoren zoals sociale verzekeringen, belastingen, vreemdelingenwet of op buitenlandse ervaringen. In de literatuurlijst is een overzicht opgenomen van geraadpleegde boeken, nota’s en verslagen. Interviews In de eerste fase van het onderzoek is een beperkt aantal interviews gevoerd met personen die door de aard van hun functie of werkzaamheden geacht worden een goed overzicht te hebben van het veld van onderzoek. Met hen zijn, in een half gestructureerd interview, de 4
thema’s zoals genoemd in de verschillende onderzoeksvragen doorgenomen en hen is gevraagd literatuur, onderzoeksrapporten et cetera te leveren voor het literatuuronderzoek. In de bijlage is een overzicht van onze gesprekspartners opgenomen. De interviews waren gericht op het in kaart brengen van de vormen van zwarte fraude, de frauderisico’s, de effectiviteit van het instrumentarium en (contouren van) nieuw instrumentarium. Daarnaast hebben zij een functie vervuld bij de selectie van respondenten voor de groepsgesprekken. Overigens is in de interviews alsmede in de groepsgesprekken het onderscheid witte-zwarte fraude niet altijd strikt vastgehouden. De scheidslijn heeft immers niets te maken met het soort fraude (inkomen, leefvorm et cetera) maar uitsluitend met de vraag of de fraude via de koppeling van reguliere bestanden is op te sporen. Groepsgesprekken Het achterhalen van vormen van fraude, het noemen en beoordelen van verschillende instrumenten en maatregelen en het ontwikkelen en beoordelen van nieuwe instrumenten en maatregelen lenen zich prima voor een groepsgesprek. In de door ons gevoerde groepsgesprekken hebben deskundigen met verschillende achtergronden (sociale zekerheid, politie, belasting et cetera) hun ideeën en ervaring uitgewisseld. Voor de groepsgesprekken zijn, aan de hand van de informatie uit literatuuranalyse en interviews, discussiestukken opgesteld. Het eerste groepsgesprek had als zwaartepunten van discussie de vormen van fraude en het gevoerde beleid. In het tweede groepsgesprek lag de nadruk op het achterhalen van methoden voor een effectieve fraudebestrijding. In de bijlagen zijn de deelnemers aan de gesprekken weergegeven. Schriftelijke audit buitenland Op zoek naar interessante technieken van fraudebestrijding hebben wij in een zevental Europese landen korte schriftelijke vragenlijsten uitgezet bij deskundigen op het terrein van sociale zekerheidsfraude. Bij die vragenlijst is een puntig (Engels) werkdocument toegevoegd, waarin de bijstandswet en zijn frauderisico’s wordt beschreven. Kern van de vragen uit de lijst: - herkenning van de frauderisico’s; - het instrumentarium dat aldaar wordt ingezet; - een beoordeling van de effectiviteit daarvan. Naar aanleiding van de reacties is een tweetal5 landen geselecteerd waar duidelijke aanknopingspunten voor Nederlands beleid aanwezig bleken. Het betreft Engeland en Zweden. In beide landen is met deskundigen ter plekke nader ingegaan op de mogelijkheden voor fraudebestrijding. 5
Dit aantal is vooral ingegeven door overwegingen van tijd en geld. Inhoudelijk zou de keuze voor meer landen mogelijk te verdedigen zijn.
5
1.4
Tot slot
In komende hoofdstukken zijn de resultaten van het onderzoek neergelegd. Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk twee gaan we in op de voorkomende vormen van fraude en van fraudestrategieën. Hoofdstuk drie behandelt de huidige praktijk van fraudebestrijding en signaleert daarin knelpunten. In dat hoofdstuk hanteren we niet de indeling naar fraudevormen zoals in de hoofdstukken een en twee, maar gebruiken een indeling naar voorkomen, detectie en afdoening. We kiezen voor die indeling teneinde de leesbaarheid van de rapportage te vergroten. Waar nuttig worden wel de nodige kruisverwijzingen gedaan. Nieuwe instrumenten en nieuwe vormen van beleid vormen het onderwerp van het vierde hoofdstuk. Ook daarbij onderscheiden we weer voorkomen, detectie en afdoening. In hoofdstuk vijf besteden we aandacht aan de situatie in het buitenland. Een conclusie en een samenvatting zijn samengebracht in het laatste hoofdstuk, hoofdstuk zes.
6
2
BIJSTANDSFRAUDE BESCHREVEN
2.1 Inleiding De term fraude verwijst naar een veelvormig scala van delicten. Een gemeenschappelijk element is dat fraudeurs geen, onjuiste of onvolledige informatie verschaffen aan slachtoffers of derden, waardoor deze financieel worden benadeeld. Van fraude is zowel sprake als voorgaande opzettelijk plaatsvindt, maar ook als er niet direct sprake van opzet is. Fraude is een veelvormig verschijnsel, welke gecategoriseerd kan worden in twee hoofdvormen: verticale en horizontale fraude. Met verticale fraude wordt bedoeld de fraude ten aanzien van alle inkomens- en vermogensoverdrachten die plaatsvinden tussen overheid en particulieren en/of die op een wettelijke regeling berusten. Fraude met belastingen, premies en uitkeringen zijn voorbeelden van deze vorm van fraude. Onder horizontale fraude wordt verstaan de fraude waarvan particulieren en bedrijven de dupe zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om beurs- en verzekeringsfraude. Het onderscheid tussen verticale en horizontale fraude is van belang in verband met de verschillende actoren op de onderscheiden terreinen. Het toezicht en de opsporing op het terrein van verticale fraude liggen in eerste instantie bij de uitvoeringsinstanties, de inspecties en bijzondere opsporingsdiensten; op het terrein van de horizontale fraude daarentegen is de rol van de politie dominant. Het is duidelijk dat dit verschillende verantwoordelijkheden en sturingsrelaties meebrengt. Een overeenkomst tussen beide hoofdvormen van fraude is dat sinds 1992 een intensivering plaatsvindt in de bestrijding ervan. Binnen de verticale fraude is fraude met bijstandsuitkeringen een subcategorie, ook deze vorm van fraude bestaat in soorten en maten. Van het verstrekken van onvolledige inlichtingen door een uitkeringsgerechtigde, tot regelrechte oplichting in groepsverband. Bijstandsfraude, en dan vooral een betere bestrijding ervan, is onderwerp van dit onderzoek. In het huidige hoofdstuk geven wij een beschrijving van het verschijnsel bijstandsfraude. We staan stil bij de verschillende verschijningsvormen van bijstandsfraude en beschrijven een aantal verschijnselen welke er verband mee houden.
2.2 Bijstandsfraude in het kort Op basis van de Algemene bijstandswet heeft een ieder die onvoldoende financiële middelen heeft om in het eigen levensonderhoud te voorzien, recht op een bijstandsuitkering. Het recht op en de hoogte van de bijstandsuitkering is afhankelijk van de volgende criteria: 7
• de identiteit van de betrokkene; • het eigen inkomen van de betrokkene; • het eigen vermogen van de betrokkene; en tenslotte • de woon- en leefsituatie van de betrokkene. In de praktijk komt het voor dat (potentiële) bijstandsgerechtigden op één of meer van de hiervoor genoemde criteria onjuiste of onvolledige informatie verschaffen en hiermee onrechtmatig een (te hoge) bijstandsuitkering ontvangen. Ook komt het voor dat de juiste en volledige informatie niet tijdig wordt aangeleverd en dat dit (opzettelijk) een geldelijk gewin oplevert. Op alle genoemde criteria heeft elke bijstandscliënt de plicht om op verzoek en uit eigen beweging onverwijld mededeling te doen van alles wat voor de bijstandsverlening van belang is (artikel 65 Abw). De uitvoeringspraktijk leert dat de inlichtingenplicht niet door een ieder nageleefd wordt, en fraude ontstaat. Sociale diensten moeten bij aanvraag van een uitkering door het uitvoeren van controles en het opvragen van informatie bij de klant en derden vaststellen in hoeverre iemand aan de criteria voor uitkeringsverstrekking voldoet. Vastgesteld moet worden of er een uitkeringsrecht bestaat en tegen welke hoogte er een uitkering verstrekt dient te worden. Na toekenning van de uitkering heeft de sociale dienst de wettelijke plicht ook zelf na te gaan of er veranderingen voordoen in de uitkeringssituatie van klanten, en of eventueel het uitkeringsrecht vastgesteld is op basis van onjuiste of onvolledige informatie. De eigen inspanningen van de sociale diensten kunnen leiden tot het herzien van het uitkeringsrecht. Met de invoering van de nieuwe Algemene bijstandswet is de uitvoering van deze zogenaamde poortwachtersfunctie versterkt.
2.3 Vier vormen van bijstandsfraude nader omschreven Zoals aangegeven ontstaat bijstandsfraude als bijstandscliënten hun informatieplicht niet juist, niet volledig of niet tijdig naleven met betrekking tot de vier toetsgebieden voor uitkeringsverstrekking (identiteit, inkomen, vermogen en woon-/leefsituatie). We onderscheiden daarom ook vier vormen van fraude: identiteitsfraude, inkomensfraude, vermogensfraude en fraude met de woon- en leefsituatie. In onderstaande geven we van alle vier vormen een korte beschrijving. Identiteitsfraude in de bijstand doet zich voor als een iemand door een onrechtmatig gebruik van identiteitsdocumenten een uitkering tegen een bepaalde hoogte verkrijgt, welke 8
hij/zij bij het gebruik van de eigen identiteit niet zou hebben verkregen. Verschijningsvormen van identiteitsfraude in de bijstand zijn het aanvragen van bijstand op basis van een vals paspoort of op basis van valse verblijfspapieren. Ook het gebruik maken van een vals sofinummer is een verschijningsvorm van identiteitsfraude. Door inkomen uit loondienst, een andere uitkering of uit zelfstandigheid niet op te geven ontstaat er inkomensfraude. Bij de (tussentijdse) vaststelling van het recht op uitkering houden sociale diensten geen rekening met verzwegen inkomsten, en wordt onterecht teveel uitkering verstrekt. Het verkrijgen van inkomsten gebeurt zowel ‘zwart’, ‘grijs1’ als ‘wit’. Werkzaamheden zijn wit als wel sociale premies en/of belastingen worden afgedragen door betrokkene, maar de betrokken sociale dienst niet van de inkomsten op de hoogte wordt gesteld. Als er ook geen sociale premies en/of belastingen worden afgedragen is er sprake van zwarte inkomsten. Een minder bekende verschijningsvorm van inkomensfraude is het inzetten van stromannen door bijstandsgerechtigden om op deze manier inkomsten naast de uitkering te verkrijgen. Zo komt het voor dat op papier iemand eigenaar is van een bedrijf, terwijl de echte eigenaar een bijstandsuitkering ontvangt. Van vermogensfraude is sprake als iemand opgeeft niet over een groter vermogen te beschikken dan voor het recht kunnen uitoefenen op een bijstandsuitkering mogelijk is (fl. 9.700,00 voor een alleenstaande, en fl. 19.400,00 voor alleenstaande ouders en echtparen/samenwonenden). Door vermogen niet of niet geheel op te geven, kan iemand onterecht gebruik maken van een bijstandsuitkering. Bekende vormen van vermogensfraude zijn het niet opgeven van een rekening, auto’s, grond of andere bezittingen. Dit vermogen kan zich in Nederland bevinden, maar ook in het buitenland. De laatste vorm van bijstandsfraude is fraude met de woon- en leefsituatie (leefvormfraude). De woon- en leefsituatie van een (potentiële) bijstandsgerechtigde is mede-bepalend voor iemands recht op, en met name de hoogte van, een bijstandsuitkering. Zo moet men in een gemeente verblijven om in de betrokken gemeente zijn of haar recht op bijstand te laten gelden. Ook is het formeel van belang dat iemand die daadwerkelijk in een gemeente verblijft, de dienst zijn juiste verblijfsplaats opgeeft. Daarnaast is het bepalend voor de hoogte van een uitkering of iemand alleenstaand is of samen woont met iemand anders. De bijstandswet gaat ervan uit dat bijstandscliënten die met iemand anders in een huis wonen kosten kunnen delen, dit geldt helemaal als de cliënt met de andere persoon een gezamenlijke huishouding heeft. Voor bijstandscliënten kan het echter een financieel voordeel opleveren
1
Het verrichten van werkzaamheden gebeurt ‘grijs’ als iemand alleen dat deel van zijn werkzaamheden aan de dienst doorgeeft waarvoor hij sociale premies en belastingen afdraagt, de extra werkzaamheden die de betrokkene ‘zwart’ verricht geeft hij niet door. In het onderzoek is bijvoorbeeld gewezen op cliënten die de sociale dienst doorgeven slechts een contract voor een beperkt aantal uren te hebben bij een werkgever, maar in de werkelijkheid (veel) meer werken.
9
om bijvoorbeeld te doen voorkomen dat hij/zij in de gemeente woont, of dat hij/zij een alleenstaande is. Met betrekking tot beide vormen van fraude met de woonsituatie hoeft er niet altijd een materiële benadeling van de betrokken sociale dienst plaats te vinden; gezien de financiële omstandigheden van betrokkene kan er bijvoorbeeld ondanks het opgeven van een onjuist verblijfsadres wel een formeel recht op een uitkering tegen een bepaalde hoogte bestaan.
2.4 Fraudestrategieën Uit voorgaande paragraaf blijkt dat de frauderisico’s van de Algemene bijstandswet voortkomen uit de bepalende criteria (identiteit, inkomen, vermogen en woon-/leefsituatie) voor het recht op uitkering. De omstandigheden van de klant op de vier criteria zijn niet volledig buiten de cliënt om vast te stellen. Medewerkers van sociale diensten hebben daarvoor altijd ook de cliënt voor nodig (en zijn verhaal). Dit betekent dat de cliënt invloed uitoefent op de informatie die de dienst krijgt, en daarmee op het verkrijgen van een uitkering. De manieren waarop sommige cliënten van sociale diensten invloed uitoefenen op informatie die de dienst krijgt om zo onterecht een recht op een (hogere) uitkering te doen gelden, hebben we gecategoriseerd in vier zogenaamde fraudestrategieën2: • Documentfraude: de cliënt maakt gebruik van valse documenten, waardoor hij/zij recht een (hogere) uitkering verwerft. Bekende voorbeelden zijn de valse paspoorten, bankafschriften waarmee gesjoemeld is en vervalste inkomstenbriefjes. • Procedurefraude: de cliënt is goed ingevoerd in de wijze waarop de dienst de wet uitvoert, en maakt van deze kennis handig ge(mis)bruik. Cliënten weten bijvoorbeeld hoe (welke vragen) en waar gecontroleerd wordt. • Verzwijgfraude: de cliënt verzwijgt informatie die noodzakelijk is voor de vaststelling van (de hoogte van) zijn uitkering. Bekende voorbeelden zijn zwart werk en het niet opgeven van (alle) bankrekeningen. • Constructiefraude: de cliënt creëert een ‘papieren werkelijkheid’ die zeer moeilijk te ontrafelen is, bijvoorbeeld om een gezamenlijke huishouding te verhullen. Een papieren werkelijkheid kan versterkt worden als cliënten zich ook bij instanties waar diensten hun cliëntgegevens controleren, zodanig laten registreren dat het voor de uitkeringsrecht ge2
De systematiek van het onderscheiden van vier fraudestrategieën hebben wij ontleend aan het project ‘Kwaliteit in fraudebestrijding’ en is ontwikkeld door het Bureau Radar.
10
creëerde beeld bevestigd wordt. Mede door een beperkte toegang van andere bronnen waarin mogelijk de feitelijke werkelijkheid van een cliënt geregistreerd is, blijft de papieren werkelijkheid bestaan. In de praktijk zullen cliënten niet altijd aan de hand van één van de fraudestrategieën proberen een recht op een (hogere) uitkering te doen gelden. Veelal zullen klanten combinaties van strategieën hanteren. Een belangrijke notie is tenslotte dat in de meeste gevallen van constructiefraude en verzwijgfraude de betrokken uitkeringsgerechtigde de hulp van anderen nodig heeft om de fraude te kunnen plegen. Om zwart bij te kunnen verdienen heb je bijvoorbeeld een werkgever nodig die zwart wil uitbetalen, bij constructiefraude met de woon- of leefsituatie heb je je partner of huurbaas nodig.
2.5 Inventarisatie van fraudesoorten Onderdeel van onze opdracht was onder andere het inventariseren van soorten bijstandsfraude. Als ingang voor deze inventarisatie hebben wij gebruik gemaakt van de vier in dit hoofdstuk geïntroduceerde hoofdvormen van bijstandsfraude en van de vier onderscheiden fraudestrategieën. Voor elke hoofdvorm van bijstandsfraude zijn wij nagegaan welke verschijningsvorm opgeld doet als iemand één van de onderscheiden fraudestrategieën hanteert. Onderstaand schema (schema 1) biedt inzicht in onze inventarisatiemethode. Fraudevorm
Fraudestrategie
Identiteitsfraude
Documentfraude
Verschijningsvorm
Bijzonderheden
Procedurefraude Verzwijgfraude Constructiefraude
De resultaten van onze inventarisatie hebben wij weergegeven in een schema. Vanwege de omvang van het schema is dit als bijlage opgenomen in dit rapport (bijlage 1). Wij zijn ons bewust dat het schema tekort doet aan de werkelijkheid, waarin klanten soms verschillende vormen van bijstandsfraude plegen aan de hand van diverse fraudestrategieën. Voor de inventarisatie was deze concessie aan de werkelijkheid noodzakelijk. In het schema wordt ten slotte ook geen rekening gehouden met de prioriteitsstelling van gemeenten in het bestrijden van de verschillende fraudevormen. Zo heeft het bestrijden van identiteitsfraude gemiddeld weinig aandacht, terwijl het bestrijden van witte inkomensfraude (in belangrijke mate aan de hand van de belastingsignalen) veel meer aandacht heeft van gemeenten. De prioriteitsstelling wordt onder andere beïnvloed door politieke voorkeuren, door verschillen in kansen 11
om verschillende fraudesoorten aan te tonen maar ook door de omvang van de te verwachten materiële benadeling van gemeenten.
2.6 Afsluiting De inventarisatie van soorten bijstandsfraude is uitgevoerd om antwoord te kunnen geven op de vraag of bijstandsfraude nog in andere vormen voorkomt dan de meer algemeen bekende vormen van zwarte bijstandsfraude (zwarte inkomensfraude, leefvormfraude en vermogensfraude). Beantwoorden wij deze vraag dan blijkt vooral dat identiteitsfraude verschillende minder bekende verschijningsvormen kent. Daarnaast is gewezen op vormen van constructiefraude, waarbij wordt gewerkt met stromannen.
12
3
HUIDIGE HANDHAVINGSBELEID
3.1
Inleiding
Nu duidelijk is geworden welke vormen van fraude zich in de praktijk voordoen, gaan we over naar de manier waarop de handhaving van de bijstandswet wordt vormgegeven. In dit hoofdstuk beschrijven we het huidige instrumentarium. We doen dit op basis van informatie van sleutelpersonen (interviews en workshops) en enkele recente rapporten. Dit hoofdstuk is opgebouwd uit een beschrijving van de huidige handhavingspraktijk en van de effectiviteit ervan. De beschrijving heeft een algemeen karakter, in die zin dat er weinig aandacht wordt besteed aan specifieke fraudevormen. In het volgende hoofdstuk komt dit veel nadrukkelijker aan de orde. Handhavingsbeleid richt zich op het voorkómen, opsporen (detecteren) en afdoen van fraude en omvat dus veel meer dan alleen het ‘boevenvangen’. Het handhavingsbeleid grijpt dan ook aan op het gehele traject van uitkeringsaanvraag tot en met de inning van boeten en terugvorderingen van teveel verstrekte uitkeringsgelden. Belangrijke actoren zijn de sociale dienst, die verantwoordelijk is voor het bestuursrechtelijke deel van de handhaving, en het OM, dat is belast met de strafrechtelijke kant van de zaak. Het Ministerie van SZW speelt een rol in het aansturen van het handhavingsbeleid alsmede het toezicht daarop. We beschrijven de handhavingspraktijk aan de hand van een onderverdeling in voorkómen, detectie en afdoening.
3.2 De praktijk Voorkómen van fraude Voor wat betreft het voorkómen van fraude wijzen respondenten op het belang van goede informatie en voorlichting over rechten en plichten die zijn verbonden aan de bijstandsuitkering. Respondenten die te maken hebben met het gedachtegoed van het ‘Hoogwaardig handhaven’ zijn van mening dat het wegnemen van onnodige administratieve drempels in de uitvoeringspraktijk ook een goede uitwerking heeft op de spontane naleving van de wet- en regelgeving1.
1
Het concept ‘Hoogwaardig handhaven’ is ontwikkeld uit de ervaringen die zijn opgedaan in het project “Kwaliteit in fraudebestrijding’ (zie paragraaf 1.2). Het concept is gericht op het bevorderen van de spontane naleving van weten regelgeving rond de Abw door ingrepen in de informatievoorziening aan klanten, (drempels in) het uitvoeringsproces, in de controleprocedures en in de wijze van sanctioneren.
