I. Mezi nástroje regulace na úseku stavebního řádu patří také omezení doby platnosti stavebního povolení a stanovení lhůty k dokončení povolené stavby. II. Důkazní nouze není bez dalšího důvodem, aby stavební úřad rozhodl ve prospěch stavebníka o platnosti stavebního povolení. V případě pochybností o tom, zda byla stavba zahájena v zákonné lhůtě, jde k tíži stavebníka i dlouhá doba, která od vydání povolení uplynula.
V Brně dne 29. července 2013 Sp. zn.: 3847/2011/VOP/JG
Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ve věci změny stavby rodinného domu ve Š. M. na pozemku p.č. X v k.ú. B.
A Obsah podnětu Na veřejného ochránce práv se obrátili manželé H., se stížností na postup Městského úřadu Špindlerův Mlýn, odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“), ve věci změny stavby rodinného domu na sousedním pozemku p. č. X v k.ú. B. (dále též „předmětný pozemek“). Vyřízení Vašeho podnětu jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského ujal já, neboť veřejný ochránce práv využil své možnosti, dané mu ustanovením § 2 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv,1 přenést na mě některé oblasti své působnosti, mezi které patří i oblast stavebního řádu, do níž spadá Váš podnět. Stížnost směřuje proti postupu stavebního úřadu podle ustanovení § 142 správního řádu2, který na žádost současného vlastníka předmětného pozemku, obchodní společnosti R. B., s. r. o., vydal osvědčení3, deklarující, že stavební povolení ke stavbě rodinného domu s ubytovací kapacitou ze dne 30. 6. 19934 je pravomocné a vykonatelné, a to na základě čestného prohlášení původního stavebníka a vlastníka pozemku pana B. Z. Pan Z. v prohlášení uvedl, že na základě výše uvedeného stavebního povolení zahájil v roce 1993 stavbu domu provedením zemních prací a kanalizační přípojky až po kanalizační šachtu na svém pozemku. S obsahem čestného prohlášení původního vlastníka pozemku o zahájení stavby a výrokovou částí vydaného osvědčení stěžovatelé nesouhlasí. Se žádostí 1
Zákon č. 349/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) 3 č. j. DOK/Vyst/St/978/2011 4 č. j. Výst/080/93 2
o přezkoumání vydaného osvědčení se proto dne 2. 7. 2011 obrátili na Krajský úřad Královéhradeckého kraje (dále jen „krajský úřad“). K žádosti přiložili prohlášení 24 sousedů ze dne 1. 7. 2011, v němž uvádí, že stavba nikdy zahájena nebyla. Stěžovatelé tedy mají za to, že předmětné stavební povolení již pozbylo platnosti.
B Skutková zjištění Na základě informací, které byly obsahem podání a jeho četných doplnění, bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv RNDr. Jitka Seitlová, dle ustanovení §14 zákona o veřejném ochránci práv5, zahájila své šetření. Pro účely mého šetření jsou podstatné skutečnosti, které uvedu níže. Krajský úřad sdělením ze dne 2. 8. 20116 věc vrátil stavebnímu úřadu k postupu podle ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu, tj. aby je stavební úřad sám svým usnesením zrušil. Stavební úřad ve svém stanovisku ze dne 17. 8. 20117 k tomuto sdělení uvedl, že neshledal důvody pro zrušení shora citovaného osvědčení podle postupu navrženého krajským úřadem a že ve věci nebude přijímat další opatření, neboť na místě stavby zjistil, že na pozemku byly zahájeny rozsáhlé zemní práce. Stavební úřad tak měl za prokázané, že stavba zahájena byla, bez ohledu na to, jak dlouho v ní nebylo pokračováno, a bez ohledu na to, že nebyla dokončena ve lhůtě stanovené v předmětném stavebním povolení, protože se jedná o lhůtu pořádkovou, jejíž nedodržení není spojeno s žádnými právními účinky. Dne 12. 9. 