Masarykova univerzita Právnická fakulta Katedra správní vědy a správního práva
Bakalářská práce
Zkrácená řízení ve správním právu trestním
Ivan Byrtus Akademický rok 2008/2009
Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: „Zkrácená řízení ve správním právu trestním“, zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny.
Ivan Byrtus
OBSAH ÚVOD ............................................................................................................................. 2 1. SPRÁVNÍ PRÁVO TRESTNÍ, JEHO VÝVOJ A VYMEZENÍ 1.1. Stručný historický přehled správního práva trestního na území ČR ................. 3 1.2. Pojem a vymezení správního práva trestního .................................................... 4 2. SPRÁVNÍ DELIKTY OBECNĚ A JEJICH KLASIFIKACE 2.1. Základní pojmové znaky správních deliktů obecně........................................... 7 2.2. Klasifikace správních deliktů ............................................................................ 8 2.2.1 Přestupky ................................................................................................. 10 2.2.2. Jiné správní delikty fyzických osob ........................................................ 12 2.2.3. Správní delikty právnických osob a fyzických osob podnikatelů ........... 14 2.2.4. Veřejné disciplinární delikty .................................................................. 15 2.2.5. Pořádkové správní delikty ...................................................................... 17 3. ŘÍZENÍ O SPRÁVNÍCH DELIKTECH 3.1. Obecné zásady řízení o správních deliktech .................................................... 19 3.2. Řízení o jiných správních deliktech .................................................................. 23 3.3. Řízení o přestupcích ......................................................................................... 24 4. ZKRÁCENÉ ŘIZENÍ O SPRÁVNÍCH DELIKTECH 4.1. Zkrácené řízení obecně .................................................................................... 26 4.2. Příkazní řízení ................................................................................................... 26 4.2.1. Přestupky ............................................................................................... 28 4.2.2. Jiné správní delikty ................................................................................ 29 4.3. Blokové řízení ................................................................................................... 31 4.3.1. Přestupky ................................................................................................ 32 4.3.2. Jiné správní delikty ................................................................................. 34 4.4. Opravné prostředky při zkráceném řízení ......................................................... 36 4.5. Výkon rozhodnutí ............................................................................................. 38 5. ZÁVĚR 5.1. De lege lata ....................................................................................................... 40 5.2. De lege ferenda ................................................................................................. 42 SUMMARY ................................................................................................................. 45 LITERATURA ............................................................................................................ 47 Zadání bakalářské práce............................................................................................ 49 -1-
Úvod Cílem této bakalářské práce na téma „Zkrácená řízení ve správním právu trestním„ je provedení základního vymezení správního práva trestního a jeho procesních složek v široké oblasti správního práva v České republice se zaměřením na podrobný rozbor zkrácených řízení o přestupcích a jiných správních deliktech, jakož i veřejnosprávní praxi a konkrétním případům realizace předmětných právních norem v této oblasti. V současné době se profesně zajímám o trestní právo v oblasti nezákonné výroby, obchodování, dovozů a distribucí omamných a psychotropních látek, proto je mi správní právo trestní, profesně nejbližší z celého širokého spektra správního práva a to je důvod výběru výše uvedeného tématu. Dalším důvodem bylo, že v rámci zkráceného řízení ve správním právu trestním, jsou vyřizovány méně závažné, ale o to častěji se vyskytující správní delikty. Díky tomu, se s praktickou aplikací tohoto zkráceného řízení při správním trestání již osobně seznámila poměrně široká občanská veřejnost. Zpracování podrobného rozboru stávající veřejnosprávní praxe a také aspekty vyvstávající z této oblasti správního trestání, se mi proto zdají jako velmi praktické a zajímavé. Práci jsem rozčlenil, pominu-li úvod, do čtyř hlavních kapitol. V první jsem se pokusil o krátký historický přehled vývoje správního práva trestního na území České republiky a vymezení správního práva trestního jakožto subsystému současného správního práva, spolu s vysvětlením základních pojmů z této oblasti. V druhé kapitole pojednávám o správních deliktech obecně, o jejich formálních znacích a klasifikaci. V jednotlivých podkapitolách pak podrobně rozebírám přestupky a jiné správní delikty. V třetí kapitole se zaobírám obecně řádnými řízeními v souvislosti s projednáváním přestupků a jiných správních deliktů. Dále o obecných zásadách těchto řízení a samotné pozitivní právní úpravě, řešící tuto oblast. Čtvrtá kapitola je věnována podrobnému rozboru zkrácených řízení o správních deliktech, členěná do pěti podkapitol. První podkapitola je věnována příkaznímu řízení o přestupcích a jiných správních deliktech, druhá pak, blokovému řízení o přestupcích a jiných správních deliktech. Třetí podkapitola možnostem opravných prostředků při zkráceném řízení a čtvrtá samotnému výkonu rozhodnutí neboli exekuci na peněžitá plnění. Závěr je pojat jako shrnutí, rozbor a vyhodnocení platné právní úpravy zkrácených správních řízení trestních a možných návrhů změn v úpravě správního práva trestního do budoucnosti, s cílem ujednotit řízení o přestupcích a jiných správních deliktech v jednu právní úpravu, vztahující se na fyzické osoby, právnické osoby a fyzické osoby podnikatelů.
Při zpracovávání bakalářské práce jsem vycházel ze stavu platného k 1.1.2009.
-2-
1. Správní právo trestní, jeho vývoj a vymezení 1.1. Stručný historický přehled správního práva trestního na území ČR O správních deliktech, v právním řádu platném na území České republiky, začínají zmínky již v druhé polovině 18. století, tedy období tzv. policejního státu, v souvislosti s potřebami panovníka aktivně regulovat chod činnosti země a jejich orgánů, včetně jejich vlastní ochrany. K vymezení pojmu správního deliktu pak poprvé dochází v „jozefinském“ Všeobecném trestním zákoníku o zločinech a trestech za ně z roku 1787, kdy jejich stíhání bylo svěřeno politické správě vrchnosti, oproti kriminálním deliktům, které zůstaly v kompetenci soudu. Významným mezníkem byl pak trestní zákoník z roku 1803, který zavádí tzv. „policejní přestupky“ a stíhání za ně ponechává politické správě vrchnosti. Z důvodu politického vývoje v následujícím období, docházelo k řadě přesunů pravomocí v řízení o deliktech ze správních orgánů na soudy a opačně. V roce 1873 byla tato nestabilní situace částečně vyřešena v rámci trestního řádu, kdy přestupky byly řádně definovány a rozhodování o nich svěřeno soudům. Kromě toho však byly stále vydávány další předpisy obsahující skutkové podstaty správních deliktů, o kterých i nadále rozhodovaly politické a policejní orgány. V polovině 19. století lze vysledovat pravomoci a kompetence v oblasti správního práva trestního i u obecních zřízení. O těchto pravomocech pojednávají zákony č. 7/1864 o českém obecním zřízení, zákon č. 4/1864 moravský obecní řád a zákon č. 17/1863 slezský obecní řad. Obecně lze říct, že úprava správních deliktů v této době je velmi strohá a navíc roztříštěna do několika desítek právních předpisů, navíc s různou právní silou, počínaje říšskými zákony a císařskými patenty, konče různými nařízeními ministerstev. Sankce měly podobu hlavně peněžitých pokut a krátkodobých odnětí svobody. Tento neutěšený stav volal po kodifikaci, ale složitá politická situace uvedené doby úspěšně sabotovala veškeré pokusy o změnu po další řadu let. Neutěšená situace na úseku správního trestání pokračuje i v první polovině následujícího století, zejména pak v souvislosti se vznikem Československé republiky. K původním správním předpisům převzatých tzv. recepční normou, přibývají další hmotně právní i procesní předpisy, kterými se snaží nová republika regulovat svízelnou poválečnou situaci, zejména v oblasti sociální a majetkové. Vedle obecné právní úpravy řešící přestupky v tomto období existuje i úprava zvláštní, umožňující řešení přestupků ve zkráceném příkazním řízení, jako např. vládní nařízení č. 51/1936 Sb., o organisaci policejní správy a služby a o některých opatřeních v oboru vnitřní správy. V tomto období se taktéž potýká správní trestání s narůstajícím počtem a důsledky deliktního jednání právnických osob. To vede k průlomu zásady, že subjektem přestupku může být pouze fyzická osoba. Například podle zákona č. 77/1935 Sb., o dopravě motorovými -3-
vozidly nebo zákona č. 131/1936 Sb., o obraně státu, které stanovily, že právnické osoby solidárně ručily za pokuty a náklady správního řízení. Poválečné období nepřináší v oblasti správního práva žádné novinky, nadále platí předpisy z období před okupací, ke kterým se přidaly i předpisy z doby okupace a některé poválečné prezidentské dekrety obsahující skutkové podstaty přestupků1. Na druhou stranu toto období přináší novou koncepci organizace místní správy, kdy správně trestní pravomoc přechází na vytvářející se národní výbory a hlavně okresní národní výbory. K zásadnímu přelomu ve správním trestání dochází po přijetí zákona č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní a zákona č. 89/1950 Sb., trestní řád správní2, které koncepčně vycházely z trestního zákona a řádu soudního. Trestní zákon správní obsahuje mimo jiné přes sto skutkových podstat přestupků velmi vágně formulovaných, z nichž řada se ani netýkala činnosti veřejné správy. Správní orgán dokonce mohl ukládat trest odnětí svobody či propadnutí jmění, jinak patřící výhradně do gesce soudů. V roce 1961 je právní úprava správního trestání nahrazena zákonem č. 60/1961 Sb. o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku. Dochází k podstatnému zmírnění dosavadních sankcí a základním správním deliktem se stává přestupek projednávaný národními výbory. V souvislosti s vydáním zákona č. 38/1961 Sb., o místních lidových soudech, jsou projednávány drobné spory mezi občany a méně závažné případy porušení tzv. „socialistické zákonnosti“ u těchto lidových soudů. V úzké návaznosti na novelizaci trestního práva soudního je přijat zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, přičemž k stávajícím přestupkům byla převedena převážná část dřívějších přečinů a dokonce i některých trestných činů. Ani tato právní úprava však nedokázala soustředit veškeré skutkové podstaty přestupků do jediné právní normy a část jich zůstává i nadále v řadě jiných norem správního práva. 1.2. Pojem a vymezení správního práva trestního Správní právo trestní je subsystémem práva správního, který zahrnuje právní úpravu základů a následků správněprávní odpovědnosti, či jinak vyjádřeno odpovědnosti za správní delikty. Správní právo trestní přitom nezahrnuje pouze příslušné správní právo hmotné, ale i příslušné správní právo organizační a stejně tak v úvahu přicházejí normy správního práva procesního3. Správněprávní odpovědnost,
1
2
3
např. Dekret prezidenta republiky č. 138/1945 Sb., o potrestání některých provinění proti národní cti (malý retribuční dekret), dekret prezidenta republiky č 88/1955 Sb., o všeobecné pracovní povinnosti a dalších. V rámci popřevratové kodifikační akce označované jako „právnická dvouletka“, kdy byly likvidovány ústavně zaručené osobní svobody a politická práva. Průcha Petr. Správní právo : Obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007, strana 380
-4-
jakožto odvětvová právní odpovědnost, představuje koncentrovaně vyjádřený předmět správního práva trestního. Správně právní odpovědnost přichází v úvahu tehdy, když dochází k narušení společenských vztahu chráněných a regulovaných správním právem. Takové protiprávní jednání je označováno jako správní delikt a samotná správně právní odpovědnost je tudíž odpovědností za správní delikty. Vznik odpovědnosti je představován vznikem povinnosti strpět a nést sankci. Pojem správní právo trestní, je v tomto případě chápáno v užším slova smyslu, jelikož správní odpovědnost v celé své šíří zahrnuje i správní odpovědnost netrestní povahy, s tzv. „sankcí obnovující povahy“. Porušování norem správního práva, ovšem nemusí vždy nabývat pouze charakteru správněprávní odpovědnosti. Velmi často dochází i ke spáchání trestných činů4 nebo majetkové škodě, a tím ke vzniku trestní nebo majetkové odpovědnosti. Jsou i případy, kdy naopak, správní právo trestní poskytuje ochranu i normám jiných právních odvětví5, zejména v případech, kdy souvisí s činností správních orgánů. Otázka vymezení rozdílu mezi soudními a správními delikty je v odborné literatuře a praxi prodiskutovávána již dlouhou dobu. Pro jejich vymezení se v podstatě vyprofilovaly dva přístupy. První z nich je založen na rovině kompetenční, který zaujímá stanovisko, že neexistují žádné znaky, které by umožnily přesné a jasné vymezení mezi soudními a správními delikty. Zařazení deliktu je náhodně plynoucí z úvahy právně politické a toliko pozitivní právo určuje, zda delikt náleží do sféry trestního práva soudního nebo správního práva trestního, s poukazem na to, že hranice mezi nimi není nikterak pevná a kdykoliv se může posunout. Druhý přístup pak využívá řady rozdílností, které jsou shledávány především v rovině etické, v zavinění nebo ve významu chráněného objektu. Takto je přisuzováno trestnímu právu stíhání deliktů závadných z hlediska morálního, kdežto u správních deliktů je vyjadřována jejich etická indiferentnost, protože hlavní náplní je pouze zajištění fungování veřejné správy jako takové. Všeobecně přijatelnou a obecně platnou hranici mezi soudními a správními delikty se dosud nepodařilo určit, a to tím spíše, že je dosti pohyblivá a věcné rozdíly mezi správními delikty a trestnými činy bývají mnohdy velmi mlhavé. To, co v jednom státě a v určité době je deliktem soudním, může být v jiné zemi a v jiné době správním deliktem. Lze se tedy ztotožnit se závěrem V. Sládečka, podle něhož mohou působit na to, zda delikt bude zařazen mezi soudní nebo správní, nejen takové vlivy jako je tradice, státní režim či momentální politická situace, ale i úplná nahodilost. Ostatně vývoj na našem území, kdy bylo rozhodováno o „kriminalizaci“ nebo naopak „dekriminalizaci“ určitých jednání, je toho velmi výmluvným svědectvím. Příkladem v tomto směru může 4
5
Např. Hlava třetí zákona č. 140/1960 Sb., v platném znění, § 153 a násl., trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných nebo § 171 maření výkonu úředního rozhodnutí Např. Přestupky proti občanskému soužití podle § 49 (občanské právo), nebo § 47a přestupky křivého vysvětlení (trestní právo) zákona č. 200/1990 Sb., v platném znění.
-5-
být přestupek na úseku hospodaření s byty a nebytovými prostorami, kterého se dopouští ten, kdo úmyslně protiprávně získá nebo obsadí byt nebo nebytový prostor (podle § 26 přestupkového zákona). V roce 1993 byla tato skutková podstata zrušena a v trestním zákoně formulována skutková podstata trestného činu neoprávněného zásahu do práva k domu, bytu nebo k nebytovému prostoru (podle § 249a trestního zákona), který spáchá ten, kdo by protiprávně obsadil nebo užíval dům, byt nebo nebytový prostor jiného.6
6
SLÁDEČEK, V., cit. práce, s. 150; rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 28/2007-122.