13
Detectie Als het gaat om het aspect van de detectie roeren de meeste respondenten twee onderwerpen aan: de administratieve controle- en verificatieprocedures en het opsporingsonderzoek. De kaders voor de administratieve procedures worden gesteld in de Regeling Administratieve Uitvoeringsvoorschriften (RAU) en hebben betrekking op de inhoud, aard en frequentie van deze procedures. De belangrijkste procedures betreffen de bijstandsaanvraag, het periodieke onderzoek naar rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitkering, het beëindigingsonderzoek en het debiteurenonderzoek. Voor de uitvoering van de onderzoeken kunnen consulenten gebruik maken van interne informatie (vooral de uitkeringsdossiers), van informatie van externe organisaties onder meer uit externe gegevensbanken en van informatie die door de cliënt in een gesprek wordt aangedragen. Ook de kwaliteit van de formulieren die worden gebruikt voor de controles kan bijdragen aan het voorkomen en detecteren van fraude. Expliciet wijzen respondenten op het grote belang van het vaststellen van de juiste identiteit van personen. De genoemde onderzoeken genereren signalen van fraude. Op het moment dat zo’n signaal in juridische zin wordt aangemerkt als een vermoeden van fraude komt het onderzoek terecht in de sfeer van de opsporing. In de regel wordt een opsporingsambtenaar van de sociale dienst dan belast met de uitvoering van het opsporingsonderzoek. Indien het geconstateerde schadebedrag boven de fl. 12.000,-- uitkomt wordt aangifte gedaan bij Justitie en draagt het OM verder zorg voor afhandeling van de zaak. Overigens is het merendeel van dergelijke ‘harde signalen’ van fraude afkomstig van externe instanties, met name de Belastingdienst. Regelmatig komt het voor dat het administratieve onderzoek twijfel laat over de juistheid van de verkregen informatie, zonder dat daarmee direct sprake is van een vermoeden van fraude. In de praktijk lijkt verschillend te worden omgegaan met deze ‘zachte signalen’. Een beleidslijn is dat deze zachte signalen door de consulenten zelf ter hand worden genomen in een poging ze op waarde te schatten. Belangrijk is te weten dat consulenten maar beperkt de tijd hebben voor een dergelijk nader onderzoek. Een andere beleidslijn is om dergelijke zachte signalen direct door te schuiven naar de opsporingsafdeling van de dienst. Gevolg van deze aanpak is dat de werkvoorraad voor de opsporingsdienst alle varianten van signalen bevat - van rijp tot groen - en tevens zeer omvangrijk wordt. Enkele respondenten wijzen op het belang dat de behandeling van deze zachte signalen heeft voor de fraudebestrijding en stellen voor de inrichting van de controle- en verificatieprocedures hierop aan te passen. In het project Kwaliteitsverbetering Fraudebestrijding wordt dit gedachtegoed verder ontwikkeld2.
2
Voor nadere informatie zie onder meer: Evaluatie poortwachtersfunctie en nieuw partnerbegrip. Ministerie van SZW/Regioplan, 1999. Kwaliteit in fraudebestrijding, Ministerie SZW/ TKB/ Radar, 1999.
14
Afdoening Tenslotte is er het aspect van de afdoening van de fraude. Als fraude is vastgesteld, moeten eventuele ten onrechte verstrekte gelden worden teruggevorderd. Daarnaast dient ofwel een boete te worden opgelegd ofwel aangifte te worden gedaan bij het OM. De Wet boeten en de Wet herziening debiteurenbeleid vormen een belangrijk deel van het juridisch kader voor deze acties. Door respondenten wordt gewezen op het belang van het consequent opleggen en uitvoeren van straffen, niet alleen als vergelding voor de gepleegde fraude, maar zeker ook voor het voorkomen van nieuwe vormen van regelovertreding. Veel respondenten menen dat Wet boeten bepaald nog niet sluitend wordt uitgevoerd. Recent onderzoek onderschrijft deze opvatting3.
3.3
Effectiviteit van handhavingspraktijk
3.3.1 Voorkomen van fraude Bij het voorkomen van fraude denken respondenten aan de eerder genoemde zaken als een goede voorlichting en het wegnemen van onnodige administratieve drempels. Enkele respondenten, onder meer vanuit het Openbaar Ministerie, menen dat de voorlichting over de aan de bijstand verbonden rechten en plichten niet optimaal is. Nog altijd lijkt een deel van de fraude te ontstaan door onbekendheid met de - soms complexe - wet- en regelgeving. Ook wijzen respondenten op het belang van het slechten van onnodige administratieve drempels in de uitvoeringspraktijk. De achterliggende gedachte is dat een spontane naleving van regels gebaat is bij acceptatie door de cliënt van deze regels en de daaraan verbonden controles. In dit verband wordt melding gemaakt van problemen met de bereikbaarheid van de dienst, in casu de eigen contactambtenaar, hetgeen een rem kan vormen op het spontaan melden van mutaties. Aan de andere kant wordt de huidige controle- en verificatiepraktijk door de respondenten beschouwd als omvangrijk en belastend voor de klant, waarbij veel informatie wordt opgevraagd op gestandaardiseerde momenten. Deze praktijk acht men weinig effectief en tegelijkertijd tamelijk belastend voor de klant, die ook niet uitnodigt tot spontane melding van mutaties. Een aantal van hen ziet goede mogelijkheden om met een andere (signaalgerichte) organisatie van de controles de belasting voor de klant te reduceren en tegelijk de effectiviteit van de controles te bevorderen.
3
Het gaat om de evaluatie van de Wet boeten in het domein van de Abw. Berkhout, Soethout en Uittenbogaard; Straffen in de bijstand, SZW/Regioplan, 2001.
15
3.3.2 Detectie van fraude Kwaliteit controle- en verificatie-activiteiten Over het algemeen zijn respondenten van opvatting dat de kwaliteit van de controle- en verificatie-activiteiten te wensen overlaat. Men relateert dit aan de aansturing, opzet en uitvoering van deze activiteiten. Wat betreft de opzet: respondenten vinden dat het controle- en verificatie-instrumentarium op tamelijk ongerichte en nogal starre wijze wordt ingezet. Veel te weinig wordt gebruik gemaakt van gerichte of verrassende controles, zoals bijvoorbeeld huisbezoek. Deze gestandaardiseerde aanpak doet naar hun mening geen recht aan verschillen in frauderisico’s die samenhangen met bepaalde situaties en uitkeringsgroepen. Daardoor is de controle- en verificatiepraktijk voorspelbaar, inefficiënt (er wordt veel onnodig werk verricht) en weinig effectief. Ter illustratie wijzen respondenten erop dat slechts een klein deel van de fraudesignalen wordt gegenereerd bij deze controle- en verificatieactiviteiten4. Men meent dat de meeste fraude ontstaat tijdens de uitkeringsperiode, met name een half jaar tot een jaar na aanvang. Dat betekent dat vooral de kwaliteit van het periodieke rechtmatigheidsonderzoek (‘inkomstenverklaring’) en heronderzoek in het geding zijn. De kwaliteit van de uitvoering van de controles is, zo menen de respondenten, sterk afhankelijk van de deskundigheid van de uitvoerders. Men meent dat het schort aan fraudealertheid bij uitvoerders. Uitvoerders zien het voorkomen van fraude ook niet als hun core-business. Dit uit zich vooral in het niet doorvragen of -zoeken bij twijfel over juistheid of bij inconsistenties in het verhaal van de klant. Voor deze onvolkomenheid schetsten de respondenten een aantal achtergronden: - een gebrek aan kennis over frauderisico’s, mede als gevolg van ‘schotten’ tussen consulenten en sociale recherche binnen de sociale dienst. Er vindt maar beperkt terugkoppeling plaats van kennis uit fraudeonderzoeken, die relevant kan zijn voor het voorkomen van volgende fraudegevallen; - ditzelfde geldt ook voor de relatie tussen de RIF’s en sociale diensten. RIF’s produceren op basis van een onderzoek wel een lijst met leermomenten voor de uitvoerders, maar men heeft niet de indruk dat deze informatie daadwerkelijk wordt opgepakt; - gebrek aan kennis over privacyregels, waardoor uitvoerders soms niet door durven te vragen uit angst deze regels te overtreden; - beperkingen in tijd en middelen om de controles gedegen uit te voeren; - gebrek aan motivatie om scherp te controleren, omdat velen de ervaring opdoen dat signalen van fraude ‘verderop’ in de organisatie niet worden opgepakt, of dat opgelegde boeten en vorderingen niet geïnd worden.
4
Deze gegevens worden ondersteund door de bevindingen van het zogenaamde ‘Spreekkameronderzoek’ dat door Bureau Radar is uitgevoerd in het kader van het project ‘Kwaliteit in fraudebestrijding’.
16
Daarnaast wijst men op de soms gebrekkige kwaliteit van formulieren, die van gemeente tot gemeente kunnen verschillen. Onduidelijke formuleringen leiden ertoe dat de klant eigenlijk niet goed weet wat er moet worden ingevuld; er ontstaat ‘gebruikersruimte’ die al dan niet met opzet wordt benut. Voor consulenten betekent het veelal dat de verkregen informatie niet helder te interpreteren is. Respondenten zijn van mening dat de aansturing door Rijk en lokaal bestuur mede debet is aan de nogal starre en ineffectieve manier van controleren. De RAU wordt in dit verband ook gezien als een (te) strak jasje. In de beoordeling van de lokale uitvoering door het Rijkstoezicht lijkt nog altijd te gelden dat kwantiteit van de verrichte reguliere onderzoeken zwaarder telt dan de kwaliteit van en variatie in het onderzoek. Andere respondenten wijzen erop dat de RAU de nodige ruimte biedt voor een ‘andere’ manier van controleren. Ter illustratie noemen zij de experimenten die momenteel in Leeuwarden, Apeldoorn en Tilburg worden uitgevoerd. Geëxperimenteerd wordt onder meer met het vervangen van de maandelijkse inkomstenverklaring door een mutatieformulier zoals dat wordt gebruikt door de SVB bij de uitvoering van de kinderbijslagwet (AKW). Dit gebeurt binnen het kader van de RAU, dat wil zeggen zonder dat daarmee de bepalingen van de RAU worden overtreden. Bovendien is het toezicht vanuit het Rijk wel in beweging, getuige de ontwikkeling van doeltreffendheidsonderzoeken en de single audit. Ook wijzen sommige respondenten op de terughoudendheid bij het lokale bestuur om politiek gevoelige thema’s (kliks, risico-analyse, huisbezoek) aan te pakken. Anderen menen dat kliks vrijwel in alle gemeenten ter hand worden genomen en benadrukken dat er nog geen instrumentarium voorhanden is waarmee een risicoanalyse kan worden uitgevoerd. Meer in het algemeen menen de respondenten dat de lokale bestuurlijke prioriteit voor het handhavingsbeleid laag is. Gegevensuitwisseling Gegevensuitwisseling wordt gezien als een belangrijk instrument om fraude tegen te gaan en op te sporen. De huidige mogelijkheden zijn echter nog beperkt. In brede kring klinkt de roep om meer en beter en men kijkt dan ook reikhalzend uit naar het moment dat het Inlichtingenbureau operationeel wordt. De volgende beperkingen worden expliciet genoemd. - Belastingdienst: signalen betreffen een ver verleden en alleen informatie over werkgever. Uit oogpunt van preventie/tijdige signalering van fraude een onbevredigende situatie. - Informatie Beheer Groep (IBG): gegevensuitwisseling gebeurt op niet-geautomatiseerde manier. Dat is bewerkelijk en vergt lange doorlooptijd. - Ziekenfondsen: tot voor enkele jaren waren ziekenfondsverzekerden verplicht aangesloten bij een regionaal werkend ziekenfonds. De bijstandsklanten uit de regio kwamen noodzakelijkerwijs bij dat ene fonds terecht. Nu de verzekerde de vrije keus heeft uit de verschil17
lende aanbieders is de bruikbaarheid van de ziekenfondsadministraties voor het verifiëren van informatie van bijstandsklanten aanzienlijk minder geworden, want een verwijsindex ontbreekt tot op heden. Naast deze beperkingen bij de structurele gegevensuitwisseling meldt men behoefte te hebben aan het op incidentele basis raadplegen van de navolgende instanties: - Banken: voor het verifiëren van informatie over bankrekeningen. Vaak bestaat twijfel over de volledigheid van de opgave van cliënten over hun bankrekeningen. Het betreft zowel de opgave van vermogen als van inkomsten. Gerichte mogelijkheden om dit na te trekken ontbreken op dit moment. - Kamers van Koophandel: om te kunnen controleren of cliënt een bedrijf op zijn naam heeft staan. Respondenten melden dat deze bevraging op dit moment erg duur is. - Rijksdienst voor het wegverkeer: voor een check op autobezit, ook in het kader van de reguliere uitvoeringscontroles. - Instanties in het buitenland. Gegevensuitwisseling met het buitenland kent aanzienlijke beperkingen. Het is nu bijvoorbeeld zeer lastig om te controleren of een Nederlandse bijstandscliënt werkt in een van de buurlanden. Dergelijke gegevens zijn voorhanden in (Duitse en Belgische) werknemersbestanden. Opsporing Respondenten signaleren beperkingen die betrekking hebben op het opsporingsonderzoek. Het gaat om: - de bevoegdheden van sociaal rechercheurs. Op dit moment hebben zij niet de bevoegdheid om werkplekonderzoek te doen, hetgeen door enkele respondenten wordt ervaren als een gemis. Nu is werkplekonderzoek voor hen alleen binnen bereik in een interdisciplinair team. Ook wijst men meer in het algemeen op beperkingen die de wet stelt (toestemming van Officier van Justitie) aan het stelselmatig observeren. - de werkwijze bij het onderzoeken van leefvormfraude. Een aantal respondenten is van mening dat te weinig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden tot financieel rechercheren. Daarbij kunnen externe gegevensbronnen een belangrijke rol spelen.
3.3.3 Afdoening van fraude De afhandeling van fraude kent onvolkomenheden die er mede toe leiden dat er van de sanctionering geen ‘schrikeffect’ uitgaat. De respondenten noemen de volgende zaken: : - lang niet alle vastgestelde gevallen van fraude leiden tot een sanctie5; 5
Deze opmerking wordt ondersteund door de resultaten van de recent uitgevoerde evaluatie van de Wet Boeten in het domein van de Abw (Berkhout, Soethout en Uittenbogaard; Straffen in de bijstand, Ministerie van SZW/Regioplan, 2001).
18
- de opgelegde boetes schrikken een belangrijk deel van de fraudeurs niet af; - van daadwerkelijke incasso van boete en vordering komt (te) weinig terecht6. Onder respondenten overheerst de opvatting dat de huidige wijze van sanctioneren en terugvorderen zeker niet optimaal werkt. Noch als het gaat om het element van straffen voor de gepleegde fraude, noch als het gaat om het preventieve aspect.
3.4
Afsluiting
Getuige de bovenstaande beschrijving laten de respondenten, die voornamelijk afkomstig waren uit de handhavingspraktijk, zich tamelijk kritisch uit. In hun ogen wordt er alle gelegenheid gegeven om te frauderen met de bijstandwet en wordt er van deze mogelijkheden ook gretig gebruik gemaakt. De meeste knelpunten die zij signaleren hebben betrekking op het primaire proces, en in het bijzonder op de uitvoering van de controle- en verificatie-onderzoeken die moeten worden verricht. Veel minder nadruk wordt gelegd op knelpunten in het opsporingstraject. Zoals een van respondenten bondig uitdrukte: “Het ontbreekt niet aan (opsporings-)instrumenten, maar aan een goede uitvoering van het primaire proces”. Vroeg in het proces zou derhalve de meeste winst kunnen worden behaald in het verminderen van fraude met uitkeringen. Bovenstaand statement gaat te kort door de bocht om te kunnen gelden als de conclusie van dit hoofdstuk, omdat respondenten wel degelijk ook mogelijkheden zien om verbeteringen aan te brengen in het opsporingstraject, waarover in het volgende hoofdstuk meer. Toch blijkt het een globale aanduiding van de stand van zaken waar zeer veel informanten zich in kunnen vinden.
6
Deze uitspraak wordt bevestigd door de resultaten van onderzoek naar de werking van de debiteurenparagraaf Abw. (Hospers en Van Waveren, Nulmeting evaluatie Wet herziening debiteurenbeleid; Ministerie SZW/Regioplan, 2000).
19
20
4
NIEUW INSTRUMENTARIUM
4.1 Inleiding In hoofdstuk 3 is stilgestaan bij het huidige instrumentarium om fraude in de bijstand te voorkómen, te detecteren en af te doen. Belangrijk element in deze beschouwing was het constateren van tekortkomingen in het huidige instrumentarium, of misschien zelfs het geheel ontbreken van instrumenten, om (bepaalde vormen van) fraude aan te pakken. We hebben ons daarbij geconcentreerd op de aanpak van zwarte bijstandsfraude. Wij herhalen hier dat onder zwarte bijstandsfraude alle fraudevormen verstaan worden die niet aan te pakken zijn door gebruik te maken van verificatie bij gangbare administraties1. In dit hoofdstuk stellen we centraal de mogelijke verbeteringen in het instrumentarium. Belangrijk uitgangspunt bij onze zoektocht naar nieuwe instrumenten in de aanpak van bijstandsfraude is dat aanpassingen van de bijstandswet zelf buiten beschouwing zijn gelaten. Dit betekent overigens niet dat wij niet verwachten dat door aanpassingen in de huidige weten regelgeving fraude voorkómen zou kunnen worden, of de aanpak ervan verbeterd. In dit hoofdstuk hanteren we wederom de indeling voorkómen, detectie en afdoening. We kiezen voor deze indeling omdat een behandeling van de diverse fraudevormen zoals eerder onderscheiden zou leiden tot weinig interessante herhalingen. Immers, voor diverse fraudesoorten kan vaak hetzelfde instrumentarium worden aanbevolen.
4.2 Voorkómen van fraude In deze paragraaf presenteren wij de ideeën uit het onderzoek over instrumentarium voor het voorkómen van bijstandsfraude. Niet alle gepresenteerde ideeën hebben betrekking op volledig nieuw instrumentarium, sommige ideeën betreffen het beter gebruik of het anders inzetten van bestaand instrumentarium. In de presentatie van ideeën maken we in deze paragraaf een onderscheid tussen instrumentarium in te zetten door de sociale diensten (binnen de poort) en instrumentarium in te zetten buiten de sociale diensten (voor de poort).
1
Deze definitie van het begrip zwarte bijstandsfraude wordt door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gehanteerd. In het opsporingsveld wordt de definitie niet door een ieder gedragen.
21
4.2.1 Voor de poort Vergroten politieke aandacht voor fraude Het verhogen van de aandacht voor fraude bij de politiek en burgers kan bijdragen aan het voorkómen van fraude. Voor wat betreft de politieke aandacht voor fraude is het belangrijk dat de landelijke politiek fraudebestendige wet- en regelgeving vaststelt. Om de politieke belangstelling voor fraude in het algemeen op te wekken en vast te houden is in een aantal onderzochte landen een nationale fraudecommissie opgericht (Frankrijk, Italië, Groot Brittannië). Nederland kent niet zo’n nationale fraudecommissie, maar de aandacht voor fraude is blijven bestaan. In het regeeraccoord van het Tweede Kabinet Kok werd nog een intensivering van de fraudebestrijding voorgesteld. Politieke belangstelling blijft nodig om snel vooruitgang te kunnen boeken. Voor de uitvoering van het fraudebeleid is het van groot belang dat politiek en bestuur op het lokale niveau visie en aandacht hebben voor het fraudeprobleem. Uit de eerste workshop van dit onderzoek blijkt dat nogal wat managers zich onvoldoende bestuurlijk gesteund voelen voor het doorvoeren van een verbeterde aanpak van fraude in hun gemeente. Een visie ontbreekt, wat voor een belangrijk deel voortkomt uit een gebrekkig zicht op de bijstandspraktijk en de controlerisico’s die daar gelden. De oorzaak leggen managers voor een belangrijk deel bij zichzelf, zij kunnen bestuurders niet de managementinformatie geven waarop een visie op fraudebestrijding gebaseerd kan worden. Een belangrijk instrument voor diensten is daarom het consistenter vastleggen en verzamelen van dit soort bestuursinformatie. Mogelijk kan het Ministerie of kunnen belangenorganisaties ‘meedenken’ welke informatie in dit verband relevant is, en ook op korte termijn betrouwbaar bij diensten verzameld kan worden. Ten slotte is het voor opwekken en vasthouden van politieke belangstelling voor fraude belangrijk dat het inzicht in de kosten en baten van de fraudebestrijding vergroot wordt. Ook voor gemeenten wordt dit steeds belangrijker, omdat zij met de komst van het Fonds voor Werk en Inkomen een grotere financieel belang krijgen bij het zoveel mogelijk rechtmatig verstrekken van bijstandsgelden. In Zweden heeft het in kaart brengen van de kosten en baten van fraudebestrijding tot gevolg gehad dat de centrale overheid meer aandacht kreeg voor de fraude met uitkeringsgelden. Bij het in kaart brengen van de baten van fraudebestrijding is het ook belangrijk dat inzicht ontstaat in de preventieve effecten daarvan. Het niet-meerekenen van preventieve baten in afwegingen met betrekking tot een gemeentelijke fraudebestrijding kan tot gevolg hebben dat nadat de bestaande fraudesituaties allen afgedaan zijn, de (financiële) aandacht voor fraude, in casu het voorkomen van fraude, gaat afnemen.