2011 krajský úřad sdělením8 opakovaně předává věc stavebnímu úřadu k postupu podle ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu. V tomto sdělení krajský úřad rovněž uvádí, že stavební úřad je neprodleně povinen zjistit skutečný stav věci, tj. zjistit, zda stavební povolení č. j. Výst/080/93 ze dne 30. 6. 1993 je dosud platné, nebo zda do dvou let ode dne nabytí právní moci stavba zahájena nebyla, a stavební povolení tak platnosti pozbylo. Výše uvedené krajský úřad konkretizuje a sděluje, že stavební úřad je povinen zjistit, zda zmíněné „zemní práce a kanalizační přípojka až po kanalizační šachtu na pozemku p. č. X v k.ú. B.“ byly výše uvedeným stavebním povolením povoleny, a zda byly provedeny v době jeho platnosti. Dále je dle sdělení krajského úřadu stavební úřad povinen případný závěr ohledně platnosti či neplatnosti předmětného stavebního povolení podložit důkazy a zároveň vyhodnotit námitky Ing. P. H. a D. H. týkající se tvrzení, že stavba nebyla nikdy zahájena. Stavební úřad na opakované sdělení krajského úřadu reagoval stanoviskem ze dne 12. 10. 20119, v němž uvedl, že podle ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu by bylo možné citované osvědčení zrušit pouze tehdy, pokud by bylo v rozporu s právními předpisy. Dále sdělil, že na místě stavby zjistil, že v rámci realizace stavebního záměru byla vybudována kanalizační přípojka, že bylo provedeno 5
Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“) 6 č. j. 12629/UP/2011 7 č. j. DOK/Vyst/St/1151/2011 8 č. j. 15547/UP/2011 9 č. j. DOK/Vyst/St/1440/2011
2
odtěžení svahu do úrovně I. PP předmětné stavby a že byly provedeny další zemní práce. Na základě místního šetření má tedy stavební úřad za prokázané, že kanalizační přípojka a zemní práce byly skutečně provedeny. Co se týká časového hlediska, vycházel stavební úřad z prohlášení původního vlastníka. S ohledem na výše uvedené skutečnosti stavební úřad nepřijal žádná další opatření. Krajský úřad sdělením ze dne 25. 10. 201110, které bylo vydáno na základě dalšího podání manželů H., již potřetí předává písemnost stěžovatelů, včetně jejích listinných a audiovizuálních příloh, stavebnímu úřadu jako podklady pro jeho další úřední činnost s tím, že stavební úřad je povinen v souladu s ustanovením § 50 správního řádu zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. Součástí výše zmíněných příloh je situační mapka, ze které je dle stěžovatelů zřejmé uložení inženýrských sítí. V této souvislosti nutno poznamenat, že pokud by pan Z. provedl kanalizační přípojku v místě, kde tvrdil, že ji provedl, musel by šachtu vykopat na pozemku, k němuž měli manželé H. až do roku 1997 vlastnické právo, což se dle jejich tvrzení do směny této části pozemku v roce 1997 nestalo. Stěžovatelé však mají silné pochybnosti o skutečném provedení přípojky i po roce 1997. Videonahrávka zachycující stav předmětného pozemku dle názoru stěžovatelů prokazuje, že na sousedním pozemku před jeho prodejem společnosti R. B., s. r. o., nebyly provedeny panem Z. tvrzené terénní úpravy. Ve svém vyjádření ze dne 18. 7. 2012,11 vydaném na základě žádosti ochránce, stavební úřad zopakoval, že má za prokázané, že předmětná stavba byla zahájena do dvou let od právní moci stavebního povolení. Co se týká námitek manželů H., stavební úřad uvedl, že nejsou důvodné ani opodstatněné. Stěžovatelé podle jeho názoru nepředložili relevantní důkaz o tom, že by se stavebním úřadem zjištěné skutečnosti nezakládaly na pravdě. Dále stavební úřad uvedl, že předmětná stavba se jejich vlastnických ani jiných práv nijak nedotýká, a tedy je ani neomezuje, že stavba je v souladu s územním plánem Města Š. M., a také v souladu s regulačním plánem části B.