-6-
2. Správní delikty obecně a jejich klasifikace 2.1. Základní pojmové znaky správních deliktů obecně Obecný pojem „správní delikt“ není legálně definován. Za správní delikt lze tedy považovat protiprávní jednání odpovědné osoby nebo protiprávní stav, jehož znaky jsou uvedeny v zákoně a zákon s nimi spojuje hrozbu sankcí trestní povahy, ukládané v rámci výkonu veřejné správy7. Za základní znaky správního deliktu jsou považovány: -
-
-
-
7
Protiprávnost, která je základním pojmovým znakem a jde o vyjádření porušení právní povinnosti vyplývající z normy správního práva. Je vyjadřována pozitivní dikcí, nezávisle na normativním vyjádření skutkové podstaty správního deliktu, kdy sankční norma odkazuje na tyto povinnosti nebo dikcí negativní, uvedenou přímo v samotné sankční normě správního práva. Protiprávnost obecně spočívá v protiprávním a škodlivém jednání odpovědné osoby. Avšak existují i případy, kdy nezáleží na tom, zda odpovědná osoba jednala či nikoliv, důležitý je protiprávní stav, který nastal a má k odpovědné osobě nějaký kvalifikovaný vztah. Správní normy mohou v těchto případech stanovovat okolnosti, které protiprávnost vylučují. Škodlivost neboli nebezpečnost jednání, ve formě porušení nebo ohrožení veřejného zájmu, je dalším ze základních pojmových znaků. Otázkou je, zda samotná škodlivost není dána již samotnou protiprávností. Jejich vzájemným splynutím však mohou vznikat potíže zejména v těch případech, kdy právní úprava již neodpovídá okolnostem, za kterých byla přijata. Je-li škodlivost samostatně zdůrazňována, hovoří se v daném případě o materiálním pojetí deliktu, v ostatních případech o formálním pojetí. Při formálním pojetí deliktu, lze dosáhnout stejných výsledku jako u materiálního pojetí, za pomoci definování okolností vylučujících protiprávnost. Hrozba sankcí trestní povahy je základním znakem správního deliktu, který jej odlišuje od porušení povinnosti stanovených normami správního práva, které mají jiný předvídatelný důsledek. Sankce musí být taxativně vymezena zákonem a nejtypičtější správní sankcí je pokuta. Ukládání sankcí je dáno zákonem obligatorně nebo fakultativně. Příslušnost k řešení deliktů veřejnou správou, potažmo správními orgány. Příslušné správní úřady nebo jiné orgány musí být k projednávání správních
MATES Pavel a kolektiv. Základy správního práva trestního. 4. Vydání. Praha : C.H. Beck, 2008, ISBN 978-80-7179-806-4, str. 11
-7-
deliktů zmocněny správní normou. Univerzální formou projednávání správních deliktu pak je správní řízení. Většina deliktů správního práva je projednávána z moci úřední, u některých zákonem stanovených, pak jen na návrh postiženého. Projednávání správních deliktů je typickou agendou státní správy. Jako působnost z oboru územní samosprávy je výslovně charakterizováno projednávání správních deliktů, jejichž skutkové podstaty zakotvuje zákon o obcích a zákon o krajích. Správní delikty jsou projednávány i při výkonu profesní či akademické samosprávy. Správní delikty jsou v normativní právní úpravě vyjádřeny ve formě skutkových podstat, které naplňují typové znaky správního deliktu: -
-
-
-
Objekt, který je základním typovým znakem deliktu. Vyjadřuje právem chráněný zájem, jenž byl spácháním deliktu porušen nebo ohrožen. V drtivé většině je objektem správních deliktů pořádek ve veřejné správě a lze jej tedy označit za objekt obecný. Objektivní stránka deliktu je dalším typovým znakem, je vyjádřena jednáním, následkem a jejich vzájemným příčinným vztahem. Jednání nemusí spočívat pouze v aktivní činnosti odpovědné osoby, ale v mnohých případech i její nečinnosti či opomenutí. Ve výjimečných případech může objektivní stránka spočívat pouze v samotném vzniku protiprávního stavu. Subjekt deliktu je typový znak, vyjadřující osobu, která za delikt odpovídá. Pro správní delikty je charakteristické, že mimo fyzické osoby mohou být subjektem také právnické osoby. Vyžaduje-li u těchto osob zákon určité postavení, označuje se tento subjekt jako speciální. U subjektu deliktu je důležitá jejich deliktní způsobilost, tedy schopnost nést následky za porušení právní povinnosti. U fyzických osob je obecně podmíněna věkem a příčetností. Subjektivní stránka deliktu, jako poslední z typových znaků, je u správních deliktů v podstatě vyčerpán zaviněním a není tedy univerzálním obecným pojmovým znakem. Pokud právní konstrukce se zaviněním počítá, půjde o tzv. subjektivní odpovědnost. U většiny správních deliktů zásadně postačuje zavinění z nedbalosti a je-li vyžadováno úmyslné zavinění, musí být toto formulováno výslovně nebo vyplývat z povahy věci. Jsou případy správních deliktů, u kterých se zavinění nezkoumá vůbec a tento pojmový znak správního deliktu úplně chybí. V těchto případech jde o tzv. objektivní odpovědnost, která je v případě absence liberačních důvodů, nazývána tzv. absolutní odpovědností.
2.2. Klasifikace správních deliktů Správní delikty lze v právní teorii klasifikovat podle různých kriterií, která zohledňují praktické problémy při tvorbě, nebo i samotné aplikaci správního práva.
-8-
Kritériem pro klasifikace správního deliktu se stávají zejména jeho typové znaky spolu s dalšími obecnými kritérii vycházejícími z teorie správní vědy. Při aplikaci těchto kriterií, můžeme správní delikty dělit na různé skupiny: -
-
správní delikty fyzických osob a správní delikty právnických osob správní delikty se všeobecným subjektem a správní delikty se speciálním subjektem správní delikty se zaviněním a správní delikty bez ohledu na zavinění správní delikty, při jejichž projednávání leží důkazní břemeno na veřejné správě a správní delikty, u nichž důkazní břemeno leží na odpovědné osobě, správní delikty, u nichž se lze zprostit odpovědnosti, a správní delikty bez této možnosti správní delikty komisívní a správní delikty omisívní správní delikty dokonavé a správní delikty trvací správní delikty, které poškozují chráněný zájem a ohrožovací správní delikty hmotněprávní správní delikty a procesněprávní správní delikty správní delikty projednávané v rámci výkonu státní správy, správní delikty projednávané v rámci výkonu územní samosprávy a správní delikty projednávané při výkonu profesní samosprávy nebo akademické samosprávy správní delikty projednávané z moci úřední a správní delikty projednávané na návrh povinně projednávané správní delikty a účelově projednávané správní delikty správní delikty, za které je nutno sankci uložit, a správní delikty, za které je sankci možno uložit
Pro využití ve správně trestní praxi má pak největší význam rozdělení správních deliktů do skupin, které vycházejí z pozitivní právní úpravy platné v České republice. Takto jsou správní delikty obecně rozděleny do typových skupin, zejména s ohledem na způsob jejich projednávání. První skupinu tvoří poměrně samostatně kodifikované -
přestupky
a druhou, pak početná skupina jiných správních deliktů stávajících z -
jiných správních deliktů fyzických osob, správních deliktů právnických osob a fyzických osob podnikatelů, veřejných disciplinárních deliktů, pořádkových deliktů.
Zvláštní skupinou správních deliktů jsou pak platební delikty. Při projednávání těchto deliktů se nevyužívá obecného správního řízení vůbec a je postupováno výhradně podle zákona o správě daní a poplatků. Tento řeší i samotné sankce poněkud odlišně od právní úpravy přestupků a jiných správních deliktů. Sankce zde představují zejména penále, pokuty a úroky z prodlení. Pro tyto své odlišnosti nebyly platební delikty dále zahrnuty do této bakalářské práce.
-9-
2.2.1. Přestupky Nejtypičtější a po obsahové i legislativní stránce nejvíce propracované, jsou v dnešní době přestupky. Přestupek je jedinou skupinou správních deliktu, jehož úprava je v jistém smyslu kodifikována v samostatné správní normě a to zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Jako jediný správní delikt má přestupek i svou legální definici v tomto zákoně8 v tzv. generální klauzuli § 2 Pojem přestupku (1) Přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. (2) Přestupkem není jednání, jímž někdo odvrací a) přiměřeným způsobem přímo hrozící nebo trvající útok na zájem chráněný zákonem nebo b) nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem, jestliže tímto jednáním nebyl způsoben zřejmě stejně závažný následek než ten, který hrozil, a toto nebezpečí nebylo možno v dané situaci odvrátit jinak.
Definice přestupku je založena na kombinaci pozitivního a negativního pojmového vymezení, což poměrně přesně vymezuje přestupky od jiných deliktů. Rozdíly mezi přestupky a jinými správními delikty jsou dány v odlišnostech jejich zákonných znaků. Souběh těchto deliktů není vyloučen, až na skupinu jiných správních deliktů fyzických osob, jež jsou k přestupkům v postavení speciality. Rozdíl mezi přestupky a trestnými činy je vyjádřen ve stupni jejich společenské nebezpečnosti9. Trestné činy jsou vůči přestupkům v postavení speciality a souběh je zde zcela vyloučen. Přestupek je konstruován jako kombinace materiálních a formálních znaků, které musí být splněny současně, jinak se nemůže jednat o přestupek. Materiálním znakem přestupku je jeho společenská nebezpečnost a v zákoně o přestupcích je dána dikcí: „jednání, které ohrožuje nebo porušuje zájem společnosti“ Tento materiální znak vymezuje přestupek mezi tzv. „bagatelními přestupky“, kdy nebezpečnost pro společnost je zanedbatelná a nedosahuje intenzity potřebné pro označení jednání za přestupek i když jinak naplňuje formální znaky přestupku. Naopak, je-li stupeň nebezpečnosti vyšší jak nepatrný, bude se jednat o trestný čin. U mladistvých osob pachatelů pak u stupně vyšší než malý. Nezbytným znakem přestupku je taky jeho protiprávnost. Přestupkový zákon upravuje výslovně tři okolnosti, jež vylučují 8
9
Např. v zákoně č. 13/1993 Sb., celní zákon v § 294 odst. 1 je definován celní přestupek : Celním přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti způsobem uvedeným v § 293, nejde-li o trestný čin.“ § 3 odst. 2 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon : Čin, jehož stupeň nebezpečnosti pro společnost je nepatrný, není trestným činem, i když jinak vykazuje znaky trestného činu.
- 10 -
protiprávnost jednání. Těmito okolnostmi jsou nutná obrana, krajní nouze10 a jednání na příkaz11. K dalším okolnostem vylučujícím protiprávnost, patří např. výkon práv a povinností, svolení poškozeného, riziko při výzkumu a vývoji, ke kterým je nutno přihlížet, přestože je zákon o přestupcích doslovně neuvádí, ale jsou obsaženy v jiných obecných platných právních předpisech12. Formálními znaky přestupku se rozumí jednak jeho obecné znaky zavinění, věk, příčetnost, které jsou společné pro všechny přestupky a dále znaky skutkové podstaty. U přestupku obecně postačuje zavinění z nedbalosti, jestliže není stanoveno výslovně, že je třeba úmyslného zavinění. Za přestupek je obecně odpovědná pouze fyzická osoba, která v den spáchání přestupku dovršila patnáctý rok svého věku a nebyla stižena duševní poruchou, která by zapříčinila, že nemohla ovládat své chování nebo rozpoznat, že jde o porušení nebo ohrožení zájmu chráněného zákonem13. Znaky skutkové podstaty, tzv. typové znaky, charakterizují a odlišují jednotlivé konkrétní přestupky. Typovými znaky přestupku jsou objekt, objektivní stránka přestupku, subjekt a subjektivní stránka. Obecným objektem, jak již u správních deliktů výše uvedeno je zájem na řádném výkonu veřejné správy. Kromě obecného objektu jsou přestupkovým právem chráněny i další objekty, jako osobnost člověka, majetek fyzických a právnických osob a vztahy mezi občany. Konkrétní zájmy chráněné ustanoveními části třetí přestupkového zákona nebo jinými zákony, obsahující skutkové podstaty přestupků, jsou pak označovány jako individuální objekty. Fakultativním znakem je hmotný předmět útoku, vůči kterému útok směřuje. Objektivní stránku přestupku naplňují jednání, následek a jejich vzájemná příčinná souvislost. Jednání je definováno, jako projev lidské vůle projevující se aktivním jednáním nebo pasivní nečinností. Následek často nebývá výslovně vyjádřen, pak se jim rozumí porušení nebo ohrožení zájmu chráněných zákonem. Mezi jednáním a následkem musí existovat příčinná souvislost, tedy skutečnost, zda jednáním pachatele byl způsoben konkrétní následek. Jako fakultativní znaky pak mohou vystupovat místo a čas spáchání přestupku. Subjektem přestupku je pachatel, tedy osoba, která svým jednáním naplnila všechny znaky přestupku a je dle obecných podmínek způsobila nést odpovědnost za spáchaný přestupek. K subjektu nutno podotknout, že přestupkové právo nezná ustanovení o spolupachatelství nebo účastenství jako je tomu u trestního práva soudního, spáchalo-li tedy přestupek více pachatelů, odpovídá za své jednání každý z pachatelů samostatně. U subjektu přestupku je potřeba zmínit i poměrně širokou skupinu osob, jež jsou z působnosti přestupkového zákona vyňaty14 nebo je projednání jejich protiprávního 10
§ 2 odst. 2, písm. a), b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích § 6 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 12 viz. Rozsudek vrchního soudu v Praze č. 393, SJS 3/1999 13 odpovědnosti není zbaven ten, kdo se přivedl byť z nedbalosti do stavu nepříčetnosti vlivem požití alkoholu nebo jiné návykové látky. 14 Např. Prezident republiky (čl. 65 odst. 1 Ústavy České republiky), soudce Ústavního soudu ( § 4 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu nebo osoby požívající výsad a imunit podle mezinárodního práva 11
- 11 -
jednání, které by jinak naplnilo skutkovou podstatu přestupku svěřeno do kárné nebo disciplinární pravomoci15. Subjektivní stránku přestupku charakterizuje zavinění a je u přestupku obecným a obligatorním znakem. Ke spáchání přestupku postačí nedbalost nevědomá nebo úmysl nepřímý. K fakultativním znakům pak patří pohnutka a cíl, ke kterým je přihlíženo, zejména při určování druhu a výměře sankce. Obecně lze přestupek projednat do jednoho roku od jeho spáchání, do lhůty k zániku odpovědnosti se ovšem nezapočítává doba, kdy bylo pro tentýž skutek vedeno trestní řízení. Soustavu sankcí, které lze v přestupkovém řízení uložit tvoří, napomenutí, pokuta, zákaz činnosti nebo propadnuti věcí. Každý druh sankce může být uložen samostatně nebo společně s jinou sankcí16. Konkretizace sankce, co se týče druhů a výměry je uváděna společně při skutkových podstatách přestupků. Obecně lze pokutu uložit dle přestupkového zákona ve výši do 1 000,- Kč, není-li ve zvláštní části nebo v jiném zákoně uvedeno jinak. Zvláštní omezení výše pokuty je dána pro přestupky mladistvých osob17 a zkrácené formy řízení o přestupku18. Při ukládání sankcí musí přestupkový orgán brát na zřetel, způsob a okolnosti spáchání přestupku, míru zavinění, pohnutky, postoj pachatele k spáchanému přestupku a vzniklým následkům, jakož i samotnou osobu pachatele a jeho poměry. V případech, kdy za jednání byl pachatel postižen již v disciplinárním řízení, nutno přihlížet na toto, jako na polehčující okolnost. Přestupkové právo využívá i institutu ochranných opatření, kterými jsou omezující opatřeni a zabrání věci. Skutkové podstaty obecných přestupků a sankcí jsou uvedeny ve zvláštní části přestupkového zákona, kde jsou děleny do dvou celků, podle typu chráněných objektů na přestupky proti pořádku ve státní správě a v územní samosprávě a přestupky proti veřejnému pořádku, občanskému soužití a majetku. Desítky dalších skutkových podstat pak obsahují další zvláštní zákony. 2.2.2. Jiné správní delikty fyzických osob Za vznikem této skupiny správních deliktů, stojících mimo právní úpravu přestupků, stála jednak snaha, umožnit projednávání přestupků kontrolním správním orgánům, které k tomuto nebyly zmocněny ve své době zákonem č. 60/ĺ961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku a na straně druhé 15
Např. Poslanci a senátoři Parlamentu České republiky, osoby během výkonu trestu, osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníci bezpečnostních sboru apod. 16 Výjimku tvoří kumulace napomenutí a pokuty. 17 § 19 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb. o přestupcích: Horní hranice pokuty se u mladistvých snižuje na polovinu, přičemž však nesmí být vyšší než 2000 Kč. V blokovém řízení nelze uložit mladistvému pokutu vyšší než 500 Kč; pokutu až do výše 1000 Kč lze uložit mladistvému, pokud tento zákon nebo zvláštní zákon připouští v blokovém řízení uložit pokutu vyšší než 1000 Kč. 18 § 13 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb. o přestupcích: V blokovém řízení (§ 84) lze uložit pokutu do 1000 Kč, pokud tento zákon nebo jiný zákon nepřipouští uložit v takovém řízení pokutu vyšší, a v příkazním řízení (§ 87) do 4000 Kč.
