Érdemes lett volna még szót ejtenünk a politikus és a közigazgatás közötti viszonyra vonatkozó nemzetközi modellekrõl, de idõ hiányában errõl most nem beszélek. Ez a most – talán – bevezetendõ közigazgatási szakértõi vizsga tananyagában benne lesz. Ott találkozhatnak vele.
Dr. Máthé Gábor jogtörténész professzor, a Magyar Jogász Egylet elnöke
Üzenetek a múltból a mai közigazgatásnak A mai világban, amikor semmi és annak az ellenkezõje sem igaz, mit lehet mondani a jó közigazgatásról és annak a megújulási lehetõségeirõl? Az a benyomásom, hogy igazából nem tudom, hol vagyok. Beszélünk a magyar közigazgatásról, mintha az csak a klasszikus, a Magyary Zoltán korabeli körülmények és feltételek között létezne, mûködne. A hallgatóság engedelmével a jeles gondolkodó és rendkívül méltánytalan sorsú professzornak, Magyary Zoltánnak a gondolataiból idézek. Ezek lényegében a mának szóló üzenetek, hagyatékok, s egyértelmûen kifejezik az õ szellemi nagyságát, amelybõl ma is profitálhatunk. Az a környezet, amelyben most létezünk, s amelybõl szeretnénk kilépni, milyen lehetõségeket teremt? Magyary Zoltán minisztériumi mûködésében, a miniszterelnökségi hivatali tevékenységében, és nem utolsó sorban egyetemi tanszékén, valamint a Magyary-iskolában annyira példamutató és annyira korrekt, hogy veszélyt jelent mindazok számára, akik eredetiségükkel és okosságukkal ma kitûnnek. Ezért mondja azt, hogy „egyetlen javaslatom, amely megvalósításra került, a gyakorlati közigazgatási vizsga szabályozása és életbeléptetése. Egyébként nem adtak soha más lehetõséget, mint a tanulmányozást, a diagnózisok gyártását, legfeljebb kinyomtatását”. A mai kísérletezõk egyikét, másikát illetõen hála istennek, – ez azóta sem változott. Legfeljebb Magyary tevékenysége és agya az, ami nagyon hiányzik ma. Abból az elõterjesztésbõl, amelyet Magyary kormánybiztosként eljuttatott a miniszterelnökhöz, kiemelek egy gondolatot. „Befejezésül két irányban való túlzás lehetõségétõl szeretnék óvni. Az egyik az, hogy vérmes dilettánsoktól néha olyan nyilatkozatot hallunk, amelyekbõl az látszik, mintha a racionalizálást csak akkor tartanák kielégítõnek, ha a közigazgatást a képesítéshez nem kötött ipar színvonalára leegyszerûsítenék. Ez még végcél sem lehet, ez a nagyüzem természetével is összeegyeztethetetlen.” Egy nagyon fontos, és valóban a mai vitákra a legszellemesebb reakciót tartalmazza a következõ eszmefuttatása. „Fontos, hogy éles különbséget tegyünk a közigazgatás és a politika között. A politika bizonyos állami célok elérésének a mûvészete, a közigazgatás e célok elérésének eszköze. A kettõ úgy viszonylik egymáshoz, mint zenében a kompozíció és az elõadás. A zenei kompozíció is csak a hangszer közvetítésével juthat a fülekhez. Így e 87
politikai célokat is csak a közigazgatás útján lehet megvalósítani. De amint a legnagyobb virtuóz is tehetetlen, ha rossz a hangszere, úgy minden politikának meg kell buknia, ha a közigazgatás gépezete nem alkalmas annak hû megvalósítására. És fordítva: amint a legjobb hangszerrel sem lehet mûvészt produkálni, ha a zenész nem ért a hangszerhez, éppúgy a mintaszerûen racionalizált, magas színvonalon álló közigazgatás is csak akkor ad politikailag nagy eredményt, ha a vezetõ politikusok egyúttal a közigazgatásnak is mûvészei.”Ez teljes egészében a mának szól. Nagyon igaza van Kilényi professzornak: csak megbecsült szakembereket, köztiszteletben álló köztisztviselõket