Zoals een goed ambtenaar betaamt. Liber Amicorum. Onder redactie van: prof. dr. J.Th.J. van den Berg. prof. dr. E. Verhulp. mr. dr. R. K

Liber Amicorum

“Zoals een goed ambtenaar betaamt”

Onder redactie van: prof. dr. J.Th.J. van den Berg prof. dr. E. Verhulp mr. dr. R. K. Visser

Den Haag, 8 oktober 2010

ter gelegenheid van het afscheid van prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als bijzonder hoogleraar ‘De overheid als arbeidsorganisatie’ (Ien Dales Leerstoel) aan de Universiteit van Amsterdam.

Liber Amicorum

“Zoals een goed ambtenaar betaamt”

Liber Amicorum

“Zoals een goed ambtenaar betaamt”

ter gelegenheid van het afscheid van prof. mr. C.R. (Ron) Niessen als bijzonder hoogleraar ‘De overheid als arbeidsorganisatie’ (Ien Dales Leerstoel) aan de Universiteit van Amsterdam.

Onder redactie van: prof. dr. J.Th.J. van den Berg prof. dr. E. Verhulp mr. dr. R. K. Visser

Den Haag, 8 oktober 2010

IV

© 2010, Ien Dales Leerstoel Idee en begeleiding: Loes Spaans Vormgeving: Mitsgaders Grafische Vormgeving Drukwerk: Jan van Gils ISBN 978-90-79391-02-8 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voorwoord

De instelling van de Ien Dales Leerstoel als bijzondere leerstoel aan de Universiteit van Amsterdam werd destijds mede ingegeven door de historische woorden van minister Ien Dales, gesproken tijdens het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in 1992: ‘De overheid is óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet.’ Integriteit is een onderwerp dat tien jaar geleden, ook in de publieke sector, actueel werd en als thema nog niets aan actualiteit heeft ingeboet. Als onderdeel van de brede kwaliteitsdiscussies heeft integriteit een vaste plaats op de ‘agenda’ verworven, het is ‘tussen de oren komen te zitten’. De leeropdracht van de leerstoel is breder dan integriteit ‘alleen’: het behandelt de ‘overheid als arbeidsorganisatie’ en de plaats van de ambtenaar daarin. Prof. Mr. Ron Niessen is als eerste hoogleraar benoemd op deze bijzondere leerstoel. Ruim tien jaar heeft hij de leeropdracht vorm en inhoud gegeven. Met groot enthousiasme, een kritische opstelling en een duidelijke eigen stijl heeft Ron Niessen de Ien Dales Leerstoel zichtbaar gemaakt en op de kaart gezet. Door zijn grote kennis van het ambtelijke en bestuurlijke speelveld, mede in relatie tot de politieke context, wist hij zijn studenten te boeien met voorvallen uit het leven gegrepen. Tijdens de vele presentaties, diners pensant, congressen en workshops is Ron Niessen in staat geweest het gedachtegoed van Ien Dales vast te houden en tegelijkertijd te vertalen naar de rol van de moderne ambtenaar als werknemer in dienst van de overheid als arbeidsorganisatie. Ook als adviseur heeft hij velen in de publieke sector met raad en daad bijgestaan. Met dit Liber Amicorum dankt het bestuur van de Ien Dales Leerstoel Ron Niessen voor zijn jarenlange inzet en zijn persoonlijke betrokkenheid bij het vakgebied van de Ien Dales Leerstoel. Bijzondere dank gaat ook uit naar alle schrijvers die de realisering van het Liber Amicorum mogelijk hebben gemaakt. Mr. P.G.H. Westerhof Wnd. voorzitter algemeen bestuur Ien Dales Leerstoel

V

Inhoudsopgave

V

Voorwoord Mr. P.G.H. Westerhof

1

“De Trotse Ambtenaar en het ongemak van politieke en ambtelijke modes” Inleidende beschouwingen Prof. dr. J.Th.J. van den Berg

Ministeriële en ambtelijke verantwoordelijkheid 17

“Het ministeriële dilemma” Mr. dr. R.K. Visser

29

“De minister en zijn ambtenaren” H. Wiegel

33

“On Tap, not on Top” Prof. drs. E. van Thijn

Ambtenaar in de overheidsorganisatie 43

“De overheidsorganisatie in verandering – Tussen regelen en sturen” Prof. dr. W.L. Buitelaar

61

“Public Servant” Prof. mr. R. Bekker

73

“Wij ambtenaren zijn de kwaadsten niet” Pleidooi voor eerherstel van de klassieke ambtenaar J. Schinkelshoek

Ambtelijke deugden en integriteit 83

“Ethische oefening” Prof. dr. P.J.M. van Tongeren

95

“Regels – Over vuilnis, integriteit en de relativiteitstheorie van Niessen” Dr. E. Karssing

109

“Bestuurlijke verantwoordelijkheid: integriteitsbewustzijn” Prof. mr. K.G. de Vries

115

“Zou Ron Niessen tevreden zijn?” Drs. A. Hoekstra en A.F. Belling

De ambtenaar: een bijzondere werknemer? VII

133

“This is it?” Prof. mr. L.C.J. Sprengers

149

“Waarom gewone werknemers gewone werknemersrechten moeten hebben” Drs. X.J. den Uyl

Het Rijk: een bijzondere werkgever? 161

“De ambtseed als waarborg of als instrument voor integriteitsbewustzijn” Prof. dr. M.R. Rutgers

181

“Wie steekt daar over in de Dapperstraat?” G.W. Rijnja

193

“Ruimte voor klokkenluiden is kenmerk van democratie” Mr. dr. L.A.J. Schut

Prof. dr. J.Th.J. van den Berg

De Trotse Ambtenaar en het ongemak van politieke en ambtelijke modes Inleidende beschouwingen 1.

Integriteit tussen recht en moraal Waarom heb ik zo’n hekel aan verplichte integriteitscodes zoals die in diverse wetten, waaronder de Gemeentewet, aan Jan en alleman worden opgedragen? Voor een groot deel is die weerzin het product van gesprekken over integriteit met groepen gemeenteraadsleden. Om te beginnen bleek nogal eens dat zij van geen code wisten, terwijl hun collegae er in een vorige periode reuze hun best op hadden gedaan. Als zij er wel van wisten, hadden ze de code niet erg aandachtig bestudeerd. Als zich een incident in recente tijd had voorgedaan, was er van de code niet of nauwelijks gebruik gemaakt. Die bleek vaak niet toepasselijk. Nu zijn dat allemaal voorbeelden waaruit blijkt dat de codes in de praktijk niet erg werkzaam zijn. Daarvan zou men kunnen zeggen: dat ligt niet aan die codes maar aan het niet of slordig gebruik daarvan. Het probleem ligt echter waarschijnlijk ergens anders. Voor veel raadsleden is de integriteitscode een korter of langer lijstje regels die ook al elders te vinden zijn, bijvoorbeeld in de Gemeentewet zelf, waarin al een aantal geboden en verboden is opgenomen. (Voor ambtenaren is de situatie niet werkelijk anders.) Die regels worden allemaal op één hoop geveegd en opgeborgen, voor het geval dat. Zo gek is dat niet, want de meeste integriteitscodes die ik onder ogen heb gehad hebben een sterk regelstellend, quasijuridisch karakter.

1

Dat heeft nog een tweede gevolg, dat de weerstand tegen integriteitscodes sterk kan stimuleren. Stel, iemand heeft iets gedaan of nagelaten dat ruime morele kritiek ondervindt. Prompt wordt, niet alleen door betrokkenen maar meer dan eens ook door onderzoekscommissies, geconstateerd dat de gewraakte handeling noch in de wet noch in de code is vermeld. En dus gaat de betrokkene ‘vrijuit’. Hooguit wordt gezegd dat zijn optreden ‘niet handig’ of ‘niet heel verstandig’ is geweest1. (Om toch maar iets te zeggen, denk je dan.) De integriteitscode heeft gewerkt als alibi, het tegendeel van wat ermee is beoogd. Het zijn niet de integriteitscodes (en al helemaal niet de betuttelende wettelijke verplichting daartoe) die van betekenis zijn, maar de intensieve discussie over integriteit en het werken eraan. Juist in het debat zelf, liefst aan de hand van concrete casus, wordt duidelijk wat een raad of college van B&W echt verstaat onder integriteit. Daarvan kan een sterke werking uitgaan, mits zulk debat regelmatig opnieuw wordt gevoerd. Want, om Ron Niessen aan te halen die de zin in ander maar even toepasselijk verband gebruikte: “Men moet regelmatig het gras maaien om een mooi gazon te houden.”2 2

De essentiële fout die wordt gemaakt bij discussies over integriteit en bij het maken van codes is, voor zover ik dat kan zien, dat het bij integriteit eventueel kan gaan om een aantal regels, bijvoorbeeld over geschenken aannemen, maar dat het veel meer gaat over morele vragen. Die doe je niet af met regels, al was het maar omdat over moraal met reden kan worden getwist en ook wordt getwist. Als er al codes worden geformuleerd, dan zouden die niet zozeer regels moeten bevatten, maar handreikingen en gedachtegangen (‘zoeklichten’3 noemt Niessen deze, in navolging van Evelien Tonkens) waarover moet worden nagedacht en met enige regelmaat gesproken. In een aantal integriteitscodes gebeurt dat ook en dan is er juist ruimte voor nadenken en vooral gezamenlijk nadenken. Een nieuwe raad in nieuwe samenstelling zal het er dus opnieuw over moeten hebben, doodeenvoudig omdat de personele samenstelling van het gezelschap is gewijzigd en er dus weer nieuwe verschillen waar te nemen zullen zijn. Voor ambtelijke instituties, liefst in niet al te grote eenheden, geldt waarschijnlijk hetzelfde. En nog iets, daar beschikt ‘de baas’ niet qualitate qua over meer gezag dan de jongste medewerker.

Integriteit wordt gekoesterd in dialoog, om te beginnen met zichzelf voor de spiegel, zoals Klaas de Vries in dit boek betoogt. Het is voorts verstandig het samen met anderen te doen, in een politieke of in een werkomgeving. Paul van Tongeren laat het verderop goed zien: deugd moet worden geoefend. Ook integriteit moet dus worden geoefend. Hij is het dan ook niet helemaal met Ien Dales eens, die als minister tijdens het VNG-congres van 1992 opmerkte dat ‘een beetje integer’ niet kan. Dat wekt, aldus van Tongeren, de indruk dat er slechts één niveau van integriteit is, terwijl men er dus meer en meer in kan excelleren, juist door te oefenen. Het tegendeel is ook waar: een beetje niet-integer kan, maar als daar niet over kan worden gesproken, wordt het van lieverlede erg niet-integer. Ron Niessen zal mijn hekel aan codes begrijpen, want hij heeft er zelf meer dan eens blijk van gegeven regels niet de oplossing te vinden, ook al beseft hij en ieder ander dat regels het handelen oriënteren en voorspelbaar maken. Maar als het om onkreukbaarheid gaat, gaat het niet meer over regels alleen. Sterker nog, dan dreigen regels te worden tot verleiding: om zich er niet aan te houden of ze als alibi te gebruiken. De echte dialoog over integriteit begint pas waar geen regels meer zijn. Zo begrijp ik ook de vele interventies erover van Ron Niessen, al dan niet samen ondernomen met Edgar Karssing4, die ook in dit boek waarschuwt voor de verleiding van de regel. Het betekent overigens dat de dialoog heel zorgvuldig moet worden gevoerd: met een precieze blik op de feiten en met een goed oog voor de pluriformiteit van morele maatstaven die kunnen worden gehanteerd.

3

Dat neemt niet weg dat er sinds 1992 een complete ‘integriteitsindustrie’ is ontstaan, die aardig wat werkgelegenheid heeft geboden maar weinig problemen heeft opgelost. De Amsterdamse hoogleraar Leo Huberts heeft het daarnaast over het ‘integritisme’ waarin

1 Zie bijvoorbeeld de merkwaardige conclusies in:

3 Ron Niessen, ‘Hoe de regering trotse ambtenaren

Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten, ‘On-

krijgt’, in: Th. Jansen e.a. (red.), ‘Beroepstrots, een

derzoek burgemeester Maastricht’, Amersfoort 2010, 63, 65, 67 en 73. 2 C.R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer…. Iets over beleids- en beheersproblemen en hun oplossing.’ (Oratie UvA) Den Haag: CAOP, 2001, 25.

ongekende kracht’, Amsterdam 2009, 364. 4 Ron Niessen en Edgar Karssing, ‘Geroepen om het algemeen belang te dienen. Ambtenaren, integriteit en beroepstrots’, Den Haag: CAOP, 2008.

discussies over integriteit en het maken van codes kunnen ontaarden. Meer daarover is te lezen in de bijdrage van Hoekstra en Belling aan dit boek. Het valt te betwijfelen of dat het is wat Ien Dales in 1992 heeft bedoeld.

2.

Centrale waarden in de ambtelijke organisatie Op de avond van 13 juni 1992, toen Ien Dales haar rede voor de VNG had gehouden, spraken wij elkaar bij een aangename maaltijd in Scheveningen. Ik wist van de hele rede op dat moment niets af, maar zij vertelde erover en ook over haar onzekerheid. Had zij er wel goed aan gedaan het thema ‘integriteit’ zo centraal te stellen? Zoiets kon immers een averechts effect hebben en ja, de congresgangers hadden niet allemaal even geestdriftig gereageerd.

4

Die onzekerheid kon ik mij wel voorstellen: door zo indringend vragen van integriteit op te werpen, riskeert men dat mensen zich gaan afvragen of er soms iets ergs aan de hand is, als zij al niet op zoek gaan. Dat was niet wat de voormalige maatschappelijk werkster voor ogen stond. Desondanks, na enig nadenken heb ik haar naar vermogen gerust gesteld (geloof ik). Ook Nederlanders hebben immers bij tijd en wijle hun problemen met de moraal, als zij zich al niet, hoe zelden ook, schuldig maken aan corruptie. Men hoeft niet te behoren tot de ideologen van het ‘topje van de ijsberg’, die roepen dat het heel erg is, juist omdat zich niet zo dikwijls incidenten voordoen. Het heeft echter ook geen zin om van mogelijke problemen weg te kijken en het er dus maar niet over te hebben. Eigenlijk ligt het nog wel wat breder – daar waren wij het dan ook over eens op die avond in Scheveningen – omdat het niet alleen gaat over typische vragen van integriteit of onkreukbaarheid. In het openbaar bestuur en in de ambtelijke dienst gaat het daarenboven om behoud en koestering van een aantal samenhangende centrale waarden. Daar mág niet alleen over worden gesproken, daar móét met regelmaat over worden gesproken. Om het te formuleren in de termen van Ron Niessen: meer dan over efficiency en effectiviteit gaat het in de openbare dienst om ‘ambtelijke verantwoordelijkheid’, die bestaat uit drie aspecten: verantwoordelijkheid voor de democratie, voor de rechtsstaat en voor de integriteit.

Het pijnlijke van onze tijd is dat in zowel politieke als in ambtelijke kring en bepaald ook in de media door een proces van voortdurende informalisering de verdediging van deze klassieke waarden snel wordt gezien als formalisme, als verlangen naar behoud van Dorknoper als het vereiste type ambtenaar. Daargelaten dat er aan Dorknoper het een en ander valt te verdedigen, zoals Jan Schinkelshoek in dit boek met sierlijk proza doet, daar gaat het hier niet om. Het gaat om het vereiste dat, bij elk publiek handelen, de kernwaarden van de rechtsstaat en van de democratie buiten ruil en onderhandeling blijven en dat aan hun volstrekte vanzelfsprekendheid wordt vastgehouden. Als in een regeerakkoord aan deze grondwaarden met zoveel woorden aandacht moet worden gegeven is er iets heel erg mis. Als in visiedocumenten over de rijksdienst te veel nadruk komt te liggen op bedrijfsmatige werkwijzen en organisatie, kan ook daar de grondslag voor de eigen plaats en rol als ambtenaar eroderen. Nieuwe generaties, die met informeel maatschappelijk verkeer zijn opgegroeid, hebben het daar waarschijnlijk moeilijker mee dan de ouderen onder ons. Niet omdat die ouderen moreel superieur zijn, want dat zijn zij absoluut niet. Maar, omdat het belang van deze ambtelijke waarden, die algemene publieke waarden zijn, een jongere generatie vaak minder stelselmatig is ingeprent. In die zin is het een waardevol initiatief geweest van minister-president Balkenende om voor waarden en normen, juist in het openbare leven, uitgesproken aandacht te vragen. Wel weer doodzonde is het, dat het is gebleven bij ‘fatsoen’ en dat juist in de laatste tien jaar, ook in Balkenendes kabinetten, de rechtsstaat en de zorgvuldige democratische omgangsvormen niet de hoogste prioriteit hadden. Geen wonder dat Ron Niessen, zoals verderop in dit boek opnieuw zal blijken, niets moet hebben van al wat kan worden beschreven als ‘new public management’. En evenmin van de verplichte mobiliteit van ambtenaren zoals die wordt beoefend door de Algemene Bestuursdienst. Overigens, zoals zo vaak zijn wij het ook daarover eens, wat gelukkig niet geldt voor elke auteur die in dit boek optreedt. Er zou dan immers geen debat meer zijn. Ooit immers heb ik de ABD zelf beschreven als een carrousel waarin leidinggevende ambtenaren net zo lang worden rondgeslingerd tot zij landen op een plek waar zij van hun gezond niet meer afweten; dus alleen

5

nog maar kunnen ‘managen’. Dat strijdt tegen alles wat Ron Niessen ziet en voelt als de kenmerken van de ‘trotse ambtenaar’, de trotse ambtenaar die hij in de eerste plaats zelf is5. Over deze trotse ambtenaar gaat ook het betoog van Wout Buitelaar in dit boek.

3.

De briljantjes van Ron Het is alweer vele jaren geleden dat ik, dankzij een uitnodiging van Ron Niessen, kennismaakte met de medewerkers van de afdeling Constitutionele Zaken (toen, naar ik meen, nog zonder ‘Wetgeving’ erbij) van Binnenlandse Zaken, waarvoor ik geacht werd een inleiding te houden en in debat te gaan. Ik kende de afdeling al een beetje, voornamelijk door het contact met Niessens voorganger, Henk Gritter. Hans Wiegel beschrijft hem verderop treffend als een ouderwetse sociaal-democraat. Gritter was een geharnaste verdediger van de constitutionele zeden en tegelijk een lastige maar constructieve ambtelijk adviseur.

6

Met hem vergeleken maakte Niessen een zachtmoediger indruk, meer geneigd tot relativeren. Totdat je ook bij hem op de grenzen stootte van zijn constitutionele moraal, die niet losser was dan die van Gritter. In eigen ambtelijk gezelschap gedroeg hij zich niet als de chef, laat staan als ‘de baas’, maar je kon merken dat hij het wel was. Om zich heen had hij jonge ambtenaren, allemaal ‘briljantjes’ in het vak en inspirerende gesprekspartners. De meeste hunner hebben het sedertdien op allerlei plekken ver gebracht. Daar kon je zien wat Niessen later zou bedoelen als hij het met grote hardnekkigheid had over leiding geven als ‘investeren in mensen’. Het was wat hij daar zichtbaar deed. Hij liet nog iets anders zien. Leiding geven aan gevestigde en aankomende professionals doe je niet door hiërarchie, niet door bevelen en niet door prestatieafspraken, laat staan door afrekenen. In deze kring leiding geven betekent: begeleiden en stimuleren met behulp van beredeneerde kritiek. Natuurlijk betekent dat tegelijk verantwoording vragen, maar dan ook echt: gelegenheid geven tot verklaring en uitleg, van twee kanten trouwens. Het is zoals men een gezel geleidelijk tot meester maakt. Leiderschap onder professionals is leermeesterschap.

Daarvoor moet je zelf de generalist zijn die als specialist is begonnen, zodat je de vakman of vakvrouw zowel begrijpt als een slag voor blijft, als het gaat om het doorzien van de bredere verbanden. Geen gemakkelijk leiderschap en ook niet al te veel voorkomend, maar voor de ontwikkeling van de professionals die ambtenaren zijn, van beslissende betekenis. Dit is, wat Niessen zelf noemt, ‘investeren in mensen’. Al is het misschien de vraag of daar nog voldoende tijd voor bestaat. Dat is niet alleen een kwestie van de verplichte mobiliteit die voor dit geduldig leiderschap niet erg geschikt is. Het is ook een kwestie van nieuwe generaties die het allemaal sneller willen, niet alleen ‘ten departemente’ maar ook overal elders in de maatschappij. Van wie ook groter wendbaarheid wordt verlangd dan vorige generaties hebben geleerd. De rol van het hoofd Constitutionele Zaken is het om, samen met zijn medewerkers, de minister te adviseren omtrent constitutionele kwesties. Om dat adequaat te doen is het van belang zelf bescheiden te blijven en het beste wat men in huis heeft voor de binnenkamer te bewaren. Ministers zijn lichtelijk gevoelig als het om publiciteit gaat, nietwaar? Henk van Maarsseveen is ook pas een bekend staatsrechtgeleerde geworden toen hij weg was bij Constitutionele Zaken. Ron Niessen is nooit een bekend staatsrechtman geworden. Hij is zich wetenschappelijk immers meer gaan concentreren op de rol en status van de ambtenaar in Nederland. Dat wil niet zeggen dat hij geen staatsrechtgeleerde van belang was en is: hoe hadden anders al die jonge mensen om hem heen de kneepjes van het vak moeten leren? Er zijn echter niet zo heel veel plekken waar hij zich echt als constitutionalist heeft gemanifesteerd. Een van de plekken waar dit wel is gebeurd is in de bundel ‘Gelet op de Grondwet’, uitgebracht in 1998 ter gelegenheid van de viering van 150 jaar Grondwetsherziening van 18486. Niet alleen

5 Niessen, ‘Hoe de regering…,’ 362; Idem, ‘Vluchten kan niet meer’, 16-19.

7

levert hij daarin een doordacht betoog over de consequenties van de Europese integratie voor ons constitutionele bestel, waarvan het Leitmotiv enige malen wordt beschreven als: ‘Europese zaken zijn binnenlandse zaken’. In een uitleidend artikel maakt Niessen er geen geheim van welke belangrijke wijzigingen hij in de Grondwet voorstaat en die aan actualiteit (en: hypergevoeligheid) nog niets hebben verloren. Over Europese verdragswijzigingen zou men (zegt hij, zeven jaar vóór 2005!) als regel referenda moeten houden, want die dienen toegelicht en verdedigd te worden. Voor het kiesrecht zou ingezetenschap maatgevend moeten zijn en niet nationaliteit, want dat levert toepassing van het beginsel ‘no taxation without representation’ met ijzeren consequentie op. De premier zou verantwoordelijk moeten zijn voor het Nederlandse beleid met betrekking tot de Europese integratie en niet langer Buitenlandse Zaken: Europese zaken zijn immers binnenlandse zaken.

8

In dit stuk verdedigt Niessen nog eens de klassieke opvatting over de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals in dit boek verderop ook Van Thijn en Visser zullen doen. Niet toevallig citeert hij de tongue in cheek geleverde zin van (toen nog) staatsraad J.P.H. Donner in dezelfde bundel, die als de belangrijkste staatsrechtelijke vernieuwing zag “dat de minister verantwoordelijk is, totdat hij zijn excuses heeft aangeboden; daarna zijn de ambtenaren verantwoordelijk.” Schreef Ed van Thijn niet, samen met zijn Amsterdamse studenten, een heel boek over de ‘sorry-democratie’? 7 Dezelfde Donner zou het, als minister van Justitie nog zwaar te stellen krijgen met de ministeriële verantwoordelijkheid. Het kan, met andere woorden, geen kwaad om in een vriendenboek als dit, ook de schijnwerper te richten op de staatsrechtman Niessen met zijn inzicht en zijn overtuigingen. Dit, naast zijn leiderschap van ‘CZ’ (later CZW) dat weliswaar geen speeltuin was, maar wel een speelse plek waar briljantjes werden geslepen en gepoetst.

4.

Max Weber en de Nederlandse traditie Ook de Nederlandse ambtenaar is in het algemeen sterk beïnvloed door het werk van Max Weber die, in zijn beschrijving van de ideaaltypische bureaucraat, spreekt over strikte politieke neutraliteit en loyaliteit aan het politieke bestuur. Die ook nog iets anders zegt: dat de ambtenaar tegenover het politieke idealisme en de hartstocht van de politicus, maar ook diens neiging tot cliëntèlevorming, met kracht van argumenten de waarden moet stellen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Loyaliteit is dus iets anders dan blinde gehoorzaamheid. Daarin zit onmiskenbaar de schoonheid van de ambtenaar Dorknoper, althans zoals Schinkelshoek die verderop beschrijft en op een andere manier ook Van Thijn, Visser en Wiegel. Dat kan uitgesproken dapperheid vergen, zoals Guido Rijnja betoogt. Toch is dat niet alles wat over de ambtenaar te zeggen valt. Xander den Uyl moge in zijn bijdrage denken dat ons ambtenaarschap teruggaat op Napoleontische opvattingen, ik zou de stelling willen bepleiten dat ons beeld van de ambtelijke traditie verder teruggaat en mede wordt bepaald door het optreden van opeenvolgende pensionarissen van Republiek en steden in de zeventiende en achttiende eeuw. Temidden van regenten, die amateurs waren in het bestuur, opereerden de pensionarissen als de professionals, die daardoor ook zichtbaar en doelbewust politieke invloed uitoefenden op de gang van het bestuur. Niet door partijpolitiek te opereren maar door praktische ervaring en inzicht te leveren die de regenten zelf, dan wel de stadhouder, ontbeerden.

9

Ook vandaag verlangen wij van de ambtelijke adviseur meer dan dat hij of zij wijst op de juridische houdbaarheid van oplossingen of interventies. Tegenover het amateurisme van het democratische bestuur wordt hij geacht zijn kennis van zaken als professional in te zetten. Daarop moet hij dan ook worden gewaardeerd en erkend.

6 C.R. Niessen. De Europese integratie: een

7 Ed van Thijn e.a., ‘De SORRY-democratie.

uitdaging voor de Grondwet, en: Uitleiding, in:

Recente politieke affaires en de ministeriële

M.C. Burkens e.a. (red.), ‘Gelet op de Grondwet’,

verantwoordelijkheid’, Amsterdam: Van Gennep,

Deventer: Kluwer, 98-109 resp. 132-169. Zie ook:

1998.

‘Vluchten kan niet meer’, 9-12.

De tegenspraak van de professional, waaraan ook Niessen zo hecht, maakt van de kwaliteit van politieke besluitvorming een even belangrijk deel uit als de vindingrijkheid van de politicus. Deze professional behoort ook tot de helden van Roel Bekker, zoals hij die beschreef in zijn oratie8 en terecht weer terughaalt in zijn bijdrage aan dit boek, verderop. In die vorm kennen wij ze niet meer en valt het zelfs te betwijfelen of er nog voldoende plaats voor hen zou zijn. Desalniettemin zijn het deze trotse ambtenaren die het best passen in die oude, meer Nederlandse dan WeberiaansPruisische traditie: late navolgers van de raadpensionarissen die, zonder politicus te zijn of zelfs maar te willen wezen, met gemak waren opgewassen tegen hun politieke werkgevers. Dat waren zij doordat zij niet primair manager waren maar op hun eigen terrein bij uitstek deskundig en daarnaast de noodzakelijke generalist. Het zou geen kwaad kunnen als dit soort ambtelijk leiderschap, zozeer product van Nederlandse traditie, niet helemaal in de vergetelheid zou raken. In de bijdrage van Buitelaar meen ik impliciet een pleidooi daarvoor te lezen.

10

Het ligt daarom ook niet voor de hand de ambtenaar arbeidsrechtelijk geheel te normaliseren, denkt Niessen9. Juist zijn professionele positie als beschermer van rechtsstatelijke en democratische waarden, ook en desnoods tegenover zijn politieke chefs, brengt met zich mee hem niet als een ‘normale’ werknemer te beschouwen. De overheid is een bijzondere werkgever, zoals ook Lydia Schut en Guido Rijnja verderop laten zien. Daarom is en blijft de ambtenaar een bijzondere werknemer. Daarvan legt Mark Rutgers in dit boek getuigenis af met een doorwrochte beschouwing over de ambtseed. Twee auteurs in dit boek, Den Uyl en Sprengers, denken daar anders over. In het geval van Sprengers is het echter de vraag of het verschil als het erop aankomt werkelijk zo groot is. Want, lees ik zijn betoog goed dan vraagt hij om een ‘normale’ arbeidsrelatie voor iedere werknemer die treffende gelijkenis zou gaan vertonen met wat je een ambtelijke arbeidsrelatie zou kunnen noemen. De protagonisten van de normalisatie willen nu juist aanpassing aan wat in het bedrijfsleven gebruikelijk is en dat geldt zeker voor de parlementaire initiatiefnemers met hun wetsvoorstel tot normalisatie, mevrouw Koser Kaya voorop. Geen wonder dat Sprengers met dat initiatief de nodige problemen heeft.

5.

Een ambtenaar moet een leven lang leren In het eerste jaar van deze eeuw – ik was nog werkzaam bij de VNG – kwam Ron Niessen bij mij praten over het plan een academie voor wetgeving op te richten. Afgestudeerde juristen die bij een der ministeries zouden willen werken als wetgevingsambtenaar zouden een tweejarige (parttime) cursus moeten volgen om zich het edele ambacht eigen te maken. Niessen vond dat ik daaraan moest bijdragen. Niet als iemand met verstand van wetten schrijven, want dat had ik niet. Als oud-lid van de Eerste Kamer had ik mij hooguit als een soort commentator met de resultaten van wetgeving beziggehouden en dat is niet hetzelfde. Wat mij gevraagd werd te doen, was een deelprogramma opzetten van politiekwetenschappelijke colleges, waarin de ambtenaren in opleiding vertrouwd zouden worden gemaakt met de politieke en maatschappelijke context waarin zij zouden moeten opereren. Niet alleen, om in Niessens terminologie te blijven, het ‘Sachwissen’ moest worden versterkt maar ook het ‘Dienstwissen’. Op het belang daarvan wijst verderop ook Buitelaar in zijn bijdrage. 11

Dat ik het daarmee eens was, behoeft geen betoog. Ooit hadden wij in Leiden het elementaire staatsrechtonderwijs nog eens getransformeerd tot een programma ‘staatkunde’ waarin juridische en politicologische benaderingen als het ware in elkaar waren geschoven. Later meenden de juristen in Leiden het weer zonder politiek inzicht te kunnen stellen, maar gelukkig dacht Niessen daar in het verband van de wetgevingsacademie anders over. Zijn benadering zou beklijven, ook toen de academie onder de vaste en geïnspireerde leiding was komen te staan van Peter van Lochem. Niessen en ik kijken daar met trots en voldoening op terug, zeker nu de training van nieuwe wetgevers geaccrediteerd is als masteropleiding. Er is echter meer gebeurd dat Niessen moet bevallen. In zijn oratie van 200110 bepleitte hij opleidingsprogramma’s voor ambtena-

8 Prof. Mr. R. Bekker, ‘Liaisons Dangereuses. Enige beschouwingen over de arbeidsverhoudingen bij de overheid, met name tussen politici en ambtenaren.’ (Oratie UL) Den Haag: CAOP, 2009.

9 C.R. Niessen, ‘Grenzen aan de verdere normalisering van de ambtelijke rechtspositie’, TAR 2005, nr. 12, 557-563; Idem, ‘Hoe de regering…’, 361. 10 C.R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer’, 24-27.

ren die het mogelijk moesten maken periodiek te reflecteren op hun Sachwissen en Dienstwissen11 en aldus de ontwikkelingen bij te houden, maar zich ook weer te bepalen bij hun wezenlijke opdracht. De ambtenaar zou, net als de advocaat, zijn leven lang moeten blijven leren. De wetgevingsacademie is intussen een goed voorbeeld geworden van wat Niessen daarmee beoogde, omdat naast de initiële programma’s ook terugkomcursussen worden gegeven en programma’s zijn ontwikkeld voor gevorderde en leidinggevende ambtenaren. Voor zover ik weet, is de Academie voor Wetgeving slechts een voorbeeld, zij het een lichtend voorbeeld, ook door zijn inmiddels tot stand gekomen Europese verbindingen. Sommige ontwikkelingen die Niessen helemaal niet bevallen, gaan snel, maar als politieke en ambtelijke modes gaan ze ook weer snel voorbij, zoals het geval is met het zogenaamde ‘new public management’. Andere ontwikkelingen, zoals goed wederkerend onderwijs aan ambtenaren, heeft nogal wat tijd nodig om van de grond te komen, maar verdwijnt dan ook niet meer, mits er grondig in is geïnvesteerd. 12

De Duitse romanauteur en vakjurist Bernhard Schlink zegt het, bijna geruststellend, in zijn roman ‘Die Heimkehr’: “Die Geschichte hat es nicht eilig.” Toch maar goed dat Ron Niessen van Duitse literatuur houdt, net als trouwens Ien Dales.

6.

De opzet van dit boek De auteurs die aan dit liber amicorum hebben meegewerkt, volgen in hun bijdragen grosso modo de indeling in hoofdstukken die Ron Niessen zelf heeft aangebracht in zijn ‘Ambtenaar in de overheidsorganisatie’ uit 200312. Dat levert voor de hierna volgende beschouwingen vier hoofdthema’s op: - ministeriële en ambtelijke verantwoordelijkheid; - de ambtenaar in de overheidsorganisatie; - ambtelijke deugden, de integriteit inbegrepen; - het bijzondere karakter van het werknemerschap van de amb tenaar en het bijzondere karakter van het werkgeverschap van de (rijks)overheid.

13

11 Max Weber, ‘Wirtschaft und Gesellschaft’, 5. Auflage (1972), Tübingen: Mohr Siebeck, 1972, 854-855.

12 C.R. Niessen, ‘Ambtenaar in de overheidsorganisatie’, Deventer: Kluwer, 2003.

14

Ministeriële en ambtelijke verantwoordelijkheid

15

16

mr. dr. R.K. Visser 1

Het ministeriële dilemma

Het was 1989. Een historisch jaar in veel opzichten. Het was ook het jaar van de herdenking van het 175-jarige bestaan van het ministerie van Binnenlandse Zaken, zoals dat toen nog gewoon heette. Het ministerie had bedacht dat bijzondere jaar speciale luister bij te zetten. Verschillende grote en imposante evenementen en activiteiten werden georganiseerd. Temidden van al dat geweld werd ook iets anders gedaan. Een drietal aparte uitgaven zag het licht onder de welluidende titel Ambtenu. Drie publicaties in de vorm van een brochure met op elke voorpagina een foto van een frisse, ambitieuze, jonge ambtenaar. De inhoud was een geslaagde poging om het staatsrechtelijk besef in de rijksdienst op te poetsen. Het totaal was een soort handboek ministeriële verantwoordelijkheid in een notendop. Een praktische handleiding voor de dagelijkse ambtelijke praktijk. Het is bovendien met de ogen van nu ook nog verrassend actueel.

Staatsrecht, ministers en ambtenaren De staatsrechtelijke kennis in die tijd moest nodig worden bijgespijkerd, zo was recent gebleken en toegegeven. De parlementaire enquête Bouwsubsidies (1986-1988) over controle op de uitvoering en toepassing van de subsidieregelingen in de volkshuisvestingssector, had geconstateerd dat het met het staatsrechtelijk besef in het ambtelijk apparaat slecht was gesteld. Dus moest er iets gebeuren. De verjaardag van de moeder van alle ministeries, het ministerie van Binnenlandse Zaken, verschafte een goede en welkome gelegenheid. Aldus kwam deze publicatiereeks tot stand.

1 Mr. dr. R.K. Visser is directeur-generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken bij het ministerie van Justitie.

17

In het colofon is een aantal redacteuren vermeld. Bescheiden staat daartussen de naam van Ron Niessen. Hij was echter de drijvende kracht achter deze staatsrechtelijke bijscholing. Hij schreef ook meerdere bijdragen. Nadere beschouwing leert zelfs dat hij het grootste deel van elke aflevering vulde met een betoog dat doorloopt over de drie afleveringen. Daarmee is hij de hoofdauteur van de publicaties. Samengenomen vormt zijn bijdrage een onderhoudende en leerzame verhandeling over de ambtelijke en ministeriële verantwoordelijkheid. Deze publicaties bieden ook een goede gelegenheid om nader te bekijken wat staatsrechtelijk Nederland op dat moment bezighield en wat er met de blik van nu over deze onderwerpen valt te zeggen. Waarop richtte Niessen zich meer in het bijzonder? Hij gaat in zijn beschouwing in op de uitleg van het begrip ministeriële verantwoordelijkheid en op de gevolgen die dat heeft voor de ambtelijke verantwoordelijkheid en het ambtelijk functioneren. Een onderwerp dat hem sindsdien niet meer heeft losgelaten.

18

Ministeriële verantwoordelijkheid in verandering Niessen toont zich een aanhanger van de ‘klassieke leer’ van de ministeriële verantwoordelijkheid. Ministeriële verantwoordelijkheid is meer dan persoonlijke verwijtbaarheid, het is een risicoverantwoordelijkheid. Het betreft vooral gedragingen van de minister als functionaris. Uiteindelijk gaat het er bij de ministeriële verantwoordelijkheid om dat het vertrouwen van het parlement in de minister wordt behouden of herwonnen. Niessen constateert een recente ommekeer. De cultuur dat ministers konden volstaan met eenvoudig zeggen dat zij het niet hebben geweten, ligt nu – dat wil zeggen in 1989 – achter ons. Daarmee kwam ook een einde aan de periode dat er een premie werd gesteld op het ambtelijk niet informeren van een minister. Het helpt de minister immers niet meer om te zeggen dat hij niet wist van een bepaalde situatie. Kern van het betoog van Niessen zijn de zinnen waarin de overstap wordt gemaakt van de ministeriële verantwoordelijkheid naar de ambtelijke verantwoordelijkheid: “Wie (..) minister wil worden, moet leren leven met de gedachte dat aan hem of haar alles wordt toegerekend wat er op het ministerie gebeurt. Dit brengt een grote verantwoordelijkheid voor de ambtenaren mee. Zij moe-

ten de minister informeren over alles wat hem of haar kan helpen zijn of haar ministeriële verantwoordelijkheid te dragen.” Hiermee schakelt Niessen over naar het hoofddoel van zijn verhaal, de verantwoordelijkheid van ambtenaren en het ambtelijke apparaat. Daarbij komt onder meer het vraagstuk aan de orde van de directe publieke en politieke aanspreekbaarheid van ambtenaren. Ook hier toont Niessen zich een aanhanger van de zuivere leer. Politieke verantwoordelijkheid van ambtenaren zou kunnen gaan werken als het afweermechanisme voor ministers: laat de ambtenaren maar zichtbaar worden, dan treft de minister geen blaam meer. Politieke verantwoordelijkheid van ambtenaren past niet in ons staatsrechtelijk systeem. Het zou onmiddellijk de vraag doen rijzen wie de baas is op het ministerie, aldus Niessen. De ambtenaar is niet democratisch gelegitimeerd om politieke verantwoording af te leggen. Dat ambtenaren geen politieke verantwoordelijkheid hebben, beoogt naar twee kanten bescherming te bieden. Het beschermt de minister tegen ambtenaren die anders, met een eigen politieke verantwoordelijkheid, ook binnen het ministerie eigen beleidsbevoegdheden zouden opeisen. Anderzijds beschermt het de ambtenaar tegen de rol van zondebok terwijl de minister dan rustig kan blijven zitten. Maar dit alles betekent wel het nodige voor het ambtelijk handelen. Ambtenaren dienen zich te realiseren dat zij functioneren binnen de context van de democratische controle. Zij zijn een instrument om de minister zijn politieke verantwoordelijkheid te kunnen laten dragen. Tegelijkertijd moeten zij ook handelen binnen de context van de rechtsstaat, dus met inachtneming van wet- en regelgeving en van de beginselen van behoorlijk bestuur, van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en zorgvuldigheid. Ook de politiek heeft zich aan de regels van het recht en de rechtsstaat te houden.

Het blijft tobben Terug naar het heden. Sinds de publicatie van Niessen is inmiddels ruim twintig jaar verstreken. Twintig jaar waarin bijna twintig ministers en staatssecretarissen moesten aftreden in verband met hun ministeriële verantwoordelijkheid. Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid is in die tijd verder ontwikkeld en verder

19

20

ingekaderd. Maar met de ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtenaren blijft het tobben. Eerst was er het misverstand dat ministeriële verantwoordelijkheid zich zou beperken tot de persoonlijke schuld en de persoonlijke verwijtbaarheid van de minister. Niet bij Niessen, maar wel bij veel anderen in die tijd. Sindsdien is het algemeen aanvaard dat ministeriële verantwoordelijkheid betekent dat ook het ambtelijk handelen aan een minister wordt toegerekend. Dat dit staatsrechtelijk beginsel weer in alle glorie is hersteld, is alleen maar toe te juichen. Een beter model om tot publieke verantwoording van het overheidshandelen te komen, is in ieder geval nog niet uitgevonden. Op papier is het leerstuk nu duidelijk. Maar wat betekent dit vervolgens? Hoe moet dit in de praktijk vorm en inhoud worden gegeven? Wat betekent het dat het handelen van een ambtenaar aan de minister wordt toegerekend? Wat betekent het om verantwoordelijk te zijn voor het handelen van iemand anders? We zagen al dat persoonlijke schuld of verwijtbaarheid hier niet een bepalend criterium is. Wat is dat dan wel en hoe werkt het dan? Hoe moet het in de praktijk worden ingevuld dat de minister voor alles verantwoordelijk is en overal verantwoording over moet afleggen? Twee ontwikkelingen in de afgelopen decennia hebben deze vragen scherper gemaakt. Allereerst is er de toegenomen aandrang bij velen om bij verantwoording ook direct te denken aan en spreken in termen van sanctie en veroordeling. Ten tweede is er de aanzienlijk toegenomen aandacht voor de uitvoering van beleid en voor de verantwoording over gebreken daarin. Beide ontwikkelingen tezamen hebben de aandacht voor het ambtelijk handelen vergroot en de verhouding tussen minister en ambtenaar meer op de voorgrond gezet. Zeker bij uitvoering gaat het immers vrijwel altijd om ambtelijk handelen. Het beleid is in Den Haag gemaakt en de wet staat in het Staatsblad. In de ogen van de Haagse werkelijkheid is het werk daarmee eigenlijk af. In die andere werkelijkheid, de werkelijkheid van de uitvoering en de werkelijkheid van de burger, komt het er dan pas echt op aan. Daar gaat het om de praktijk van die nieuwe regels en van het nieuwe beleid. Dat ambtelijk handelen speelt zich vrijwel altijd af buiten het directe gezichtsveld van de minister. Maar ook dat handelen wordt aan de minister toegerekend. Hoe kan hij de verantwoordelijkheid daarvoor dragen en hoe kan hij daarover verantwoording afleggen?

Het ministeriële dilemma Hier komen we bij de kern van wat het ministeriële dilemma kan worden genoemd. Een dilemma dat tot verschillende reflexen kan leiden. Een dilemma dat ook in de kern, daarom is het ook een dilemma, nooit geheel kan worden opgelost. Vanuit het uitgangspunt dat al het ambtelijk handelen aan de minister wordt toegerekend, zou de eerste en meest natuurlijke en menselijke reflex van een minister zijn om dan ook elke beslissing zelf te willen nemen en elke handeling die in zijn naam gebeurt, zelf van tevoren te willen goedkeuren. Dergelijke discussies komen ook daadwerkelijk voor. Maar, het moge duidelijk zijn dat deze wens niet kan worden gerealiseerd. De overheidsorganisatie is te groot en te complex. Op hetzelfde ogenblik, maar op verschillende plaatsen, moet de overheid beslissingen nemen en handelend optreden. Eén persoon kan dat nu eenmaal niet alleen en tegelijkertijd doen. Een tweede reflex zou de wens van de minister kunnen zijn dat hij dan in ieder geval alles van tevoren wil weten. De wens om alle standpunten en mogelijke beslissingen vooraf voorgelegd te krijgen. Ook dat kan natuurlijk niet en wel om precies dezelfde reden. Bovendien zou dat nog een heel ander risico tot gevolg hebben, namelijk dat hij alles dat hij niet expliciet zou afkeuren, impliciet zou goedkeuren. Weten betekent immers ofwel aangeven dat iets niet akkoord is, ofwel instemmen. Vandaar ook het oude Nederlandse spreekwoord: wie zwijgt, stemt toe. Hier doet zich voor de organisatie ook nog een andere complicatie voor. De informatiebehoefte is ook persoonsgebonden. De ene minister vindt gedetailleerde informatie tot op onderdelen onontbeerlijk. Zonder die informatie kan hij of zij zich niet ‘in control’ voelen. Voor de andere minister is een veel beperktere stroom van informatie voldoende om zich in zijn verantwoordelijkheid op zijn gemak te voelen en te kunnen accepteren dat hij de verantwoordelijkheid voor de organisatie kan dragen. De ene minister is alleen tevreden als hij of zij van ieder incident direct en voortdurend op de hoogte wordt gehouden, de ander vindt het voldoende om op hoofdlijnen te worden geïnformeerd.

21

Weten is niet de kern De kern van de hiervoor genoemde punten spitst zich toe op het begrip ‘weten’. Het lijkt erop dat de minister alles moet weten. Hoe kan hij immers anders zijn ministeriële verantwoordelijkheid dragen. Tegelijkertijd is het duidelijk dat alles weten en alles zelf beslissen onmogelijk is. Zie hier het door velen gevoelde en beschreven ministeriële dilemma. Aangesproken worden op iets waarvan iedereen weet dat degene die wordt aangesproken, onmogelijk volledig op de hoogte kan zijn.

22

Maar klopt dit wel? Is weten de kern van de ministeriële verantwoordelijkheid? Nee dat is het niet. Zoals we hiervoor al zagen, is de ministeriële verantwoordelijkheid tegelijkertijd meer en iets anders dan persoonlijke verwijtbaarheid en schuld. Toerekenen en verantwoorden betekent uitleggen, staan voor een genomen beslissing of voor een handeling, de verantwoordelijkheid op zich nemen en ergens publieke verantwoording over afleggen. Dat is van essentieel belang in een democratisch stelsel. Er is publieke macht en over de toepassing van die publieke macht moet publieke verantwoording worden afgelegd. Toegespitst op de ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtenaren betekent het: de verantwoordelijkheid dragen voor het ambtelijk gedrag, verantwoordelijk zijn voor het ambtelijk handelen, het gedrag van ambtenaren toerekenen aan de minister. Bezien vanuit de minister en vanuit de ambtenaar, betekent dat evenwel niet dat elke individuele beslissing of handeling nauwkeurig en precies datgene moet zijn wat de minister zelf zou hebben besloten of gedaan. Ook dat is immers onmogelijk. De essentie van de ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtenaren is dat de minister de beslissing of gedraging van de ambtenaar moet kunnen verantwoorden en voor zijn verantwoording kunnen nemen. De minister moet de beslissing of de handeling kunnen uitleggen en verdedigen als een verantwoorde en verantwoordelijke beslissing of handeling.