C Právní hodnocení Ustanovení § 1 zákona o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost chránit osoby před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V této části své zprávy zhodnotím postup stavebního úřadu ve Špindlerově Mlýně z hledisek zákonnosti a principů dobré správy. Pro předmětnou stavbu bylo vydáno stavební povolení v roce 1993 na základě ustanovení § 66 tehdy účinného stavebního zákona z roku 197612. Dle ustanovení § 67 starého stavebního zákona stavební povolení pozbývá platnosti, jestliže stavba 10
č. j. 18884/UP/2011 č. j. DOK/Vyst/Ce/1152/2012 12 zák. č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění novely č. 262/1992 Sb. (dále jen „starý stavební zákon“) 11
3
nebyla zahájena do dvou let ode dne, kdy nabylo právní moci, pokud stavební úřad v odůvodněných případech nestanovil pro zahájení stavby delší lhůtu. Dle ustanovení § 52 odst. 1 tehdy účinného správního řádu z roku 196713 nabývá rozhodnutí právní moci uplynutím lhůty pro odvolání. Dle ustanovení § 52 odst. 2 starého správního řádu je rozhodnutí vykonatelné, jestliže se proti němu nelze odvolat nebo jestliže odvolání nemá odkladný účinek. Na základě prozkoumání spisu včetně doručenek krajský úřad zjistil, že delší lhůta stanovena nebyla a že proti rozhodnutí nebylo podáno žádné odvolání. Krajský úřad tak došel k závěru, že předmětné stavební povolení je pravomocné a vykonatelné ode dne 19. 7. 1993. Krajský úřad ve svém sdělení ze dne 12. 9. 2011 správně uvedl, že stavební úřad je povinen zjistit, zda zmíněné „zemní práce a kanalizační přípojka až po kanalizační šachtu na pozemku p. č. X v k.ú. B.“ byly výše uvedeným stavebním povolením povoleny, a zda byly provedeny v době jeho platnosti. Neboť toto jsou skutečnosti, na jejichž základě stavební úřad vydal předmětné osvědčení, díky němuž je současný vlastník pozemku B. R., s. r. o., oprávněn stavět. Tyto skutečnosti uvedl jednak původní stavebník a vlastník pozemku pan Z. v čestném prohlášení, jednak si je stavební úřad ověřil při místním šetření. Před vydáním osvědčení se měl stavební úřad zabývat dvěma rozhodujícími otázkami, a to: -
byly tvrzené zemní práce a kanalizační přípojka na předmětném pozemku skutečně realizovány? Pokud ano,
-
stalo se tak v době platnosti předmětného stavebního povolení, tj. do 19. 7. 1995?
Na tyto otázky měl stavební úřad najít odpovědi zjištěním skutečného stavu věci. V tomto tkví jeho přední pochybení, neboť okolnosti ohledně skutkového stavu nebyly postaveny na jisto. Stavební úřad se nebyl schopen vypořádat s důkazy manželů H. (fotodokumentace, audiovizuální dokumentace, situační mapa inženýrských sítí, místopřísežné prohlášení 24 sousedů) a současně na podporu svých závěrů žádné důkazy neuvedl, což mu bylo opakovaně vytýkáno ze strany krajského úřadu. Co se týče druhé otázky, vycházel pouze z tvrzení původního vlastníka pozemku, který měl na deklaraci platnosti stavebního povolení zřejmý zájem. Ztotožňuji se s názorem krajského úřadu, že skutečný stav na jisto postaven nebyl a že při vydávání osvědčení nebylo postupováno v souladu s ustanovením § 3 a ustanovením § 50 správního řádu, neboť stavební úřad nezajistil všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a neopatřil si dostatečné podklady pro vydání správního rozhodnutí. Stavebnímu úřadu je tedy též třeba vytknout, že se opakovaně neřídil pokyny krajského úřadu jako orgánu vyšší instance a nedokázal své rozhodnutí podpořit relevantními důkazy. Zásadně nesouhlasím s úvahou stavebního úřadu, který v jednom ze svých stanovisek uvedl, že v případě důkazní nouze nemohl rozhodnout v neprospěch 13
zák. č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „starý správní řád“)
4