22
Vergroten publieke aandacht voor fraude Voor het aanpakken van bijstandsfraude is het ook belangrijk dat het brede publiek aandacht heeft voor het verschijnsel. In de eerste plaats maken de klanten van morgen nu nog deel uit van dat brede publiek, en moeten dus geen beeld van sociale diensten hebben dat daar zonder enig risico gefraudeerd kan worden. Dit beeld kan voorkómen worden door bijvoorbeeld met de resultaten van de fraudebestrijding of de uitvoering van de Wet boeten meer de publiciteit te zoeken. Het publiek kan in de tweede plaats ook een bijdrage leveren aan de detectie van fraude. Het bekendste voorbeeld is het doorgeven van (anonieme) tips over frauderende buren of bekenden. In het Verenigd Koninkrijk zijn publieke kliklijnen een belangrijk en effectief middel in het bestrijden van uitkeringsfraude. In Nederland maken sociale diensten wel gebruik van tips, maar wordt nauwelijks of geen publieke ruchtbaarheid gegeven aan het bestaan van de mogelijkheid over bijstandsfraude te tippen. Gezien het feit dat opsporingsambtenaren in het algemeen aangeven dat tips goed bruikbaar zijn, zou nagegaan kunnen worden of het politiek acceptabel is om burgers op te roepen meer tips aan te leveren. Dit zou kunnen door hiertoe in publiekscampagnes op te roepen. Dat dit hoge eisen stelt aan de communicatie rondom zo’n campagne behoeft geen betoog. Aanpak fraude via andere bij fraude betrokken partijen In het voorkómen of bestrijden van fraude kan ook als ingang genomen worden het ‘bewerken’ van andere bij het plegen van fraude betrokken partijen (dus niet de uitkeringsgerechtigde zelf). Het meest toepasbaar is dit bij de aanpak van zwart werk. Werkgevers moeten overtuigd raken van de risico’s en mogelijke consequenties van het zwart in dienst hebben van werknemers. Dit kan door hierover meer publieksvoorlichting te bewerkstelligen, maar ook is het belangrijk om potentiële werkgevers het idee te geven een hoge pakkans te hebben en dat het constateren van zwartwerk ernstige consequenties kent. Een iets grondiger aanpak is het wegnemen van voordelen van het zwart in dienst hebben van personeel ten opzichte van wit. In Spanje, Italië en het Engeland is in de aanpak van uitkeringsfraude door zwart werken de aandacht sterk gericht op werkgevers die zwartwerkers in dienst hebben. Ook in Zweden worden op basis van risicoanalyses gericht branches onder de loep genomen, inclusief invallen op de werkplek en huisbezoeken. Fraudehuis In de tweede workshop in dit onderzoek is geopperd om voor sociale diensten een zogenaamd ‘fraudehuis’ op te richten. Dit concept staat voor een soort laboratoriumsituatie waarin structureel onderzocht zou moeten worden hoe fraudebestendig processen van sociale diensten zijn bij het uitvoeren van de Algemene bijstandswet. Uit de workshop werd duidelijk dat binnen sommige sociale diensten ooit wel eens proeven zijn gedaan met ‘nepklanten’, 23
en dat in de financiële wereld baliekrachten standaard op fraudealertheid getraind worden door het doen van rollenspellen. Belangrijk bij een fraudehuis is dat consulenten er ook vanaf weten, en dat daarom een onderzoeksperiode niet te kort mag zijn. Een korte periode kunnen consulenten zich wel fraudealerter gedragen dan normaal, maar gedurende een langere periode zal men toch terugvallen in de oude manier van werken. Expertisecentrum In het verbeteren van de fraudeaanpak door sociale diensten is door onze respondenten gewezen op het belang van een expertisecentrum. Nog steeds komt het voor dat diensten langs elkaar heen werken, en allen te veel tijd moeten steken in het verbeteren van hun fraudeaanpak. Bij het expertisecentrum zouden diensten met vragen terecht moeten kunnen, en indien voorhanden kant-en-klare ideeën moeten kunnen krijgen om een specifiek probleem aan te pakken. Het expertisecentrum zou ook als intermediair moeten werken om samenwerkingen tussen gemeenten te bevorderen. Binnen het Openbare Ministerie zijn expertisecentra opgericht op het terrein van horizontale en verticale fraude, waaronder ook één met betrekking tot de fraude met sociale uitkeringen. Dit expertisecentrum lijkt nog vooral een interne functie te hebben.
4.2.2 Binnen de poort Preventief beleid naar klanten Een belangrijke manier om fraude te voorkómen, is er voor te zorgen dat klanten zich beter aan wet- en regelgeving houden. Het liefst zou spontane naleving van wet- en regelgeving moeten worden bewerkstelligd. Wet en regelgeving worden spontaan nageleefd wanneer: - de betrokkene goed geïnformeerd is met betrekking tot de regelgeving van de Abw; - de betrokkene de regelgeving en de controlepraktijk die eruit voortvloeit in zijn aard accepteert; - in geval van overtreding van de regels de gevoelsmatige pakkans voldoende hoog is en - in geval van geconstateerde fraude de opgelegde en uitgevoerde straf proportioneel maar ook voldoende afschrikwekkend is. Op alle hiervoor genoemde punten is in de situatie van sociale diensten verbetering mogelijk. Zo blijkt uit vele onderzoeken op het terrein van de bijstand dat klanten onvoldoende en niet altijd op tijd voorgelicht worden, waardoor fraudesituaties uit onwetendheid kunnen ontstaan. Daarnaast hebben nog niet alle diensten hun dienstverlening geoptimaliseerd. In die optimalisering worden diensten beperkt door de bij wet voorgeschreven klantcontacten. Sociale diensten kunnen het, met andere woorden, niet in alle gevallen ‘leuker’ maken voor de klanten, maar wel ‘makkelijker’. 24
Ook is de klant op de hoogte van het feit dat sociale diensten niet alle soorten fraude kunnen detecteren en dat het sanctioneringinstrument (de Wet boeten) niet altijd sluitend en uniform wordt toegepast. Verbeteringen op deze terreinen hebben mogelijk ook effect op het gedrag van klanten. Door een verbeterde detectie van fraude zal voor klanten de gevoelsmatige pakkans toenemen. Essentieel daarbij is wel dat klanten geïnformeerd worden over de ontwikkelingen in de fraudebestrijding, alleen zo kan de bewustwording over de grotere pakkans toenemen. In paragraaf 4.3 gaan we nader in op ideeën over instrumentarium om de detectie van fraude te verbeteren. Met betrekking tot het sluitender en uniformer toepassen van de Wet boeten is de vraag wel relevant of klanten hierdoor minder snel opnieuw fraude zullen plegen. Uit de door Regioplan uitgevoerde evaluatie van de Wet boeten komt naar voren dat diensten ervan uit gaan dat een boete ‘afschrikkend’ werkt en dat het sommige cliënten afhoudt onrechtmatigheden te begaan. Of het effect groot is betwijfelen de meeste respondenten echter, zeker het effect op de ‘beroepsfraudeurs’. Veel effect lekt weg door het feit dat voor meeste fraudeurs het opleggen van een boete betekent dat op hen in totaal een grotere vordering is ontstaan. Het hebben van een grotere vordering betekent, rekening houdend met de specifieke cliëntengroep van sociale diensten (veel schulden, weinig aflossingscapaciteit), vooral dat betrokkenen langer moeten aflossen. Het netto-inkomeneffect in de maand dat een boete wordt opgelegd is daardoor nihil. Het Ministerie van Justitie heeft in voornoemde wetsevaluatie ook gewezen op dit effect. Probleem voor diensten is dat zij niet, zoals het OM, alternatieve straffen (taakstraf, gevangenisstraf) kunnen opleggen met mogelijk meer effect op het gedrag van de fraudeur. Het bieden van mogelijkheden in dit kader kan de bestrijding van fraude effectiever maken. Om het preventieve effect van het ‘straffen’ van klanten bij wie fraude geconstateerd is te vergroten, is door respondenten in dit onderzoek gesuggereerd klanten die (binnen een periode) drie keer ‘gepakt’ worden vanwege fraude uit te sluiten van verdere bijstandsverlening. Ook is gesuggereerd om straffen meer proportioneel toe te passen. Nu krijgt iemand die tot fl. 12.000,00 fraudeert altijd een boete opgelegd van 15% van het fraudebedrag, boven deze fraudegrens bepaalt het OM de strafmaat2. Er wordt, zeker voor wat betreft de door diensten opgelegde boete, geen onderscheid gemaakt naar soort fraude. Meer variatie in strafmaat, zou preventief kunnen werken. Calculerende klanten lopen dan het risico dat een overtreding een hogere straf oplevert dan ingecalculeerd.
2
In de praktijk blijken sociale diensten en andere uitvoerders van sociale zekerheidsregelingen zwaarder te straffen dan het OM. De strafrechtelijke boetes zijn lager dan de boetes die uitvoerders van sociale zekerheidsregelingen opleggen op basis van de Wet boeten (15% van het fraudebedrag). Per 1 februari 2001 zal hier door de invoering van een nieuw boetebesluit verandering in worden gebracht. De strafmaat voor geconstateerde sociale zekerheidsfraude wordt 10% van het geconstateerde fraudebedrag, en is daarmee beter afgestemd op het strafrechtelijke boetebeleid.
25
Werken met computergestuurde vragenlijsten In directe contacten tussen consulenten en cliënten, waarbij het recht op uitkering wordt besproken, kan het zinvol te zijn om het gesprek te sturen aan de hand van computergestuurde vragenlijsten. Door het werken met dit soort vragen worden klanten met meer zekerheid correct bevraagd op fraudegevoelige elementen uit de bijstandstoekenning. Beter gebruik van onweerlegbare rechtsvermoedens Van een gezamenlijke huishouding is volgens art. 3 lid 3 Abw sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding, dan wel anderszins. In de praktijk is gebleken dat in een aantal evidente situaties van gezamenlijke huishouding de rechter nogal eens oordeelde dat deze onvoldoende was aangetoond. Om de gemeenten in een betere bewijspositie te brengen bij leefvormfraude, zijn in de wet vier situaties opgenomen, die elk dermate evident een gezamenlijke huishouding opleveren, dat ze worden beschouwd als onweerlegbaar rechtsvermoeden. Als een onweerlegbaar rechtsvermoeden van toepassing is, hoeft de sociale dienst de zorgrelatie niet meer aan te tonen. Uit het door Regioplan uitgevoerde onderzoek naar het nieuwe partnerbegrip blijken gemeenten het gebruik mogen maken van onweerlegbare rechtsvermoedens als een grote verbetering te ervaren in de aanpak van fraude met de leefsituatie. Uit contacten met het Ministerie van Justitie ten behoeve van dit onderzoek wijst men echter op een ondergebruik van de rechtsvermoedens in de uitvoering van de Abw. Zij zouden dan ook graag zien dat uitvoerders nadrukkelijker nagaan of al bij een aanvraag van een uitkering een gezamenlijke huishouding aangetoond kan worden door gebruik te maken van de onweerlegbare rechtsvermoedens. Of sociale diensten beter gebruik kunnen maken van de rechtsvermoedens valt niet eenduidig vast te stellen. Ons onderzoek naar het nieuwe partnerbegrip maakte in ieder geval duidelijk dat situaties waarin een zodanig vermoeden gerechtvaardigd is, zich in beperkte mate voordoen. Een andere beperking in dat bij één van de rechtsvermoedens3 gebruik gemaakt moet worden van registraties, maar dat deze niet ouder mogen zijn dan twee jaar. In de praktijk blijkt deze laatste eis problemen op te leveren. Meer aandacht identiteitfraude aan voorkant Het moment waarop iemand een uitkering komt aanvragen is binnen veel sociale diensten het enige moment waarop cliënten aan de hand van documenten hun identiteit moeten aantonen. Van het getoonde document wordt veelal een kopie gemaakt om in het cliëntdossier te voegen. Nadien doen zich veelal geen momenten meer voor waarop aan de hand van het fysieke document de echtheid vastgesteld kan worden. Om identiteitsfraude te voorkómen c.q. 3
Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en is voldaan aan de eis dat zij op grond van een registratie worden aangemerkt als een gezamenlijke huishouding die naar aard en strekking overeenkomt met de gezamenlijke huishouding Abw.
26
aan te pakken moet op het moment van aanvraag daarom meer aandacht zijn voor de echtheid van de documenten. Zo zou periodiek bij de afdeling bevolking gecheckt kunnen worden of documenten zijn uitgegeven en/of er meer over bekend is (bijvoorbeeld gestolen). Een probleem daarbij is wel dat zo’n controle alleen mogelijk is voor documenten die door de eigen gemeenten zijn uitgegeven. Andere suggesties met betrekking tot het opsporen van falsificaten is het introduceren van de ‘retrocheck’ en het opstellen van vaste protocollen voor het handelen nadat een falsificaat is opgespoord. De ‘retrocheck’ is een apparaat om echtheid van documenten vast te stellen. De retrocheck wordt nu onder meer gebruikt door de Vreemdelingendienst. In het kader van het voorkómen van identiteitsfraude is ook aangegeven dat uitvoerders in de sociale zekerheid meer gebruik moeten gaan maken van mogelijkheden die de moderne informatietechnologie biedt, zoals chipcards en biometrie4. Regelkringen De uitvoeringspraktijk bij veel sociale diensten leert dat hun verificatie- en controlesysteem een nogal statisch geheel is. Het systeem is op een gegeven moment vormgegeven aan weten regelgeving en heeft nadien nooit meer een herijking en legitimering gehad. Beter zou zijn om het totaal aan fraudesignalen periodiek te analyseren aan de hand van een aantal vragen: - Welke fraudetrends doen zich lokaal voor? - Welke cliënten maken zich hier schuldig aan? - In hoeverre kan het huidige verificatie- en controlesysteem hier op worden ingezet of behoeft deze aanpassing? Op basis van de beantwoording van deze vragen zouden verificatie- en controlesystemen aangepast moeten of kunnen worden. Voornoemde analyse zou niet alleen plaats moeten hebben op fraudesignalen binnen sociale diensten, maar ook op signalen die door RIF-team gesignaleerd worden. Volgens RIF-medewerkers wordt namelijk ook met informatie en verbetervoorstellen vanuit RIF-projecten niet of nauwelijks iets door sociale diensten gedaan.
4.3 Detecteren van fraude In deze paragraaf presenteren wij de ideeën uit het onderzoek over instrumentarium om bijstandsfraude beter te detecteren.
4
Om fraude met identiteitsbewijzen tegen te gaan, kan de identiteit van een persoon ook worden vastgesteld aan de hand van unieke lichaamskenmerken. Voorbeeld zijn de vingerafdruk, de klank van de stem of de samenstelling van de iris. Onder biometrie worden in dit verband (elektronische)systemen verstaan, die op basis van bepaalde persoonsgebonden biologische kenmerken iemands identiteit vaststellen. Deze biologische kenmerken zijn uniek en persoonsgebonden.
27
Verhogen fraudealertheid Fraudealertheid van medewerkers staat voor waakzaamheid bij feiten en signalen die mogelijkerwijs op fraude duiden. Tegenstrijdigheden (in dossiers, tussen dossiers en andere bronnen) en (uiterlijke) aanwijzingen zouden door fraudealerte bijstandsconsulenten moeten worden opgemerkt en nader onderzocht dan wel doorgegeven aan andere medewerkers die deze taak hebben. Een oud thema is dat de fraudealertheid van consulenten niet optimaal is. Manieren om fraudealertheid te vergroten is consulenten hierin opleiden. Zo zou er meer aandacht moeten zijn voor gesprekstechnieken en manieren waarop een dossieranalyse uitgevoerd zou moeten worden. Daarnaast kunnen diensten ook meer aandacht besteden aan een goede dossiervorming en duidelijke formulieren waarop klanten niet-verhullend gevraagd wordt naar de voor de uitkering relevante gegevens. Naar vermogen in het buitenland en/of op andere rekeningen moet expliciet op het formulier gevraagd worden; de praktijk leert dat klanten die in het kader van dit soort fraude opgepakt worden zich verdedigen met het argument niet geweten te hebben dat het relevant is voor uitkeringsverstrekking. Een goede dossiervorming en duidelijke formulieren helpen consulenten in het waakzaam-zijn op onregelmatigheden. Belangrijk in het kader van fraudealertheid is ook dat gewenste manieren van controles en verificaties beter in de administratieve organisatie worden verankerd. Dit kan door controles en verificaties vast te leggen in werkinstructies of te laten plaatsvinden via de computergestuurde vragenlijsten. Door het werken met dit soort vragenlijsten worden klanten met meer zekerheid correct bevraagd op fraudegevoelige elementen uit de bijstandstoekenning. Los van alle technische en administratieve mogelijkheden is het voor het vergroten van de fraudealertheid belangrijk dat het management hiervoor commitment kweekt bij de uitvoerders. Dit kan door de eerder genoemde trainingen, maar vooral ook door in teamoverleggen vaak aandacht te besteden aan methoden om en het belang van fraude (voortijdig) te detecteren. Ten behoeve van het verhogen van fraudealertheid van consulenten is in dit onderzoek en in veel andere onderzoeken er op gewezen dat het belangrijk is dat zij makkelijk gebruik kunnen maken c.q. toegang hebben tot de kennis en ervaring van sociaal rechercheurs. In het kader van de noodzakelijke kennisoverdracht hebben daarom ook veel diensten gekozen voor het gedeeltelijk inzetten van sociaal rechercheurs in de ondersteuning van consulenten. Diensten hebben wat dat betreft hun reserves ten aanzien van een centrale SIOD. Zij vrezen dat het eenvoudige, maar nuttige directe contact tussen consulent en bijzonder onderzoeksambtenaar zal wegvallen. Inmiddels is duidelijk geworden dat dit contact niet wordt aangetast, hetgeen de grond ontneemt aan deze vrees.
28
Verbeteringen in externe verificatie (gegevensuitwisseling) De mate waarin iemand recht op een uitkering heeft moet objectiveerbaar worden vastgesteld in een rechtmatigheidsbeoordeling. De basis voor deze objectieve vaststelling wordt gevonden in de gegevens die de cliënt aanreikt en de controle daarop. Controle vindt plaats via het verhaal en de onderliggende bewijsstukken van de klant zelf, maar vooral ook via primaire en secundaire bronnen van externe instanties. Zoals al in hoofdstuk 3 aangegeven zijn sociale diensten bij deze laatste vorm van controle afhankelijk van andere uitvoeringsorganisaties. In de huidige praktijk vormt de tijdige beschikbaarheid en de daadwerkelijke toegankelijkheid van deze bronnen soms een probleem. Een oplossing is daarom ook dat meer organisaties sociale diensten tijdig toegang bieden tot hun bestanden. Kamer van Koophandels, verzekeringsmaatschappijen en banken worden door respondenten uit ons onderzoek genoemd als instanties die op voorhand veel nuttige informatie beschikbaar hebben, maar in de praktijk voor hen moeilijk toegankelijk zijn. In het geval van de Kamers van Koophandel is vooral de prijs die gevraagd wordt voor het leveren van informatie een probleem. Van genoemde instanties wordt het verkrijgen van informatie van banken als het meest essentieel genoemd in het verbeteren van de fraudedetectie5. Het gaat dan om informatie over onbekende bankrekeningen en voor diensten onbekende ontvangsten naast de uitkering. De kans dat banken meewerken aan het leveren van voornoemde informatie is naar verwachting klein. Eén mogelijkheid zou liggen in ontwikkelen van een vergelijkbaar informatiesysteem als in het MOT-stelsel (Meldpunt Ongebruikelijke Transacties). Binnen het MOT-stelsel zijn banken nu verplicht om aan een intermediair punt melding te maken van ongebruikelijke transacties. Het intermediaire punt bekijkt het signaal en geeft eventueel door aan de belastingdienst. Burgers zijn breed geïnformeerd dat alle banken verplicht zijn dit soort informatie te melden, en in de praktijk zullen cliënten die dit soort transacties doen hier nogmaals van op de hoogte worden gesteld. Door ook voor het leveren van voor bijstandsverstrekking relevante informatie een vergelijkbaar stelsel in het leven te roepen, zou bewerkstelligd kunnen worden dat sociale diensten toch hun informatie krijgen en individuele banken hierdoor geen concurrentienadeel oplopen. Een probleem bij het huidige gebruik van externe bestanden is dat klanten vaak ook weten bij welke instantie sociale diensten welke gegevens controleren, en er voor zorgen dat zij bij deze instanties geregistreerd staan conform uitkeringsbehoefte. Een van de werkelijkheid afwijkende registratie in externe bestanden heeft voor klanten vaak geen gevolgen. Er zijn echter externe bestanden waarin het voor klanten wel uitmaakt hoe zij daarin geregistreerd staan, maar deze zijn nu beperkt of niet handig toegankelijk voor diensten. Het gaat dan vooral om bestanden van ziektekostenverzekeraars, in het kader van ziektekostenverzekering kan het 5
In Italië zullen vanwege het belang van bankgegevens in het vaststellen van uitkeringsrechten in het Central Data System waarin nu nog alleen overheidsinstanties (belasting, sociale zekerheid) zijn opgenomen, binnenkort ook private banken en andere financiële instellingen gaan participeren.