Toch is weten van belang Vervolgens komt het ‘weten’ toch weer binnen. Maar op een andere manier. Het weten betreft zowel de minister als de ambtenaar. Het weten is namelijk een bijzonder element in de ministeriële verantwoordelijkheid dat zowel voor de minister als voor de ambtenaar ingrijpende gevolgen heeft. Allereerst voor de minister. Als de minister iets heeft geweten dan kan dat persoonlijk weten immers de ministeriële verantwoordelijkheid verzwaren tot een persoonlijk feit. Dat betekent voor de minister een echt en direct probleem. Indien de minister iets persoonlijk heeft geweten, afgewogen en besloten, dan is de verantwoordelijkheid voor hem ook zeer direct. Hij heeft dan niet alleen de functionele verantwoordelijkheid als minister, maar ook de persoonlijke verantwoordelijkheid. In dat geval kunnen ook elementen als verwijtbaarheid en schuld een rol gaan spelen. Het is dan letterlijk zijn probleem. Dan nog moet hij kunnen uitleggen dat er omstandigheden waren die niemand had kunnen voorzien, of dat er in redelijkheid met de inschattingen en veronderstellingen was omgegaan, maar dat het anders had uitgepakt. Maar het betekent wel dat de uitleg en de verantwoording veel directer bij de minister zelf, bij de minister als persoon komt. Dat geldt daarmee dus ook voor eventuele onvolkomenheden die hebben plaatsgevonden. Dat weten van de minister is dus een belangrijk element bij de parlementaire beoordeling van de verantwoording door de minister. Kan die omstandigheid ook een onbedoelde werking hebben? Kan het bijvoorbeeld leiden tot een houding van een minister dat hij iets niet wil weten? Niessen refereert daaraan in zijn artikelenreeks. Staat er toch nog steeds een premie op het niet (willen) weten? Dit is een situatie die voorkomt. Er zijn momenten dat een minister denkt: “Waarom moet ik dit weten, terwijl ik er nu niets mee kan?” of: “Ik wil dit helemaal niet weten, want dan moet ik er iets mee.” Het komt voor dat een minister iets juist niet wil weten. Dit niet willen weten heeft voor de ministeriële verantwoordelijkheid op zich geen betekenis. Het helpt een minister uiteindelijk ook niet. Minister van Defensie Korthals herinnerde zich niet dat de voorzitter van het College van procureurs-generaal iets tegen hem had gezegd tijdens zijn vorige functie als minister van Justitie. Niettemin moest hij eind 2002 aftreden. ‘Wat niet weet, wat niet deert’, gaat hier niet op. Niet willen weten wat het ambtelijk ap-

23

paraat wel weet en ook beschikbaar heeft voor de minister, zal deze niet helpen als verontschuldiging. Alleen als door ambtelijk handelen iets bewust van de minister is weggehouden, kan dat van belang zijn voor de parlementaire beoordeling van de wijze waarop de minister invulling heeft gegeven aan zijn ministeriële verantwoordelijkheid. Op dat punt kan weten of niet kunnen weten wel gevolgen hebben voor de politieke beoordeling van de ministeriële verantwoordelijkheid. De ministeriële verantwoordelijkheid zelf verandert daardoor echter niet. De minister moet zich te allen tijde verantwoorden over wat er is gebeurd. Het is de volksvertegenwoordiging die vervolgens een oordeel moet vellen over de manier waarop de minister is omgegaan met zijn verantwoordelijkheid. Bij dat politieke oordeel kan het weten of niet weten wel een rol spelen.

De ambtenaar en het weten

24

Hier zijn we bij de keerzijde van het ministeriele dilemma. Ergens in de rijksdienst is het weten ingebed, is bekend wat er in de praktijk is gebeurd. Ergens wordt besloten, gehandeld, uitgevoerd. De ambtenaar weet, behoort te weten wat het betekent dat de minister zich moet verantwoorden over al het ambtelijk handelen. Daarom moet hij zijn werk op een verantwoorde en te verantwoorden manier doen. Dat bewustzijn moet hem of haar permanent alert houden. Deze staatsrechtelijke context bepaalt de dagelijkse praktijk van het ambtelijk bestaan. Dat alert zijn en anderen alert houden is de dagelijkse uitdaging voor iedere ambtenaar en voor de ambtelijke leiding. De staatsrechtelijke context heeft directe betekenis voor elk ambtelijk handelen. Dat geldt ook voor ambtenaren die ver van Den Haag hun werk doen en zich dit waarschijnlijk in deze zin niet bewust zijn. Het is dan de taak van de ambtelijke leiding om het werk zo te structureren dat de relevante informatie toch tijdig bij de minister komt. Een ambtenaar werkt niet in een neutrale omgeving, maar in een politieke omgeving met een politiek verantwoordingssysteem door de volksvertegenwoordiging. Die externe, publieke verantwoording van al het overheidshandelen is essentieel onderdeel van het handelen van de rijksoverheid en dus van al het ambtelijk handelen. De ambtenaar moet daarvan doordrongen zijn. Het oude adagium: handelen zoals een goed ambtenaar betaamt, heeft ook daarop betrekking. Dat maakt ook dat de

ambtelijke positie nooit helemaal kan worden gelijkgetrokken met die van niet-ambtenaren.

Conclusie Publieke taken en ministeriële verantwoordelijkheid. Het dilemma zit aan twee kanten: aan de kant van de minister en aan de kant van de ambtenaar. Beiden moeten hun gedragingen hierop instellen. Het dilemma van de minister is dat hij moet kiezen tussen alles persoonlijk zien en goedkeuren, wat onmogelijk is, of dat hij moet accepteren dat hij per concreet geval de vraag onder ogen moet zien: wat is tot nu toe het ‘namens mij’ uitgedragen standpunt en wat heb ik hiervan dus tot nu toe kennelijk gevonden? Een situatie dus die niet altijd tot dat handelen leidt waartoe de minister zelf zou hebben besloten. De beantwoording van de vraag naar de ministeriële verantwoordelijkheid is immers niet wat de minister zelf in die situatie zou hebben gedaan, maar de vraag of de minister het besluit, de gedraging voor zijn verantwoordelijkheid kan nemen, kan verantwoorden en er dus verantwoording over kan afleggen. Het dilemma voor de ambtenaar is dat hij zich zodanig moet opstellen dat de minister zijn ministeriële verantwoordelijkheid kan waarmaken. Dat betekent dat hij voldoende inzicht moet hebben in het denken van de minister en het beleid dat de minister wil voeren. Hij moet zijn werk niet alleen op een verantwoorde manier doen, maar ook op een te verantwoorden manier. En hij moet dat doen in het overgrote deel van de gevallen zonder dat vooraf contact en overleg met de politiek verantwoordelijke minister mogelijk is. Minister en ambtenaar, een wederzijds afhankelijke relatie. Zoals bij elke afhankelijkheidsrelatie is daarbij vertrouwen het kernelement. Vertrouwen betekent het respecteren van ieders eigen professionaliteit, die van de politicus en die van de ambtenaar. Uiteindelijk is er maar één manier waarop een relatie een vruchtbare samenwerking kan zijn en dat is door wederzijds vertrouwen en respect.

25

Tot slot In het derde deel van de publicatiereeks plaatst Niessen een intrigerende ‘tussen haakjes’: “Waarom schrijven zo weinig ambtenaren hun memoires? Van de denkbare mogelijkheid dat u in de toekomst uw gedenkschriften zult gaan publiceren, gaat ook een zekere mate van bescherming uit: als een minister het u te lastig maakt, kunt u nog altijd tegen hem zeggen dat u hem zult vermelden in uw memoires.” Zo’n passage schept natuurlijk verplichtingen. Met zijn rijke ervaring en lange loopbaan zijn er in ieder geval gebeurtenissen te over die op de vaardige pen van Niessen wachten om beschreven te worden. Wij wachten met ingehouden spanning af.

26

27

28

H. Wiegel

De minister en zijn ambtenaren

Op 8 oktober neemt Prof. Mr. C.R. Niessen afscheid als bijzonder hoogleraar van de Ien Dales Leerstoel, verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. Deze eerste zin van mijn bijdrage aan dit liber amicorum roept veel herinneringen bij mij op:

1.

2.

De universiteit, waar ik in 1959 arriveerde om eerst rechten en daarna politieke en sociale wetenschappen te studeren. De P.S.F. was de roodste faculteit van deze universiteit, met markante, voor een deel marxistische, hoogleraren. Zij kenden mijn politieke voorkeur en ambities. Nooit heeft mij dat enige nadelige behandeling doen ervaren. Zo hoort dat natuurlijk ook, zoals dat ook geen invloed behoort te hebben op de verhouding tussen een minister en zijn ambtenaren. En vice versa. De ambtenaar dient, met al zijn kennis en kunde, zijn minister loyaal te steunen. De minister moet – ongeacht de politieke kleur van zijn ambtenaren – op hen kunnen èn willen rekenen, hen kansen geven, stimuleren, bevragen en ervoor zorgen dat hij allen, op basis van hun kwaliteiten, carrièremogelijkheden biedt.

Naar mijn gevoelen was minister Dales, een van mijn opvolgers op Binnenlandse Zaken, ook zo gebakken. Voor details had ze weinig belangstelling, zij lette op de punten waar het echt om ging en schonk haar vertrouwen aan de ambtenaren aan wie dat toekwam. Op die manier herinner ik mij ook haar verhouding tot haar hoogste ambtenaar op Binnenlandse Zaken, secretaris-generaal Van Aartsen. Het geldt ook mijzelf. Toen ik commissaris van de Koningin in Friesland was, moest in de Friese hoofdstad een nieuwe burgemeester worden benoemd. Sinds de oorlog was dat in Leeuwarden altijd een lid van de PvdA geweest. Belangrijker was dat die partij

29

in de gemeenteraad met alle middelen de macht naar zich toetrok. Ik vond dat niet in het belang van de stad en wilde dat doorbreken door de minister een niet-PvdA’er ter benoeming aan te bevelen. Natuurlijk was minister Dales, vanuit haar eigen politieke achtergrond en bestookt door haar partijgenoten, daar eerst niet voor. Ze kwam bij mij langs op het provinciehuis. Of ze toen ook met haar tas zwaaide weet ik niet meer. Maar ze was – toen ik de situatie verklaarde – voor rede vatbaar en nam mijn aanbeveling over om de burgemeester van Veendam, de D’66-er Apotheker, tot burgemeester van Leeuwarden te benoemen. Ook dit kleine verhaal zegt iets over ‘de minister en zijn ambtenaren’: wederzijds open tot elkaar, argumenten uitwisselen, kunnen overtuigen en overtuigd worden.

3.

30

Nu professor Niessen. Hem heb ik gedurende mijn ministerschap leren kennen. Hij werkte op de afdeling Grondwetszaken van Binnenlandse Zaken. Zijn chef was Mr. H. Gritter, een rechtschapen sociaaldemocraat van de oude stempel en kenner van de details der Grondwet. IJverig, de zaak toegedaan. Met de toenmalige regeringscommissaris voor de herziening van de Grondwet, de liberale hoogleraar David Simons, vormde Gritter het – bijzondere – paar dat mij moest bijstaan bij de vorming en verdediging in het parlement van de wetsvoorstellen voor de Grondwetsherziening. Later – ik was toen al vele jaren oud-minister (het mooiste wat er is, zei Hans Gruyters mij eens) – vertelde Mr. Gritter mij dat hij erg tegen mijn komst had opgezien. Een stevige teksten sprekende VVD’er, geen echte kennis van de Grondwet, hoe zou dat gaan? Voor mij was dat taakonderdeel een van de mooiste die ik heb mogen vervullen. Die kennis verwerven, het debat in beide Kamers ook aangaan met doorgewinterde parlementaire specialisten. Die debatten waren een lust voor het oor. Wij genoten er allemaal van. En ik had het voordeel dat de mannen van Gritter – onder wie Ron Niessen – mij fantastisch prepareerden. Een onthulling: ik sprak sommige delen van de uitvoerige teksten, die mij werden voorgelegd, niet uit. Gritter toonde zich eerst bedroefd, maar klaarde op toen ik hem uitlegde dat ik zo ook al de stof klaar had voor mijn tweede termijn. Het samenspel tussen de minister en zijn ambtelijke staf heb ik altijd essentieel geacht voor het voeren van mijn bestuurlijk leiderschap op het departement.

4.

Ik las dat het overkoepelend thema van dit liber amicorum is: ‘de status van de ambtenaar’. Laat ik daar tenslotte nog iets niet-professoraals over noteren. Voor mij wordt die status bepaald door de inzet, de kennis, de loyaliteit, de openheid en het uitwisselen van opvattingen tussen de ambtenaren en hun hoogste baas, de minister. Wederzijdse waardering en vertrouwen. Korte tweegesprekken tussen een jonge ambtenaar die een goed verhaal had gemaakt en de minister; de stafbesprekingen; de voorbereiding van de antwoorden bij de begrotingsbehandeling tot laat op de avond, waar ik in die rokerige ruimte met sigaar binnenkwam en even bleef, wetend dat de ochtend daarna de teksten – goed geordend – op mijn bureau zouden liggen. Ron Niessen was een van die ambtenaren. Ik zie hem nog bij onze overleggen zitten. Het ga hem goed. H. Wiegel, minister van Binnenlandse Zaken 1977 – 1981

31

32

Van Thijn

On Tap, not on Top

Dit is de kortste samenvatting van het Weberiaanse model die ik ken. Met excuses aan al die AIVD-ambtenaren die dachten een uitzonderingspositie in te nemen. In Nederland spreken we van het primaat van de politiek. Daar zijn in de loop der jaren tal van kanttekeningen bij geplaatst (de verplaatsing van de politiek, het primaat van de samenleving, de horizontalisering, enz.). In een recent rapport van de Raad voor het Openbaar Bestuur wordt erop gewezen dat politici – ik vat het in eigen woorden samen – eigenlijk op een soort wolk zitten, zich koesterend met de gedachte dat HET primaat bij hen in veilige handen is, terwijl de maatschappelijke werkelijkheid anders is. Politieke bestuurders moeten hun gezag elke dag opnieuw veroveren. Geen eenvoudige opgave in onze Inquisitiedemocratie (De term is van Paul ’t Hart). Toch zit het primaat van de politiek bij elke ambtenaar tussen de oren. In formele zin is het een vanzelfsprekendheid. Het grappige van vanzelfsprekendheden is dat er nooit over gesproken wordt. Sterker nog: als het begrip al eens ter sprake komt, is het meteen goed mis. Het beruchtste voorbeeld is de super-PG-crisis in 1998 toen de minister de baas van het OM, Arthur Docters van Leeuwen, na ‘muiterij’ (de term is van de toenmalige spindokter van Justitie), dwong een briefje voor te lezen dat ‘het gezag van de minister niet ter discussie staat’. Het werd zijn (en haar) doodvonnis. Voor beleidsambtenaren (goed te onderscheiden van uitvoerende ambtenaren) is het primaat van de politiek bij voorbaat al een kwestie van lezen en schrijven. Ook zonder de gebruikelijke cursus ‘bestuurlijke sensitiviteit’ voelt men al aan dat het er tegenwoordig voor alles om gaat de minister, in deze hectische tijden van mediarellen en spoeddebatten, zoveel mogelijk in de luwte te houden. Bij het schrijven van memo’s, notities of beleidsnota’s kruipt men in de huid van de minister, vermijdt controversiële terminologie en bedient hem op zijn wenken. Dat gaat wel eens ten koste van de kwaliteit van de informa-

33

34

tievoorziening. Informeren is nu eenmaal selecteren. Bijna elke minister heeft een broertje dood aan overvolle loodgieterstassen. Er was ooit een minister die een instructie uitvaardigde dat hij zo min mogelijk stukken wenste te ontvangen. Deze tasseninstructie had – heel toepasselijk – de vorm en lay-out van een kleuterboek. Ook waren er ministers van wie bekend is dat zij over elke beleidskwestie, hoe ingewikkeld ook, een A4’tje meer dan genoeg vonden. Dat dwingt ambtenaren kort van stof te zijn en dat leidt zelden tot problemen. Maar die enkele keer dat het fout gaat en relevante informatie sneuvelt in het selectieproces, kunnen de gevolgen, onbedoeld, groot zijn. Van de andere kant gezien is bij alle grote affaires van de afgelopen jaren – zo blijkt bijvoorbeeld uit parlementaire en andere onafhankelijke onderzoeksrapporten – de oorzaak bijna altijd gelegen in de ontoereikendheid van de informatievoorziening (een frappant voorbeeld is het rapport van de Commissie Davids over de oorlog in Irak). Vooral bij de invulling van de inlichtingenplicht naar het parlement steken steevast de vijf O’s de kop op: de informatie was Onjuist, Onduidelijk, Ontijdig, Onvolledig en/of Onzorgvuldig. Zelf heb ik in dit kader de term ‘informatieparadox’ geïntroduceerd. De vijf O’s komen niet alleen bij herhaling voor bij grote incidenten die het hedendaagse politieke debat te veel beheersen, maar helaas ook bij vrijwel alle langetermijnprojecten, zoals grote infrastructurele werken (zie het rapport van de Commissie Duyvestein maar ook het raadsrapport over de Noord-Zuidlijn). Bij de informatieparadox gaat het vooral ook om een gebrek aan relevante hoofdzaken, te midden van een overvloed aan ongeordende informatie. Veel Kamerleden klagen erover dat zij, pal voor belangrijke debatten, een stortvloed aan stukken ontvangen waarin zij onmogelijk nog de weg kunnen vinden. Berucht is de informatievoorziening rondom de JSF. Zo heb ik nog steeds de – inmiddels verdwenen – staatssecretaris van Defensie (tevens spindokter) Jack de Vries op mijn netvlies staan die dacht het verwijt over een gebrek aan relevante informatie te kunnen weerleggen door met een winkelwagen vol stukken voor de televisiecamera’s te verschijnen. Het zijn trouwens de spindokters (een tamelijk nieuw fenomeen in ambtelijk Nederland) die in toenemende mate de kwaliteit – lees integriteit – van de informatievoorziening in opspraak brengen. Het is immers hun taak bewindslieden zonder reputatieschade door de barre weersomstandigheden van de medialogica

te loodsen door goed nieuws te pluggen (‘framen’ noemt men dat) en slecht nieuws zoveel mogelijk buiten beeld te houden. Het is een veeg teken dat op veel departementen de (klassieke) voorlichters voor wie integriteitscodes golden (de legendarische directeur van de RVD, Gijs van der Wiel, zei ooit: “Ik lieg bij voorkeur niet”), vervangen zijn door communicatieadviseurs die letterlijk de vrije hand hebben. *** Het primaat van de politiek moge de beleidsambtenaren tussen de oren zitten, heel anders is het gesteld met de ambtenaren in de uitvoering. Niet dat deze niet even loyaal (willen) zijn als hun ambtsbroeders op de departementen, maar hun bestuurlijke sensitiviteit is per definitie minder ontwikkeld. Hun minister bevindt zich op te grote afstand om zich in hem (of haar) te kunnen verplaatsen. Het parlement kennen zij voornamelijk van de televisie. De Haagse gewoonten en gebruiken zijn hen even vreemd als de omgangsvormen en rituelen in een ver vakantieland. Omgekeerd zijn Haagse beleidsambtenaren (om van de politici nog maar te zwijgen) amper nog vertrouwd met de praktijk van de werkvloer. Beleid en uitvoering zijn werelden van verschil. Hoezeer deze werelden uit elkaar zijn gegroeid, maakte een onderzoek van de Algemene Rekenkamer op acht kerndepartementen in 2004 duidelijk. Hieruit bleek dat deze departementen op 24 cruciale beleidsterreinen, variërend van het onderwijsachterstandenbeleid tot de wijkenaanpak in grote steden: A

er niet van op de hoogte waren of het door hen uitgestippelde beleid daadwerkelijk werd uitgevoerd; B laat staan of dit beleid naar wens werd uitgevoerd; C de regie in de verste verte niet (meer) in handen hadden.



Dat betekent dus dat veel van het beleid dat in Den Haag, vaak in (hijgerige) samenspraak met het parlement, tot stand komt, zich in het luchtledige afspeelt. Anders dan de Tweede Kamer, die dit rapport met een korte Openbare Commissie Vergadering plichtmatig afdeed, is de Eerste Kamer boven op dit rapport gedoken, beseffend dat hier een open zenuw in onze democratie werd blootgelegd die de legitimiteit van het politiekambtelijk handelen in het hart raakt. De Eerste Kamer

35

36

was hier zo alert op omdat het eerder regel dan uitzondering is dat haar wetsontwerpen bereiken die in de praktijk onuitvoerbaar blijken. Eenmaal in de Eerste Kamer aangeland is daar weinig meer aan te doen, omdat het recht van amendement ontbreekt, zodat het vaak slikken of stikken is. Tijdens een hoorzitting met uitvoerende ambtenaren uit diverse beleidssectoren bleek eens te meer hoe algemeen de onvrede met het Haagse beleidsproces is. Klachten zijn: de grilligheid van de politiek, de overbelichting van incidenten, de mediagestuurde bemoeienis met de uitvoeringspraktijk, de werkvloer als sluitpost bij alle afwegingen, het gebrek aan inspraak van de meest betrokkenen en, bovenal, de stapeling van beleid, onder andere tijdens spoeddebatten. Dit alles leidde ertoe dat de Eerste Kamer in unanimiteit een motie indiende met een heel simpel voorstel: te bevorderen dat direct betrokkenen bij de uitvoering al in de eerste fase van het wetgevingsproces worden gehoord en dat hun bevindingen en de reactie van de regering hierop, in een aparte bijlage worden toegevoegd aan elke memorie van toelichting, opdat de Eerste Kamer deze bevindingen in haar afwegingen kan betrekken. Simple comme bonjour. De motie is nimmer op deze wijze uitgevoerd. Er is ook nooit gezegd dat de motie niet zou worden uitgevoerd. Na jaren van duwen en trekken kreeg de Eerste Kamer eerst een overzicht van alle uitvoerbaarheidtoetsen zoals diverse departementen die al sinds jaar en dag hanteren. Nadere bestudering (met deskundig advies) leidde tot de conclusie dat het hier voornamelijk om papieren exercities gaat die de kloof tussen beleid en uitvoering eerder vergroten dan verkleinen. Dat leidde op de valreep (ik verliet de Kamer in 2007) tot een nadere nota, waarin het voorstel met klem werd herhaald, deze keer met ondersteuning van de vicepresident van de Raad van State, de voorzitter van de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman. Deze nota werd in april 2007 aangeboden aan de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken. Inmiddels heeft de Tweede Kamer, in haar rapport over parlementaire zelfreflectie, de aanbeveling opgenomen om te gaan werken met een uitvoeringstoets ex ante (vooraf). Intussen heb ik mij afgevraagd hoe het toch kwam dat er, onuitgesproken, zoveel weerstand bestond tegen deze simpele motie. Uit gesprekken met politieke ambtsdragers van diverse pluimage bleek mij dat deze weerstand vooral voortkwam uit de vrees dat

het politieke primaat zou worden aangetast. Door uitvoerende ambtenaren een stem in het kapittel te geven, zou men vormen van obstructie kunnen uitlokken bij diegenen die toch primair geacht worden loyaal het beleid van hun politieke superieuren uit te voeren. Ik stond versteld van de perfide mentaliteit die hierachter schuilgaat. Men gaat er dus zonder meer van uit dat uitvoerende ambtenaren met hart voor hun werkgebied per definitie niet loyaal zijn en op alle slakken zout zullen leggen om nieuw beleid de pas af te snijden. Bovendien gaat men ervan uit dat parlementariërs zich daardoor in de luren zullen laten leggen. Nog treuriger is het dat Haagse beleidsmakers blijkbaar liever niet willen weten wat er op de werkvloer leeft. Hieruit blijkt weer eens ten overvloede dat het primaat van de politiek tot krampachtige en soms verstikkende verhoudingen kan leiden. Hoe verstikkend, toont de oekaze van Kok uit 1998 over de externe contacten van Rijksambtenaren. Daarin wordt het ambtenaren verboden om, zonder toestemming van de minister, met parlementariërs te praten. Als men toestemming krijgt (de minister beslist van geval tot geval) dan dient men zich te beperken tot het verstrekken van de gevraagde inlichtingen. In geen geval mag men blijk geven van persoonlijke beleidsopvattingen. Ik dacht dat deze oekaze, nadat de maker de politiek had verlaten, een dode letter zou zijn geworden, maar niets bleek minder waar toen ik op 11 mei jl. mijn televisie afstemde op het mondelinge vragenuur. Aan de orde was de vraag van Kamerlid Angelien Eijsink aan de minister van Defensie (die zijn zojuist teruggetreden staatssecretaris verving) waarom het ambtenaren van Defensie niet was toegestaan deel te nemen aan een rondetafelgesprek over een initiatiefwetsontwerp inzake het veteranenbeleid. De staatssecretaris had, terwijl het om tien genodigden ging, 70.000 ambtenaren aangeschreven. “Het zou niet zuiver en ook niet wenselijk zijn dat (militaire) ambtenaren in een positie worden gebracht waarin zij in een politieke arena standpunten innemen.” Het politieke primaat, afgedwongen per dienstbevel. Het zijn vaak de zwakste bewindslieden die het snelst hun toevlucht nemen tot dit soort machtsmiddelen. Toen ik in 1967 lid werd van de Tweede Kamer, was het heel gebruikelijk om, voordat je een schriftelijke of mondelinge vraag stelde, eerst contact te zoeken met de behandelende ambtenaar. Meestal kon de vraag dan achterwege blijven. Is de herinvoering van deze fatsoensregel niet een interessant bezuinigingsvoorstel?

37

Zeker het overwegen waard voor al die politici die nu met groot gemak roepen dat er lukraak bezuinigd kan worden op vele duizenden ambtenaren maar die zelf niet bij machte zijn om gas terug te nemen. Ed van Thijn

38

39

40

Ambtenaar in de overheidsorganisatie

41

42

Wout Buitelaar

De overheidsorganisatie in verandering Tussen regelen en sturen 1.

Van homo hierarchicus naar homo professionalis In zijn oratie hield Ron Niessen een pleidooi voor een antropocentrische benadering van de overheidsorganisatie1: “Elke werkorganisatie, en vooral de overheid, drijft op de kennis, ervaring en vaardigheden van de medewerkers, van hoog tot laag. De mensen verdienen de primaire aandacht, niet de structuren.” De ambtenaar is daartoe, waarbij hij verwijst naar de Duitse socioloog Max Weber2, uitgerust met twee werkpakketten: Fachwissen (kennis) en Dienstwissen (‘hoe de hazen lopen’). Maar deze twee kunnen slechts functioneren met behulp van ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef, “dat het best gedijt in de context van goed ambtelijk leiderschap”, zo voegt Niessen3 daar aan toe. Daaronder moet, in de context van ‘de relativiteitstheorie van Niessen’4, worden verstaan: een “milde hiërarchie”, waarin leidinggevenden de creativiteit van professionals de ruimte geven: “Iedere ambtenaar die er een eer in stelt om met vakmanschap zijn of haar functie uit te oefenen, is een professional.” Impliciet wordt hiermee Webers bureaucratiebegrip5 gemodificeerd van rationele naar professionele bureaucratie. De inrichting van de publieke organisatie kenmerkt zich dan enerzijds door een bepaalde mate van standaardisatie en anderzijds door een zekere variëteit van en autonomie in de individuele werkzaamheden . Gevoegd bij het fenomeen ‘projectorganisatie’, dat het afgelopen decennium ook bij de overheid zijn entree maakte, als configuratie ‘adhocratie’ geheten, kan er niet meer worden gesproken over ‘de’ overheidsorganisatie, maar over meng-

1 2001: 23-24

4 2008, 34

2 Niessen, 2003: 4-5

5 Weber, ed. 1956: 703-738

3 2003: 102

43

vormen van typen: rationele, professionele, ad hoc of hybride organisatievormen.6 De overheid is in beweging. Met name omdat de omgeving: politiek, maatschappij, markt, EU, G-20, enzovoort, in verandering is. De hierboven weergegeven relativiteitstheorie van Niessen is met andere woorden ook een bestuurskundige contingentietheorie7 geworden. Ter illustratie het zogeheten Visietraject Organisatie- en Personeelsbeleid Rijk8: “Kern van de visie is dat de Rijksdienst in 2015-2020 de vorm heeft van een themagestuurde en mensgerichte organisatie, aantrekkelijk voor medewerkers. De aanpak van maatschappelijke vraagstukken staat centraal (-). Medewerkers krijgen professionele ruimte en benutten hun talenten optimaal (-), structuren en procedures zijn ondersteunend en niet richtinggevend.” Dat betekent ook dat er grensoverschrijdend gedacht en gewerkt dient te worden voor wat betreft afdelingen, diensten en departementen.9 Er moet ‘concernbreed’ geopereerd worden, zie bijvoorbeeld de enige tijd geleden opgerichte Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijksdienst en het nieuwe Directoraat-generaal Organisatie Bedrijfsvoering Rijk. 44

Was het Leitmotiv van Niessens oratie: vluchten in de traditionele hiërarchische organisatie en procedures kan niet meer, die van het Visietraject kan omschreven worden als: dynamisch organiseren moet. Anders gezegd, de moderne ambtenaar is een nieuwe mix van de homo hiërarchicus en de homo professionalis geworden: hij of zij moet niet alleen anders ‘vinken’, maar vooral ook ‘vonken’. Als voorbeeld Etienne Mulders (30 jaar), senior beleidsmedewerker Economische Zaken10: “de ambtenaar van vandaag is een hardwerkende professional, (-) ook de oudere overheidswerknemers” “we moeten samenwerken met onze maatschappelijke partners en het bedrijfsleven” “mijn rol is om mensen bij elkaar te brengen: ik wil ze energie meegeven” “ik heb het begrip Ambtenaar 2.0 geïntroduceerd door te vragen: hoe gaan we om met sociale media? Hoe milieubewust zijn we eigenlijk bij EZ?” “later, als old professional, werk ik bijvoorbeeld als directeur van een zwakke school.”

Historisch gezien heeft de ambtenaar-professional als beroepsrol zich in de naoorlogse overheidsorganisatie schetsmatig als volgt ontwikkeld11: Periode

Overheidsorganisatie

Rol

Trend

1945 - 1985

bouwend

taakgericht

regulering

1985 - 2000

krimpend

bedrijfsmatig

deregulering

2000 - heden

herschikkend

publiekgericht

herregulering

In elke periode is een bepaalde combinatie te zien van continuïteit en vernieuwing. Als Niessen12 waarschuwt tegen “de schraalheid van het bedrijfsmatig denken” en pleit voor een “renaissance” van traditie en professionele identiteit (lees: Dienstwissen), dan is de waarschuwing eigenlijk: doseer vernieuwing en waardeer een bepaalde mate van continuïteit.

2.

Over reizen, trekken en pendelen Wanneer we het in het vervolg hebben over de rijksoverheidsorganisatie is enige precisering nodig. Het gaat bij de Rijksoverheid om in totaal 123.000 werknemers.13 Het grootste deel daarvan, 78 procent, werkt in uitvoeringsorganisaties, zoals de Kinderbescherming, de Dienst Justitiële Inrichtingen, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (Justitie), Belastingdienst (Financiën) en Rijkswaterstaat (Verkeer & Waterstaat). Worden daar defensie, zelfstandige bestuursorganen, provincies, gemeenten en waterschappen bij opgeteld, dan betreft het meer dan 450.000 medewerk(st)ers in de publieke sector.14 We veronderstellen dat het werken bij de Rijksoverheid en bij andere overheidsdiensten, zij het met nuances, meer overeenkomsten dan verschillen zullen vertonen. Gemakshalve echter zal ik verder spreken over de Rijksoverheid en daarbij dus over de ambtenaar in de beleidsvoering, -ontwikkeling en -uitvoering.

6 Kuipers & Vermeeren, 2009: 63-68

11 vgl. Steijn & Van der Parre, 2009: 31-41

7 Steijn, Kuipers & De Witte, 2009: 11

12 2003: 108-114

8 BZK, 2010: 11

13 BZK, 2010: 9

9 BZK, 2010: 14

14 Bekker, 2009b: 27

10 in: De Volkskrant/banen, 29 mei 2010: 9

45

Een bestuurskundige slag die de diverse overheden in de laatste twee decennia van de vorige eeuw hebben gemaakt, kan worden aangeduid als “nieuwe publieke bedrijfsvoering”15; met als hoofdkenmerken: “ - - - - -

46

expliciet kwantificeerbare standaarden en prestatie-indicatoren; een veel meer competitieve omgeving in de publieke sector; opsplitsing in resultaatverantwoordelijke eenheden; overname van managementstijlen zoals die voorkomen in de private sector; grotere nadruk op controle van output.”

Deze nieuwe publieke bedrijfsvoering concipieert de overheidsorganisatie in feite als een onderneming, maar gaat voorbij aan het feit dat het Rijk geen commercieel bedrijf is. Met andere woorden, de ambtenaar is geen ondernemer, ook al wordt hij of zij geacht niet-risicomijdend te werken. Of, zoals Niessen dat kenschetste16: “Je moet de overheid niet als een ‘tent’ willen runnen, het openbaar bestuur is geen koekjesfabriek.” Het gaat om meer dan cijfers en meten is niet altijd weten. Echter, bovengenoemd ‘New Public Management’ introduceerde wel een creatieve spanning tussen het efficiency- en effectiviteitsdenken, ofwel: doe je de dingen goed, respectievelijk doe je de goede dingen? Een spanning die ook is terug te vinden in het in het vorige decennium geïntroduceerde fenomeen ‘gehaktdag’: de derde woensdag in mei waarop het kabinet het voorgenomen beleid van de voorafgaande derde dinsdag in september parlementair verantwoordt (‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’). Een derde weg tussen efficiency en effectiviteit bij de overheid, of combinatie hiervan, wordt thans ook wel het concept van ‘New Public Service’ genoemd17: “ - - - - - -

dienen is belangrijker dan sturen; het algemeen belang is het doel, niet het bijproduct; denk strategisch, handel democratisch; dien burgers, geen klanten; ambtenaren moeten rekening houden met waarden; hecht belang aan mensen en dienstbaarheid, niet enkel aan productiviteit en ondernemerschap.”

Belangrijk is hier dat er een bepaalde synthese plaatsvindt tussen de autonomie van de professional en de prestatieafspraken met de betrokken dienstleiding.18 Ofwel tussen de regelcapaciteit van de ambtenaar en de stuurcapaciteit van de organisatie. Niessen19 adviseert in dit verband: “gebruik protocollen en richtlijnen als zoeklicht, niet als dwangbuis.” In dit citaat ligt eigenlijk ook een visie op organisatieverandering besloten. Deze wordt ook wel de ontwerp- respectievelijk de ontwikkelbenadering genoemd20. In het eerste geval wordt een blauwdruk of spoorboekje gehanteerd om te veranderen. In het tweede geval zijn doel en richting als kader duidelijk, maar wordt er ook rekening mee gehouden dat meer wegen naar Rome kunnen leiden (zie citaat Niessen). Het verschil kan worden geïllustreerd aan de hand van een voorbeeld21: “Een casus waarin de gemeentesecretaris vanuit een scherp intellectueel beeld direct en doelgericht wilde interveniëren. Deze secretaris had al een heel nieuwe structuur ontworpen en wilde deze doorvoeren door middel van praten en overtuigen. Na een botsing met de tegenstanders van haar ideeën, had zij de moed en het geduld om door middel van een rustig en helder proces haar eigen ideeën ter discussie te stellen. Deze gemeentesecretaris is met andere woorden, van een reizende benadering overgegaan tot een benadering waarin ook sterke kenmerken van trekken vertegenwoordigd waren (-). Ze heeft er dus verstandig aan gedaan om een combinatie van reizen en trekken te kiezen: pendelen.” Een vergelijkbaar proces was te zien bij het nieuwe P&O-shared service center van het Rijk. Het ICT-ontwerp moest worden bijgesteld: “met techniek alleen uniformeer je geen processen, daarvoor is menselijke interactie nodig”.22 Het omgekeerde gebeurde bij de Belastingdienst23, die een decennium terug begon met ‘verplatting’ van de organisatie in de vorm van zelfsturende teams. Het veranderingsproces was een organisa-

15 Steijn & Van der Parre, 2009: 40

20 De Witte, Kuipers & Janssen, 2009: 162-175

16 2009a: 362

21 De Witte, Kuipers & Janssen, 2009: 174

17 Maesschalck, 2005: 275

22 www.gidsonline.nl, 2009: 38

18 Steijn, 2005: 141

23 Kuipers & Vermeeren, 2009: 73-74

19 2009a: 364

47

tieontwikkelingsproject, gericht op zelfsturing. Geleidelijk bleek dat deze zelfsturing bijsturing behoefde, de zelfsturende teams werden ‘eigen wereldjes’ en de integrale coördinatie liet te wensen over: de beoogde ‘bottom-up’ werd een ‘bottom-under’. Met het badwater (klassieke bureaucratie) werd ook het kind (sturing) weggegooid: de regelcapaciteit van teams ging als het ware ten koste van de stuurcapaciteit van deze specifieke uitvoeringsorganisatie. Toenmalig staatssecretaris De Jager maakte bij zijn aantreden in 2007 bekend weer te willen zoeken naar een nieuw samenspel tussen teamwerk en hiërarchie. Er werd hier dus gependeld van trekken naar reizen. Goed ambtelijk leiderschap betekent derhalve in deze context, wat dynamisch organiseren betreft: voortdurend combineren en doseren op zoek naar een nieuw evenwicht in: - standaardisatie en variëteit; - continuïteit en vernieuwing; - reizen en trekken.

3.

Lerende bureaucratie

48

De Japanse bedrijfskundigen Ikujiro Nonaka en Hirotaka Takeuchi24 stellen dat twee soorten kennis cruciaal zijn bij organisatieverandering. Expliciete kennis die is vastgelegd in regels, handboeken, bedrijfsliteratuur en -procedures. Daarnaast is persoonsgebonden (‘tacit’) kennis te onderscheiden, in de vorm van praktijkervaringen, metaforen en waardesystemen. Eerder werd dit ook wel Fachwissen respectievelijk Dienstwissen25 genoemd. Er is meer erkenning en waardering gekomen voor de impliciete kennis, ofwel het Dienstwissen26: “daar horen verhalen bij, beelden van dramatische voorvallen en herinneringen aan de manier waarop dilemma’s vroeger werden opgelost”. Daarnaast is gebleken dat het laten interacteren van beide kennissoorten een belangrijke voorwaarde is voor innovatie. In de eerder beschreven cases van de gemeentesecretaris en P-Direkt moest (meer) Dienstwissen worden ingeschakeld. Bij de Belastingdienst was sprake van een ‘cultuuromslag’ en moest het Dienstwissen daarna in zekere zin weer worden hervonden en gerevitaliseerd: er werd wel veel gelopen, maar men wist niet goed meer wie of waar de hazen waren.

Tevens is het belangrijk om de materiedeskundigheid van werknemers, dus zowel hun expliciete als persoonsgebonden kennis, in een wisselwerking te brengen met de specialistische kennis van experts. In het bedrijfsleven komt dit neer op korte lijnen tussen bij voorbeeld marketing en productie, bij een justitiële inrichting op werkcontacten tussen behandelstaf en afdelingspersoneel. Er vormen zich aldus diverse bouwstenen voor personeels- en organisatieontwikkeling. Het gaat dan om het vermogen van een organisatie tot het creëren, overdragen en implementeren van kennis, waarbij een organisatie wordt opgevat als een leeromgeving.27 Kennisexploratie en -creatie vormen daarin de variëteit in de vorm van samenwerkingsverbanden van min of meer tijdelijke aard. Kennisorganisatie, -overdracht en -toepassing zijn hiervan een tegenhanger, middels min of meer vaste of standaard organisatieverbanden. De Rotterdamse hoogleraar strategisch management Volberda en collega’s28 typeerden deze combinatie als “de exploratie van nieuwe kansen in balans met exploitatie van bestaande routines”. In termen van Nonaka en Tacheuchi komt dit neer op lerende bureaucratie. Ook bij innovatie ontstaat veelal een bepaalde synthese tussen routines en vernieuwingen, Jacobs en Snijders29 duiden deze aan als “de innovatietredmolen”. 49

We kunnen leerprocessen onderscheiden als ‘adaptief’ of ‘reflexief’30. Het doel van adaptieve leerprocessen is dat actoren gezamenlijk doelen nastreven en daarbij leren welke middelen daarvoor het beste geëigend zijn. Zo kunnen nieuwe werk- of adviesprocessen, zoals ‘slimmer werken’31, gerealiseerd worden binnen zich wijzigende externe omstandigheden (lees: contingentie). Als het doel en de toe te passen middelen echter niet bekend zijn maar open, worden reflexieve leerprocessen belangrijker. In dat geval worden zowel doelen als middelen inzet van kennisuitwisseling. Zo is er het project ‘Overheid voor de Toekomst’ als onderdeel van het programma ‘Vernieuwing van de Rijksdienst’, dat als beleidsagenda een tiental “uitdagingen” formuleert32, zoals:

24 1997: 10-11

29 2008: 79-80

25 Weber, ed. 1956: 1085

30 Van der Meer, Visser, Wilthagen &

26 Van den Brink, Jansen & Kole, 2009: 391

Van der Heijden, 2003: 117-123

27 Shipton, Fay, West, Patterson & Birdi, 2005: 26

31 BZK, 2010: 14

28 2005: 6

32 Sikkel, 2010a: 20

“ - - - - - - -

nagaan hoe goed we zijn als Nederlandse Rijksoverheid; van welke landen denkt de Rijksoverheid te kunnen leren?; moeten ambtenaren permanent worden opgeleid?; dient er sprake te zijn van sociale innovatie?; kennis beschikbaar krijgen en behouden voor beleid; versterking van de internationale oriëntatie; welk personeelsbeleid is daarbij passend?”

Over deze uitdagingen hebben medewerk(st)ers doorgaans veel praktische kennis en uitgesproken opvattingen, die voor de overheidsorganisatie in kwestie van groot strategisch belang kunnen zijn voor de beleidsvorming. De ambtenaar derhalve in de functie van kenniswerker met een kennisagenda.33

50

4.

Niessen omschrijft de overheid als een kennisintensieve organisatie, waarin ruimte moet zijn voor “zoeklichtdenken”.34 Anders geformuleerd: ruimte voor een veelvoud van toekomstgerichte adaptieve en reflexieve leerprocessen. Met een zekere nadruk op de laatste categorie, zoals bovenstaande ‘uitdagingen’ mogen illustreren. Management is er al met al vooral kennismanagement geworden, waarbij kennisuitwisseling in het kader van een ‘dienende’ overheid voorop staat en niet de afrekencultuur van een ‘ondernemende’ overheid.

Squidmedezeggenschap Opvallend is dat in de literatuur over de lerende organisatie weinig aandacht wordt geschonken aan de betekenis van medezeggenschap. Het tegenovergestelde gaat ook op: in het debat over werknemersparticipatie wordt nauwelijks aandacht besteed aan het leren van en door overlegorganen.35 De overheid vormt hierop geen uitzondering, waar medezeggenschap enerzijds wordt ervaren als “drukte”36 en anderzijds, meer positief getoonzet, als “tegenmacht”37. Bij het begrip werknemersparticipatie moet een onderscheid worden gemaakt tussen indirecte en directe participatie.38 Vertaald naar de overheid , waar sinds 1995 de Wet op de ondernemingsraden van kracht is, betreft indirecte participatie een on-

dernemingsraad (OR) van een dienst of een departement met daaronder een of meer onderdeelcommissies. De medezeggenschap bij het Rijk kent twee uitersten39: van één OR bij Buitenlandse Zaken, een departement dat vele vestigingen in de wereld telt, tot 130 OR’en bij Justitie, met de rest daartussenin. Verder is er het tijdelijke interdepartementale Medezeggenschapsplatform P-Direct voor ICT/P&O en het Platform Rijk Ondernemingsraden voor informeel overleg. Een rijksbrede centrale ondernemingsraad (COR) bestaat (nog) niet, alhoewel er al wel plannen bestaan voor een dergelijk koepeloverlegorgaan met een “procesregierol bij departementsoverschrijdende projecten”40. Wel wordt gedacht aan, als voorlopig alternatief in deze, de instelling van een of meer tijdelijke ondernemingsraden: de TOR. Een voorbeeld van een regierol in intradepartementaal verband is er bij Verkeer en Waterstaat, de departementale OR (DOR) en de OR Bestuurskern (OR BSK). Deze laatste ontstond uit een fusie van de drie directoraten-generaal. De OR BSK ‘voedt’ dan, samen met de andere OR’en van ‘de grote vijf’, de landelijke diensten Rijkswaterstaat, KNMI, Shared Service Organisatie en Inspectie, de DOR41. Bij directe participatie, met als voorlopers de ideeënbus en het werkoverleg, moet worden gedacht aan een mozaïek van medewerk(st) ersparticipatie42. Deze arrangementen hebben de hoedanigheid van tijdelijke of meer permanente kennisuitwisseling zoals: zoekconferenties, verbeterkringen, brainstormsessies, scenariobijeenkomsten, ronde tafels, klankbord- en focusgroepen, zelfsturende teams, projectoverleg, gebruikersgroepen, Web-2.0, online communities en crowdsourcing.43 Met ambtenaren als deelnemers zijn aldus diverse vormen van kennisuitwisseling ontstaan; soms ‘op de hei’, soms in de kantine of een virtuele vergaderruimte. En niet zelden vindt deze directe participatie plaats in aanwezigheid van andere betrokkenen of belanghebbenden, zoals management en/of vertegenwoordigers van vakbonden, doelgroepen, werkgevers of brancheorganisaties. Daar

33 vgl. Van den Bandt-Stel, 2007: 31

39 CAOP, 2009: 2

34 Niessen, 2009a: 364

40 De Jong: 2008: 19

35 Van der Meer & Buitelaar, 2009

41 Den Broeder e.a., 2010: 19-20

36 De Jong, 2008: 18

42 Drucker, 2003/ Goodijk, 2008

37 Niessen, 2009b: 61

43 Lambregts, 2009: 250

38 Van het Kaar & Smit, 2007: 41

51

kan nog aan worden toegevoegd de ‘collegiale consultatie’ vooraf en toetsing achteraf bij het opstellen van een managementdocument of beleidsnota.44

52

Ten minste drie rijksbrede thema’s zullen in de diverse overlegorganen centraal komen te staan45: - duurzaam loopbaanbeleid gericht op interne en externe mobiliteit met veranderlijke en veelvormige loopbaanpatronen: “protean careers”46, interdepartementaal switchen resp. carrièreontwikkeling in de vorm van “triple ladders”, zoals bij Rijkswaterstaat47: als manager, maar eveneens als expert of projectleider; - het ontwikkelen van één functiegebouw voor het Rijk van thans “30.000 functieomschrijvingen naar een beperkt aantal functieprofielen”, rekening houdend met zowel de noodzakelijke rekrutering van jonge ambtenaren en de vergrijzing: 35 procent van het rijkspersoneel is 50 jaar of ouder, als met afslankoperaties48; - de organisatieverandering naar één rijksdienst met als vraagstelling: kan de ambtenaar zich ontwikkelen van ‘werkend bij’ tot ‘werkend aan de publieke dienstverlening’? met, à la Zweden, kleine kerndepartementen en grote uitvoeringsorganisaties49, programmaministers en projectdirecties en daardoor met een integraal kennismanagement gericht op een kleinere externe inhuur van de expertise; die thans ongeveer 20 procent uitmaakt van de rijksloonsom: 1.2 miljard, exclusief uitbesteding van de catering, beveiliging en schoonmaak50. Elke bestuurseenheid, dienst of instelling heeft een eigen opbouw en werkwijze van de medezeggenschap, de interne dialoog51 met een bijbehorende kennisarchitectuur. Besprekingen in het kader van de directe participatie in brede zin hebben een ander karakter dan de indirecte participatie. Bij de overlegvergadering tussen OR en bestuurder/manager geldt dat met name, waar het accent meer ligt op ‘countervailing power’. Kenmerkend voor eerstgenoemde is dat verschil van mening over een thema in één groep, platform of meeting geen beletsel hoeft te zijn voor consensus in een ander gremium. Bij een wisselende mix van formaliteit en informaliteit is niemand per definitie de ‘kennisbaas’, want probleemgebondenheid overheerst bij de moderne ambtenaar-kennisnetwerker. Een actuele ontwikkeling is dat combinatievormen worden

gezocht tussen indirecte en directe participatie. Nieuwe voorbeelden52 zijn klankbordgroepen (Verkeer & Waterstaat), regiogroepen (Politie Haaglanden), netwerk van contactpersonen (TNT Post) of een medezeggenschapswerkgroep (Alliander), veelal bestaande uit OR- en niet-OR-leden. Deze vormen als het ware “een flexibele schil om de OR”53. Er wordt aldus naar gestreefd de medezeggenschap in de overheidsorganisatie meer procesgericht èn strategischer te maken, met meer aandacht voor het voortraject (vooroverleg) en het natraject (terugkoppeling). Er ontstaat derhalve een toekomstgeoriënteerde mix van twee scenariovarianten van participatie, toegepast op de overheid: van medezeggenschap in organisatieontwikkeling èn netwerkmedezeggenschap54. De werknemersparticipatie wordt ook meer hybride. En wel als “Squidmedezeggenschap”55, een metafoor voor innovatieve participatie als een “oude en succesvolle inktvis met veel armen, zuignappen, voedingstentakels en goed ontwikkelde ogen, (-) zich aanpassend aan de omstandigheden”: lerende medezeggenschap.

