Zavaros szándékok, félbehagyott átalakítások Nyudíjszektor 2012 Átláthatatlan számok, zavaros szándékok A 2012-es költségvetés nyugdíjszektort érintő részeiben is megjelennek azok a jelenségek, amelyek a törvényjavaslat egészét jellemzik: nem történik előrelépés az átláthatóság, az egyszerűsítés irányába, hanem éppen ellenkezőleg; meghatározó jellemvonássá vált az áttekinthetetlenség. Ezen enyhít, hogy – ugyan két héttel a törvényi határidő után – már benyújtották a költségvetés részletes szabályait tartalmazó, úgynevezett „megalapozó törvényt”, az adó-és járuléktörvény módosításokat, illetve a korai nyugdíjak jövőbeni kezelését szabályozó törvényjavaslatokat. Ugyanakkor ahhoz, hogy a költségvetési törvényjavaslatban szereplő bevételek és kiadások valódi tartalmáról, szakmai hátteréről kellő megalapozottsággal tudjunk nyilatkozni a nyugdíjrendszer ügyében sajnos további törvénymódosítások benyújtására van szükség azért, mert például a rokkantsági ellátások átalakítását külön kell szabályozni. E törvényjavaslat benyújtására csak 2011. november 19-én került sor, T/5000. szám alatt, a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról cím alatt. Az új javaslatokból az azonban így is egyértelmű, hogy a kormányzati kommunikáció és a leírtak nem mutatnak egy irányba. A szándék jó, a megvalósítás rossz Ennek egyik fő oka, hogy a kormány azt szeretné elérni, hogy az ország nyugdíj jellegű kiadásait elkülönítetten magában foglaló Nyugdíjbiztosítási Alapból csak biztosítási alapú ellátások finanszírozása történjen. A biztosítási alapot ebben az értelemben az jelenti, hogy járulékbefizetés áll mögötte, tehát az állampolgár, illetve a foglalkoztató az adott összegeket azért fizeti be a költségvetésbe, hogy „cserébe” bizonyos szolgáltatást kapjon, meghatározott módon. Az elmúlt években a Nyugdíjbiztosítási Alapból rendszerint szociális gondokat kezelő, de nyugdíjszerű ellátásban is részesültek olyanok, akik a közmeggyőződés szerint másokhoz hasonlóan kaptak „nyugdíjat”. A kormány most azt kommunikálja, hogy a nyugdíjkasszát „teljesen megszabadítja” a szociális jellegű kiadásoktól, és ezzel teremt fenntartható egyensúlyt a nyugdíjkiadások területén. Ehhez azonban arra is szükség lenne, hogy a járulékok valóban tükrözzék, hogy csak a nyugdíjbiztosítási ellátások fedezetét biztosítják, s kalkulációjuk is így történjék, ezzel is garantálva a hosszú távú egyensúlyt. Ez az elv azonban nem tükröződik sem a költségvetésben, sem a megalapozó szakmai törvényjavaslatokban. Így a kormány azon, egyébként támogatandó célja, hogy elkülönüljenek a nyugdíj-jellegű és a biztosítási alapú juttatások a szociális támogatásoktól, valójában nem valósul meg. Mert egyszerűen csak egy másik kormányzati „zsebből” finanszírozzák ugyanazon kiadásokat továbbra is, legfeljebb másutt tartják számon mindezt a költségvetésben.