- 12 -
zřejmě potřeba postihovat tyto správní delikty daleko vyšší pokutou, než dovoloval platný zákon o přestupcích. Přívlastek „jiný“, daný této skupině deliktů v teorii správního práva, znamená vlastně „jiný než přestupek“. Jde o hmotně právní delikty fyzických osob, které nejsou přestupky ani veřejnými disciplinárními delikty. Tzv. jiné správní delikty fyzických osob jsou speciální vůči přestupkům, ale subsidiární vůči trestným činům. Ve vztahu k veřejným disciplinárním deliktům může dojít k paralelnímu uplatnění odpovědnosti. Typická úprava „jiných správních deliktů fyzických osob“ měla dvojí kontext -
navazovala často na výkon správního dozoru (kontrolní činnost), přičemž k projednávání těchto správních deliktů byly příslušné dozorčí (kontrolní) orgány byla paralelní s úpravou správních deliktů právnických osob (správní delikt právnické osoby) na straně jedné a správní delikt jejího zaměstnance (pracovníka) na straně druhé, přičemž objekt a objektivní stránka obou skupin deliktů byly vymezeny shodně.
V současné době se již opouští od konstrukce nových skutkových podstat jiných správních deliktů a prosazuje se tendence jejich začlenění do skupiny přestupků. Jako příklady z platného práva, možno uvést následující jiné správní delikty : -
-
-
zákon č. 276/20003 Sb., o Antarktidě a o změně některých zákonů, který při porušování povinností stanovených k ochraně přírodního bohatství Antarktidy vyjmenovaných v § 27 odst. 1 a 2, uloží fyzické osobě pokutu až do výše 2 000 000,- Kč při trvalém nebo dlouhodobém poškození životního prostředí. Řízení o správním deliktu se provádí podle ustanovení zákona o přestupcích. zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních stanoví, že ministerstvo může uložit speciálnímu subjektu, jimž se rozumí ředitel, ředitel střediska nebo jiná odpovědná osoba za výchovu, pokutu do výše až 50 000,- Kč za porušení ustanovení tohoto zákona. Při ukládání pokuty za správní delikt je postupováno podle zákona o správě daní a poplatků. zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a změně některých zákonů umožňuje správnímu orgánu uložit pokutu fyzické osobě do výše 20 000,- Kč za nesplnění povinností daných tímto zákonem a nebyla-li povinnost splněna ve stanovené lhůtě při uložení pokuty, lze pokutu uložit opětovně. U řízení o těchto správních deliktech postupuje správní orgán podle ustanovení správního řádu.
Jak z výše uvedených příkladů vyplývá, jsou jednotlivé jiné správní delikty fyzických osob konstruovány zcela odlišně. Společné znaky, jež by je zařazovaly do skupiny jiných správních deliktů fyzických osob, lze jen těžko vypozorovat. Některé delikty, jsou konstruovány na základě subjektivní odpovědnosti, jiné na základě odpovědnosti objektivní. U některých deliktů není vyžadován dokonce ani speciální subjekt deliktu. Ani postup při řízení nemůže být vodítkem k zařazení do skupiny jiných - 13 -
správních deliktů fyzických osob, jelikož jsou využívány všechny základní druhy správních řízení. 2.2.3. Správní delikty právnických osob a fyzických osob podnikatelů Naše platná právní úprava postihu porušování právních povinností právnickou osobou je založena na odpovědnosti právnické osoby za správní delikt. Rozumí se jím protiprávní jednání právnické osoby, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní úřad trestní sankci stanovenou tímto zákonem. Subjektem odpovědnosti je tedy právnická osoba jako celek19. Protože právní úprava výslovně neupravuje okruh osob, jejichž protiprávní jednání zakládá odpovědnost právnické osoby, je nutno vyjít z obecných ustanovení o jednání právnických osob. Jako právní subjekt jedná právnická osoba prostřednictvím statutárních orgánů, zaměstnanců, členů apod., tedy osob, které použila ke své činnosti. Jednání nemusí uskutečnit orgán nebo představitel právnické osoby, postačí jednání řadového zaměstnance. Právnická osoba odpovídá za správní delikt v naprosté většině případů bez ohledu na zavinění. Deliktní odpovědnost právnických osob byla zavedena v oboru správního práva z potřeby reagovat adekvátními právními prostředky na porušování nebo neplnění právních povinností právnickými osobami, vyplývající zejména ze stále vzrůstajícího vlivu a moci průmyslových, obchodních i jiných společností, jejichž protiprávní aktivity mají často velmi závažné následky pro společnost. Sankce ukládané pouze fyzickým osobám jednajícím za právnické osoby se ukázaly v tomto směru jako málo efektivní. Protože často nelze prokázat vinu konkrétní fyzické osoby jednající za právnickou osobu. Sankce ukládané fyzickým osobám jsou daleko nižší než u právnických osob a právnické osoby „kompenzují“ pachateli – fyzické osobě uložené sankce, což je pro ni finančně daleko výhodnější. Odpovědnosti za správní delikt, podléhají za stejných podmínek jako právnické osoby ve většině případů i fyzické osoby při výkonu podnikání nebo v souvislosti s podnikáním nebo při výkonu jiných kvalifikovaných činností20. U správních deliktů právnických osob, neexistuje ani částečná kodifikace právní úpravy. Nejsou tedy obecně upraveny základy odpovědnosti, systém sankcí a jejich ukládání ani specifika postupu při projednávání těchto deliktů. Právní úprava je roztříštěna do stovek právních předpisů a ta se ve většině případu omezuje pouze na výčet skutkových podstat, sankce, lhůty pro jejich projednání a určení orgánu, který o nich rozhoduje.
19
Na rozdíl od ustanovení § 6 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který stanoví, že za porušení povinnosti uložené právnické osobě odpovídá podle tohoto zákona ten, kdo za právnickou osobu jednal nebo měl jednat, a jde-li o jednání na příkaz, ten kdo dal k jednání příkaz. 20 Např. § 25 zákona č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona
- 14 -
K uplatnění odpovědnosti za správní delikt právnické osoby a fyzické osoby podnikatele je nutné, aby jednání naplnilo jak obecné znaky správního deliktu (protiprávnost jednání, existence odpovědné osoby, trestnost stanovená zákonem), tak znaky některé konkrétní skutkové podstaty uvedené ve zvláštním zákoně. Znaky určující skutkovou podstatu se člení stejně jako u přestupků na znaky charakterizující objekt, objektivní stránku, subjekt a subjektivní stránku deliktu. V řízení o správním deliktu právnických osob a osob podnikatelů, se potupuje podle správního řádu. 2.2.4. Veřejné disciplinární delikty Veřejný disciplinární delikt je už ze své podstaty deliktem fyzické osoby, což vyplývá ze speciálního subjektu deliktu vlastního pro tuto skupinu, jimž je fyzická osoba příslušná k veřejnoprávní organizaci, v rámci členského nebo služebního poměru. Veřejný disciplinární delikt je v praxi typicky spjat s institutem státní služby. Objektem veřejného disciplinárního deliktu je pořádek, kázeň a disciplína ve vnitřních vztazích organizace. Má-li být tento pořádek právně závazný, je třeba, aby mu tuto vlastnost propůjčil zákon. Veřejný disciplinární delikt musí být vždy založen na odpovědnosti za zavinění. V praxi může docházet k tomu, že jedno protiprávní jednání může naplnit jak skutkovou podstatu přestupku, nebo jiného správního deliktu na straně jedné, tak veřejného disciplinárního deliktu na straně druhé. V takových to případech je možný postih za oba správní delikty, jelikož se nejedná o stejné delikty, protože se liší svými objekty. Od veřejných správních deliktů je nutno odlišovat : -
-
-
porušování pracovněprávních povinností zaměstnanců, podílejících se na výkonu působnosti veřejné správy21, takové jednání má pak pouze pracovněprávní důsledky jiné veřejné disciplinární delikty projednávané jinými, než správními orgány. Do této skupiny spadají kárná provinění soudců22 a státních zástupců23, členů Nejvyššího kontrolního úřadu24, disciplinárních deliktů poslanců25 a senátorů26 Parlamentu České republiky soukromé disciplinární delikty, jež vycházejí ze statutárních předpisů a stanov politických stran, občanských sdružení nebo družstev.
Veřejné disciplinární delikty osob zařazených v bezpečnostních sborech, čímž se rozumí příslušníci Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České 21
Např. § 303 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce; § 16 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů 22 § 87 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudu a o změně dalších zákonů 23 § 28 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství 24 § 35 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu 25 § 13 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny 26 § 14 zákona č.107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu
- 15 -
republiky, Celní správy České republiky, Vězeňské služby České republiky, Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace, jsou upraveny v zákoně o služebním poměru27, který upravuje i procesní postup vyřizování těchto deliktů. Kázeňský přestupek28 je definován jako zaviněné jednání, které porušuje služební povinnosti nebo dosahování neuspokojivých výsledků ve výkonu služby. Zároveň negativně vymezuje, že se nesmí jednat o trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt. Sankcemi za kázeňský přestupek jsou písemná napomenutí, snížení základního tarifu až o 25% na dobu až 3 měsíců, odnětí služební medaile nebo odnětí služební hodnosti. Zákon umožňuje ukládat i další kázeňské tresty, kterými jsou pokuta, propadnutí věci nebo zákaz činnosti, ale pouze za jednání mající znaky přestupku29. Obdobně jako u příslušníků bezpečnostních sborů, je kázeňská pravomoc upravena zákonem30 také u vojáků z povolání. Zákon stanoví, že kázeňským přestupkem vojáka se rozumí zaviněné jednání, které je v rozporu s právními předpisy nebo vojenskými řády, předpisy a rozkazy, nejde-li o jiný správní delikt nebo není-li toto jednání trestné podle trestního zákona. Za tyto kázeňské přestupky možno vojákovi uložit kázeňské tresty ve formě napomenutí, písemné důtky, výstrahy pro neodpovědný výkon služby a snížení platu až o 15 % až na dobu 6 měsíců. Stejně jako kázeňský přestupek, se vyřídí jednání označené za přestupek v zákoně o přestupcích. V rámci projednávání deliktniho jednání mající znaky přestupku, mohou být uloženy sankce a ochranná opatření podle zákona o přestupcích. V roce 2012 nabude účinnosti zákon o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech31, který bude kompletně upravovat právní poměry zaměstnanců vykonávajících službu ve správních úřadech státní správy. Obdobně jakož i výše zmiňované zákony i tento upravuje kárnou odpovědnost zaměstnanců a upravuje samostatně i proces kárného řízení. Jako kárné provinění stanoví tento zákon zaviněné porušení služební kázně, kterou se rozumí řádné plnění všech povinností státních zaměstnanců vyplývajících jim z tohoto zákona, ze zvláštních právních předpisů, které se vztahují ke službě v jimi vykonávaném oboru služby, ze služebních předpisů a vydaných příkazů včetně dodržování služebního slibu. Kárné řízení se zahajuje na návrh příslušného služebního orgánu nebo na návrh státního zaměstnance proti sobě samému. Kárnou pravomoc vykonávají kárné komise, které jsou oprávněny uložit zaměstnanci kárné opatření, jimiž jsou písemná důtka, snížení platu až o 15% na dobu až tří kalendářních měsíců, odvolání ze služebního místa představeného nebo propuštění ze služebního poměru. 27
Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů § 50 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů 29 viz. § 10 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 30 Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání 31 § 254 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon) 28
- 16 -
2.2.5. Pořádkové správní delikty Pořádkové správní delikty jsou zvláštní skupinou správních deliktů, které se odlišují od ostatních správních deliktů tím, že nemají hmotně právní povahu. U pořádkových deliktů jde o porušování procesních povinností a ztěžování průběhu prováděné kontroly nebo správního řízení. Pořádkový delikt je projednáván na základě zásady oportunity a je teda zcela na uvážení správního orgánu, zda se bude tímto deliktem zabývat a zda za něj uloží sankci. Uplatnění sankce u pořádkového deliktu má spíše zajišťovací povahu a vlastní funkce trestu je v pozadí. Hlavním účelem sankce je přinucení subjektu, aby splnil stanovenou povinnost, kterou má dle procesních předpisů. Proto ve většině případu pořádkových správních deliktů není uplatňována zásada „non bis in idem“, tedy ne dvakrát v téže věci. Sankci pořádkové pokuty lze tedy opakovat, až do sjednání požadovaného stavu nebo naplnění souhrné výše udělených pořádkových pokut stanovených zákonem. Správní orgán je zároveň oprávněn pravomocně uloženou pokutu následně snížit nebo dokonce prominout. O uložení pořádkové pokuty je potřeba rozhodnout vždy rozhodnutím, jenž je prvním úkonem v samostatném řízení o uložení pokuty. Při řízení o pořádkových deliktech není sepisován žádný protokol o porušení právních předpisů a není prováděno ani dokazování. K řízení o pořádkovém deliktu je příslušný správní orgán, jenž prováděl správní řízení, při kterém bylo rozhodnuto o uložení sankce pořádkové pokuty. Odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty má vždy odkladný účinek. Ustanovení o ukládání pořádkových pokut nalézáme ve správních normách upravujících průběh správního řízení nebo provádění kontroly32. Zákon o přestupcích33 umožňuje uložit pořádkovou pokutu fyzické osobě až do výše 5 000,- Kč., pokud se nedostaví bez řádné omluvy na výzvu k podání vysvětlení, nebo toto vysvětlení bezdůvodně odmítá v souvislosti s objasňováním a řízením o přestupku. Správní řád34 umožňuje správnímu orgánu uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000,- Kč každému, kdo závažně ztěžuje jeho postup striktně vyjmenovaným způsobem a to, že se bez omluvy nedostaví na předvolání, po napomenutí i nadále ruší pořádek, neuposlechne pokynů úřední osoby, nebo kdo činí hrubě urážlivé podání. V těchto případech je využíváno zvláštního druhu řízení, tzv. řízení na místě35. Daleko větší možnosti uložení pořádkové pokuty umožňuje zákon o správě daní a poplatků36, který pod hrozbou až 2 000 000,- Kč pokuty hrozí, za nesplnění povinnosti nepeněžité povahy vyplývající z tohoto nebo zvláštního daňového zákona nebo uloženou rozhodnutím. Na 32
např. zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci § 60, odst. 2, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích 34 § 62, zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 35 § 143 odst.1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb. správní řád 36 § 37, zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků 33
- 17 -
pořádkovou pokutu pamatuje i zákon o státní kontrole, který umožňuje uložit pokutu ve výši až 50 000,- Kč., při nesplnění povinnosti při vytváření základních podmínek k provedení kontroly nebo neodpovídající součinnosti s kontrolním orgánem. Tuto pořádkovou pokutu lze ukládat opakovaně až do výše 200 000,- Kč. Uložením pořádkové pokuty není dotčena jiná odpovědnost za hrubě urážlivé podání či jednání, za které je pokuta ukládána. V úvahu může přicházet i další odpovědnost, např. odpovědnost občanskoprávní při zásahu do práva na ochranu osobnosti nebo trestněprávní, pokud by byla naplněna skutková podstata některých z trestných činů.37
37
Např. § 154 útok na veřejného činitele, § 206 pomluva zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon
- 18 -
3. ŘÍZENÍ O SPRÁVNÍCH DELIKTECH 3.1. Obecné zásady řízení o správních deliktech Řízení o správních deliktech je ve své podstatě správním řízením zahajovaným z moci úřední, které vychází z ustanovení správního řádu a jeho obecných zásad. Jeho účelem je projednání správního deliktu a uložení sankce za tento delikt. Možné odklony od obecného správního řízení jsou pak uvedeny ve zvláštních zákonech obsahující skutkové podstaty správních deliktů. Pouze oblast projednávání přestupků, je upravena speciální procesní úpravou obsaženou v zákoně o přestupcích. Proto se ustanovení správního řádu využívají při řízení o přestupcích pouze subsidiárně. Podstatné odlišnosti pak vykazuje i řízení o veřejných disciplinárních deliktech a řízení o deliktním jednání osob vyňatých z působnosti přestupkového zákona, které by jinak vykazovalo naplnění skutkové podstaty přestupku. Toto řízení je upraveno zvláštním zákonem a procesní ustanovení přestupkového zákona jsou využívána pouze subsidiárně. Obecně však veškerá řízení o správních deliktech vycházejí z obecných zásad správního řízení. To platí, i pro zvlášť upravené řízení o přestupcích, u kterého je nutno navíc vycházet i ze speciálních zásad upravujících pouze toto řízení. Při řízení o správních deliktech nutno vycházet zásad daných správním řádem: -