5.

Vijf buffers Belangrijk is echter dat werknemersparticipatie ook ‘gedragen’ wordt door het betrokken management. De Amerikaanse politicus en activist James Burnham (1941) introduceerde het begrip ‘managerial revolution’. Daarmee duidde hij op de vitale rol van het lager en middenmanagement bij veranderingen. Deze beide managementlagen fungeren als een belangrijke buffer, lees: (kennis)verbinding tussen het topmanagement en de werkvloer. Dat was in ons land, zeker à la Burnham, van toepassing in de periode van de naoorlogse wederopbouw, zij het soms in de rol van ‘wrijfhoutje’. De manager als groeps-, afdelings- of diensthoofd kreeg veel aandacht in de (bedrijfs)literatuur en destijds ontstonden diverse

44 Karssing, 2005: 252-253 45 vgl. BZK, 2010: 11-14, 17-23

51 Van den Brink, Jansen & Kole, 2009: 398-399, Den Broeder e.a., 2010: 11

46 Groeneveld e.a., 2009: 108

52 vgl. Den Broeder e.a., 2010

47 Bekker & Sprengers, 2009: 11

53 CAOP, 2009: 3

48 Groeneveld & Steijn, 2009: 97-98

54 Sprengers & Van der Voet, 2009: 14-16

49 Sikkel, 2010a: 21

55 Sikkel, 2010b: 17

50 Bekker, 2009b: 42

53

54

vormen van ‘bazentraining’, gericht op leiding geven in verandering. Opvallend is nu dat deze belangstelling voor het lagere management de laatste 25 jaar is ingeruild tegen die voor het zogeheten strategisch management. Ook die laatste vormt een buffer, soms ‘bunker’, tussen overheidsorganisatie, politiek en maatschappij. Anderzijds is er sedert de eeuwwisseling weer een hernieuwde belangstelling voor lager en middenkader van de overheid in de rol van coach, facilitator of coördinator. Ook op deze managementniveaus boet de traditionele homo hierarchicus aan betekenis in, kennisaccumulatie overheerst. De ambtenaar fungeert op zijn of haar beurt eveneens als buffer, soms ‘boksbal’, tussen (lager) management en afnemer of publiek. De medezeggenschap vormt hier de vierde buffer, soms ‘eiland’, tussen management en achterban56: “de OR kijkt eigenlijk via de medewerkers naar de organisatie en de werkgever kijkt veelal via de organisatie naar de medewerkers”. Directe participatie of werkoverleg in ruime zin is hierbij een trefpunt tussen medewerk(st)ers en lager en/of middenkader. De OR of onderdeelcommissie heeft weer te maken met de bestuurder als representant van de dienst- of departementsleiding. HRM-functionarissen ten slotte, zouden daarbij als een speciale intermediaire buffer, of als ‘draaischijf’ tussen de verschillende participatieniveaus en -vormen bij de overheid kunnen fungeren57. En wel in de dubbele betekenis van P&O: personeel en organisatie èn participatie en ontwikkeling58. HRM steunt dan de diverse kennisnetwerken tussen medewerk(st)ers, management en uiteenlopende interne en externe deskundigen of belanghebbenden. Deze vijf buffers staan met elkaar in een onderling verband als “connectors”59 en hebben elkaar nodig bij het reizen, trekken en pendelen van de overheid op weg naar de toekomst. Leren vernieuwen dus60, onder het motto: minder verkokering en anders werken bij de Rijksdienst en, deze tekst samenvattend, rekening houdend met de kritische succesfactoren: - handelingsruimte voor de ambtenaar-professional; - interacterende kennisinfrastructuur; - lerende overlegcultuur; - proactief intermediërend HRM; - faciliterend (pendel)management. Vluchten hoeft niet meer…

Prof. dr. W.L. Buitelaar, als hoogleraar/fellow bedrijfsorganisatie en arbeidsverhoudingen verbonden aan de Amsterdam Business School/Universiteit van Amsterdam, is lid van het Curatorium Stichting Ien Dales Leerstoel.

55

56 vgl. Den Broeder e.a., 2010: 10

59 Bekker, 2009a: 28

57 Den Broeder e.a., 2010: 13

60 vgl. Steijn & Van de Parre, 2009: 43

58 Emans, 2009

6.

Literatuur Bandt-Stel, J.A. van den (2007), ‘Van “kennis, kennis” naar een kennisinvesteringsagenda 2006-2016’, in: L. Spaans (red.), Het publieke domein vernieuwt. Een bespiegeling op de kwaliteit bij overheid en onderwijs en het belang van kenniseconomie. Den Haag: CAOP, pp. 30-34. Bekker, R. (2009a), Liaisons dangereuses. Enige beschouwingen over de arbeidsverhoudingen bij de overheid, met name tussen politici en ambtenaren. Leiden: CAOP (oratie Albeda leerstoel). Bekker, R. en L. Sprengers (2009), ‘De Albeda-gesprekken in 2008 en 2009’, in: R. Bekker en L. Sprengers e.a., Nieuwe overheid, nieuwe arbeidsverhoudingen. Agenda voor veranderende arbeidsverhoudingen bij de overheid. Den Haag: CAOP, pp. 6-13. Bekker, R. (2009b), ‘De arbeidsmarkt en de publieke sector’, in: R. Bekker en L. Sprengers e.a., pp. 26-43.

56

Brink, G. van den, T. Jansen en D. Pessers (red.) (2005), Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt. Amsterdam: Boom. Brink, G. van den, T. Jansen en J. Kole (2009), ‘Beroepstrots als programma. Pleidooi voor een neorepublikeinse bestuursfilosofie’, in: T. Jansen, G. van den Brink en J. Kole (red.), pp. 373-409. Broeder, S. den e.a. (2010), Wie waagt, die wint. Vernieuwende voorbeelden van medezeggenschap bij het Rijk. Den Haag: A & O fonds Rijk. Burnham, J. (1941), The Managerial Revolution. What is happening in the world. New York: Day Company. CAOP (2009), Is de medezeggenschap klaar voor de toekomst- (hoe) kan medezeggenschap blijven (ver) binden? Den Haag: congres 13 oktober (webverslag).

Drucker, M. (2003), Organisatievernieuwing en medezeggenschap, De effecten van decentralisatie op de verhouding tussen ondernemingsraad en directe participatie. Twente: Twente University Press (dissertatie). Emans, B. (2009), ‘Gouden tijden, Zware Tijden: een karakterisering van de positie van HRM in hedendaagse organisaties’, in: Tijdschrift voor HRM, herfst, pp. 80-99. Goodijk, R. (2008), Herwaardering van Rijnlandse principes. Over governance, overleg en engagement. Assen: Van Gorcum. Groeneveld, S. en B. Steijn (2009), ‘Arbeidsmarkt, werving en selectie’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), pp. 77-101. Groeneveld, S., B. Steijn, J. van der Voet en M. Vogelaar (2009), ‘Loopbanen en employability’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), pp. 103-127. Jacobs, D. en H. Snijders (2008), Hoe managers herhaalde innovatie kunnen stimuleren. Assen: Van Gorcum. 57

Jansen, T., G. van den Brink en J. Kole (red.) (2009), Beroepstrots. Een ongekende kracht. Amsterdam: Boom. Jong, M. de (2009), ‘Medezeggenschapsdrukte bij rijksoverheid: waarheid of beleving?’, in: OR Informatie, september, pp. 18-19. Kaar, R.H. van het en E. Smit (red.), W. Buitelaar, R. Colard, M. van der Meer, J. Popma en F. Tros (2007), Vier scenario’s voor de toekomst van de medezeggenschap. Delft: Eburon. Karssing, E. (2005), ‘Goed ambtenaarschap als seculiere roeping’, in: G. van den Brink, T. Jansen en D. Pessers (red.), pp. 249-258. Kuipers, B. en B. Vermeeren (2009), ‘Inrichting van publieke organisaties’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), pp. 55-75. Lambregts, E. (2009), ‘De medezeggenschap is dood. Leve de medezeggenschap’, in: T. Jansen, G. van den Brink en J. Kole (red.), pp. 240-251.

Maesschalck, J. (2005), ‘Ondergraaft New Public Management de integriteit van de ambtenaar ?’, in: G. van den Brink, T. Jansen en D. Pessers (red.), pp. 271-280. Meer, M. van der, J. Visser, T. Wilthagen en P.F. van der Heijden (2003), Weg van het overleg ? Twintig jaar na Wassenaar: naar nieuwe verhoudingen in het Nederlandse model. Amsterdam: Amsterdam University Press. Meer, M. van der en W.L. Buitelaar (2009), Balancing roles. Bridging the divide between HRM, employee participation and learning in the Dutch knowledge economy. Amsterdam: Aias (working paper nr. 69). Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2010), Sociaal Jaarverslag Rijk 2009. Den Haag: BZK. Niessen, C.R. (2001), ‘Vluchten kan niet meer…’. Amsterdam: Amsterdam University Press (oratie Ien Dales Leerstoel). Niessen, C.R. (2003), Ambtenaar in de overheidsorganisatie. Deventer: Kluwer. 58

Niessen, C. R. (2008), ‘De relativiteitstheorie van Niessen’, in: Ron Niessen en Edgar Karssing (red.), Geroepen om het algemeen belang te dienen. Ambtenaren, integriteit en beroepstrots. Den Haag: CAOP, pp. 32-35. Niessen, C.R. (2009a), ‘Hoe de regering trotse ambtenaren krijgt’, in: T. Jansen, G. van den Brink en J. Kole (red.), pp. 360-364. Niessen, C.R. (2009b), ‘Integriteit en de rol van de bestuurder’, in: A. Hoekstra e.a., OR en integriteit in de (semi-)publieke sector. Den Haag: CAOP, pp. 58-63. Nonaka I. en H. Takeuchi (1997), De kenniscreërende onderneming. Hoe Japanse bedrijven innovatieprocessen in gang zetten. Schiedam: Scriptum (vert.). Shipton, H., D. Fay, M. West, M. Patterson en K. Birdi (2005), ‘ Het managen van mensen ter bevordering van innovatie’, in: Tijdschrift voor HRM, Jrg. 8/ nr. 4, pp. 25-45.

Sikkel, M. (2010a), ‘Medezeggenschap en overheid in de toekomst. Eén rijksdienst, kunnen we daarmee werken ?’, in: OR Informatie, mei, pp. 20-21. Sikkel, M. (2010b), Sociale innovatie en (Squid) medezeggenschap. Den Haag: CAOP (sheetsbundel). Sprengers, L.C.J. en G.W. van der Voet (2009), De toekomst van de medezeggenschap. Aanbevelingen aan de wetgever. Deventer: Kluwer. Steijn B. (2005), ‘Er leeft onvrede over management in de publieke sector’, in: G. van den Brink, T. Jansen en D. Pessers (red.), pp. 132142. Steijn, B., B. Kuipers en M. de Witte (2009), ‘Human Resource Management in een publieke context’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), Strategisch HRM in de publieke sector. Assen: Van Gorcum, pp. 3-27. Steijn B. en P. van der Parre (2009), ‘Veranderingen in de publieke sector in verleden en heden’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), pp. 29-52. Volberda, H., S. Vaas, J. Visser, F. Leijnse, J.P. van den Toren en S. Akkerman (2005), Maatschappelijk topinstituut sociale innovatie. Rotterdam: EUR. Weber, M. (ed. 1956), Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie. Keulen/Berlijn: Kiepenheuer & Witsch. Witte, M. de, B. Kuipers en T. Janssen (2009), ‘Verandervermogen van publieke organisaties’, in: B. Steijn en S. Groeneveld (red.), pp. 149-177. www.gidsonline.nl (2009), ‘P-Direkt brengt P & O’ers ministeries in beweging’, in: Gids voor Personeelsmanagement, juni, pp. 36-39.

59

60

Roel Bekker

Public servant

In 1968 trad Ron Niessen in dienst van de rijksoverheid. Het was het jaar van de grote studentenonlusten in Parijs. Ook in Nederland was het aan de universiteiten onrustig, minister Veringa van Onderwijs was met zijn plannen voor een universitaire bestuurshervorming een welkom object van kritiek. Maar verder was het vrij rustig. De wederopbouw was goeddeels voltooid, zij het dat de op de Wederopbouwwet gebaseerde woningcontingentering nog volop functioneerde. Een systeem waar de rijksambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, de hoofdingenieurs-directeur (of liever gezegd de HID’s) in de provincie, hun machtspositie aan ontleenden. Naar volstrekt eigen inzicht bepaalden zij welke woningbouwplannen wel en geen doorgang mochten vinden. Echte mannetjesputters, onaantastbaar in hun provinciale domein. 61

Er waren meer machtige ambtenaren. Om machtig te zijn, moest je wel hoofdambtenaar zijn, een begrip dat in de Succesagenda altijd scherp werd onderscheiden van gewone ambtenaar. Gewone ambtenaren waren commiezen, en de hoogste was hoofdcommies. Maar de hoofdambtenaren begonnen als referendaris en eindigden als secretaris-generaal (SG). ‘Referendaris ten departemente’ trof je als epitheton ornans aan achter vele namen in de Haagse telefoongids, ‘commies’ niet. Voor de jonge academische instroom was een hulprang uitgevonden, referendaris 2e klasse, een rang die Ron ongetwijfeld kreeg. Waarmee hij dus hoofdambtenaar was en potentieel machtig. Je kreeg een kamer met één travee. De travee was de maat voor de macht, met drie traveeën was je een hele baas, en vier traveeën was het summum. Niet alleen de HID’s waren mannetjesputters, elk departement had wel een of meer van die legendarische figuren. Mannen. Het aantal vrouwen in hoge functies was op de vingers van een hand te tellen: juffrouw Prick van de Rijks Psychologische Dienst en juffrouw De Graaff, de opvolgster van de fameuze juffrouw Tellegen als direc-

teur van het Kabinet van de Koningin. ‘Juffrouw’ was de gebruikelijke aanspreektitel, vrouwen moesten ongetrouwd zijn om een kans te maken in de top terecht te komen. Die vrouwen voldeden overigens in alle opzichten aan de definitie van mannetjesputter. Maar topambtenaren waren verder overwegend mannen en vaak juristen. Van Lennep als thesaurier-generaal, Fock als SG op AZ, Mulder (met de bijnaam ‘de ijzeren kanselier’) als SG op Justitie, Van der Flier en Günther, SG’s op respectievelijk VRO en Binnenlandse zaken. En ingenieurs, eerst alleen uit Delft en werkzaam bij Verkeer en Waterstaat en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, mensen als Buskens en Tops. En ook ingenieurs uit Wageningen, zoals Quené, de invloedrijke directeur (later DG) van de Rijks Planologische Dienst en bedenker van het beleid van gebundelde deconcentratie. Herweijer van Landbouw, die niet alleen de ruilverkavelingen runde maar vooral een geweldige luistervink was in het Haagse en van alles op de hoogte was, zeker als het om personen ging. Dat soort mensen. Belangrijk kenmerk was dat ze lang op hun functie zaten, een uitgebreid netwerk hadden en vooral een sterke persoonlijkheid. Ministers deden er verstandig aan maar goed naar hen te luisteren en niet al te veel een eigen koers te willen varen. 62

De politiekambtelijke verhoudingen waren niet erg gespannen. Er was enige afstand, maar men ging constructief en met respect met elkaar om. De minister werd, zeker in het openbaar, consequent aangesproken met excellentie. Overlegvormen als een ministerstaf bestonden niet, de minister overlegde met de SG, de DG en een enkele directeur, en luisterde vooral. Goed bewapend wist hij in de Tweede Kamer het hoofd meestal zonder problemen boven water te houden. Waar het er over het algemeen rustig en redelijk aan toeging. De heftige discussies tussen Kamerlid Van den Doel en minister Schut, over woningbouw eind jaren ‘60, waren van een toon die uitzonderlijk was. Politici en ambtenaren deelden tot op zekere hoogte de macht en deden ook beiden een deel van het bestuur. Politieke ambtenaren bestonden niet, zij het dat politieke kleur soms wel een rol speelde bij een benoeming, bijvoorbeeld de benoeming van de Haagse wethouder Schouten als DG Volkshuisvesting. Maar, geheel in de geest van dit interbellum tussen de wederopbouw en de welvaartsstaat van de jaren ’70, waren redelijkheid en rust de dominante begrippen, met op de achtergrond enig rumoer van onder andere D66. Veel werk voor juristen, dat wel, veel discus-

sies over de Grondwet. De staatscommissie Cals-Donner had een groot rapport over grondwetswijzigingen uitgebracht, over zaken als de gekozen formateur, een districtenstelsel, referenda en volksinitiatieven. Ron kwam wat dat betreft in een mooie periode bij de Afdeling Grondwetszaken. De grote stroomversnelling in het overheidswerk kwam in de jaren ‘70, met het kabinet-Den Uyl. Voorafgegaan door het maar anderhalf jaar in functie zijnde kabinet-Biesheuvel, waar onder andere voor de eerste keer een ontevredenheidspartij aan deelnam: DS‘70. Tot op zekere hoogte een afscheiding van de PvdA, mensen die ongerust waren over de linkse koers van die partij. Aangevoerd door topambtenaar Drees, thesaurier-generaal bij Financiën waar toen de rijksbegroting nog onder de thesaurie viel. Een voorbeeld van een serie topambtenaren die in de politiek verzeild raakten: De Jong, eerder al Luns, Den Toom, Peijnenburg (partijloos, dat wel), Brinkman, In’t Veld (zij het maar kort), Van Aartsen, Bot, De Graaf, Zalm. Een nogal grote serie. Er is trouwens ook een serie politici die ambtenaar werden, zoals Grosheide en veel later De Leeuw alsmede – vanuit het lokale niveau – de al genoemde Schouten, Viersen, Riezenkamp, Den Dunnen, Smit en later Van der Vlist. 63

Het wederopgebouwde land werd in hoog tempo omgezet in een welvaartsstaat. De term ‘gulzige overheid’ wordt wel eens gebruikt om de huidige overheid te typeren, maar dat is dan toch vooral door diegenen die de jaren ‘70 niet hebben meegemaakt. De maakbare samenleving, met visionaire en hyperactieve ministers. En veel ministers die vechtend over straat rolden. Ook ministers die geen enkel probleem hadden met een imago waarop het woord excellentie niet meer van toepassing was. Beroemd is het interview van Bibeb met minister Vredeling in Vrij Nederland, een interview dat wel inzicht gaf in de diepe roerselen van een minister maar het gezag van ministers niet ten goede kwam. Politiek werd entertainment en interessant voor de media. De aanspreektitel ‘excellentie’ was ook in korte tijd geheel in onbruik geraakt. Waren de ministers al visionair, vele ambtenaren waren dat niet minder. Er ontstond na de wederopbouwers een nieuw soort mannetjesputters, ambtenaren die met grote inzet en bevlogenheid hun deel van het werk aan de welvaartsstaat deden en zich bezighielden met grote nieuwe beleidssystemen. Meijer bij Ontwikke-

lingssamenwerking, Hendriks, Laansma bij CRM, Van Londen bij Volksgezondheid, Molkenboer bij EZ, Van den Berg bij SZW, om er een paar te noemen. Dat ging in de politiekambtelijke verhoudingen goed, zolang het de politiek uitkwam. Maar de politiek werd veel minder ontvankelijk voor rationele overwegingen waarom zaken maar beter niet, althans niet in het gewenste tempo, konden worden veranderd. Het geduld met de volhoudende, alles beredenerende ambtenaar was niet groot, zoals toenmalig DG Volkshuisvesting Floor merkte. Hij had als DG weliswaar een nieuw, ingewikkeld kostprijssysteem voor woningbouw bedacht dat de om budget verlegen zittende minister Gruijters, met zijn staatssecretarissen Schaefer en Van Dam, hadden omarmd. Maar de wijze waarop de minister met het beleid omging, leidde tot groeiende spanningen die Floor uiteindelijk de kop kostten. Floor was een precieze rekenaar die in lange betogen zijn mening en detail uiteenzette. Maar geen bouwer. En minister Gruijters was van de soms wel heel grote lijnen en wilde juist bouwen. Dat wrikte. Het was geen kwestie van partijpolitieke spanning, Floor was lid van de PvdA, maar het zat in de stijl van werken en vooral communiceren.

64

Nieuwe terreinen kwamen op, met vooral ook ambtenaren als trekker. Beleidsonderwerpen als samenlevingsopbouw en volksontwikkeling, het milieubeleid met Reij en zijn jonge, dynamische paladijnen Enthoven, Evers, Staatsen en Van Noort, het groeikernenbeleid met Viersen. Verandering was het grote trefwoord, en dat ging gepaard met wijzigingen in grote wettelijke systemen. Het moet genieten geweest zijn voor een jonge jurist als Ron. De ontwikkeling van grote welvaartssystemen, zoals in de sociale zekerheid maar ook bijvoorbeeld de individuele huursubsidie, gaf ook een impuls aan een nieuwe vaardigheid: management. Het besef brak door dat die systemen en de veranderingen daarin met managementvaardigheden bestuurd moesten worden. Er was bovendien veel kritiek op het financiële beheer waardoor de zeer ingrijpende en kostbare Actie Comptabel Bestel werd gestart. Dat gaf extra voeding aan de positie van managers bij de overheid. Op SGniveau leidde dat accent op managementkwaliteiten in de jaren ‘70 tot de opkomst van mensen als Van Wolferen en, later in de jaren ’80, Lemstra en ook De Man en Van Dinter. Ambtenaren die niet zozeer hun positie ontleenden aan hun beleidsinhoudelijke kennis (hoewel Van Dinter als vroeger Hoofd Juridische Zaken heel goed

wist waar in de landbouw de hazen liepen) maar vooral aan hun managementkwaliteiten. Het SG-beraad was in die tijd een zeer heterogeen gezelschap, met deels nog de langjarig op hun post zittende inhoudelijke deskundigen en anderzijds de managers waarvan men kon vermoeden dat ze na afronding van hun ‘klus’ naar een ander departement zouden gaan. Zoals Van Wolferen, De Man, Lemstra en Van Dinter ook deden. De langdurige functievervulling op SG- en DG-niveau zakte een trede in de hiërarchie van ambtelijk aanzien. Op directeursniveau, iets in de schaduw van de politieke en publicitaire aandacht, bestond wel nog steeds het type langjarig op zijn plek zittende ambtenaar. Daar werd echter wel aan gemorreld. In het begin van de jaren ‘90 werd de Algemene Bestuursdienst (ABD) opgericht die als een belangrijk doel had de mobiliteit van ambtenaren te bevorderen. Die mobiliteit sprak veel ambtenaren aan, maar paste ook in het politieke streven om de aan een langdurige functievervulling ontleende machtspositie van ambtenaren enigszins in te perken. Maar dat was nog wel heel vrijblijvend, directeuren konden rustig op hun plaats blijven zitten en deden dat vaak. Ook Ron was een goed voorbeeld. 65

De ontwikkeling van de allround manager ging gestaag door, zeker op SG- en DG-niveau. Voor die categorie gold vanaf het begin van deze eeuw ook de limiet van vijf à zeven jaar (met verlengingsmogelijkheid, dat wel, daar werd ook later veel gebruik van gemaakt) voor hun aanstelling. Het aantal mannetjesputters nam af, de politiek had het ook niet zo op ambtenaren die zelfstandig in de publiciteit een gezicht kregen. Beroemd is de affaire-Docters van Leeuwen die in zijn conflict met minister van Justitie Sorgdrager uiteindelijk op moest stappen. In de kern ging het daarbij enerzijds om de vraag wie gezien werd als de baas en anderzijds of ambtenaren een zelfstandige plek in de openbare discussie konden hebben en een rol mochten spelen die de politiek aan zichzelf wilde voorbehouden. Docters van Leeuwen had zich in de ogen van de minister Sorgdrager en van andere leden van het kabinet begeven in het politieke domein, wat leidde tot steun aan de minister in haar strijd. Sterker nog: misschien werd er wel druk op haar uitgeoefend om de strijd aan te gaan en escaleerde mede hierdoor (en door de media-aandacht) de zaak. Het beroemde oplezen van een verklaring vanaf een klein briefje door Docters van Leeuwen (“Het gezag

van de minister staat niet ter discussie”) werd geïnterpreteerd als insubordinatie en niet toegeschreven (zoals meer voor de hand lag) aan een combinatie van zorgvuldige (en dus opgeschreven) woordkeuze en zijn slechtziendheid. Docters van Leeuwen was overigens niet het enige slachtoffer van Sorgdrager, nagenoeg de hele ambtelijke top van Justitie was daarvoor al aan de kant gezet (alleen Demmink bleef zitten), zij het dat daarbij niet dezelfde overwegingen golden als bij Docters van Leeuwen. Veeleer was in dat geval sprake van een minister die het politiek heel lastig kreeg omdat er veel kritiek was op haar beleid en die het gevoel had dat ze met de zittende ambtelijke staf niet in het gewenste tempo de gewenste veranderingen kon doorvoeren. Andere ministers waren, zo bleek uit recente opmerkingen van toenmalig minister van Defensie De Grave, zelfs jaloers op de wijze waarop Sorgdrager haar ambtenaren aan de dijk had gezet. Hij had het gevoel dat hij ook meer generaals had moeten ontslaan dan de ene generaal die hij zijn congé had gegeven. De politiekambtelijke verhoudingen stonden behoorlijk onder druk en hard ingrijpen in de ambtelijke dienst werd gezien als teken van kracht. 66

Het profiel van de ambtelijke dienst en van de ambtenaren veranderde. De inhoudelijke deskundigen werden minder gezien, de managers meer en dan vooral de handige managers die niet alleen systemen en veranderingen konden managen, maar die ook slim wisten om te gaan met een steeds zwaarder wordende politieke druk. Waar vroeger de topambtenaren natuurlijk wel enig gevoel moesten hebben voor politieke verhoudingen, werd dat bijna een prioritaire eis voor de topambtenaren. Het element ‘bestuur’ werd wat naar de achtergrond gedrongen. Van SG’s werd vroeger wel eens gezegd dat het goede bestuurders waren. Mensen als Mulder en Van Dinter bijvoorbeeld. Die ook hun functie sterk bestuurlijk opvatten. De SG van Justitie was bijvoorbeeld ook voorzitter van het overleg met de procureurs-generaal. Maar dat werd minder, de politiek claimde zelf die bestuursverantwoordelijkheid en had een voorkeur voor ambtenaren die politiek meedachten en anticipeerden op gevaren op het pad, zonder zelf bestuurlijk of publicitair zichtbaar te worden naar buiten. Tegenspraak van ambtenaren werd natuurlijk nog wel op prijs gesteld, maar toch met mate. Was het vroeger een belangrijke kwali-

teit om de waarheid tegen de macht te durven zeggen, speaking truth to power, dat kreeg geleidelijk een veel minder bedreigende vorm. Zoals Van Rijn, DG Management en Personeel en later DG Gezondheidszorg het wel eens zei: “nu even tegendenken”. Tegendenken als lichte variant van tegenspraak. En dat was dan nog een alom gerespecteerde ambtenaar als Van Rijn, van menig ander ambtenaar werd het tegendenken aanzienlijk minder op prijs gesteld. Of men was voor dat tegendenken al gaan winkelen bij externe adviseurs aan wie een innovatiever inbreng werd toegedacht. Politieke opportuniteit werd een criterium bij de benoeming van topambtenaren: kan ik als politicus met deze ambtenaar goed uit de voeten, scoor ik met hem of haar? Echt politieke benoemingen, waarbij het criterium de partijpolitieke steun is, kwamen nog steeds niet voor of werden zo goed gecamoufleerd dat ze niet erg in het oog sprongen. In de jaren ‘70 waren de politieke assistenten ontwikkeld, maar die functie heeft eigenlijk nooit veel meer betekenis gehad dan van manusje van alles in de relatie tussen de minister en de partij of fractie. Ontslag van ambtenaren om politieke redenen kwam wat vaker voor, zij het dat die altijd gebaseerd werden op art. 99 van het ARAR, op grond van incompatibilité d’humeur. De zaakDocters van Leeuwen was daarvan een voorbeeld, hoewel dat ook geen kwestie was van partijpolitiek: Docters van Leeuwen stond bekend als lid van D66, de partij van Sorgdrager. Zoals hierboven uiteengezet, speelde daar vooral het afbakenen van het politieke versus het ambtelijke domein. Nog duidelijker waren (later) de politieke overwegingen bij de zaak-Van Lieshout. De toenmalige ‘ontevredenheidspartij’, de LPF, zag Van Lieshout als schoolvoorbeeld van een staatscentralistische PvdA-adept, ‘de Raspoetin van Vliegenthart’, die niets op zou hebben met marktwerking. Toenmalig minister Bomhoff verpakte dat in argumenten van onverenigbaarheid van karakter, door er met de haren een paar persoonlijke ervaringen bij te slepen. Hij kreeg uiteindelijk wel zijn zin, Van Lieshout werd overgeplaatst, maar het Kamerdebat over deze zaak bracht Bomhoff veel schade toe. Wel leidde dat debat ertoe dat de minister-president nog eens uitdrukkelijk verklaarde dat politieke invloed op de ambtelijke dienst ongewenst was. In dezelfde tijd dat de affaire-Docters van Leeuwen speelde (1998) kwamen ook de ‘Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren’ tot stand. Daarin was als lijn neergelegd dat het de ambtenaar

67

in beginsel verboden was rechtstreeks contact te hebben met parlementsleden en journalisten. Het politiek primaat was stevig in deze aanwijzingen verankerd, wellicht ook met de affaire-Docters van Leeuwen nog in het achterhoofd. In ieder geval leidde die samenloop in de tijd tot de bijnaam ‘Oekaze-Kok’, omdat vooral de pers hierin de centraliserende, dirigerende en de ambtenaren op hun plaats zettende hand van de toenmalige minister-president zag. De naam ‘oekaze’ is in zijn tsaristische uitstraling overdreven en er werd ook weer meer achter gezocht dan er achter zat. Want hoewel de toonzetting van de aanwijzingen enigszins straf is en weinig nuance laat zien (Ron zou het misschien net iets anders hebben geformuleerd), waren zij toch niet veel meer dan het nog eens vastleggen van een bepaalde praktijk, met gezond verstand als belangrijke leidraad. Maar kennelijk werd dat vastleggen wel nodig gevonden.

68

In de sfeer van toenemend wantrouwen ten opzichte van de ambtelijke dienst kwam ook het begrip integriteit op en werden regels uitgevaardigd om die integriteit te bevorderen en inbreuken daarop tegen te gaan. Werd ambtenaren al vanaf het begin van de jaren ‘70 expliciet macht toegedacht, onder andere met het zeer beeldende begrip ‘vierde macht’ uit de oratie van Crince le Roy, nu kwam daar een aanvullend beeld bij, te weten dat van ambtenaren die het niet zo nauw namen met de regels en zich gemakkelijk zouden begeven in ongewenste sferen of zich schuldig zouden maken aan belangenverstrengeling. Met name in de bouw bleek een cultuur te zijn ontstaan waarin ambtenaren en bouwers handjeklap speelden, in het positieve geval om woningbouw te realiseren maar in het negatieve geval om over en weer onverdiende voordelen te genieten. Inbreuken op integriteit hebben altijd bestaan, sterker nog: met name de wederopbouwtijd was een grote voedingsbodem voor ongewenste praktijken. Dat kreeg echter weinig aandacht, zolang ambtenaren maar productie realiseerden. Maar affaires als de ABPzaak en de daarop volgende Bouwenquête deden het besef groeien dat het afgelopen moest zijn met het geheul van ambtenaren met de bouwwereld. Dat was vervolgens de voedingsbodem voor een indringend integriteitsbeleid, met als culminatie de speech van minister Dales op het VNG-congres in juni 1992 (getiteld ‘Om de integriteit van het Openbaar Bestuur’). Ien Dales, die door haar be-

leid later de naamgever werd van de leerstoel die Ron na zijn afscheid als ambtenaar zou gaan bekleden. Hoewel het integriteitsbeleid genuanceerd was (en we, zoals Dales zei, ‘de zaak niet onnodig moesten dramatiseren’), ontstond toch het beeld dat de ambtelijke dienst als totaal eigenlijk niet te vertrouwen was. Dat was een aanvulling op het al langer bestaande idee dat die ambtelijke dienst machtig was. Machtig maar niet te vertrouwen. Dat beeld leidde vervolgens tot de voorkeur te kiezen voor de nuloptie: ambtenaren mogen zelfs niet de schijn van belangenverstrengeling laten zien. Ja, zelfs informeel contact tussen ambtenaren en het veld werd met argusogen bekeken en zeker niet aangemoedigd, wat op den duur soms leidde tot een type ambtenaar dat niet altijd goed doorhad wat er in de wereld speelde. Het is een lastig dilemma, waarvoor Ron overigens met zijn werk als hoogleraar op de Dales Leerstoel nuttige aanknopingspunten heeft geleverd. De structuur van de ambtelijke dienst veranderde niet of nauwelijks, maar het type ambtenaar is, door de jaren van Rons ambtelijke carrière heen, wel sterk gewijzigd. Met de opkomst van de allround manager en het terugdringen van de langjarige professionele expert als belangrijkste veranderingen. Bovendien werden de omgangsvormen harder, werd ook in de media ten opzichte van ambtenaren ‘meer op de man gespeeld’ en daalde, door een serie ontwikkelingen, het aanzien van het ambtelijke vak. Het was een ontwikkeling waar Ron met enigszins lede ogen naar moet hebben gekeken. Weliswaar was de organisatie van de overheid rond 2000 nog ongeveer dezelfde als die in 1968, met dertien departementen van ongeveer dezelfde soort. Maar de personele bezetting was geheel veranderd, de werkwijzen waren compleet gewijzigd. Ook het taalgebruik overigens: veel managementjargon met vreselijke woorden als ‘aansturen’, ‘doorzettingsmacht’ en ‘scoren’. Om nog maar te zwijgen van performance indicators, empowerment en outsourcing. Er was nog wel ruimte voor de professionele deskundigheid die ambtenaren als Ron hadden opgebouwd, maar het respect daarvoor was minder geworden. Waar vroeger slechts bij grote uitzondering een deskundig weerwoord als gezeur werd afgedaan, nam dat gaandeweg toe.

69

Ron heeft het geluk gehad dat hij een fascinerende periode in de ontwikkeling van de ambtelijke verhoudingen heeft meegemaakt en daarbij het vaandel van de deskundige ambtelijke jurist succesvol hoog heeft weten te houden. Bovendien kreeg hij de gelegenheid om na zijn ambtelijke periode die ervaringen om te zetten in een wetenschappelijke carrière. Dat gaf hem de gelegenheid te reflecteren op de ontwikkelingen die hij in het ambtelijke domein had waargenomen. De integriteit van de ambtelijke dienst was daarbij een belangrijk thema. Maar op een nog hoger abstractieniveau: het geloof in de functie van een goed toegeruste overheid, voorzien van ambtenaren als vaklieden. De groeiende spanningen tussen het politieke en het ambtelijke domein zullen hem daarbij een doorn in het oog zijn geweest. Ook het verminderde aanzien van de ambtenaar zal hem geen genoegen hebben gedaan. Net zo min als afslanking, privatisering en inhuur van externen. Om nog maar niet te spreken van voorstellen om de ambtelijke status op te heffen en ambtenaren te gaan behandelen als normale werknemers.

70

Ron vertegenwoordigt een type ambtenaar dat weliswaar in aantal en aanzien aan het verminderen is, maar ook tot in de verre toekomst nog zeer hard nodig: deskundig, gespecialiseerd in één bepaald onderwerp, honkvast en toegewijd aan de publieke zaak, met grote inzet een bijdrage leverend aan het algemeen belang dat bij hem altijd verre voor het eigen belang ging. Het voorbeeld dat hij als ambtenaar zelf gaf en zijn vele wijze lessen als hoogleraar zullen nog lang veel ambtenaren inspireren, ongeacht de vraag of ze in de toekomst beschikken over een ambtelijke status of niet. Ron Niessen, een echte Public Servant.

71

72

Jan Schinkelshoek

‘Wij ambtenaren zijn de kwaadsten niet’ Pleidooi voor eerherstel van de klassieke ambtenaar opgedragen aan Ron Niessen

Gaandeweg zijn ook ambtenaren veel te min over zichzelf gaan denken. Jan Schinkelshoek, oud-lid van de Tweede Kamer, pleit – tegen de verdrukking in – voor ‘eerherstel van de klassieke ambtenaar’. Bureaucratie is óók een zegen. “Dorknoper is de kwaadste niet…” “Op zijn kantoor in Rommeldam zat de ambtenaar 1e klasse die middag beleefdheden uit een ambtelijk schrijven te verwijderen.”1 Nee, niet burgemeester Dickerdack, commissaris Bulle Bas, zelfs niet Wammes Waggel, laat staan Tom Poes, is mijn favoriet in Marten Toonders onvolprezen sage over Heer Bommel. Het is de veelzijdige, hardwerkende en consciëntieuze ambtenaar der 1e klasse Dorknoper, iemand die – toegegeven, een tikkeltje saai, fantasieloos – onverstoorbaar en vooral plichtsgetrouw z’n werk doet. Zonder onderscheid des persoons. En, zelfs als de burgemeester en andere bestuurders in paniek dreigen te raken, het hoofd koel houdt.

Dorknoper komt er helaas niet goed af. Ook zijn geestelijk vader, Marten Toonder zelf, heeft hem een paar keer onheus bejegend. Hij heeft hem de ‘onsympathiekste’, zelfs ‘gevaarlijkste’ genoemd van alle typetjes die optreden in ‘Bommel’2. Met name de dienstklopperij wordt hem kwalijk genomen: “Daar ben ik weer, met politiebegeleiding deze keer.”’

1 Bommelcitaten, verzameld door Pim Oosterheert, uitgegeven door Ton Paauw, Soest (2006)

2 idem 3 De hupbloemerij (1968)

73

Zijn dienstijver krijgt inderdaad bij tijd en wijle iets ongenadigs. Hij schrikt er niet voor terug – “de voorschriften zijn erg stipt op dat punt”4 – om met onbetaalbare belastingaanslagen zijn medeburgers in de ellende te storten… Wellicht onder invloed van ‘Bommel’ is Dorknoper in de loop der jaren uitgegroeid tot het symbool van verstarde, dorre ambtelijke bureaucratie. “Wanneer men maar zorgt dat de papieren in orde zijn, staat de overheid een ruime mate van vreedzaam leven toe.”5 *** Dorknoper verdient eerherstel. Ondanks enkele curieuze karaktertrekjes is hij het prototype van de klassieke ambtenaar. Hij kent z’n zaken – tot in de puntjes. Hij is veelzijdig, van veel markten thuis. Hij gaat onbevooroordeeld te werk. Hij is het tegenovergestelde van lui. Hij gaat niet over één nacht ijs. Hij baseert zich op wetten en regels. Anders gezegd: de burger weet wat hij aan hem heeft.

74

Die klassieke ambtenaar heeft het zwaar te verduren. Het is rond het Binnenhof ‘bon ton’ geworden om met een zekere nonchalance, soms zelfs grenzend aan dedain, te spreken over de ambtenaar. Soms krijg je de indruk dat hij meer een sta-in-de-weg is geworden dan iemand waar geen minister zonder kan. Dat laat zich misschien wel het duidelijkst aflezen aan het gemak waarmee Kamerbreed gesproken wordt over afslanking van het ambtenarenapparaat. Maar het zit dieper dan een oppervlakkige, ietwat getoonzette populistische afkeer van alles wat riekt naar regelzucht en formalisme. Het heeft minstens zoveel te maken met de veranderde kijk op het ambtenaarschap. In de hitte van een debat heb ik, een tikkeltje losjes ongetwijfeld, wel eens beweerd dat de ambtenaar gaandeweg is gedegradeerd tot ‘publieke puinruimer’. ‘Hij/zij wordt veel te vaak gebruikt als stoplap, als manusje van alles, als de loodgieter die alle gaatjes moet solderen.’6 Dat zei minder over de ambtenaren dan over de politiek. Het zei vooral iets over het politieke primaat, over politieke zeggingskracht, over politieke prioriteiten, over politiek die weet wat zij wil. Als de ambtenarij ergens onder lijdt, is het wel onder politieke on-

helderheid en parlementaire dubbelzinnigheid. Nog steeds zijn politiekbeleidsmatige prioriteiten niet altijd even helder. Nog steeds maken ministers onvoldoende duidelijk wat echt moet - en wat niet. En nog steeds zadelt met name de Tweede Kamer het ambtelijk apparaat op met tegenstrijdige of zelfs onmogelijke opdrachten. Iedereen die een tijdje in ‘Den Haag’ heeft rondgelopen, zal het beeld herkennen. En dan is er nog het managementdenken. Ook de overheid is in de greep gekomen van een alsmaar uitdijende ‘controlitus’, een bureaucratische ‘overhead’ die professionals van hun werk houdt via overleg, registratie, controle en verantwoording. Aan je eigen werk – het werk waarvoor je bent aangenomen, het werk waarvoor je bent opgeleid – kom je steeds minder toe. De overeenkomsten met het onderwijs, de gezondheidszorg en andere maatschappelijke sectoren zijn te treffend om over het hoofd te zien. Net zoals de verpleegkundige aanloopt tegen protocollen en de agent omkomt in papierwerk, is de modale ambtenaar omgeven door een korst van regels, voorschriften en ‘overhead’ – gesymboliseerd door de vaak met de meest bijzondere titels uitgedoste manager, de man of vrouw die, voor geen kleintje vervaard, vandaag met even groot gemak aan de gang gaat op een ander terrein dan hij gisteren nog ‘aanstuurde’. Die managementhausse was een onvermijdelijke reactie op de toegenomen complexiteit van overheid, politiek en bestuur. En misschien ook wel de democratisering. Kon je het wel overlaten aan specialisten, aan witte jassen, aan ‘technocraten’? Maar die ontwikkeling stuit steeds meer op grenzen. Ook binnen het bestuur is de leiding overgenomen door managers, mensen die héél bekwaam zijn (naar Wim Kan), die je best om een boodschap kunt sturen. Maar van een overmatige affiniteit met het beheerde beleidsterrein hebben ze geen last.

4 De nozellarven (1959) 5 De kwanten (1958)

6 Discussie voor Centrum Arbeidsverhoudingen (CAOP), juni 2008

75

Dat trekt z’n sporen. Het declasseert ambtenaren tot uitvoerders, tot klusjesmannen. Het heeft het zelfvertrouwen aangetast, zeker de superioriteitsgevoelens van weleer. Het maakt ambtenaren tot een mikpunt, ook van politiek en zelfs publiek onbehagen. En het raakt de beroepseer. Stapje voor stapje is ‘de ambtenaar der 1e klasse’ – Dorknoper liet zich zo met trots noemen – van z’n voetstuk gevallen. Wie laat nog met trots in het telefoonboek zetten dat hij rijksambtenaar is? Voor de oorlog – kijk er Haagse telefoonboeken maar op na – was dat niet ongewoon. ***

76

Vandaar mijn pleidooi voor eerherstel van de klassieke ambtenaar. Dat begint er mee dat we niet te gewoontjes over ambtenaren moeten doen. Als ‘dienaren van de publieke zaak’ zijn het geen gewone werknemers. Alleen al daarom heb ik sympathie voor de bijzondere ambtenarenstatus, die ook sommigen binnen mijn partij het liefst zien verdwijnen. Natuurlijk is er best iets voor te zeggen. De directeur van het Van Gogh Museum doet geen ander werk dan zijn collega van het Rijksmuseum aan hetzelfde Museumplein Maar een ambtenaar, dienaar van het algemeen belang, heeft toch iets bijzonders, iets dat te maken heeft met toegevoegde publieke waarde. Dat geldt voor de kern van beleidsambtenaren, verbonden aan de politiek. Maar ook en misschien nog wel meer voor ‘maatschappelijke dienstverleners’ (WRR), zoals onderwijzers, verpleegkundigen en politiemensen, dan lange tijd verondersteld. Wat heeft die klassieke ambtenaar te bieden? Hij onderscheidt zich door liefde voor het vak. Vakbekwaamheid, professionaliteit, inhoudelijke deskundigheid doen er ook binnen het publieke domein minstens zo veel toe als nieuwerwetse capaciteiten die te maken hebben met netwerkvaardigheid en omgevingssensitiviteit. Het is een cocktail die wordt afgeblust met een vleugje bezieling. Als parlementariër verkondigde ik binnen en buiten de Tweede Kamer steevast drie stellingen: 1. Ambtenaren, overheidsdienaren, moeten een bovengemiddelde liefde hebben voor de publieke zaak. Ja, dat zegt ook iets over de salarissen. Wie veel wil verdienen, kan het beter proberen bij een bank of zo.