tisztelhet egy társadalom.Errõl így vélekedett Magyary: „A magyar köztisztviselõ éppoly kitûnõ emberanyag, mint a magyar katona. Jó vezetés mellett a legmagasabb teljesítményre is képes. Meggyõzõdésem szerint annak, hogy a közigazgatás bizalmát önmaga és a nemzet közigazgatása iránt visszanyerje, és ezáltal mindazok az eredmények elérhetõk legyenek, amiket a közigazgatás racionalizálásától várunk, elsõ és nélkülözhetetlen feltétele, hogy – mint javasolom – mondassék ki a miniszterelnök felelõssége a közigazgatás szervezetének és mûködésének gazdaságosságáért és jóságáért.(Kiemelés tõlem – a szerk.) A közigazgatás így megkaphatja, hogy egy feje legyen, ami a nagyüzem vezetésének sine qua nonja”. A közigazgatás racionalizálásával kapcsolatban és a felelõsséggel összefüggésben az elsõ emberrõl ezt mondja Magyary Zoltán: „Ennek a javaslatomnak az a lényege, hogy a közigazgatási nagyüzem kialakult, és ezzel államunk 20. századi állammá lett, annak vezetése azonban megmaradt az 1848-ban elõírt fokon. A megoldásnak tehát abból kell állnia, hogy a miniszterelnök vállalja a felelõsséget a közigazgatás egészét és egységét érintõ kérdésekért és gondoskodjék olyan szervezeti megoldásról, amely õt e feladatának betöltésére képesíti.” A válságról is szól Magyary, mert – a fiataloknak mondom – a két világháború között is válság volt Magyarországon. Így írt róla: „A válság azért jelentkezik, mert a parlamenti többségtõl függõ, jobbára csak politikai szempontokat szem elõtt tartó, laikus elemekbõl álló kormány az immár impérium mellett szakértelmet is követelõ és ezért hivatásos tisztségviselõkbõl álló közigazgatási apparátus vezetésére és ellenõrzésére többé nem alkalmas. Akadály tehát a parlament gyámkodása a közigazgatás erõinek kibontakozásával szemben. Így vált a közigazgatás méreteinek megnövekedése, szerepének túlsúlyra emelkedése valós hatóerejénél fogva a parlamentáris államokban alkotmányjogi kérdéssé.” Ez is a mának szóló Magyary-gondolat: „A közigazgatás reformja csak alkotmányreform útján lehetséges. Alkotmányunk reformjára van tehát szükség, hogy közigazgatásunkat a kor színvonalára emelhessük. Ez a természetes fejlõdés következménye. A magyar alkotmány ezeréves fájának korát gyûrûk is jelzik, de itt a gyûrûk nem éveket, hanem évszázadokat jelentenek. A 19. századi gyûrût kinõttük, 20. századbeli állammá kell átalakulnunk.” Megváltozott jogállami értékvilág Ennyit szerettem volna átadni Magyary Zoltán gondolataiból. Magyary üzenete teljesen egyértelmû és mindannyiunk elõtt világos. Itt mindenki tudja, hogy mi történt az elmúlt 20 esztendõben. És köztudott, hogy 1989 és 2009 között egy 88
sajátos külpolitikai konstellációnak az eredõje az, ami megtörtént.Azért szeretnék ezzel kapcsolatban néhány szót elmondani, mert ezek a gondolatok szükségesek számunkra. Tulajdonképpen mi történt itt? Alapvetõen megváltozott az a környezet, amit Magyary korszakának nevezünk. És a klasszikus jogállami értékvilág is megváltozott.Egyfelõl a törvényhozó hatalom mindenhatósága és az ennek alárendelt közigazgatási tevékenység, valamint a közigazgatásnak a joghoz kötöttsége az, ami a jogállamot klasszikusan jellemezte, jellemzi a közép-keleteurópai államokban feltétlenül. De a nyugat-európai államokban milyen változások történtek a klasszikus elképzelésekhez képest? A nemzetállam, mint olyan, az EU jogi keretei között a lisszaboni szerzõdés elfogadásával