1
Ebből következően inkább csak a zavar és az átláthatatlanság fog megnőni, és amennyiben további változás nem történik, akkor 2012-ben nem tud érvényesülni az a hosszú idő óta kialakult, letisztult szabályozási gyakorlat, ami a társadalombiztosítási rendszerben a járulékfizetés és az ellátások közötti összefüggést igyekezett érvényesíteni. Egyszerűen fogalmazva: eddig legalább lehetett tudni, hogy melyik zsebből mit fizet az állam, és azok forrását milyen jogcímen szedik be. Most ez megváltozik, a kormány a saját elvárásait nem teljesíti, így nem egyszerűsíti a kiadások értelmezését, hanem bonyolítja. Így 2012-ben:
a rokkantsági ellátások szociális jellegű kiadásainak jelentős része átkerül ugyan a Nyugdíjbiztosítási Alapból az Egészségbiztosítási Alaphoz (utóbbiban a költségvetés értelemszerűen az egészségügyi jellegű kiadásait gyűjti össze);
a korhatár alatti ellátások pedig ugyan átkerülnek a Nyugdíjbiztosítási Alapból a Nemzeti Erőforrás Minisztérium (NEFMI) által közvetlenül kezelt Nemzeti Szociálpolitikai Alapba,
de mindez valójában az állampolgári és munkaadói befizetések irányából nézve nem jár együtt a járulékok rendszerének ezzel harmonizáló átalakításával. A régi, lyukas zsebet több új zseb nem foltozza be Most a pénz innen-oda pakolása történik, holott ennél jelentősen többről lett volna szó, ha a kormány valóban komolyan vette volna korábbi, helyénvaló célkitűzéseit ezen a területen. Az igazi megoldás az volna, ha a másként történő kifizetéseket más formában, más jogcímeken, más arányokban beszedett adókból és járulékokból finanszírozná a költségvetés. Az új szabályozási javaslatok szerint a korkedvezményes, az előrehozott, illetve a szolgálati ellátások finanszírozása 2012-től költségvetési forrásból, nem járulékbevételből, hanem adókból történik, új ellátások megállapítására csak átmenetileg, 2012. december 31-éig lesz mód, 2013-tól már ilyen ellátást új belépők nem kaphatnak. Ezzel, hogy a korai ellátásokat kiemeljük a nyugdíjrendszerből, hosszú távon (25-30 év alatt) valóban elérhetjük, hogy az állam több száz milliárd forint kiadástól mentesül majd a „nyugdíjak” tág értelemben vett kiadási területén. Persze mindehhez az is hozzátartozik, hogy egyidejűleg meg kell oldani azt a társadalmi problémát is, amelyre eredetileg a korai nyugdíjazási konstrukciók kidolgozása történt. Vagyis azt a kérdést, hogy mi lesz azokkal az 55 év körüli állampolgárokkal, akik betegségük, egészségi állapotuk miatt kiesnek a munkaerőpiacról, s éppen körülményeikből adódóan nem képesek ismét munkát vállalni. Ez részben képzésekkel, részben közfoglalkoztatással, részben pedig szociális juttatásokkal történhet – mindezek pedig nyilvánvalóan pénzbe kerülnek. Így az imént említett megtakarítások kisebbek lesznek, hiszen az emberek, akiket érintenek az ilyen juttatások továbbra is megmaradnak. Az összkiadások csak az érintett társadalmi csoportok méretének csökkentésével együtt csökkenthetőek, márpedig a kiszolgáltatottság ilyen formáinak felszámolása nehéz és hosszú, teljességgel pedig szinte lehetetlen feladat. Általános költségvetési elemzés A nyugdíjszektor esetében az ellátások finanszírozásában jelentős technikai átrendeződés történik. Amíg 2011 végéig a nyugellátások finanszírozása a költségvetési „zsebek” közül a Nyugdíjbiztosítási Alapból, a források, tehát az adózók befizetései vonatkozásában pedig járulékbevételekből és költségvetési támogatásokból történt – 2012-re ez gyökeresen megváltozik. Bár a költségvetés általános indoklásában az jelenik meg, hogy e lépésekkel a fő cél az ún. profiltisztítás, az átláthatóság növelése és a párhuzamos ellátások fokozatos kiszűrése, valamint a nyugdíjrendszer egészének „önálló lábra állítása”, a valóságban nem ez történik.
2
Rokkantsági ellátások – félbemaradó ellenreform 2011 végéig a rokkantsági nyugellátásokat teljes egészében a Nyugdíjbiztosítási Alap finanszírozta. Ehhez az állapothoz az kellett, hogy pár évvel korábban az akkori kormány úgy döntött, hogy ebbe az alapba gyűjti össze a nyugdíj jellegű kiadásokat mind, ami az adózók által befizetett járulékok érintett részének átcsoportosításával is együtt járt. Ez a korábbi intézkedés egy másik, szintén lehetséges megoldást jelentő, más irányú profiltisztítás volt. Mögötte az húzódott meg, hogy cserébe azért, mert a költségvetés kipótolja a Nyugdíjbiztosítási Alap rendelkezésére álló pénzeket, legalább egy helyen lesznek az ilyen jellegű kiadások. Most a kormány ellenreformra készül, de azt nem viszi valójában végig. 2011-re, tehát idénre vonatkozóan a Nyugdíjbiztosítási Alap ilyen jogcímen 659 532,0 millió forint kiadással számol összesen. Ebből 279 035,7 millió forint a 62 éves korhatár alattiak ellátása. Mindezeket a költségvetés alábbi bevételeiből finanszírozzák:
a foglalkoztatók által fizetett nyugdíjbiztosítási járulék (2011. december 1-jétől nyugdíjhozzájárulás),
a költségvetés támogatása más jogcímen beszedett adókból, amelyeket szabadabban használhat fel a kormány, ha van rá jogszabályi felhatalmazása
a dolgozók által fizetett nyugdíjjárulék.