2. Mijn tweede stelling is dat je – willekeurig voorbeeld – als topambtenaar van Binnenlandse Zaken je verbonden moet weten met het binnenlands bestuur. Net zoals een directeur-generaal Water iets met water moet hebben en een directeur Communicatie uit ‘zijn’ vak – communicatie, voorlichting, journalistiek, PR – moet voortkomen. 3. Daarom moet ook een einde worden gemaakt aan het bijna dwangmatige rouleren van topambtenaren. Nieuwe leus voor de Algemene Bestuursdienst: ‘Vakmanschap is meesterschap’. Dat bleek niet altijd vanzelfsprekend. Ook niet voor ambtenaren. Hetgeen des te meer duidelijk maakt hoe hard zo’n eerherstel nodig is. Er is gaandeweg een bepaalde, beperkte kijk op de bureaucratie ingesleten, een kijk die verdacht veel lijkt op onderwaardering. Of is er iets weggesleten? *** Eerherstel van de klassieke ambtenaren vereist misschien wel in de eerste plaats herontdekking van de ‘publieke zaak’ – als iets van vitaal belang, als iets waar werkelijk iedereen belang bij heeft. De overheid is geen BV, burgers zijn geen klanten, publieke dienstverlening is geen ‘product’. Dat stelt ook speciale eisen aan de ambtenaar. Eisen die te maken hebben met klassiek-weberiaanse waarden als rechtszekerheid, voorspelbaarheid, zorgvuldigheid en rechtsgelijkheid. Ja, dat heeft een prijs. Het gaat gepaard met een zekere traagheid, misschien wel rompslomp. Maar de burger krijgt er, als het goed is, wel iets voor terug: vastigheid, betrouwbaarheid.

Het gaat me vooral om het evenwicht. Natuurlijk heb ik oog voor de nadelen van de klassieke ambtenarij. Het heeft ook iets van – de uitdrukking is wederom van Weber – ‘ijzeren kooien’. Een te scherp doorgevoerde taakverdeling, te strakke hiërarchie en al te objectieve beoordelingscriteria leiden al te gemakkelijk tot formalisme, het wegduiken voor verantwoordelijkheid, overbodig papierwerk en een bijna dwangmatige gelijke behandeling van ongelijke gevallen. Je behoeft Dorknoper maar oppervlakkig te kennen om te zien dat rechtszekerheid te vaak vastloopt in eindeloze procedures, voorspelbaarheid verwordt tot

77

starheid, zorgvuldigheid hetzelfde blijkt als risicomijdend gedrag en rechtsgelijkheid uitloopt op uniformering. En dan begin ik welbewust niet over ‘Schreibtischmörder’… Die uitwassen van de onberispelijke, correcte bureaucratie zijn te duidelijk om schouderophalend aan voorbij te gaan. Misschien zou Weber zelf wel als eerste de ontaarding aan de kaak stellen. Dat vergt een actualisering van de weberiaanse kernwaarden: rechtszekerheid, voorspelbaarheid, zorgvuldigheid en rechtsgelijkheid. Een actualisering die begint bij het treffende, eigenlijk onovertroffen advies dat diezelfde Max Weber, direct na de catastrofe van de Eerste Wereldoorlog, aan politici gaf: “Man kan sagen, dass drei Qualitäten vornehmlich entscheidend sind für den Politiker: Leidenschaft – Verantwortungsgefühl – Augenmass”7 – om in de harde, weerbarstige werkelijkheid je doel te bereiken (“ein starkes langsames Bohren von harten Brettern”). Wat maakt een ambtenaar tot een goed ambtenaar? Precies: passie, verantwoordelijkheidsgevoel en inschattingsvermogen – een timmermansoog. *** 78

Dat mag iedereen lezen als een herwaardering van de zo vaak verguisde, ondergewaardeerde bureaucratie. Over die waarde wordt veel te vaak met nonchalance gesproken. Te dikwijls beperkt ook het politieke debat zich tot de schaduwzijden, de uitwassen van bureaucratie, nadelen die er ook zijn. Uiteenlopend van ellenlange procedures tot nog onbegrijpelijker formalisme. Maar het ambtenarenapparaat levert ook een ordentelijke, geregelde gemeentereiniging op, het geeft iedereen even veel aanspraak op huursubsidie en het produceert betrouwbare paspoorten. Het is de beste garantie tegen corruptie en willekeur. En het staat er borg voor dat gelijke gevallen in gelijke omstandigheden ook daadwerkelijk gelijk worden behandeld. Bureaucratie is ook een zegen.

Nee, ambtenarij is niet altijd even vriendelijk, toegankelijk, doortastend, de ambtenaar is vaak veeleisend, soms een tikkeltje betuttelend. “Mijnheer Bommel OB, als ik me niet vergis?”, sprak Dorknoper. “Mag ik even storen? Blijkens mijn gegevens hebt u vergeten om te betalen voor uw werkgeversvergunning. De eerste termijn van uw levensbelasting is trouwens ook vervallen. En mag ik uw kasteelpermissie even inzien?”8 Maar diezelfde ambtenaar is ervan doordrongen, zo blijkt uit hetzelfde verhaal, dat hij en zijn collega’s er zijn om ‘de burgerij te helpen’, om de publieke zaak te dienen, om – met gevoel voor verhoudingen – zaakjes soepeltjes af te wikkelen: “Als u de wet gehoorzaamt, zijn wij de kwaadsten niet.”9 Ja, dat pleit voor eerherstel van Dorknoper.

Jan Schinkelshoek, oud-ambtenaar van het ministerie van Justitie, was tot 2010 lid van de Tweede Kamer voor het CDA.

79

7 Max Weber, Politik als Beruf (1919), heruitgegeven door Reclam, Stuttgart, 1992

8 De Vuursalamander (1965), aflevering 5386 9 De Vuursalamander (1965), aflevering 5403

80

Ambtelijke deugden en integriteit

81

82

Paul van Tongeren

Ethische oefening*

Het werk van Ron Niessen is vooral juridisch van aard. Maar recht is gestolde moraal, en levend recht zal daarom steeds opnieuw vloeibaar gemaakt moeten worden door ethische reflectie op die morele ondergrond. De ethiek herinnert daartoe aan het morele besef en de morele idealen die we proberen tot uitdrukking te brengen en te verwerkelijken in rechtvaardige regels, procedures en structuren, en in organisaties die strekken tot het welzijn van zoveel mogelijk mensen. Nadenken over dat morele besef en die morele idealen kan op verschillende manieren. Ethiek kan dus op verschillende manieren beoefend worden, en een van die manieren stelt precies dat aspect van ‘oefening’ meer centraal. Via een korte aanduiding van drie vormen van ethiek, ga ik op één daarvan en de rol van oefening daarbij, nader in. 83

Waarden, normen, deugden Verschillende vormen van ethiek stellen verschillende aspecten van de morele ervaring centraal. Wie zijn uitgangspunt neemt in de idealen, zal een centrale rol toekennen aan waarden. Waarden worden nooit helemaal verwerkelijkt: ze blijven altijd aantrekken en uitdagen. Maar als ze te weinig of helemaal niet verwerkelijkt worden, trekken ze ook steeds minder aan en worden ze licht vergeten, of slechts in een meer of minder melancholieke herinnering bewaard. Waarden verwerkelijken is niet gemakkelijk, om velerlei redenen: ze vragen altijd meer dan we kunnen; de werkelijkheid lijkt ons soms te dwingen om vuile handen te maken; waarden kunnen

* Onderdelen van deze tekst zijn eerder gepubliceerd in: Paul van Tongeren, ‘Oefening baart deugd’ In: A. Rutgers van der Loeff e.a., Geëngageerd.

Ondernemers over hun betrokkenheid. Zoetermeer (Meinema) 2003, p.9-17.

onderling botsen: niet alleen onze eigen waarden sporen niet altijd met elkaar, we zijn bovendien niet alleen op de wereld maar moeten met andere mensen samenwerken; mensen die vaak andere waarden lijken te koesteren. Wat kunnen we doen om te voorkomen dat we helemaal afdwalen als we de idealen niet meer helder voor ogen hebben, of als we moeten samenwerken met mensen die niet dezelfde idealen hebben?

84

Een van de dingen die we dan soms wel doen is: normen formuleren; normen die tenminste een minimum aan afspraken vastleggen, en die – in tegenstelling tot de vrijblijvender waarden – dwingen en binden. Veel hedendaagse ethieken stellen die normen centraal. Odysseus wist dat hij zijn doel – thuiskomen bij Penelope – wel eens zou kunnen vergeten als hij de Sirenen zou horen. Daarom liet hij zich vastbinden door zijn makkers en gebood hij hen, niet naar hem te luisteren. Het lukte. Maar alleen doordat die makkers was in hun oren hadden en de doortocht langs de even verleidelijke als gevaarlijke rotsen niet al te lang duurde. Stel je voor dat Odysseus zijn hele tocht, vastgebonden aan de mast had moeten voltooien! Stel je voor dat een mens, een bedrijf, een organisatie, een overheidsapparaat of een samenleving het zouden moeten volhouden met enkel normen! Waarden zonder de steun van normen worden gemakkelijk vergeten of blijven krachteloos. Maar normen zonder het zicht op waarden blijken al gauw waardeloos en houden het in ieder geval niet lang vol – ook niet met meer controle of strengere sancties. Terecht worden waarden en normen dan ook doorgaans samen genoemd. Maar is het voldoende om ze samen te noemen? Het grote probleem is daarmee niet opgelost: het probleem dat erin bestaat ze samen te houden. Een van de redenen waarom de deugdethiek langzamerhand een steeds grotere rol gaat spelen, zowel in de ethische theorie als in de toepassing daarvan op allerlei domeinen, ligt hierin. Dat wat een lange traditie aanduidde met het woord ‘deugd’ is precies de verbinding van die twee, waarden en normen. Deugden zijn houdingen waarin – door oefening – het gekoesterde ideaal zich heeft vertaald in een tweede natuur, die maakt dat de deugdzame ‘als vanzelf’ handelt in de richting van dat ideaal. Dat gaat niet een-twee-drie; het is – zoals gezegd – een kwestie van oefenen. Maar dat is dan ook precies wat de deugdethiek cen-

traal stelt: de oefening. Waar andere ethieken ons kunnen helpen onze idealen te verwoorden of onze plichten te onderkennen, is de deugdethiek erop gericht onszelf te vormen, zodat we steeds meer als vanzelf, en daardoor graag en dus met plezier, daadwerkelijk handelen in de richting van het ideaal. In het volgende probeer ik – op zo praktisch mogelijke wijze – iets meer over de deugdethiek te zeggen aan de hand van drie soorten oefeningen waarmee we de deugd in de alledaagse praktijk, ook in die van de ambtenaar en het overheidsapparaat, kunnen verwerkelijken.

Voorbeelden Mijn vader hield ervan in zijn vrije tijd te klussen in het huis. In een periode van vele jaren nam hij kamer na kamer onder handen en verbouwde zo geleidelijk aan het hele huis. Ik vond het altijd heerlijke dagen: die zaterdagen en vakantieweken waarin hij met zijn uitgebreide – en grotendeels weer van zijn vader geërfde – collectie gereedschap in de weer was. En dat ondanks het feit dat ik, in tegenstelling tot mijn broers en enkele van mijn zussen, niet mocht helpen. Ik had namelijk de naam zo onhandig te zijn dat ik alles verkeerd deed en liet vallen, zodat ik meer kapot maakte dan bijdroeg aan enig herstel. Ik was daardoor veroordeeld tot toekijken; en dat heb ik dan ook vele uren en dagen gedaan: op veilige afstand kijken naar hoe mijn vader het gereedschap hanteerde en de materialen bewerkte. Toen ik veel later zelf een huis kocht waarin een en ander opgeknapt moest worden en besloot dat toch maar zelf te proberen, bleek dat ik het nog niet zo slecht deed. Weliswaar had ik nog weinig praktische ervaring, maar ik had gezien hoe mijn vader de beitel vasthield, hoe hij het schietlood gebruikte, hoe hij stond als hij zaagde, enzovoort. Ik bleek, als vanzelf, de goede houding aan te nemen bij al die werkzaamheden doordat het beeld van hoe hij het deed, als voorbeeld in mij gegrift stond. En iedereen die heeft geleerd op de lijn te zagen, of een spijker niet krom te slaan, heeft ontdekt dat het geheim van het succes vooral in die houding zit. De wijsheid van de meester-gezel-pedagogie ligt hierin: je leert maar door eerst het voorbeeld na te volgen. Dat geldt voor handenarbeid, evenals voor andere activiteiten. De schrijver Gerard Reve

85

86

zei eens dat wie zelf, op een eigen wijze wil leren schrijven, moet beginnen met zo goed mogelijk zijn ideale schrijver na te bootsen: zijn voorbeeld na te volgen. Je ontdekt je eigen beste stijl door de navolging van degenen wiens stijl je bewondert. De deugdethiek stelt dat dat ook geldt voor het domein van de moraal. Als je wilt proberen goed te handelen, moet je kijken naar hoe voorbeeldige mensen het doen. Iedereen kent mensen in zijn omgeving die hij bewondert. Je vader of moeder of een ander familielid, iemand in de buurt waar je woont, een collega, een leermeester, desnoods iemand die je kent uit verhalen, uit wat je van hem of haar gezien of gelezen hebt in documentaires of (auto)biografieën. Mensen die je bewondert, voorbeeldige mensen maken op een heel concrete manier zichtbaar wat goed handelen is. Door je aan hen te spiegelen leer je het zelf te doen. Wie dat probeert, kan bovendien nog een ander merkwaardig effect ontdekken. Iedereen kent waarschijnlijk het zogenaamde rollenspel: een casus van een dilemmatische situatie of van een conflict tussen partijen wordt nagespeeld door een groep mensen, in een poging om door oefening te leren hoe je je daarin zou moeten opstellen. Bijna altijd hebben zulke gesprekken het volgende verloop: de verschillende partijen die zijn vertegenwoordigd hebben allemaal hun eigen belang. Zodra ze met elkaar gaan praten trekken ze zich terug op hun eigen belang. De kloof tussen de verschillende belangen wordt veelal in eerste instantie dieper en scherper door het gesprek waarin ze met elkaar geconfronteerd worden. De conclusie van een eerste ronde is dan ook doorgaans, ‘dat we er nog eens een keer over zullen moeten praten’. In vervolggesprekken, en onder druk van de noodzaak om tot een oplossing te komen, wordt dan gezocht naar een positie van waaruit de belangen zouden kunnen worden overbrugd: een neutrale voorzitter, een formele procedure of eventueel een compromis waarin iedereen een beetje toegeeft. Het loont de moeite om een dergelijke gang van zaken eens te doorbreken en de hulp in te roepen van het voorbeeld. In verschillende trainingen en cursussen zette ik op een gegeven moment de rollenspel-discussie stop en gaf ik de deelnemers de opdracht zich – ieder voor zich – te concentreren op een voorbeeldige figuur die zij kenden uit hun omgeving. Nadat men zich die persoon zo concreet mogelijk voor de geest had gehaald, vroeg ik hen zich weer in hun rol te begeven en zich af te vragen hoe die voorbeeldige persoon zich daarin zou hebben opgesteld. Wanneer het gesprek dan weer

van start ging moest iedereen zich, in de eigen rol en dus ook nog steeds met de eigen belangen, zoveel mogelijk proberen te richten naar en te spiegelen aan dat voorbeeld. Tot verrassing van alle deelnemers bleek keer op keer dat men het eigenlijk over de zaak zelf veel meer met elkaar eens was, dan tevoren het geval leek. Natuurlijk bleven er problemen die moesten worden opgelost, maar de basis voor zo’n oplossing was niet meer alleen het eigen belang en de noodzaak om eruit te komen, maar een gemeenschappelijke overtuiging omtrent het goede; en de weg naar een oplossing werd niet alleen maar gezocht in formele procedures, maar ook in een inhoudelijk debat. Ook in de typische dilemma’s en andere conflictsituaties waarin de ambtenaar verzeild kan raken (loyaliteitsconflicten, fraude, schending van privacy, omkoping, enzovoort) kan het helpen om zich bewust te worden van de eigen voorbeeldfiguren en die uitdrukkelijk als oriëntatie te gebruiken. En voor de morele cultuur van het ambtelijk apparaat is het van belang, niet alleen de schendingen van de regels aan de kaak te stellen, maar ook voorbeeldig handelen in het licht te plaatsen.

Midden Wat je in een rollenspel kunt oefenen, kun je ook leren door je achteraf eens af te vragen hoe je je zou hebben opgesteld, wanneer je de ‘voorbeeldmethode’ zou hebben gehanteerd. Zowel het spel als de reflectie achteraf geven de mogelijkheid om in een rustiger en vrijere omgeving uit te proberen wat in de drukte van de dagelijkse realiteit pas zal lukken als er voldoende geoefend is. Een dergelijke ruimte van reflectie is ook nodig voor de volgende oefening. De deugd is volgens de theorie van de deugdethiek altijd een midden tussen extremen. Nemen we het standaardvoorbeeld van de moed of de dapperheid. Inzake ons verlangen naar veiligheid en onze angst voor gevaar, kunnen we gemakkelijk twee extremen formuleren: iemand kan te weinig angst hebben en te weinig gericht zijn op veiligheid. Zo iemand zal het niet eens opmerken als er gevaar dreigt, of hij zal het gevaar alleen maar ervaren als een uitdaging en zich er gemakkelijk instorten. We noemen zo iemand roekeloos. Aan het andere uiterste staat degene die te veel angst heeft voor het gevaar en te veel gehecht is aan zijn eigen veiligheid. Hij zal gevaar vrezen waar het nog niet eens dreigt en wegrennen

87

88

zodra het zich voordoet. Zo iemand noemen we laf. De deugd van de moed zien we bij diegene die het juiste midden weet te vinden tussen de beide extremen. Nu klinkt dat natuurlijk simpeler dan het is. Het midden is immers ten eerste geen rekenkundig midden. Het ligt niet voor iedereen op dezelfde plaats en is niet in elke situatie hetzelfde. Zoals sommige mensen meer voedsel nodig hebben dan andere, zo kunnen sommigen meer spanning en gevaar verdragen dan anderen. Maar dat neemt niet weg dat er voor iedereen zo’n juist midden is, en misschien kun je er maar het best van uitgaan dat het verder weg ligt van dat extreem waartoe je het meest geneigd bent, of waarin je het gemakkelijkst vervalt. Ten tweede ligt het midden niet alleen tussen te veel en te weinig, maar ook tussen te vroeg en te laat, te langdurig en te kort, en al die andere manieren waarop extremen kunnen worden geformuleerd. De oefening ligt voor de hand. Vraag je af, in een rollenspel of in een moment van reflectie achteraf of tussendoor, wat de sterkste emotie of drijfveer is die je ervaart in de situatie waarin je zit: angst, bezorgdheid, ongeduld, irritatie, verontwaardiging, ambitie, verlangen naar macht of beheersing, of welke andere streving dan ook. Zoek vervolgens naar de extremen van die drijfveer: we kunnen bijvoorbeeld te veel en te weinig ambitie onderscheiden; we kennen mensen die overmatig bezorgd zijn en anderen die te zorgeloos leven; we zien mensen die verblind worden door hun verlangen om de zaak in de vingers of onder controle te krijgen en anderen die veel te gemakkelijk alles maar laten lopen; we kunnen te snel verontwaardigd zijn, maar ook te laat of te traag. Vanuit die extremen kun je dan vervolgens op zoek gaan naar het midden. Dat kan ofwel door goed naar de extremen te kijken en daarvan op afstand te blijven en als Odysseus tussen Scylla en Charybdis door te varen; het kan ook door een begrip te vormen van het midden, dat voor ogen te houden en daarop af te koersen. Wie dat probeert zal in ieder geval ook ontdekken dat dit midden van de deugd radicaal onderscheiden is van de middelmatigheid die er soms wel van gemaakt is. Door allerlei moralisten is de deugd soms vertekend tot een kenmerk van de burgerlijke braafheid die we eerder minachten dan bewonderen. Wat middelmatig is kan nooit deugdzaam zijn in de zin van de klassieke deugdethiek. Deugd (latijn: virtus = kracht; Grieks: aretè = voortreffelijkheid) moet eigenlijk verstaan worden als ‘virtuositeit’ of ‘excellentie’. ‘Deugen’ is niet ‘in orde zijn’, maar ‘heel goed zijn’, ‘excelleren’. Wat

middelmatig is, is onzichtbaar, maar de deugd is – ook letterlijk – uitstekend: zij steekt boven het gewone uit. De ideale sportman weet het midden te vinden tussen te veel en te weinig trainen, te vroeg en te laat pieken, te sterk en te weinig ambitieus zijn, en precies daardoor steekt hij boven de anderen uit en kan hij een voorbeeld worden voor anderen. De virtuoze kunstenaar oefent niet te kort en niet te lang. Op dezelfde manier is het midden van de deugd een voorbeeldige virtuositeit. De deugdelijke ambtenaar zet zijn eigen mening niet te veel en niet te weinig buiten spel.

Kardinale deugden Er zijn veel meer manieren waarop de deugd kan worden geoefend. Ik noem tot slot nog een voor de hand liggende manier: we kunnen ons concentreren op de deugden die omschreven zijn in die lange traditie van de deugdethiek, en proberen ons handelen daaraan te meten. Het is tegenwoordig ‘in’ om te zeggen dat en waarop je mag worden ‘afgerekend’. Op een afgesproken moment mag de rekening worden opgemaakt: heb je tot stand gebracht wat je beloofd hebt of waarvoor je was ingehuurd? Zijn de ‘targets’ gehaald? Daar is niets op tegen wanneer die ‘targets’ voldoende ‘inclusief’ zijn geformuleerd. Dat wil zeggen: wanneer het te behalen resultaat niet te abstract is geformuleerd, maar ook de wijze waarop het is gerealiseerd daarin verdisconteerd is. Maar wie de productiviteit van zijn organisatie weet te verdubbelen door onverantwoorde risico’s te nemen, heeft alleen in zeer beperkte en bedenkelijke zin zijn doelstellingen gerealiseerd. Het spreken in termen van ‘afrekenen’ kan gemakkelijk tot een simplisme worden, dat alles wat moeilijker meetbaar is niet meer laat meetellen. Het gevolg is dat iemand de afgesproken resultaten kan behalen, terwijl het toch niet deugt. De traditie van de deugdethiek heeft een aantal welomschreven, standaarddeugdhoudingen opgeleverd die precies bij deze toets van ‘de wijze waarop’ je handelt, behulpzaam kunnen zijn. Die standaarddeugden zijn natuurlijk niet de enige die er zijn en er is geen reden om aan te nemen dat niet elke tijd ook zijn eigen deugden ontwikkelt. Maar vaak zal blijken dat die eigentijdse deugden actuele vertalingen zijn van de grondhoudingen die al werden beschreven in die standaarddeugden. Daarom heten ze ook al sinds

89

lang de ‘kardinale’ deugden. Dat komt van het latijnse woord cardo dat ‘spil’ of ‘scharnier’ betekent. Het zijn de deugden ‘waar het om draait’.

90

Sinds Plato al worden ze opgesomd als rechtvaardigheid, verstandigheid, dapperheid en maat. En een rijke iconografische traditie heeft ze verbeeld en toont daarmee hoe ze – in verschillende tijden op verschillende manieren – tot de verbeelding hebben gesproken. Er is hier geen plaats om ze uitgebreid te bespreken. Ik volsta met een enkel woord van uitleg. De dapperheid heb ik al kort genoemd. Het zal duidelijk zijn dat ze vereist is overal waar gevaar dreigt of waar tegenslagen moeten worden geïncasseerd. De rechtvaardigheid zoekt steeds gelijkheid te realiseren: straf naar de mate van de misdaad, loon naar werken, eer naar verdienste, enzovoort. De verstandigheid is de kwaliteit die voorkomt dat men zijn blik teveel inperkt; het vermogen om, met oog voor de concrete omstandigheden, tegelijk zicht te houden op het uiteindelijke en omvattende doel. Een voorgenomen doelstelling staat in het kader van een groter doel; een dienst maakt deel uit van een organisatie en die speelt haar rol binnen de samenleving; haar diensten verwijzen naar de mensen die ze nodig hebben en naar hun leven en welzijn. Verstandig is degene die dat grotere doel weet te vertalen in de gegeven condities. Verstandigheid verwijst bovendien naar zelfkennis, die nodig is om het eigen handelen te sturen en te voorkomen dat je als vanzelf vervalt in waartoe je nu eenmaal geneigd bent. De maat ten slotte is de deugd waarin het besproken principe van het midden het sterkst tot uitdrukking komt. Men zegt wel dat het menselijk handelen gedreven wordt door drie verlangens: het verlangen om (bezit, veiligheid, welzijn) te verwerven, het verlangen om te kunnen (regelen, zorgen, maken, tot stand brengen), en het verlangen om te gelden (erkend te worden, gezien te worden, bemind te worden). Die drie verlangens kunnen gemakkelijk ontaarden in de drie grote ondeugden van hebzucht, heerszucht en eerzucht, wanneer ze niet worden getemperd door de deugd van de maat, die ze vormt tot deugden. Wie zijn handelen toetst aan deze vier kardinale deugden, zal ontdekken dat ze niet los verkrijgbaar zijn. Wie probeert rechtvaardig te zijn zal in de situatie de juiste maat moeten kunnen bepalen;

hij zal daartoe op een verstandige wijze het uiteindelijke doel en de concrete condities op elkaar moeten betrekken, en hij zal de moed moeten hebben om ook tegenslagen en tegenwerking te trotseren. Maar dat betekent ook dat wie zich op een ervan richt, tegelijk ook met de anderen oefent. En oefening baart niet alleen kunst, maar ook deugd. Eigenlijk zijn alle deugden vertalingen van de grondhoudingen die in deze vier kerndeugden worden samengevat. En we kunnen nieuwe deugdhoudingen ontdekken door deze vier grondhoudingen toe te passen op nieuwe gebieden. Zo kun je wellicht ook de veelbesproken ambtelijke integriteit als een deugd uitwerken, door de vier kardinale deugden toe te passen op de typische praktijk van de ambtenaar. In ieder geval zullen we een functionaris niet integer noemen als hij of zij niet ook moedig, maatvol, rechtvaardig en verstandig weet te handelen.

Geleidelijke groei Een laatste opmerking moet hier worden toegevoegd. Een ethiek die de oefening centraal stelt, is geen ethiek van alles of niets. Deugden zijn geen absolute grootheden, maar bestaan in kleinere of grotere volmaaktheid. Zoals lichaamskracht groter en kleiner kan zijn, zoals intellectuele kwaliteiten in meer of mindere mate gevormd kunnen zijn, zoals artistieke gaven hoger of lager ontwikkeld kunnen zijn, zo geldt dat ook voor die morele kwaliteiten die we ‘deugden’ noemen. Wanneer we – zoals gesuggereerd – ook integriteit een deugd noemen, heeft dat een opmerkelijke implicatie. Het betekent namelijk dat we afstand moeten nemen van de uitspraak van minister Ien Dales, die in een toespraak voor de VNG in 1992 de discussie over integriteit in het openbaar bestuur een krachtige impuls gaf. Zij meende dat het met integriteit was als met zwangerschap: je bent het of je bent het niet; ‘een beetje integer bestaat niet’. En Ron Niessen citeert dat met instemming in zijn boek over de Ambtenaar in de overheidsorganisatie (Kluwer 2003, p. 57). Toch durf ik te betwijfelen of dat wel klopt. Als het een kwestie is van alles of niets, kun je er namelijk ook niet beter in worden. En als je er niet beter in kunt worden, kun je mensen die op voorbeeldige wijze hebben laten zien wat integer ambtenaarschap is, ook niet prijzen. Anders gezegd: als we dat wel doen, als we een Ien

91

Dales Award (!) uitreiken, en als we – met Ron Niessen – ijveren voor een versterking van de integriteit in het ambtelijk apparaat, moeten we toegeven dat die ook geleidelijk versterkt en gevormd kan worden. Dat ook integriteit een kwestie van oefening is.

92

93

94

Edgar Karssing1

Regels Over vuilnis, integriteit en de relativiteitstheorie van Niessen

“In de discussie werd evenwel een relativering van de relativering van de waarde van regels en gedragscodes aangebracht: regels en gedragscodes bieden houvast en bescherming. Houvast voor degene die niet weet wat hij of zij met een bepaalde situatie áánmoet; bescherming voor degene die gevrijwaard wil blijven van pesten op de werkvloer, ongewenst (seksueel) gedrag e.d. Althans: regels en gedragscodes beogen dat houvast en die bescherming te bieden. En daarmee relativeer ik de relativering van de relativiteit van regels en gedragscodes.” (Ron Niessen)2

1.

Inleiding

95

“Ron Niessen en Edgar Karssing zetten regels bij het vuilnis!” Aldus Mieke van Tankeren.3 Niessen en Karssing zouden volgens haar veel te gemakkelijk regelgeving gelijkstellen aan pervertering en oneigenlijk gebruik ervan. In haar bijdrage aan de discussie over integriteit en beroepstrots – met de veelzeggende titel ‘Leve de regels!’ – neemt ze de twee heren onder vuur omdat regels juist bescherming bieden en handvatten in een veeleisende beroepspraktijk. Niessen en Karssing goed kennende (…), meen ik dat Van

1 Edgar Karssing is als universitair hoofddocent

om het algemeen belang te dienen. Ambtenaren,

verbonden aan het Instituut voor Bedrijfsethiek

integriteit en beroepstrots’, Den Haag, CAOP

van Nyenrode Business Universiteit. De auteur

2008, blz. 33.

dankt Olga Crapels en Sacha Spoor voor hun

3 M. van Tankeren, ‘Leve de regels! Verantwoor-

commentaar op het concept van deze bijdrage.

ding afleggen als beroepstrots’, in: R. Niessen en

Voor reacties: [email protected]

E. Karssing (red.), ‘Geroepen om het algemeen

2 R. Niessen, ‘De relativiteitstheorie van Niessen’, in: R. Niessen en E. Karssing (red.), ‘Geroepen

belang te dienen. Ambtenaren, integriteit en beroepstrots’, Den Haag, CAOP 2008, blz. 58

Tankeren een prikkelende en ook noodzakelijke bijdrage levert aan de discussie, maar iets te gemakkelijk voorbijgaat aan de nuances in hun betoog. Al kan ik me goed voorstellen dat ze het er ook wel een beetje naar hadden gemaakt. Van Tankeren reageert op een lezing waarin ik in stevige bewoordingen kritiek uit op regels en de daarbij behorende toezichts- en verantwoordingsarrangementen. “Regels zorgen ervoor dat mensen ophouden met nadenken. Regels maken vlegels. Er is sprake van een afnemende arbeidsmoraal wanneer medewerkers het gevoel hebben dat ze als potentiële criminelen worden behandeld. Ook is er vertraging in besluitvormingsprocessen, omdat zelfs voor eenvoudige beslissingen verschillende mensen hun handtekening moeten zetten. Regels en procedures worden een doel op zichzelf. Medewerkers hebben te weinig bevoegdheden om adequaat hun werk te doen. Ook dit gaat ten koste van de motivatie van medewerkers. Al die verantwoordingsmechanismen leiden slechts tot ritualisering, bureaucratisering, blikvernauwing, verstikking, pervertering en het ondermijnen van verantwoordelijkheid.” 4 Niessen neemt in zijn lezingen en publicaties ook graag regels op de korrel. Reeds in zijn oratie ‘Vluchten kan niet meer…’ betreurt hij de “vlucht in nieuwe regels, gedragscodes en procedurele voorschriften” als reactie op integriteitsincidenten. In de lezing waarop Van Tankeren reageert, beargumenteert hij dit als volgt: “Regels en gedragscodes bieden enig houvast, maar ze verleiden ook. Ze verleiden tot de ontkenning de regel te kennen; tot de stelling dat wat daar niet in staat dus niet verboden is, én ze verleiden tot niet-verder zelf nadenken”.5 Wie het thema integriteit en integriteitsbeleid aansnijdt, het thema waarop Ron Niessen en ik elkaar hebben gevonden, ontkomt niet aan regels, voorschriften en procedures. Zelf heb ik met regels altijd een haat-liefdeverhouding gehad. Ik weet dat je ze niet kunt afschaffen, dat ze een belangrijke functie hebben. Tegelijkertijd krijg ik er stevige kriebels van. Er is op zich niks mis met haatliefdeverhoudingen, door betekenisvolle spanningsvelden kun je je eigen denken verder ontwikkelen. Dan moet je wel een inspanning leveren. Dat wil ik in dit hoofdstuk doen. Ik zal eerst verschillende perspectieven op regels neerzetten. In paragraaf 2 laat ik zien dat regels houvast en bescherming bieden. In paragraaf 3 kijk ik naar de keerzijde van regels. In mijn slotwoord rond ik af met de relativiteitstheorie van Niessen.

2.

Houvast en (zelf)bescherming

Regel 6 Plezier Wie denkt dat werk alleen goed is als je er plezier aan beleeft, is bij ons aan het verkeerde adres.

Regel 8 Privé-gesprekken We zijn geen vrienden van elkaar, maar collega’s of chefs. Daarom komen de privéaspecten onder werktijd op de laatste plaats. Gesprekken van persoonlijke in plaats van zakelijke aard dienen te worden vermeden. Iemand die dat werkelijk onmogelijk vindt, wordt verzocht zich tot het wezenlijke te beperken. Vijf minuten praten over een privéonderwerp wordt gedoogd, voor meer moet u wachten tot de middagpauze.6

We moeten regels niet te gemakkelijk bij het vuilnis zetten in een praktijk waarin rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid belangrijke uitgangspunten zijn. Deze kernbegrippen van onze rechtsstaat beschermen de burger tegen de grote macht van de overheid. Juist regels dragen bij aan de realisering van de uitgangspunten. Maar regels doen meer. In meer algemene zin: • bieden ze houvast, want ze geven een richtlijn welk handelen in een bepaalde situatie gepast is; • maken ze eenduidig optreden mogelijk, want ze gelden voor iedereen; • vereenvoudigen en versnellen ze beslissingen, want het is niet nodig in iedere situatie opnieuw te bepalen welke handeling gepast is; • geven ze duidelijkheid, want iedereen weet waar hij of zij aan toe is.7

4 E. Karssing, ‘Integriteit en beroepstrots’, in: R. Niessen en E. Karssing (red.), ‘Geroepen om het algemeen belang te dienen. Ambtenaren, integriteit en beroepstrots’, Den Haag, CAOP 2008, blz. 15. 5 R. Niessen, o.c.: blz. 33.

97

6 J. Mair, ‘Het is mooi geweest. Het kantoor is geen pretpark’, Schiedam, Scriptum 2003, blz. 70. 7 Ik maak bij de bespreking van regels mede gebruik van passages uit hoofdstuk 2 van E. Karssing, ‘Morele competentie in organisaties’, Assen, Van Gorcum 2000.

Regel 10 Omgang Leidinggevenden en collega’s worden onder kantoortijd in principe met “u” en met de achternaam aangesproken. We gaan in principe op een hoffelijke, vriendelijk-collegiale manier met elkaar om – niet te amicaal. Verder is niemand verplicht om bijzonder lollig, charmant of onderhoudend te zijn. Een slecht humeur of stilzwijgendheid wordt getolereerd, zo lang het werk er maar niet onder lijdt.

Regel 14 Het laatste woord De meeste beslissingen en taken worden bepaald door de leidinggevenden. Alle medewerkers hebben zich aan deze beslissingen te houden; ze zijn bindend en staan niet ter discussie. Lopen medewerkers vast bij beslissingen die zij zelfstandig moeten nemen, dan kan de leidinggevende de discussie erover op elk gewenst moment beëindigen door zelf de knoop door te hakken.8

Regels bieden ook bescherming tegen verleidingen, zoals twee voorbeelden uit het betoog van Van Tankeren goed illustreren: “Politiemensen nemen regelmatig waardevolle spullen in beslag of in bewaring, zoals geld en drugs met hoge straatwaarde. Dat moet de kluis in en daarvoor zijn regels en procedures. Omdat politiemensen potentiële dieven zijn? Nee. Omdat de gelegenheid de dief maakt? Ja. De regels en procedures zijn er om te beschermen tegen verleidingen. En dat is wel zo prettig in je werkomgeving. Bovendien beschermt dat weer tegen valse aangiftes van diefstal.” “Politieambtenaren komen regelmatig in aanraking met vertrouwelijke informatie. Ze hebben ook toegang tot systemen waar tal van vertrouwelijke informatie is opgeslagen over burgers. Die mogen alleen geraadpleegd worden voor dienstdoeleinden. Logisch toch? Maar hoe verleidelijk is het niet om die systemen te raadplegen voor eigen gebruik? Stel je hebt kleine kinderen en er is iemand in de buurt komen wonen waarvan het gerucht gaat dat het een pedofiel is. Waarom niet even nakijken in de systemen wat over hem te vinden is? Je puberdochter heeft een vriendje dat jij niet helemaal vertrouwt. Waarom niet even kijken of hij in aanraking is gekomen met de politie of in wat voor buurt hij woont? Je buurvrouw wil een tweedehands auto kopen. Waarom niet even voor haar het kenteken natrekken? Waar ligt de grens? En hoe gemakkelijk verschuift die grens niet telkens een klein beetje?.” 9

Regels beschermen dus de burger tegen de overheid en de ambtenaar tegen zichzelf. Daarnaast bieden ze houvast, ze zorgen ervoor dat je niet in iedere situatie steeds opnieuw moet doordenken wat gepast handelen betekent. Van Tankeren concludeert: “Regels zijn nuttig, zo lang ze niet onzinnig zijn. Daarom is het belangrijk om het verhaal achter een regel te vertellen. Het waarom ervan uit te leggen. Wie anderen aan regels wil houden, dient zelf verantwoording af te leggen van het waarom van die regels. Een regel is er namelijk niet om zichzelf en al helemaal niet voor managers die uitsluitend hun macht willen doen gelden.”10 Ik kan het er alleen maar mee eens zijn. En haar conclusie wordt nog sterker wanneer ik denk aan wat ik de ‘Mair-waarschuwing’ zou willen noemen. Judith Mair is de baas van de organisatie waarvoor zij de hierboven genoemde regels (in de kaders) heeft opgesteld. Ik noem er nog drie: “Regel 16 ‘In’ is ‘uit’ We hebben geen tijd voor dingen die in de moderne arbeidsmarkt als ‘trendy’ of ‘hip’ te boek staan. U wilt op de step naar kantoor komen? Step dan maar direct door naar een andere werkgever.” “Regel 17 Verboden woorden In de lijst van verboden woorden staan alle woorden en begrippen die in kantoor absoluut niet mogen worden gebruikt. Deze lijst pretendeert niet uitputtend te zijn en kan gewijzigd en aangevuld worden: alstublieft niet de obligate marketingprietpraat, geen ‘key visual’ op de ‘mood chart’, geen ‘work flow’, en ook geen ‘deadlines’, ‘briefings’, ‘meetings’ of ‘brainstorms’. Iemand die denkt een ‘visie’ te hebben is niet helemaal lekker, en ‘creatieve aanzetten’ met ‘toegevoegde waarde’ gaan in de prullenbak.” “Regel 20 Minpunten Iedereen dient zich aan de hiervoor genoemde regels te houden. Zo niet, dan heeft dat consequenties.” 11

8 J. Mair, o.c.: blz. 70-71.

10 M. van Tankeren, o.c.: blz. 60.

9 M. van Tankeren, o.c.: blz. 59-60.

11 J. Mair, o.c.: blz. 72.

99

100

Toen ik dit overzicht van regels voor het eerst las, in een krantenartikel, dacht ik: “hah, daar wil ik meer over weten, dit geeft munitie voor mijn kritiek op regels.” Ik heb meteen haar boek gekocht: ‘Het is mooi geweest. Het kantoor is geen pretpark’. Het betoog van Mair bleek tot mijn verrassing – vooroordelen zijn ook mij niet vreemd – zeer genuanceerd en prikkelend. In het kort. Mair geeft aan dat de werkplek de afgelopen jaren behoorlijk van slag is geraakt. Het nieuwe werken vindt overal ingang: 24 uur per dag, 7 dagen per week, overal ter wereld, kan de werknemer aan de slag en snel en flexibel reageren. “En dus geldt: weg met de hiërarchie, lang leve teamwerk. Betutteling en dwang maken plaats voor zelfsturing en ‘je eigen verantwoordelijkheid nemen’ en de werknemer wordt niet langer tot in detail op precieze regels gewezen – nee, je moet je als werknemer tegenwoordig vooral ‘betrokken’ voelen […] Al met al doemt het beeld op van een wereld waarin mensen in organisaties excelleren omdat ze hun verantwoordelijkheid nemen en buitengewoon veel plezier beleven aan wat ze doen, en dus nagenoeg geen regels, plichten en structureren meer nodig hebben.” 12 Het is geen wereld waar Mair veel plezier aan beleeft; ze meent ook dat het in de werkelijkheid heel anders uitpakt. In een subtiel betoog laat ze zien hoe dit nieuwe werken ertoe leidt dat werknemers hun eigen uitbuiting ter hand nemen en dat dit uiteindelijk leidt tot de Dictatuur van het Werk: “Met flexibele werktijden, tekortschietende structuren, veel te ambitieuze doelen en een uitermate breed takenpakket worden de deuren wagenwijd opengezet voor werken zonder maat, tot ver voorbij de grens van wat mensen aankunnen.” 13 Met andere woorden: ik heb op mijn werk geen prikklok en alle vrijheid om mijn eigen werktijden te bepalen, maar de consequentie is dat ik ’s avonds en in het weekeinde nog steeds aan het werk ben. Met haar regels, die op het eerste gezicht op mij in ieder geval nogal absurd overkwamen, wil Mair dus juist haar medewerkers beschermen tegen overbelasting. Daarnaast vindt ze dat we niet naïef moeten zijn. Werknemers en werkgevers hebben niet vanzelfsprekend dezelfde doelen en belangen en het is dan ook “niet pijnlijk of onbehoorlijk om deze ‘ongelijkheid’ tot uitdrukking te brengen in een hiërarchisch gestructureerde verhouding.” 14 Of, zoals Mair stelt:

“We moeten niet voortdurend over alles onderhandelen. We moeten niet continu rekening houden met allerlei persoonlijke gevoeligheden. Er moeten gewoon bindende richtlijnen en regels zijn, waar iedere medewerker zich volledig aan houdt. Regels zijn nuttig: ze regelen de verhoudingen, zorgen voor duidelijkheid en consequent gedrag, ontlasten de medewerkers en vereisen van leidinggevenden weer dat ze leiding geven. Een organisatie met regels en plichten heeft het grote voordeel dat de medewerkers zich weer kunnen toeleggen op hetgeen waarvoor ze (ooit) zijn aangenomen: hun werk.” 15 Regels zijn nuttig. Daar moeten we niet kinderachtig over doen. Aldus de ‘Mair-waarschuwing’.

3.

De verleiding van regels Op regels kun je veel soorten kritiek hebben. Is het bijvoorbeeld echt nodig dat de maximale snelheid op de snelweg 120 kilometer per uur is? Waarom mogen niet alle winkels gewoon op zondag open zijn? Waarom mag je wel een relatiegeschenk van 49 euro aannemen en niet van 51 euro? De kritiek is dan gericht op de inhoud van de regel. In deze paragraaf wil ik mij echter richten op het karakter van regels – op eigenschappen van regels die voor alle regels in meerdere of mindere mate gelden, ongeacht hun inhoud. In meer algemene zin geldt dan dat: • regels noodzakelijkerwijs algemeen geformuleerd zijn en dus weinig variatieruimte bieden, wat kan leiden tot star en rigide optreden; • er altijd meer situaties zijn dan regels, wat betekent dat het niet mogelijk is om via regels voor alle gevallen te bepalen wat gepast is; • regels elkaar kunnen tegenspreken, wat betekent dat er bijvoorbeeld tweede-orderegels nodig zijn die aangeven welke regel in een conflicterende situatie voorrang heeft; • de inhoud van regels niet altijd helder is, zodat onduidelijk is of de regel in een bepaalde situatie geldt of welke handeling in een bepaalde situatie wordt voorgeschreven;

12 J. Mair, o.c.: blz. 9-10.

14 J. Mair, o.c.: blz. 51.

13 J. Mair, o.c.: blz. 17.

15 J. Mair, o.c.: blz. 67.

101

• regels in een dynamische wereld vaak achterlopen op de ontwikkelingen, wat betekent dat het handelen van nu wordt bepaald door de normen van gisteren. Omdat regels in principe van bovenaf worden opgelegd, worden ze vaak als sterk moraliserend ervaren en hebben velen het gevoel dat hen de maat wordt genomen. Regels kunnen al snel als een knellend keurslijf worden gezien. Dit kan medewerkers stimuleren creatief op zoek te gaan naar de gaten in de regelgeving en de ruimte om een regel zo voordelig mogelijk uit te leggen. Dat geldt des te sterker als zij beschikken over een sterk kritisch vermogen en over eigen opvattingen ten aanzien van integer handelen. Regels willen ook nog wel eens misbruikt worden als excuus: “Er is geen regel die dit verbiedt, dus ik ga ervan uit dat het dan mag.” Alles mag wat niet expliciet wordt verboden. Of, regels worden juist gebruikt om zich erachter te verschuilen: “Ik heb deze reis toch aangemeld als dienstreis? Dan kunnen jullie hem achteraf toch niet aanmerken als privéreis?”.16 Met andere woorden: regels maken vlegels!

102

Niessen mag graag benadrukken dat regels verleiden tot niet nadenken. Een prikkelende stelling die wel belangrijke vragen oproept: Is dat zo? En, zo ja, hoe kunnen regels dat doen? Van Tankeren geeft aan dat regels juist aanzetten tot nadenken, juist “daar waar het allemaal niet zo ernstig lijkt, of waar mensen zich in eerste instantie niet bewust zijn van onbedoelde gevolgen die bepaald gedrag kan hebben.”17 Wie heeft er gelijk? Ik neig naar het standpunt van Niessen. Voor argumenten baseer ik me op Michael Michael.18 Michael constateert dat juist een van de meeste gereguleerde sectoren, de financiële sector, steeds opnieuw in het nieuws komt met schandalen – hij schreef dit artikel voor de kredietcrisis! – en dat in reactie op die schandalen steeds opnieuw nieuwe regels worden gemaakt – de bekende ‘vlucht naar voren’ van Niessen. Hij geeft vervolgens aan dat juist die regels wel eens een belangrijke – niet de enige! – oorzaak zouden kunnen zijn van het immorele gedrag. Daarvoor kijkt hij naar het karakter van regels. Regels zijn er om een bepaald doel te bereiken, bijvoorbeeld verkeersveiligheid, maar kunnen dit in de meeste gevallen slechts bij benadering. Een grens aan de maximale snelheid draagt bij aan verkeersveiligheid, maar verkeersveiligheid vereist meer dan een begrenzing van de maximale snelheid. Een verbod op het aannemen van geschenken voorkomt dat mensen worden omgekocht, maar niet ieder geschenk is een

poging tot omkoping. Met andere woorden: regels geven bijna nooit precies aan wat van je wordt verwacht want regels zijn bijna per definitie te veelomvattend (ze verbieden meer dan nodig) dan wel te weinig omvattend (ze verbieden minder dan nodig), gegeven het doel waartoe ze zijn opgesteld. Dat kun je regels nauwelijks kwalijk nemen; ook zou dit niet heel erg zijn, mits mensen maar blijven nadenken. Echter …, een belangrijk kenmerk van regels is juist dat ze mensen ertoe verleiden om niet meer na te denken. Dus, juist op het moment dat nadenken heel belangrijk wordt, wordt dit ondermijnd. Eerst zal ik, om precies te zijn, aangeven aan welke twee criteria nadenken over integriteitsvraagstukken moet voldoen: zorgvuldigheid en uitlegbaarheid. Zorgvuldig betekent dat ambtenaren steeds opnieuw kritisch en systematisch reflecteren op hun kernverantwoordelijkheden en zich voortdurend vragen stellen als: Hoe doe ik mijn werk goed? Doe ik recht aan de situatie? Houd ik in voldoende mate rekening met de rechten, belangen en het welzijn van alle belanghebbenden? Uitlegbaar betekent dat ambtenaren kunnen aangeven hoe hun handelen past bij hun kernverantwoordelijkheden en kerntaken, bij de kernwaarden, regels, richtlijnen, wetten en andere bindende voorschriften van hun organisatie. Zorgvuldigheid verwijst naar de manier waarop een standpunt wordt ingenomen, uitlegbaarheid naar de uitkomst, naar het standpunt zelf.