29
bijvoorbeeld financieel voordelig zijn om je met je partner te registreren. Het verkrijgen van een betere toegang tot deze bestanden verdient aandacht. In dit verband is het tevens nuttig om tot een soort verwijsindex voor dit soort verzekeraars te komen, klanten zijn namelijk vrij in hun keuze van verzekeraar. Een bijstandsklant in Groningen kan daardoor bijvoorbeeld verzekerd zijn in Limburg. Om bezit van auto’s te kunnen achterhalen is het zinvol om de gegevensuitwisseling met de Rijksdienst Wegverkeer (RDW) verder te ontwikkelen. Op dit moment wordt bij nader onderzoek of opsporingsonderzoek gebruik gemaakt van RDW informatie. Gebruik van deze informatie in de reguliere uitvoering kan echter ook nuttig zijn, vooral in het voorkómen van fraude. Door in de RDW-registratie sofi-nummers toe te voegen is het zelfs mogelijk om periodiek een bestandsvergelijking uit te voeren tussen sociale dienstbestanden en het RDWbestand. Een dergelijke vergelijking kan dan via het Inlichtingenbureau worden uitgevoerd. Om de kwaliteit van gegevensbestanden waaraan sociale diensten klantgegevens controleren te verbeteren, is het belangrijk dat hierover tussen instanties afspraken worden gemaakt. Toegewerkt moet worden naar een systeem waarin bepaalde instanties primair bepaalde gegevens registreren, en dat andere instanties daar vervolgens gebruik van maken. In het verbeteren van externe bestanden is het belangrijk dat uvi’s momenteel werken aan een methode om werkgevers aan te manen om sneller informatie te verstrekken over in en uit dienst tredende werknemers (bijvoorbeeld door een voice-responsesysteem waardoor melding op dezelfde dag mogelijk is). Een meer up-to-date bestand maakt een betere controle mogelijk. In hoofdstuk drie is aangegeven dat gegevensuitwisseling met buurlanden aanzienlijke beperkingen kent. Het is bijvoorbeeld voor sociale diensten lastig om na te gaan of een Nederlandse bijstandscliënt werkt in België of Duitsland, terwijl dit wel te achterhalen is in Belgische en Duitse werknemersbestanden. Volgens respondenten uit ons onderzoek is het belangrijk dat voornoemde gegevens makkelijker opvraagbaar worden of misschien zelfs structureel gekoppeld worden aan bestanden van Nederlandse uitkeringsgerechtigden. In het kader van het bestrijden van vermogensfraude is de wens uitgesproken om gemakkelijker toegang te krijgen tot openbare bestanden waarin informatie over eventueel vermogen in het buitenland in geregistreerd worden (bijvoorbeeld bestanden van de buitenlandse varianten van het Kadaster). De verbetering van de internationale uitwisseling van gegevens wint aan urgentie met de uitbreiding van de Europese Unie met de landen in Oost Europa. Wegnemen bezwaren bestandsonderzoeken In hoofdstuk drie zijn de knelpunten besproken van bestandsonderzoeken. Het gaat om onderzoeken waarmee sociale diensten het recht op bijstand vaststellen door gegevens van alle 30
cliënten te vergelijken met gegevens die bij externe instanties over hen bekend zijn. De bekendste voorbeelden van dergelijke bestandsonderzoeken betreffen bestanden van de belastingdienst en de Informatie Beheer Groep (IBG). Dergelijke bestandsonderzoeken stuiten op nogal wat bezwaren bij sociale diensten. De bestandsonderzoeken leveren niet altijd veel resultaat op (IBG), de uitvoering van de onderzoeken brengen relatief hoge uitvoeringskosten met zich mee (beide) en de verkregen informatie is al minimaal 1,5 jaar oud voordat de diensten erover kunnen beschikken (belastingdienst). Aangezien door de bestandsonderzoeken nog steeds fraude aan het licht komt en mogelijk een preventief effect heeft, is het belangrijk om bestandsonderzoeken beter geaccepteerd te krijgen door gemeenten. Dit kan door bezwaren weg te nemen. De langverwachte invoering van het Inlichtingenbureau is hierin een belangrijke stap. Respondenten achten het zinvol ook de gegevens van ziektekostenverzekeraars via het IB te kunnen raadplegen. Langs deze weg kunnen fraudegevallen die nu nog buiten beeld blijven worden gedetecteerd. Een belangrijke voorwaarde voor het betrekken van bestanden van ziektekostenverzekeraars bij het IB is dat de inrichting van een verwijsindex voor ziektekostenverzekeraars. Controle op maat Teneinde de detectie van fraude te optimaliseren opperen respondenten dat meer controle op maat geboden moeten worden. Controle op maat houdt in: hoe meer risico, hoe intensiever de benodigde controle. Het werken met risicoanalyse en onderbouwde geobjectiveerde risicoprofielen en -situaties hangt hier direct mee samen. Het ‘controle-op-maat’ principe moet garant staan voor een betere en vroegtijdiger detectie van fraudesignalen. Gezien de risicoanalyse van de Abw kan de controle en detectie niet uitsluitend administratief plaatsvinden. Een aantal welomschreven vormen van fraude zijn immers niet via administratieve procedures aan het licht te brengen. Daarom is in het verlengde van een administratief vooronderzoek voor cliënten die voldoen aan een risicoprofiel inhoudelijke controle en gespreksvoering (consensual validation) nodig om vast te stellen of de gepresenteerde papieren werkelijkheid inderdaad de feitelijke is. Wanneer ook daarna onzekerheden blijven bestaan is huisbezoek gewenst. Binnen de SV-wereld wordt door het LISV al een groot belang gehecht aan het effectiever maken van handhaving door de uit te voeren controles in te richten naar risicogroepen. De uvi’s beginnen langzamerhand dit gedachtegoed in de praktijk te brengen, uit Ctsv-rapportages blijkt het Sfb hierin voorop te lopen. Binnen de sociale dienstwereld zijn ook voorstanders te vinden om te gaan werken met fraude- of risicoprofielen, al ziet men ook nog wel veel risico’s aan zo’n aanpak. De gemeenten Leeuwarden, Apeldoorn en Tilburg zijn begin 2001 een pilot gestart waarin ook ervaring wordt opgedaan met het ontwikkelen en implementeren van risicoprofielen. Ook in het inmiddels afgeronde experiment Vermogen Buitenland (onder andere de gemeente Den Bosch) heeft men de nader te onderzoeken dossiers ge31
selecteerd aan de hand van een door het experimentteam vastgesteld risicoprofiel. In zo’n 24% van de geselecteerde gevallen bleek betrokkene daadwerkelijk onbekend vermogen in het buitenland te hebben. Wegnemen voorspelbaarheid controleaanpak Een van de strategieën waarmee bijstandsklanten in de praktijk fraude begaan is gebaseerd op hun kennis van de wijze waarop diensten de wet en vooral de controles op gegevens van de klanten uitvoeren. Klanten weten bijvoorbeeld dat huisbezoeken niet vaak onverwacht plaatsvinden en dat zij altijd ruim van te voren worden opgeroepen voor gesprekken op de dienst6. Bij het doen van fraudehandelingen kan handig gebruik worden gemaakt van deze kennis. Voor diensten kan het dus effectief zijn om juist deze voorspelbaarheid te doorbreken, door bijvoorbeeld ook onaangekondigd op huisbezoek te gaan (klant heeft dan geen tijd meer om sporen van samenwonen weg te nemen) of door klanten op onregelmatige tijden op te roepen. In het Verenigd Koninkrijk en Zweden gebeurt dit bijvoorbeeld wanneer men het vermoeden heeft dat een klant zwart werkt. Uit het project Vermogen Buitenland bleek dat klanten die onverwachts opgeroepen waren, allerlei smoezen gebruikten om de afspraak een paar dagen te verplaatsen. Door deze tactiek werd extra tijd gewonnen door een klant om uit het buitenland terug te komen. Het voorgaande impliceert dat diensten bij het onverwachts oproepen van klanten streng moeten zijn, en dat zij klanten eventueel aanbieden hen wel op te zoeken (wegnemen excuus ziekte of oppassen op kinderen). In het uitkerings- en activeringsexperiment in het Amsterdamse Bos en Lommer wordt een combinatie van goede voorlichting, intensieve dienstverlening, huisbezoek en een streng ‘lik op stuk’ beleid met succes toegepast. Het eerder beschreven onaangekondigde huisbezoek kan ook heel nuttig zijn om zwart werken of onbekend vermogen op het spoor te komen. Een vermoeden van fraude zou bijvoorbeeld kunnen ontstaan doordat de betrokken medewerker van de dienst een ‘onverklaarbaar’ welvaartsniveau waarneemt in het huis van de bezochte cliënt.
6
Dat wil zeggen, als het gaat om reguliere controleacties. Voor de sociale recherche is een dergelijk manier van optreden zeker niet ongewoon.
32
In de discussie over uitbreiding van het gebruik van het onaangekondigde huisbezoek c.q. het recht op binnentreding achten respondenten het belangrijk dat eerst meer duidelijkheid ontstaat in de reeds bestaande formele mogelijkheden daartoe7. En indien tot uitbreiding wordt overgegaan, is het, aldus respondenten, van belang dat cliënten tegen een dergelijke beslissing in beroep kunnen gaan. Meer financieel rechercheren en gebruik internet Bij bijstandsfraude door het verzwijgen van een gemeenschappelijke huishouding moet men bewijzen waar iemand zijn hoofdverblijfplaats heeft, of er sprake is van wederzijdse zorg en of er sprake is van financiële verstrengeling. Bij het Openbaar Ministerie tekenden wij op dat men daar van mening is dat sociale diensten c.q. sociaal rechercheurs zich vaak te veel en te lang richten op het vinden van bewijzen van iemands hoofdverblijf en de andere punten relatief minder aandacht krijgen. Gezien het feit dat het vaststellen waar iemand zijn/haar hoofdverblijf heeft veelal een moeizame en tijdrovende bezigheid is, zou meer gezocht moeten worden om in ieder geval ook op de andere punten voldoende bewijzen te vinden. Hiervoor zou in de visie van het OM door sociaal rechercheurs meer financieel gerechercheerd moeten worden. Deelnemers aan onze twee workshops hebben in dit verband gewezen om de toenemende bruikbaarheid van de nieuwe publieke informatiekanalen zoals internet. Het blijkt voor te komen dat bijstandsontvangers zichzelf op een eigen homepage aanbieden voor het verrichten van (zwart) werk. Meer interdisciplinaire samenwerking (RIF-aanpak) Voor het controleren van bijstandsfraude en het detecteren van gelegenheidsstructuren wordt in het algemeen een groot belang gehecht aan interdisciplinaire samenwerking, samenwerking over de muren van de sociale dienst heen. Veel sociale diensten werken in RIF-verband samen met de belastingdienst, uitvoeringsorganisaties van sociale verzekeringen, justitie en politie. Bij de uitvoering van projecten worden zonodig ook andere participanten aangetrokken (bijvoorbeeld arbeidsinspectie, kadaster, enz.). Door sociale rechercheurs van diensten wordt niet alleen belangrijk gevonden dat deze samenwerking geïntensiveerd wordt, maar dat ook gepoogd wordt om met andere actoren samen te werken in het opsporen van fraude of dat er in ieder geval expertise uitgewisseld
7 Deze materie komt aan de orde in een informatieve circulaire inzake uitgangspunten M&O-beleid (van juli 1995 nr. BZ/UB/147). Strekking van het bepaalde is dat huisbezoek een noodzakelijk middel kan zijn om de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens vast te stellen. Over onaangekondigd huisbezoek worden geen uitspraken gedaan. Evenmin komt de kwestie expliciet aan de orde in de Circulaire inzake privacykader Abw, van 20 februari 1998 (nr. BZ/UB/98/10989). Wel is er jurisprudentie in de vorm van uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld 12 januari 1999, nr. 97/9686 ABW) die duidelijk maakt dat onaangekondigd huisbezoek in bepaalde gevallen noodzakelijk kan zijn teneinde vast te stellen of een aanvrager behoort tot de kring der rechthebbenden (art. 7 Abw). Weigering van een dergelijk onaangekondigd huisbezoek kan worden opgevat als een handeling is strijd met de inlichtingenverplichting (art. 65 Abw).
33
wordt. Financiële instellingen (banken, verzekeraars) worden genoemd als interessante partijen, maar ook kan gedacht worden aan nutsbedrijven of het bureau Kredietregistratie. Het eerder in deze paragraaf genoemde financieel rechercheren kan ook inhouden dat financiële stromen in sectoren of bijvoorbeeld in bouwprojecten worden geanalyseerd. In Zweden komt men op die manier zwart werk op het spoor. Ook via RIF’s kan deze werkwijze uitgebreid worden. Aanpak zwartwerk via werkgevers In paragraaf 4.2.2 is al gewezen op de mogelijkheid om zwartwerk te voorkómen door ‘de werkgevers’ te bewerken. Ook in de opsporing kunnen (samenwerkende) opsporingsambtenaren zich soms beter direct richten op werkgevers die zwartwerkers in dienst hebben. Door vooral werkgevers op te sporen die mogelijk veelvuldig gebruik maken van zwartwerkers, bestaat de mogelijkheid dat daarmee ook steeds gevallen van uitkeringsfraude aan het licht komen. Vanuit kosten-batenoverweging is een aanpak via werkgevers waarschijnlijk gunstiger dan aanpak via individuele klanten. Een probleem hierbij is echter dat sociale diensten niet zelf onderzoek mogen verrichten naar werkgevers, zonder dat er een redelijk vermoeden is dat er eigen klanten zwart werken. Omkeren bewijslast In opsporingsonderzoeken doen zich veelvuldig situaties voor waarin voor een ieder duidelijk is dat een klant fraudeert, maar harde bewijzen hiervoor ontbreken. Vooral bij samenlevingsfraude is het hardmaken van een financiële verstrengeling en een onderlinge zorgrelatie ingewikkeld, en in nogal wat gevallen lukt het diensten uiteindelijk niet om de fraudezaak rond te krijgen. Een oplossing zou in dit soort situaties kunnen liggen in het omkeren van de bewijslast. Klanten moeten dan in situaties waarin regelovertreding evident is, aantonen dat dit niet zo is. De belastingdienst werkt al met een omgekeerde bewijslast, en in de voorbereiding van de nieuwe bijstandswetgeving is hierover ook nagedacht. Voorstanders wijzen op het wegnemen van het beter en sneller rondkrijgen van evidente fraudezaken, terwijl tegenstanders vinden dat in een situatie waarin een omgekeerde bewijslast geldt iedereen een potentiële fraudeur is. Bijstandsfraude stoppen via werk Zoals gezegd hebben sociale diensten regelmatig te maken met situaties waarin uitkeringsfraude evident is, maar deze moeilijk gestopt kan worden vanwege het gebrek aan harde bewijzen. De workshops maken duidelijk dat diensten in het algemeen in dit soort situaties blij zijn met een suboptimale oplossing waarin uitkeringsfraude vanaf een bepaald moment stopt. Bekend is dat sociale diensten soms aan samenwonenden de mogelijkheid bieden om vanaf een bepaald moment ook voor de dienst officieel te gaan samenwonen, en dat gestopt wordt 34
met het bewijzen van samenlevingsfraude in het verleden. Deelnemers aan onze workshops noemden een ander effectief middel aangegeven voor het stoppen van bijstandsfraude zonder deze bewezen te hebben: probeer betrokken fraudeurs zo snel mogelijk aan het werk te helpen (‘uit de uitkering te pesten’). Dit kan door betrokkene veelvuldig op te roepen voor uitstroomactiviteiten, hem bijvoorbeeld strengere sollicitatieverplichtingen op te leggen of door passend werk aan te bieden (mogelijk via WIW of I/D-regeling). Bij weigering kan het stopzetten van de uitkering de consequentie zijn. Deze werkwijze heeft in het eerdergenoemde experiment in het Amsterdamse Bos en Lommer al diverse ‘uitkeringsverlaters’ opgeleverd. Voor een dienst is het een voordeel dat in situaties waarin fraude moeilijk bewijsbaar is de betrokken cliënt zo spoedig mogelijk uitstroomt, na uitstroom loopt de betrokken dienst namelijk geen materieel risico meer. Een meer theoretische oplossing is een instellen van ‘workfare’. In dit concept krijgt iemand alleen een uitkering wanneer hij of zij werk verricht voor het algemeen nut. Binnen deze aanpak is in ieder geval de mogelijkheid om zwart naast de uitkering te werken kleiner, omdat in de daarvoor benodigde tijd ander werk gedaan moet worden. Meer middelen Het opsporen en bewijzen van bijstandsfraude is in het algemeen een tijdrovend proces. Door meer financieel te rechercheren en de opsporing effectiever in te richten valt tijd te winnen (inzet capaciteit opsporingsambtenaren bij verwerking belastingsignalen beperken), maar een bij veel diensten blijft een beperkte capaciteit aan opsporingsambtenaren een bottleneck. Een te beperkte capaciteit betekent dat niet alle fraudezaken of -soorten (identiteitsfraude) opgepakt worden en dat bijna overal gewerkt wordt met fraudeprioriteiten. Meer middelen zou meer opsporing mogelijk maken. Voor het bewerkstelligen van een meer structurele gemeentelijke aandacht voor fraudebestrijding zou, zoals in Zweeds is voorgesteld, afgesproken kunnen worden om jaarlijks een vast percentage van het financiële bijstandsvolume aan fraudebestrijding te besteden. Het werken met een vast percentage heeft als voordeel dat de financiële belangstelling voor fraudebestrijding niet wegebt (anticyclisch).
4.4 Afdoen van fraude In deze paragraaf presenteren wij de ideeën uit het onderzoek over instrumentarium om bijstandsfraude beter af te doen.
35
Betere naleving Wet boeten De hoofddoelstelling van de Wet boeten is het bijdragen aan een betere bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik door uitvoerders van de sociale zekerheidsregelingen, waaronder de bijstandsregeling. Concreet moet de wet voor gemeenten een extra instrument zijn om onrechtmatigheden te bestrijden en plegers ervan te vervolgen. Dit betekent dat gemeenten door de Wet boeten administratieve straffen kunnen opleggen aan zowel cliënten als excliënten en meer houvast hebben om de cliënten controlevoorschriften te laten naleven. Voor het bereiken van de doelstellingen van de Wet boeten is het belangrijk dat sociale diensten, maar ook uitvoerders van andere sociale zekerheidsregelingen, de wet sluitend en uniform toepassen. Uit de evaluatie van de Wet boeten in de bijstand blijkt dat dit nog niet het geval is, en dat naleving van de wet verbetering behoeft. Aangetekend moet wel worden dat de wet in het reageren op geconstateerde fraude uniformer en sluitender wordt toegepast dan in het reageren op overtredingen van arbeidsverplichtingen. Verbetering op terrein van terugvordering Aanpassingen op het terrein van de terug- en invordering moeten bijdragen aan een betere voordeelontneming als cliënten ten onrechte een uitkering hebben genoten. Een van de respondenten oppert hiervoor een wijziging aan te brengen in de prioriteit van de schuldeisers. Bijvoorbeeld door te experimenteren met een prioriteitstelling waarbij de Belastingdienst niet langer voor de sociale dienst komt. Een andere suggestie is om de beslagvrije voet bepaalde gevallen te verlagen, zodat een dienst een groter deel van de uitstaande schuld kan terugvorderen. Alternatieve straffen In aanvulling op het afdoen van fraude met het opleggen van boetes, wordt genoemd dat men graag meer zou willen variëren in strafmaat, en dat klanten bij wie drie keer fraude is geconstateerd zouden moeten worden uitgesloten van verdere uitkeringsverstrekking. Sociale diensten en het Openbare Ministerie geven ook aan dat alternatieve straffen (werkstraffen) mogelijk meer leereffecten zullen sorteren bij de doelgroep. Een boete betekent toch vooral een grotere schuld voor betrokkenen, en gezien de financiële situatie van de meeste bijstandscliënten een langere aflosperiode. Het voorgaande heeft tot gevolg dat het netto-inkomenseffect op het moment dat een boete wordt opgelegd nul is, terwijl een taakstraf wel meteen wordt gevoeld.
36
5
HET BUITENLAND: EEN KORT VERSLAG
5.1 Inleiding Ten behoeve van het achterhalen van mogelijke inventieve wijzen waarop zwarte bijstandsfraude voorkómen, ontdekt en bestreden kan worden, is in een aantal buitenlanden een vragenlijst uitgezet. In de beperkte lijst is gevraagd naar de wijze waarop vergelijkbare regelingen als onze bijstand zijn vormgegeven en op welke wijze op de vier toetsingsgebieden wordt gecontroleerd en geverifieerd. De vragenlijst is toegestuurd aan contactpersonen in Engeland1, Italië, Spanje, Duitsland, Oostenrijk, België en Zweden. Na ontvangst van de ingevulde vragenlijsten zijn in een tweetal landen nadere gesprekken gevoerd over het handhavingsbeleid. Het betrof Zweden en Engeland. Bij de klankbordgroep bestond bijzondere belangstelling voor de aanpak van de handhavingsproblematiek in Scandinavië, gegeven de aard van het sociale zekerheidssysteem aldaar. Om die reden is Zweden gekozen als een van de landen voor nadere studie. Engeland is gekozen omdat uit de vragenlijst naar voren kwam dat er in Engeland concreet gewerkt wordt aan nieuw beleid op het gebied van fraudebestrijding. In dit hoofdstuk wordt aan beide landen extra aandacht besteed. Aangezien Engeland al een lange traditie van fraudebestrijding kent, is de aandacht voor dat land uitgebreider.
5.2 Aandacht voor fraude In een aantal onderzochte landen is fraude onderwerp van speciale aandacht in beleid. In Spanje kent men vanaf 1994 reeds de Unidad Especial contra el Fraude, een speciale eenheid die zich ook op sociale zekerheidsfraude richt. In Italië, bekend en berucht om zijn zwarte circuit, is men de zaken ambitieus aan het aanpakken. Op landelijk niveau is binnen het kabinet van de minister president een speciaal ‘Comité voor het onthullen van zwart werk’ opgezet in 1998. Op het regionale niveau zijn hiervan lokale commissies ingesteld waarin sociale partners samenwerken (binnen de Kamers van Koophandel). Engeland heeft sinds 1997 binnen het Department of Social Security (DSS) het Benefit Fraud Inspectorate opgezet. Dit BFI is speciaal gericht op fraudebestrijding binnen de uitvoering van de sociale zekerheid. Hieronder wordt nader ingegaan op de Engelse situatie. Minder aandacht voor fraude is er in het beleid in België, Zweden, Duitsland en Oostenrijk. “Uitkeringsfraude is geen beleidspunt in België”, zo stelt onze respondent. Het verschaffen 1
Uiteraard wordt onder Engeland heel Groot Brittannië verstaan. Voor de leesbaarheid hanteren we in de meeste gevallen ‘Engeland’.