-
38 39
zásada legality neboli zákonnosti,38 je základem pro veškerou činnost správních orgánů. Celý průběh řízení o správním deliktu, včetně rozhodnutí o deliktu musí být v souladu se zákony a ostatními právními předpisy. Správní orgán musí postupovat také v souladu s mezinárodní smlouvou, která je součástí našeho právního řádu a závaznými právními normami Evropské unie. Dojde-li ke střetu normy vnitrostátní s příslušnou normou Evropské unie, je rozhodující norma Evropské unie; zásada zákazu zneužití správního uvážení39. Správní orgán při výkladu neurčitých právních pojmů a při aplikaci zákona je vázán příslušnými ustanoveními zákona a daným zákonným rámcem. Správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, ke kterým je zákonem zmocněn a nemůže tudíž zneužívat institut správního uvážení. Meze volného uvážení může do určité míry upravovat ústřední správní úřad prostřednictvím metodiky nebo výkladových stanovisek. Metodika i výkladová stanoviska musí být v souladu se zákonem a nesmí se jednat o extenzivní výklad. Meze správního uvážení můžou být legálně korigovány pouze příslušnou soudní judikaturou;
§ 2 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád § 2 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
- 19 -
-
-
-
-
-
zásada souladu s veřejným zájmem40, přijaté řešení správního deliktu musí být v souladu s veřejným zájmem a musí odpovídat okolnostem daného případu. Současně se projevuje zásada rovnosti účastníků řízení, neboť správní orgán musí postupovat nestranně. Při rozhodování podobných případů nesmí vznikat nedůvodné rozdíly. Důležitou roli zde hraje správní judikatura, kdy správní orgán je povinen sledovat a vyhodnocovat svoji vlastní rozhodovací činnost a stejně tak i činnost správních orgánů I. stupně. Smyslem je odstraňovat formou opravných prostředků nedůvodné rozdíly v rozhodovací činnosti při typově shodných či podobných případech správních deliktů; zásada součinnosti s účastníky41. Uvedená zásada řízení musí být uplatněna v každém jeho stadiu. Správní orgán při projednávání deliktu dá účastníkům řízení možnost, aby mohli vyslovit své stanovisko a účinně obhájit svá práva a právem chráněné zájmy a současně poskytne přiměřené poučení o jejích procesních právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. S dostatečným předstihem uvědomí dotčené osoby o úkonu, který učiní, je-li to potřebné k hájení jejich práv a pokud to neohrozí účel úkonu. Správní orgán umožní účastníkům řízení nahlížet do spisů a navrhovat důkazy. zásada zdvořilosti a slušnosti42. Jedná se o etiku chování ve veřejné správě, kdy ten, kdo bezprostředně plní úkoly veřejné správy, se musí chovat podle určitých zásad dobrého chování a dotčeným osobám vycházet podle možností vstříc. Správní orgán musí poučit dotčené osoby o případných nedostatcích jejich podání, jakož i o jejich právech a povinnostech v průběhu řízení. zásada rychlosti a procesní ekonomie43. Správní orgán má povinnost vyřizovat případy bez zbytečných průtahů. Lhůty pro vydání rozhodnutí jsou stanoveny obecně správní řádem. Správní orgán v jednoduchých případech, kdy rozhoduje bezodkladně na podkladě materiálu a skutkový stav bezpečně zjištěn využívá k tomu příkazní řízení. Správní orgán může usnesením dožádat podřízený nebo nadřízený správní orgán nebo jiný věcně příslušný správní orgán o provedení úkonu, který by mohl sám provést jen s obtížemi, s neúčelnými náklady nebo ho nemůže provést vůbec. K naplnění zásady rychlosti a procesní ekonomie přispívá také i institut autoremedury; zásada dvouinstančnosti řízení44 Odvolání jako řádný opravný prostředek realizuje tuto zásadu řízení. Odvolat se lze proti každému prvoinstančnímu rozhodnutí vydanému v řízení o správním deliktu. Právo odvolání je přiznáno jen účastníkům řízení. Bez podání odvolání některého z účastníků nelze zahájit a
40
§ 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád § 4, odst. 2, 3 a 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 42 § 4 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 43 § 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 44 § 81, § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004., správní řád 41
- 20 -
-
-
uskutečnit odvolací řízení. Proti rozhodnutí o odvolání vydaném druhou instancí se nelze již dále odvolat. zásada neveřejnosti ústního jednání45. Řízení o správním deliktu je v zásadě neveřejné. Správní orgán proto na ně připustí jen osoby zúčastněné na řízení. Vedle členů a pracovníků správních orgánů jsou to účastníci řízení, předvolaní svědci, znalci, tlumočníci a osoby poškozené. Dotčená osoba může navrhnout, aby jednání bylo veřejné. Správní orgán jí vyhoví, pokud tím nemůže být způsobena újma ostatním účastníkům, porušena ochrana utajovaných skutečností nebo ochrana osobnosti nebo ohrožena mravnost. zásada volného hodnocení důkazů46, která je základním vodítkem pro posuzování podkladů pro rozhodnutí a pro vlastní hodnocení důkazů. Správní orgán je povinen brát v úvahu všechny relevantní skutečnosti a důkazy a provést s nimi potřebné logické operace, z nichž vzejde řešení.
Některé další zásady správního řízení, jsou upřesněny nebo odlišně upraveny pro potřeby řízení o přestupcích. Takže tyto základní zásady jsou uvedeny, jak v obecné správní úpravě, tak i v ustanoveních vztahujících se pouze k řízení o přestupcích. -
-
-
-
zásada materiální pravdy47. Správní orgán je povinen zjistit podklady co nejúplněji pro rozhodnutí, tak aby nebyly žádné důvodné pochybnosti o projednávané věci a rozsah byl v souladu s požadavky legality. Rozhodnutí musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu. Správní orgán se nemusí omezit pouze na návrhy účastníků, ale z vlastního podnětu vyšetřuje okolnosti, jsou-li potřebné ke zjištění stavu věci. Správní orgán je povinen volit důkazní prostředky tak, aby byl zjištěn skutečný stav věci, ale aby byl objasněn rychle a zejména hospodárně. zásada vzájemné součinnosti48 Jde o součinnost se státními orgány, orgány policie a orgány obcí a o součinnost správního orgánu se všemi účastníky řízení. Státní orgány, orgány policie a orgány obce mají povinnost napomáhat správním orgánům. Uvedené orgány mají povinnost oznamovat věcně a místně příslušným správním orgánům svá zjištění, z nichž vyplývá podezření ze spáchání přestupku; zásada odstranění rozporů49 Správní orgán se pokusí o smírné odstranění rozporů projednávané věci, pokud to povaha věci umožňuje. Např. při projednávání přestupku urážky na cti; zásada ústnosti jednání50 Řízení o přestupku před orgánem prvního stupně je povinně stanoveno jako ústní jednání. Pokud to přispěje k objasnění věci,
45
§ 49 odst. 2, 3 zákona č. 500/2004., správní řád § 50 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 47 § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád; § 84 odst.1, § 87 odst. 1 zákona č.200/1990 Sb., o přestupcích 48 § 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád; § 58 a násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 49 § 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád; § 5 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 50 § 49 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád; § 74 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 46
- 21 -
stanoví řízení jako ústní jednání i odvolací orgán. Projednání přestupku bez přítomnosti obviněného je možné jen tehdy, odmítne-li, ačkoliv byl řádně pozván, dostavit se k projednávání nebo se nedostaví bez řádné omluvy, nebo bez důležitého důvodu, vina je řádně prokázána a účast obviněného není při řízení nutná. Další zásady vycházejí z právní úpravy řízení o přestupcích, v právní úpravě správního řízení o jiných správních deliktů podle správního řádu se neuplatňují. -
-
-
-
-
zásada presumpce neviny51 Spočívá v tom, že dokud pravomocným rozhodnutím není vyslovena vina, nelze hledět na toho, proti němuž se vede přestupkové řízení, jako by byl vinen. Obviněným z přestupku se stává osoba podezřelá ze spáchání přestupku okamžikem zahájení řízení. Přestupkové orgány musí vůči obviněnému postupovat nestranně. Nesmějí s ním jednat jako s pachatelem. Není věcí obviněného, aby dokazoval svou nevinu. Pokud jsou při přestupkovém řízení v otázce viny nebo i dalších skutečností pochybnosti, je nutno rozhodnout ve prospěch obviněného (in dubio pro reo). zásada in dubio pro reo52. Navazuje na zásadu presumpce neviny. Vyjadřuje, že při přestupkovém řízení se pochybnosti o spáchaném skutku vykládají ve prospěch obviněného. zásada obhajoby53. Obviněný z přestupku má nezadatelné právo na vyjádření ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu. Má právo uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu. Správní orgán proto dá obviněnému možnost, aby se vyjádřil před vydáním rozhodnutí k podkladům a zjištěním a případně navrhnul ještě další doplnění. Stejná obhajovací práva má i advokát nebo jiný zástupce, kterého si obviněný zvolí. zásada zákazu reformace in peius54. Zásada zákazu změny sankce v odvolacím řízení k tíži obviněného. Stejná zásada platí i v příkazním řízení. Po podání odporu proti příkazu nemůže být obviněnému uložena vyšší pokuta, než byla v příkaze. zásada non bis in idem55 spočívá v tom, že fyzická osoba nemůže být postižena za jedno protiprávní jednání dvakrát. Přestupkový zákon přímo stanoví, že správní orgán je povinen zrušit své rozhodnutí, pokud zjistí, že věc, která byla projednána jako přestupek se sankcí, byla pravomocně projednána soudem.
51
§ 73 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích § 73 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 53 § 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 54 § 82, § 87 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 55 § 94 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 52
- 22 -
3.2. Řízení o jiných správních deliktech Správní delikty jsou projednávány podle správního řádu56. Obecná úprava správního řízení má subsidiární platnost ve vztahu k těm ustanovením zvláštních zákonu, které obsahují některé procesní odchylky od obecného správního řízení. Jedná se zejména o určení místní a věcné příslušnosti, zahájení řízení z podnětu jiných orgánů, uložení povinností odstranit nedostatky a závady jako obligatorní součást výroku rozhodnutí, popř. některé specifické instituty při exekuci na uloženou pokutu. Tyto odlišnosti upravované speciálními zákony však nepostihují všechny zvláštnosti správního trestního řízení, které jsou vyžadovány pro soulad s mezinárodními smlouvami o lidských právech a svobodách a doporučení Výboru ministrů Rady Evropy, zejména v oblasti zásady presumpce neviny, adhezního řízení nebo specifikace důvodů pro zastavení řízení. Správnímu řízení o správním deliktu nepředchází žádné formalizované přípravné řízení. Řízení je zahajováno z moci úřední, jako důsledek zásady legality a to zejména v návaznosti na výkon dozoru, který je aplikován na základě zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, nebo ustanovení jiných zvláštních zákonů upravujících proces kontroly57. Kontrolní proces a správní řízení o jiném správním deliktu, které na zjištění navazuje, však nelze směšovat. Kontrolní protokol nebo zápis nezbavuje správní orgán povinnosti vycházet a zkoumat skutečný stav věci. V rámci postupu před zahájením řádného řízení o správním deliktu lze využít procesních institutů vysvětlení a zajištění důkazů58. Takovýto záznam o podání vysvětlení, však nelze použít jako důkazní prostředek při řízení o správním deliktu, ale slouží pouze pro potřeby správního orgánu při rozhodování, zda zahájit správní řízení o jiném správním deliktu. Správní řízení o jiném správním deliktu je zahájeno dnem, kdy správní orgán příslušný k vedení řízení o správním deliktu oznámí zahájení řízení účastníkovi řízení „obviněnému ze správního deliktu“ zpravidla písemným oznámením. Účastníkem řízení o správním deliktu je oproti úpravě přestupkového řízení pouze osoba obviněná ze správního deliktu. Obviněným může být pouze osoba důvodně podezřelá ze spáchání správního deliktu a její způsobilost být účastníkem řízení a její procesní způsobilost musí správní orgán vždy zkoumat, jako jednu ze základních procesních podmínek. V ojedinělých případech, může být účastníkem řízení jiná osoba, pokud může být rozhodnutím o správním deliktu dotčena na svých právech a povinnostech. V daném 56
Zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, výjimku představuje projednávání správních deliktů uvedených v zákoně č. 245/2004 Sb. o omezení plateb v hotovosti, který stanoví, že se postupuje podle předpisů upravujících řízení ve věcech daní a poplatků a celního řízení, nebo zákona č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, který stanoví, že na řízení prováděné ministerstvem podle tohoto zákona se obdobně užijí ustanovení zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. 57 Např. kontrola po propuštění zboží podle § 127 zákona č. 13/1993 Sb. celní zákon 58 Podle hlavy III. Zvláštní ustanovení o postupu před zahájením řízení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, §§ 137 a 138
- 23 -
případě se bude jednat pouze o osoby vlastníků věci, které mají být v řízení zabrány a jejích zabrání výslovně připouští zvláštní zákon59. Postavení poškozeného, tak jak jej připouští právní úprava řízení o přestupcích, nemá v řízení o správních deliktech své uplatnění z důvodu absence možnosti vedení adhezního řízení. 3.3. Řízení o přestupcích Přestupky jsou projednávány ve zvláštním druhu správního řízení upraveného v třetí části zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. V oblastech řízení, jež nejsou výslovně v tomto zákoně uvedeny, je subsidiárně využíváno správního řádu. Některá procesní ustanovení vztahující se k projednávání přestupků, mohou být obsažena i ve zvláštních zákonech, obsahující skutkové podstaty přestupků. Příslušnost správních orgánů k projednávání přestupků je stanovena zákonem o přestupcích. Jsou jimi obecní úřady nebo zvláštní orgány obcí a jiné správní orgány, stanoví-li to zvláštní zákon. Přestupky se projednávají zásadně z úřední povinnosti, výjimku tvoří některé přestupky proti občanskému soužití, proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích a přestupky proti majetku, které se projednávají na návrh. Takovýto návrh musí být správnímu orgánu doručen do tří měsíců, kdy se navrhovatel o přestupku dověděl nebo dověděl o skutečnosti, že věc byla postoupena orgánem činným v trestním řízení. Zákon o přestupcích připouští zpět vzetí návrhu v kterémkoliv stádiu řízení. Přestupkové řízení odchylně od obecné úpravy správního řízení vymezuje účastníky řízení. V první řadě je to obviněný z přestupku, tímto se stává fyzická osoba poté, co vůči ní správní orgán provede první procesní úkon. Zásadně se uplatňuje u obviněného, presumpce neviny. K výpovědi ani k doznání nesmí být nikterak donucován. V přestupkovém řízení má obviněný z přestupku právo vyjadřovat se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu a důkazech o nich, navrhovat důkazy na svou obhajobu a podávat opravné prostředky. Účastníkem přestupkového řízení mohou být dále i poškozený, pokud jde o projednávání majetkové škody způsobené přestupkem, za předpokladu že poškozený uplatnil svůj nárok na náhradu škody, vlastník věci, která může nebo byla zabrána a v neposlední řadě i navrhovatel, na základě jehož návrhu bylo řízení zahájeno. Při projednávání přestupků spáchaných mladistvými, musí být o řízení spraven zákonný zástupce nezletilého a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí. Zda se po řádném vyrozumění dostaví či nikoliv, není pro průběh řízení rozhodné. 59
Např. ustanovení § 303 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon : Nebyla-li za celní delikt uložena sankce propadnutí zboží uvedeného v § 300 odst. 1 písm. a) nebo b), lze rozhodnout, že se takové zboží zabírá, jestliže nenáleží pachateli celního deliktu nebo není známa osoba, která porušila zákon některým ze způsobů uvedených v § 293 a jestliže to vyžaduje bezpečnost osob nebo majetku anebo jiný obecný zájem.