103

Michael bespreekt verschillende mechanismen die zorgvuldig en uitlegbaar nadenken ondermijnen. Ik noem er vijf. In de eerste plaats leiden regels ons af van het doel van de regels. Regels vernauwen onze blik. Een begrenzing van de maximumsnelheid in het kader van verkeersveiligheid zorgt ervoor dat mensen naar hun dashboard gaan kijken in plaats van naar hun medeweggebruikers.

16 Dit voorbeeld is ontleend aan R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer…. Iets over beleids- en

17 M. van Tankeren, o.c.: blz. 60. 18 M. Michael, ‘Business ethics: the law of rules’, uit:

beheersproblemen en hun oplossing’, Amsterdam,

‘Business Ethics Quarterly’, 2006, vol. 16, iss. 4,

Vossiuspers 2001, blz. 20.

blz. 475-504.

104

In de tweede plaats: door regels te stellen en regelovertreding te bestraffen, zien mensen niet langer dat een beslissing ook een morele beslissing is maar zien ze het nog slechts als een economische afweging: Hoeveel levert regelovertreding op? Wat is de pakkans? Hoe hoog is de sanctie? Dat is niet de zorgvuldigheid en uitlegbaarheid die we wensen. In de derde plaats doen regels vooral een beroep op gehoorzaamheid. Waar regels vaak bedoeld zijn als een bodem, als het morele minimum, verworden ze al snel tot een plafond, tot het maximum. Waarom zou je meer doen dan een regel van je vraagt? De doelstelling van integriteitsbeleid is dat medewerkers verantwoord handelen. Daarvoor is het nodig om oog te hebben voor de noden, de wensen en de waarden van de verschillende belanghebbenden binnen een specifieke context. De taal van regels schiet daarvoor tekort. In de vierde plaats hechten mensen aan hun vrijheid om zelf te bepalen wat ze willen doen (‘psychological reactance’). Regels beperken noodzakelijkerwijs deze vrijheid – anders had je geen regels nodig. De menselijke, o zo menselijke reactie, is dat mensen juist in de contramine gaan, opstandig worden. We zien dat bij kleine kinderen, die juist graag doen wat wordt verboden. Deze neiging is ook volwassenen niet vreemd. In de vijfde plaats is er sprake van een ‘overjustification effect’: externe prikkels hollen interne motivatie uit. Michael haalt een onderzoek aan waarin studenten wordt gevraagd om tijdens een test niet vals te spelen. Bij sommigen wordt met een sanctie gedreigd, bij anderen niet. Niemand speelt vals! Enkele dagen later doen dezelfde studenten aan een ander onderzoek mee. Ook hier wordt gevraagd om niet vals te spelen, maar nu wordt er geen enkele sanctie verbonden aan vals spelen. In het tweede onderzoek zijn er wel studenten die vals spelen; alleen deelnemers uit de groep die bij de eerste keer met een sanctie werd gedreigd. Toen alle studenten werd gevraagd waarom ze de eerste keer niet hadden vals gespeeld, verwezen de studenten die vals hadden gespeeld naar de sanctie. De groep die in beide gevallen niet vals had gespeeld, naar intrinsieke overwegingen (‘vals spelen hoort niet’). Michael concludeert:

“The over- and under-inclusiveness that is part of a rule’s essence renders rules incapable of applying to all situations, and prompts a need for some other sources of guidance – including ethics – to help us decide how to act. Ironically, however, the same characteristics that create this need also undermine our ability to utilize the guidance.” 19 Overigens, wanneer je heel precies bent, zoals de argumenten en voorbeelden aangeven: regels verleiden niet zozeer tot niet nadenken, maar tot een bepaald soort nadenken dat vooral ten koste gaat van de gewenste zorgvuldigheid en uitlegbaarheid. Door regels kan een vorm van blikvernauwing ontstaat waardoor andere doelen, achterliggende doelen en andere (andermans) belangen worden vergeten.

4.

De relativiteitstheorie van Niessen We moeten regels niet zomaar bij het vuilnis zetten. Maar we moeten ook goed oppassen met regels: door het karakter van regels kunnen ongewenste dynamieken ontstaan. Michael waarschuwt regelmakers. Hij ziet dat veel problemen nog steeds worden opgelost met regels terwijl een deel van de oorzaak van de problemen wellicht in de regels zelf ligt. Met zijn oproep nodigt hij regelmakers uit om ook naar alternatieven te kijken. Eenzelfde waarschuwing geeft Niessen in zijn oratie als hij kritiek geeft op ‘de vlucht naar voren’, de vlucht in nieuwe regels en structuren na bijvoorbeeld een integriteitsincident. Hij biedt ook een alternatief: investeren in mensen. “Nieuwe regels hoeven niet te worden gesteld, als de functionaris maar beseft wat zijn of haar eigen verantwoordelijkheid is.”20 Niessen geeft aan dat een dergelijke aanpak ook andere voordelen heeft: • kennis, ervaring en vaardigheden zitten in mensen, niet in structuren. De mensen verdienen primaire aandacht, niet de structuren; • het succes van een organisatie is gebaseerd op het individuele succes van haar leden;

19 Michael, o.c.: blz. 497.

105

20 R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer…. Iets over beleids- en beheersproblemen en hun oplossing’, Amsterdam, Vossiuspers 2001, blz. 21.

• een arbeidsorganisatie die de volle aandacht geeft aan de arbeidende mens in die organisatie, heeft daarmee een asset waar nieuw personeel op afkomt; • evenzo is een goed bedrijfsklimaat een asset voor het behouden van goede medewerkers.21 Maar hoe doe je dat? De relativiteitstheorie van Niessen biedt aanknopingspunten voor een dergelijke aanpak. “In het algemeen betoog ik dat de waarde van diverse instrumenten van integriteitsbeleid, in de sfeer van de hard controls zeker niet nul is. Maar integriteit moet niet alleen door regels, functiescheiding, functieroulatie, controle, inspectie, e.d. worden gehandhaafd. Integriteit moet tussen de oren zitten/komen. De waarde van hard controls is relatief. En deze relativiteitstheorie van mij leidt tot de volgende formule: E=mc2 Einstein stelde dat energie gelijk staat aan massa maal het kwadraat van de lichtsnelheid. Ik transplanteer deze formule graag naar de kwestie van de integriteit van ambtenaren. E=mc2 betekent dan, dat er een enorme energie vrijkomt, als je voor de massa ambtenaren de nadruk in het kwadraat legt op de C van de cultuur van een organisatie. (Dan ben ik meteen het kwadraat van de lichtsnelheid kwijt, want dat is wat moeilijk voorstelbaar als het om ambtenaren gaat.)” 22 106

De formule geeft aan dat niet zozeer regels maar de leidinggevenden de spil zijn waarom het in het integriteitsbeleid draait. Niessen noemt de manager als leidinggevende de belangrijkste cultuurdrager: “De massa van de leden van de organisatie krijgt een energieboost als de leidinggevende cultuurdrager van de organisatie betrokken is bij zijn of haar mensen, hen een ruime marge geeft om zelfstandig te opereren[…]. Veel energie wordt gegenereerd binnen de massa ambtenaren, als de leidinggevende cultuurdrager het goede voorbeeld geeft op het punt van integriteit; zich kwetsbaar durft op te stellen en open staat voor tegenspraak en kritiek.” 23 Concluderend: de cruciale vraag in een integriteitsdiscussie zou moeten zijn: hoe doe ik mijn werk goed? Hoe ben ik een goed ambtenaar? En niet: hoe voorkom ik dat ik de regels overtreed? Investeren in ambtenaren betekent niet dat regels, toezicht en sancties overbodig worden. Regels geven kaders aan en bieden duidelijkheid waar dat nodig is. Toezicht en sancties hebben daarnaast ook een belangrijke wilskrachtondersteunende functie: de wetenschap dat mensen over je schouders meekijken helpt verleidingen te weerstaan en weerstanden te overwinnen. Maar enige relativering van

regels zal de ambtelijke praktijk goed doen. Laat dat een belangrijk legaat van Ron Niessen zijn.

107

21 R. Niessen, ‘Vluchten kan niet meer…’, blz. 23-24. 22 R. Niessen, ‘De relativiteitstheorie van Niessen’, blz. 33.

23 R. Niessen, ‘De relativiteitstheorie van Niessen’, blz. 34.

108

Prof. mr. Klaas de Vries

Bestuurlijke verantwoordelijkheid: integriteitsbewustzijn

In een bundel voor Ron Niessen over integriteit schrijven is een vermetel project. Het spreekwoordelijke uilen naar Athene dragen is er niets bij. Ik ken Ron nu een jaar of veertig. Eens, heel lang geleden, werden wij in hetzelfde jaar ambtenaar. Een gelukkig toeval heeft ons aan het eind van onze loopbanen een regelmatige trefkans geboden bij het CAOP, van waaruit hij de Ien Dales Leerstoel bediende. Ron komt veel waardering toe voor wat hij, in tal van functies, voor de integriteit van het openbaar bestuur heeft betekend. Het aardige van dit liber amicorum is dat de redactie de auteurs een als suggestie verpakte opdracht heeft meegegeven om hun gedachten over te laten gaan. Dat noopt tot voor je uit staren in plaats van op vertrouwd terrein iets bijeengaren en met een nieuwe strik eromheen feestelijk aanbieden. Integriteitsbewustzijn van bestuurders? Integriteit is een onderwerp waaraan ik wel vaker aandacht hebt geschonken. Maar de specifieke relatie met bestuurlijke verantwoordelijkheid is verrassend. Integriteit hoort bij de openbare dienst, en gelukkig niet alleen daar bij. Maar liggen er op dit punt specifieke aandachtspunten voor bestuurders? En met name bij die bestuurders die geen ambtenaar zijn maar wel een politiek ambt bekleden? Het Wetboek van Strafrecht brengt de ambtenaar en de bekleder van een politiek ambt vrij snel onder één noemer. Maar buiten dat, in dit verband ietwat extreme, bereik van de strafrechter is er voldoende ruimte om te reflecteren over bestuurders. Het eerste sleutelwoord is hier ‘voorbeeldfunctie’. Wie hoog is gezeten dient voor te leven wat hij predikt.

109

Het tweede sleutelwoord is ‘macht’. Een politiek bestuurder heeft door de bank genomen meer macht dan een ambtenaar om iets wel te willen en iets anders niet, en om iets te doen of te laten. Met een buiging naar Crince LeRoy, die al in de jaren ‘60 van de vorige eeuw de macht van ambtenaren beschreef als de vierde macht, laat ik hier na deze veronderstelling te relativeren. Een politiek bestuurder heeft macht, althans zo zegt men dat vaak. Maar het is natuurlijk beter om te stellen dat hij de macht die aan zijn politieke ambt verbonden is, gedurende een zekere of – meestal – onzekere periode mag uitoefenen. De macht komt hem dus niet persoonlijk toe, maar ontleent hij aan het ambt dat hij bekleedt. Bovendien is die macht hem toevertrouwd om de publieke zaak te dienen, niet om zijn eigen persoonlijke belangen te behartigen, noch die van zijn partij, familie en vrienden. De politieke ambtsdrager kan dus niet, als een bankier, werken op basis van de premisse dat hem door anderen kapitaal is toevertrouwd teneinde hem de kans te bieden zich te verrijken. Het epitheton ‘zakkenvuller’ dat vaak aan een politicus wordt toegekend, past in dit opzicht dus niet overtuigend bij de gewenste aard van de ambtsvervulling. 110

Bij de uitoefening van zijn macht is de politieke bestuurder gebonden aan geschreven en ongeschreven regels. Hij moet zijn macht uitoefenen op de wijze die bij het publieke ambt hoort en die daarom bij uitstek van hem verwacht mag worden. Als een bestuurder zijn macht moet neerleggen, moet het ambt dat hij bekleedde dezelfde publieke waardigheid hebben als toen hij daartoe geroepen werd. En indien dat dreigt mis te gaan, moet hij zeker zijn ambt neerleggen. Uit de recente geschiedenis van het openbaar bestuur zijn hier sprekende voorbeelden van te vinden. Bekend is bijvoorbeeld het geval van een staatssecretaris die niet schroomde voor de ogen van zijn personeel, dat hij kort daarvoor de hoogst mogelijke gedragsnormen had opgelegd, met een van zijn ondergeschikten de nachtrust te zoeken in een voor hem als slaapverblijf ingerichte container. Ook wordt bijvoorbeeld niet oorbaar geacht dat een bestuurder, ter bevordering van de publieke zaak, met belastinggeld speculeert, zelfs niet als hij bijna zeker weet dat de publieke zaak daar veel garen bij zou spinnen. Zelfs het aanhouden van spaartegoeden

met publiek geld bij buitenlandse banken, die weliswaar van De Nederlandsche Bank een bankvergunning hebben gekregen, maar desondanks op het eerste gezicht niet solide kunnen zijn, is voor de publieke bestuurder zeer gevaarlijk terrein. Dat is dus anders dan bij vele goede doelen waaraan burgers hun goede geld geven. In veel gevallen belandt dat geld in risicovolle beleggingen en op optiebeurzen met het nobele oogmerk om aldus nog meer geld voor de goede doelen te verwerven. Eigenlijk hebben we hier de twee basisingrediënten van het vak van publieke bestuurder wel aangeduid. De macht is niet van hem en hij mag die niet naar eigen goeddunken gebruiken. Maar hoe weet hij nu dat hij zijn macht op een integere wijze uitoefent? De makkelijkste manier om daar achter te komen is natuurlijk kennis te nemen van de talloze geschriften die Prof. Mr. Ron Niessen over integriteit heeft geschreven. Maar deze vluchtweg zal bij de redactiecommissie van deze bundel om goede redenen niet hoog scoren. In de eerste plaats hebben bestuurders geen tijd om al die stukken te lezen. Bovendien bespreken wij hier in deze bespiegeling integriteitsbewustzijn, iets dat bij de bestuurder zelf moet leven. Gelukkig zijn de meeste bestuurders zich wel bewust van de noodzaak tot integriteit. Maar om dit bewustzijn te activeren is het nuttig een aantal vuistregels te formuleren die men eenvoudig bij de hand kan houden. De eerste is: als je twijfelt of iets integer is, moet je het niet doen. Het is dan vast niet integer. De tweede luidt: laat je zo nodig adviseren, maar gebruik daarvoor geen adviseurs die een belang bij een zaak hebben of waarvan je niet zeker weet of ze zelf veel van integriteit weten. De laatste fout noemen we sinds kort een Maastrichts Bulgaartje, naar een villa die de burgemeester van de Maasstad kocht op aanraden van een actief bij een beleggingsproject in Bulgarije betrokken ambtenaar. De derde is: probeer voor de spiegel, of via een ‘innere Dialog’, eens uit te leggen wat je van plan bent te gaan doen. Als dat niet helemaal bevalt, denk er dan nog even publiek bij, zoals een volksvertegenwoordiging of een ochtendblad. Je moet er immers van uitgaan dat je al je gedragingen of handelingen publiek moet toelichten en verantwoorden.

111

Publieke verantwoording is immers de ziel van de democratie en de bereidheid daartoe het eerste functievereiste voor een bestuurder. Als je daar geen zin in hebt, is er al een in potentie ernstig probleem. Dit laatste is eenvoudig te illustreren met de opstelling van minister-president Balkenende in de kwestie Irak. Hij ging zelfs zo ver om bij de vorming van een kabinet te eisen dat geen parlementair onderzoek zou worden ingesteld naar het handelen van de Nederlandse regering bij het verlenen van politieke steun aan de oorlog tegen Irak. Uiteraard, het zij ter vermijding van misverstanden toegevoegd, is het toegeven aan zo’n eis een minstens even grote fout van publieke ambtsdragers. Verantwoording afleggen en daarbij ook fouten erkennen, siert de bekleder van het ambt. Maar dit inzicht is niet iedereen gegeven. Tijdens het parlementair debat over het rapport van de commissieDavids, die uiteindelijk door het kabinet werd ingesteld om toch een onderzoek naar ‘Irak’ te doen, is veel gesproken over het verschil tussen ‘de kennis van nu’ en ‘de kennis van toen’. Hierbij viel, voor ons gelukkig, vele malen het woord integriteit. 112

Alhoewel tussen de feiten van nu en toen in het onderhavige geval geen verschil bestond, wees de fractieleider van de partij van de minister-president er veelvuldig op dat de besluitvorming om politieke steun aan de oorlog te geven bepaald wel ‘integer’ was geweest. Dit werd door anderen niet weersproken. Dat vindt men in de Kamer doorgaans ook vervelend, want integriteit is een zwaarbeladen begrip, vooral als het op een persoon betrokken lijkt te worden. Omdat het hier echter over een besluitvormingsproces ging, zou de indruk kunnen ontstaan dat ‘integriteit’ van besluitvorming in de politiek iets anders is dan in de wetenschap. Als je in de wetenschap bewust feiten over het hoofd ziet, ben je natuurlijk niet integer bezig. In het Irak-debat werd echter de indruk gewekt dat dat in de politiek anders zou zijn. Hier moet dus nog aan integriteitsbewustzijn worden geschaafd.

Met de bovengenoemde drie vuistregels komt een bestuurder een heel eind bij het activeren van zijn latente integriteitsbewustzijn. Mocht het desondanks fout gaan met zijn loopbaan vanwege een integriteitsprobleem, dan heeft hij zich wellicht ergens op verkeken. Dat kan de beste overkomen.

113

114

Alain Hoekstra en Alex Belling1

Zou Ron Niessen tevreden zijn? Een kritische beschouwing op het integriteitsbeleid bij de overheid in de afgelopen 20 jaar

Toen ons werd gevraagd een bijdrage te leveren aan een liber amicorum dat Ron Niessen bij zijn afscheid als bijzonder hoogleraar bij de Ien Dales Leerstoel zal worden aangeboden, voelden wij ons vereerd. Hij heeft zich namelijk gedurende zeer lange tijd bewogen op het terrein van integriteit bij de overheid en in zijn toenmalige functies van chef wetgeving, later directeur en plv. directeur-generaal, bij het ministerie van Binnenlandse Zaken mede aan de wieg gestaan van de eerste gedachtevorming over integriteitsbeleid in de publieke sector. En heeft hij ook niet een bijdrage geleverd aan de speech uit 1992 waarin wijlen minister Ien Dales van Binnenlandse Zaken de welbekende uitspraak deed: “Een beetje integer bestaat niet”, waardoor het thema integriteit in Nederland nadrukkelijk op de politiek-bestuurlijke agenda werd geplaatst? Later heeft Ron vanuit de Ien Dales Leerstoel, binnen de kaders van zijn leeropdracht ‘de overheid als arbeidsorganisatie’, een wezenlijke bijdrage geleverd aan het debat over integriteit bij de overheid. Rechtdoend aan zijn lange staat van dienst op het gebied van integriteit in het publieke domein, hebben wij – mede aan de hand van een aantal rapporten van de Algemene Rekenkamer – het gevoerde

1 Beide auteurs zijn werkzaam bij het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS). Eerstgenoemde als bureauhoofd, de tweede als adviseur.

115

integriteitsbeleid gedurende de afgelopen twee decennia tegen het licht gehouden. Wij menen een aantal trends, maar ook een aantal probleemgebieden te signaleren. Hieronder zullen wij de meest relevante daarvan de revue laten passeren. En natuurlijk stellen wij ons daarbij de vraag: Zou Ron Niessen tevreden zijn?

Van smal naar breed

116

Het eerste serieuze onderzoek van de Algemene Rekenkamer op dit beleidsterrein dateert uit 1996. Aanleiding voor de belangstelling van de Rekenkamer vormde de sterk toegenomen aandacht voor de integriteit van de openbare sector. Belangrijke ontwikkelingen die hieraan een bijdrage leverden, waren: het streven naar een op bedrijfsmatige leest geschoeide overheid, de versterkte aandacht voor klantgerichtheid en vergaande samenwerkingsvormen tussen de publieke en de private sector. De overheid kwam dichter bij de burgers en bedrijven en was in toenemende mate met ze gaan samenwerken. Alras werd duidelijk dat dergelijke nieuwe werkvormen, die vaak worden aangeduid met de term New Public Management, ook risico’s met zich brengen. Bovendien werd een aantal taken en werkzaamheden (zelfs) aangemerkt als integriteitsgevoelig. Hierbij kan worden gedacht aan taken als contracten sluiten, subsidies toekennen, rechtsregels handhaven en beslissen over vergunningen. Brandpunt van het onderzoek was de vraag op welke wijze de ministeries vorm hadden gegeven aan een beleid ter voorkoming van aantasting van de integriteit en in welke mate deze aantastingen voorkomen. Onder meer werd gekeken naar de eventuele aanwezigheid van richtlijnen voor het melden van nevenfuncties, het aannemen en melden van geschenken en diensten en voor de handelwijze bij vermoedens of concrete aanwijzingen van fraude of corruptie. Verder had de Rekenkamer aandacht voor het functieroulatiebeleid, de vertrouwenspersoon voor fraude en corruptie en gevallen van (vermoedens van) aantasting van integriteit (fraude en corruptie) en de wijze van aanpak daarvan. Wanneer wij kijken naar de onderzoeksaandacht van de Rekenkamer in die tijd, zien we dat zij een smalle integriteitsdefinitie hanteerde. De Rekenkamer onderzocht de ministeries op maatregelen die aantasting van de integriteit van het openbaar bestuur moesten voorkomen, waarbij zij het begrip integriteit primair de-

finieerde als ‘de afwezigheid van fraude en corruptie’. Deze smalle integriteitsdefinitie past bij de zogenaamde nalevingsstrategie, die invulling krijgt door regels, richtlijnen en procedures te formuleren, waarbij normconform handelen wordt bevorderd. De nadruk ligt op het vergroten van controle en toezicht en het bestraffen van overtreders. Deze aandacht voor ‘regels en naleving’ van de Rekenkamer is verklaarbaar door de aard van het instituut Rekenkamer zelf. Zij richt zich immers op controle van de rechtmatigheid en de doelmatigheid van het overheidsoptreden. Verder was een dergelijke benadering niet onbegrijpelijk, aangezien het integriteitsbeleid van de (centrale) overheid zich op dat moment ook kenmerkte door een nalevingsstrategie.2 Door latere ontwikkelingen en gebeurtenissen op integriteitsgebied bij de overheid veranderde de opvatting over wat onder het begrip integriteit zou moeten worden verstaan. Mede door de uitkomsten van het onderzoek van de Parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid, in december 2002, werd pijnlijk duidelijk dat het opstellen van regels, procedures e.d. alleen, onvoldoende is om een integer overheidsapparaat te creëren.3 Hieraan moet ook worden toegevoegd dat het bij de betrokken overheidsdiensten eveneens ontbrak aan adequate handhaving van het integriteitsbeleid. Voor zover misdragingen werden gesignaleerd en als zodanig gekwalificeerd, werd daar niet tegen opgetreden.

117

Dit leidde ertoe dat het bestaande (nalevings)beleid werd aangevuld met een strategie die meer is gebaseerd op bewustwording en stimulering. Deze strategie gaat uit van een bredere integriteitsdefinitie en richt zich op het bevorderen van goed werkgeverschap

2 Hoekstra, A., Belling, A.F., Heide, E. van der,

wel aan de consequente toepassing daarvan in

2008. ‘A paradigmatic shift in ethics and inte-

het personeelsbeleid. Voorschriften inzake functie-

grity management within the Dutch public

roulatie en de meldingsplicht van geschenken blij-

sector; Beyond compliance’. In: Huberts, L.W.J.C.,

ken bijvoorbeeld te vaak een dode letter. Er was

Carole, L., Maesschalck, J (Eds), ‘Ethics and

in te veel gevallen sprake van een discrepantie

integrity of governance: perspectives across

tussen het beleid op papier (zoals functieroulatie

Frontiers’, Edward Elgar.

en meldingsplicht van giften en dergelijke) en de

3 Volgens de enquêtecommissie schortte het overigens veelal niet zozeer aan het integriteitsbeleid zelf, in termen van nota’s en voorschriften, als

beleving en naleving ervan in de werkelijkheid. (TK, 2002-2003, 28 244, nrs. 5-6).

en goed ambtenaarschap. De maatregelen die daarbij horen zijn gericht op het versterken van de (morele) competentie en het bevorderen van een cultuur van verantwoordelijkheid. De nadruk ligt op het stimuleren van ambtenaren om op zorgvuldige wijze de verantwoordelijkheden die samenhangen met hun functie, serieus te nemen. De overheid ontwikkelde een (beperkt) aantal instrumenten om bij overheidsmedewerkers de bewustwording van integer handelen te bevorderen.

118

Naarmate vorderingen werden geboekt op het gebied van naleving, en de hard controls die daarbij horen, ontstond er bij de ministeries, zij het in wisselende mate, geleidelijk aan meer aandacht voor de beïnvloeding van houding en gedrag van medewerkers. Dit om ervoor te zorgen dat het thema integriteit ook ‘tussen de oren’ zou komen. De stimuleringsstrategie, met bijbehorende soft controls, kreeg meer aandacht, hetgeen zich onder meer uitte in aandacht voor het bevorderen van een integere cultuur in de organisatie, dilemmatrainingen, themabijeenkomsten en ook voorbeeldgedrag van het management. Voor de Rekenkamer vormde deze ontwikkeling in 2009 aanleiding om de soft controls expliciet te betrekken in het onderzoekskader naar integriteitszorg bij de ministeries. Deze ambitie van de Rekenkamer werd wellicht extra gestimuleerd door de enigszins krampachtige reactie van de ministeries op de bevindingen van de Rekenkamer in haar rapport ‘Zorg voor integriteit’ uit 2004. De ministeries trachtten toen een kritische noot van de Rekenkamer over lacunes op het gebied van hard controls te pareren door te verwijzen naar de geleverde inspanningen op het gebied van de organisatiecultuur. Hoe dan ook, de Rekenkamer heeft in 2009 een eerste stap gezet om haar onderzoeksobject te verbreden (inclusief soft controls) en dat lijkt ons een goede zaak. Overigens zaait de Rekenkamer een beetje verwarring met wat zij verstaat onder de bredere integriteitsbenadering. In haar ‘Nulmeting integriteitszorg 2004’ vraagt zij ministeries te kiezen voor een brede benadering van integriteitsbeleid; een benadering waarbij niet alleen personeelszorg, maar ook bijvoorbeeld beveiliging en administratieve organisatie worden betrokken. In onze opvatting behoren de door de Rekenkamer genoemde ‘verbredingsonderdelen’ tot de eerdergenoemde nalevingsbenadering en derhalve tot het smalle integriteitsbegrip.

Verbreding of verarming? Ondanks het feit dat we een dergelijke verbreding van zowel het integriteitsbegrip als van het -beleid, evenals van de monitoring daarvan door de Rekenkamer, een positieve ontwikkeling vinden, zijn we van mening dat we thans het risico lopen om daarin door te schieten. Zo zien we het begrip inhoudelijk dusdanig ver opgerekt worden dat bijvoorbeeld ook te laat komen en andere vormen van ambtelijke onregelmatigheden en disfunctioneren het ‘integriteitspredicaat’ krijgen. Als integriteit zo breed wordt opgevat ligt, om met de woorden van Huberts te spreken, het gevaar van ‘integritisme’ op de loer, waarbij alle onregelmatigheden op de werkvloer ten onrechte tot een integriteitskwestie worden gemaakt, hetgeen tot angst en verlamming kan leiden. Dat betekent dat we de neiging van sommigen, om integriteit voortaan als ‘professionele verantwoordelijkheid’ invulling te willen geven, eerst moeten evalueren op de mogelijke consequenties daarvan, alvorens het navolging te geven. Dit om te bezien of de verbreding niet (onbedoeld) tot een verarming kan leiden. Huberts uit, naar onze mening terecht, zijn zorgen: “…about the far reaching definition of integrity as professional responsibility”, als hij erop wijst dat: “When this distinction is blurred too much, an organization loses sight of what is morally important and what is not. Such a blurring can have negative consequences. Employees become too afraid to take risks or innovate and may become paralyzed, by the idea that making a mistake will lead to an investigation questioning their integrity.” 4 De vraag is bovendien of deze hang naar het hanteren van een andere terminologie (professionele verantwoordelijkheid in plaats van integriteit) – die oude wijn in nieuwe zakken verkoopt, omdat deze term soepeler door de mond zou gaan dan het begrip integriteit (dat in de praktijk toch nog vaak een wat negatieve connotatie heeft) – niet nog het meest lijkt op een ‘Orwelliaanse’ ingreep. Derhalve is er veel voor te zeggen om het beestje gewoon bij de naam

4 Huberts, L.W.J.C., Anechiarico, F. & Six, F.E. (redacteuren), ‘Local integrity systems: World cities fighting corruption and safeguarding integrity’, Den Haag, 2008. pp. 178-179)

119

te blijven noemen en is de uitdaging erin gelegen om integriteit voortaan op een positieve en constructieve wijze te formuleren.

120

Naast deze begripsmatige verbreding is ook met enige regelmaat te horen dat integriteit niet als een ‘apart’ thema binnen de organisatie geagendeerd zou moeten worden, maar dat het geïntegreerd moet worden in reguliere bedrijfsvoerings-processen. Hoewel dit in eerste instantie misschien heel plausibel en ons welgevallig moge klinken, zijn ook hier nadelen aan verbonden. Indien integriteit niet als ‘eigenstandig’ thema binnen de organisatie wordt geagendeerd en georganiseerd, bestaat het risico dat het op den duur vervliegt, verwatert en uiteindelijk vergeten wordt. Als integriteit immers (impliciet) de zorg van iedereen is, zal niemand zich er echt voor verantwoordelijk gaan voelen. Daarom is het van belang het thema integriteit expliciet te benoemen en te institutionaliseren. Dat betekent dat het als thema geformaliseerd en gestructureerd invulling gegeven moet worden. Dat kan overigens op velerlei wijze, bijvoorbeeld door een integriteitsbureau op te richten, integriteit projectmatig vorm te geven, of simpelweg door een centrale integriteitsfunctionaris aan te stellen. Een dergelijke organisatie bevordert de continuïteit van het thema integriteit, de implementatie daarvan, de eenduidigheid en samenhang van het integriteitsbeleid, evenals de accumulatie van specifieke integriteitsgerelateerde expertise en onderstreept, tot slot, het belang dat de organisatie hecht aan het onderwerp.5 Ons streven naar een ‘eigenstandige’ positionering mag echter niet worden opgevat als een pleidooi voor een ‘geïsoleerde’ aanpak. Integendeel zelfs. Wij pleiten juist voor meer samenhang, met daarin een belangrijke rol voor de integriteitsfunctionaris. Bij overheidsorganisaties is het integriteitsbeleid veelal ‘verkaveld’ over verschillende disciplines en afdelingen die een rol spelen in het integriteitsbeleid, zoals de afdelingen Financiën, Personeelszaken, ICT, Bestuurlijk Juridische Zaken, de Auditdienst, de beveiligingsambtenaar en vertrouwenspersonen. De communicatie tussen deze actoren laat vaak te wensen over, waardoor de samenhang vaak gebrekkig is en het integriteitsbeleid nog te veel een ad hoc- en zelfs incidentgericht karakter heeft gekregen.6 De aandacht dient dan ook uit te gaan naar het verbeteren van de interne afstemming tussen deze functionaliteiten. De ambtelijke leiding kan daartoe een integriteitsfunctionaris aanwijzen die ver-

antwoordelijk is voor de interne afstemming en coördinatie tussen deze verschillende actoren. Een dergelijke aanpak beslecht naar onze mening het gefragmenteerde karakter van het integriteitsbeleid, waarover het blad Binnenlands Bestuur deze zomer nog publiceerde.7 Naast deze trends binnen het integriteitsspectrum is ook een aantal probleemgebieden te onderkennen. Hieronder stippen we de drie meest in het oog springende kort aan.

Risicoanalyses van kwetsbare gebieden in organisaties De problematiek van de georganiseerde criminaliteit eind jaren ‘80, begin jaren ‘90, waaruit zorgen voortvloeiden over een mogelijke verwevenheid van onder- en bovenwereld, heeft de toenmalige Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD), voorloper van de huidige Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), gestimuleerd om sectoren die de grootste integriteitsrisico’s lopen, systematisch in kaart brengen. Onder meer de bouw en de vuilverwerkingsindustrie werden geïdentificeerd als bedrijfssectoren waarin criminelen bij voorkeur hun illegaal verkregen inkomsten zouden investeren. Daarnaast werd nadrukkelijk alertheid gevraagd voor inherent kwetsbare handelingen in het openbaar bestuur, zoals vergunningen verlenen, opdrachten gunnen en omgaan met vertrouwelijke informatie. Verder ontwikkelde de BVD, in het verlengde hiervan, midden jaren ‘90 een eerste kwetsbaarheids-/risicoanalyse-instrument (de handleiding ‘Een beetje integer kan niet’), waarmee overheden hun eigen organisatie konden doorlichten. Op basis van opgedane ervaringen is in 2003 een vernieuwd en geactualiseerd instrument ontwikkeld: het ‘Handboek Integriteitsonderzoek’. Daarbij bleef de onderzoeksmethode in essentie onveranderd.

5 Maesschalck, J., ‘Een ambtelijk integriteitsbeleid

121

6 Karssing, E.D., Hoekstra, A., ‘Het gelijk van Ien

in de Vlaamse overheid’, Steunpunt Beleidsrele-

Dales’, in: Kok, F., Maas, T, van der, ‘Zuiver op de

vant onderzoek bestuurlijke organisatie,

graat; Hoe integer is Nederland’, Van Gorcum,

Leuven, 2005.

2006. 7 Binnenlands Bestuur, ‘Integriteitsbeleid gemeenten onsamenhangend’, 11 juni 2010, p.17.

Risicoanalyse van kwetsbare gebieden als zelfstandig fenomeen, is bij de Rekenkamer slechts langzaam tot ontwikkeling gekomen. In eerste instantie werd dit instrument genoemd als ‘bijproduct’ bij functieroulatie, als een van de maatregelen ter voorkoming van aantasting van de integriteit, in het bijzonder om te voorkomen dat beslissingsbevoegde ambtenaren in een te nauw contact raken met bedrijven of burgers waarmee ze functioneel zaken doen. Een eerste vereiste is dan dat per organisatie duidelijk is welke functie als kwetsbaar moet worden aangemerkt. In haar ‘Tussenbalans integriteitsbeleid’ uit 1998 (onderdeel van Rechtmatigheidsonderzoek 1997) komt de Rekenkamer tot de conclusie dat een inventarisatie van kwetsbare gebieden en functies bij het Rijk nog aanzienlijke lacunes vertoont. Twee latere rapportages (de Nulmeting uit 2005 en de Eenmeting uit 2010) geven helaas geen rooskleuriger beeld. In de Nulmeting concludeert de Rekenkamer dat ministeries in vergelijking met eerdere rijksbrede onderzoeken nog steeds weinig vooruitgang hebben geboekt met een gestructureerde analyse van integriteitsrisico’s. Uit het meest recente onderzoek komt naar voren dat bij het uitvoeren van risicoanalyses slechts beperkte vooruitgang is geboekt. 122

Dit ondanks het feit dat het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) sinds begin 2006 een nieuw en laagdrempelig risicoanalyse-instrument ter beschikking stelt, het Self Assessment INTegriteit (SAINT). Daarmee kunnen overheden hun eigen organisatie op laagdrempelige wijze doorlichten op mogelijk kwetsbare processen en integriteitsrisico’s. De zorgelijke situatie bij het Rijk ten aanzien van risicoanalyses is verder merkwaardig omdat overheden op grond van de Ambtenarenwet vanaf mei 2006 verplicht zijn integriteitsbeleid te voeren. Bovendien noemt de Memorie van Toelichting op de desbetreffende wet(swijziging) het doorlichten van de organisatie expliciet als een van de elementen van het te voeren integriteitsbeleid. Resumerend kan worden gesteld dat, ondanks de (wettelijke) verplichting daartoe en ondanks de beschikbaarheid van een effectief en laagdrempelig instrument, risicoanalyses bij de overheid moeilijk van de grond komen.

Inzicht in de omvang en aard van integriteitsinbreuken en de wijze van afhandeling Geheel in lijn met haar onderzoeksopdracht vraagt de Rekenkamer, sinds haar eerste integriteitsonderzoek in 1996, aandacht voor de registratie van aantastingen van de integriteit en de wijze van afhandeling daarvan. Een goed overzicht over de periode 1990 – medio 1995 kon de Rekenkamer niet verkrijgen, omdat niet alle ministeries aantastingen van de integriteit adequaat bijhielden. Soms was er sprake van centrale afhandeling, meestal decentrale, en uitsplitsing naar soort inbreuk vond niet altijd plaats. In haar rapporten daarna (1998 en 2004) bleef de Rekenkamer wijzen op het belang van adequate registratie van integriteitsaantastingen, omdat: “iedere aantasting het imago van de rijksoverheid schaadt en, sterker nog, een adequaat functioneren van het Rijk ondermijnt”. Naar aanleiding van de ‘Tussenbalans integriteitsbeleid’ (AR, 1998) zegde Binnenlandse Zaken toe in het najaar 1998 voor het eerst met een overzicht van geregistreerde aantastingen in de sector Rijk te zullen komen door publicatie in ‘Mensen en Management in de rijksdienst’ (vanaf 2001 vervangen door het ‘Sociaal Jaarverslag Rijk’). Het overzicht van integriteitsinbreuken in die publicatie uit 1998 stelde, zo moet worden geconcludeerd, nog niet zo veel voor. Het gaf geen reëel inzicht in de stand van zaken van integriteitsinbreuken binnen de Rijksdienst. De registratie van schendingen leidde lange tijd een moeizaam bestaan. Er werd in de genoemde publicaties van het Rijk weliswaar iets vermeld over het aantal integriteitsinbreuken, maar je kon je twijfels hebben over de kwaliteit van de verstrekte cijfers. Schendingen werden immers niet adequaat geregistreerd, zowel over de volle breedte bij het Rijk als bij de overige geledingen van de overheid.8 Totdat in 2005 in een relatief kort tijdsbestek twee rapporten verschenen: de ‘Nulmeting naar integriteitszorg in 2004’ van de Algemene Rekenkamer en ‘Corruptie in het Nederlandse openbaar

8 Een positieve uitzondering dient te worden gemaakt voor bijvoorbeeld de gemeente Amsterdam en de sector Politie, die sinds respectievelijk 1996

en 2003 integriteitsschendingen systematisch registreren.

123

bestuur’ van de Vrije Universiteit Amsterdam. Daarin werden pleidooien gehouden voor de registratie van integriteitsschendingen, om een betrouwbaar beeld te krijgen van de omvang, aard en afdoening ervan. Het tweede rapport veroorzaakte de nodige ophef. Daaruit zou naar voren komen dat topfunctionarissen in het openbaar bestuur schatten dat 5,2 procent van de politici en 3,2 procent van de ambtenaren corrupt zou zijn. Dit leidde tot een groot aantal Kamervragen.

124

Deze ophef heeft er mede toe geleid dat de minister van BZK in september 2005 in een bestuurlijk overleg afspraken heeft gemaakt met de portefeuillehouders integriteit van de diverse koepelorganisaties en de voormalige Raad van Hoofdcommissarissen (RHC) om integriteitsschendingen uniform te registreren. Om uiteindelijk te komen tot een landelijk registratiesysteem voor de afhandeling van (vermoedelijke) integriteitsschendingen9 is het project ‘uniforme registratie integriteitschendingen (URI)’ gestart. Het was de bedoeling dat alle organisaties in de sectoren Rijk, Politie, Defensie, provincies, gemeenten en waterschappen, een digitaal registratiesysteem zouden gebruiken, zodat aggregatie van de data eenvoudig zou kunnen worden gerealiseerd. Dit bleek te ambitieus. Wel is afgesproken dat deze organisaties voor zichzelf integriteitsschendingen op een uniform registratieformulier zouden gaan bijhouden. De sectoren Rijk en Politie aggregeren de data van de ministeries en de korpsen centraal.. In de overige sectoren gebeurt dat niet. Wanneer wij naar al deze gebeurtenissen kijken, kunnen wij slechts tconcluderen dat de registratie van (vermoedelijke) integriteitsschendingen en de wijze van afhandeling – met uitzonderingen van enkele positieve voorbeelden – in de volle breedte, nog niet structureel van de grond is gekomen. Dat ondanks het feit dat de Rekenkamer hiervoor al sinds 1996 nadrukkelijk aandacht vraagt en ondanks dat hier in 2005 in een bestuurlijk overleg concrete afspraken over zijn gemaakt.

De manager als ‘deus ex machina’ of als ‘Jack in the box’? Een derde probleemgebied doet zich voor bij de rol van de manager. Buitengewoon populair (zowel binnen de wetenschap als in beleidsstukken) is tegenwoordig de opvatting dat integriteit vooral een aangelegenheid is van de manager, de direct leidinggevende. Daar is ook veel voor te zeggen omdat deze er vanuit zijn integrale managementtaak verantwoordelijk voor is om het integriteitsbeleid op de werkvloer ten uitvoer te brengen. Het vermogen van individuele managers om integriteit op een goede wijze te managen is echter problematisch. Het recente rapport van de Algemene Rekenkamer stelt bijvoorbeeld dat leidinggevenden (vergeleken met niet-leidinggevenden) een positiever beeld hebben van het integriteitsbeleid en de kwaliteit van de integriteitszorg dus al gauw overschatten, terwijl zij de integriteitsrisico’s juist onderschatten. Zo blijken er in hun werkomgeving meer belemmeringen te zijn voor managers om integriteit in de organisatie op effectieve wijze vorm en inhoud te geven. In de volgende tabel zetten we die kort uiteen. Belemmeringen van en voor de manager om integriteit invulling te geven 125

Achtergrond: - onderzoek wijst uit dat weinig aandacht bestaat voor onderwerpen als ethiek en integriteit in opleidingen en programma’s die toekomstige managers klaarstomen voor hun werk; - bovendien worden managers doorgaans geselecteerd op het klaren van de primaire klus waarbij niet naar integriteitsvaardigheden wordt gekeken.

Druk: - managers worden voortgedreven door steeds scherpere targets en productienormen hetgeen op gespannen voet kan staan met integriteit;

9 Hierbij gaan wij, vanwege de overzichtelijkheid,

registratiesysteem voor de rest van de publieke

voorbij aan de omstandigheid dat er in het begin

sector. Het eerste systeem (Rijk) is inmiddels

in feite sprake was van twee gescheiden projecten:

opgegaan in dat van de publieke sector.

één registratiesysteem voor de sector Rijk en één

- in managementcontracten wordt vaak gestuurd op productienormen, doorlooptijden en financieel beheer, integriteit komt daar zelden expliciet in voor; - de inzet van middelen voor integriteitsmanagement kan, zeker ten tijde van bezuinigingen en taakstellingen, als een luxegoed worden opgevat; - managers worden overvoerd met taken waardoor ze weinig tijd hebben voor de zorg voor integriteit.

Lastig: - medewerkers kunnen het agenderen van integriteit zien als een gebrek aan vertrouwen. Dat maakt het voor managers lastig om het thema op positieve wijze te agenderen: de manager als zedenmeester; - integriteit wordt nog gezien als een subjectief, vaag en ongrijpbaar concept dat moeilijk te operationaliseren en meetbaar te maken is; - veel managers staan er alleen voor en krijgen onvoldoende ondersteuning van stafafdelingen om integriteit op een goede wijze invulling te geven.

Niet nodig: - sommige managers zijn van mening dat aandacht voor integriteit niet nodig is omdat er geen integriteitsprobleem is: if it ain’t broke, don’t fix it; - sommigen zijn van mening dat integriteit niet te managen is, het zit in het karakter van de medewerker, of niet.

Focus & voorbeeld: - overheidsmanagers moeten in toenemende mate mobiel zijn en rouleren, hetgeen kan leiden tot ‘inhoudsloze procesmanagers’ die minder zicht hebben op de concrete werkinhoud en de risico’s en verleidingen van de werkvloer; - managers gaan bovendien zelf relatief vaak over de schreef en geven daarmee niet het goede voorbeeld; - voortgedreven door productienormen verleiden managers hun medewerkers nog wel eens tot bending the rules.

Hiermee dringt zich de conclusie op dat de manager niet zonder meer en van nature kan worden gezien als de meest bekwame functionaris om integriteit te managen. Daarmee is overigens niet gezegd dat de manager geen belangrijke rol kan, of zou moeten, spelen in het bevorderen van integriteit binnen de organisatie. Wij pleiten ervoor om die rol juist te versterken door haar in een bredere context te zien. Binnen het model van integriteitsmanagement dat wij voor ogen hebben, zijn meerdere sleutelfactoren van de organisatie betrokken. Daartoe behoren onder meer de ambtelijke leiding, verschillende stafafdelingen, vertrouwenspersonen, en zeker ook de integriteitsfunctionaris die moet zorgen voor coördinatie en bij wie een belangrijke rol ligt om het management direct te ondersteunen bij zijn integriteitstaken. Zo bezien is het belangrijkste instrument van de manager, om integriteit op een effectieve wijze invulling te kunnen geven, de bredere ‘integriteitsorganisatie’ waar deze deel van uitmaakt.

Afsluiting Na deze kritische beschouwing resteert nog de beantwoording van onze vraag in de titel van deze bijdrage, te weten: zou Ron Niessen tevreden zijn? Hoewel het natuurlijk niet makkelijk is deze vraag voor hem te beantwoorden, ontkomen wij er, gezien onze pregnante vraagstelling, niet aan om op zijn minst een poging te wagen. Wij denken dat Ron redelijk content zou kunnen zijn met de verbreding van het beleid. Naast de oorspronkelijk gepraktiseerde nalevingsstrategie werd vanaf 2003 geleidelijk aan het integriteitsbeleid binnen de overheid verbreed, waarbij ook aandacht werd besteed aan het versterken van de stimuleringsstrategie. Wij weten dat regels in bepaalde situaties houvast geven maar ook negatieve verleidingen oproepen, waaronder die om niet verder zelf na te denken. Waar Ron ook tevreden over zou kunnen zijn, is de omstandigheid dat langzamerhand een breder besef doordringt dat kwesties van integriteit in hun benadering ‘integraliteit’ vereisen. Een adagium dat hij tijdens lezingen niet zelden naar voren brengt. Voor het oplossen van dilemma’s waarmee wij in de dagelijkse praktijk worden geconfronteerd, is zonder meer een brede kijk noodzakelijk.