37
van een uitkering die overeenkomt met een bijstandsuitkering vindt plaats door het Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn. Dit OCMW heeft geen controle apparaat en alleen de ‘sociaal assistent’ (consulent) fungeert als controleur. Er is in België, juist als gevolg van hun systeem van sociale verzekeringen, meer aandacht voor fraude met werkloosheidsverzekeringen. Enigszins vergelijkbaar is de situatie in Zweden, waar ook maar weinig mensen een beroep doen op het laatste vangnet, de bijstand. Hierop wordt hieronder verder ingegaan. Duitsland, met het op de bijstand lijkende ‘Hilfe zum Lebensunterhalt’ systeem, kent momenteel geen bijzondere aandacht voor uitkeringsfraude. Wel is er de afgelopen jaren meer aandacht geweest voor zwart werk in zijn algemeenheid. In Oostenrijk ten slotte, met de ‘Notstandshilfe’, lijkt uitkeringsfraude evenmin een thema dat in het brandpunt van de belangstelling staat.
5.3 Beleid In alle landen speelt controle op de vier toetsingsgebieden een rol bij het verkrijgen van een uitkering. Net als in Nederland wordt van de aanvragers van een uitkering gevraagd bewijsmaterialen te overleggen. Daarnaast is het in de meeste landen mogelijk uit nadere bronnen informatie te vergaren over de aanvrager (belastingregistratie met name). In Italië wordt de informatie over identiteit, inkomen, vermogen en huishoudsamenstelling vastgelegd in een persoonlijke verklaring die een jaar van kracht blijft en de sleutel is tot de poort van de sociale voorzieningen. Overigens kunnen leden van het gezin eveneens van deze verklaring gebruik maken. Veranderingen in de situatie zoals vastgelegd in de verklaring moeten door de uitkeringsgerechtigde zelf worden doorgegeven. Het beleid ten aanzien van de uitkeringsfraude is ook afhankelijk van de aard van het uitkeringssysteem. In Nederland bijvoorbeeld wordt een bijstandsuitkering veelal gezien als een recht op inkomensverstrekking waar zonder schaamtegevoel een beroep op gedaan kan worden. In Zweden daarentegen is een beroep op Social Welfare nog steeds een stap die velen niet graag zetten. Degenen die wel een beroep op de uitkering doen zullen daarom niet snel frauderen, zo is de veronderstelling.
5.4 Instrumenten, uitvoering controle In elk van de responderende landen vindt gegevensuitwisseling tussen diverse instanties plaats bij de controle en verificatie. Italië kent daarvoor het Central Data System waarin nu nog alleen overheidsinstanties (belasting, sociale zekerheid) zijn opgenomen, maar waarin ook private banken en andere financiële instellingen gaan participeren. Spanje kent gege38
vensuitwisseling met de belastingdienst en werkt ook aan uitbreiding van die uitwisseling. In Engeland moet de eerder genoemde National Intelligence Unit de gegevenskoppelingen vervolmaken, maar het niveau van automatisering stelt hieraan duidelijke grenzen. België kent de ‘Kruispuntbank’ waar echter nog niet alle lokale uitkeringsverstrekkende instanties toegang toe hebben. Zweden kent een geavanceerde belastingregistratie die ook gebruikt wordt voor het achterhalen van ‘witte fraude’. Volgens onze respondent is koppeling van gegevens in Duitsland vooral aan de orde in die (individuele) gevallen waar sprake is van verdenkingen. In Oostenrijk ten slotte, staat gegevensuitwisseling niet centraal. Voor wat betreft overig instrumentarium lijkt het erop dat de meeste landen minder ver zijn dan Nederland. Maatregelen die nieuw zijn voor Nederland zijn beperkt in aantal. Een daarvan is de ‘Benefit Fraud Hotline’, een kliklijn in Engeland die veel bruikbare reacties schijnt op te leveren. Maatregelen die in de diverse landen genomen of voorgesteld zijn kunnen als volgt kort worden weergegeven: • thuisbezoeken, waarbij gesprekken met buren en ‘tandenborstelcontrole’ (Engeland, Spanje, Zweden). Deze vorm van controle wordt alom gezien als de meest effectieve manier van controle op huishoudsamenstelling en inkomen. Daarbij is het zaak om de bezoeken niet te voorspelbaar te laten zijn; • risicoprofielen (Engeland); • computergestuurde vragenlijsten voor de consulenten, waardoor efficiënter en gerichter gevraagd kan worden (bijvoorbeeld ‘geeft u mij uw adres’, in plaats van ‘ik zie dat u woont op…’, wat makkelijker onterecht te beamen valt); • controle op het uitgeven van geboortebewijzen. In Engeland kan men op aanvraag van iedereen een geboortebewijs krijgen (bijvoorbeeld ten behoeve van het nazoeken van familielijnen en dergelijke). Zo’n bewijs kan echter weer gebruikt worden om een paspoort aan te vragen, waardoor een valse identiteit wordt opgebouwd; • concentratie op werkgevers die zwartwerkers in dienst hebben (Engeland, Spanje, Italië, België, Zweden, Duitsland); • het oproepen van uitkeringsgerechtigden op onregelmatige tijden bij het vermoeden van zwart werk (Engeland, Zweden, Duitsland); • publiciteitscampagnes tegen zwart werk (Italië), eventueel gekoppeld aan een oproep je spontaan te melden bij de fiscus waarbij ‘amnestie’ wordt verleend (Engeland); • aanscherpen strafrechtelijke consequenties van belastingontduiking (Engeland, Italië); • reduceren uitkering (Engeland); • het zichtbaar maken van kosten en baten van fraude (Zweden); • meer recht op binnentreden door sociaal rechercheurs/medewerkers uitkeringsinstantie (Zweden); 39
• omkeren bewijslast (Zweden); • bepaal een vaste omvang voor de bestedingen aan fraudebestrijding (Zweden); • zet doelen voor de ‘vangst’ aan fraudebestrijding (Engeland); • work first/welfare to work et cetera (Zweden, Engeland).
5.5 Zweden 5.5.1 Achtergrond Sociale Zekerheid in Zweden kent haar oorsprong in de vakbeweging en was vroeger veelal lokaal georganiseerd. Dat betekende ook dat gemeenschapszin en vertrouwen belangrijke uitgangspunten waren. Die achtergrond drukt nog steeds een stempel op de beleving van het sociale zekerheidssysteem in Zweden. Het stelt onder meer beperkingen aan de controle(mechanismen). Sociale Zekerheid betekent vooral sociale verzekeringen, voornamelijk via de National Social Insurance Board. Er is voor degenen die ondanks de uitgebreide verzekeringsstructuur geen beroep kunnen doen op een inkomensverzekering tevens een systeem van ‘bijstand’ uitgevoerd door gemeenten op basis van Nationale wetgeving; Social Welfare Services Act. Deze wet garandeert burgers ‘a reasonable living standard’. Voor dat redelijke niveau worden wettelijke minimum eisen gesteld. Gemeenten kunnen deze zelf verder invullen. De financiële en andere hulp wordt, in principe vergelijkbaar met de Abw, geïndividualiseerd gegeven. In de gemeenten zijn, eveneens enigszins vergelijkbaar met onze sociale dienst, lokale uitvoeringsinstanties, in grotere gemeenten kent men meer dan een ‘loket’. Stockholm bijvoorbeeld is in achttien districten opgedeeld. Daarboven fungeert een stafbureau dat de nationale regelgeving vertaalt naar lokale uitvoeringsvoorschriften.
5.5.2 Hoe werkt het lokaal? De aanvrager van een inkomensondersteunende uitkering doet een aanvraag en ondertekent deze ‘under oath’. Wanneer hierbij fraude blijkt wordt standaard direct de politie ingelicht. Zowel het benadrukken van het naar waarheid invullen en de dreiging van aangifte bij de politie moet de aanvrager weerhouden van fraude. Overigens onderneemt de politie doorgaans geen enkele actie naar aanleiding van dergelijke aangiften. Binnen de dienst wordt wel teruggevorderd.
40
Verificatie van de gegevens van de aanvrager vindt plaats via (geautomatiseerde) koppeling met belastingen, Housing Benefit administratie, National Social Insurance Board en kentekenregistratie. De dienst gereageerd tevens op rentesignalen. Als belangrijkste problemen worden gezien: 1. Zwart werk 2. Schijnverlatingen Ad 1: Dit is nauwelijks te controleren stelt men in Stockholm. Soms komt men het toevallig tegen. Bij het vermoeden van zwart werk wordt betrokkene via een werkgelegenheidsmaatregel aan het werk of aan scholing geholpen, zodat hij geen tijd meer overhoudt voor het zwarte werk. De ‘social worker’ moet daarvoor zorgen. Ad 2: Controle via huisbezoek is hiervoor de enige remedie. Maar de tijd daarvoor ontbreekt en de dienst mag niet binnentreden tegen de zin van de bewoner. Frauderen met een adres is moeilijk omdat men voor het verkrijgen van een housing benefit (is meer dan huursubsidie) altijd een juist adres moet opvoeren. Er is geen apart controle apparaat dat beleid formuleert en uitvoert op verschillende fraude soorten. Er zijn ook geen bijzondere opsporingsmethodieken. Huisbezoek en het aan werk helpen van uitkeringsgerechtigden worden gezien als meest effectieve instrumenten om fraude tegen te gaan. De intakegesprekken bij ‘welfare’ zijn erg zwaar. De dienst is ook gevreesd door cliënten. De reden daarvoor is dat het niet alleen om uitkeringen gaat maar er ook maatschappelijk werk aan is gekoppeld. Zeker in het recente verleden betekende het in aanraking komen met de dienst dat er behoorlijk kon worden ingegrepen in je persoonlijk leven. In het verleden werden bijvoorbeeld vaak kinderen weggehaald van gezinnen die de uitkering aanvroegen. Zoals de respondente van de Stockholmse uitvoeringsorganisatie stelde ‘benefit is only the way in….’. Direct bij de intake wordt een plan opgesteld om de inkomensproblemen op te lossen (vooral werken derhalve). Al naar gelang dat plan komt men vaak of minder vaak bij elkaar voor voortgangsgesprekken. Wel dient elke maand een inkomstenverklaring overlegd te worden. Er is een vrij groot niet-gebruik: 1/3 van de rechthebbenden maakt geen gebruik van de dienst. Dit niet-gebruik wordt verklaard door de bovengenoemde ‘angst’ voor de dienst, alsmede door gevoelens van schaamte om een beroep te moeten doen op dit vangnet. In Stockholm kregen in 1999 zo’n 18.000 huishoudens op een of andere wijze meer of minder ondersteuning (1998; 21.800). In Stockholm wonen 3,1 miljoen mensen. 41
5.5.3 Onderzoek De Zweedse Rekenkamer (Riksrevisionsverket; RRV) heeft in de afgelopen jaren diverse studies uitgevoerd naar fraude en zwart werk. De sociale wetgeving wordt door de Rekenkamer als veel te complex gezien. Daardoor is er ook veel, niet intentioneel verkeerd gebruik van de regelingen. Dit verkeerde gebruik is volgens de RRV een groter probleem dan het misbruik. Een uitgebreid onderzoek verrichtte de RRV onder meer naar het inkomensafhankelijke Housing benefit system. Dit is een systeem ter compensatie voor huisvestingskosten en voor kosten van kinderen. Het is afhankelijk van inkomsten en huishoudsituatie (en nog veel meer). Uit onderzoek van de RRV bleek dat heel weinig aandacht werd besteed aan controle. Ongeveer 10% van de huishoudens fraudeerde, met name via inkomensgegevens en schijnverlatingen. De geconstateerde fraudebedragen liepen op tot 1.700 gulden per maand per huishouden. Deze bevindingen waren aanleiding voor de politiek om wat te doen. Aanbevelingen Rekenkamer naar aanleiding van het onderzoek: - verander fraudegevoelige regels (i.c. allerlei samenwoon constructies); - verhoog de deskundigheid van de uitvoerders; - verbeter/vereenvoudig administratieve procedures; automatiseren; - huisbezoeken! Enig echte effectieve middel voor controle; - voorkom armoedeval. Huisbezoeken had de Rekenkamer in haar onderzoek zelf gedaan en laten doen. Deze werden meestal door degenen die bezocht werden als welkom ervaren (“zo gaan jullie eindelijk de boel eens serieus aanpakken”). De methode leverde ook een hoog percentage fraudeurs op. Andere aanbevelingen Rekenkamer op basis van diverse fraudeonderzoeken; - voorzie de uitvoering van voldoende middelen; - maak de winst van een gerichte aanpak van fraude zichtbaar (kosten - baten); - verbeter de gegevensuitwisseling tussen instanties; - identificatieplicht op de werkplek plus werkplekcontroles; - geef medewerkers van sociale dienst/bijzondere opsporing het recht op binnentreding; - kort op uitkering of trek uitkering in wanneer binnentreding wordt geweigerd (maak een beroep/bezwaar hiertegen mogelijk); - omkeren bewijslast; - wijs speciale onderzoekers aan bij relevante ambassades in het buitenland om fraude door immigranten tegen te gaan; - bepaal een vaste omvang voor de middelen die worden ingezet tegen fraude, bijvoorbeeld 1% van de administratiekosten;
42
- financieel rechercheren in de zin dat van uitkeringsgerechtigden inkomsten en uitgaven tegen elkaar gezet worden teneinde tot inzicht te komen of er sprake moet zijn van extra inkomsten; - work first! In de afgelopen jaren kende Zweden ook RIF-achtige acties in bepaalde geselecteerde sectoren, geïnitieerd door de belastingdienst (restaurants, disco’s, bouw). Daarbij worden geldstromen tussen bedrijven, bijvoorbeeld bij de bouw van een groot complex of wijk, in kaart gebracht. Bij goed rechercheren kunnen frauduleuze handelingen op het spoor gekomen worden.
5.5.4 Samenvattend Zweden loopt bepaald niet voorop bij de bestrijding van fraude met uitkeringen. Men gaat nog sterk uit van de goede trouw van de ontvanger en de privacy van hem/haar. Met name vanuit de Rekenkamer wordt wel aangedrongen op betere controles. Voor de meest genoemde problemen, te weten zwart werk en fraude met opgegeven huishoudsamenstelling, kent men nog geen afdoende of nieuwe middelen. Het huisbezoek wordt als zeer belangrijk gezien. Ambtenaren zouden daarvoor meer mogelijkheden moeten krijgen. Veel andere plannen of voorstellen komen overeen met wat in Nederland ook reeds is geopperd.
5.6 Groot Brittannië 5.6.1 Overheidsbeleid Fraude en fraudebestrijding staat al lange tijd hoog op de politieke agenda in Engeland, zowel bij de Conservatieven als bij Labour. In 1973 installeerde de toen conservatieve regering de ‘Fisher Committee’ teneinde het misbruik van de sociale zekerheidsuitkeringen in kaart te brengen. Deze commissie kreeg een vervolg onder de labour regering in de vorm van een departementale coördinatiecommissie die tot taak had een fraudeactieplan te ontwikkelen. Vanaf 1979 tot 1997 kende Engeland een conservatieve regering. Naar aanleiding van een onderzoek in 1981 waaruit naar voren kwam dat 8% van de uitkeringsgerechtigden in feite aan het werk was, werd het beleid aanzienlijk geïntensiveerd. Er kwamen vele sociaal rechercheurs bij en de ‘Special Claims Control Teams’ werden geïntroduceerd. Het betrof een soort vliegende brigades die in lokale sociale diensten met enige regelmaat risicogroepen extra onder de loep kwamen nemen.
43
De jaren negentig kende een verdere intensivering. Weer meer controleurs en nieuwe maatregelen. In die periode zagen de telefonische fraude-hotlines (lokaal en nationaal) het licht. Burgers werden aangemoedigd vermoedelijke fraudeurs aan te geven. De Claims Control Teams werden vervangen door zogenaamde ‘spotlight’ campagnes en door een goed toegerust Organised Fraud Investigation Team (OFIT) in London. De spotlight campagnes behelsden korte, gerichte publiciteitscampagnes waarin een vorm van fraude aan de kaak werd gesteld en publieke verontwaardiging werd opgeroepen. In de jaren negentig werd ook het ontwikkelen van een ‘smart card’ ter hand genomen, waarop persoonsgegevens zouden moeten worden vastgelegd. Dit project is inmiddels weer stilgelegd. Aan het einde van de vele jaren conservatief beleid werd de Social Security Administration (Fraud) Act van kracht (1997). Deze wet geeft de relevante instanties extra bevoegdheden in hun strijd tegen fraude met uitkeringen. Dan wordt ook de Benefit Fraud Inspectorate (BFI) ingesteld. De BFI verkrijgt krachtens de boven genoemde wet bevoegdheden om lokale instanties (en hun particuliere onderaannemers) grondig te controleren op de uitvoering van hun taken. De BFI gaat derhalve het toezicht op de uitvoering verscherpen. De fraude met uitkeringen bedraagt dan 4-7 miljard Pond per jaar (ongeveer 5% van het totale uitkeringsvolume). De uitkeringen Engeland kent een breed scala van inkomensafhankelijke uitkeringen. Vergelijkbaar met de bijstand zijn met name Income Support (IS) en de Job Seekers Allowance (JSA). Beide regelingen vallen onder het Department of Social Security (DSS). Income Support is bedoeld voor burgers (vanaf 16 jaar) die niet in staat zijn zich actief op de arbeidsmarkt aan te bieden en over een laag inkomen beschikken. De regeling bestaat sinds 1988 en blinkt niet uit door eenvoud. Het kent tientallen categorieën uitkeringsgerechtigden, afhankelijk van leeftijd, huishoudsituatie en gezondheid (al dan niet gehandicapt). IS wordt op het lokale niveau uitgevoerd door de Benefit Agency. De Job Seekers Allowance is van recenter datum, te weten 1996. De regeling is bedoeld als inkomensvoorziening voor "people who are capable of working, available for work and actively seeking work" (vanaf 18 jaar). De JSA is een enigszins hybride regeling, deels is zij gebaseerd op betaalde sociale verzekeringspremies, maar wanneer men nooit premies heeft betaald kan men toch een beroep doen op de JSA. In dat laatste geval (income based JSA) is de uitkering wel weer, net als bij de IS, afhankelijk van leeftijd, huishoudsamenstelling en gezondheid. Bij de sociale verzekeringsvariant van de JSA (contribution based) is er alleen differentiatie naar leeftijd.
44
De JSA wordt uitgevoerd door de Jobcentres en is een belangrijk onderdeel van het activerend arbeidsmarktbeleid van de Britse overheid. De aanvrager krijgt alleen een JSA uitkering wanneer hij of zij met het Jobcentre een ‘Jobseeker Interview’ heeft gehad dat heeft geleid tot een ‘Jobseeker’s Agreement’. Deze overeenkomst is vergelijkbaar met een trajectplan in de Nederlandse (Abw-)situatie. Fraude met JSA valt weer onder de controle instanties die ook de IS fraude controleren.