- 24 -
Řízení o přestupku je v prvním stupni neveřejné a obligatorně ústní, vyjma zkrácených druhů řízení. Koná se zásadně za přítomnosti obviněného. Pouze v případech, že se obviněný odmítne k projednávání dostavit po řádném předvolání, může být řízení provedeno v jeho nepřítomnosti. K dosažení zajištění průběhu a účelu přestupkového řízení má správní orgán oprávnění daná správním řádem, jimiž jsou předvolání, předvedení, předběžné opatření, pořádková pokuta nebo vykázání z místa konání úkonu. Přestupkový zákon pak samostatně řeší vydání a odnětí věci, důležité pro zjištění skutečného stavu věci nebo která může být prohlášená za propadlou nebo zabranou. Oproti obecnému správnímu řízení obsahuje právní úprava řízení o přestupku taktéž ustanovení o náhradě škody, tzv. adhezním řízení. Správní orgán je tedy povinen, jestliže byl poškozeným vznesen požadavek na náhradu škody, působit k tomu aby byla škoda dobrovolně uhrazena. V případě, že škoda nebyla dobrovolně uhrazena a je spolehlivě zjištěna její výše, uloží správní orgán pachateli povinnost ji nahradit v rozhodnutí o přestupku. V ostatních případech odkáže poškozeného s nárokem na náhradu škody na soud nebo jiný příslušný orgán. Správní orgán projednávající přestupek je povinen po celou dobu řízení zkoumat i před samotným zahájením, zda je ve věci příslušný rozhodnout a není-li na místě věc postoupit, popř. neobjeví-li se důvody pro odložení nebo zastavení řízení.
- 25 -
4. ZKRÁCENÉ ŘIZENÍ O SPRÁVNÍCH DELIKTECH 4.1. Zkrácené řízení obecně Blokové a příkazní (tzv. mandátní) řízení představují tradičně speciální formy řízení v oblasti správního práva trestního. Jejich smyslem je umožnit rychlé vyřízení přestupků a správních deliktů ve zkráceném řízení, které je méně formální než tam, kde se postupuje podle obecných ustanovení zákona o přestupcích nebo správního řádu. Je prolomením zásady ústnosti, která je jinak hlavní obecnou zásadou přestupkového řízení. Hlavním cílem zkrácené formy řízení je tedy naplnění základní zásady procesní ekonomie a rychlosti. Pachateli, který si je vědom svého protiprávního jednání, se tak nabízí možnost rychlého a méně formálního ukončení řízení o správním deliktu s mnohdy výhodnější sazbou pokuty a bez dalších nákladů řízení. Správnímu orgánu pak přináší úsporu nákladů na provedení řádného řízení s dokazováním a podstatné zjednodušení administrativní agendy. Z podstaty zkráceného řízení vyplývá, že tento způsob bude využíván zpravidla u jednodušších a méně závažných správních deliktů, kde nepostačí domluva a skutkový stav věci je spolehlivě zjištěn. Zákon neukládá správnímu orgánu povinnost, pokusit se provést vyřízení deliktu cestou zkráceného řízení. Pachatel správního deliktu se tedy nemůže ani domáhat právě takového způsobu řízení. Rozhodnutí, zda se pokusit provést blokové nebo příkazní řízení v případech, kdy toto není zákonně vyloučeno, přísluší k správnímu uvážení projednávajícího orgánu. 4.1. Příkazní řízení Příkazní řízení je zkrácenou formou správního řízení, při kterém je rozhodováno pouze na základě spisového materiálu bez zahájení obecného správního nebo přestupkového řízení. Obecně lze v příkazním řízení rozhodovat ve všech druzích řízení zahajovaných z úřední povinnosti a ve sporných řízeních, kdy písemným příkazem správní orgán rozhoduje o uložení povinností. Základní podmínkou pro vydání příkazu je, že správní orgán považuje skutkové zjištění ve spisovém materiálu za dostatečné a nebrání tomu jiné zákonné překážky. Vydání příkazu plní ve své podstatě dvě funkce, může být prvním úkonem správního orgánu ve věci samotné a v případě, že se stane pravomocným a vykonatelným, je i úkonem posledním. Příkaz má tedy povahu meritorního rozhodnutí ve věci samé, kterým se řízení může ukončit. Příkaz je specifická forma správního rozhodnutí, který má co do formálního obsahu stejné náležitosti jako konstitutivní správní rozhodnutí. Příkaz je zásadně písemný a - 26 -
obsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníka. Jako každé písemné rozhodnutí správního orgánu musí i příkaz obsahovat tyto náležitosti: -
-
-
-
označení správního orgánu, který příkaz vydal, číslo jednací, datum vyhotovení, otisk kulatého úředního razítka, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby, uvedením označení rozhodnutí jako „příkaz“ ve výrokové části příkazu uvede správní orgán přesné označení subjektu, který se správního deliktu dopustil. U fyzických osob zpravidla jménem, příjmením datem narození a trvalým bydlištěm, popř. dalšími údaji umožňujícími jejich přesnou identifikaci. U právnických osob, pak jejich název a sídlo. Dále výstižný popis jednání nebo stavu, v kterém je spatřováno naplnění skutkové podstaty správního deliktu, právní předpisy a ustanovení, podle kterých bylo rozhodováno, vyslovení viny, rozhodnutí o uložení sankce a případných náhradách nákladů řízení, spolu se způsobem a lhůtami k jejich plnění. v odůvodnění správní orgán uvede důvody, které jej vedly k výroku. Zhodnotí a popíše podklady a důkazy, které jej vedly k rozhodnutí, zhodnotí skutkový stav věci a rozebere právní stránku projednávané náležitosti. Jelikož předpokladem příkazního řízení je skutečnost, že správní orgán považuje zjištění ve spisovém materiálu za dostačující, musí se vypořádat se všemi případnými rozpory v jednotlivých podkladech a důkazech. Dále uvede jednotlivá kriteria, na základě kterých správní orgán volil sankci a její rozsah. v poučení správní orgán uvede, že proti příkazu je možno podat odpor, v jaké lhůtě je takto možno učinit a u kterého správního orgánu se odpor podává.
Odpor je specifický opravný prostředek, kterým možno brojit výhradně proti příkazu. Vzhledem k jeho účinkům, se podává ve stanovené lhůtě u správního orgánu, který příkaz vydal. Řádně podaný odpor nemá devolutivní účinek a na rozdíl od řádných opravných prostředků podaným proti rozhodnutím v nezkráceném řízení (odvolání, rozklad) se o něm vůbec nejedná ani nerozhoduje. Vlastním podáním odporu se příkaz bez dalšího ruší a postupuje se v řádném řízení o správním deliktu. Zrušený příkaz tak „de facto“ pouze nahrazuje první úkon správního řízení, který byl vůči účastníkovi v řízení učiněn a nahrazuje oznámení o zahájení správního řízení. Z výše uvedeného vyplývá, že není potřeba podaný odpor nikterak zdůvodňovat, nebo udávat nové skutečnosti. Postačí pouze písemný projev vůle, z kterého je zřejmé, že se jedná o akt podání odporu proti příkazu ve stanovené lhůtě, obsahující identifikační údaje o subjektu, který jej podává a označení příkazu, vůči kterému odpor směřuje. Odpor je tedy snadným opravným prostředkem, kterým se účastník může domoci projednání správního deliktu v řádném řízení, jestliže se neztotožňuje s rozhodnutím správního orgánu. Zpět vzetí jednou podaného odporu je nepřípustné. Příkaz, proti kterému nebyl podán v řádné lhůtě odpor a jenž byl prokazatelně doručen subjektu, vůči kterému směřuje, se stává pravomocný a vykonatelný. Nahrazuje - 27 -
v plném rozsahu klasické správní rozhodnutí a není možné již proti němu podat řádný opravný prostředek. Užití příkazního řízení v rámci rozhodování o správním deliktu má své zákonné omezení, pro jeho zvláštní charakter, které vylučují jeho použití. Zcela logicky není možno využít příkazního řízení v případech, kdy správní delikt již byl vyřízen v blokovém řízení. Jelikož příkaz směřuje pouze proti obviněnému ze spáchání správního deliktu, který taky jako jediný může proti příkazu brojit řádným opravným prostředkem, vylučuje jeho užití v případech, kdy by mohly být omezeny práva a oprávněné zájmy třetích osob. Příkazního řízení tedy nelze použít v případech, kdy by v rámci řízení o správním deliktu mělo být rozhodováno o náhradě škody nebo u návrhových deliktů. Z projednávání ve zkráceném příkazním řízeni, je vyloučeno řízení o deliktech mladistvých osob a osob zbavených způsobilosti k provádění právních úkonu nebo je-li jejich způsobilost k právním úkonům omezena. 4.2.1. Přestupky Příkazní řízení u přestupků je upraveno v ustanovení § 87 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který umožňuje v případech, že není pochybnosti o tom, že obviněný se projednávaného přestupku dopustil, aby příslušný správní orgán bez dalšího řízení v případě, že věc nebyla vyřízena v blokovém řízení, vydal příkaz o uložení sankce. Právní úprava přestupků, umožňuje příkazem uložit pouze sankci napomenutí nebo pokuty do výše 4 000,- Kč. Z toho plyne, že v rámci příkazního řízení o přestupku, není možné uložit pachateli sankci zákaz činnosti nebo propadnutí věci. Úprava přestupkového práva rovněž neumožňuje v příkazním řízení ani ukládání ochranných opatření, jimiž jsou omezující opatření nebo zabrání věci. Výslovně je zákonnou úpravou zakázáno v příkazním řízení projednávání návrhových přestupků60 a nároku na náhradu škody61 spolu s projednáváním přestupků spáchaných mladistvými osobami62 a osob zbavených nebo s omezenou způsobilosti k právním úkonům63. Věcně a místně příslušný orgán k vydání příkazu je shodný se správním orgánem, který by jinak vedl řádné řízení o daném přestupku. Tímto jsou zpravidla obecní úřady nebo zvláštní orgány obcí, popř. jiné správní orgány, stanoví-li tak zvláštní zákon. Těmto správním orgánům jsou na základě ustanovení o součinnosti, státní orgány, orgány policie a obce povinny předávat oznámení o přestupcích, o nichž se při výkonu své pravomoci dozvěděly a nejsou příslušné k jejich projednání. V oznámení jsou povinny zejména uvést, který přestupek je ve skutku spatřován, důkazní prostředky které prokazují, že jde o přestupek a že je spáchala určitá osoba. Orgány policie jsou u 60
§ 68 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích § 70 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 62 § 19 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 63 § 87 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 61
- 28 -
přestupků proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití, v důsledku kterých došlo k ublížení na zdraví, proti majetku, proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, proti pořádku ve státní správě, spáchané na úseku v působnosti Policie ČR a dalších64 provést i nezbytná šetření ke zjištění pachatele a zajištění důkazních prostředků pro pozdější dokazování před správním orgánem. K příslušnému přestupkovému orgánu se tak dostává kompletní spisový materiál, na jehož základě je v mnoha případech možno rozhodnout o přestupku v příkazním řízení. Další skupinou přestupků, které jsou ve většině případu kompletně důkazně dokumentovány a zpracovány jsou případy, postupované nebo předávané z původně zahájeného trestního řízení65. V případě nutnosti doplnění, upřesnění či odstranění drobných rozporů ve spisovém materiálu, je toto možno učinit formou podání vysvětlení bez zahajování přestupkového řízení v rámci tzv. prověřování oznámení. Při rozhodování o vydání příkazu musí správní orgán předem zvážit, zda pro účel sankce postačí pokuta ve výši do 4 000,- Kč. Taktéž musí zvážit, zda nepřichází v úvahu možnost účelného uložení jiné sankce, nebo ochranného opatření, jejichž ukládání je jinak v příkazním řízení nepřípustné. Přestupkové řízení ovládané zásadou reformace in peius, neumožňuje přestupkovému orgánu uložit v řádném přestupkovém řízení následujícím po podání odporu vyšší sankci, než byla uvedena ve výroku příkazu. Změna druhu a výše sankce přichází v úvahu pouze, je-li ve prospěch obviněného z přestupku, což v praxi znamená, že sankce pokuty může být snížena nebo zaměněna za napomenutí. Pokud o výši ukládané sankce v příkazním řízení rozhoduje komise, je nutno spisový materiál doplnit o protokol o hlasování se všemi náležitostmi tak, jak je tomu u protokolu při řádném ústním jednání. Proti příkazu v přestupkovém řízení je možno podat odpor do 15 dnů, ode dne jeho doručení správnímu orgánu, který příkaz vydal. Příkaz, proti kterému nebyl včas podán odpor, má účinky pravomocného rozhodnuti a je vykonatelný. V tomto případě nepřísluší správnímu orgánu ukládat povinnost nahradit obviněnému paušální náklady řízení o přestupku66. To neplatí v případě, že byl podán proti příkazu odpor a je vydáno pravomocné rozhodnutí v následném řízení o přestupku67. 4.1.2. Jiné správní delikty Příkazní řízení ve věci správních deliktů, je možné pouze v případech, kdy řízení je prováděno podle správního řádu. Při řízeních o správních deliktech prováděných podle zákona o správě daní je příkazní řízení vyloučeno, jelikož veškerá rozhodnutí 64
§ 29 odst.1 písm. ch), § 30 odst. 1 písm. d) až j) a § 35 odst. 1 písm. f) § 159a odst.1 písm a), § 171 odst. 1) a § 188 odst. 1) písm. b) zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) 66 § 79 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 67 Vyhláška MV č. 231/1996 Sb., paušální částka nákladů řízení o přestupcích 65
- 29 -
v daňovém řízení musí být činěna formou rozhodnutí68. Správní řád umožňuje v řízeních o správních deliktech, které spadají do řízení prováděných z moci úřední, uložit povinnost formou písemného příkazu. Věcně, místně a funkčně příslušný správní orgán k provedení řízení o správním deliktu, je stanoven zvláštní předpisem. Vydání příkazu může být obdobně jako v přestupkovém řízení prvním úkonem v řízení o správním deliktu69, jestliže správní orgán skutkové zjištění na základě předaného spisového materiálu považuje za dostatečné. Projednávání deliktů často plynule navazuje na proces dozoru a kontroly prováděné správním orgánem. Z tohoto důvodu správní řád výslovně upravuje podmínky, kdy podkladem pro vydání příkazu v řízení o správním deliktu je kontrolní protokol, pořízený podle zvláštního zákona, upravující průběh vlastní kontroly nebo dozoru. Stanoví, že tento protokol může být jediným podkladem pro vydání příkazu, ve věci správního deliktu, jestliže jsou dodrženy následující požadavky: -
kontrola nebo dozor musí být prováděn týmž věcně a místně příslušným správním orgánem i k projednání správního deliktu, protokol pořizovala oprávněná osoba70, kontrolovaný subjekt se s obsahem protokolu seznámil, nebo byl k jeho seznámení řádně a průkazně vyzván, byly v souladu se zákonem vyřízeny všechny případné námitky kontrolovaného vůči obsahu kontrolního protokolu, proti protokolu nejsou žádné námitky ani z jiných důvodů.