127

Wij denken dat Ron met ons de nodige zorgen deelt over het vasthouden van de aandacht voor het thema integriteit. Na een aanvankelijk aarzelende start, gevolgd door een gematigde acceptatie van integriteit als serieus aandachtsgebied door het management, dreigt dit onderwerp alweer een beetje weg te zakken. Aangezien integriteit van het openbaar bestuur een noodzakelijke voorwaarde is voor een goed functionerende overheid, vergt dit thema permanente aandacht. Juist in economisch moeilijke tijden waarin het risico bestaat dat het thema integriteit als ‘luxegoed’ wordt gezien. Temeer daar zelfs nog een aantal flinke stappen gezet zou moeten worden om het integriteitsniveau bij de overheid op een aanvaardbaar peil te brengen.

128

Tot slot willen wij Ron bedanken voor de collegialiteit die wij van hem hebben ondervonden. Zijn deskundigheid, maar vooral ook zijn beschouwende en relativerende benadering van het thema integriteit, hebben wij zeer gewaardeerd. Verder konden wij vaak een beroep op hem doen wanneer wij bij een van onze activiteiten behoefte hadden aan zijn inbreng. Onze contacten werden intensiever toen BIOS vanuit het ministerie van BZK werd ondergebracht bij het CAOP, waar de Ien Dales Leerstoel al gezeteld was. Dit is naar onze mening voor beide instanties een gunstige ontwikkeling geweest. Beste Ron, wij wensen jou het allerbeste toe en hopen dat je je pensioentijd in goede gezondheid zult mogen doorbrengen. Het ga je goed!

129

130

De ambtenaar: een bijzondere werknemer?

131

132

Prof.mr. L.C.J.Sprengers

This is it? Beschouwing over het eindstadium van het normalisatieproces

Inleiding Toen ik in 1995 begon met het schrijven van mijn dissertatie, over de vraag of we op weg zijn naar één arbeidsrecht voor ambtenaren en werknemers, naar aanleiding van de invoering van de WOR bij de overheid,1 kwam ik voor het eerst in contact met het werk van Ron Niessen. Zijn preadvies uit 1982 voor de Nederlandse Juristen Vereniging2 maakte mij wegwijs in, naar mij later bleek, de reeds lang lopende discussie over de toekomst van de ambtelijke status. Niessen was en is van mening dat de bijzondere status van ambtenaren niet zou moeten worden gehanteerd als een automatische belemmering voor verdere discussie over de wenselijkheid van het al dan niet handhaven van rechtspositionele verschillen, maar dat elk rechtspositioneel verschil op zijn eigen innerlijke waarde moet worden beoordeeld. De Jong, de andere preadviseur, kwam tot de slotsom dat het aanbeveling verdient de rechtspositionele verschillen niet langer te handhaven.3 Bij de eerste kennismaking met het debat over de toekomst van de ambtelijke status vond ik de argumentatie van De Jong overtui-

1 L.C.J. Sprengers, De Wet op de Ondernemingsraden bij de overheid (diss. UvA) Deventer 1998. 2 C.R. Niessen, ‘Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen de ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven?’ Preadvies in Handelingen NJV, Zwolle 1982, p. 125-239.

133

3 E.P. de Jong, ‘Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven?’ Preadvies in Handelingen NJV, Zwolle 1982, p. 5-124.

134

gender dan die van Niessen, hoewel ook deze met de nodige nuance onderbouwd was. De vraag die mij het meest heeft beziggehouden in het normalisatiedebat is: wat wordt gezien als einddoel van dit proces? In het antwoord op deze vraag lopen Niessens en mijn opvattingen uit elkaar. Dat zal onder meer reden zijn geweest dat ons bij herhaling is gevraagd onze verschillende visies in woord en geschrift toe te lichten. In de visie van Niessen is het handhaven van een aparte ambtelijke status een gegeven, het uitgangspunt. De discussie dient zich toe te spitsen op bepaalde sectoren waar een noodzaak om de ambtelijke status te handhaven, minder aanwezig is. Of op de vraag welke materiële arbeidsrechtelijke regelgeving voor zowel werknemers en ambtenaren van toepassing dient te zijn. Mij heeft in het normalisatiedebat dus vooral de vraag beziggehouden wat het einddoel van het normalisatieproces is. In de jaren 80 van de vorige eeuw is gekozen voor een geleidelijk proces om de ambtelijke rechtspositie te normaliseren, zonder concreet einddoel voor ogen. Inmiddels is dit proces zo ver gevorderd dat het noodzakelijk wordt om gedachten over het einddoel te formuleren. De minister van BZK heeft op 30 oktober 2008 de visie van het (toenmalig) kabinet verwoord over dit thema. Het kabinet vond het niet wenselijk de ambtelijke status in zijn geheel af te schaffen. Het werd echter niet uitgesloten dat in een of meer sectoren, op grond van sectorspecifieke overwegingen, een andere afweging gemaakt zal worden. Bij het afscheid van Ron Niessen kan ik er dan ook niet omheen om nog eenmaal stil te staan bij het eindstadium van het normalisatietraject. Mijn vraag aan het kabinet en aan Niessen en anderen die de mening zijn toegedaan dat het wenselijk is om een aparte ambtelijke rechtspositie te handhaven is: This is it? Na de dood van Michael Jackson is deze titel gebruikt voor een film en cd, maar dan zonder vraagteken. Wat Michael Jackson betreft weten we inmiddels met zekerheid dat er een eind aan is gekomen.5 Wat betreft de toekomst van de bijzondere ambtelijke rechtspositie, is de discussie nog zeer levend, vandaar dat we met recht een vraagteken achter deze zin zetten. Zeker nu recentelijk de D66- en CDA-fracties in de Tweede Kamer kenbaar hebben gemaakt dat zij een initiatiefwetsontwerp willen indienen over het gelijkschakelen van het ambtenaren- en arbeidsrecht, staat deze vraag weer volop in de belangstelling.6

Opvattingen Albeda-hoogleraren De bijzondere leerstoel die de Albeda-hoogleraren bekleden, houdt zich bezig met bestudering van de arbeidsverhoudingen bij de overheid. Deze leeropdracht brengt haast automatisch met zich mee dat ook mijn voorgangers het thema hebben beschouwd dat hier aan de orde is. Fortuyn heeft zich, in zijn inaugurale rede in 1991, uitgesproken voor het afschaffen van de ambtelijke status. Hij pleitte voor een toekomst zonder ambtenaren, maar met gemotiveerde werknemers in de collectieve sector en overheidswerkgevers die optreden als goede werkgevers, op de arbeidsmarkt concurrerend met vele andere, werkgevers. Hij verwachtte veel flexibiliteit van deze veranderingen.7 Vonhoff distantieerde zich van deze visie. Hij vond dat een toekomst zonder ambtenaren tekort doet aan de bijzondere positie van de overheid. Hij onderbouwde dit met staatsrechtelijke argumenten die betrekking hebben op de politiekambtelijke verhoudingen.8 Wilke gaf in zijn inaugurale rede aan dat hij er een groot voorstander van is om voor de overheidssector dezelfde regels en wetten te hanteren die ook voor het bedrijfsleven gelden. Hij vindt dat de eisen op het terrein van onkreukbaarheid, betrouwbaarheid en onpartijdigheid evenzeer voor ambtenaren als voor werknemers in het bedrijfsleven gelden. Hij wijst op het voordeel dat het imago van voorkeursbehandeling voor ambtenaren, bij een gelijkschakeling van de rechtsposities, kan verdwijnen. Hij schetst als voordeel voor de wetgever dat die de gewenste beleidsontwikkelingen op het terrein van de arbeidsverhoudingen niet meer via een apart onderhandelings- en inspraaktraject tot stand hoeft te laten komen.9

4 Brief minister BZK aan Tweede Kamer d.d. 30 oktober 2008, kenmerk 2008-000524042. 5 Hoewel niet valt uit te sluiten dat er mensen zijn die met theorieën gaan komen dat hij nog steeds in leven is. 6 Zie berichten hierover in NRC 4 mei 2010 en Volkskrant 6 mei 2010 e

135

7 W.S.P. Fortuyn, ‘Een toekomst zonder ambtenaren’ (oratie EUR), ’s-Gravenhage: CAOP 1991, p. 21-27. 8 H.J.L. Vonhoff, ‘Goddank dat ze weg zijn! Wat hadden we met ze moeten beginnen?’ (oratie EUR), s-Gravenhage: CAOP 1996, p. 32. 9 M.L. Wilke, ‘Zijn arbeidsverhoudingen bij de overheid marktconform?’ (oratie EUR), ’s Gravenhage: CAOP 1996, p.7-9.

Een reeds lang voortdurende discussie

136

De toekomst van een aparte ambtelijke rechtspositie is een van de steeds weer terugkerende thema’s op het gebied van het arbeidsrecht in brede zin. Bijvoorbeeld in 1958 is hierover al gesproken naar aanleiding van het rapport van de staatscommissie Kranenburg. Deze commissie had zich gebogen over de vraag welke redenen er in het verleden toe hebben geleid dat de rechtspositie van de ambtenaren werd gekenmerkt door een bijzondere status. Vervolgens ging de commissie in op de vraag of er nog behoefte was aan een bijzondere reglementering. De meerderheid van deze commissie vond van wel.10 De in het verleden reeds naar voren gebrachte argumentatie die mij het meest heeft aangesproken, is de opvatting van Mannoury. In zijn preadvies aan de Vereniging voor Arbeidsrecht en de Vereniging voor Administratief Recht onderscheidde hij de ‘status dignitatis’, die de ambtenaar toekomt als vertegenwoordiger van het openbaar gezag en de ‘status Iuris‘. Mannoury was van mening dat het in strijd is met de structuur van de moderne democratie, om maatschappelijke verschillen tot uiting te brengen in een geprivilegieerde rechtstoestand, ook daar waar de maatschappelijke verschillen als zodanig worden aanvaard. Een gelijke regeling voor ambtenaren en werknemers acht hij op zijn plaats, tenzij er een onbetwistbare noodzaak is om in bepaalde situaties afwijkende regelingen vast te stellen.11 Ook het afgelopen decennium is het onderwerp bij tijd en wijle volop in debat geweest. Zie bijvoorbeeld het congres op 26 oktober 2005 van de Albeda Leerstoel over de vraag: ‘Heeft de ambtelijk status nog toekomst?’ 12, naar aanleiding van het IBO-rapport ‘Buitengewoon normaal’ 13. Op 25 februari 2008 organiseerde De Raad voor het Openbaar Bestuur samen met het Departement Bestuurskunde van de Universiteit Leiden een symposium onder het motto ‘In dienst van publiek belang’. Het symposium waaruit mij, meer nog dan ooit daarvoor, duidelijk werd dat juristen en bestuurskundigen vanuit een zo verschillende achtergrond redeneren, dat ze elkaars argumenten moeilijk lijken te begrijpen. Waar binnen het sociaal recht vooral de vraag de boventoon voert wat de rechtvaardiging en noodzaak is van twee stelsels van rechtsbescherming die beide beogen gelijkheid te compenseren, lijken bestuurskundigen het handhaven van

een apart stelsel voor de rechtspositie van ambtenaren eerder als het middel te zien ter bescherming tegen politieke willekeur. 14 Dit verschil in visie tussen juristen en bestuurskundigen werd recent nog eens duidelijk uit de bijdrage van Leidse bestuurskundigen aan de discussie over het initiatief wetsontwerp van D66/CDA. Zij stellen: “Een werknemer in de private sector kan, behoudens disfunctioneren, alleen worden ontslagen wanneer dit ‘bedrijfseconomisch noodzakelijk’ is, een term die per definitie niet toepasbaar is voor de publieke sector, want overheden dreigen – over het algemeen – niet failliet te gaan.” 15 Daarmee aangevend dat er maar beperkte kennis is van de werking van het civiel ontslagrecht. Immers, ook een bedrijf dat winst maakt maar efficiënter kan gaan werken via bijvoorbeeld een reorganisatie, kan daardoor overtollig geworden werknemers, op grond van het civiele ontslagrecht ontslaan. Het is niet zo dat er alleen in het voorportaal van het faillissement sprake is van een grond voor (bedrijfseconomisch) ontslag. Zo zal een overheidswerkgever die kan onderbouwen dat ambtenaren overcompleet zijn geworden, bijvoorbeeld vanwege een efficiencyoperatie of vanwege het schrappen van taken door politieke besluitvorming, ook onder de vigeur van het civiele ontslagrecht ambtenaren kunnen ontslaan. Naar mijn overtuiging is het verschil tussen grote en kleine werkgever veel bepalender voor de mate van materiële rechtsbescherming dan tussen civiele en overheidswerkgever als zodanig. Ook bij het 25-jarig bestaan van het Tijdschrift voor Ambtenarenrecht is in de verschillende bijdrages die deelonderwerpen bestreken, de nodige aandacht besteed aan de toekomst van de ambtelijke rechtspositie 16

10 Rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de status van ambtenaren, ’s-Gravenhage: SDU 1958. 11 J. Mannoury, ‘De status der ambtenaren’, SMA 1960, P.243 E.V. 12 L.C.J. Sprengers (red), ‘Heeft de ambtelijke status

137

13 Interdepartementaal beleidsonderzoek 20042005, nr. 6. 14 Verslag van de bijdrage in dit symposium is terug te vinden in Bestuurswetenschappen 2008, nr. 1. 15 Gerrit Dijkstra, Casper van den Berg, Frits van

nog toekomst’, CAOP, publicatiereeks overheid en

der Meer, ‘Behoud ambtelijke rechtspositie van

Arbeid 2005-18.

groot belang’, Volkskrant 15 mei 2010. 16 Jubileumnummer 25 jaar TAR, TAR 2008 nr. 12.

Op weg naar één arbeidsrecht voor werknemers en ambtenaren? Het aangekondigde initiatiefwetsontwerp van D66/CDA kiest ervoor om via separate wetgeving het ambtenarenrecht en het arbeidsrecht gelijk te schakelen. De keuze die daarbij wordt gemaakt is om het civiele arbeidsrecht als uitgangspunt te nemen en basis te laten zijn voor de rechtspositie van de overheidswerknemers. Deze keuze wordt gemaakt om te voorkomen dat de besluitvorming over de toekomst van de ambtelijke rechtspositie op de lange baan wordt geschoven. Dit voor het geval dat deze rechtspositie onderdeel wordt van bredere discussies over hervormingen binnen het civiele arbeidsrecht. Het is echter de vraag of de overheid en de ambtenaren met een dergelijke aanpak gediend zijn. Ik vind het beter, zoals ik in het verleden reeds meermalen heb bepleit, ook in de vele discussies met Niessen, om in de eindfase van het normalisatieproces te kiezen voor een gelijktijdige aanpak van een aantal knelpunten die zich in het civiele arbeidsrecht voordoen.

138

1.

Ook in het civiele arbeidsrecht vinden discussies plaats over verschillende onderwerpen die met grote regelmaat terugkeren. Alles pleit ervoor om beide discussies samen te voegen om te komen tot een herzien stelsel: naar één arbeidsrecht voor werknemers en ambtenaren. Ik zal hierna een vijftal onderwerpen aangeven die wat mij betreft daarbij bijzondere aandacht vragen: 1 het ontslagrecht; 2 het cao-recht; 3 advies- en arbitrageregeling; 4 het procesrecht; 5 bijzondere wetgeving voor de positie van de overheidswerknemer.

Ontslagrecht Indien de ambtelijke rechtspositie wordt afgeschaft en het civiele ontslagrecht integraal van toepassing wordt, vinden verslechteringen plaats in de rechtsbescherming van ambtenaren. Indien als uitgangspunt wordt genomen wordt dat de ambte-

naren een afdoende rechtsbescherming moeten hebben, maar dat deze niet meer of minder zou moeten zijn dan die van werknemers, zou dat uitgangspunt op z’n minst met zich meebrengen dat er dan ook een aanpassing van het BBA dient plaats te vinden. Op grond van artikel 2 BBA is het UWV Werkbedrijf niet bevoegd ten aanzien van de arbeidsverhouding van werknemers bij een publiekrechtelijk lichaam. Dit zou met zich meebrengen dat een van de wegen van civiel ontslagrecht, de preventieve ontslagtoets bij het UWV Werkbedrijf, zonder aanpassing van het BBA niet voor ambtenaren zou gelden. Daarbij komt dat in het civiele arbeidsrecht een voortdurende discussie gaande is over het ontslagrecht. Een discussie die vooral betrekking heeft op de toekenning van ontslagvergoedingen. De twee wegen die het civiel ontslagrecht kent, leiden ook naar andere ontslagvergoedingen. In de ontbindingsprocedure, waarbij hoger beroep is uitgesloten, wordt een vergoeding door de kantonrechter in het algemeen bepaald aan de hand van de ‘kantonrechterformule’. Deze zou ook van toepassing worden op ambtenaren. In de ontslagprocedure bij het UWVWerkbedrijf wordt geen beslissing genomen over een vergoeding. Bij een kennelijk onredelijke ontslagprocedure kan dit daarna eventueel wel aan de orde worden gesteld. Maar de vergoeding na een kennelijk onredelijk ontslag mag niet worden bepaald aan de hand van de kantonrechterformule, zo heeft de Hoge Raad onlangs bepaald.17

139

Het onderbrengen van het ambtenarenrecht onder het civiele arbeidsrecht brengt dus met zich mee dat de verschillen in ontslagvergoeding, gerelateerd aan de te kiezen ontslagroute, ook voor de overheid zullen gaan gelden. Daarbij is het nog de vraag of een van de ontslagroutes open staat voor ambtenaren. Deze zal opengesteld moeten worden. Voor de overheidswerkgever komt daar nog bij dat deze eigenrisicodrager is voor de WW. De overheidswerkgever dient derhalve na een ontslag de WW-uitkering nog uit eigen budget te financieren. Dit in tegenstelling tot de civiele werkgever die voor deze

17 HR 27 november 2009, JAR 2009/305 (Van

en E.Verhulp, ‘Begroot, schat, vergoed en

de Grijp/Stam) en HR 12 februari 2010,

bewonder: de begroting van de kennelijk onre-

JAR 2010/72 (Rutten/Breed). Zie hierover

delijk ontslagvergoeding na 12 februari 2010’,

G.J.J.Heerma van Voss, J.J.M. de Laat, S.F.Sagel

TRA 2010/47.

kosten reeds premies aan de UWV heeft afgedragen. De civiele ontslagvergoedingen zijn dan ook de enige kosten die de werkgever bij een reorganisatie dient te dragen. De overheidswerkgever dient zowel de kosten van de WW als van de ontslagvergoeding te dragen. Ook dit aspect zou in ogenschouw genomen moeten worden. Daarbij komt dat de bovenwettelijke WW regelingen, die in cao’s zijn vastgelegd niet automatisch komen te vervallen. Hierover zal het overleg met de vakorganisaties moeten worden gevoerd. Genoeg redenen om gelijktijdig keuzes te maken in het kader van het gewenste ontslagrecht in een bredere context. Daarbij zou het aan te raden zijn om ook de ervaringen met het ambtelijk ontslagrecht mee te nemen. Het advies van de staatscommissie Rood heeft ook enkele kenmerken van het ambtelijk ontslagrecht in zich.18 Het is de moeite waard om dit advies er nog eens bij te nemen. Gezocht zou moeten worden naar een voor zowel werknemers als ambtenaren aanvaardbaar ontslagrecht. Indachtig de woorden van Mannoury dat in een democratische samenleving maatschappelijke verschillen niet tot uiting moeten worden gebracht in een geprivilegieerde rechtstoestand, pleit veel ervoor een nieuw ontslagrecht vorm te geven dat voor beide sectoren zal gaan gelden. 140

2.

Cao-recht Indien het civiele arbeidsrecht van toepassing is bij de overheid, zullen ook de Wet cao en het stelsel van cao-recht van toepassing worden. Het overeenstemmingsvereiste dat kenmerkend is voor het collectief ambtenarenrecht, wordt dan vervangen door de contractuele relatie. Dit brengt met zich mee dat de overheidswerkgever meer aandacht zal moeten besteden aan de binding van overheidswerknemers aan de cao-afspraken. Met name de binding van de ‘artikel 14-werknemer’, de niet-gebonden werknemer. Dit kunnen ongeorganiseerde werknemers zijn of werknemers van bonden die een cao-akkoord niet mee hebben ondertekend. Met een incorporatiebeding in de arbeidsovereenkomst, dat een bepaalde cao van toepassing is op de arbeidsovereenkomst, is een (groot) deel van deze problemen op te lossen. De juridische problemen met betrekking tot de eenzijdige wijziging van de arbeidsovereenkomst komen dan echter ook binnen

het bereik van de overheidswerkgever. In discussie in het cao-recht is of het probleem van de ‘free riders’ moet worden aangepakt. Dit zijn degenen die geen vakbondslid zijn, maar wel profiteren van de voordelen van de uitkomsten van het cao-overleg. Op het moment dat zich nadelen voordoen uit de uitkomsten van het cao-overleg, kan het zijn dat zij zich daarvan proberen te distantiëren, met de stelling dat niet namens hen is onderhandeld en zij zich beroepen op het ontbreken van de wilsovereenstemming die vereist is om de tweezijdigheid van de arbeidsovereenkomst te kunnen wijzigen. Grapperhaus heeft in het verleden bepleit om in het cao-stelsel op te nemen dat de cao geldt voor alle werknemers, indien aan bepaalde vereisten wordt voldaan.19 Op die manier zou het probleem van de art. 14 werknemers opgelost kunnen worden. In het arbeidsrecht is een discussie gaande over de vraag of het arbeidsrecht niet meer ingebed zou moeten worden in een institutioneel stelsel.20 In een dergelijk stelsel geldt de cao op dezelfde wijze voor gebonden en niet-gebonden werknemers. De cao heeft voor alle werknemers dwingende, vervangende en aanvullende werking. Aan de ordenende functie van de cao wordt dan meer gewicht toegekend dan in het contractuele stelsel, waar het accent ligt op de wilsovereenstemming die nodig is voor een wijziging van de arbeidsovereenkomst. Een institutioneel stelsel sluit meer aan bij het stelsel dat het collectief ambtenarenrecht op dit moment kenmerkt. Dit heeft zijn oorzaak in de eenzijdige rechtsrelatie die de overheidswerkgever heeft met de ambtenaren. Een ‘CAO’ bij de overheid heeft geen directe bindende werking. Een cao is daar een afspraak tussen de overheidswerkgever en de vakorganisaties om op een bepaalde wijze de rechtspositieregeling te wijzigen, waarna deze

18 Adviescommissie Duaal ontslagrecht, ‘Afscheid van het duale ontslagrecht’, Den Haag, november 2000. 19 F.B.J. Grapperhaus, ‘De wenselijkheid van

141

ook discussie plaats over deze problematiek, waarbij ook vergelijkbare voorstellen zijn geopperd. 20 F. Koning, ‘Het systeem van het collectieve arbeidsvoorwaardenrecht’ (diss. Groningen)

een nieuwe regeling voor de verhouding van

Deventer, 1987, p. 128-149, F.B.J. Grapperhaus,

niet-gebonden werknemers tot een cao’, SR

‘De wenselijkheid van een nieuwe regeling voor

2002-p. 184-190. Zie ook A.Ph.C.M.Jaspers, ‘De

de verhouding van niet-gebonden werknemers tot

Gordiaanse knoop van de samenlopende cao’s’, SR

een cao’, SR 2002-p. 184-190, W.P.J.M. Fase en

2005/71. Binnen de werkgroep Cao-recht van de

J. van Drongelen, Cao-recht, Kluwer Deventer,

Vereniging voor arbeidsrecht vindt op dit moment

2004, p. 216 e.v.

rechtskracht krijgt voor alle ambtenaren ongeacht of zij vakbondslid zijn of niet. In de afspraken over het overlegstelsel bij de overheid zijn twee kenmerkende elementen opgenomen: ten eerste het overeenstemmingsvereiste als pendant van de overeenkomst met bindende kracht in het civiele cao-recht. Ten tweede het meerderheidsvereiste: er is overeenstemming wanneer de meerderheid van de vakorganisaties voor is. Het verschilt per overheidssector of de omvang van de vakorganisatie daarbij relevant is of niet. Wanneer het 50-50 is, is het aan de werkgever om te beslissen of hij dat voldoende (draagvlak) vindt om tot overeenstemming te concluderen.21 Er is veel voor te zeggen om het civiel arbeidsrecht meer of uitdrukkelijker kenmerken te geven van een institutioneel stelsel, om de verschillen bij de overgang van het collectief ambtenarenrecht naar het cao-recht te verkleinen.

3.

142

Advies, een arbitrageregeling Artikel 6 lid 3 ESH schrijft de aangesloten landen voor om te voorzien in geschillenregelingen bij patstellingen in het collectief overleg. In Nederland is alleen voor de overheidssector hieraan gevolg gegeven door advies- en arbitragecommissies in te stellen. Deze kunnen een functie vervullen op het moment dat het cao-overleg in een sector in een impasse geraakt. Juist omdat binnen de overheidssector het stakingsmiddel vaak beperkingen kent, vanwege de aard van de publieke dienstverdeling, is er veel voor te zeggen om een dergelijke facultatieve voorziening om een geschil in het collectief overleg op te lossen, te handhaven. De vraag kan gesteld worden of dergelijke advies- en arbitragecommissies ook een toegevoegde waarde zouden kunnen hebben voor de marktsector. Het voornemen van het kabinet is om bedrijfscommissies, die een taak hebben bij geschillen op grond van de Wet op de ondernemingsraden, als een facultatieve voorziening aan te bieden voor ondernemingsraden en ondernemers om hun geschillen bemiddeld te krijgen.22 Het zou ook een toegevoegde waarde hebben en aansluiten bij de verplichting van art. 6 lid 3 ESH om ook bij caogeschillen te voorzien in een advies- en arbitragevoorziening.

4.

Procesrecht Het onderbrengen van het ambtenarenrecht in het civiele arbeidsrecht zou ook een goed moment zijn om na te gaan hoe arbeidsgeschillen in het rechtstelsel beslist moeten worden. Met de komst van een specifieke sector als de overheid zou er eens te meer reden kunnen zijn om arbeidsrechtkamers in te gaan stellen, belast met het beslechten van individuele en collectieve arbeidsgeschillen in alle sectoren. Arbeidsgeschillen zouden op een snelle, effectieve wijze, met voldoende rechtsbescherming, opgelost moeten worden door een rechterlijke instantie met voldoende kennis van arbeidsverhoudingen.23 In veel andere landen is ervoor gekozen om een aparte arbeidskamer in te richten als onderdeel van de rechtbank. Een onderwerp dat ook zeker het overwegen waard is voor de Nederlandse situatie. Samenvoeging van het civiele arbeidsrecht en het ambtenarenrecht is een uitgelezen moment om dit te regelen.

5.

Bijzondere wetgeving voor de positie van de overheidswerknemer Het is met name de overheidswerkgever die bijzonder is, in vergelijking met de civiele werkgever, omdat de overheid twee petten draagt: naast de pet van de werkgever ook die van wetgever. Bij de introductie van de Wet op de ondernemingsraden is ervoor gekozen om de WOR, die tot dan toe uitsluitend voor de civiele sector gold, volledig van toepassing te verklaren op de overheidssector, met een apart hoofdstuk waarin de bijzondere bepalingen voor de overheidssector werden opgenomen. Een belangrijke bepaling is die over het primaat van de politiek. Inmiddels kan worden geconstateerd dat in de rechtspraak van de Hoge Raad

21 L.C.J. Sprengers, ‘Cao bij de overheid: is er nog

143

23 L.C.J. Sprengers, ‘Vergelijking van het ambtena-

wel reden voor een apart overlegstelsel bij de

renrecht en het arbeidsrecht’, opgenomen in R.

overheid?’, in: Nederlands Tijdschrift voor Soci-

Bekker en L.C.J. Sprengers (red) Congresbundel

aal Recht 2005, 10, p. 325-334.

‘Nieuwe overheid, nieuwe arbeidsverhoudingen.

22 Kabinetsstandpunt Medezeggenschap 2009,

Agenda voor veranderende arbeidsverhoudingen

Kamerstukken II, 2009-2010, 29818, nr. 32.

bij de overheid’, publicatie van de Albedastichting uitgegeven door CAOP Den Haag, oktober 2009, p. 44-54.

144

de bepaling over de bescherming van het primaat van de politiek zo ruim wordt uitgelegd, dat heroverweging of dit ook overeenkomt met hetgeen de wetgever voor ogen stond, op zijn plaats is. Immers, uit de wetsgeschiedenis blijkt dat primaat van de politiek bescherming vraagt bij bijzondere politieke besluitvormingsmomenten, zoals kabinetsformatie en collegeonderhandelingen. De rechtspraak van de Hoge Raad brengt met zich mee dat de keuze of bijvoorbeeld de salarisadministratie per departement decentraal wordt gestructureerd dan wel centraal binnen het ministerie van BZK, ook is aangemerkt als een besluit dat buiten de medezeggenschapsbevoegdheden van de ondernemingsraad valt.24 Indien de wetgever deze uitkomsten van de rechtspraak niet corrigeert door de wetgeving aan te passen, valt te begrijpen dat ambtenaren twijfels hebben bij de consistentie van de opstelling van de overheidswerkgever. Het oorspronkelijke uitgangspunt, dat er sprake moet zijn van een marktconforme medezeggenschapsregeling waar alleen van wordt afgeweken als de positie van de overheid zo bijzonder is dat deze aparte bescherming vereist, is door de wijze waarop de rechtspraak deze wetsbepaling uitlegt, wel erg ver van het oorspronkelijke uitgangspunt af komen te staan. Indien de wetgever zich niet geroepen voelt op dit punt de WOR aan te passen, wordt daarmee het beeld in stand gehouden dat de wetgever bij het normalisatieproces de nodige (extra) ruimte voor de overheid als werkgever wenst te creëren. Dit zal het dan ook moeilijker maken om de ambtenaren het vertrouwen te geven dat de overheidswerkgever er niet op uit is zijn eigen positie in het normalisatieproces te verbeteren, maar ernaar streeft het civiele arbeidsrecht en het ambtenarenrecht gelijk te trekken. Het ROP-advies over de toekomst van de ambtelijke status is gekleurd door de vakbondsachterban omdat het beeld van de overheid als betrouwbare werkgever sterk geërodeerd is.25 Indien de overheid bij het vormgeven van het normalisatieproces de eigen bijzondere positie aangrijpt om, bij een overgang naar het civiele arbeidsrecht, voor zichzelf meer vrije (beleids)ruimte te creëren dan uit de aard van de bijzondere positie van de overheid strikt noodzakelijk is, zal de ontstane weerstand bij ambtenaren niet snel wegebben. Dit alles neemt niet weg dat het zinvol kan zijn om een aantal bijzondere aspecten te reguleren in een apart hoofdstuk van het BW (of in de Ambtenarenwet) voor de overheidswerknemers.

Hierbij valt te denken aan de bescherming van de grondrechten van overheidswerknemers, de doorwerking van beginselen van behoorlijk bestuur en voorzien in een wettelijk kader van integriteitcodes en gedragscodes, etc. Op die wijze kan een bijzondere ambtelijke status ook tot uiting komen binnen de setting van het civiele arbeidsrecht.

Conclusie Niessen kan bij het neerleggen van zijn functie als hoogleraar, 28 jaar na het verschijnen van zijn preadvies aan de NJV, constateren dat er inmiddels veel is veranderd in de ambtelijke rechtspositie. Het normalisatieproces heeft, vergeleken met situaties in 1982, de rechtspositie van ambtenaren op vele verschillende deelonderwerpen aanzienlijk veranderd. Er is echter nog steeds sprake van twee gescheiden rechtsstelsels. De voortekenen wijzen erop dat in de komende jaren belangrijke besluiten over de toekomst van de ambtelijke rechtspositie genomen gaan worden. De vraag is of er sprake is van een voortzetting van de golfbeweging in de discussie. In dat geval zal het onderwerp blijven wegebben en opkomen al naar gelang de (politieke) wind waait. Indien echter het politieke klimaat voor herziening op dit moment gunstig is, waar alle voortekenen op wijzen, kan het zijn dat de komende jaren toch veranderingen worden doorgevoerd. Dat de laatste stappen in het normalisatieproces gezet gaan worden. Mijn advies daarbij is: zorg dat deze veranderingen leiden tot één, op onderdelen nieuw arbeidsrecht, dat ook van toepassing is op ambtenaren. Zadel de overheidssector niet op met de gebreken die het huidige civiele arbeidsrecht kenmerken. Kortom, op weg naar één arbeidsrecht voor werknemers en ambtenaren: that should be it.

24 HR 20 mei 2005, JAR 2005/156. Zie hierover L.C.J. Sprengers, ‘Medezeggenschap en primaat van de politiek: or tussen wal en schip’, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2008-4, p. 203-214.

25 ROP-advies, ‘Normalisatie rechtspositie overheid’, Den Haag, 26 juni 2006, p. 3.

145

Hiermee eindig ik deze bijdrage aan het (wetenschappelijk) debat over de toekomst van de ambtelijke status. Een debat dat ik de afgelopen jaren vaak en met veel plezier met Ron Niessen heb gevoerd. Een debat waarin wij er, tot nu toe, niet in slaagden elkaar te overtuigen, maar waarbij we met veel respect voor elkaars argumenten de discussie steeds weer zijn aangegaan.

146

147

148

Xander den Uyl

Waarom gewone werknemers gewone werknemersrechten moeten hebben

Bij het afscheid van Ron Niessen als bijzonder hoogleraar aan de Ien Dales Leerstoel kan ik het niet laten toch nog eens in te gaan op een kwestie die ons beiden de afgelopen jaren meer of minder heeft beziggehouden. En overigens nog steeds doet, zoals blijkt uit recente (concept)reacties van Ron Niessen naar kamer en pers over het onderwerp normalisatie van de arbeidsverhoudingen bij de overheid. Normalisatie is een proces dat zich met horten en stoten heeft voltrokken. In materiële zin zijn de afgelopen decennia de arbeidsverhoudingen bij de overheid gelijkgetrokken met die in de particuliere sector. De enige uitzondering lijkt het aanstellings- en ontslagrecht. Overigens leidt daarbij naar mijn mening het verschil in formele procesgang niet tot per saldo al te grote materiële verschillen. De vraag is nog steeds of het proces van normalisatie zich ook zou moeten vertalen in de ultieme stap: het gelijktrekken van de rechtsverhouding tussen overheid als werkgever en de ambtenaar, met de systematiek uit de private sector. Menig rapport en artikel is geschreven over de vraag waarom overheidspersoneel nog een aparte juridische status heeft. De argumenten voor en tegen zijn uitgebreid uitgewisseld. Wat overblijft, is de constatering dat er een samenhang is in rationele en emotionele afwegingen. In de discussie lijken de laatste de overhand te hebben. Dit ondanks pogingen de formeel juridische status wat los te maken van het beroepseigene en het bijzondere van werken bij de overheid. De toegenomen aandacht voor beroepstrots en beroepscodes heeft nog niet geleid tot een helder onderscheid in de beeldvorming tussen juridische rechtsverhouding enerzijds en ambtelijke status anderzijds.

149

Ik kan het daarom niet laten de problematiek nog eens vanuit mijn invalshoek op tafel te leggen. Immers, als de politiek en wetenschap hebben gesproken, zijn er altijd nog de betrokkenen zelf, de overheidsdienaren die een arbeidsrelatie met hun werkgever zijn aangegaan.

150

In het kader van het ROP-advies uit 2006 is gesproken over de mogelijkheid de laatste stap te zetten. De laatste stap werd gedefinieerd als: het regime van de ambtenarenwet vervangen door het regime van het commune arbeidsrecht, in hoofdzaak bepaald door het BW en de Wet cao. Het conceptadvies van bonden en werkgevers ging in die richting. De bonden werden echter door de achterban teruggefloten. Daarbij speelden volgens mij de volgende overwegingen bij de betrokken vakbondsleden: - Waarom zouden we het doen, wat is het voordeel voor werknemers bij de overheid, zeker het ontslagrecht in de private sector is niet goed geregeld. - Waaruit blijkt het bijzondere van het werken bij de overheid als het niet de ambtelijke status is? - Normalisatie van de rechtsverhouding kan niet gelden voor uniformdiensten en degenen die belast zijn met de uitvoering van het geweldsmonopolie van de overheid. - De overheid wil de ambtelijke status alleen afschaffen om ambtenaren bij bezuinigingen makkelijker te kunnen ontslaan. Overigens gebiedt de eerlijkheid mij te melden dat ik sterk de indruk heb dat het hele gebeuren het gros van de ambtenaren niet direct interesseert. Toen Abvakabo FNV in 2006 106.000 leden aanschreef met de vraag of ze wilden instemmen met verdergaande normalisatie conform het concept-ROP-advies, kwamen er 321 stemformulieren terug, waarvan ruim 250 negatief. Wel of niet een stap verder. Wat is er voor wat is er tegen? De inhoudelijke aspecten zijn allemaal prima beschreven in eerdergenoemd ROP-advies. De discussie wordt onder andere weer actueel door het aangekondigde initiatiefwetsontwerp van mevrouw Koser Kaya. Grofweg is er een aantal motieven voor verdergaande normalisatie te vinden bij de voorstanders: - Normalisatie (met name van het ontslagrecht en wachtgeldregelingen) zou leiden tot besparingen. Dit was de oorspronkelijke motivatie voor het IBO-onderzoek dat uiteindelijk leidde

tot het eerdergenoemde ROP-advies. Er is op zijn zachtst gezegd geen eensluidende opvatting; - Het ambtelijk ontslagrecht is inefficiënt en heeft geen enkele aantrekkelijkheid voor de jonge ambtenaren die de overheid nodig heeft. Dit argument wordt onder andere aangedragen door Ina Sjerps. - Ambtenaren worden methet ontslagrecht beter behandeld dan andere werknemers. Dit jaloezieargument lijkt de voornaamste drijfveer voor Koser Kaya. - Tenslotte is er nog het motief dat mij aanspreekt: tegenover een machtige werkgever die in deze rol regelmatig zijn wetgeverspositie misbruikt, wordt bescherming gezocht. Wordt het overheidspersoneel beter beschermd door het normale arbeidsrecht of door een aparte rechtsverhouding? Bij de tegenstanders zijn er uiteraard tegenovergestelde argumenten - De vrees voor materiële verslechteringen leeft nog bij sommige werknemers. - Het (terechte) wantrouwen van het optreden van de overheid ten opzichte van zijn werknemers. Dit kwam sterk naar voren in de discussie over het ROP-advies. - De principiële stellingname dat de bijzondere positie van de overheidswerkgever een aparte rechtsverhouding vereist. Dit was volgens mij ook de motivatie van Ter Horst, maar ook Niessen volgt deze benadering, wel vertaald naar de noodzaak om individuele ambtenaren bescherming te bieden tegen het optreden van de overheid of politieke ambtsdragers. Ik heb wel behoefte om de overwegingen bij het argument dat mij aanspreekt, nog wat verder uiteen te zetten. Om dat te kunnen doen, toch maar even de vraag: waarom hebben we eigenlijk een aparte ambtelijke rechtspositie? Ons ambtenaarschap hoort bij het napoleontische staatsbeeld. De staat heeft dienaren nodig die in feite een verlengstuk zijn van de staat. Geen werknemers, maar ambtenaren die behoren tot de staat (niet de overeenkomst bindt, maar de eenzijdige aanstelling). In Zuid-Europese landen is het model van de voor het leven benoemde ambtenaar als verlengstuk van de staat, nog heel levend maar in Noord-Europa wordt daar veel genuanceerder over gedacht.

151

Ons denken over de overheid in Nederland is genuanceerd, functioneel, maar ons denken over ambtenaren in formele zin is nog steeds archaïsch en past niet bij ons denken over de overheid.

Bescherming tegen de dubbelrol

152

Uiteindelijk is het de vraag of een aparte ambtelijke rechtsverhouding ambtenaren nu beter beschermt tegen politieke willekeur dan opgaan in het normale arbeidsrecht. Je zou kunnen zeggen dat een eigen rechtsverhouding de ambtenaar beter beschermt, dat lijkt mij ook het argument van Niessen, maar ik betwijfel dat. De overheid maakt zich door de aparte rechtsverhouding meester van de ambtenaar. Niet alleen in de normale gezagsverhouding tot de werknemer, ook als regelgever. Met andere woorden: de combinatie van werkgever en wetgever maakt de overheid dubbel zo sterk ten opzichte van de ambtenaar. Dat leidt in de praktijk tot het merkwaardige feit dat de rechtsbescherming van de ambtenaar objectief zeer zwak is. Hij kan immers, anders dan in het private bedrijfsleven, zonder tussenkomst van een derde ontslagen worden. De grote effectieve bescherming zit echter enerzijds in langdurige procedures op grond van de Ambtenarenwet en de Algemene wet bestuursrecht, anderzijds het eigenrisicodragerschap van de overheidswerkgever voor de WW en aanvullende wachtgeldrechten (voor zover aanwezig). In die spagaat vertrouw ik meer op eigen invulling door sociale partners van algemene wetgeving, dan op de rol van de overheid bij het vaststellen van specifieke wetgeving. Immers, de politiek heeft geen geheugen en geen geweten. Om dat te illustreren het voorbeeld van de krimp van de rijksoverheid. Onder leiding van Ter Horst moest de rijksdienst verminderen met 12.700 ambtenaren. Het proces ter uitvoering is volop gaande. Alsof dat niet is gebeurd, roept de politiek via de verkiezingsprogramma’s vrolijk op tot een forse krimp van de rijksoverheid. Het lijkt een ernstige vorm van amnesie, maar het geheugen van de overheid bestrijkt maximaal vier jaar. Erger nog, de politiek heeft ook geen geweten. In de jaren tachtig en negentig heeft het overheidspersoneel zich ontworsteld aan de knellende greep van eenzijdige besluitvorming over arbeidsverhoudingen. In dat traject zijn bijzondere regelingen ingeperkt. Het

overheidspersoneel heeft zich vrijgekocht via normalisatie, sectorenmodel, overeenstemmingvereiste, enzovoort. Alsof dat nooit gebeurd is, davert de politiek door het overlegstelsel heen, bijvoorbeeld met de Wet normering topinkomens. Het probleem is niet dat de politiek de topinkomens wil aanpakken, dat lijkt mij maatschappelijk op een groot draagvlak te kunnen rekenen. Het probleem is wel dat er via gelegenheidswetgeving middelen worden gebruikt, in dit geval materiële wetgeving specifiek voor de ambtenaren, die je in eerdere instantie hebt afgezworen. Dat geeft aan dat het doel voor de politiek heilig is en geen middel ongemoeid wordt gelaten, ook al heb je eerder afgesproken dat je keurig overleg zou voeren. Hoe beschermen de ambtenaren zich nu het beste tegen de dubbelrol van de werkgever/wetgever? Er zijn in mijn ogen twee mogelijkheden. De eerste is dat het overheidspersoneel zich verschanst in de burcht van de eigen rechtsverhouding. Hard roepend: “Dit is van ons en u, politiek, mag hier niet aankomen.” Dat helpt niet want nu het financieel moeilijk wordt, vergeet de overheid de oude afspraken. En met formele wetgeving beuk je zo door het overeenstemmingvereiste heen, zeker als het gaat om initiatiefwetgeving van de kamer. De tweede mogelijkheid is verbreding. Een marktconforme rechtsverhouding maakt het de overheid moeilijker eenzijdig in te grijpen. De overheid is dan immers gebonden aan de regelgeving zoals die in de private sector geldt. De bescherming ligt dan niet in het specifieke maar in het algemene, niet in het bijzondere van de werkgever maar in het gewone van de werknemer.

Centraal overleg Naast de individuele rechtsverhouding van de ambtenaar tot zijn werkgever is er een tweede probleem dat steeds nijpender wordt. Bij het tot stand komen van het sectorenmodel in 1993, als evenbeeld van het cao-overleg in de private sector, is er ook een structuur op centraal niveau gevormd. Na het oplossen van de vutkwestie (1996) is het Centraal Georganiseerd Overleg voor Ambtenarenzaken (CGOA) opgeheven en heeft de centrale overlegstructuur vorm gekregen met de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP).

153

154

De ROP is een orgaan waarin de centrale van overheidspersoneel en de overheidswerkgevers (VSO) een plaats hebben gekregen. De afspraak was dat de minister van Binnenlandse Zaken in de toekomst alleen overleg zou voeren met de ROP, dus met werkgevers en werknemers gezamenlijk. Probleem is dat de ROP niet functioneert. Dat heeft twee redenen. In de eerste plaats is de positie van de VSO verzwakt. Enerzijds door een interne spanning tussen de kabinetssectoren, waar de rollen van politieke werkgever en wetgever slecht te scheiden zijn, anderzijds door de zelfstandige publieke werkgevers (onderwijssectoren en lagere overheden) die meer afstand hebben tot de landelijke politiek. Het niet functioneren van de ROP geeft Binnenlandse Zaken vrij spel. De verplichting tot overleg met de ROP wordt genegeerd. Met de VSO wordt afzonderlijk overlegd. De centrales krijgen in voorkomende gevallen de mogelijkheid om zich te laten horen. Dat is ongeveer de situatie zoals die gold in het begin van de jaren vijftig, voordat er sprake was van overleg, laat staan gelijkwaardigheid in dat overleg. Nu spelen er weinig zaken op centraal niveau die overleg noodzakelijk maken, maar er zijn er wel een aantal. Ik geef twee voorbeelden die het falen van het centrale overleg illustreren. Het eerste voorbeeld is de invoering van de Zorgverzekeringswet per 1 januari 2006. Dat was algemene wetgeving, maar met een bijzondere situatie omdat er eigen regelingen waren voor het overheidspersoneel: de particuliere verzekering (Ziekenfondswet niet van toepassing) met een vergoedingsregeling in de kabinetsen onderwijssectoren en de publiekrechtelijke regelingen in de lagere overheden. Het kabinet was van oordeel dat de bestaande arrangementen voor gepensioneerden via een overgangsregeling moesten worden afgebroken en verder kregen overheidssectoren financiële compensatie. Het overleg speelde zich geheel af tussen VSO en BZK. De centrales werden zorgvuldig buiten dat overleg gehouden, met uitzondering van wat informele gesprekken aan het eind, toen het spel gespeeld was. Van dit gebeuren waren met name de gepensioneerden de dupe. Strijd tegen de politieke besluitvorming leidde wel tot een tijdelijke, gedeeltelijke compensatie voor gepensioneerden uit de rijkssectoren, maar het kwaad was geschied in de zin dat structurele voorzieningen voor gepensioneerde ambtenaren waren verdwenen, weliswaar met tijdelijke overgangsregelingen.