feloldódott.A csatlakozási szerzõdésekben nagyon sok állam kikötéseket fogalmazott meg. A csatlakozás nem érintheti az ország területi integritását, a népesség összetételének sajátos alakulását. Nálunk is a csatlakozás nem érinti a szuverenitást, holott a szuverenitásunk – ami lényegében területi integritáshoz kötött, – megváltozott.De ez is kevés még, mert történt valami, ami ebben az elmúlt 20 évben jelentõs változáshoz vezetett. Ez a virtuális térszerkezet.Lényegében a digitális világ.Amennyire berzenkedünk ellene, éltünk is vele. De gondjaink is adódnak belõle. Stumpf István említette a globál governance-t. Az az igazság, hogy megtörtént az állami törvényhozók hatalomfosztása. A törvényhozó hatalomnak már nincs meg az a sajátos követelményrendszere, amelyet érvényesíteni tud, mert a jog más attitûdöket kap. A jog mellett ugyanis megjelennek a szupranacionális szervezetek és – ne beszéljünk mellé – ezek a pénzügyi világot, a szuverenitás alapját képezõ költségvetési világot teljesen átírják.Mindannyian tudjuk, hogy a mai magyar költségvetés és az államháztartás, valamint hitelpolitika szentháromságához megszûnt a kapcsolat. Nincs köszönõ viszony a hitel és az államháztartás között. A WTO jogalkotása a maastrichti kritériumok, valamint a konvergencia-kritériumok alapján elõírja a költségvetési mérleghiányok plafon-számokhoz kötését. Ez rendben van, hiszen a szuverén ország csatlakozott hozzá. De ezeket a WTO hitelkombinációkat olyan feltételekkel folyósítják, hogy az állami szektor visszaszorul, és külön prioritást kap a magánszektor. A másik tényezõ a transznacionális jog.Ez az externalizáció egy sajátos formája. Ennek számos következménye van. Az egyik, amirõl nem nagyon beszélünk, holott már Magyarországon is domináns, a nemzetközi választott bíróságokszerepe. A Societas Dividum, a gazdagok, vagyonosok, nagy tulajdonnal rendelkezõk ügyeiben nemzetközi bíróság gyors eljárásban, sajátos jogérvényesítést alkalmazva dönt, míg a Societas Pauperum, szabadon értelmezve a fogalmat a költségvetésbõl élõ tömegek számára maradnak a klasszikus taláros bíróságok. Ezek ma még nem jelentenek különösebb szembetûnõ problémát, mert a nagy többség még a taláros világban él. Beszélhetünk a nemzetközi hitelminõsítõ intézetek kompetenciájáról is. Ezeknek a bizonyos rossz pénzügyi csomagoknak, derivatíváknak a most létezõ állapotba 89
jutását és kerülését figyelembe véve megdöbbentõ, hogy azok minõsítenek, akik a nagy amerikai bankok bukásához asszisztálóktól kapták a megrendeléseket, a befektetési és hitelpolitika apropójára. Ezért mondja Fukujama, hogy ezek a hitelminõsítõ szervezetek idõnként nem járnak messze a nemzetközi bûnügyi tevékenységtõl. Válaszlehetõségek a globalizált világ kihívásaira Azért említem ezt, mert az elmúlt 20 év és különösen ennek az utóbbi évtizede ezekre a tendenciákra feltétlenül irányt vett, s nekünk e nélkül nem lehet megtervezni az állami hogyan továbbot.Nagyon egyetértek azok álláspontjával, akik szerint társadalmi szerzõdés kell, megállapodás kell, és az állam feladatait újra kell definiálni.A neoliberális koncepció az állam leépítése, a kiszervezések témakörében érhetõ tetten. Ezek az 1990-es esztendõ államelméleti tevékenységei. Az a generáció, amely a 90-es években részt vett a folyamatok átalakításában, elsõsorban ezeket a tanokat szívta magába külföldi tanulmányai során. Az itteni hatalomátalakítás azonban megakadályozta