nového stavebníka. V případě stavebního povolení, od jehož vydání uplynulo 18 let, je, podle mého názoru, třeba tuto dobu přičíst k tíži stavebníka, který není s to jednoznačně prokázat jeho platnost. V pochybnostech o platnosti takto starého povolení musí stavební úřad velmi důsledně zvažovat všechny okolnosti případu, pečlivě porovnat všechny důkazy a existují-li věrohodné důkazy (pozn. s touto otázkou se stavební úřad nevypořádal) o tom, že stavba nebyla ve stanovené lhůtě provedena, konstatovat, že stavba zahájena nebyla. V opačném případě by postupoval v rozporu s ustanoveními § 3 a § 50 odst. 3 správního řádu. Pokud bychom tento nesprávný předpoklad stavebního úřadu přijali, připustili bychom možnost vzniku absurdní situace, za níž by stavebníkovi k neomezené platnosti jeho stavebního povolení stačilo pouze tvrdit, že během dvou let od právní moci povolení na stavebním pozemku provedl zemní práce. Pak by stavebnímu úřadu v nastalé důkazní nouzi nezbylo než rozhodnout v pochybnostech v jeho prospěch, což je nepřípustné, neboť je třeba si uvědomit, že za situace, v níž stavebník tvrdí, že jeho 18 let staré povolení je stále platné, na něm leží nejen břemeno tvrzení, ale i břemeno důkazní. Pokud by neunesení důkazního břemena nebylo spojeno s negativním dopadem do sféry práv a povinností stavebníka, nic by jej nemotivovalo k prokázání jím tvrzených skutečností. Též je třeba odmítnout názor stavebního úřadu, podle kterého není nedokončení stavby ve lhůtě stanovené ve stavebním povolení spojeno s žádnými právními účinky, protože se jedná o lhůtu pořádkovou. Výše uvedené postupy stavebního úřadu jsou v rozporu se smyslem ustanovení stavebního zákona, který chrání veřejný zájem na regulaci stavební činnosti. Mezi nástroje regulace na úseku stavebního řádu patří právě omezení doby platnosti stavebního povolení a stanovení lhůty k dokončení povolené stavby. Při interpretaci a aplikaci právních norem musí správní orgány současně dbát i právních principů, na jejichž základě jsou konkrétní právní předpisy vystavěny. K naplnění těchto abstraktních principů stavební zákon nabízí konkrétní prostředky, které měl stavební úřad užít, avšak tak neučinil. V tomto případě se jedná o zahájení řízení o přestupku z důvodu provádění stavby v rozporu se stavebním povolením, neboť v podmínkách předmětného stavebního povolení je stanoveno, že stavba musí být dokončena nejpozději do 31. 7. 1995. V současné době však již nezbývá než se omezit na toto konstatování. K tvrzení stavebního úřadu, že předmětné osvědčení je možné postupem podle ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu zrušit pouze v případě jeho rozporu s právními normami, je třeba uvést, že osvědčení trpí minimálně formálními vadami, a proto v rozporu s právními předpisy skutečně je. Dle ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu má osvědčení dle ustanovení § 142 správního řádu povahu rozhodnutí, protože se v určité věci prohlašuje, že určitá osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Náležitosti rozhodnutí specifikuje ustanovení § 68 správního řádu, podle něhož rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků. Osvědčení ze dne 30. 6. 2011 neobsahuje odůvodnění ani poučení, proto mělo být postupováno podle ustanovení § 156 odst. 2 a usnesením mělo být zrušeno s účinky ex tunc.
5
D Závěr Svou zprávu uzavírám s konstatováním, že se Městský úřad Špindlerův Mlýn, odbor výstavby, dopustil pochybení, které spočívá v nesprávném posouzení skutečného stavu věci, nedostatečném prozkoumání podkladů pro vydání osvědčení a neřízení se pokyny nadřízeného orgánu ve věci změny stavby rodinného domu na pozemku p. č. X v k.ú. B. V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, žádám starostu města, aby se ve lhůtě 30 dnů od doručení této zprávy k mým závěrům vyjádřil a aby mě informoval, jaká opatření k nápravě stavební úřad ve věci učinil (učiní). Zprávu o šetření Královéhradeckého kraje.
zasílám
taktéž
stěžovateli
a
Krajskému
úřadu
Zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření úřadu podkladem mého závěrečného stanoviska.
JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)
6