De oorzaak was dat BZK en VSO een gemeenschappelijk belang hadden om het ordentelijk overleg met de centrales van overheidspersoneel niet te laten plaatsvinden. Een tweede voorbeeld is de eerdergenoemde Wet normering topinkomens. Wetgeving die geheel indruist tegen het principe van vrije onderhandeling. Als de overheid topinkomens aan banden wil leggen, is de ordentelijke weg: overleg met werkgevers en werknemers in de betrokken sectoren. De VSO houdt zich afzijdig en opnieuw ontwikkelt zich een spel waarbij ordentelijk overleg feitelijk niet mogelijk is. Deze gang van zaken legt de bijl aan de wortels van het overlegstelsel. En vraagt om een institutionele oplossing. Overigens, ter voorkoming van misverstanden, er komen ook heel goede dingen voort uit samenwerking van BZK, centrales en VSO op centraal niveau. Het beste voorbeeld is het recente rapport ‘De grote uittocht’. Over een mogelijke oplossing voor het falen van het centraal overleg heeft professor Loe Sprengers nog niet zo lang geleden een rapport opgesteld. Daarin maakt hij duidelijk dat overleg op centraal niveau eigenlijk vier functies heeft: - platformfunctie voor dialoog tussen de VSO en de samenwerkende centrales (SCO); - overlegorgaan met de minister van Binnenlandse Zaken over specifieke aangelegenheden die het overheidspersoneel betreffen; - adviesorgaan voor het kabinet; - overlegorgaan voor werkgever en werknemers over de pensioenregeling. Als je de huidige structuur loslaat, in feite de ROP opheft, is voor ieder van die functies een oplossing denkbaar: - ontmoeting tussen organisaties van werkgevers (VSO) en werknemers (SCO) op centraal niveau: het CAOP is daar een platform voor. Dankzij de meerjarenagenda van het CAOP, de ROP en de leerstoelen is daar nu in feite een vorm voor gevonden; - overleg over de pensioenregeling (de pensioen-cao voor overheid en onderwijs): de Pensioenkamer fungeert daarvoor goed en kan worden verzelfstandigd;

155

- centraal overleg: een mini-CGOA voor wat er overblijft aan specifieke centrale regelgeving die de rechtspositie van het overheidspersoneel betreft, zoals de Wet normering topinkomens; - adviesrol voor het kabinet: daar ligt een taak voor de SER. Rechtstreekse toelating tot de SER van overheidswerkgevers ligt niet voor de hand. Ze kunnen wel worden betrokken bij relevante commissies van de SER (zoals nu al gebeurt bij arbozaken). Bovendien is indirecte aansluiting via een centrale werkgeversorganisatie mogelijk, zoals nu al voor veel werkgeversverenigingen bij de overheid en het onderwijs geldt.

156

De discussie over het bovenstaande is weer verzand en dat betekent dat het huidige stelsel – de ROP als weeskind en door niemand geliefd – blijft voortsjokken zonder helder perspectief. Ik ben niet positief over de toekomst hiervan. Ik zie wel een verbetering die op korte termijn tot stand gebracht kan worden. Immers, een deel van de problemen vloeit voort uit de dubbelrol van de minister van BZK als werkgever, coördinerend bewindspersoon en wetgever voor de specifieke rechtspositie van het overheidspersoneel. Die petten knellen. Ik ben van mening dat de petten van werkgever en van wetgever op verschillende ministeriële hoofden horen te staan. De minister van BZK zou moeten kiezen voor de werkgeversrol. De wetgevingsrol hoort ergens anders thuis. Ik denk bij SZW. De werkgeversrol moet bij BZK blijven en de wetgeversrol moet met grote spoed naar de minister van SZW, die in ieder geval geen eenzijdige werkgeverspositie heeft. Ondanks het slecht functioneren van het overleg op centraal niveau wordt er soms nog wel iets substantieels tot stand gebracht. Het recente rapport ‘De grote uittocht’ van VSO, SCO en het ministerie van BZK geeft een heldere analyse van de arbeidsmarktproblemen in de publieke sector en ook een agenda om de problemen de baas te worden. Met andere woorden: ook al is het systeem slecht, partijen weten elkaar wel te vinden en dat geeft hoop.

Ten slotte Deze bijdrage eindigt niet met een harde conclusie. We staan immers, als gevolg van de voorgenomen grootscheepse bezuinigingen op met name het openbaar bestuur, aan de vooravond van een groots offensief tegen de publieke sector. Waar veiligheid en onderwijs nog op enige maatschappelijke en politieke steun kunnen rekenen, staat het openbaar bestuur midden in de vuurlinie. Hoe minder ambtenaren hoe beter, hoe rechtelozer hoe beter. In dat geweld zal er weinig aandacht zijn voor het vraagstuk van de normalisatie, anders dan vanuit de pogingen om de positie van het overheidspersoneel te verzwakken. En dat is zeker niet de goede context om die discussie te voeren. Ik heb daarbij de hoop dat Ron Niessen zijn heldere opvattingen over deze materie nog lang in het publieke debat te berde mag brengen.

157

158

Het Rijk: een bijzondere werkgever?

159

160

Mark R. Rutgers

De ambtseed als waarborg of als instrument voor integriteitsbewustzijn?

Inleiding “Dat we echter in een tijdperk leven van verval van den eed is zeker.” 1

Er lijkt begin 21e eeuw welhaast sprake van een zekere revival van de ambtseed in Nederland. De aandacht voor de eed is breder dan de strikte ambtseed voor publiek functionarissen. Minister van Financiën Wouter Bos bijvoorbeeld, suggereerde najaar 2008, tijdens het debat over de kredietcrisis in de Tweede Kamer, om voortaan ook bankiers een eed te laten afleggen.2 Aandacht voor een beroeps- of ambtseed is ook internationaal te horen, zo werd in de Harvard Business Review zelfs een algemene eed voor managers bepleit.3 In Nederlandse media zijn talrijke voorbeelden te vinden van aandacht voor de ambtseed in de afgelopen jaren. Een week voor de suggestie van minister Bos, bijvoorbeeld, gaf diens collega minister Hirsch Ballin van Justitie te kennen wel met de Tweede Kamer mee te willen gaan bij het opnieuw invoeren van de eed voor taxateurs.4 Naast deze positieve aandacht zijn er ook diverse ‘affaires’ geweest, zoals een wethouder die verkeerd was ingezworen en een raadslid dat onverstaanbaar mompelde: beiden moesten de eed opnieuw afleggen. Het door miljoenen over de hele wereld gadegeslagen gestuntel met de eedtekst bij de inauguratie van de Amerikaanse president Obama is van dezelfde orde: ook hij heeft de volgende dag de eed opnieuw afgelegd. Brede landelijke aandacht in de pers kregen protesten tegen het afleggen van de ambtseed met een islamitische signatuur bij de politie, aanvanke-

1 De Waal Malefijt, 1907: 81

3 Khurana & Nohria, 2008

2 Trouw, 23 oktober 2008

4 Leidsche Courant, 10 oktober 2008

161

lijk van de SGP op religieuze gronden,5 later overgenomen door de PVV met een meer nationalistische inspiratie. Het meest aansprekende incident is wellicht de rechtbankaffaire in Den Bosch najaar 2007.6 Daarbij werd een aantal verdachten van ernstige misdrijven aanvankelijk op vrije voeten gesteld omdat een rechter niet was beëdigd en dus niet bevoegd was. Het meest significant voor de hernieuwde waardering van de ambtseed in de afgelopen jaren is echter de invoering van de wettelijke verplichting op de ambtseed voor alle ambtenaren in Nederland sinds voorjaar 2006.

162

Gegeven deze zichtbaarheid van de eed en de lange traditie van de ambtseed in het openbaar bestuur is het opmerkelijk dat er zo weinig aandacht voor de eed is in de literatuur over ambtelijke integriteit. Vooral ook omdat juist de ambtseed een bijzonder aanknopingspunt kan bieden voor reflectie op de zo veelbesproken ambtelijke status. De mogelijke samenhang tussen ambtseed en -integriteit komt heel even naar voren in Ron Niessens ‘Ambtenaar in de overheidsorganisatie’ uit 2003. Daarin bespreekt hij onder andere instrumenten om integriteitsbesef te bevorderen. Naast meer externe, organisatorische zaken als functieroulatie, functiescheiding, toezicht en regelgeving, wijst hij op de noodzaak om ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef te verankeren in ‘integriteitsbewustzijn’. Dat wil zeggen dat het erom gaat dat integriteit ‘tussen de oren’ zit.7 Dat is noodzakelijk aangezien regelgeving anders oneindig tot in detail moet worden uitgewerkt; immers, een geschenk van 25 euro is dat per jaar, per dag, per klant, per handeling? Ergens moet een beroep worden gedaan op het inschattingsvermogen en moreel bewustzijn van een persoon. In deze context maakt Ron Niessen de enige verwijzing naar de ambtseed in zijn boek. Het marginaliseren van de ambtseed in de (internationale) literatuur over ambtsethiek is welhaast gebruikelijk. Uitzonderingen vormen het werk van John Rohr,8 waarin de ambtseed juist een sleutelconcept is, en de recentere referentie daarnaar in Donald Menzel’s ‘Ethics management for public administrator’ uit 2007. Toch laten de eerdere voorbeelden zien dat de ambtseed volop aanwezig is in het openbaar bestuur. Ze leren ook dat een ambtseed (voor de politiek en voor ambtelijk functionarissen) wel degelijk een serieuze zaak is: de eed onjuist afleggen betekent niet voldaan hebben aan de vereisten voor een publieke functie. Het geval van de Bossche rechter laat zien dat dat (voor een rechter) geen symbolische daad is, maar ernstige consequenties heeft. Het genoemde

SGP-protest laat verder zien dat er verschillende opvattingen over de eed bestaan. In dit geval ingegeven door de traditionele opvatting over de eed als een religieuze, in casus christelijke, handeling. Dat is een standpunt met een lange traditie in Nederland. Het schijnbaar identieke PVV-standpunt daarentegen behelst, zoals zal blijken, een breuk met de Nederlandse traditie in de eedaflegging. Tenslotte is bijvoorbeeld de opname van de ambtseed in een formele wet weliswaar een novum, maar bij Koninklijk Besluit was er altijd al een ambtseed in het Koninkrijk der Nederlanden voor grote groepen ambtenaren. Als verplichte initiatierite voor de verwerving van een publiek ambt heeft de eed een zeer lange geschiedenis. In het volgende wordt eerst ingegaan op die lange geschiedenis tot aan de hedendaagse ambtseed. Vervolgens wordt, meer abstract, de aard van de ambtseed geduid, om te besluiten met enige reflectie op de mogelijke voor- en nadelen van het gebruik van de ambtseed als integriteitsinstrument.

Verleden en heden van de ambtseed “the countenance of a very remote antiquity”

9

Waar komt de eed vandaan? De eed is een moreel instituut van alle tijden en culturen.10 Voorbeelden van eden zijn te vinden in de oudste teruggevonden teksten; dikwijls eden om verdragen tussen koningen te bezegelen. De bezweringen, handelingen en locaties die daarmee gepaard gaan, zijn gewoonlijk sterk ritueel en doordrenkt van symboliek. Eden werden als zeer gewichtig ervaren en een gezworen verklaring voor de rechter gold tot in de 7e eeuw voor Christus niet enkel als bewijs, maar als de waarheid. Daarom mocht ook niet zonder meer worden gezworen op een verklaring. Geleidelijk aan wordt dit afgezwakt. Bovendien wacht men niet langer op goddelijke bestraffing van meineed, maar worden aardse

5 Zie bijvoorbeeld: NRC Next, 12 november 2009, p.8/9 6 Bron: Rechtbank ’s-Hertogenbosch: 24 oktober 2007

7 Niessen, 2003, p. 65 8 ‘Ethics for Bureaucrats’, 1989 9 Tyler, 1834: 297 10 cf. Friesenhahn, 1928: 3

163

164

straffen ingevoerd. De eed vormde het zwaarste middel om onderling vertrouwen te verzekeren. Niet alleen de oude Grieken beschouwden de eed van de burgers daarom als de grondslag van de democratie11, wat als argument nog steeds terug te vinden is in de moderne tijd, bij John Locke, Jean-Jacques Rousseau en Jean-Paul Sartre. Vanouds zijn er ook speciale ambtseden voor degenen die een publieke functie aanvaarden. Rechters, magistraten, soldaten, belastinginners, enzovoort, moesten zweren de verkregen bevoegdheden correct en naar eer en geweten uit te oefenen. In de Griekse Oudheid zwoer men bij de eigen lokale goden. Bij een verdrag tussen steden was het gebruikelijk dat ook de goden uit de eigen polis werden aangeroepen om de werking van de eed (de wraking der goden) te verzekeren. Het gebruik van eden vormt een doorlopende lijn in de geschiedenis. Ook de Romeinen bezigden ze volop en ook daar zien we dat op een gegeven moment de verplichting ontstaat te zweren op de eigen goden. Dat verplicht iemand immers het meest. Het gewicht van de eed is enigszins af te lezen aan de opvatting dat ook gedwongen eden geldig worden geacht.12 Natuurlijk was er ook bezwaar tegen eden. Daarbij moet worden aangetekend dat ook de roep dat eden helemaal niet zo effectief zijn omdat velen helemaal niet meer in de goden geloven, van alle tijden is (bijvoorbeeld Plato wijst daar al op). Desalniettemin kan het belang van de eed in (vroegere) samenlevingen bijna niet worden onderschat. Met name de verplichte eed van onderdanen en vorsten aan elkaar, in de rechtbank en voor publieke ambten, blijven door de eeuwen heen van groot gewicht. De kerkelijke concilies in de vijfde eeuw verklaren weigering van de eed zelfs tot ketterij. Als basis voor de politieke gemeenschap en als dwangmiddel in de rechtspraak, maar ook bij parlementaire enquêtes, blijft de eed tot op heden een fundament. Eden worden in de middeleeuwen echter nog veel algemener verplicht gesteld voor de inwoners van de steden (de poorters), gezagsdragers, molenaars, bierbrouwers, zelfs bordeelhouders. Zodra een beroep van publieke betekenis werd geacht, kon een eed worden vereist. Geen eed afleggen, betekende dat je je beroep simpelweg niet mocht uitoefenen. Eden worden in de economische sfeer echter wel steeds meer door contractuele afspraken verdrongen waarmee het rechtstelsel de gewenste zekerheid voor gemaakte afspraken biedt. In de politieke en publieke sfeer – die het rechtstelsel weer moet borgen – blijft de eed in zwang. Ook tot ver in de moderne tijd legt de bevolking – middels representanten – een eed

van trouw af aan de heerser en zweert de heerser de rechten van de onderdanen te eerbiedigen. Dat laatste is zelfs een belangrijk argument in de Nederlandse revolte. Willem van Oranje wijst er in zijn apologie uit 1568 expliciet op dat de Spaanse vorst de door hem gezworen vrijheden en privileges had geschonden.13 Willem van Oranje heeft zich ook persoonlijk ingezet om ervoor te zorgen dat doopsgezinden geen eed meer hoefden af te leggen, maar met een belofte mochten volstaan. Zoals aangegeven was het afleggen van de poorterseed verplicht om een beroep te mogen uitoefenen. In 1552 stelde Menno Simons echter dat het afleggen van de eed volgens de bijbel niet mag. Zijn volgelingen (de Mennonieten of doopsgezinden) kwamen dan ook in de problemen. Willem van Oranje geeft in 1566 opdracht de Zeeuwse Doopsgezinden vrijstelling van poorterseed te verlenen “op grond van gewetensvrijheid (‘conscientie’)”.14 Op 28 maart 1588 worden de Mennonieten algemeen van de verplichte eed ontheven en mogen ze een belofte afleggen.15 Vrijstelling van de eed werd daarmee voor het eerst ingevoerd. Maar, zoals zal blijken, betrof dit enkel eedweigering op religieuze gronden. Bovendien, voor publieke ambten gold een dergelijke vrijstelling niet. Ook het afleggen van eden door andersgelovigen, in het bijzonder van joden (conform de religieuze voorschriften met bedekt hoofd), wordt bijvoorbeeld in 1616 voor het eerst geregeld in Amsterdam en later overal verplicht gesteld.16 Eden worden in de publieke sfeer vooral ook gebruikt om corruptie in te perken. In de 17e en 18e eeuw verschijnen keer op keer nieuwe plakkaten waarin eden moeten worden afgelegd en gezworen op correct handelen: vooral waar het gaat om fraudegevoelige zaken als belasting en accijnzen (vooral op wijn). Dat leidt ook regelmatig tot protesten en zelfs een enkel oproer. Naast de vele gebruikelijke eden wordt voor de ambtenaren in dienst van de Republiek op 24 februari 1656 voor het eerst een algemene ‘Eed van Zuivering voor die geen die Ampten krygen’ per plakkaat verplicht gesteld:

11 Prodi, 1993: ix

13 Black, 1993: 44

12 Bijvoorbeeld Cicero tracht daarop uitzonderingen

14 Van Es, 1911: 113

te formuleren. De veel latere katholieke eedsleer

15 Groot Plakkaatboek V, blz. 96

kent een mechanisme om ontheven te worden van

16 Van Es, 1911: 66

de gedwongen eed en sommige protestantse stromingen (Doopsgezinden, Quakers, Hernhutters) verbieden iedere eed met een beroep op de Bijbel.

165

“Dat sweere ick, dat ick omme te bekoomen, &c niet belooft, ofte ghegeven hebbe, nochte beloven ofte geven sal, eenige Giften, Gaven, ofte Geschencken, aen eenige Persoonen, ’t zy buyten, ofte binnen de Regeringe, directelijk ofte indirectelijck, in eeniger manieren.” Dit is primair een eed van zuivering met betrekking tot het eerlijk verkrijgen van een publiek ambt en tegen corruptie en nepotisme gericht. Zaken als trouw en de ambtsuitoefening zijn vervat in meer specifieke eden, zoals bijvoorbeeld de eed van 9 juli 1672, vastgesteld voor de kapitein-generaal (in casu Willem Hendrik van Oranje): “Wy beloven ende sweren de Staten Generaal der Vereenighde Nederlanden (die by de Unie ende handthoudinge van de Ware Christelijcke Religie so die tegenwoordigh by publijcque authoriteyt in de Provincien wordt ge-exerceert, sullen blyven) gehouw en getrouw te wesen.” Verder belooft hij zich te houden aan de commissie en de instructies, bescherming van de Republiek en van de religie, “mitsgaders der selver Landen, Vryheden, Rechten ende Privilegien, sullen bedienen.” Deze eed wordt afgesloten met het sinds de vroege 16e eeuw gebruikelijke “Soo waerlijck helpe ons Godt Almachtigh.” 166

Met de komst van de Bataafse republiek ontstaat een periode met veel geharrewar over de eed. Aanvankelijk wordt de eed (min of meer) afgeschaft en vervolgens wordt juist een algemene burgereed verplicht. Op 11 maart 1796 besluit de Nationale Vergadering een commissie in te stellen om de eed nader te onderzoeken. Dit resulteert in het rapport Hahn van 24 juli waarin wordt aanbevolen de eed te beperken tot het verkrijgen van stemrecht of om lid te worden van een vertegenwoordigend lichaam in de vorm van een plechtige verklaring van burgertrouw. De ambtseed en politieke eed werden vervangen door verklaringen en beloften. In de Constitutie van 1798 luidt de formule uiteindelijk: “Ik beloof op mijn Burgertrouw… Dit verklaar ik.” In de Staatsregeling van 1805 is de politieke eed alweer terug: “Ik belove en zwere, enz. Zoo waarlijk helpe mij God Almachtig.” Ook in de nieuwe grondwet van het Koninkrijk der Nederlanden van 1814 staat in artikel 62: “Alle leden der Staten Generaal doen, ieder op de wijze zijner Godsdienstige gezindheid den navolgenden eed: Ik zweer, (belove) dat, enz. … Zoo waarlijk helpe mij God Almachtig.” De ambtseed wordt ook vrij snel (weer) ingevoerd voor alle ambtenaren. In 1817 voor rechter-

lijke ambtenaren en ambtenaren van het Openbaar Ministerie. Een Koninklijk Besluit van 2 april 1828 stelt zelfs dat salarissen van nieuwe ambtenaren pas betaald zouden worden nadat zij de eed hadden afgelegd.17 In de loop van de 19e eeuw ontstaan problemen door onder andere de opkomst van het atheïsme. Ontheffing van de eed was enkel mogelijk op religieuze gronden. De niet-gelovigen werd echter verplicht te zweren op God, hetgeen zowel voor de personen in kwestie, als voor (zeer) gelovigen een gruwel bleek. Vlam in de pan was een uitspraak van de Hoge Raad van 6 juni 1846 waarin werd bepaald dat ‘gezindheid’ (zoals vervat in de grondwet van 1814) moest worden uitgelegd als ‘kerkgenootschap.’ Daarmee zijn we in de zogenaamde ‘eedskwestie’ aangeland die duurde van 1846 tot 1916. De scheiding van kerk en staat zoals vervat in de nieuwe grondwet van 1848 biedt hiervoor aanvankelijk geen oplossing. Getuigen gaan het gevang in als ze op niet-religieuze gronden weigeren de eed af te leggen, publieke ambten (zoals lidmaatschap van een schoolcommissie of de advocatuur) worden geweigerd en gekozen politici worden niet tot de gemeenteraad toegelaten. Het eerste leidt tot nogal absurde uitspraken zoals in 1869, als een zekere Kruit senior wordt vrijgesproken (want doopsgezind), maar diens 21-jarige zoon, die nog niet tot het kerkgenootschap is toegetreden, wordt veroordeeld tot drie dagen cel.18 Het leidt tot steeds terugkerende, verhitte Kamerdebatten, krantenartikelen en diverse proefschriften over de betekenis van de eed. Liberalen en socialisten bevechten gezamenlijk de gedwongen (religieuze) eed. Langzaam aan ontstaat overigens een mengelmoes van vrijstellingen en verplichtingen in verschillende wetten. Zo wordt in de Schoolwet van 1878 de verplichte ambtseed voor leden van schoolcommissies afgeschaft en ook gerechtelijke vertalers mogen kiezen voor een eed of belofte. Anderen moeten nog steeds een eed afleggen. Daarom wordt in 1878 te Stadskanaal zelfs een kerkgenootschap opgericht voor niet-gelovigen die de eed willen weigeren zodat ze aan de wettelijke vereiste kunnen voldoen. Een ander voorstel om atheïsten

17 Helaas bleek nogal slonzig met de eed te zijn omgesprongen, zodat een nieuw KB voorschreef dat ook werkelijk alle ambtenaren voor het einde van het jaar een ambtseed moesten hebben afgelegd (vgl. Van den Doel, 1989).

18 Van Es, 1911: 195

167

168

toch te kunnen laten toetreden tot politieke functies, is om deze onder de categorie ‘niet-toerekeningsvatbaar’ te laten vallen. Een uitvoerig en fel Kamerdebat naar aanleiding van een interpellatie van Heydenrijck over de eed van 5 oktober 1881, laat een breed scala aan argumenten voor en tegen de eed de revue passeren. Zo meent Minister Modderman dat atheïsten iedere moraal missen en verzucht parlementslid Mackay bij het mogelijk toestaan van de belofte: “Het was mij op dat oogenblik als of ik den Staat op zijn grondvesten voelde schudden. Men raakte aan een van de hechtste pilaren die in den Staat te vinden zijn”.19 Vooral de liberalen en socialisten pleiten echter voor keuzevrijheid, met name Van Houten (die van het kinderwetje) mengt zich in deze strijd, onder andere in 1882 met een geschrift over de zogenaamde Asser eedskwestie – waarin de burgemeester een raadslid de toegang tot de raad ontzegt.20 In de Grondwet van 1887 werd de leden van de Staten Generaal voor het eerst de mogelijkheid geboden de belofte af te leggen. Jaren later volgde de Wet-Gerritsen (1896) voor leden van Provinciale Staten en gemeenteraden. De (meeste) ambtenaren moeten nog eens 20 jaar wachten tot in 1916 eindelijk ook voor hen het algemene recht, om in plaats van de religieuze eed een belofte af te leggen, mogelijk wordt. Dat wil zeggen dat voor de wet voortaan de eed en belofte gelijk zijn gesteld, maar een toets op de oprechtheid de eed te weigeren en een belofte te willen afleggen, is wel verplicht. Er zijn meerdere veranderingen in de ambtseed in de loop van de 20e eeuw. De formulieren van begin 19e eeuw blijven lang gehandhaafd, maar bij Koninklijk Besluit van 23 augustus 1920 wordt een nieuwe ambtseed voor alle rijksambtenaren vastgesteld. Ook het afleggen van de eed op andere religies komt nu en dan aan de orde. In 1948 bijvoorbeeld wordt de eed op Allah nog bevestigd voor ambtenaren in overzeese gebiedsdelen. In 1971 wordt de keuze voor eed of belofte volledig vrij doordat de vereiste toetsing van de oprechtheid van de bezwaren tegen de verplichte ambtseed werd opgeheven. In 1998 wordt de formulering van de ambtseed en -belofte voor Rijksambtenaren opnieuw vastgesteld. Met de nieuwe Ambtenarenwet van 22 december 2005 tenslotte, wordt de ambtseed bij formele wet verplicht gesteld voor alle ambtenaren vanaf 1 maart 2006. Waar in de latere 20e eeuw de formuleringen van de eed inmiddels uit de wetsteksten waren verdwenen, is wellicht het

meest opmerkelijke aan de huidige wetgeving dat de formulering van de eed opzettelijk niet is voorgeschreven. De idee daarbij is dat integriteit zou worden bevorderd als, in het kader van het integriteitsbeleid, binnen gemeenten in gezamenlijkheid een eedsformulering wordt vastgesteld. Zoals we aan het begin al zagen is er echter ook meteen protest tegen eedformules en beloftes die zich niet beperken tot atheïstische of christelijke formules (hetgeen overigens in strijd is met de wet, zie hierna). De Ambtenarenwet is zeker niet de enige plek in recente wetgeving waar eden een rol spelen. Zo zijn eden ook voorgeschreven in de wetgeving voor de parlementaire enquête en, zoals aan het begin van dit stuk al geduid, duikt de roep om (ambts)eden voor allerlei min of meer publieke functies met enige regelmaat op. Momenteel zijn er ten minste zes wetten waarin de ambtseed in Nederland wordt geregeld. Meest recent is de al genoemde herbevestiging van de ambtseed door deze op te nemen in de Ambtenarenwet. Daarnaast zijn in de Grondwet eden voorgeschreven voor koning, ministers en parlementsleden. De wijze waarop de eed moet worden afgelegd staat in de Wet vorm van de eed van 17 juli 1911. Daar staat: Hij, die ter uitvoering van een wettelijk voorschrift mondeling een eed, belofte of bevestiging moet afleggen, zal: a. indien hij een eed aflegt, onder het opsteken van de twee voorste vingers van zijn rechterhand, uitspreken de woor den: “Zoo waarlijk helpe mij God Almachtig”, b. indien hij een belofte aflegt, uitspreken de woorden: “Dat beloof ik”, indien hij een bevestiging aflegt, uitspreken de woorden: “Dat verklaar ik”, tenzij hij aan zijn godsdienstige gezindheid den plicht ont leent den eed, de belofte of de bevestiging op andere wijze te doen. Wat hierbij opvalt is dat er van wordt uitgegaan dat een eed mondeling wordt afgelegd. Een schriftelijke eed valt buiten het blikveld van deze wet. Toch zijn deze incidenteel in het verleden zeker ook voorgekomen, bijvoorbeeld omdat iemand ‘overzee’ was. De al eerder genoemde eedswet uit 1916 maakte het afleggen van de belofte op niet-religieuze gronden mogelijk en in 1971

19Mackay in ‘Eedsquestie’, 1881: 99

20 Van Houten, 1882

169

werd, zoals al besproken, de oprechtheidstoets op de ‘eedweigering’ geschrapt. Daarmee, kunnen we stellen, werden ambtseed en ambtsbelofte formeel juridisch echt gelijkwaardig.

Wat is een ambtseed eigenlijk? “Men miskent waarlijk den aard van den strijd, indien men beweert dat het hier eenvoudig eene questie van persoonlijke overtuiging geldt.” 21

170

De algemene vorm van de ambtseed over de eeuwen is dat iemand, bij de aanvaarding van een publiek ambt, belooft het ambt eerlijk te hebben verkregen en zijn of haar functies correct, in overeenstemming met de wetten, rechtvaardig en dergelijke, uit te voeren en bij het nalaten daarvan de hoogst mogelijke straf, niet enkel juridisch, maar juist ook moreel en/of religieus, te aanvaarden.22 Niet voor niets wordt een eed ook wel een zelfvervloeking genoemd. Een ruime definitie van de eed is geformuleerd door Jeremy Bentham: “By the term oath, taken in its largest sense, is universally understood a ceremony composed of words and gestures, by means of which the Almighty is engaged eventually to inflict on the taker of the oath, or swearer as he is called, punishment, in quantity and quality, liquidated, or more commonly unliquidated, in the event of his doing something, which he, the swearer, at the same time and thereby engages not to do, or omitting to do something which he in like manner engages to do.” 23 De meeste auteurs nemen een dergelijke religieuze interpretatie als uitgangspunt.24 Maar niet alleen is het sociaalwetenschappelijk onbevredigend de eed religieus te verankeren, zelfs in de oudheid is er al op gewezen dat een beroep op God of goden niet het wezenlijke van een eed vormt: “... Alles ist dazu recht, was irgend in des Schwörenden Augen besondere Würde oder besonderen Werth besitzt.” 25 Het is dan ook beter af te zien van de meer traditionele religieuze definitie van de eed, al was het maar omdat sociaalwetenschappelijk gezien, het beperken van de eed vanuit de ene of de andere levenshouding problematisch is.26 Bovendien is het de vraag wat als religieus kan gelden. Het afleggen van een eed – zweren – is een specifieke taalhandeling om te verzekeren dat iemand bewust en publiekelijk iets belooft. Het is de ultieme poging vertrouwen te wekken. De waarborg die de eed biedt voor een verklaring of belofte, wordt gevormd door de hoogste autoriteit die een persoon volgens zijn/haar overtuigingen

mag aanroepen. Zoals al aangegeven werd tot 1971 nog getoetst of iemand die de belofte wilde afleggen daarvoor wel oprechte redenen aanvoerde en dus niet stiekem een minder zwaarwichtige belofte trachtte af te leggen. Sindsdien gaan we ervan uit dat een ieder naar eer en geweten de hoogst mogelijke verzekering geeft voor zijn/haar belofte. In deze context past de aloude verplichting om een eed af te leggen conform de eigen (religieuze) opvattingen. Het afleggen van een als minder zwaar ervaren belofte terwijl de eigen overtuiging een religieuze eed niet verbiedt, is waarschijnlijk ingegeven door de wens zich niet zo sterk moreel te willen verplichten en strikt genomen wellicht bedrieglijk. Vanuit het hier geschetste perspectief is de (plechtige) belofte op zichzelf echter geenszins minder betekenisvol dan de religieuze eed. Het zou aanbevelenswaardig zijn om beide handelingen aan te duiden als zweren. In Duitsland heeft het Bunderverwaltungsgericht in 1965 bijvoorbeeld bepaald dat ‘ik zweer’ geen religieuze formulering is. Het verschil tussen de eed als plechtige belofte en de religieuze eed is daarmee beperkt tot in de afsluitende formulering waarin al dan niet een godheid wordt aangeroepen.27 Anders geformuleerd: de specifieke sociale taalhandeling wordt eenduidig als zweren aangeduid, ongeacht de ermee verbonden waarborg. 171

Tenslotte moet nog worden gewezen op een aspect van de eed dat al naar voren komt in Benthams definitie: een eed omvat niet enkel een taalhandeling, maar ook altijd specifieke rituelen en gebaren.28 Dat is in Nederland traditioneel de eed ‘in de handen van’ en met de correcte gebaren erbij. Dit onderstreept het plechtige en publieke karakter van de eed en helpt voorkomen dat iemand achteraf afstand neemt van zijn belofte. Daarom ook is de correcte bewoording zo belangrijk (en moest Obama de eed opnieuw afleggen). Het

21 Heydenrijck in Eedsquestie, 1881: 152

26 Bovendien is er vanuit het religieuze perspectief

22 cf. Dittrich, 1968: 94

al snel sprake is van een heel specifieke opvatting:

23 Bentham, 1817/2005: 1

de idee van een persoonlijke God als waarborg.

24 Vergelijk bijvoorbeeld: “De eed is eene plechtige

Deze opvatting delen de meeste gelovigen niet

betuiging, bij het afleggen eener verklaring of be-

meer. De religieuze rechtvaardiging van de eed

lofte, dat men zich daarbij voor oogen stelt Gods

is voor andersdenkenden ook nooit overtuigend

alwetendheid en Zijn toorn over de onoprecht-

gebleken.

heid” (De Waal Malefijt, 1907: 30). 25 Hirzel, 1902: 15

27 Dittrich, 1968: 96 28 ‘Le discours et le rite’ Gaudemet, 1991: xiii

belang van het rituele aspect van de eed vormt integraal deel van zijn werking als sociaal fenomeen en de psychologische impact op eedaflegger, eedafnemer en getuigen.29 De ambtseed kan worden gedefinieerd als: de hoogste garantie die een persoon kan geven voor de belofte om publieke autoriteit verantwoordelijk en waarachtig te zullen gebruiken in overeenstemming met diens morele opvattingen en geweten, bekrachtigd met specifieke rituele formuleringen en gebaren.

172

Aan de ambtseed kan ruwweg een drietal functies worden toegekend. Ten eerste heeft de ambtseed de al geschetste, algemene en brede functie zekerheid te verschaffen over de waarachtigheid waarmee een publiek functionaris zijn functie betrouwbaar en oprecht uit zal oefenen. Daarmee bevestigt hij tevens de legitimiteit van zijn eigen positie en van de politieke orde. In deze zin heeft de eed als oogmerk het geweten te binden30 en een brug te slaan tussen dit meest private (het geweten) en de meest publieke morele sfeer (de staat): “The personal aspect of the bond is transformed into the unpersonal state.” 31 Het impliceert dat de ambtenaar wordt gevraagd persoonlijke belangen, waarden en mogelijk zelfs morele overtuiging, terzijde te schuiven in de taakuitoefening. Onder deze eerste functie is nog een aantal aspecten te duiden. Zo zagen we dat historisch de ambtseed in Nederland vooral een middel was om corruptie te bestrijden. De zogenaamde eed van zuivering waarin men zweert een ambt op eerlijke wijze te hebben verkregen, gaat ofwel vooraf aan de eigenlijke ambtseed of is er in opgenomen. Een meer politieke functie van de eed betreft het verzekeren van loyaliteit aan een regime (de constitutie, wetten en regels) en daarmee het waarborgen van de legitimiteit van de overheid. Dit is een wederkerig aspect, immers de functionaris onderschrijft de legitimiteit van een regime en verleent aldus legitimiteit aan dat regime, terwijl het handelen van die functionaris middels de eed politieke legitimiteit wordt gegeven. Aldus heeft de ambtseed een functie in het in stand houden van de sociale en politieke orde. Het belang van de ambtseed als drager van de rechtsstaat wordt het duidelijkst gesymboliseerd door de betekenis van de beëdigde ambtenaar: zonder de beëdiging is een ambtelijk verbaal niet meer waard dan de bewijskracht van een willekeurige burger, hetgeen het functioneren van de overheid ernstig zou bedreigen, juist omdat publieke

functionarissen bekleed zijn met publiekrechtelijke bevoegdheden. Daarmee zijn we aangeland bij de belangrijkste argumenten voor de ambtseed: er is een zo hoog mogelijke waarborg nodig voor de betrouwbaarheid van publieke functionarissen omdat zij de bevoegdheid krijgen te beschikken over en voor anderen dan de eigen familie- of vriendenkring (of het nu gaat om gevangenisstraffen, uitkeringen of vergunningen voor schuttingen). Omdat ze deze bevoegdheden krijgen en beschikken over (een stukje) staatsmacht, inclusief de bijbehorende middelen, willen we dat publieke functionarissen het private belang afzweren. De verplichte ambtseed vormt de ultieme poging te onderzoeken of we iemand kunnen vertrouwen en of de juiste motivatie aanwezig is. In weerwil van de moderne rechtsstaat met al zijn regels en controlemechanismen willen we ook een zo groot mogelijke waarborg vooraf: de belofte in de toekomst correct te zullen handelen. Dat heeft ook te maken met het in de inleiding gesignaleerde probleem dat natuurlijk niet alles te vatten is in wetten en regels. Sterker nog, aangezien gedrag in privétijd wellicht formeel juridisch niet tot het ambt behoort, vormt de eed een aanvulling om ervoor te zorgen dat iemand zich moreel verplicht 24 uur per dag32 ambtsdrager te zijn.33 Vanuit dit perspectief voldoet een contractuele relatie tussen overheid en werknemer dan ook niet: de continuïteit en legitimiteit van de staat zijn te belangrijk, al was het maar omdat de staat de context is waarin contractuele relaties eerst mogelijk worden. De eed is “a means by which a person voluntarily assumed duties beyond those that were legally required.”34

173

Ten tweede begrenst de ambtseed het ambtelijk handelen. Dit is een specifiek argument waarop John Rohr wijst. Hij stelt dat de ambtseed de werking van het ambt aangeeft en daarmee ook de professi-

29 Hier kan niet worden ingegaan op de psychologische mechanismen die de werking van de eed

32 cf. Niessen, 2003: 658 33 De tegenwoordig steeds populairdere morele

kunnen verklaren. Met name commitment en

gedragscodes zijn te beschouwen als, minder

de publieke aard van een eed spelen daarin een

beladen en verplichtende, pogingen integriteit af

centrale rol.

te dwingen: een soort ‘verwaterde’ ambtseed die

30 cf. De Waal Malefijt, 1907: 31; Hirzel, 1902: 136; Pauley, 1999: 93 31 Prodi, 1993: xx

moreel wellicht minder belastend (en dus minder verplichtend) lijkt. 34 Miles 2004: 159/160

onele onafhankelijkheid van ambtenaren bevestigt.35 Ambtenaren hebben op grond van hun eed een eigen verantwoordelijkheid als publieke functionarissen. Hiermee houdt ook verband dat de ambtelijke loyaliteit door de eed wordt ingekleurd: dat is een verbondenheid aan de staat, geen loyaliteit aan een specifiek onderdeel van de overheid en ook niet aan een specifieke politieke gezagsdrager. De vereiste loyaliteit is meer abstract aan de staat, de wetten of het algemeen belang. Ambtelijke loyaliteit is niet aan een persoon, maar veeleer aan ‘de hiërarchie’ en zelfs dan kan iemand zich niet verschuilen aangezien de eed persoonlijk is en een eigen morele verantwoordelijkheid tot uitdrukking brengt.36

174

Ten derde kan de eed worden beschouwd in meer instrumentele zin: als een middel om gewenst gedrag te bereiken. De ambtseed is dan een management instrument in het kader van integriteitsbeleid. Het wordt ingezet om het bekende ‘principle agent’-probleem van asymmetrie in informatie en belangen te overkomen: “the aim at reducing the risk that public officials will pursue their private interests at the cost of the public interest”.37 Enerzijds vormt de ambtseed een element in een geheel van controlemechanismen door de principaal (de politiek, de burgers), anderzijds vormt de ambtseed een middel voor de agent (de ambtenaar) om vertrouwen te bewerkstelligen bij de principaal. Deze benadering van de eed staat het verst van de meer morele interpretatie en is vanuit religieus oogpunt wellicht zelfs verwerpelijk. Maar er zijn andere redenen om voorzichtig te zijn met een instrumentele benadering van de ambtseed.

De eed als integriteitsinstrument? Deze bijdrage begon met een citaat van De Waal Malefijt uit 1907 waarin deze verzucht dat de eed in verval is. Dergelijke uitspraken kunnen ook worden aangetroffen in veel oudere, maar ook recentere literatuur.38 Voor de meeste mensen heeft de ambtseed nog steeds een bijzondere betekenis. Daarom is deze ongetwijfeld in 2006 in de wet verankerd en zijn er ook telkens weer mensen die bezwaar maken tegen het afleggen van de ambtseed. Maar er zijn nadrukkelijk beperkingen aan de te verwachten effecten van een eed. Daarbij speelt de sterk verminderde bekendheid met de traditionele betekenis van een eed ongetwijfeld een rol. Tegelijkertijd

figureert de eed telkens weer als een betekenisvolle, symbolische daad in allerlei contexten: in de film ‘I, Robot’ (uit 2004)39 bijvoorbeeld, wordt het vermogen te zweren zelfs als een ultieme indicatie van menselijkheid neergezet. Maar, door het zweren van een eed wordt een onbetrouwbare persoon niet ineens integer, tegelijkertijd moet het effect van rituelen echter ook niet worden gebagatelliseerd. Juist daarom wordt er door de eeuwen heen door auteurs op gewezen dat het van belang is de plechtigheid en serieusheid van de eedaflegging als sociaal ritueel te benadrukken. Dat heeft bijvoorbeeld geleid tot het beperken van de ambtseed tot een eenmalige handeling in iemands carrière. Halfhartige of zelfridiculiserende omgang met de ambtseed (‘kan het ook per e-mail?’) heeft naar verwachting zelfs een averechts effect: vereisen dat iemand een ambtseed aflegt en dus in overeenstemming met diens geweten en religieuze opvattingen een belofte bekrachtigt, maakt ook dat er verwachtingen worden gewekt. Als bij de eerstvolgende verandering van beleid iemands functie verdwijnt, ontstaat al snel de indruk dat de eedafnemer de morele betekenis van het ambt niet zo serieus neemt. Anders gezegd: het gebruik van een traditioneel zwaar moreel instrument zoals een eed, als meer opportunistisch integriteitsinstrument, kan wel eens in zijn tegendeel resulteren. Het zou onethisch gedrag kunnen legitimeren wanneer het de indruk wekt dat (plechtige) beloften niet zo serieus zijn bij de overheid. Dit bezwaar tegen de eed is zeker niet nieuw en staat centraal in Jeremy Benthams afwijzing van eden in 1817.40

175

Natuurlijk is een eed instrumenteel of functioneel voor het tot stand brengen van vertrouwen. Maar daarmee is niet gezegd dat een enkel instrumentele benadering gerechtvaardigd is. Integendeel, de functie van een eed berust juist op de fundamentele waarden van de eedgever: religie, eer, persoonlijke integriteit en/of geweten.

35 Rohr, 1998: 69-72

38 bijvoorbeeld Prodi, 1993

36 Hier raakt de eed aan hetgeen Max Weber vatte

39 gebaseerd op het beroemde gelijknamige science-

onder het begrip ‘ambtseer’. Weber’s roemruchte ‘Sine ira ac studio’ impliceert geen amorele uitvoe-

fictionverhaal van Isaak Asimov uit 1950. 40 Bentham acht de praktijk van de eed in Engeland

ring door de ambtenaar, maar de morele keuze

ineffectief in zijn tijd. Geheel anders acht Im-

objectief en neutraal te handelen, in overeenstem-

manuel Kant een eed in strijd met de menselijke

ming met het recht en het algemeen belang.

waardigheid: liegen mag nooit, beloften moeten

37 Behmke, 2009: 15

altijd worden nagekomen, ook zonder eed.

176

De eed berust dus op zaken die juist niet als instrumenteel worden ervaren. In principe is de eed daarom een sterk moreel verschijnsel en is het zaak eden spaarzaam en zorgvuldig te gebruiken. Het afleggen van een eed leidt tot verplichtingen van eedaflegger en eedafnemer. Het vereisen van een eed kan ook ongewenste effecten hebben. Naast het al genoemde risico bij het terloopse gebruik van de ambtseed, is er een meer principieel probleem dat voortvloeit uit Rohrs analyse. Een eed wekt verwachtingen en verschaft legitimiteit aan iemands handelen. Daarmee wordt bijvoorbeeld klokkenluiden een opdracht en loyaliteit aan de rechtsorde of het algemeen belang een zelf te interpreteren vereiste.41 Het kan ook leiden tot ontevredenheid als het politieke beleid op gespannen voet staat met de overtuigingen die iemand heeft. In de beknoptheid van deze tekst kan daar niet verder op worden ingegaan. Maar laat duidelijk zijn dat een ambtseed iets bijzonders is en dat het wringt om enerzijds een eed te vereisen en anderzijds ambtenaren steeds meer als ‘gewone werknemers’ te beschouwen. Gewone werknemers stellen hun private belangen voorop, dat is nu net wat de ambtseed wil voorkomen. Als de ambtseed niet serieus wordt genomen is het beter deze simpelweg af te schaffen.42 Maar wellicht duidt juist het voortbestaan van de ambtseed sinds millennia erop dat een publiek ambt nu juist wel bijzonder is.

Bibliografie: Bauer, B. (1884). Der Eid. Eine Studie. Heidelberg: Carl Winter’s Universitätsbuchhandlung. Behnke, N. (2008). Public trust, path dependency, and powerful interest. A model for the emergence of ethics measures. Public Integrity, 10 (1), 11-36 Bentham, J. (1817/2005). “Swear not at all” containing an exposure of the mischievousness as well as antichristianity of the ceremony of an oath. London: Elibron Classics. De Waal Malefijt, J.J. (1907). De Eed ter beslissing van het geding. PhD-Dissertation VU Amsterdam,Utrecht: Wentzel. Dittrich, J. (1968). Die Ordnung des Eides in unserem staatklichen ämterrecht. In: Niemeier, G (Ed.). Ich schwöre. Theologische und juristische Studien zur Eidsfrage. München: Kaiser Verlag, 93-102. Doel, H.W. van den (1989). Geschiedenis van de ambtseed, Bestuur, 8(7), 220-227 Eedsquaestie in de Tweede Kamer : interpellatie van den Heer Heydenrijck, De (1881), ‘s-Gravenhage: Susan

177

Ernste, G.W. (1895). Eed of verklaring. Amsterdam: H. Eisendrath Es, W.J.L. van (1911). Het eedsvraagstuk. Leiden: Eduard IJdo Friesenhahn, E. (1928/1979). Der politische Eid. Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft. Gaudemet, J. (1991). Ouverture. In: Verdier, R. (Ed.), Le Serment. I. Signes et fonctions. (xiii-xiv). Paris: Ëditions du Centre National de la Recherche Scientifique.

41 De analyse van de betekenis van de presidentiële

gelegitimeerd door diens presidentiële ambtseed

eed in de USA is in deze interessant (Pauley,

de constitutie te beschermen; hij staat daardoor in

1999). Pauley beschrijft de idee dat president

zekere zin boven de constitutie.

Lincoln de constitutie terzijde kon schuiven om de Amerikaanse burgeroorlog te voeren, werd

42 vgl. Rutgers, 2009

Hirzel, R. (1902). Der Eid. Ein Beitrag zu seiner Geschichte. Leipzig: Hirzel. Houten, S. van (1882). De Asser eedskwestie. Vragen des Tijds, 37-46. Khurana, R. and Nohria, N. (2008). It’s Time to Make Management a True Profession. Harvard Business Review, October, 70-77 Menzel, D.C. (2007). Ethics management for public administrators. Building organizations of integrity. Armonk /London: Sharpe Miles, S.H. (2004). The Hippocratic oath and the ethics of medicine. Oxford: Oxford University Press. Niessen, C.R. (2003). Ambtenaar in de overheidsorganisatie. Deventer: Kluwer. Pauley, M.A. (1999). I Do Solemnly Swear: The President’s Constitutional Oath. Its meaning and importance in the historical oaths. Lanham/N.Y./Oxford: University Press of America. 178

Prodi (1993). Der Eid in der europäischen Verfassungsgeschichte. Zur Einführung. In: Prodi, P. (Ed.) (1993). Glaube und Eid. Treueformeln,. Glaubensbekenntnisse und Sozialdisziplinierung zwischen Mittelalter und Neuzeit. (pp. vii-xxix) München: Oldenbough. Rohr, J.A., Ethics for Bureaucrats , - An Essay on Law and Values, 2e ed., New York/Basel, Marcel Dekker Inc., 1989 Rutgers, M.R. (2010). The Oath of Office as Public Value Guardian. American Review of Public Administration, in print Tyler, J.E. (1834). Oaths; their origins, nature, and history. London: J.W.Parker

179

180

Guido Rijnja

Wie steekt daar over in de Dapperstraat? 1.