ezeket a gondolkodókat, politikusokat abban, hogy tovább figyeljék a világ folyását. Noha megtévesztõ lehetett, hogy Ronald Reagan legizgalmasabban szolgalelkû tanítványa, W. Bush ugyanazokat a tételeket próbálja, amelyek elvezettek végül is az amerikai kontinensnek ahhoz a pénzügyi válságához, ami átfut egész Európán. A nemzetállamok felbomlása és az államcélok megfogalmazása nemcsak a gazdaság körül forog, hanem – visszaidézek egy Magyary gondolatot – az emberért való közigazgatási rányába is. Az árutársadalomból idõnként érdemes lenne visszalépni az emberi társadalomról gondolkodás felé. Az emberi jogok katalógusa és az emberi jogoknak a nemzetközi egyezségokmányokba, szerzõdésekbe, EU–alkotmány tervezetekbe történõ beemelése megnyugtató és örömteli is. Igen ám, de ezek csak lelkiismeretet megnyugtató döntéseknek minõsíthetõk. A nemzeti alkotmányok részévé válnak, de leszámítva a német alkotmányt, a szociális–jóléti államnak és az emberi jogok gazdasági megalapozásának és kikényszeríthetõségének szabályozása másutt nem nagyon található meg. Ennek más okai is vannak. Ezt azért említem itt és most, mert nagyon fontos lenne erre irányt venni. Megint Magyary gondolatához térek vissza: az alkotmányozás csak a közigazgatás megújításával képzelhetõ el. Bármit mondunk ugyanis, annak valamilyen szinten nemcsak normatartalmi jellege, hanem általános jogelvi következménye is van. Az az igazság, hogy nem tudom megmagyarázni, milyen elvi alapon lehetségesek jogelméleti szempontból a jogforrásokon belül ezek a torzók. Hiszen a jog nem azonos a nemzetközi jogi fejlõdéssel, mert ott a tételes normaszöveg és bizonyos bírósági – például a hágai nemzetközi bírósági – gyakorlat egysége elméleti szimbiózist is alkot. Az EU joga pragmatikus jog. Az úgynevezett pozitív jogi norma fölé emelt általános jogelvek. S ezek, az EU általános jogelvei kezdik átalakítani a nemzeti jogot.A jelenlegi jogállami keretek között semmilyen szervrendszeren keresztül nem lehet ellenõrizni ezeket a folyamatokat. Az államháztartásnak része 90
kell, hogy legyen a költségvetés. Ez tény. De nem biztos, hogy a költségvetés részévé kell lennie az államháztartás egyensúlyához szükséges hitelpolitika alakításának. Tagadhatatlan, hogy a nemzetállamok nem tudják a pénzpiacokat, a tõkebank-befektetés ügyeit, a globalizált bankokat nemzeti intézmények útján ellenõrizni. Akkor a nemzetek feletti felé kell elmozdulni! Csak az a kérdés, hogy ezeknek a szupranacionális intézményeknek hol van a legitimációjuk és létrehozási fokozatuk? Három válságmenedzselési modell A szakirodalomban a jelenlegi válsághelyzet meghaladására három válságmenedzselési modellt próbálnak megfogalmazni. Az az igazság, hogy ezek egyike sem tekinthetõ biztos orvosságnak. Viszont a jogállam sem biztos, sõt a normatartalom sem biztos. 1. Módosított neoliberális vonal: a bankok, befektetési társaságok ellenõrzése. A G20-ak Londonban ezt határozták meg. Ide még beépülnek a gazdaságilag figyelemre méltó nagyobb országok. Az állam szerepe nõ, különös tekintettel a centrumban, amennyiben a gazdaságpolitikát megpróbálják kézben tartani. Viszont a perifériákon egyelõre erõltetett menetben zajlik a neoliberális vonal utóbbi 20 évi, elmúlt 10 évi játszmája. Ez a modell az erõs Amerika továbbélését jelenti. Különbözõ szakmai felmérések 5-10 évet jósolnak arra, hogy kiderüljön, milyen lesz a feltörekvõ ázsiai gazdaságok hatása erre az amerikai gazdaságra. Egyszóval a neoliberális vonal továbbélésének is vannak problematikus részei. 