5.6.2 Het beleid onder Labour In 1997 komt er een einde aan vele jaren regeringsmacht voor de conservatieve partij. Onder labour verandert het fraudebeleid echter niet duidelijk van karakter. Blair c.s. benadrukten al voor de verkiezingen dat uitkeringsfraude een hoge prioriteit zou (blijven) krijgen in het regeringsbeleid. De denkbeelden en het beleid worden neergelegd in een aantal opeenvolgende documenten. New Ambitious for our Country; A new contract for welfare (Green Paper) uit 1998 bevat de gedachten over welzijn en sociale zekerheid in brede zin. Hierin is reeds de nodige aandacht voor fraudebestrijding. Fraude wordt hierin als een van de drie belangrijkste bedreigingen voor de verzorgingsstaat gezien. Beating Fraud is everybody’s business: Securing the future, (Green Paper) ook uit 1998. De titel van dit document geeft goed de inzet van het beleid weer; fraude ondermijnt het systeem en alle burgers zijn verantwoordelijk. Een viertal doelen is van genoemd document af te leiden: - ontwikkelen van een anti-fraude cultuur bij uitvoerders en het grote publiek; - het ontwikkelen en uitvoeren van beleid en maatregelen die fraude moeten minimaliseren; - het creëren van een omgeving waarin anti-fraude werk kan bloeien; - het verhogen van de deskundigheid van fraudebestrijders. Nieuw in dit stuk is overigens dat ook aandacht wordt geschonken aan frauderende werkgevers, huisbazen (Housing Benefit) en criminele organisaties, en dus niet alleen aan uitkeringsgerechtigden. A new contract for welfare: safeguarding social security (Green Paper) uit 1999. In dit laatste document werkt de DSS haar beleid uit het eerdere Green Paper verder uit. Centrale uitgangspunten van ‘Safeguarding’ zijn: 1. getting claims right from the start; 2. keeping claims right; 3. putting right any mistakes or fraud that creep in; 45
4. making sure our strategy is really working. ad.1 Getting it right. De poortwachtersfunctie was nooit goed ontwikkeld in de UK. Zo hoefden aanvragers geen identiteitsbewijzen of andere documenten te overleggen bij de aanvraag. Met het Green Paper is een identificatieplicht ontstaan en zijn meer mogelijkheden gecreëerd voor uitvoerders om gegevens te controleren en verifiëren. De gebrekkige administratie en de ouderwetse manier van uitbetalen maken het systeem aan de voorkant echter nog zeer open. ad.2 Keeping it right. Onder deze noemer is vooral gewerkt aan een verbetering van de werkprocessen en aan deskundigheidsbevordering bij de uitvoering. ad.3 Putting it right. Het vaststellen van fraude en het afdoen daarvan, zo stelt het Green Paper, is in de afgelopen jaren teveel gefocust geweest op in te boeken besparingen (doelen) van het opsporen van fraudeurs. De Engelse rekenkamer heeft dat systeem van besparingsdoelstellingen bekritiseerd: - het ontmoedigt preventie; - de cijfers over de ingeboekte besparingen bleken vaak overschattingen; - het bleek uitvoeringsinstanties (Benefit Agencies) ertoe te zetten individueel hun uiterste best te doen om de doelen (en meer) te halen teneinde zo van de DSS extra subsidie te krijgen, in plaats van dat er samenwerking tussen BA's ontstond. Bovendien was het een aanmoediging om de makkelijke gevallen aan te pakken en meer professionele, georganiseerde gevallen te laten liggen. De nadruk moet nu veel meer komen te liggen op deskundigheidsbevordering, samenwerking (ook met politie), studie (meer inzicht), pilotprojecten en dergelijke. ad.4 Making sure things work. De doelen per BA zijn nu vervangen door één gemeenschappelijk doel: fraude met IS en JSA dient maart 2004 met 25% te zijn afgenomen en met 50% in maart 2006. Om te zorgen dat deze doelstelling gehaald wordt dient het management van de BA’s planmatiger te werk te gaan, waarbij het gehele proces in de planning betrokken moet worden, van poortwachten tot evaluatie van de resultaten. Na het Green Paper ‘Safeguarding…..’ voerde een commissie onder voorzitterschap van Lord Grabiner een studie uit naar de Informele Economie in Engeland (is dus breder dan alleen uitkeringsfraude). In die studie constateert Grabiner onder meer dat er 120.000 personen 46
via werk ten onrechte inkomsten verwerven naast een uitkering. De bevindingen van Grabiner waren aanleiding voor een zogenaamd consulting paper door de overheid: Safeguarding Social Security: Getting the information we need. De voorstellen die vervolgens daarin zijn gedaan moeten hun weg vinden in een nieuwe wet, de Social Security Fraud Bill, die in december 2000 werd besproken in het Hogerhuis. De voorgenomen wet heeft vier hoofdelementen, namelijk : a. Obtaining and sharing information. Er worden nieuwe bevoegdheden gegeven aan de betrokken instanties om noodzakelijk geachte informatie bij andere publieke of private organisaties te verzamelen. Een voorbeeld hiervan is meer bevoegdheden om informatie van de BA te matchen met informatie van banken. Van energiebedrijven kan informatie worden opgevraagd over het energieverbruik van specifieke woningen. Schijnbewoning ten behoeve van een (hogere) uitkering kan hiermee worden doorzien. Wanneer de gevraagde informatie niet wordt verstrekt, voorziet de wet in aanzienlijke boetes. Tevens wordt gewerkt aan verbetering van elektronische uitwisseling van gegevens. In de nieuwe wet zijn ook meer mogelijkheden geboden voor het uitwisselen van gegevens met het buitenland. b. Loss of Benefit Provisions. Er worden meer mogelijkheden geboden om recidivisten (twee maal binnen drie jaar) de uitkering te onthouden (‘two strikes and you're out’). c. Penalties as an alternative to prosecution. De DSS en haar organisaties op het lokale niveau krijgen de discretionaire ruimte om te besluiten tot financieel administratieve afdoening in plaats van het strafrechtelijke traject in te gaan wanneer werkgevers op fraude worden betrapt. Werkgevers moeten zo worden afgeschrikt om de informele economie in te stappen. De boetes kunnen variëren van 1000 tot 5000 pond. d. Offences. Verduidelijkt wordt wat de gevolgen zijn van het niet (tijdig, volledig) doorgeven van veranderingen in de persoonlijke omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.
5.6.3 Uitvoeringstructuur De uitvoering van de in dit kader relevante wet- en regelgeving, de Income Support en de Job Seeker Allowance, is zoals gesteld in handen van respectievelijk de Benefit Agencies en 47
de Jobcentres. Het algemene fraudebeleid valt onder de verantwoordelijkheid van The Fraud Strategy Directorate van het ministerie. De BA’s hebben een eigen fraudebestrijdingsorganisaties, de Benefit Agency Security Investigation Service (BASIS) en de Benefit Fraud Investigation Service (BFIS). Deze organisaties zijn ook verantwoordelijk voor het handhavingsbeleid van de JSA (en andere DSS uitkeringen). BASIS, opgezet in april 1998, richt zich op georganiseerde fraude. Het is georganiseerd in 14 operationele teams, waarvan 6 in London. Vijf sub-units van BASIS vormen op hun beurt weer The National Intelligence Unit (NIU), gevestigd in London en Manchester. Bij BASIS werken een kleine 400 mensen, waarvan de helft als rechercheur (‘investigator’). BASIS kent regionale teams die verschillen in hun doelen, dat wil zeggen in de soorten fraude die zij aanpakken. Hoewel BASIS een duidelijke operationele doelstelling heeft, is recent een ontwikkeling zichtbaar naar meer advies en consultancy, bijvoorbeeld richting BFIS. BFIS is verantwoordelijk voor de niet-georganiseerde fraude. De organisatie telt 5000 medewerkers, waarvan tweederde rechercheur. BFIS is georganiseerd via dertien BA gebiedsdirectoraten. Deze gebiedsdirectoraten (Area Directorates; AD), hebben een aanzienlijke mate van autonomie (ook) op het gebied van fraudebestrijding. In de praktijk van de fraudebestrijding onderscheidt de uitvoering drie typen fraude, te weten: - Claimant Fraud. Dit zijn individuele uitkeringsgerechtigden die via zwart werk of diverse woonconstructies frauderen. - Zwart werk via en voor bedrijven, waarbij van bewuste strategieën van werkgevers sprake is. - Criminele activiteiten. Het betreft hier grootschalige fraude, vooral met valse identiteitspapieren en met gestolen uitkeringsbonnen. De betrokken functionarissen bij BASIS en BFIS hebben het hierbij voortdurend over ‘criminals who are attacking the system’. De eerste twee typen vormen het domein van BFIS, de laatste, goed voor rond de 10% van de omvang van de fraude, is het terrein van BASIS. Tussen de centrale overheid en de uitvoering op lokaal niveau fungeert de Benefit Fraude Inspectorate. De BFI werkt enigszins vergelijkbaar met een Directie Toezicht. Met grote regelmaat controleert zij de uitvoering van de regelingen door de lokale autoriteiten, waaronder de BA’s. Mede naar aanleiding van die controles formuleert zij aanbevelingen en beschrijft zij “good practices” als voorbeelden voor de lokale uitvoerders. Met name in het kader van de vier doelen uit de laatste Green Paper (getting it right et cetera) heeft zij een belangrijke taak.
48
Momenteel is in de UK de discussie gaande over de bovengenoemde structuur. Met name de scheiding tussen BASIS en BFIS staat ter discussie. De volgende argumenten tegen die scheiding worden onder meer naar voren gebracht: - het is moeilijk om de werkvelden in de praktijk uit elkaar te houden. Wat is ‘georganiseerde fraude’? Op papier betreft dit ‘persistent, premeditated or systematic involvement in benefit fraud’. Maar de eenmalige fraudeur is al snel ‘persistent’. Georganiseerde fraude is daarom een arbitrair begrip. - BASIS wordt door buitenstaanders gezien als professionele fraudebestrijders, terwijl BFIS veel meer wordt geassocieerd met de gewone dienst. Dit is ten onrechte, gezien het feit dat er vaak hetzelfde type werk gedaan wordt en het gaat zo ten koste van de totale professionalisering van fraudebestrijding binnen de BA’s. In het in december 1999 verschenen Scampion Report werd gepleit voor het samengaan van beide organisaties in één uitvoeringsinstantie voor fraudebestrijding, voor het gemak de Benefit Investigation Agency (BIA) genoemd. De BIA zou gericht moeten zijn op alle vormen van fraude waar de BA mee te maken hebben, maar los staan van de BA zelf. Op regionaal niveau zou de BIA vervolgens met lokale en regionale autoriteiten ‘anti-fraud partnerships’ moeten opzetten. Daarnaast zou er eveneens één instantie het ontwikkelings- en speurwerk moeten doen, de Benefit Intelligence Directorate (BID). De BID zou alle speur- en ontwikkelingswerk moeten samenvoegen, onder meer de NIU. BIA en BID zouden vervolgens onder toezicht van de BFI kunnen komen. Begin 2001 blijkt dat deze structuur niet naar de letter, maar wel in belangrijke naar de geest is doorgevoerd. Op het nationaal niveau is, binnen de DSS een ‘Intelligence Group’ geformeerd. Hier wordt strategische informatie over fraude gegenereerd (risc assessments). Deze informatie wordt doorgegeven aan de National Intelligence Units die binnen de BA-structuur functioneren. Binnen de Units wordt de informatie operationeel gemaakt. BASIS, met zijn vele rechercheurs op regionaal niveau, gaat uiteindelijk op basis van deze informatie ‘boeven vangen’ (in samenwerking met de politie). Binnen BA is tevens recent een Investigation Group opgezet onder leiding van een ex-douanier. Zijn belangrijkste missie is het recherche werk verder professionaliseren. Nog dit jaar gaan ten slotte de BA en de Employment Service (Jobcentres) samen in wat mogelijk de ‘Working Age Directorate’ gaat heten.
49
5.6.4 Uitvoeringspraktijk In de uitvoering wordt de meeste aandacht gericht op identiteitsfraude, met name fraude met het National Insurance Number. Dit nummer is volgens één van de respondenten “the key to printing money”. Het belang van dit identificatienummer is vooral groot vanwege de nogal ouderwetse manier waarop uitkeringen worden verstrekt. Dit gebeurt niet direct via bank of giro, maar via het per post toesturen van girocheques of zogenaamde orders (soort vouchers). Deze cheques of orders, die uiteraard prooi voor diefstal zijn, kunnen vervolgens op het postkantoor worden geïnd. Daarbij is een identificatie noodzakelijk. Het ‘hi-jacken’ van een Insurance Number blijkt een weinig ingewikkelde zaak. Het ontbreken van een integrale bevolkingsregistratie zoals in Nederland, maakt het eenvoudig andere identiteiten aan te nemen of op meer adressen ingeschreven te staan. Valse identiteiten worden niet zelden via het geboorteregister ‘gekozen’. Illegale immigranten, veel uit West Afrika en uit Angola (Portugees paspoort), kunnen zo op grote schaal via uitkeringsfraude een bestaan vinden in de UK. Door deze mogelijkheden wordt ‘fiddle the social’ een goede optie voor criminelen om tegen geringe kosten en risico’s toch een redelijke opbrengst te krijgen. De activiteiten van BASIS en BFIS worden in belangrijke mate gestuurd door de risico analyses van de Intelligence Unit en door tips van de burgers. De exacte aantallen tips zijn niet bekend, aangezien er veel lokale ‘Fraude-Hotlines’ zijn, maar het betreft volgens onze respondenten ‘six-figure-numbers’. De tips zijn afkomstig uit de directe omgeving van de vermeende fraudeurs; het gaat om “the unhappy mother in law”. BASIS en BFIS werken vervolgens veel met bestandsvergelijkingen en met observatie. Bij die bestandsvergelijking stuit men echter al snel op de grenzen van de automatisering, die zich in Engeland sneller voordoen dan in Nederland. Daarnaast worden ‘verdachten’ opgeroepen voor gesprek en worden aangekondigde huisbezoeken gedaan. Ten aanzien van het nieuwe beleid wordt vanuit de uitvoering vooral gewezen op het belang van deskundigheidsbevordering bij de uitvoerders en van simpele en transparante regelgeving Vanuit de DSS worden ook specifieke maatregelen uitgevoerd, zoals publiekscampagnes, onder meer via TV spotjes. Een zeer in het oog springende maatregel is de ‘kliklijn’, de Benefit Fraud Hotline. Deze wordt zowel landelijk als lokaal geregisseerd. Nieuw is ook een experiment met de aangifte van (vermeende) fraudeurs via internet (www.targetingfraud. gov.uk).
50
5.6.5 Tot slot Fraudebestrijding in Engeland heeft te kampen met een betrekkelijk laag niveau van bureaucratisering en automatisering. Het ontbreken van een geautomatiseerd bevolkingsregister zoals in Nederland de Gemeenschappelijke Basis Administratie, zorgt voor veel extra handhavingsproblematiek. Die wordt nog versterkt door de betrekkelijk ouderwetse manier van het uitbetalen van uitkeringen en van lokale verschillen in uitvoering. Een systeem dat op die manier de deuren tot fraude openzet lijkt min of meer gedwongen te zijn om in onze ogen minder gebruikelijke methoden toe te passen zoals de Benefit Fraud Hotline en de Report a Fraudster website. Ook de daadwerkelijk recherche via observatie en dergelijke krijgt hierdoor meer nadruk. Het betrekkelijk open en dus nogal weerloze systeem moet dan beschermd worden met ‘grote woorden’; er wordt een beroep gedaan op de burgerzin van de Engelsen om hun systeem te redden van de “criminals who are attacking the system”.
51
52
6
CONCLUSIES EN SAMENVATTING
6.1 Inleiding In dit laatste hoofdstuk van het rapport gaan wij terug naar de centrale vraagstelling van het onderzoek: Welke vormen van zwarte bijstandsfraude bestaan er en wat is de effectiviteit van het huidige instrumentarium om vormen van zwarte fraude op te sporen en vast te stellen? Welke verschillen bestaan er wat dit betreft tussen de onderscheiden vormen van zwarte fraude? Zijn er andere instrumenten aan te geven die op een effectieve wijze verschillende vormen van zwarte fraude kunnen opsporen en/of vaststellen? Per onderdeel beantwoorden wij hieronder bovenstaande centrale vraagstelling. Aan het eind van dit slothoofdstuk geven wij kort aan welk resultaat onze onderzoeksinspanningen in ‘het buitenland’ heeft opgeleverd.
6.2 Vormen van bijstandsfraude Voor beantwoording van de vraag welke vormen van zwarte bijstandsfraude, of liever bijstandsfraude, er bestaan, is een inventarisatie uitgevoerd. Deze inventarisatie heeft een ordening opgeleverd van vormen van bijstandsfraude en inzicht in een aantal minder bekende vormen van bijstandsfraude. Bekijken we de gemeentelijke fraudebestrijding vanuit de vier onderscheiden hoofdvormen van bijstandsfraude (identiteitsfraude, vermogensfraude, inkomensfraude en leefvormfraude), dan blijken vooral de laatste twee vormen in de praktijk veel aandacht te krijgen. Zowel in binnen- als buitenland wordt inkomens- en leefvormfraude de hoogste prioriteit toegedicht. Redenen waarom identiteitsfraude en vermogensfraude in de praktijk minder aandacht krijgen, liggen volgens sommige respondenten in een relatieve moeilijke aantoonbaarheid en hun beoordeling dat de omvang ervan beperkt is. Naast deze inhoudelijke argumenten speelt voor gemeentelijke opsporingsafdelingen vaak dat zij een beperkt budget hebben, waardoor niet alles onderzocht kan worden. Er moeten, met andere woorden, prioriteiten gesteld worden en bij de meeste gemeenten valt de keuze dan op het oppakken van inkomensfraude (en vooral de afwerking van de belastingsignalen) en het bestrijden van fraude met de woon- en leefsituatie.
53
Bij het onderscheiden van vormen van bijstandsfraude blijkt in de praktijk het onderscheid tussen zwarte en witte fraude moeilijk te maken. Immers, gegeven de definitie van het Ministerie van SZW van zwarte fraude heeft het onderscheid slechts te maken met aantoonbaarheid via gangbare registraties en niet de aard van de activiteiten. Vormen van fraude kunnen derhalve van zwart naar wit evolueren en vice versa. Respondenten vinden deze indeling niet voor de hand liggend en weinig praktisch.
6.3 Effectiviteit huidige handhavingspraktijk In het onderzoek hebben respondenten, voornamelijk afkomstig uit de handhavingspraktijk, zich tamelijk kritisch uitgelaten over de huidige handhavingspraktijk. In hun ogen wordt er alle gelegenheid gegeven om te frauderen met de bijstandwet en wordt er van deze mogelijkheden ook gretig gebruik gemaakt. De meeste knelpunten die zij signaleren hebben betrekking op de primaire werkprocessen van de sociale diensten, in het bijzonder op de uitvoering van de controle- en verificatie-onderzoeken die moeten worden verricht. Het gaat daarbij om: - De opzet: de controlepraktijk wordt op tamelijk ongerichte (niet signaalgestuurd) en voorspelbare wijze vormgegeven. Niet alle relevante externe databestanden kunnen worden geraadpleegd, ook niet na de komst van het IB. Vaak genoemd in dit verband: ziektekostenverzekeraars, banken. - De uitvoering van deze onderzoeken: gewezen wordt op onvoldoende fraudealertheid onder bijstandsconsulenten, hetgeen te maken heeft met beperkte beschikbare kennis van fraudeaspecten en prioriteitsstelling bij de uitvoering van de dagelijkse werkzaamheden. Ook wordt er op gewezen dat de beschikbare mogelijkheden tot raadplegen van de externe gegevensbestanden in de praktijk niet altijd lijken te worden gebruikt. - De aansturing door het Rijk: genoemd wordt dat de aansturing door Rijk mede debet is aan huidige vormgeving van de controlepraktijk. Men noemt de opzet van de RAU en de daarop geënte toezichtssystematiek van het Rijk. In de beoordeling van de lokale uitvoering door het Rijkstoezicht lijkt nog altijd te gelden dat kwantiteit van de verrichte reguliere onderzoeken zwaarder telt dan de kwaliteit van en variatie in het onderzoek, aldus de respondenten. In de praktijk blijkt de RAU echter wel degelijk flexibiliteit te bezitten en is ook Rijkstoezicht in dit opzicht in beweging - Aansturing door lokaal bestuur: respondenten menen dat de lokale bestuurlijke prioriteit voor het handhavingsbeleid over het algemeen laag is. Meer in het bijzonder wordt gewezen op een terughoudendheid bij het lokale bestuur om politiek gevoelige thema’s gericht op het bestrijden van bijstandsfraude (bijvoorbeeld risico-analyse, huisbezoek) aan te pakken.
54
Maar ook op andere terrein zijn er knelpunten te melden. Men noemt: - de beperkte kennis onder bijstandscliënten van de rechten en plichten die samenhangen met de bijstandsuitkering; - het bestaan van onnodige administratieve drempels in de werkprocessen, die klanten niet stimuleren om de moeite nemen om informatie, die mogelijk relevant is voor uitkering, spontaan door te geven; - de mogelijkheden bij het opsporingsonderzoek (beperkingen in de bevoegdheden sociaal rechercheurs, onvoldoende gebruik van mogelijkheden tot financieel rechercheren en dito gebruik van internet); - beperkingen in de effectiviteit van de huidige wijze van sanctioneren en terugvorderen. Ondanks het bestaan van de Wet boeten wordt fraude momenteel in (lang) niet alle gevallen op een sluitende en uniforme wijze bestaft. Daarnaast biedt het huidige terugvorderingsregime mogelijkheden om een deel van het gefraudeerde bedrag niet terug te betalen. Men is van opvatting dat van dit sanctie- en terugvorderingsinstrumentarium een onvoldoende afschrikwekkende werking uitgaat in de richting van de (potentiële) fraudeur.
6.4 Verbeteringsmogelijkheden, nieuwe instrumenten De in het onderzoek geraadpleegde deskundigen gaven aan dat gemeentelijke fraudebestrijders in beperkte mate behoefte hebben aan nieuwe of verbeterde instrumenten. Men verwacht meer van algemene maatregelen voor en binnen de poorten van sociale diensten. Alvorens hierop in te gaan, beschrijven wij wat ons onderzoek heeft opgeleverd op het niveau van instrumenten. - Sociale diensten geven aan meer en sneller toegang te willen hebben tot de onbekende bankgegevens van cliënten, ook als er geen ‘hard’ vermoeden is dat iemand bankrekeningen verzwijgt. Nu voldoen banken vanuit concurrentie- en privacyoverwegingen nauwelijks aan deze informatiebehoeften van sociale diensten. In het onderzoek is geopperd om sociale diensten bankgegevens beschikbaar te stellen door een vergelijkbaar informatiesysteem te ontwikkelen als in het MOT-stelsel (Meldpunt Ongebruikelijke Transacties). Binnen het MOT-stelsel zijn banken nu verplicht om aan een intermediair punt melding te maken van ongebruikelijke transacties. Het intermediaire punt bekijkt het signaal en geeft eventueel door aan de belastingdienst. Burgers zijn breed geïnformeerd dat alle banken verplicht zijn dit soort informatie te melden, en in de praktijk zullen cliënten die dit soort transacties doen hier nogmaals van op de hoogte worden gesteld. Op vergelijkbare manier zouden banken ongebruikelijke hoge transacties op rekeningen van bijstandsgerechtigden en de eventueel voor diensten onbekende bankrekeningen kunnen melden.