Obecně platí jako u přestupkového příkazního řízení, že k vydání příkazu není potřeba souhlasu subjektu, vůči kterému směřuje. Ale na rozdíl od úpravy v přestupkovém řízení, není obecně omezeno vydávání příkazu pouze na určitý druh sankce ani není omezena maximální výše uložené pokuty. Druh uložené sankce a jeho výši určuje pouze zvláštní zákon, obsahující skutkovou podstatu správního deliktu. Správní řád nevylučuje, oproti přestupkovému řízení, aby příkazem mohly být uloženy i další opatření k odstranění nezákonného stavu či jednání, stanovené správním řádem nebo zvláštní právním předpisem. Příkaz, stejně jak v přestupkovém řízení musí obsahovat všechny náležitosti jako klasické správní rozhodnutí ve věci. Příkaz musí obsahovat poučení, v němž správní orgán uvede, že je možné proti příkazu podat odpor, v jaké lhůtě je možno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá a u kterého správního orgánu se odpor podává. Obecně lze podat odpor proti příkazu ve lhůtě 8 dnů ode dne prokazatelného oznámení příkazu. Podáním odporu se stejně jako u přestupkového řízení příkaz bez dalšího ruší a pokračuje se v řízení o správním deliktu. Zpět vzetí odporu zákon nepřipouští. Jelikož správní řízení o deliktech není přímo ovládáno zásadou reformace in peius, není správní 68
§ 32 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. § 46 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 70 § 15 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 69
- 30 -
orgán vázán původním druhem udělené sankce a výši pokuty uvedené ve zrušeném příkazu. Správní orgán v příkaze uloží vždy i povinnost nahradit paušální částkou náklady na řízení o správním deliktu71. Na rozdíl od úpravy přestupkového řízení, neobsahuje správní řád ustanovení, kterým by povinnost nahradit náklady paušální částkou byly v příkazním řízení vyloučeny. Správní řád umožňuje toliko odstranění tvrdosti spočívající v tom, že poté, co správní orgán ve správním řízení uloží náhradu nákladů řízení paušální částkou ve stanovené výši, je oprávněn na požádání výši paušální částky v případech hodných zvláštního zřetele72 snížit. Správní orgán však nemůže náklady řízení zcela prominout. Určité odlišnosti a omezení jsou upraveny v případě, že příkaz je vydán na místě. Zde platí, že povinnost k peněžitému plnění nesmí přesáhnout částku 10 000,- Kč a povinnost nepeněžitého plnění lze uskutečnit přímo na místě. Podmínkou takto vydaného příkazu na místě je souhlas účastníka, který plně uznává důvody vydání příkazu, s plnění. Odůvodnění příkazu lze v takovém případě nahradit vlastnoručně podepsaným prohlášením účastníka, že s uložením sankce a povinností souhlasí. Podepsáním prohlášení, se stává příkaz pravomocným a vykonatelným rozhodnutím v případě, že byl účastník prokazatelně o této skutečnosti a následcích poučen. 4.3. Blokové řízení Blokové řízení je druhou formou zkráceného řízení o správních deliktech. Statisticky nejčastěji využíváno právě v přestupkovém řízení, jelikož je svou povahou určeno k vyřizování nekomplikovaných, jednoznačných a méně společensky nebezpečných skutků. Obecný správní řád nezná pojem blokové řízení, tento pojem je upraven pouze v ustanoveních přestupkového zákona a v řízeních prováděných dle zákona o správě daní a poplatků. Proto se ani subsidiárně ustanovení správního řádu v blokovém řízení nepoužijí. Blokové řízení, oproti příkaznímu řízení, je založeno na projevu ochoty subjektu, vyřešit správní delikt právě v blokovém řízení. Jediným druhem sankce, kterou lze v blokovém řízení uložit je pokuta. Uložení pokuty v blokovém řízení má povahu správního rozhodnutí, proti kterému není odvolání přípustné a stává se tedy pravomocným svým vydáním. Vyřízení správního deliktu v blokovém řízení má tedy za následek vznik překážky rei iudicata, tedy pravomocného rozhodnutí ve věci, a další řízení o správním deliktu nepřichází v úvahu. Základními podmínkami pro vyřízení správního deliktu v blokovém řízení jsou: -
71 72
správní delikt je spolehlivě zjištěn spolu se subjektem, který se deliktu dopustil, zpravidla byl li při spáchání deliktu přistižen nebo u zjištění přítomen,
79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád V praxi bude důvodem zvláštního zřetele ke snížení nákladu řízení po té, co byly vyměřeny např. nepříznivá sociální situace účastníka řízení.
- 31 -
-
k projednání deliktu nestačí pouhá domluva, která nemá povahu sankce, nejedná se o delikt, který lze projednávat pouze na návrh a v řízení nebude účelné ani potřebné uložení jiné sankce nebo ochranného opatření, a subjekt po poučení souhlasí s projednáním v blokovém řízení, souhlasí s výši uložené pokuty a vzdává se práva na odvolání.
4.3.1. Přestupky Blokové řízení u přestupků upravují ustanovení § 84 až 86 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Je stanoveno, že přestupek lze projednat uložením pokuty v blokovém řízení, jestliže je spolehlivě zjištěn, nestačí domluva a obviněný z přestupku je ochoten pokutu zaplatit. Z dikce tohoto ustanovení je patrno, že k projednání v blokovém řízení není striktně vyžadováno uloženou pokutu zaplatit ihned na místě. Obecně lze pokutu v blokovém řízení uložit do výše 1 000,- Kč, jestliže není ve zvláštní části zákona o přestupcích nebo v jiném zákoně, umožněno uložit pokutu vyšší. Oproti příkaznímu řízení je možno v blokovém řízení projednávat i přestupky mladistvých osob. V takovém případě obecně platí, že nelze mladistvému uložit pokutu vyšší jak 500,- Kč. Pouze v případech, kdy zvláštní část přestupkového zákona nebo zvláštní zákon umožňuje za konkrétní přestupek uložit sankci v blokovém řízení vyšší jak 1 000,- Kč, je možno uložit mladistvému blokovou pokutu až do výše 1 000,- Kč. Proti uložení pokuty v blokovém řízení se již nelze odvolat. Obecně jsou k projednávání přestupků v blokovém řízení příslušné orgány, stejně jako u nezkráceného řízení, tzn. obecní úřady nebo zvláštní orgány obcí, u přestupků na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi podle § 30 odst. 1 písm. j) a stanoví-li tak jiný zvláštní právní předpis orgány Policie České republiky nebo jiné správní orgány, stanoví-li tak zvláštní zákon a osoby, těmito orgány pověřené73. Zákonem nejsou stanoveny žádné předpoklady, které musí tato pověřená osoba splňovat74. Je zřejmé, že se musí jednat o osobu plně způsobilou k právním úkonům, která má pro tuto činnost odpovídající odborné znalosti a morální vlastnosti. V každém případě bude muset být s touto osobou uzavřena dohoda o hmotné odpovědnosti za hodnoty jí svěřené k vyúčtování. Dokladem o pověření určité osoby k projednávání přestupků je pověřovací listina. Touto pověřovací listinou se proukazuje pověřená osoba při blokovém řízení, je-li o to požádána. Pověřovací listina obsahuje označení správního orgánu, který pověření vydal, evidenční číslo, jméno a příjmení pověřené osoby, číslo občanského nebo služebního průkazu této osoby, spolu s výčtem přestupků, které je oprávněna projednávat v blokovém řízení, stanovení platnosti pověření, funkci, jméno a 73 74
§ 85 odst. 4 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích Na rozdíl od předsedy přestupkové komise zřizované obcí nebo komise rady obce, kdy je u této osoby vyžadováno právnické vzdělání nebo ověření zvláštní odborné způsobilosti podle vyhlášky č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků
- 32 -
příjmení osoby, která pověření vystavila, datum vydání a otisk kulatého razítka orgánu. Své oprávnění k vyřizování přestupků v blokovém řízení nemusí proukazovat pracovníci, jejichž pravomoc k blokovému řízení vyplývá přímo ze zákona. Kromě výše uvedených obecně příslušných správních orgánů k projednávání přestupků v blokovém řízení, rozšiřuje přestupkový zákon příslušnost k blokovému řízení pro orgány Policie České republiky, orgány státního odborného dozoru nad bezpečností práce, orgány ochrany veřejného zdraví a obecní či městské policie, k jejichž projednávání nejsou tyto orgány jinak věcně příslušné75. Blokové řízení je ze svého charakteru předurčeno na rychlé a neformální projednávání přestupků zjištěných zejména na místě spáchání, za přítomnosti osoby, jež se přestupku dopustila. To ovšem nevylučuje použití blokového řízení i v případech postoupení nebo oznámení o spáchání přestupku např. policejním orgánem, jiným správním orgánem nebo obcí. Příslušný správní orgán může ještě před zahájením přestupkového řízení obviněného pozvat k podání vysvětlení. A jestliže to okolnosti případu dovolují, může správní orgán nabídnout vyřešení v blokovém řízení. V blokovém řízení nelze projednat přestupky, které lze projednat jen na návrh a přestupky, za které přestupkový zákon ukládá zákaz činnosti76. V případě, že obviněný z přestupku nesouhlasí s projednáním v blokovém řízení nebo výši navrhované pokuty, není správní orgán provádějící následné příkazní nebo řádné řízení o přestupku vázán původní druhem sankce a výši pokuty z návrhu v blokovém řízení. Nemůže-li pachatel zaplatit pokutu na místě, ačkoliv s uložením pokuty souhlasí, vydá se mu blok na pokutu na místě nezaplacenou. Spolu s předáním bloku je pachatel poučen o způsobu zaplacení pokuty, o lhůtě její splatnosti a následcích nezaplacení. Převzetí bloku a skutečnost, že byl řádně poučen, potvrdí pachatel na druhé straně bloku části A77. Při určování výše blokové pokuty orgán projednávající přestupek přihlíží k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání, způsobeným následkům, k okolnostem za nichž byl spáchán, k míře zavinění a pohnutkám a také k samotné osobě pachatele. Aby samotná sankce splnila svoji preventivní úlohu vůči pachateli, musí postih pachatele odpovídat významu chráněného zájmu. Finanční postih musí být v majetkové sféře pachatele znatelný, jinak by postrádal smysl. V této rovině se pak hovoří o spravedlivé sankci, zohledňující všechny zvláštnosti spáchaného přestupku tak i odpovědné osoby. Je na správní uvážení pověřeného orgánu, aby v zákonem stanovených mezích určil přiměřenou výši pokuty tak, aby bylo dosaženo zamýšleného 75
§ 86 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích § 22 odst. 11 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích 77 Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29.4.2004 sp. zn. 2136/2003 : Stvrdil-li povinný převzetí bloku na pokutu a složenky k jejímu zaplacení podpisem na části A bloku vydaného Ministerstvem financí podle § 85 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, je předložení této části bloku dokladem o tom, že povinný převzal vykonatelné rozhodnutí ( část B takového bloku ), a tak byl poučen ve smyslu ustanovení § 85 odst. 3 uvedeného zákona. 76
- 33 -
zabraňujícího a preventivního účinku. K samotné zásadě přiměřenosti, judikoval ustavní soud: „Soulad opatření se zásadou přiměřenosti je nutno posoudit minimálně ve třech rovinách. První z nich je obsažena v principu vhodnosti, resp. způsobilosti naplnění sledovaného účelu. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, podle něhož je povoleno použít pouze takového prostředku z více možných, který je ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám nejšetrnější. Třetím principem je princip přiměřenosti v užším smyslu, podle kterého újma na právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli.“78 V zájmu ujednocení výše ukládaných pokut, zejména za velmi frekventované přestupky, např. proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, pověřené orgány v rámci svých interních předpisů vydávají pomůcky pro blokové řízení, kde stanovují obecný sazebník pokut79 tak, aby jejich výše odpovídala stupni ohrožení. Nutno podotknout, že se jedná v daných případech o pomůcku a pověřený orgán vždy musí při určení výměry pokuty individuálně zohlednit skutečnosti, za kterých byl přestupek spáchán. 4.2.2. Jiné správní delikty Poněkud složitější je ukládání blokových pokut za jiné správní delikty, jelikož vyjma zákona o správě daní a poplatků, není blokové řízení správním řádem upraveno vůbec. Pouze některé speciální zákony upravují blokové řízení o správním deliktu80, přitom ale odkazují na použití bloků, jinak užívaných pouze v přestupkovém řízení. Jistou obdobou blokového řízení je možno vypozorovat při vydání příkazu na místě81, kdy účastník řízení je přítomen a plně uznává důvody vydání příkazu. Takto se pokládá stav věci za prokázaný a příkaz k peněžitému plnění do výše 10 000,- Kč musí být uskutečněn ihned na místě. V takovém případě, lze nahradit odůvodnění příkazu vlastnoručně podepsaným prohlášením účastníka, že s uložením pokuty souhlasí a že se tímto příkaz stává pravomocným a vykonatelným. Tedy stejně jako u blokového řízení, je zde potřeba souhlasu účastníka a vlastního peněžitého plnění na místě. Absencí odůvodnění se příkaz blíží svými náležitostmi údajům vepisovaným do pokutových bloků při blokovém řízení. Vlastní užití bloků, jako potvrzení o zaplacení pokuty a vyslovení souhlasu s vydáním příkazu na místě je problematické, už jen z důvodu, že správní orgán i v případě takto provedeného řízení o správním deliktu je povinován předepsat paušální náklady řízení účastníkovi. V daném případě, bude pro takové to 78
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 13.8.2002, sp.zn. Pl. ÚS 3/02. SbÚS č. 105/2002 (sv. 27/2002/I) Např. Pokyn č. 3 ředitele služby dopravní policie Policejního prezidenta ČR ze dne 14. Června 2006, kterým se vydává doporučený sazebník pokut ukládaných za přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu v blokovém řízení 80 Např. § 8a odst. 9 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb. 81 § 150 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 79
- 34 -
případy praktičtější pro správní orgán užít vlastních vytvořených zjednodušených formulářů s potřebnými náležitostmi. Pro tyto případy bude muset mít osoba provádějící toto zkrácené řízení na místě, pověření správního orgánu k přijímání hotovostních plateb a sjednanou dohodu o hmotné odpovědnosti. S blokovým řízením pro ukládání sankcí za správní delikt počítá zákon o správě daní a poplatků u deliktů podle tohoto zákona, zvláštních daňových zákonů nebo deliktů, u kterých zvláštní zákon stanoví, že se projednávají v řízení podle zákona o správě daní a poplatků. Zákon o správě daní a poplatků stanoví, že v blokovém řízení lze uložit pokutu, jestliže její výše nepřesahuje 5 000,- Kč. Protiprávní jednání musí být spolehlivě zjištěno a osoba, vůči které je sankce směřována, musí být ochotna pokutu na místě zaplatit. Z výše uvedeného je zřejmé, že v blokovém řízení podle ustanovení zákona o správě daní a poplatku nepřichází v úvahu vydání bloků na místě nezaplacených, jak je tomu u blokového řízení o přestupku. Další odlišností od právní úpravy přestupku je, že správní orgán, jestliže nedosáhne souhlasu k blokovému řízení, uloží pokutu v řádném řízení a je vázán maximální výši pokuty jako při blokové řízení. Pokuty uložené podle zákona o správě daní a poplatků jsou svých charakterem spíše pořádkové a zákon připouští i jejich opakované použití při opětovném nesplnění vyžadované povinnosti. Stejně jako přestupková úprava blokového řízení i tento zákon vyžaduje, aby se oprávněné osoby k vybírání prokázaly zvláštním průkazem. U pracovníků územních finančních orgánů je zmocnění k ukládání pokut v blokovém řízení vyznačeno na rubu služebního průkazu. Při blokovém řízení jsou vydávány bloky na pokutu v hodnotě uložené sankce, na kterých je vyznačeno, komu pokuta byla udělena, kdy a za jaké porušení právní povinnosti. Vydaný pokutový blok pak současně slouží, jako stvrzenka o zaplacení pokuty na místě uhrazené v hotovosti. Při projednávání jiného správního deliktu může zvláštní zákon stanovit82, že správní delikt je možno projednat v blokovém řízení. Tento zákon pak samostatně upravuje podmínky pro uložení blokové pokuty v daném případě a stanovuje oprávněné osoby k jejich ukládání a vybírání. Pro vyřizování správních deliktů nejsou vydávány samostatné bloky pro tyto účely. Zvláštní zákon, v těchto případech zmocňuje k používání bloků, jinak určených výhradně pro přestupkové řízení.
82
Např. § 8a odst. 9 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 486/1991 Sb.: (9) Za správní delikt podle odstavců 1 až 4 lze uložit pokutu do 5 000 Kč v blokové řízení, je-li porušení povinnosti spolehlivě zjištěno, nestačí domluva a obviněný ze správního deliktu je ochoten pokutu zaplatit. Proti uložení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat. Pověřený pracovník orgánu dozoru je oprávněn uloženou pokutu vybrat. K jejímu uložení a vybrání použije bloků, kterých se používá pro ukládání a vybírání pokut v řízení o přestupcích.