2012-től megváltozik a helyzet. A Nyugdíjbiztosítási Alapnál a „hagyományos” nyugdíjak mellett csak korhatár felettieket érintő rokkantsági, baleseti rokkantsági ellátások finanszírozása marad, a korhatár alattiak átkerülnek az Egészségbiztosítási Alaphoz. Ez azonban nem eredményezi a 27 százalékos foglalkoztatói társadalombiztosítási járulék két alap közötti megoszlásának változását! Tehát a munkaadóktól nyugdíjbiztosítás címén beszedett pénz megosztása az egészségbiztosítási és a nyugdíjbiztosítási rendszer között nem változik. Az ugyanúgy beszedett pénzt ugyanolyan arányban teszi egyik és másik zsebébe az állam, ahogyan az elmúlt években. Így a Nyugdíjbiztosítási Alap bevétele a 27 százalékból változatlanul 24 százalékpont, az Egészségbiztosítási Alapé pedig továbbra is 2 százalékpont. Egy valami azonban nagyon megváltozik. A dolgok jelenlegi állása szerint 2012. január 1-jétől megszűnik a társadalombiztosítási járulék, s helyette bevezetésre kerül a szociális hozzájárulási adó. Ennek mértéke ugyancsak 27 százalék lesz. Ez a foglalkoztatók/ kifizetők számára egy, a jelenleginél szélesebb alapú, így nagyobb terhet jelentő fizetési kötelezettséget eredményez. Emellett az egyének fizetési kötelezettsége is növekszik: 2012. január 1-jétől a biztosítottak maguk (tehát a dolgozók) – az eddigi 6 százalék helyett – 7 százalék egészségbiztosítási járulékot fizetnek. A benyújtott törvényjavaslat szerint az emelés a pénzbeli egyéni egészségbiztosítási járulékot növeli. Tehát a tág értelemben vett egészségügyi kasszához átkerült szociális jellegű támogatásokat pluszforrásokból, tehernövelésből finanszírozza a kormány. Miközben pont ezen a területen a 2011-es jelentős mértékű táppénzcsökkentés miatt kevesebb kiadásra volna szükség. Ez az 1 százalékpontos emelés 2012-ben 73-75 Mrd forint többletet jelent az Egészségbiztosítási Alap számára. (A kommunikációban megjelenő 80 Mrd forint körüli összeg 12 havi hatás, ami 2012re még nem igaz, mivel a januári járulékfizetések még a decemberben érvényes járulékmértékkel történnek, egy hónap „csúszással”.) További érdekesség, hogy 2012-től az Egészségbiztosítási Alap finanszírozza a csak a 2011. november 19-én benyújtott törvényjavaslatból megismerhető tartalmú „egészségkárosodási járadékokat”, a költségvetési törvényjavaslat szerint 57 990,0 millió forint összeggel. Öregségi nyugdíjak – úton a látszategyensúly felé Áttekintve a számokat, megállapítható, hogy itt is bonyolultabb a helyzet 2012-ben. Eddig, ahogyan ezt korábban már kifejtettük, a kiadások teljes egészében a Nyugdíjbiztosítási
3
Alapnál jelentek meg, 2012-től belép a Nemzeti Szociálpolitikai Alap, amit a NEFMI költségvetési fejezetei között hoz létre a jogalkotó. Ez utóbbiba kerül át a korhatár alatti ellátások közül:
a szolgálati ellátás
94 347,8 millió forinttal,
a korkedvezményes ellátás
28 760,4 millió forinttal.
az előrehozott nyugellátás
189 621,5 millió forinttal
Mindösszesen:
319 729,7 millió forint.