2. Összeomlik a világ: a multikulturális intézmények reformját hajtják végre, az államadósságokat leírják, különleges változás kezdõdik a fejlesztõ állam létrehozása felé. A gazdaságpolitikai cselekvést és a globalizációt koordináló politikai rendváltozás is következik. Ez az összeomlott világ, a multipoláris modell rendkívül problematikus, hiszen miért lenne multipoláris a világ. 3. Szociális modell – a bekövetkezõ társadalmi krízisek utánra elképzelt lehetõség. Ez a szakirodalom szerint tulajdonképpen a jóléti állam modellje, aminek torz változata ma is megvan a német alkotmány alapján Németországban, ahol prioritást kap az általános foglalkoztatás, a szociális gazdasági jogok, a munkahelyteremtés, a jövedelem, a tulajdonosi sokszektorúság, egy globális világrend változása. Szép gondolatok ezek, a meditáció szintjén érdekesek. De gondolkodni kell róluk, mert a G20-akban meghatározó szerepet betöltõk sem látják még ennek a részleteit. Mit érdemes, és mit kell tenni? Mindezt tudva, mit érdemes és mit kell tenni? Csak megerõsíthetem azt, ami köztudott: az állam feladatait meg kell határozni. De úgy kell meghatározni, hogy annak alkotmányos konzekvenciája legyen. Nálunk az Alkotmány deklarálja az 91
állampolgári jogokat. A német alkotmány nem deklarálja az állam szociális kötelezettségeit, hanem az általános, alkotmányos jogelvek, a német alkotmány alakítói, az alkotmánybírák jelesül elõl járnak az elvek érvényesítésében. Alkotmánybírákkal beszélve nálunk is lenne mód arra, hogy egy konszenzussal kialakítandó társadalmi szerzõdés alapján meghatározzuk a lakosság gazdasági, szociális, alkotmányos jogainak garanciáit.Mert a politikától nem kegy, hogy megadja ezeket a jogokat. Ezek kikényszeríthetõk legyenek! A materiális jogállamiság lényege, hogy az állami szerveket is köti a jog. Az elmúlt húsz évben mi nem tudtuk elérni az állami szervek joghoz kötöttségét. A magyar jogállam torzulásának abban látom az egyik tragédiáját, hogy az állami szervek nem joghoz kötötten mûködtek és a politika durván beavatkozik az ilyen ügyekbe. A politikának azonban önmegtartóztatást kell tanúsítania. Jelenléte értelmetlen a szakszerû érdemi munkában. Az önkormányzatok nem koordinált testületek az államhatalom irányába, hanem a kormányzás célszerûsége szempontjából a törvényhozás autonómiát, önkormányzatot adott nekik. Ezek az egységes államhatalom megnyilvánulásai, erre kell a törvényhozást utasítani. A politikusok nem hivatalvezetõk! Az önkormányzatok polgármesterei nem hivatalvezetõk. Hivatala a profinak, a jegyzõnek van: a fegyelmi felelõsséggel rendelkezõ joghoz kötötten mûködõ közigazgatásnak. Az Alkotmány, az állam szervezetrendszerének újragondolása tehát elengedhetetlen. A közigazgatás joghoz kötöttsége a közigazgatási bíróság felállításával úgyszintén. Az Alkotmánybíróság ugyanis nem bírja a nagy hatáskörhalmozást. A rendszerváltás boldog perceiben ez a hatásköri túltengés indokolt volt. Most már letisztultabb hatáskörrel mûködhetne az Alkotmánybíróság. A Közigazgatási Bíróság tehát felállítandó! S a döntései kötelezõek az önkormányzatok jegyzõire, közigazgatási hivatalira. Közigazgatásunk megújítását eme mozdulatok nélkül, az újragondolás nélkül nem tartom elképzelhetõnek.
Vidékrõl is sok MKKSZ-tag vett részt a közszolgálati tüntetésen 2008. november 29.-én 92