Inleiding Kon Peter er iets aan doen? Als oud-werknemer van een ingenieursbureau droeg hij, vers aangetreden als gemeenteambtenaar, kennis van de zwakke staat van een dijk. Laat de wethouder nou zijn zinnen hebben gezet op die dijk als fundament voor de tribune van een uniek roei-evenement. ‘Val hem er maar niet mee lastig’, had zijn directe chef gezegd toen Peter hem met de risico’s confronteerde, ‘hij ligt al zo onder vuur’. Toen Peter om de afdelingschef heen bij de wethouder aanklopte, waren de rapen gaar. Zijn proeftijd heeft nooit de status van een vaste aanstelling gehaald. Fictief? Ja. Onwaarachtig? Nee. In het openbaar bestuur lopen meerdere Peters rond en de vraag prangt wat zij nodig hebben om gesignaleerde misstanden aan te kaarten en verder te brengen. Als het kan om te beginnen binnenshuis. Twee sessies van de Ien Dales Leerstoel leiden naar een waslijst van tips die naar meer smaakt. En deze grondtoon: een beetje organisatie stelt medewerkers in staat om dapper te zijn. En om door te pakken als dat moet.

2.

Onmeetbaar dus onweetbaar? Recent onderzoek onder vierduizend Nederlandse ambtenaren leerde Gjalt de Graaf, universitair hoofddocent van de VU-onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur, dat ‘maar liefst 12,8 procent van hen de afgelopen twee jaar het vermoeden had gehad van een ernstige misstand, waarvan tweederde zelfs twee of meer misstanden direct had gesignaleerd of meegemaakt.’ Het begrip ‘ernstige misstanden’ doet vermoeden dat we met het topje van een ijsberg te maken hebben. Maar afgemeten staatjes zijn er niet, zo melden wetenschappers en praktijkdeskundigen als het CAOP in juni 2010 het dapperheidsthema voor de tweede keer aankaart. In oktober 2009 scoorde de prelude een soortgelijk geluid. Verdient de aanwezigheid van twee keer tachtig ambtenaren in een intens debat de kwalificatie dat we niettemin te maken

181

182

3.

hebben met een onmiskenbaar fenomeen? Ja, onmiskenbaar dienen morele dilemma’s zich aan. Een ambtenaar neemt binnen het werkgebied van de organisatie iets waar dat volgens hem potentieel riskant is voor de organisatie of de omgeving en dus niet door de beugel kan, en stuit op een interne muur. Om het in mijn eigen domein te houden: communicatieadviseurs bij de rijksoverheid hebben een verhoogde kans dat ze te maken krijgen met schurende belangen op het vlak van loyaliteit, waarheid en invloed. De loyaliteit van de woordvoerder bijvoorbeeld bij kritiek op de bestuurder, de waarheid van de opsteller van een persbericht of vouwblad waarin voor- en nadelen ruimte moet worden toebedeeld en de invloed die je hebt om de publieke opinie in een gewenste richting te bewegen. Wie dilemma’s waarneemt staat voor keuzes en als die keuzes zich als lastige kluiven aandienen, komt professionaliteit om de hoek kijken: aan de hand van welke maatstaven kom je tot je beslissing? Rob van Es1 heeft erop gewezen dat vier typen maatstaven daarbij kunnen concurreren: persoonlijke, organisatorische, publieke en beroepsgebonden toetsstenen van wat deugt. Wie, net als Peter, stuit op een interne rem, zal keuzes moeten maken. Uit de verhalen tijdens de twee werkbijeenkomsten blijkt dat daarbij onvermijdelijk angst om de hoek komt kijken. Dat kan in meerdere gedaanten zijn: groepsdwang bijvoorbeeld, faalangst, angst een aanstelling of carrière mis te lopen, moeten overwonnen worden. Bij het nemen van die horde kunnen anderen helpen, maar komt het per saldo aan op eigen kracht: dapperheid.

Dapperheid, een deugd? Is het verwonderlijk dat we in Nederland niet één verklaring voor het begrip hebben, maar wel een flinke dosis synoniemen? Vind bij dapperheid: bravoure, durf, heldhaftigheid, kloekmoedigheid, lef, manmoedigheid, moed, stoutmoedigheid, zelfverzekerdheid… Zoals de Eskimo’s vele woorden voor sneeuw hebben en wij voor regen een bonte reeks woorden uit de letterkast kunnen trekken. ‘De dappere is dapper omdat hij iets goeds wil bereiken (algemeen belang, lange termijn, veiligheid) en daar iets voor over heeft’, zei ethicus Marcel Becker tijdens een van de sessies in het CAOP-huis aan het Lange Voorhout. De dappere is zich bewust van de betekenis van het maken van goede afwegingen, niet om bijvoorbeeld de

carrière van de leidinggevende te beschermen, of om toe te geven aan een eigen belang, bijvoorbeeld vanuit een psychologisch probleem of ‘overambitie’. Er is sprake van een intrinsieke motivatie die ook het primaire gevoel van emotie overstijgt en raakt aan een opvatting over wat hoort of niet hoort bij het uitoefenen van een ambacht. We kunnen het begrip moeiteloos toevoegen aan de reeks deugden waar we ons op verlaten. Tenminste als we de rekkelijke uitleg aan dat begrip geven, zoals socioloog Kees Schuyt dat doet 2. Anders dan waarden en normen, vestigen deugden de aandacht op wat we kunnen doen: hoe we het juiste evenwicht kunnen vinden, niet zwichten voor de verleiding van de overdrijving, het extremisme of de extravagantie. Het klassieke rijtje – met trouw, barmhartigheid, eenvoud en tolerantie – volstaat niet meer om de spreekwoordelijke deugd in het midden te vinden. Schuyt introduceert vindingrijkheid, speelsheid, goed kijken en nauwkeurig observeren. En ook deze: verhalen vertellen! In die suggesties resoneert de verzuchting van emeritus dominee Nico ter Linden dat de kerken leeglopen omdat ze geen ‘vertelgemeenschappen’ zijn. In lijn met die suggesties past het dapperheid te zien als een deugdzame houding om in morele onzekerheid richting én uiting te kunnen geven.

4.

183

Overheid als risico-omgeving Misschien begint alles wel met een flink staaltje zelfkastijding. De wervers afficheren de rijksoverheid graag als een dilemmarijke werkgever. Posters en filmpjes met puzzelstukjes laten zien hoe lastig het is om bij te dragen aan ‘de gezaghebbende toedeling van waarden’ zoals Easton (1971) het fenomeen overheid zo mooi samenbalde. Voeg hierbij zo u wilt de filmpjes van Defensie of de politie. Bij de overheid komt het erop aan, de overheid vraagt je alles eruit te halen wat je in huis hebt. ‘Door ambtenaar te worden ben je ingetreden in de grote gemeenschap van hen die geroepen zijn, met inzet van al hun krachten, het algemeen belang te dienen; bin-

1 Rob van Es (redactie) ,‘Communicatie en ethiek.

2 Kees Schuyt, ‘Wees precies, vindingrijk en speels,

Organisaties en hun publieke verantwoordelijk-

dertien praktische nieuwe deugden om direct te

heid’, Boom 2004

beoefenen’, NRC Handelsblad 29 augustus 2006

184

nen de sfeer van recht en wet hun medeburgers te helpen; mede te werken aan een maatschappelijke organisatie, waarbinnen groter menselijk geluk, groter algemeen welzijn mogelijk zal zijn dan in de tegenwoordige’ diende de bestuurskundige vakvorser G.A. Van Poelje nieuwkomers via zijn ‘Vademecum voor de jonge ambtenaar’ (1957) nog toe. Maar lees deze woorden wel naast die van Ron Niessen in de studiepocket die iedereen gelezen heeft en daarom hier geen bronvermelding behoeft: ‘Niet de ambtenaar is een bijzondere werknemer, maar de overheid is een bijzondere werkgever. In die zin dat zij naast werkgever overheid is en blijft, en als zodanig gebonden is aan bepaalde normen en waarden.’ Zo moet de overheid de grondrechten van haar werknemers in acht nemen. De rechtspositie van de ambtenaar is inmiddels op vele punten gelijkgetrokken met die van de ‘gewone’ werknemer (ambtenaren vallen ook onder de WAO, WW en Ziektewet); de ambtenaar heeft nog wel een extra ontslagbescherming. De kern daarvan is de bescherming tegen willekeur, bijvoorbeeld politieke willekeur, en het waarborgen van een belangrijk Weberiaans beginsel: de zakelijke en onafhankelijke uitoefening van het ambt. Die bescherming is uiteraard niet bedoeld om ontslag wegens ondermaats presteren te voorkomen. Max Weber zag de spanning die dit legt op de prestaties en de kwaliteit ook, en merkt op: (dit) ’erschwert naturgemäss die Besetzung der Ämter nach technischen Zweckmässigkeitsrücksichten und auch die Karrierechancen strebsamer Anwärter’3. De mogelijkheid om van slecht functionerende ambtenaren af te komen is inmiddels al lang wettelijk geregeld. Uitgedaagd door het weekblad Binnenlands Bestuur (mogelijk op zijn eigen initiatief, hoezo dapperheid?) meldt Niessen dat het dus een zaak van goed management is om slecht functionerende ambtenaren bij het arbeidsbureau af te leveren en om met de genoemde spanning zorgvuldig om te gaan. Een verdere normalisering van het ontslagrecht zou niet nodig zijn. Integendeel: dit zou een verlies van waarborgen tegen (politieke) willekeur betekenen en bovendien erg veel transactiekosten met zich meebrengen4. De overheid is een spannende omgeving of, in de woorden die Bram Peper me voorhield toen ik begin jaren negentig als zijn woordvoerder aantrad: ‘democratie is niet voor bange mensen’.

5.

Drie ambtelijke spanningsbogen Ons onderwerp lijkt daarmee wat zwaar aangezet. Komt dapperheid in beeld doordat het opereren in een politiek-bestuurlijke omgeving riskant is?! In een recente studie noteerden we het in iets plechtiger termen: beleidsambtenaren bij de rijksoverheid gaan gebukt onder drie ‘spanningsbogen’, die hen voor lastige afwegingen kunnen zetten5 : 1) Belangenafweging in het belang van rechtsstatelijkheid Omdat de overheid bij uitstek een rol moet vervullen waarbij strijdige belangen en waarden aan de orde zijn, zijn de overheidstaken uiteindelijk gebaseerd op politieke keuzes; ze hebben dus een subjectieve grondslag. Daarmee zijn ze fundamenteel omstreden en is machtsuitoefening en dwang door de overheid onontkoombaar. Om misbruik daarvan te voorkomen, wordt de overheid zelf ook gebonden aan eisen van rechtsstatelijkheid, rechtmatigheid en openbaarheid. Daarvoor zijn binnen departementen de ‘checks and balances’ georganiseerd in de vorm van juridische onderdelen en procedures. Vervolgens zijn nadrukkelijk voorzieningen getroffen waardoor vanuit de samenleving kan worden getoetst en geïntervenieerd.

185

2) Beheersbaarheid in democratische context Het feit dat de taak èn de uitoefening ervan fundamenteel omstreden zijn, maakt ze vaak ook tot een nogal ondankbare opgave. De negatieve uitgangspositie levert ongemak op: moet ze benoemd worden, en vooral: hoe moet ze worden benoemd, wat wordt benoemd en wie, in welke rol en met welke verantwoordelijkheid? De eerdergenoemde subjectieve grondslag maakt het uitvoeren van de taak bovendien vaak complex. Een rechttoe rechtaan doel middels planning voldoet niet; de relatie met burgers, belangengroepen en de voor de overheid zelf bindende regels, is gecompliceerd. Het maatschappelijk onderhandelingsproces karakteriseert

3 Max Weber, ‘Wesen, Voraussetzungen und Entfaltung der bürokratischen Herrschaft’ In: Wirtschaft und Gesellschaft, pag. 708, Zweitausendeins, 2005

4 R.Niessen, ‘Waarom ambtenaren anders zijn’ In: Binnenlands Bestuur, 21 juli 2006. 5 Guido Rijnja en Hans Wilmink, ‘Beroep beleidsambtenaar: over ambtelijk besef en professioneel lef ’, BZK, 2010

zich doordat relaties, overeenkomsten en werkwijzen steeds diverser worden. De hierdoor veroorzaakte beperkte beheersbaarheid kan op zichzelf geen reden zijn om dan maar van de taak af te zien. Voor de overheid geldt immers een leveringsplicht, terwijl over de taakuitoefening wel in het openbaar verantwoording moet worden afgelegd.

186

3) Vakmanschap onder ministeriële verantwoordelijkheid De democratische rechtsstaat bedient zich van gekozen bestuurders, die voor een bepaalde tijd (hun democratisch mandaat) zijn aangesteld. In dat verband brengen we het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid onder de aandacht. Ambtenaren werken onder een functionaris, die onder democratische controle staat van de volksvertegenwoordiging. Deze constitutionele grondslag betekent op rijksniveau dat alles wat op een ministerie gebeurt, kan worden toegeschreven aan de functionaris die op dat moment de politieke leiding heeft. De minister wordt ondersteund door professionele ambtenaren; dit betekent dat zij dit beroepsmatig doen, los van politieke kleur of voorkeur en voor langere (meestal onbepaalde) duur zijn aangesteld. De relatie tussen lekenbestuur en professionele ambtenarij wordt beïnvloed door de verschillende oriëntaties van deze twee. In de eerste plaats de oriëntatie op de lange termijn (ambtenaar) ten opzichte van de korte termijn (bestuurder). Spanningen kunnen ontstaan als bewindspersonen beleidsvoornemens willen effectueren voor een kortere termijn dan de ambtelijke leiding van een departementsonderdeel – bijvoorbeeld vanuit overwegingen van continuïteit – nodig of wenselijk acht. Ten tweede: de onderscheiden waardenoriëntatie. De bestuurder is primair georiënteerd op de waarden ‘legitimiteit’ en ‘politieke steun’; voor de ambtenaren zijn de waarden ‘deskundigheid’ en ‘doelmatigheid’ dominanter6. Regelmatig rijzen vragen over de relevantie van verwantschap van de ambtenaar met de politieke kleur van de bewindspersoon, en over in hoeverre de ambtenaar ‘zijn’ bewindspersoon bijstand mag verlenen bij partijpolitieke werkzaamheden. Ten derde: de bestuurder is weliswaar niet de normale hiërarchische baas van de ambtenaar, maar bij hem of haar ligt de invulling van de eerdergenoemde subjectieve grondslag. De bestuurder bepaalt immers uiteindelijk welke taken worden uitgeoefend en met welk doel.

6.

Spanningen hanteren: van taxatie naar actie Voor wie zich onder die spanningsbogen voortbeweegt is de kans groot dat een situatie zich aandient waarin een moreel dilemma zich voordoet. Wat doe je en wat kun je van je omgeving verwachten? Richard Sennett7 schuift in zijn prachtige studie van ‘de ambachtsman’ vier typen vaardigheden van vakmanschap naar voren. Je kunt een medewerker de maat nemen naar de mate waarin hij in staat is tot: 1) ‘herformatteren’: een bestaand instrument of geldende denk wijze op een andere wijze helpen bezien; 2) koppelen: twee onvergelijkbare domeinen bij elkaar brengen, zoals de vondst om radio en telefonie te verbinden de mobiele telefoon voortbracht; 3) verwonderen: onbewuste kennis ophalen naar je bewustzijn om de koppelingen te maken, en het laten: 4) landen: een idee vormgeven, met beide benen op de grond staan.

187

Karl Weick8, die veel onderzoek deed naar de wijze waarop mensen in organisaties ‘betekenis geven’ (‘sensemaking’), voegde daar een interessante observatie aan toe. Mensen komen vooral in beweging door een verstoring, verwarring of complexiteit: ‘I suspect that turbulence throws people back on whatever heuristics for noticing they know back’ (…) ‘The combination of a lack of clarity and multiple interpretations produce a shock o that engages sensemaking’. Wie een spanning op zich af ziet komen, vinkt vervolgens als het ware drie sleutelvragen af 9:

6 Zie hiervoor ook: Zeger van der Wal, , ‘Kernwaarden in openbaar bestuur en bedrijfsleven. Overzicht van meest genoemde organisatiewaarden in bestuurskundige en bedrijfskundige literatuur, gedragscodes en onderzoek’, in: Beleidswetenschap jrg. 20, nr. 2, pagina 48-63, 2006

7 Richard Sennett ‘De ambachtsman, de mens als maker’, Meulenhoff, 2008 8 Karl Weick, ‘Sensemaking in organizations’, Sage publications, 1995 9 Gebaseerd op Fishbein en Ajzen, ‘Theorie van beredeneerd gedrag’, 1975

a) Wat wil ik? Het gaat hier in hoge mate om de waarden over goed en kwaad van het individu: kan ik dit rijmen met wie ik in dit werk wil zijn?; b) Wat mag ik? Hierbij is de sociale context van belang, in arbeids  situaties in het bijzonder de sociale steun van collega’s: kunnen we erover spreken? c) Wat kan ik? Uiteindelijk telt de ‘eigen effectiviteit’: zie ik mij in staat om wat ik zelf wil en in mijn omgeving voor mogelijk houd, van woorden in daden om te zetten?

188

Aan voorbeelden geen gebrek tijdens de studiebijeenkomsten over ambtelijke dapperheid van de Ien Dales Leerstoel najaar 2009 en voorjaar 2010. Ze maken duidelijk dat grofweg drie vormen van ‘coping’ zich voordoen in de praktijk: wegbewegen (‘ik voeg mij wel’), meebewegen (‘waar zit de ruimte’) en tegenbewegen (‘dat pik ik niet’). Dapperheid betekent niet per se de laatste beweging, maar wel de motivatie en de gelegenheid (dat ijzersterke duo uit de veranderkunde) om het niet bij wegbewegen te laten zitten. Vooral de sociale steun en de mogelijkheden voor eigen effectiviteit kunnen dan vleugels geven. Vanuit de medewerker gezien is het plezierig als de organisatie – om te beginnen ongevraagd – gelegenheid creëert om risico’s te helpen identificeren en optionele benaderingen te bespreken en te oefenen. Het helpt ook als onverschrokken een gewenste cultuur wordt gepresenteerd die uitnodigt te argumenteren, dilemma’s openbaar en transparant te maken, elkaar aan te spreken, gedoseerd tegengas te geven, en durf uitlokt om je eigen weerstand te creëren. Vanuit de interactie tussen leidinggevenden en medewerkers opent voorbeeldgedrag van het management meer deuren dan de spreekwoordelijke open deur van de leidinggevende en helpen ‘antennes’ om dreigende spanningen te ontdekken en te bespreken. Urgentie kan ontstaan door druk van buiten, als bijvoorbeeld de integriteit van een organisatie in het geding is. Een dergelijk proces is niet vrijblijvend voor alle geledingen, beslaat een lange periode en heeft dus een lange adem.

Feedback en intervisie leiden tot diepere communicatie, hetgeen de organisatie opener en transparanter maakt en gevoelig voor (ook negatieve) prikkels. Ook de ruimte tot ‘opschalen’ van een probleem is heel wezenlijk (een probleem mag altijd op een steeds hoger niveau aan de orde worden gesteld); dit is enerzijds afhankelijk van de individuele medewerker, anderzijds van de ruimte die de organisatie biedt. Vanuit de leidinggevende gezien helpt het om een kritisch geluid op papier te zetten, waardoor het op een hoger niveau kan komen, omdat het dan deel uitmaakt van de documentatie op het departement. Het gevolg van dit interne melden is dat functionarissen vanuit hun verantwoordelijkheid kunnen handelen. Het zou zo moeten zijn, dat er nooit een excuus zou mogen zijn om niet te melden (‘continue keuze van opschaling’). Vervolgens is belangrijk, dat het oordeel bekend wordt, zodat verantwoording kan worden afgelegd en het dilemma kenbaar is gemaakt. Dat helpt de organisatie ook om ‘moresprudentie’ te vormen: gestolde wijsheid die kan worden overgedragen en verdiept en zo de cultuur kan helpen versterken. Vooral kansrijk als het lukt om van een ‘dissatisfier’ een ‘satisfier’ te maken, omdat dit de organisatie is staat stelt om met dit soort vraagstukken om te gaan.

7.

Tot slot: alles is veel… De waslijst is veel langer. ‘Zorg dat bestuurshuizen beschikken over een robuuste gereedschapskist om dapperheid te kunnen organiseren’, merkte een bezoeker op tijdens de evaluatie van de jongste sessie. We zullen aan de bel moeten trekken, willen we niet louter op klokkenluiders moeten terugvallen om dappere deugdzaamheid te benutten, in al zijn facetten. Dat begint bij bestuurders, maar dat hoef je Ron Niessen niet te vertellen10 . ‘Want ach!’ – de leerstoelhouder hief de handen ten hemel toen ondergetekende als dagvoorzitter hem aan het slot van de laatste bijeenkomst vriendelijk dwong enkele wijze afsluitende woorden uit te spreken – ‘het bestuurssysteem gaat uit van

10 Zie ook www.caop.nl voor de verslagen van de bijeenkomsten en vervolgactiviteiten

189

‘government by amateurs’. Dit is eigen aan het systeem en juist daarom moeten bestuurders hun deskundige ambtenaren ruimte laten om tegenspel te leveren. Hierbij geldt het fenomeen ‘Hoe hoger men stijgt, hoe minder tegenspraak men krijgt’, en ik zal het blijven roepen: vrienden, organiseer uw eigen tegenspraak.’ En als duit in het zakje voor de nieuwe generaties en zijn opvolgers sprak Ron zich uit over het klimaat om anno 2010 ruimte te geven aan de groei en bloei van dapperheid: (ingehouden somber) ‘Menig politieke partij wil dat de bureaucratie wordt teruggedrongen en de bezuinigingen op het ambtenarenapparaat worden al ingeboekt’. (En dan met ironie): ‘Geen bestuurder hoort men zeggen dat er minder beleid moet komen!’ Het tekent de man met de mengeling, de duider van het ambtelijk besef van de onontkoombare beperkingen en het professionele lef om steeds weer doorwaadbare plaatsen te vinden. Zou Bloem daaraan hebben gedacht toen hij de regels dichtte: ‘Alles is veel voor wie niet veel verwacht/Het leven houdt zijn wonderen verborgen/Tot het ze, opeens, toont in hun hoge staat’? Dat was in 1947, hoe bewust zou de toen vijfjarige Ron zich toen zijn geweest van de heilzame handreikingen die hij zou doen om mij en vele anderen de Dapperstraat van de hoge staat te helpen oversteken? 190

Guido Rijnja (1960) stak op 1 oktober 2010 over van de Academie voor Overheidscommunicatie van het ministerie van Algemene Zaken naar de bestuursdienst van de gemeente Rotterdam.

191

192

Lydia Schut 1

Ruimte voor klokkenluiden is kenmerk van democratie

‘Onder de ambtelijke rok gaat het hemd van de burger schuil. Het hemd dat als het erop aankomt nader moet zijn dan de ambtelijke rok’ C.J.G. Olde Kalter 2

1.

Inleiding In een hoofdstuk over de overheid als bijzondere werkgever mogen beschouwingen over de notie dat grondrechten ook voor haar ambtenaren gelden, niet ontbreken. Ron Niessen heeft zich over dit onderwerp destijds als directeur Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van BZK en later als hoogleraar en bekleder van de Ien Dales Leerstoel ook niet onbetuigd gelaten.3 In deze bijdrage gaat het over de relatie tussen grondrechten en klokkenluiden en meer specifiek over klokkenluiden in de sleutel van de vrijheid van meningsuiting. Daartoe zal ik eerst stilstaan bij enkele klokkenluiderssystemen die op meer abstract, modelmatig niveau zijn geschetst in de ‘Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke sector’ die is opgesteld in opdracht van het ministerie van BZK door het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap van de Universiteit Utrecht.4 Daarin is het Nederlandse model door de onderzoekers als ‘het organisatiemodel’ getypeerd. (paragraaf 2)

1 Mw. Mr. L.A.J. Schut is werkzaam bij de Directie

193

september 1990, p 435

Arbeidszaken Publieke Sector van het Ministerie

3 Zie bijvoorbeeld Ambtenaar en Grondrechten,

van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

ofwel: Leve het poldermodel! Annotatie bij

Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel,

EHRM 2 september 1998, Ahmed en anderen t.

De auteur dankt Paul van Sasse van Ysselt voor

het Verenigd Koninkrijk, NJCM Bulletin, jrg 24

het kritisch meelezen en leveren van commentaar.

(1999), nr. 7

2 C.J.G. Olde Kalter: De mestproblematiek, Kant en de Ambtenarenwet, in TAR, bijzonder nummer

4 Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke sector, Universiteit Utrecht, Den Haag, april 2008

Daarna richt ik de focus op de vrijheid van meningsuiting vanuit artikel 10 EVRM en op de eerste uitspraak waarin het Europese Hof voor de Rechten van de Mens zich inhoudelijk uitlaat over het vraagstuk van de klokkenluidende ambtenaar.5 (paragraaf 3) Dan keer ik terug naar de Nederlandse situatie en schets een ontwikkeling van organisatiemodel naar burgerschapsmodel. Daarbij zal ik een pleidooi houden voor een regeling van de rechtspositie van de klokkenluider op nationaal en internationaal niveau. (paragraaf 4). Enkele afsluitende opmerkingen volgen in paragraaf 5.

2.

194

Verschillende invalshoeken In de in april 2008 verschenen Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke sector wordt onder meer gekeken welke lessen uit het buitenland getrokken kunnen worden. Daartoe is klokkenluiderswetgeving uit vijf andere landen op hoofdlijnen juridisch en bestuurskundig vergeleken. Het gaat om Zweden, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Canada. Dat leverde drie modellen op: 1. Zweeds model. In dit model zijn de openbaarheid van bestuur en het recht op vrije communicatie voor overheidswerknemers de dominante belangen. De vrijheid van meningsuiting staat voorop. Openbaarheid is in Zweden de regel; geheimhouding de uitzondering. De werknemer heeft daarbij een zeer grote keuzevrijheid. Of hij kiest voor de interne of de externe weg is aan hem, wat past bij de benadering van de problematiek als een recht van de betrokken ambtenaar. 2. Arbo-model. Dit model treffen we aan in Noorwegen, waar de klokkenluidersproblematiek primair wordt benaderd als een conflict tussen werknemer en werkgever dat moet worden opgelost. 3. Burgerschapsmodel. Het Verenigd Koninkrijk, Canada en de VS hebben gemeen dat de ambtenaar niet alleen als ambtenaar wordt benaderd, maar ook als burger. Als er misstanden zijn in het openbaar bestuur, dan moeten die worden aangepakt en de ambtenaar heeft daarin een rol. In dat proces moet hij worden begeleid, maar vooral worden beschermd. Het Engelse model besteedt aandacht aan de procedures ter begeleiding van het meldingsproces en garandeert bijvoorbeeld de mogelijkheid

van juridisch advies (proactieve begeleiding) maar biedt de melder ook bescherming als de werkgever represailles neemt naar aanleiding van die melding (reactieve bescherming). Uit de evaluatie kwam naar voren dat de Nederlandse klokkenluidersregelingen primair gericht zijn op de interne afhandeling van de melding van misstanden en veel minder op de bescherming van de melder. Daarmee is noch het perspectief van de werknemer (Zweden), noch dat van de interne dialoog (Noorwegen) of dat van de verantwoordelijke burger (Verenigd Koninkrijk) dominant, maar vooral het perspectief van de organisatie en haar zelfreinigend vermogen. Het Nederlandse model wordt om die reden het organisatiemodel genoemd. De evaluatie heeft ertoe geleid dat direct is begonnen met aanpassing van de bestaande regelingen ter verbetering van de rechtsbescherming van de klokkenluidende ambtenaar. Daarover meer in paragraaf 4.

3.

Klokkenluiden en de vrijheid van meningsuiting Op 5 maart 2010 sprak Geoffrey Hunt, hoogleraar in political philosophy aan St Mary’s University College, London over ambtenaren en klokkenluiden ‘civil servants and whistleblowing’ op de conferentie van het Montesquieu Institute van de Universiteit van Maastricht. In een politiek-filosofische paper over klokkenluiden plaatste hij het verschijnsel in het perspectief van de vrijheid van informatie en de vrijheid van meningsuiting. Hij benadrukt de nauwe relatie tussen informatievrijheid en klokkenluiden als ‘two sides of the same coin’. Het gaat hem met name om de meest serieuze klokkenluiderszaken die volgens hem de kern van de democratie betreffen. Hunt spreekt over het principe van complementariteit en bedoelt daarmee te zeggen dat de vrijheid van informatie, de vrijheid van meningsuiting en klokkenluiden nauw gelieerd zijn. Een kenmerk van democratie. Dit principe van complementariteit kan mijns inziens goed worden geïllustreerd aan de hand van het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 12 februari 2008 (Guja tegen

5 LJN: BD1054, Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 12-02-2008, 14277/04

195

196

Moldavië). In dat arrest geeft het Hof voor het eerst zijn visie op het verschijnsel van de (ambtelijke) klokkenluider.6 Het formuleert voorwaarden waaronder het openbaren van interne stukken beschermd behoort te zijn. De zaak speelt in Moldavië, dat kampt met ernstige corruptie van het justitiële apparaat. De klager, Guja, was hoofd voorlichting van het bureau van de procureur-generaal. Guja heeft twee aan het OM gerichte brieven aan de pers gegeven en die zijn vervolgens gepubliceerd. De brieven waren afkomstig van de vice-voorzitter van het parlement en een staatssecretaris en kennelijk bedoeld om vervolging van enkele politiefunctionarissen te voorkomen. Guja’s actie heeft geen succes, want het strafrechtelijk onderzoek tegen de politiefunctionarissen wordt stopgezet. Hijzelf wordt ontslagen. Guja vecht zijn ontslag aan tot aan de hoogste rechterlijke instantie in Moldavië, maar wordt in het ongelijk gesteld. Het Hof stelt voorop dat art. 10 EVRM, het recht op vrijheid van meningsuiting, van toepassing is op de werkplek en op de werkplek van ambtenaren in het bijzonder. Ook overweegt het Hof dat art.10 het recht omvat om informatie te verschaffen. Het Hof constateert schending van art. 10 EVRM en kent Guja 10.000 euro schadeloosstelling toe. Bij de toepassing van art. 10 gaat het speciaal om de ‘verspreiding van inlichtingen’. Het Hof geeft geen definitie van klokkenluiden maar verstaat in casu onder klokkenluiden het naar buiten brengen van interne (vertrouwelijke) informatie over wangedrag of misstanden in de organisatie, zonder dat daarvoor toestemming of daartoe opdracht aan de betrokken ambtenaar is gegeven. Het Hof heeft zes criteria geformuleerd die in algemene zin moeten worden meegenomen bij de beoordeling van de proportionaliteit van een inbreuk op art. 10 EVRM jegens een klokkenluidende ambtenaar. Het eerste criterium betreft de vraag of de ambtenaar een alternatieve (interne) weg ter beschikking stond. De ambtenaar dient zich met name eerst te wenden tot zijn meerdere of tot een andere bevoegde instantie. Alleen als interne melding duidelijk geen begaanbare weg is (‘clearly inpracticable’), kan de informatie, als laatste toevlucht, in de openbaarheid worden gebracht. De ambtenaar mag dan dus zijn toevlucht nemen tot de media en de zaak aan de grote klok hangen. Bij de toepassing van dit criterium op de onderhavige casus stelt het Hof onder andere vast dat de Moldavische

wetgeving geen procedure kent voor het melden van misstanden. Alle omstandigheden van het geval in aanmerking nemend, concludeert het Hof dat er geen effectief alternatief aanwezig was. Het tweede criterium betreft de vraag welk openbaar belang met de openbaarmaking is gediend. Hoewel niet nader wordt geconcretiseerd wat onder wangedrag of misstand wordt verstaan, kan hieruit worden afgeleid dat sprake moet zijn van ernstige zaken. Als uitlatingen ‘matters of public concern’ betreffen, is de ruimte voor toegestane beperkingen slechts beperkt. Het derde criterium geldt de vraag of de naar buiten gebrachte informatie echt (‘authentic’ of ‘genuine’) is. Personen die informatie naar buiten brengen, zijn gehouden om, althans voor zover mogelijk is, na te gaan of die informatie ‘accurate and reliable’ is. De vierde factor betreft de vraag of door openbaarmaking schade aan het openbaar gezag is toegebracht en of die schade ondergeschikt is aan het belang van het publiek op kennisneming van de naar buiten gebrachte informatie. Het vijfde criterium betreft het motief van de klokkenluidende ambtenaar. Vastgesteld moet worden of de ambtenaar in kwestie te goeder trouw was. Hij moet in de veronderstelling zijn geweest dat de informatie klopte, dat het in het openbaar belang was om deze te openbaren en dat hem geen andere, meer discrete middelen ter beschikking stonden. In de laatste plaats moet worden bekeken welke straf de betrokkene heeft gekregen en wat daarvan de consequenties zijn geweest. Het Hof constateert dienaangaande dat Guja de hoogst mogelijke sanctie, namelijk ontslag, is opgelegd. Het Hof overweegt dat deze straf niet alleen negatieve repercussies voor de carrière van Guja heeft, maar ook een ‘serious chilling effect’ kan hebben op andere ambtenaren en werknemers.

197

Over de onderlinge weging van de zes factoren valt op basis van één uitspraak weinig met zekerheid te zeggen. Wel is duidelijk dat de beschikbaarheid van een (effectieve) interne procedure zeer zwaar zal wegen. Het Hof zal naar alle waarschijnlijkheid geen ruimte zien voor externe melding als er een effectieve interne

6 LJN:BD1054, Europees Hof voor de Rechten van

bank: NJ 2008, 305 met noot E.A. Alkema. In

de Mens, 12-02-2008, 14277/04. Databank

deze paragraaf put ik vooral uit de analyses die

EHRM 2008, 67 met noot E. Geurink en Data-

de beide annotatoren hebben gemaakt.

procedure bestaat.7 Dat is ook plausibel en passend in de Nederlandse situatie. Klokkenluiden door interne stukken te openbaren, is dus te typeren als een gekwalificeerde vorm van het gebruik van de vrijheid van meningsuiting. Dat daarbij andere criteria gelden dan bij gewone ambtelijke uitingen, laat zich verklaren door het feit dat het bij klokkenluiden niet gaat om het uiten van persoonlijke of politieke opvattingen (individuele belangen van het rechtssubject), maar om het in de openbaarheid brengen van feitelijke informatie die ‘matters of public concern’ betreft. Daarom dient de meningsuiting van de zorgvuldig opererende klokkenluider, ter wille van het goed functioneren van de democratie, krachtig te worden beschermd.8

4.

Van organisatiemodel naar burgerschapsmodel Ik keer terug naar de Nederlandse situatie en ga ook ruim tien jaar terug in de tijd. In een advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) uit 1999 over thema’s die samenhangen met de bijzondere positie van de overheid als werkgever, gaat de ROP ook in op klokkenluiden.9 De ROP typeert klokkenluiden als species van het genus vrijheid van meningsuiting, waarbij de term klokkenluiden moet worden gereserveerd voor het publiekelijk aan de orde stellen van ernstige misstanden, waar de klokkenluidende ambtenaar enige feitelijke kennis van heeft. Klokkenluiden kan een bijdrage leveren aan verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur en kan daarmee het behoud of herstel van het vertrouwen van het publiek in de overheid bevorderen. Nadere bescherming van klokkenluidende ambtenaren is daarom noodzakelijk. Vanzelfsprekend moet ook aan een aantal voorwaarden worden voldaan, waarbij intern melden voorop staat. In 2000 kwam de eerste ‘Regeling procedure inzake het omgaan met een vermoeden van een misstand’ tot stand voor de sector Rijk. Inmiddels zijn we een ruim decennium en een evaluatie van de klokkenluidersregelingen in de publieke sector verder. Op 1 januari 2010 trad het Besluit melden vermoeden van misstand bij Rijk en Politie in werking.10 Hierin zijn de uit de evaluatie naar voren gekomen verbeterpunten verwerkt en is met name de bescherming

van de ambtelijke klokkenluider sterk verbeterd. Daarnaast is de toegankelijkheid van de regeling vergroot. Ik mag voor de precieze inhoud van de nieuwe regeling verwijzen naar het Jaarboek Integriteit 2010 waarin de verbeteringen uitgebreid worden besproken.11 Voor de sector Defensie treedt op 1 januari 2011 een nieuwe regeling in werking die identiek is aan de regeling voor Rijk en Politie. In andere sectoren van het openbaar bestuur (Provincies, Gemeenten) zijn of worden de klokkenluidersregelingen eveneens ingrijpend verbeterd. En zo is de tweede generatie klokkenluidersregelingen geboren maar we zijn er nog niet. Het Nederlandse organisatiemodel heeft weliswaar een belangrijke plus gekregen door de verbeterde rechtsbescherming, maar dat laat onverlet dat de tijd rijp lijkt een volgende stap te zetten door een wettelijke regeling te treffen die ook van toepassing zal zijn op de private sector.

7 Zie annotatie Geurink, onder punt 19

te gaan dan alleen het in de media kritisch uiten

8 Geen klokkenluiden in Europees Hof voor de

van met het geldende beleid strijdige opvattingen.

Rechten van de Mens, 15 september 2009, nr.

De vage grens tussen de informatie verkregen uit

30330/04 Matelly tegen Frankrijk met noot

onderzoeksactiviteiten van klager en de informa-

P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, EHRC 10-12-

tie die hem ambtshalve tot zijn beschikking lijkt

2009, afl. 12, nr. 127; Matelly is commandant

te staan, evenals de inhoud van de aantijgingen,

bij de gendarmerie en tevens wetenschappelijk

wijst volgens annotator in de richting van klok-

medewerker bij een onderzoeksinstituut. Hij publiceert kritisch over de resultaatssturing bij

kenluiden. 9 Advies van de Raad voor het Overheidsperso-

de gendarmerie en uit zich daarover ook in die

neelsbeleid inzake de gevolgen van de veranderde

zin tegenover de media. Hij krijgt vervolgens van

verhoudingen tussen overheid en samenleving

zijn baas de opdracht niet meer met de media

voor de overheid als arbeidsorganisatie, Advies

te communiceren en van de Franse minister

nr. 21 Den Haag, 22 december 1999, p 8-9. Ik

van Defensie een schriftelijke berisping wegens

meen overigens in dit advies ook de pen van Ron

overtreding van de militaire voorschriften. Ter

Niessen te herkennen.

beoordeling ligt de vraag voor of sprake is van

10 Staatsblad 2009, 572

een ongeoorloofde inperking van klagers vrijheid

11 Klokkenluidersregelingen: nuttig maar niet

van meningsuiting. Het Hof verklaart klager

afdoende, Mark Bovens en Gerolf Pikker in

unaniem manifest niet-ontvankelijk. Het Hof

Jaarboek Integriteit 2010, CAOP, Bureau Inte-

refereert niet aan de zaak Guja t. Moldavië. De

griteitsbevordering Openbare Sector, p 38-47.

annotator had graag gezien dat het Hof aandacht

Zie voorts: Klokkenluidersregelingen nuttig maar

had besteed aan de vraag of in casu klokkenlui-

niet afdoende, een reactie, Alex Belling, p 48-53

den aan de orde kan zijn. Het lijkt nl. om meer

200

Als we het erover eens zijn dat klokkenluiden in dienst van het algemeen belang waardering verdient en we ons rekenschap geven van het feit dat klokkenluiders grote risico’s lopen, dan zijn goede garanties nodig die klokkenluiders een stevige rechtspositie bieden. Dat houdt niet op bij de publieke sector, maar geldt evenzeer voor de private sector. Natuurlijk heeft men in de private sector ook niet stilgezeten. De Stichting van de Arbeid heeft in juni 2003 een ‘gedragscode’ voor klokkenluiden opgesteld. Het betreft haar Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van misstanden in ondernemingen. De Verklaring geeft aan wat de juiste procedure is bij het melden van vermeende misstanden en is er uitdrukkelijk op gericht om bij voorkeur op ondernemingsniveau voorzieningen te treffen. De Stichting is geen voorstander van een wettelijke verplichting voor bedrijven om een klokkenluidersprocedure vast te stellen voor alle werknemers. Zij wil dat bedrijven bewust kiezen voor de invoering van een klokkenluidersprocedure en dat er in de ondernemingen ook draagvlak voor is. Een wettelijke verplichting zal op zichzelf niet het klimaat scheppen om vrij en zonder angst voor represailles misstanden te melden, aldus de Stichting.12 Toch wil het met de implementatie van de gedragscode van de Stichting niet erg vlotten. Daarom heeft de Stichting de Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van misstanden in ondernemingen en de daarbij gevoegde voorbeeldprocedure nog maar eens onder de aandacht van haar leden gebracht. Eerder had het kabinet de Stichting al opgeroepen een volledige implementatie van de gedragscode te bevorderen, ervan uitgaande dat ook de Stichting het principe van zelfregulering nog steeds onderschrijft.13 Zelf ben ik van mening dat van een goede wettelijke regeling een krachtige impuls zou kunnen uitgaan. Het in de Evaluatie geschetste burgerschapsmodel biedt daartoe een wenkend perspectief.14 Ambtenaren of werknemers worden in dit model niet alleen als lid van de organisatie benaderd, maar ook als burger. Als burger hebben ambtenaren en werknemers ook een taak bij het beschermen van de publieke zaak. Als er misstanden zijn binnen organisaties, die schadelijk zijn voor het algemeen belang, dan is het belangrijk dat die tijdig worden gesignaleerd en aangepakt. De ambtenaar of werknemer heeft daarin een eigen verantwoordelijkheid. In dat proces moet hij worden begeleid en beschermd.

Overigens goed om op te merken dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in het Guja-arrest ook enkele malen uitdrukkelijk de werknemer als potentiële klokkenluider noemt. Alkema wijst erop dat het arrest in zoverre ook in ons land kan bijdragen tot meer erkenning van horizontale werking van grondrechten. Alkema zet bovendien vraagtekens bij de beperking van bescherming tot degenen die (nog) in dienstbetrekking zijn. Voorwaarde waaronder de klokkenluider aanspraak kan maken op bescherming is namelijk in het Guja-arrest onder andere dat het moet gaan om kennis van de gang van zaken bij de dienst of het bedrijf waar de klokkenluider werkzaam is, zodat hij bij uitstek in de positie verkeert om zijn werkgever dan wel een groter publiek te informeren. Alkema: “De beperking tot één of weinigen en tot degenen die (nog) in dienstbetrekking zijn lijkt me wat ongelukkig. Het aan de kaak stellen van wijdverbreide misstanden, zelfs als die een publiek geheim zijn, kan voor buitenstaanders minstens zo riskant zijn als voor insiders, terwijl de betrekking tot dienst of bedrijf niet doorslaggevend behoeft te zijn”.15 Het lijkt me een belangrijke constatering waarmee de wetgever rekening moet houden, mocht het tot wetgeving komen. Maar daarmee is nog niet alles gezegd. Ik onderstreep het pleidooi van Alkema om de rechtspositie van klokkenluiders ook op Europees niveau te regelen. Dat zou kunnen naar analogie van de al vigerende regelingen tegen corruptie. Zo bepaalt artikel 9 van het Burgerrechtelijk Verdrag inzake Corruptie dat elke lidstaat die partij is bij het verdrag, erin voorziet dat werknemers die redelijke gronden hebben om te vermoeden dat er corruptie plaatsvindt en die hun vermoedens te goeder trouw mel-

12 Klokkenluiders in de publieke en private sector,

201

tigheden van algemene, operationele en financiële

advies van de Stichting van de Arbeid d.d. 3 april

aard binnen de vennootschap aan de voorzitter

2009 aan de minister van BZK.

van het bestuur of aan een door hem aangewezen

13 Brief van de minister van BZK van 13 november

functionaris. Vermeende onregelmatigheden

2008, Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009,

die het functioneren van bestuurders betreffen,

28 844, nr. 32, p 4,5; Overigens is het voor

worden gerapporteerd aan de voorzitter van de

Nederlandse beursgenoteerde ondernemingen op

raad van commissarissen. De klokkenluidersre-

grond van de Corporate Governance code wel

geling wordt in ieder geval op de website van de

een vereiste om er voor te zorgen dat werknemers

vennootschap geplaatst (bepaling II.1.6)

zonder gevaar voor hun rechtspositie de mogelijk-

14 Evaluatie 2008, p 78

heid hebben om te rapporteren over onregelma-

15 Annotatie Alkema onder punt 2.

den aan de verantwoordelijke personen of autoriteiten, op passende wijze worden beschermd tegen ongerechtvaardigde sancties.16

5.

202

Afsluitende opmerkingen ‘Klokkenluiden’ is een vorm van uitoefenen van de vrijheid van meningsuiting, maar dan pregnanter, aldus Ron Niessen in ‘Ambtenaar in de overheidsorganisatie’.17 Alvorens de klok te luiden moet in de regel eerst de interne weg worden bewandeld.18 We hebben met het oog daarop ‘klokkenluidersregelingen’ in het leven geroepen die de melder van een vermoeden van een misstand daarbij beogen te helpen. Kernpunt is en blijft dat de zorgvuldig handelende interne melder/externe klokkenluider wordt beschermd. De tweede generatie klokkenluidersregelingen in de publieke sector beschouw ik als een tussenstap op weg naar goede klokkenluiderswetgeving die zich ook zal uitstrekken tot de private sector en die wordt geënt op het eerder beschreven burgerschapsmodel. De Public Interest Disclosure Act 1998 uit het Verenigd Koninkrijk kan daarbij als voorbeeld dienen.19 Wat we telkens voor ogen moeten houden in het belang van de democratie is: ‘Don’t shoot the messenger’. Dat is vooral ook een kwestie van cultuur. Wetgeving is nuttig, maar inmiddels is meer dan bekend dat het uiteindelijk gaat om een cultuur waarin vermoedens gemeld kunnen worden zonder angst voor negatieve gevolgen. Dat is een niet te onderschatten deel van de opgave.20

203

16 Civil Law Convention on Corruption van de Raad van Europa van 1999, Trb 2005, 78. 17 Deventer 2003, p. 97. Vgl. E. Verhulp, Vrijheid van meningsuiting van werknemers en

19 Zie Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke sector, Universiteit Utrecht, Den Haag, april 2008, p 77-80 20 De totstandkoming van een advies- en verwijs-

ambtenaren, Den Haag 1996, pp 245-257, over

punt klokkenluiden in de publieke en private

aangifteplicht van ambtelijke misdrijven kr. Art.

sector zal daarbij ook een belangrijk hulpmiddel

162 WvSv. tot en met de morele plicht om mis-

kunnen zijn. Zie TK 2009-2010, 28 844, nr. 39

standen te melden.

(motie-Heijnen c.s.) en nr.40 Brief van de minister

18 d.w.z. intern melden en eventueel extern bij een externe commissie of andere meldinstantie.

van BZK van 10 december 2009.

204

205

206

207

208