- 35 -
4.4. Opravné prostředky při zkráceném řízení Zkrácená řízení, vzhledem k svému účelu a formě, nepočítají s řádnými opravnými prostředky. Jsou ve své podstatě založeny na souhlasu dotyčného, směřujícího k provedení takového to řízení a vůli vzdát se odvolání. Je zde vycházeno z premisy, že správní delikt je řádně zjištěn a pachatel si je vědom svého deliktniho jednání a má zájem na rychlém ukončení řízení bez zbytečných formalit. Jelikož po provedení zkráceného řízení ztrácí pachatel možnost na řádný opravný prostředek, je z důvodu dodržení zásady obhajoby ponechána možnost rozhodnutí, zda provést či neprovést zkrácené řízení, na pachateli správního deliktu. Při blokovém řízení, vyslovením nesouhlasu s provedením blokového řízení a u příkazního řízení, podáním odporu ve stanovené lhůtě. Jelikož řádně vystavený pokutový blok a příkaz, vůči kterému nebyl ve lhůtě podán odpor, jsou pravomocnými a vykonatelnými rozhodnutími ve věci, nepřichází v úvahu, aby byly přezkoumávány na základě řádného opravného prostředku podaného účastníkem. Řádným opravným prostředkem možno brojit pouze proti nepravomocným rozhodnutím. V praxi se můžeme setkat s případy, kdy pachatel přestupku nebo jiného správního deliktu se mylně domnívá, že v případě udělení bloku na místě nezaplaceného, se může ještě ve lhůtě k zaplacení pokuty proti jejímu udělení ohradit řádným opravným prostředkem nebo následně vzít souhlas k projednání zpět. Toto je ale zcela vyloučeno, jelikož převzetím bloku, složenky k zaplacení pokuty a svým podpisem na části A bloku, se stává část B bloku, předaným vykonatelným rozhodnutím83. V případech zkrácených řízení nebude přicházet v úvahu ani podání správní žaloby proti rozhodnutí o pokutě. Správní řád soudní vylučuje z projednávání případy, kdy nebylo žalobcem využito řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem84. Vědomý souhlas s projednáním ve zkráceném řízení, jehož následkem došlo ke vzdání se práva na řádný opravný prostředek, je důvodem zamítnutí správní žaloby proti rozhodnutí o udělení pokuty ve zkráceném řízení85. Jak z výše uvedeného vyplývá, rozhodnutí o přestupku ve zkráceném řízení může být přezkoumáváno pouze v rámci dozorové činnosti ve formě přezkumného řízení a 83
, ŠIŠKEOVÁ Sylva, LAVICKÝ Petr, PODHRÁZKÝ Milan. Přehled Judikatury ve věcech správního trestání. Praha : ASPI, a.s., 2006. ISBN 80-7357-200-1, k Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29.4.2004, spis.zn. 20 Cdo 21326/2003 : Stvrdil-li povinný převzetí bloku na pokutu a složenky k jejímu zaplacení na části A bloku vydaného Ministerstvem financí podle § 85 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je předložení této části bloku dokladem o tom, že povinný převzal vykonatelné rozhodnutí ( část B takového bloku ), a tak byl poučen ve smyslu ustanovení § 85 odst. 3 uvedeného zákona. 84 § 68 písm. a), zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní: Žaloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného 85 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne ze dne 29.12.2004, sp. Zn. 6 As 49/2003 č. 505/2005 Sb. NSS
- 36 -
mimořádných opravných prostředků, kterými jsou obnova řízení, popř. nové rozhodnutí ve věci. Mimořádné opravné prostředky nejsou upraveny v zákoně o přestupcích, takže jejich použití se řídí obecnou právní úpravou86. Přezkoumání správního rozhodnutí mimo odvolací řízení je dozorčím prostředkem v rámci opravného řízení spočívající v tom, že správní orgán je oprávněn změnit nebo zrušit rozhodnutí v právní moci, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy. Řízení o přezkoumání správního rozhodnutí se zahajuje výlučně z moci úřední, tedy na základě oficiality. Na přezkumné řízení nemá účastník právní nárok. Proto podnět účastníka k provedení takovéhoto řízení není posuzován jako podání ve smyslu správního řádu ale pouze jako stížnost nebo oznámení, na jehož základě může správní orgán řízení zahájit. Jestliže správní orgán neshledá důvody pro zahájení přezkumného řízení, s odůvodněním tuto skutečnost sdělí do 30 dnů podateli podnětu. Přezkumné řízení zahájené na podnět účastníka provádí nadřízený správní orgán orgánu, který rozhodnutí vydal. Přezkumné řízení může provést i orgán, který rozhodnutí vydal ale pouze v případě, pokud rozhodnutím plně vyhoví účastníkovi, který podnět podal, jinak je povinen předat věc k provedení přezkumného řízení nadřízenému správnímu orgánu. Jestliže je porušení právních předpisů zjevné již ze spisového materiálu a nebrání tomu jiné důvody, může být ve věci rozhodnuto ve zkráceném přezkumném řízení bez provádění dokazování87. Ve zkrácených řízeních o správních deliktech bude využito institutu přezkumu, zejména v případech blokových pokut, jestliže se správní orgán po projednání dodatečně dozví, že osoba, které byla uložena bloková pokuta, je vyňata z působnosti přestupkového zákona, např. u příslušníků bezpečnostních sborů, jejichž deliktní jednání nesoucí znaky přestupku se projednávají v kárném řízení. Provedení kárného řízení může mít pro tyto osoby nepříznivější dopady, a proto mnohdy při spáchání přestupku projednávajícímu orgánu účelově zamlčí svou příslušnost k bezpečnostnímu sboru. Správní orgán je povinen pak v rámci přezkumu zrušit původní rozhodnutí o udělení pokuty a věc předat příslušnému kárnému orgánu k řízení. V případech, že vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti a důkazy, které ovšem existovaly v době původního řízení a účastník řízení o správním deliktu o nich prokazatelně nevěděl a proto je nemohl uplatnit nebo se důkazy ukázaly nepravdivými a jejich existence mohou odůvodňovat jiné řešení správního deliktu, může účastník podat žádost o obnovu řízení u správního orgánu, který ve věci rozhodoval, do tří měsíců ode dne, kdy se o nových skutečnostech dozvěděl, nejpozději však do tří let ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o správním deliktu. Zde je však třeba mít na zřeteli, že orgán, který původně rozhodl v blokovém řízení, nemusí být k provedení obnovy řízení příslušný. Jedná se o případy, kdy k projednávání přestupku v blokovém řízení je
86 87
Hlava IX a X zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. § 98 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
- 37 -
pověřen přestupkovým nebo jiným zvláštním zákonem jiný orgán, než by jinak byl věcně příslušný k řádnému řízení o tomto přestupku88. V těchto případech provádí obnovu řízení orgán, jemuž je přestupek věcně příslušný. 4.5. Výkon rozhodnutí Výchovný účel a cíl sledovaný výkonem stanovených sankcí je třeba zajistit jejich bezodkladným a řádným vymožením. Je prováděn ve zvláštním vykonávacím řízení, neboli v správní exekuci. Základní zásady a způsob výkonu exekucí obecně i výkon exekucí nepeněžité povahy upravuje správní řád.89 Vymáhání peněžitých plnění, je prováděno pak podle zákona o správě daní a poplatků.90 Exekučním správním orgánem je správní orgán, který je určen k exekuci správním řádem nebo zvláštním zákonem. Správní řád stanoví, že exekučním správním orgánem jsou obecní a krajské úřady, jsouli zároveň správním orgánem, který vydal rozhodnutí v prvním stupni. Správní orgán může taktéž požádat o provedení exekuce soud nebo soudního exekutora. Na žádost obecního úřadu provede exekuci na peněžitá plnění obecný správce daně místně příslušný podle zvláštního zákona, tímto je myšlen místě příslušný finanční úřad. U peněžitých plnění, jež vznikla ze zákona bez vydání správního aktu nebo byla uložena jinými správními orgány v řízení podle správního řádu a jsou příjmem státního rozpočtu, státních fondů nebo rozpočtů územních samosprávných celků, provádí exekuci příslušný orgán Celní správy České republiky91. Předpokladem pro výkon rozhodnutí je skutečnost, že účastník, jemuž byla vykonatelným rozhodnutím uložena povinnost, tuto dobrovolně ve stanovené lhůtě nesplnil a nedošlo k prekluzi možnosti vymáhání plnění. Povinnost může povinný účastník ještě dobrovolně splnit i době po zahájení výkonu rozhodnutí až do vymožení povinnosti. Splní-li účastník svou povinnost po zahájení exekuce, řízení se ihned zastaví. Pro provedení exekučního řízení musí existovat řádný podklad pro výkon rozhodnutí. Tímto dokladem je vykonatelné rozhodnutí o uložení sankce, tzv. exekuční titul. V rámci zkrácených řízení se tedy jedná o řádně vyplněný blok na pokutu na místě nezaplacenou nebo písemný příkaz, proti kterému nebyl podán ve stanovené lhůtě odpor. V blokovém řízení, kdy bylo zaplaceno na místě, nepřichází exekuční řízení logicky v úvahu. Vzhledem povaze zkráceného řízení, půjde v drtivé většině exekucí o vymáhání peněžitých plnění. Okamžikem možného zahájení exekuce je doba, kdy je zřejmé, že
88
§ 86 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích § 103 až § 105, § 107 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád 90 Hlava VI § 73 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků 91 § 5 odst. 4 písm. m) zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky 89
- 38 -
povinná pokuta nebyla skutečně ve lhůtě uhrazena. Správní orgán tedy musí zohlednit čas, který je potřebný k provedení převodu bankou nebo poštou. Podle zákona o správě daní a poplatků92 se za den platby považuje u bezhotovostních převodů z účtů u banky den, kdy bylo uskutečněno odepsání z účtu povinného a u plateb v hotovosti den, kdy banka, pošta nebo jiná oprávněná osoba hotovost přijala nebo převzala. Banky a pošty jsou povinny převést platby na příslušné účty oprávněného, vždy nejpozději následující pracovní den poté, co byla platba odepsána nebo přijata od povinného. Nedodržení těchto lhůt má za následek úročení včas nepřevedené platby, ve výši běžné diskontní sazby České národní banky. Řízení k provedení výkonu rozhodnutí je samostatnou části celého řízení ve věci správního deliktu. Proto je povinností exekučního orgánu vyzvat dlužníka, aby v určené náhradní lhůtě splnil vykonatelné rozhodnutí správního orgánu a pokutu a další nedoplatky uhradil. Výzva musí mít náležitosti rozhodnutí a dlužník se proti výzvě může odvolat. Případné odvolání nemá odkladný účinek. Se zahájením vlastního exekučního výkonu nutno vyčkat až do marného uplynutí náhradní lhůty k zaplacení. Pokud hrozí nebezpečí, že bude účel vymáhání zmařen doručením výzvy, lze vymáhat neprodleně bez výzvy na základě exekučního příkazu. Proti exekučnímu příkazu lze podat námitky do 15 dnů a v případě, že příkaz byl vydán bez předchozí výzvy, je přípustné odvolání jako u exekuční výzvy. Exekučními prostředky na výkon rozhodnutí na peněžitá plnění, jimiž se provádí vlastní exekuce, jsou příkaz: -
na srážku ze mzdy, jiné odměny za závislou činnost nebo náhradu za pracovní příjem, důchody, sociální a nemocenské dávky, stipendia apod., na přikázání pohledávky z účtu dlužníka u příslušného peněžního ústavu, na přikázání jiné pohledávky, prodej movitých věcí, prodej nemovitostí.
Volba exekučního prostředku je ponechána na vůli exekučního orgánu. Tento má povinnost využít takového prostředku, který co nejméně svou tvrdostí postihne dlužníka, ale přitom povede k cíli exekuce. Ačkoli správní řád, upravuje příslušnost k provádění exekučního řízení pro správní orgány, které ve věci rozhodly, v současné praxi drtivou většinu exekucí na peněžitá plnění provádí obecný správce daně, potažmo příslušný celní orgán.
92
§ 61 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků
- 39 -
5. ZÁVĚR 5.1. De lege lata Podle stávající právní úpravy je porušení povinností stanovených k zajištění výkonu veřejné správy postihováno správními orgány jako přestupek nebo jiný správní delikt. Není-li protiprávní čin přestupkovým zákonem nebo zvláštním zákonem výslovně označen jako přestupek, jedná se o jiný správní delikt. Jiné správní delikty se z hlediska subjektu a jeho postavení, charakteru porušovaných povinností, zavinění a účelu ukládaných sankcí dělí na: -
jiné správní delikty fyzických osob správní delikty právnických osob a fyzických osob podnikatelů správní disciplinární delikty správní pořádkové delikty
a delikty proti platební disciplíně, tzv. platební delikty, které jsou pro svou povahu a právní úpravu, spíše samostatnou skupinou stojící mimo obecné správní delikty. Právní úprava řízení o přestupcích a jiných správních deliktech není upravena jednotně a liší se podle druhu správních deliktů. Právní úprava přestupků je obsažena především v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který je základním právním předpisem a v zásadě kodifikuje obecnou část přestupkového práva. Tímto právním předpisem je vymezen vlastní pojem přestupku, zavinění a jeho formy a podmínky deliktní způsobilosti fyzických osob. Přestupku se dle platné právní úpravy může dopustit pouze fyzická osoba. Za porušení povinnosti uložené právnické osobě, odpovídá podle přestupkového zákona ta fyzická osoba, která za právnickou osobu jednala nebo měla jednat nebo v případě jednání na příkaz, ta osoba, která k tomuto příkaz dala. Přestupkový zákon upravuje taktéž okolnosti vylučující protiprávnost, důvody zániku odpovědnosti, stanoví systém sankcí, možnosti upuštění od potrestání a pravidla pro ukládání sankcí při souběhu přestupků. Procesní pravidla pro uplatnění odpovědnosti za přestupky, jsou obsažena v části třetí přestupkového zákona. Tento nezahrnuje kompletní úpravu řízení, ale zahrnuje procesní instituty, které jsou odůvodněny zvláštní povahou přestupkového řízení a nejsou obsaženy v obecném předpisu o správním řízení. Jako zvláštní druhy řízení o přestupku, pak upravuje samostatně blokové řízení a příkazní řízení. Tyto slouží k umožnění rychlého a neformálního projednání přestupků, které byly spolehlivě zjištěny a k nápravě, postačuje uložení sankce ve formě pokuty. Tato zvláštní forma zkráceného řízení je založena na předpokladu, že pachatel si je vědom svého protiprávního jednání, souhlasí s uloženou sankcí a vzdává se možnosti odvolání.