55
- Van ziektekostenverzekeraars is bekend dat zij voor sociale diensten bruikbare informatie registreren over het verblijfadres van bij hen verzekerde bijstandscliënten en over personen (onbekende partners) die door deze groep zijn meeverzekerd. Informatie die goed bruikbaar is in de strijd van diensten tegen fraude met de woon- en leefsituatie. Het gebruik van deze registraties van ziektekostenverzekeraars is echter bemoeilijkt door de beslissing om niet meer verplicht verzekerd te zijn bij de verzekeraar uit de eigen regio. Sociale diensten weten daardoor niet meer zeker bij wie hun cliënten verzekerd zijn. Om dit probleem op te lossen zou een soort verwijsindex ingesteld moeten worden waarin achterhaald kan worden bij welke verzekeraar welke klant verzekerd is tegen ziektekosten. Op basis van deze informatie zou vervolgens bij de betrokken verzekeraar de gewenste achtergrondinformatie verzameld kunnen worden. De beoogde verwijsindex zou vanuit efficiencyoverwegingen geïntegreerd kunnen worden in het Inlichtingenbureau. Vermeldenswaardig is dat een gegevensuitwisseling tussen sociale diensten en ziektekostenverzekeraars momenteel wordt beproefd als onderdeel van de tweede fase van de landelijk uitrol van het Inlichtingenbureau. - Om bezit van auto’s te kunnen achterhalen is het zinvol om de gegevensuitwisseling met de Rijksdienst Wegverkeer (RDW) verder te ontwikkelen. Op dit moment wordt bij nader onderzoek of opsporingsonderzoek gebruik gemaakt van RDW informatie. Gebruik van deze informatie in de reguliere uitvoering kan echter ook nuttig zijn, vooral in het voorkómen van fraude. Sommige respondenten spreken zich uit voor gebruik van deze data op incidentele basis, andere zien meer in een structurele gegevensuitwisseling. Door in de RDW-registratie sofi-nummers toe te voegen is het mogelijk om periodiek een bestandsvergelijking uit te voeren tussen sociale dienstbestanden en het RDW-bestand. Deze vergelijking zou binnen het Inlichtingenbureau kunnen worden gepositioneerd. - In het kader van de bestrijding van witte inkomsten uit loondienst verwachten bestrijders van bijstandsfraude veel van het op te richten Inlichtingenbureau. Door invoering van het Inlichtingenbureau zullen de bezwaren die nu nog aan de bestandsvergelijking van de belastingdienst kleven, worden weggenomen. Deze bezwaren hebben betrekking op de relatief hoge uitvoeringskosten van voornoemde bestandsvergelijking en het feit dat de verkregen informatie al minimaal 1,5 jaar oud is voordat erover beschikt kan worden. Met betrekking tot de mogelijkheid tot bestandsraadpleging en -koppeling moet wel een belangrijke kanttekening worden gemaakt. Alhoewel een bestandsraadpleging en -koppeling namelijk veel informatie kan opleveren, zal het nooit mogelijk zijn om alle fraude hiermee op te sporen. Sommige frauduleuze activiteiten, met name de bedoelde zwarte bijstandsfraude, worden nergens geregistreerd, of vinden in een zodanige constructie plaats dat ze niet door bestandsraadpleging of -koppeling zijn te detecteren. Bovendien leidt aan-
56
dacht voor de ‘systemen’ mogelijk tot minder aandacht voor de mensen. Dit zou ten onrechte zijn. - In het onderzoek is ook gewezen op mogelijkheden die de moderne informatietechnologie biedt in de strijd tegen bijstandsfraude. Zo zou in het kader van het voorkómen van identiteitsfraude gebruik kunnen worden gemaakt van chipcards, retrocheck of biometrie. Onder biometrie worden in dit verband (elektronische)systemen verstaan, die op basis van bepaalde persoonsgebonden biologische kenmerken iemands identiteit vaststellen. Deze biologische kenmerken zijn uniek en persoonsgebonden. Meer in het algemeen is aangegeven dat op internet bruikbare informatie te halen is in het kader van de fraudebestrijding, bijvoorbeeld op homepages van bijstandscliënten en in chatboxes. Er bestaan inmiddels cursussen ‘rechercheren op internet’, enkele respondenten meldden hiermee goede ervaringen te hebben opgedaan. - Er doen zich in de praktijk situaties voor waarin uitkeringsfraude evident is, maar deze moeilijk gestopt kan worden vanwege het gebrek aan harde bewijzen. Om de uitkeringsfraude in dit soort situaties te stoppen, lijkt het een effectief middel om de betrokken fraudeurs zo snel mogelijk aan het werk te helpen. Dit kan door betrokkene veelvuldig op te roepen voor uitstroomactiviteiten, hem bijvoorbeeld strengere sollicitatieverplichtingen op te leggen of door passend werk aan te bieden (mogelijk via WIW of I/D-regeling). Bij weigering kan het stopzetten van de uitkering de consequentie zijn. - Omdat diensten het gedragseffect van het afdoen van fraude met het opleggen van boetes in het algemeen klein achten, is in het onderzoek ook gepleit voor het (zelf mogen) inzetten van alternatieve straffen. Bijvoorbeeld door klanten bij wie drie keer fraude is geconstateerd, uit te mogen sluiten van verdere uitkeringsverstrekking. Of om in plaats van boetes op te leggen alternatieve straffen (werkstraffen) te mogen opleggen. - In het algemeen wordt een lans gebroken voor verdere kennisontwikkeling. In dat verband wordt onder meer het begrip ‘fraudehuis’ genoemd; een experimentele omgeving waar de uitvoering van de bijstandswet op fraudegevoeligheid wordt getoetst. Een andere wijze om dergelijke kennis te ontwikkelen is, zo wordt genoemd, door de uitvoeringsorganisatie te beproeven met ‘nepklanten’.
57
6.5 Overige verbeteringsmogelijkheden Alhoewel bovenstaande opsomming van nieuwe instrumenten aangeeft dat gemeentelijke fraudebestrijders ideeën hebben over nieuwe instrumenten om fraudebestrijding effectiever te maken, is het algemene beeld toch dat effectiviteitwinst vooral behaald zal worden door betere uitvoering van bestaand beleid. Welke ideeën daarover in het veld bestaan, geven wij hieronder puntsgewijs weer. - Het verhogen van de aandacht voor fraude bij de landelijke en lokale politiek kan het voorkómen en bestrijden van bijstandsfraude effectiever maken. Aandacht voor fraude bij de landelijke politiek moet zorgen voor fraudebestendige wet- en regelgeving1. De lokale politiek moet vooral een visie hebben met betrekking tot het fraudeprobleem. Vooral voor managers van sociale diensten is dit van essentieel belang. Om op de werkvloer effectiever te zijn in het voorkomen of het bestrijden van fraude, zullen managers mogelijk nieuwe instrumenten moeten inzetten of op onderdelen in de uitvoering moeten ingrijpen. Om dit mogelijk te maken is het noodzakelijk dat het bestuur achter hen staat. De aandacht voor fraudebestrijding kan meer structureel worden gemaakt door een budget hiervoor vast te leggen. Overwogen zou kunnen worden om dit budget een vast percentage te laten zijn van het financiële bijstandsvolume. - Voor het opwekken en vasthouden van politieke belangstelling voor fraude is het belangrijk dat het inzicht in de kosten en baten van de fraudebestrijding vergroot wordt. Ook voor gemeenten wordt dit steeds belangrijker, omdat zij met de komst van het Fonds Werk en Inkomen een grotere financieel belang krijgen bij het zoveel mogelijk rechtmatig verstrekken van bijstandsgelden. Bij het in kaart brengen van de baten van fraudebestrijding is het wel belangrijk dat ook inzicht ontstaat in de omvang van de door een strenge aanpak voorkomen fraude. Het niet meerekenen van preventieve baten in afwegingen met betrekking tot een gemeentelijke fraudebestrijding kan tot gevolg hebben dat, nadat bestaande fraudesituaties allen zijn afgedaan, de aandacht voor (het voorkómen van) fraude, gaat afnemen (anticyclisch). - Voor het aanpakken van bijstandsfraude is het ook belangrijk dat het brede publiek aandacht heeft voor het verschijnsel. In de eerste plaats maken de klanten van morgen nu nog deel uit van het brede publiek en zij moeten dus geen beeld van sociale diensten hebben dat daar zonder enig risico gefraudeerd kan worden. In de tweede plaats kan het brede publiek ook een bijdrage leveren aan het detecteren van fraude. Het bekendste voorbeeld zijn de voor sociale diensten zeer bruikbare (anonieme) tips over frauderende buren of bekenden. Om publieke aandacht voor de fraude met uitkeringen te vergroten zou de publiciteit 1
Vooral de handhaafbaarheid van artikel 3 Abw over gezamenlijke huishouding wordt ter discussie gesteld.
58
rondom fraude effectiever gemaakt moeten worden. Dit kan door bijvoorbeeld, net als in het Engeland, de boodschap te ventileren dat dit soort fraude iedereen treft (publieke gelden). Het breed ventileren van deze boodschap zou ‘follow-up’ moeten krijgen in het vergroten van mogelijkheden om (anonieme) tips over fraude door te spelen aan sociale diensten. Mogelijk is in dit verband ook het inmiddels in Engeland weer verlaten systeem waarin fraudeurs zichzelf aangeven, onder voorwaarde van strafvermindering, bruikbaar. - Strategieën waarmee bijstandscliënten in de praktijk fraude begaan zijn vaak gebaseerd op hun kennis van de wijze waarop diensten de wet en vooral de controles op gegevens van de klanten uitvoeren. Klanten weten bijvoorbeeld dat huisbezoeken nooit onverwachts plaatsvinden en dat zij altijd ruim van te voren worden opgeroepen voor gesprekken op de dienst. Bij het doen van fraudehandelingen kan handig gebruik worden gemaakt van deze kennis. Voor diensten is het dus effectief om juist deze voorspelbaarheid te doorbreken, door bijvoorbeeld ook onaangekondigd op huisbezoek te gaan (klant heeft dan geen tijd meer om sporen samenwonen weg te nemen) of door klanten op onregelmatige tijden op te roepen. Huisbezoek is overigens volgens binnen- en buitenlandse respondenten veruit het meest effectieve controle-instrument. - Om de detectie van fraude te optimaliseren zou meer controle op maat geboden moeten worden. Controle op maat houdt in: hoe meer risico, hoe intensiever de benodigde controle. Het werken met risicoanalyse en onderbouwde geobjectiveerde risicoprofielen en -situaties hangt hier direct mee samen. Het ‘controle-op-maat’ principe moet garant staan voor een betere en vroegtijdiger detectie van fraudesignalen. In het kader van het ministeriële project Hoogwaardig Handhaven startten in december 2000 in drie gemeenten (Leeuwarden, Apeldoorn en Tilburg; LAT-project) projecten waarin het concept van controle op maat een belangrijke plaats inneemt. - Het is belangrijk dat sociale diensten de organisatie van hun uitvoeringsproces verbeteren. Werkprocessen en werkwijzen moeten ingericht zijn om bijstandsfraude zo veel mogelijk te voorkomen of vroegtijdiger te detecteren. Belangrijk is dat alle mogelijk beschikbare informatie gebruikt wordt om de door klant aangeleverde gegevens voor het vaststellen van het recht op bijstand in een zo vroeg mogelijk stadium te controleren. In de huidige uitvoeringspraktijk vindt controle niet altijd optimaal en tijdig plaats. - Ook de afdoening van de geconstateerde fraude moet verbeterd worden. Dat betekent een meer sluitende en uniforme sanctionering in geval van fraude (overeenkomstig de Wet boeten) en een meer effectieve terugvordering van ten onrechte verstrekt geld.
59
6.6 Fraudebestrijding in het buitenland In zeven buitenlanden zijn wij op zoek gegaan naar mogelijke interessante instrumenten in de strijd tegen bijstandsfraude. Er blijken grote verschillen in politieke aandacht voor sociale zekerheidsfraude. In Italië, Spanje en Engeland bestaat veel politieke aandacht, gepaard gaande met het opzetten van nieuwe nationale en lokale instituties. In België, Duitsland, Oostenrijk en Zweden is bijstandsfraude geen ‘hot issue’. Uit onze inventarisatie van mogelijke interessante instrumenten blijkt dat men in het buitenland minder ver is in het ontwikkelen van instrumentarium om fraude met uitkeringen te voorkómen of te bestrijden. Opmerkelijk is ook dat Nederland binnen de sociale zekerheid een voorsprong lijkt te hebben op het terrein van fraudedetectie door gegevensuitwisseling met andere instanties. Hoewel ook in andere landen gegevensuitwisseling -en koppeling op de agenda staat, lijkt men hiervoor niet op een vergelijkbare wijze geoutilleerd te zijn als in Nederland. Een gevolg hiervan is dat dan extra aandacht voor andere instrumenten uitgaat, zoals in Engeland naar ‘het klikken’ en het opsporen, of naar het mobiliseren van maatschappelijke geledingen in de ‘strijd tegen fraude’. Reden voor extra aandacht is dat door de geraadpleegde deskundigen in binnen- en buitenland voordurend gewezen wordt op de gebrekkige kennis van elkaars systemen en de zeer beperkte uitwisseling van expertise en gegevens. Mede met het oog op de komende uitbreiding van de EU, met de daarmee gepaard gaande extra bewegingsvrijheid voor een groot potentieel arbeidsaanbod, lijkt meer afstemming geen overbodige luxe.
6.7 Ten slotte Aan het eind van dit rapport herhalen wij de voor ons belangrijkste conclusies uit dit onderzoek. Een eerste conclusie is dat de conclusie dat er onder gemeentelijke fraudebestrijders een aantal ideeën leven voor verbeteringen van de instrumentatie om fraude te bestrijden. Genoemd worden: - het verder uitbouwen van het Inlichtingenbureau in de richting van andere partijen, zowel structureel (bijvoorbeeld ziektekostenverzekeraars), maar ook op incidentele basis (bijvoorbeeld bij banken); - het tegengaan van identiteitsfraude door het gebruik van moderne, meer fraudebestendige technieken (biometrie); - het intensiveren van de multidisciplinaire aanpak en het vergroten van de aandacht voor het ‘financieel rechercheren’; - het betrekken van het internet bij het detecteren en opsporen van fraude; 60
- het verder ontwikkelen van kennis over fraudegevoeligheid van de bijstandsregeling en de wijze van opereren van fraudeurs. Een tweede conclusie is dat respondenten menen dat de meeste winst te behalen valt met verbeteringen binnen de kaders van het huidige uitvoeringbeleid. Het gaat dan om maatregelen om de organisatie van het uitvoeringsproces te verbeteren en deze minder voorspelbaar te maken. Ook maatregelen om de politieke en publieke aandacht voor fraude te vergroten en vast te houden worden in dit verband genoemd. Daarnaast wordt gewezen op het belang van een meer systematische en uniforme sanctionering van fraude en een meer effectieve terugvordering van de (ten onrechte) verstrekte gelden. Een derde conclusie kan zijn dat het Nederlandse beleid ten aanzien van bijstandsfraude in vergelijking met het onderzochte buitenland als redelijk efficiënt en uitgebalanceerd kan worden gekenmerkt, met aandacht voor alle aspecten van de handhaving (voor de poort, binnen de poort, opsporing en afdoening). Wel zal er in de nabije toekomst extra aandacht moeten zijn voor de afstemming van beleid en samenwerking tussen instanties in de verschillende EU-landen als gevolg van de uitbreiding van de EU en de toegenomen mobiliteit van arbeid.
61
62
BIJLAGEN
BIJLAGE 1: Schema fraudevormen
63
TOETSGEBIED
Fraudestrategie
Verschijningsvorm
IDENTITEIT
Documentfraude
Gebruik bijstand op basis vals paspoort Gebruik bijstand op basis van valse verblijfsvergunning
Procedurefraude
Gebruik bijstand op basis van vals of niet eigen sofi-nummer Gebruik bijstand in meer gemeenten
Bijzonderheden
Gebruik van meer sociale zekerheidsregelingen
Probleem bij aanpak
Theoretische oplossingen in praktijk Voorkomen Vaststellen echtheid bij aanvraag check burgerzaken/retrocheck/biometrie Vaststellen echtheid bij aanvraag check vreemdelingendienst/retrocheck/ biometrie Controleren juistheid check sofi-nummer/navraag belastingdienst Controle in andere gemeenten op bij aanvraag en nadien samenloop moment aanvraag vaststellen Controle bij andere uitvoerders SZ bij aanvraag en nadien samenloop op moment aanvraag vaststellen
Verzwijgfraude Constructiefraude INKOMEN
Documentfraude Procedurefraude Verzwijgfraude
Constructiefraude
VERMOGEN
Documentfraude Procedurefraude Verzwijgfraude
Onterecht (te hoge) bijstand door inkomsten te genereren op een ander sofi-nummer Onterecht (te hoge) bijstand door niet opgeven inkomsten uit loondienst
Vaststellen werken op ander sofinummer witte versus zwarte inkomsten uit loondienst, kan zich in binnen- en buitenland voordoen
Onterecht (te hoge) bijstand door niet werken met achterhalen of inkomsten uit opgeven inkomsten uit zelfstandigheid stromannen, kan zich in zelfstandigheid zijn verkregen binnen en buitenland voordoen
beter bestuderen bankafschriften op omvang transacties in relatie tot hoogte uitkering
Onterecht (te hoge bijstand) door grijze kan zich in binnen- en inkomsten uit loondienst buitenland voordoen
achterhalen of meer inkomsten verkregen zijn uit loondienst dan opgegeven
e check meerinkomsten, opvraagmogelijkheden informatie in buurlanden
Onterecht (te hoge) bijstand door grijze werken met Achterhalen of meer inkomsten inkomsten uit zelfstandigheid stromannen, kan zich in verkregen zijn uit zelfstandigheid binnen en buitenland dan opgegeven voordoen
e check meerinkomsten, opvraagmogelijkheden informatie bij kamers van koophandel in buurlanden
Gebruik bijstand ondanks bezit onroerende goederen
kan zich in binnen en buitenland voordoen
Achterhalen verzwegen bezit
Gebruik bijstand ondanks bezit roerende goederen
kan zich in binnen en buitenland voordoen
Achterhalen verzwegen bezit
bij twijfel verificatie aan openbare bestanden in binnen en buitenland (bestanden van Kamers van Koophandel en bijvoorbeeld het Kadaster)/ aanpassen inlichtingenformulier/huisbezoek bij twijfel verificatie aan openbare bestanden buitenland/aanpassen inlichtingenformulier/huisbezoek
Gebruik bijstand ondanks bezit geld op kan zich in binnen en onbekende en/of buitenlandse buitenland voordoen bankrekeningen
Constructiefraude
WOON/ LEEFSITUATIE
Documentfraude Procedurefraude
Bijstand, onjuist verblijfadres/postadres niet altijd materiele benadeling gemeente
Bijstand ondanks verblijf in het buitenland
Constructiefraude
Achterhalen bestaan onbekende bankrekeningen in binnen- en buitenland
bekijken bankafschriften/ aanscherpen inlichtingenformulier/ huisbezoek
Gebruik bijstand door gebruik 'stroman' werken met Achterhalen gebruik van goederen bekijken bankafschriften/ huisbezoek bij bezit vermogen stromannen, kan zich in niet in eigen bezit binnen en buitenland voordoen
Bijstand ondanks verblijf buiten gemeente
Verzwijgfraude
(Vroegtijdig) achterhalen of inkomsten uit loondienst zijn verkregen
automatische signalering bij de Belastingdienst van werken op nieteigennummer toegang GVI voor primaire uitvoering/ vroegtijdiger melding witte inkomsten)/ info over witte inkomsten uit buurlanden/beter bestuderen bankafschriften op omvang transacties in relatie tot hoogte uitkering
Bijstand voor alleenstaanden of alleenstaande ouders ondanks gemeenschappelijke huishouding Hogere bijstand door niet opgeven van ontvangen kostgeld Bijstand voor alleenstaanden of alleenstaande ouders ondanks schijnverlating
Vaststellen verblijfplaats op moment aanvraag/wijzigingen nadien Vaststellen verblijfplaats op moment aanvraag/wijzigingen nadien Vaststellen verblijfplaats op moment aanvraag/wijzigingen nadien Vaststellen hoofdverblijf/financieel verstrengeling/onderlinge zorgrelatie Vaststellen of kostganger betaalt voor kost Vaststellen hoofdverblijf
vaker onverwachts huisbezoek op opgegeven adres vaker onverwachts huisbezoek op opgegeven adres vaker onverwachts huisbezoek op opgegeven adres vaker onverwachts huisbezoek op opgegeven adres/ onweerlegbare rechtsvermoedens expliciet opnemen vraag over inkomsten kostganger Vaker onverwachts huisbezoek op schijnadres en opgegeven adres
Wat gebeurt er/is er in de praktijk
Toevoegingen op basis vergelijking theorie versus praktijk
Detectie niet specifiek
Voorkomen niet specifiek
Detectie niet specifiek
structureel meer aandacht echtheid documenten bij aanvraag
niet specifiek
niet specifiek
niet specifiek
structureel meer aandacht echtheid documenten bij aanvraag
check sofi-nummer/navraag belastingdienst niet specifiek
niet specifiek
niet specifiek
structureel controleren echtheid en juistheid sofi-nummer
Gepland Inlichtingenbureau/navraag
Gepland inlichtingenbureau/navraag
niet specifiek
niet specifiek
Gepland Inlichtingenbureau/navraag
Gepland inlichtingenbureau/navraag
niet specifiek
niet specifiek
niet specifiek
niet specifiek
automatische signalering bij Belastingdienst van werken op nieteigennummer
belastingsignalen/ structurele gegevensuitwisseling met buitenland over witte inkomsten/ observeren bij zwart werk/beter gebruik en analyse tips
nu beperkte toegang tot GVI in primaire uitvoering, in nabije toekomst landelijke uitrol van het Inlichtingenbureau
In nabije toekomst landelijke uitrol van het Inlichtingenbureau moet de acheraf-aanpak via het verwerken van belastingsignalen vervangen/ beperkt gebruik (anonieme) tips
opvraagmogelijkheid en structurele gegevensuitwisseling over witte inkomsten uit buurlanden/ beter bestuderen bankafschriften op omvang transacties in relatie tot hoogte uitkering/ beter gebruik (anonieme) tips
beter gebruik en analyse tips/oberveren
niet specifiek
niet specifiek