- 40 -
Zkrácená řízení mají pro svůj charakter některá omezení, kdy toto řízení nelze aplikovat. Obecně nelze použít při projednávání přestupků, které lze projednat pouze na návrh nebo v řízení, v kterém může být vznesen nárok na náhradu škody způsobené přestupkem. V příkazním řízení je pak vyloučeno projednávání přestupků spáchaných mladistvou osobou. Toto kompletní vyloučení mladistvých z projednávání v příkazním řízení, je ovšem dle mého názoru ne zcela odůvodněné. Zákon se zde odvolává na zvláštní péči věnovanou mladistvým, pro které se snaží takto zajistit projednání v přítomnosti zákonného zástupce a orgánu vykonávajícího sociálně-právní ochranu dětí tak, aby byly zajištěny jejich základní práva a svobody, z důvodu jejich omezené právní způsobilosti. Na druhou stranu, ale zákon umožňuje, projednání mladistvého v blokovém řízení s omezením, tykajícím se pouze maximální výše uložené pokuty93. Obecně je pak přestupkovým zákonem stanovena maximální možná výše blokové pokuty pro případ, že zvláštní část přestupkového zákona nebo zvláštní zákon nepřipouští jinou výši blokové pokuty pro určitou skutkovou podstatu přestupku. Obecně stanoveno, že pokutu v blokovém řízení možno uložit pouze do 1000 Kč a v příkazním řízení do 4000 Kč. Takto stanovené omezení bylo zřejmě poplatné své době, kdy byl zákon vydán, ale v dnešní době je tato hranice dle mého názoru příliš nízká. Nízká výše maximální pokuty neumožňuje diferencovaně zohlednit finanční možnosti osoby pachatele tak, aby byly naplněny její základní funkce. Jiné správní delikty jsou projednávány podle správního řádu. Správní řád, jako obecná právní norma upravující správní řízení, nezohledňuje zvláštnosti správního trestního řízení. Odchylky v řízení o jiných správních deliktech, které obsahují některé zvláštní zákony upravující skutkové podstaty správních deliktů, mají pouze charakter jednotlivostí. To vede v praxi ke sporné aplikaci institutů a zásad, dovozených pomoci analogie, (např. zákaz reformace in peius, adhezní řízení), které právní úprava jiných správních deliktů nezná. Řízení o jiných správních deliktech se řídí ustanoveními o řízení zahajovaných z mocí úřední. Na rozdíl od právní úpravy přestupků ale správní řád neobsahuje možnost odložení nebo zastavení řízení o správním deliktu a nejsou upraveny ani obecné liberační důvody. S ukládáním blokových pokut se v řízení o jiných správních deliktech nepočítá a správní řád takové řízení neupravuje. U některých správních deliktů je uložení blokové pokuty možné, ale zvláštní zákon vždy odkazuje na ustanovení přestupkového zákona a použití bloků určených pro přestupky. Správní řád upravuje řízení na místě, kdy oprávněné úřední osoby můžou rozhodnutím ukládat povinnosti na místě, jde-li o uložení pořádkové pokuty nebo rozhodnutí v řízení navazujícím na výkon dozoru. V takovém případě se rozhodnutí vyhlašuje ústně a adresát na místě obdrží pouze potvrzení o ústním vyhlášení obsahující pouze výrokovou část. Správní orgán, je 93
§ 19 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích : … V blokovém řízení nelze uložit mladistvému pokutu vyšší než 500 Kč; pokutu až do výše 1000 Kč lze uložit mladistvému, pokud tento zákon nebo zvláštní zákon připouští v blokovém řízení uložit pokutu vyšší než 1000 Kč.
- 41 -
povinován, doručit bez zbytečného odkladu písemné vyhotovení rozhodnutí. Odvolání proti ústně vyhlášenému rozhodnutí nemá odkladný účinek, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Z charakteru tohoto řízení je zřejmé, že bude využíváno hlavně při ukládání pokut za pořádkové delikty, dle ustanovení § 62 správního řádu. V ostatních případech správních deliktů, je výhodnější využití ustanovení správního řádu, umožňující vydání příkazu. Tento lépe vyhovuje potřebám řízení o správním deliktu a umožňuje adresátovi použití opravného prostředku ve formě odporu a nebude přesouvat případný nesouhlas adresáta do odvolacího řízení, jak je tomu u řízení na místě. V případě přítomnosti adresáta, který plně uzná důvody vydání příkazu, lze příkaz vydat na místě při uložení pokuty do výše 10000 Kč. Odůvodnění příkazu lze v takovém případě nahradit vlastnoručně podepsaným prohlášením účastníka, že s uložením sankce souhlasí. Takový to příkaz se stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím, blížící se svou formou blokovému řízení u přestupků. Ačkoliv správní řízení bylo novelizováno, stále neodpovídá zcela základním požadavkům, vyplývajících ze základní listiny práv a svobod a směrnic Evropské unie, na správní řízení trestní. Základní instituty a zásady, jsou namísto jasné a přesné zákonné úpravy, dovozovány z judikatury nebo analogie z přestupkového řízení. 5.2. De lege ferenda Na základě výše uvedených skutečností, je zřejmě potřebné provést pro splnění požadavků na řízení o správních deliktech změny. Tyto by mohly být zřejmě provedeny doplněním správního řádu, o nový druh řízení, řízení o správních deliktech. Takto by mohly být zapracovány základní instituty a zásady, potřebné pro vedení tohoto specifického řízení, které v současné právní úpravě chybí. S ohledem na současnou roztříštěnost a nepřehlednost právní úpravy, se jeví dle mého názoru účelnější a efektivnější, kompletní rekodifikace správního práva trestního. Takto by bylo možno do projednávání správních deliktů promítnout veškeré požadavky vyplývajících z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, dalších mezinárodních smluv94 a řady doporučení Výboru ministrů Rady Evropy95, které se zaměřují na práva fyzických ale i právnických osob, zejména s právem na spravedlivý, slušný, přiměřený a veřejně provedený proces při respektování presumpce neviny a stanovení minimálních práv obviněných ze správních deliktů. Základem takovéto úpravy správních deliktu by bylo jejich sjednocení. Přestupky, jiné správní delikty fyzických osob a správní delikty právnických a fyzických osob
94 95
Např. Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhlášen pod. č. 120/1976 Sb. Např. Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy, týkající se správních sankcí, Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy o ochraně jednotlivce ve vztahu ke správním aktům nebo Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy tykající se správního uvážení.
- 42 -
podnikatelů, můžou být vzhledem k svému charakteru sloučeny do jediné skupiny, např. přestupků fyzických a právnických osob, a proces jejich projednávání upraven jednou správní normou. Mimo tuto skupinu, by zůstaly pouze pořádkové správní delikty, platební delikty a veřejné disciplinární delikty. Pořádkové delikty, pro svůj charakter pořádkového opatření k zajištění průběhu správním řízení nepotřebují dalších úprav a plně vystačí se soudobou právní úpravou. U veřejných disciplinárních deliktů, taktéž nepřichází v úvahu jejich integrování do skupiny obecných přestupků. Tyto jsou v současné době upraveny kompletně v samostatných zvláštních zákonech i po procesní stránce, přizpůsobené potřebám jednotlivých kategorií zaměstnanců a úředních osob vykonávající správní činnosti. Zcela mimo, pak zůstávají platební delikty, které jsou upraveny v rámci zákona o správě daní a poplatků. S takovouto koncepcí počítal i návrh vládního zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich z roku 2004. Tento předpokládal, že základem odpovědnosti za porušení povinností stanovených pro výkon veřejné správy ve zvláštních zákonech se stane spáchání přestupku96, který je definován jako protiprávní jednání, jehož znaky jsou vymezeny v návrhu nebo ve zvláštním zákoně a které je za přestupek v takovém zákoně výslovně označeno, nejde-li o trestný čin. Subjektem přestupku jsou jak fyzické, tak právnické osoby. Fyzická osoba za přestupek odpovídá, zavinila-li jej z nedbalosti, nevyžaduje-li zákon úmysl. Právnická osoba za přestupek odpovídá bez ohledu na zavinění. Odpovědnosti se však zprostí tehdy, jestliže prokáže, že nebylo možné, aby svoji povinnost splnila ani při vynaložení veškerého úsilí, které bylo možno požadovat. Přestupek podnikající fyzické osoby se posoudí podle ustanovení o odpovědnosti a postihu právnické osoby. Návrh zákona předpokládal i rozšíření druhů trestů a to hlavně v souvislosti s odpovědností právnických osob. Jednalo se o zveřejnění rozhodnutí o přestupku právnické osoby na úřední desce správního orgánu, zákaz účasti v zadávacím řízení o veřejných zakázkách a veřejné soutěži a zákaz přijímat dotace a subvence. Tyto tresty ovšem byly určeny pouze pro zvlášť závažné přestupky. Co se týče zkrácených řízení, tento návrh předpokládal výhradně příkazní řízení, vycházejíce z ustanovení správního řádu. Pojem blokového řízení, byl v návrhu vypuštěn úplně a nahrazen postupem známým ve správním řízení, o příkaze vydaném na místě97. Otázkou je, zda zákonodárce předpokládal využití osvědčených bloků, jakožto zjednodušené formy tohoto správního rozhodnutí. Jelikož v příkazním řízení byla připuštěna i sankce propadnutí zboží, s použitím bloků, tak jak je známe ve stávající právní úpravě přestupků, se zřejmě již nepočítalo. S ohledem na přestupky páchané v silniční dopravě, návrh zákona upravoval i zvláštní formu příkazního řízení, zejména v případech, kdy pachatel přestupku není na místě anebo není znám. 96
Přestupkem jsou myšleny, dosavadní přestupky, jiné správní delikty fyzických osob, správní delikty právnických osob a osob podnikatelů, sjednocených do jediné kategorie správního deliktu. 97 § 150 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád
- 43 -
V takovémto případě mělo byt možno příkaz o uložení pokuty upevnit na motorové vozidlo nebo jinou věc, jejichž použitím byl přestupek spáchán. Příkaz by v tomto případě neobsahoval označení osoby. Zaplatil-li by podezřelý z přestupku uloženou pokutu ve stanovené lhůtě, stane se příkaz pravomocným a vykonatelným správním aktem. V případě nezaplacení ve stanovené lhůtě by příkaz pozbýval platnosti a oprávněná osoba nebo orgán měl věc postoupit příslušnému správnímu orgánu k zahájení řízení o přestupku. Toto ustanovení, vedené snahou navrhovatele maximálně zformalizovat a usnadnit řízení o přestupcích v oblasti porušování předpisů v silniční dopravě, ale neodpovídá zásadám správního řízení. Po zaplacení pokuty by této osobě nebyl předán příkaz ve formě a s náležitostmi, tak jak stanovuje správní řád. Příkaz je formou individuálního správního aktu a absence označení subjektu, vůči kterému směřuje, by byl vážným nedostatkem tohoto meritorního rozhodnutí. Z praktického hlediska je vhodnější forma výzvy, kterou by se pachatel poučil a vyzval k zaplacení pokuty v příkazním řízení. Písemný příkaz by byl předán až po předložení dokladu o zaplacení pokuty nebo složení hotovosti pověřené osobě nebo orgánu. Závěrem nutno uvést, že oblast správního trestání zcela jistě zasluhuje náležitou pozornost zákonodárných orgánů a nevyhne se v budoucnu jednotné kodifikaci. Současná roztříštěná a nepřehledná úprava projednávání správních deliktů je neslučitelná s požadavky na kvalitu, rychlost, zaručení práv a rovného postavení subjektů před správním orgánem.
- 44 -
SUMMARY The aim of this bachelor´s work is to delimit the administrative criminal law in the system of the administration law in the Czech Republic and to make a legal analysis of summarily tried proceedings of offences and other administration torts, their exercise in public legal practice, leading to the evaluation of the appropriate legal provisions "de lege lata" and "de lege ferenda". The first chapter is devoted to the short historical development of the administrative punishments on the territory of the Czech Republic. Since the first written mentions from the second half of the eighteenth century till contemporary legal provisions, which is followed by the delimitation of the administrative criminal law, the subsystem of the administrative law providing the basics and consequences of administrative legal liability in the Czech Republic from the point of view of the law theory. Simultaneously there are performed two different attitudes to the delimitation of the bounds of the administrative criminal law and the criminal legal law. The second chapter is in general dealing with the administration torts, their basic and characteristic features also with the possibilities of their classification according to the theory of the administration science and with positive legal regulations. The other subcharters address to the explanation of the constituent groups of administration offences divided into the offences, other administration torts of natural persons, administration torts of legal persons and of business persons, order administration torts and public disciplinary torts.The payment offences were left out because of their separate legal provisions. The third chapter consists of administration torts proceedings and their general principles. The subchapters are devoted to the specifications of the proceedings of other administration torts of natural persons, administration torts of legal persons and of business persons by the law of administration proceedings and the offence proceedings, as well as to the special legal regulations by the law of offences. Within these subchapters it is pointed out that there are differences between the proceedings and the possibilities of concurrence. The fourth chapter is dealing with the possibilities of the summarily tried proceedings of administration torts. It is divided into a few subchapters. The first one is to give the information about the possibilities of use of the order, in other words mandatory proceedings. Particularly there are described the necessities connected with the issue an order while hearing other administration torts by the administrative law and with the order in the offence proceedings by the law of offences to emphasize their differences. The second subchapter is concerning on-the-spot proceedings, especially the offence proceedings, because the administration code does not deal with the - 45 -
possibility of on-the-spot proceedings at all. Within the bounds of on-the-spot proceedings of other administration torts there are worked out only cases of imposing on-the-spot fines by the law of tax and fee administration and on-the-spot proceedings of other administration torts, reffering to the special law of the enactment of offence law of the on-the-spot proceedings. Following subchapters consist of possibilities of legal remedies within the bounds of summarily tried offences. Taking into consideration the character of these proceedings only extraordinary legal remedies are dealt with, except the opposition. Two last subchapters are concerning the practical administration of administrative criminal law and of the execution proceedings. With respect to the composed topic, where the fine is the main sanction of summarily tried proceedings, only the execution of pecuniary payment . The conclusion of the work evaluates the current legal regulation of the administrative criminal law. This regulation is consired disunited and chaotic. Mainly dealing with other administration torts the regulation does not fully meet the criminal proceedings requirements because of the absence of basic rules and institutions mainly according to the Council of Europe recommendations. The outline of possible provisions for the future, which is in the last part of this work, is aimed at the unification of proceedings of other administration torts and offences into one process norm, in the spirit of "de lege ferenda".
- 46 -
LITERATURA
Odborná literatura a komentáře zákonů: BONĚK Václav. Zákon o správě daní a poplatků: komentář. Praha: CODEX Bohemia, s.r.o., 1997. ISBN 80-8596-330-2 ČERNÝ Jan, HORZINKOVÁ Eva, KUČEROVÁ Helena. Přestupkové řízení: Příručka pro praxi přestupkových orgánů obcí, krajských úřadů a dalších správních orgánů. 10. Podstatně přepracované vydání podle stavu k 1. 12. 2006. Praha: Linde Praha, a.s. 2006. ISBN 80-7021-623-7 HENDRYCH Dušan a kolektiv. Právnický slovník. 2. Rozšířené vydání. Praha: C.H.Beck, 2001. ISBN 80-7179-740-5 HORZINKOVÁ Eva, NOVOTNÝ Vladimír. Správní právo procesní. Praha: Linde Praha, a.s., 2006. ISBN 80-7201-636-9 MATES Pavel a kolektiv. Základy správního práva trestního. 4. Vydání. Praha: C.H. Beck, 2008, ISBN 978-80-7179-806-4 PRŮCHA Petr. Správní práv: Obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2007. ISBN 978-80-7239-207-0 SKULOVÁ Soňa a kolektiv. Správní právo procesní, Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2008. ISBN 978-80-7380-110-6 ŠIŠKEOVÁ Sylva, LAVICKÝ Petr, PODHRÁZKÝ Milan. Přehled Judikatury ve věcech správního trestání. Praha: ASPI, a.s., 2006. ISBN 80-7357-200-1
Právní předpisy: Zákon č. 200/1990 Sb., Zákon č. 500/2004 Sb., Zákon č. 337/1992 Sb., Zákon č. 140/1961 Sb., Zákon č. 141/1961 Sb., Zákon č. 99/1963 Sb., Zákon č. 150/2002 Sb., Zákon č. 185/2004 Sb., Zákon č. 13/1993 Sb., Zákon č. 40/1995 Sb., Zákon č. 245/2004 Sb.
o přestupcích, v platném znění správní řád, v platném znění o správě daní a poplatků, v platném znění trestní zákon, v platném znění trestní řád, v platném znění občanský soudní řád, v platném znění správní řád soudní, v platném znění o Celní správě České republiky, v platném znění celní zákon, v platném znění o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb. o omezení plateb v hotovosti, v platném znění - 47 -
Zákon č. 361/2003 Sb.,
o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, v platném znění Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, v platném znění Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon) Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů Zákon č. 276/20003 Sb., o Antarktidě, v platném znění Zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních, v platném znění Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a změně některých zákonů Vyhl. MV č. 231/1996 Sb., paušální částka nákladů řízení o přestupcích Pokyn MF č. D-95 evidence pokutových bloků
Další zdroje Portál Ministerstva vnitra České republiky. Návrh zákona - o odpovědnosti za přestupky a o řízení o nich (zákon o přestupcích). [citováno 11. 3. 2004] Dostupný z : http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/aktualit/navrhy/prestupky/2004/navrh/zakon1.doc http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/aktualit/navrhy/prestupky/2004/navrh/zakon2.doc
Pokyn č. 3 ředitele služby dopravní policie Policejního prezidia ČR ze dne 14. 6. 2006
- 48 -