beter bestuderen bankafschriften op omvang transacties in relatie tot hoogte uitkering en beter gebruik/analyse van tips
belastingsignalen, structurele gegevensuitwisseling met buurlanden
check meerinkomsten
belastingsignalen
opvraagmogelijkheden informatie in buurlanden
belastingsignalen
check meerinkomsten
belastingsignalen
opvraagmogelijkheden bij kamers van koophandel in buurlanden
verificatie aan openbare bestanden in binnen en buitenland
bij twijfel verificatie aan openbare bestanden in binnenland
verificatie aan openbare bestanden in binnenland, projectbureau 'vermogen buitenland'
bij twijfel verificatie aan openbare bestanden in buitenland/aanscherpen inlichtingenformulier/ (vaker)onaangekondigde huisbezoeken
verificatie aan openbare bestanden in binnen en buitenland
bij twijfel verificatie aan openbare bestanden in binnenland
verificatie aan openbare bestanden in binnenland, projectbureau 'vermogen buitenland', met rechtshulpverzoek bijzonder onderzoek in buitenland met opsporingsbevel navraag doen bij banken in binnenland, met rechtshulpverzoek bijzonder onderzoek in buitenland/in experimentele vorm leveren van de bij de fiscus bekende rentegegevens aan sociale diensten met opsporingsbevel navraag doen bij banken
bij twijfel verificatie aan openbare bestanden in buitenland/aanscherpen inlichtingenformulier/huisbezoek/ (vaker)onaangekondigde huisbezoeken
met opsporingsbevel navraag bekijken bankafschriften doen bij banken in binnen- en buitenland/gegevensuitwisselin g met banken in binnen en buitenland verificatie aan openbare bekijken bankafschriften bestanden in binnen- en buitenland/gegevensuitwisselin g met banken in binnen en buitenland
in binnenland, met rechtshulpverzoek bijzonder onderzoek in buitenland
(vaker)onaangekondigde huisbezoeken/ gegevensuitwisseling met banken in binnen en buitenland
er bekijken bankafschriften/(vaker)onaangekondigde huisbezoeken
observatie/financieel rechercheren
niet specifiek
observatie/financieel rechercheren
onverwachts huisbezoek op opgegeven adres
observatie/financieel rechercheren
niet specifiek
observatie/financieel rechercheren
onverwachts huisbezoek op opgegeven adres
observatie/financieel rechercheren
niet specifiek
observatie/financieel rechercheren
onverwachts huisbezoek op opgegeven adres
observatie/financieel rechercheren
niet optimaal gebruik onweerlegbare rechtsvermoedens
observatie/financieel rechercheren
onverwachts huisbezoek op opgegeven adres/meer aandacht financieel rechercheren/beter gebruik onweerlegbare rechtsvermoedens
niet specifiek
incidenteel vraag over kostgangers
niet specifiek
expliciet vraag opnemen over inkomsten kostgangers
Observatie/financieel rechercheren
niet specifiek
observatie/financieel rechercheren
onverwachts huisbezoek op schijn en opgegeven adres/meer aandacht financieel rechercheren
66
BIJLAGE 2: Gesprekspartners interviews en workshops
Nederland: - de heer N. Babbeko (telefonisch), RIF Den Haag - de heer A. Bloem, gemeente Rotterdam - de heer M. van Dregt, coördinator sociale recherche gemeente Amsterdam - de heer G. Duinkerken, Radar - de heer F. Huizer, gemeente Almelo - de heer P. Koning, W. van Schijndel en P. Janssen, Bureau Buitenland, gemeente Den Bosch - de heer W. van Rijnsbergen, gemeente Leeuwarden - de heer E. Streefkerk, Ministerie van BZK (telefonisch) - de heer A. Verbruggen, officier van Justitie, Bijzondere Zaken Unit Team Fraude - de heer B. van Vliet, Ernst & Young Forensic Services - de heer Chr. van Vondelen, Ministerie van SZW (arbeidsinspectie) (telefonisch) - de heer P.J.J. van Vorst, Ministerie van Justitie (directie Handhaving) Zweden: - de heer T. Angleryd, Assistant Audit Director Nationale Rekenkamer Zweden - mevrouw K. Eriksson, Stafmedewerkster Sociale Dienst Stockholm - de heer S. Ivarsson, vml. Assistant Audit Director Nationale Rekenkamer Zweden (verantwoordelijk voor onderzoeken naar zwart werk en housing benefits) - de heer H. Jonsson, consultant Inregia, vml. Onderzoeker Nationale Rekenkamer - de heer K. Lantto, Onderzoeker Nationale Social Insurance Board Engeland: - de heer H. Dean, hoogleraar Sociaal Beleid, University of Luton - de heer P. Gilderdale, fraude rechercheur BASIS - mevrouw A. McGivern, National Intelligence Unit, voorheen rechercheur bij BFIS, Manchester - de heer P. Robinson, Hoofd BASIS Leeds Deelnemers eerste workshop: - de heer H. van der Aa, Ministerie van SZW - de heer N. Babbeko, RIF Den Haag - de heer A. Bloem, gemeente Rotterdam - de heer J. Brouwer, RIF Amsterdam - de heer Th. Van der Bruggen, gemeente Tilburg 67
-
de heer B. Bruinsma, gemeente Groningen de heer Van Diemen, gemeente Nijmegen mevrouw J. Eijkelenboom, Openbaar Ministerie de heer F. Huizer, gemeente Almelo de heer G.H. Kinkhuis, Sociale Zaken Enschede de heer Kramer, gemeente Utrecht de heer C. van der Laan, Ministerie van Justitie de heer F. Linden, gemeente Apeldoorn mevrouw E.J. Smitte, gemeente Den Haag de heer T. Tuin, VNG
Deelnemers tweede workshop: - de heer N. Babbeko, RIF Den Haag - de heer J.W. van Blitterswijk, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid - de heer Th. van der Bruggen, gemeente Tilburg - de heer J. Gout, Arbeidsinspectie - de heer R. Hald, Internationaal bureau voor fraude-informatie (IBF) - de heer H. Heideman, RIF Twente - de heer H. Hogeboom, GAK opsporingsdienst - de heer D. Schravendeel, M&I Partners (voorheen IB) - de heer R. Smitskamp, Centraal Beheer Achmea - de heer B. van Vliet, Ernst & Young Forensic Services - de heer A. Verbruggen, OM, bijzondere taken unit, team fraude - de heer F. Werner, SVB handhaving - de heer J. ten Wolde, Sfb, opsporingsdienst
68
BIJLAGE 3: Vragenlijst buitenland
69
70
STUDY INTO SOCIAL BENEFIT FRAUD - QUESTIONNAIRE -
ATTENTION: FOR FILLING OUT THIS QUESTIONNAIRE SOME KNOWLEDGE OFTHE DUTCH SOCIAL SECURITY SYSTEM IS OF GREAT USE. IN AN ATTACHED FILE WE DESCRIBE THIS SYSTEM IN BRIEF. PLEASE READ THIS SUMMARY BEFORE STARTING ANSWERING THE QUESTIONS BELOW.
Introduction To judge whether a claimant has a right for an allowance within the framework of the National Assistance Act a municipal social services must: Establish the identity of claimant; Establish and verify the income of claimant; Determine if claimant owns any capital; Determine the householdsituation. Also after a right for assistance has been established all requirements have to be controlled by the municipal social services. Claimants are also obliged to inform the social service about changes in income, capital and household. Furthermore it’s important that the municipal social services check on someone’s activities to support themselves as soon as possible. To claim assistance or get a higher entitlement it happens that people fraud with the requirements of claiming assistance. The municipal social services must prevent and combat this kind of fraud. This questionnaire is about requirements for claiming assistance that may exist in your country, and the methods to prevent or combat misuse of assistance. Please click here to begin.
71
Question 1 Which scheme (a guaranteed minimum income arrangement) in your country is comparable with our National Assistance Act? Answer:
(click here to see what we already know about the a guaranteed minimum income arrangement in your country)
Question 2
Which organisation in your country is responsible for the implementation of the scheme mentioned in the first question? Is this a municipal or national organisation? Answer:
Question 3 Is this organisation (question 2) also responsible for combating fraud with the quaranteed income arrangement in practice? If not, which other organisation is combating fraud in practice? Answer:
Question 4 In what way do the authorities establish and verify identity of a claimant at the moment of application for assistance? Answer:
Click here for a explanation what is meant by establish and verify Question 5 What methods are used to combat fraud with identity after application for assistance? Answer:
72
Question 6 Are there special methods used in other social security arrangements in your country to prevent or combat fraud with identity? If yes, will you describe them?
Question 7 In what way is income taken into account by judging someone’s right for assistance? Answer:
Question 8 In what way do the authorities establish and verify the incomesituation of a claimant at the moment of application for assistance? Answer:
Question 9 In what way do the authorities establish and verify the incomesituation of a claimant after the moment of application for assistance (when having the allowance)? Answer:
Question 10 What methods are used to combat fraud with declared labour after application for assistance? Answer:
Click here for a explanation what is meant by fraud with declared labour
73
Question 11 What methods are used to combat fraud with undeclared labour after application for assistance? Answer:
Click here for a explanation what is meant by fraud with undeclared labour Question 12 In what way is capital taken into account by judging someone’s right for assistance? Answer:
Question 13 In what way do the authorities establish and verify the claimant’s capital possession at the moment of application for assistance? Answer:
Question 14 In what way do the authorities establish and verify the claimant’s capital possession after the moment of application for assistance? Answer:
Question 15 What methods are used to combat fraud with capital after application for assistance? Answer:
74
Question 16 Are there special methods used to combat fraud with capital abroad? Answer:
Question 17 In what way is household situation is taken into account by judging someone’s right for assistance? (Is there for example a difference between the allowances for married people and the one’s for cohabitants?) Answer:
Question 18 In what way do the authorities establish and verify the household situation of a claimant at the moment of application for assistance? Answer:
Question 19 In what way do the authorities establish and verify the household situation of a claimant after the moment of application for assistance? Answer:
Question 20 What methods are used to combat fraud with household situation after application for assistance? Answer:
75
Question 20 Are there any other arrangements within your social security system where the risk of fraud on the ground of income, capital or household situation exist? Answer:
Question 21 What special methods are known for tackling (prevention or combating) these risks in other arrangements? Answer:
Question 22 Do the relevant authorities make use of risk profiles of potential swindlers in their policies to prevent and combat fraud? If so, in what arrangements and what are the experiences?
Answer:
Question 23 Is there any kind of co-operation between organisations combating different kinds of fraud in your country (for example co-operation between the tax authorities and organisations for social security)?
Answer:
76
Question 24 (final question) Are there any new and interesting developments in preventing and combating social benefit fraud in your country?
Answer:
You answered the last question of this questionnaire. Click here.
77
Thank you very much for filling out this questionnaire! Please check your answers carefully. If there is any additional information you think we should take knowledge of, please do not hesitate to let us know.
Please save this document and send it by e-mail to:
[email protected] (this may take a while, as it is a very large document)
Or, if you prefer, on a floppy disk to: Regioplan, f.a.o. Mr. Bram Berkhout, Antwoordnummer 10305, 1000 RA Amsterdam The Netherlands (no stamps needed)
If you have any question about either the questionnaire or the study as a whole, please Bram Berkhout or Bob van Waveren at Regioplan at the above address.
Phone number: +31 206 277 166, fax number: +31 206 625 199. E-mail:
[email protected] or
[email protected]
After having received your questionnaire, we will send you a confirmation including information about the further working procedure.
Thank you.
Dr. Piet Renooy, director Regioplan / project manager Bram Berkhout, M.A., researcher Bob van Waveren, M.A., researcher
78
BIJLAGE 4: Literatuurlijst
Aron, U. et al., Evaluatie poortwachtersfunctie en nieuw partnerbegrip. Ministerie SZW/Regioplan, 1999. Berkhout, A., J. Soethout en L.Y. Uittenbogaard, Straffen in de bijstand. De evaluatie van de Wet boeten in het domein van de bijstandswet. Ministerie SZW/Regioplan, nog te verschijnen. Berkhout, A. en B. van den Brande, Onderzoek naar de controle- en onderzoeksintensiteit bij uitvoeringsinstanties sociale verzekeringen. CTSV/Regioplan, Amsterdam 1999. Berkhout, A., C. de Bont en T. Livius, Extra uitvoeringskosten, knelpunten en resultaten van de Wet Boeten. Ministerie SZW/ Regioplan 1998. Berkhout, A. en R.C. van Geuns, De kost gaat voor de baat uit. Onderzoek naar de kosten en baten van gegevensuitwisseling. Ministerie van SZW/ Regioplan 1996. Boorsma, S., K. van Esch en R.C. van Geuns, Ontwikkeling toezichtsmodellen doeltreffendheid uitvoering. Ministerie van SZW/Regioplan, Den Haag, 1997. Brande, B. van den, S. Kucukakin en R. C. van Waveren, Eerstelijnstoezicht Abw, Ministerie van SZW/Regioplan, 1998. Buist, D. en G. Homburg, Handhaving over de grens. Ministerie van SZW /Regioplan Den Haag, 1994. College van Toezicht Sociale Verzekeringen. Augustusrapportage arbeidsongeschiktheidsverzekeringen 1999. Een overzicht van ontwikkelingen tot begin 1999. Zoetermeer: CTSV, 1999.
79
College van Toezicht Sociale Verzekeringen, Augustusrapportage handhaving 1999, Trends en thema’s in handhaving van sociale verzekeringen. Zoetermeer: CTSV, 1999. College van Toezicht Sociale Verzekeringen, Tussen papier en praktijk, Onderzoek naar beleid en uitvoering van de handhaving binnen de werknemersverzekeringen. Zoetermeer: CTSV, 1998. College van Toezicht Sociale Verzekeringen, Straffen met beleid. Uitvoering van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid. Zoetermeer: CTSV, 1999. College van Toezicht Sociale Verzekeringen, Rechtmatigheidsverklaringen werknemersver-zekeringen 1998. Zoetermeer: CTSV 1999. Coolsma, J.C., Everink, M.E., Noordam, F.M., Samenwerken bij zwart-werkfraudebestrijding. ’s-Gravenhage, Vuga, 1996. Dean, H., Defrauding the community? The abuse of welfare. In: May, M., R. Page, E. Brunsdon. Understanding social problems. Issues in social Policy., p.248-263. Blackwell, 2001. Department of Social Security, A new contract for welfare: Safeguarding social Security. DSS, 1999. Department of Social Security, Safeguarding social security: Getting the Information we need., DSS, 2000. Derks, E.S, K. van Esch en R.C. van Waveren, Zicht op toezicht. Een empirisch onderzoek naar de rollen van de verschillende actoren bij het toezicht op de uitvoering van de bijstand door gemeenten. Moret Ernst & Young/ Regioplan/LVO, Utrecht 1997. Dongen, mr. G.H. van, Geerling, R. en mr. E. Klein Egelink, De wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn 1997. Donker, M., F. van Gemert en G. Homburg, Evaluatie Milieuhandhavingsteams (tussenrapport). Ministerie van Justitie 1999. 80
Donker, M., F. van Gemert en G. Homburg, Op zoek naar de juiste formule. Tussentijdse evaluatie Regionaal Handhavingsteam Zuid Holland. Regioplan 1999. Duinkerken G., T. Schavemaker Handboek Sociale Recherche Amsterdam, Platform Standaardisatie in samenwerking met Radar, december 1999. Einerhand, M., Kerklaan, M., Metz, H., Siegelaer, E., Vliegenthart M., Sociale zekerheid: stelsels en regelingen in enkele Europese landen. Ministerie van SZW, Vuga, Den Haag 1995. Gemeente Groningen Op zoek naar effectiviteit, Aanzet voor meerjarenbeleidsplan Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojekten, Groningen, oktober 1993. Gemeente Groningen Evaluatie Beleidsplan rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitvoering 1998, Groningen, juni 2000. Geuns, R.C. van en R.C. van Waveren, Zijn de werklozen werkelijk zoek? Ministerie van SZW/ Regioplan, VUGA, Den Haag, 1991. Geuns, R.C. van, et.al., De mazen van het vangnet, onderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van de ABW (in opdracht van de commissie Van der Zwan), VUGA, 1993. Gils, G van, Heijden, P van der, Landsheer, H., Rapportage van uitkeringsfraude in surveys. Ministerie van SZW, 1996. Goejer, M. en L. Bos, Integriteit van ziekenhuizen. Ministerie van Justitie 1998. Haas, P. en T. Schavemaker van Radar, Opbrengsten Regionale Interdisciplinaire Fraudeteams, Radar 1998.
81
Haas, H. de en R.C. van Waveren, Gegevensuitwisseling nutsbedrijven / woningverhuurders en sociale diensten. Ministerie SZW/Regioplan, 1996. Homburg, G., Fraudebestrijding en fraudepreventie: Taakverdeling en verkaveling. Ministerie van Justitie, 1991. Homburg, G., Bestrijding en preventie van fraude, Justitiële Verkenningen, jrg. 19, nr. 1, 1993. Hospers, L. en R.C. van Waveren, Nulmeting Evaluatie Wet Herziening debiteurenbeleid Abw, Ministerie van SZW/Regioplan, Den Haag, te verschijnen. Ivarsson, S. Audit of State Child Support System. In: International Journal of Government Auditing, July 1996, p.8-11. Klaver, J. en T. Visser, Evaluatie Wet Arbeid Vreemdelingen. Ministerie van SZW/Regioplan, VUGA, Den Haag, 1999. Koekkoek, T., Handhavingsbeleid in de Bijstand, Universiteit Twente / Ministerie van SZW, 1997. Lantto, K. Is Abuse a problem in Social Insurance? In: Gustafsson, B.A. en N. Anders Klevmarken (eds), The Political Economy of Social Security. Elsevier, 1989. Lisv-handhavingsbeleidskader 2001. Lisv-Trendrapportage handhaving 2000. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ‘Partner gezocht’ september 1996. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Zwart werk. Verslag van de themadag over zwart-werk fraude. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Werkdocument no.25, 1996. 82
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Lijnen naar de toekomst. Evaluatie Algemene bijstandswet 1996-1999, februari 2000. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sancties in de bijstand. Een onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van de Wet boeten, september 2000. Mulder, E.J., Jansen, F., Bruikbaarheid van lokale registraties voor gemeentelijke sociale diensten ten behoeve van de verificatie van woon- en gezinsgegevens. Ministerie van SZW, ODRP, Den Haag, 1993. Project Inlichtingenbureau, Voorbereiding landelijke uitrol Inlichtingenbureau, rapportage over de resultaten van het project. Project Inlichtingenbureau, 2000. Raadschelders, J.M.M. en R.J. Houwen, Handhaving door de Sociale Verzekeringsbank. Beleid en ervaringen vanuit de uitvoeringspraktijk AOW. CTSV, Zoetermeer, 1998. RIF Twente, Eindrapportage Project “Uitkomst”. Fenomeenonderzoek uitkeringsgerechtigden. Enschede 2000. Ruth, A.G.P. van en Laemers, Evaluatie RIFs 2, Ministerie SZW/ ITS, 1998. Slooten, J., Verburgh, G., Uitkeringsfrauders aan het woord. Een verslag van twintig interviews. Gak, 1996. Sociale Verzekeringsbank, Rapportage Handhaving bij de Sociale Verzekeringsbank 1999, april 2000. Stal, P.C., Ruth, A.G.P. van, en Woldringh, CL., Fraude en fraudebestrijding, een onderzoek bij sociale diensten, Ministerie van SZW/ ITS, 1993.
83
Stichting Het Expertise Centrum, Eindrapport Bedrijfsplan Inlichtingen t.b.v. uitvoering Algemene Bijstandswet (Abw), ‘s-Gravenhage, 1996. Swedish National Audit Office (Rekenkamer), Fraud and Abuse of Welfare systems. Riksrevisionsverket, Stockholm, 1995. Swedish National Audit Office (Rekenkamer), A strategy for performance auditing of social security systems. Riksrevisionsverket, Stockholm, 1995. Swedish National Audit Office (Rekenkamer), Housing Benefit, a performance audit on an instrument of social and housing policy. Riksrevisionsverket, Stockholm, 1996. Swedish National Audit Office (Rekenkamer), Illicit work in Sweden. A report on a welfare state dilemma. Riksrevisionsverket, Stockholm, 1998. Swedish National Audit Office (Rekenkamer), Performace Audit Reports 1999 Riksrevisionsverket, Stockholm, 2000. Tweede Kamer der Staten-Generaal. Parlementaire Enquête Uitvoeringsorganen Sociale Verzekeringen. Vergaderjaar 19921993, 22 730, nrs. 7-8. Tweede Kamer der Staten-Generaal. Voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik. Vergaderjaar 19981999, 26 625, nrs. 1-2. Tweede Kamer der Staten-Generaal. Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies. Vergaderjaar 1997-1998, 17 050, nr. 203. Visser, T. Uitvoeringstoets identificatie nieuwkomers. Ministerie van BZK 1998 Visser, M. en B. van Waveren, Oneigenlijk gebruik van de bijstandswet, Ministerie van SZW/Regioplan, 1998. 84
Waveren, R.C. van en R.C. van Geuns, Studeren met een uitkering, Ministerie van SZW/ Regioplan, VUGA, Den Haag, 1993. Waveren, R.C. van en R.C. van Geuns, Samen sterker? Evaluatie Samenwerkingsverbanden rechtshandhaving sociale zekerheid’, Ministerie van Justitie/ SZW/ Regioplan, 1995. Woldringh Cl. en P.C. Stal, Regionale Interdisciplinaire Fraudeteams, Ministerie SZW/ ITS, 1996.
85
86