Tehát a kormány most egy újabb „zsebet” hoz létre, ahová a korábban a tág értelemben vett nyugdíjakkal együtt kifizetett támogatások korhatár alatti, szociális jellegűnek nyilvánított részét átcsoportosítja. Mindehhez forrásként a Nyugdíjbiztosítási Alap 17 714,0 millió forintot ad át a Szociálpolitikai Alapnak. Az átalakítások vizsgálata alapján megállapítható, hogy nem vitatható: 2012-ben – alapvetően a magán-nyugdíjpénztári változások, illetve az előbb ismertetett, a járulékmértékeket nem, de azok felosztását érintő változások következtében – jelentősen csökken az a tétel, amelyet a központi költségvetésből a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetésébe kell átkönyvelni ahhoz, hogy az Alap papíron nullszaldós legyen. De a korábbi ellátások másutt, más jogcímen meghatározó részben kifizetésre kerülnek továbbra is, így igazi megtakarítás egyelőre nem igazán történik. Költségvetési trükk? A nagy kérdés a 2012-es költségvetés kapcsán, hogy a számok mögött rejlő szakmai elképzelések mennyire tudnak megvalósulni. Témánk szempontjából kiemelendő, hogy 2012ben
vajon ténylegesen csökkennek-e a nyugdíjkiadások,
sikerül-e előrelépni az időskorúak foglalkoztatásának növelésében,
(mindezek eredményeképpen) valóban megvalósul-e a Nyugdíjbiztosítási Alap tervezett bevételi-kiadási egyensúlya?
Ha komolyan vesszük a kormányzati filozófiát, akkor azt úgy kell érteni, hogy például a Nemzeti Szociálpolitikai Alaphoz átcsoportosított ellátások valójában nem nyugdíjak, hanem szociális kiadások, s ez az átcsoportosítás azért történik, hogy a Nyugdíjbiztosítási Alap csak nyugellátásokat finanszírozzon járulékokból a jövőben. Ezzel azonban az a gond, hogy itt már megállapított ellátások finanszírozásáról van szó, amelyeket a társadalombiztosítási nyugdíjtörvény alapján állapítottak meg – tehát nehéz őket nem nyugdíjnak tekinteni, ráadásul az új kormányzati „zseb” forrása nem különbözik a korábbitól. Ráadásul az átláthatóság, kiszámíthatóság elvének az felelt volna meg, ha a finanszírozási változások járulékváltozásokkal együtt történne. Tehát, hogy nem önkényesen pakolgatna a kormány a különböző „zsebei” között úgy, hogy közben a korábbi évekkel szinte azonos szerkezetben szedi be a pénzt az adózóktól és járulékfizetőktől ezekre a célokra, hanem az új elosztási logikát új beszedési logikával párosította volna össze. Ez azonban szintén nem történt meg. A benyújtott költségvetési törvényjavaslat alapján az állapítható meg, hogy a tervezők rendkívül óvatosan jártak el a korábban jelzett nyugdíjintézkedések 2012. évi hatásainak figyelembevételekor. A „nagy profiltisztítás” néven meghirdetett költségvetési trükkön túl ugyanis a tervezett nyugdíjkiadások – a jelenleg hozzáférhető információk alapján – nem csökkennek érdemben. Ismerve az aktív korú népesség foglalkoztatási helyzetét, és látva azt, hogy még a költségvetés sem számol érdemi foglalkoztatás-bővüléssel, erősen kérdéses, mennyiben tud növekedni az idősebb korosztály foglalkoztatása. Ennek reális esélye 2012-ben sajnos
4
minimális, így nem lesznek kevesebben azok akik akár nyugdíjszerűnek-, akár szociális ellátásnak tekintett költségvetési forrásokból lesznek kénytelenek megélni. Kétséges lehet a járulék-bevételi tervek megvalósulása is. Ennek egyik oka a főállású vállalkozóknál, vállalkozásoknál tervezett járulékfizetési kötelezettség változás. A tervek szerint 2012-től a főállású vállalkozások járulékterhei a jelenlegihez képest közel 80 százalékkal emelkednek, ugyanis az új szabályozás szerint a vállalkozások az egészségbiztosítási- és munkaerőpiaci járulékot nem a minimálbér, ill. a garantált bérminimum jelenlegi értéke, hanem azok 18 százalékkal megemelt értékének 150 százaléka alapján kötelesek fizetni. Ez sajnos éppen a várttal ellentétes hatást is kiválthat, mivel a megemelkedő járulékfizetési kötelezettség alóli kibújás irányába mozdulhatnak a vállalkozások, ennek következtében pedig ténylegesen csökken az érintett befizetők száma, s megnő a jelentősen alacsonyabb közterhet jelentő vállalkozói formák létszáma (pl. munkaviszony mellett vállalkozási tevékenységet folytatók stb.). Ráadásul az eltérő járulékalap tovább bonyolítja a járulékrendszert. Mindezek összességében pedig a járulékbevételek tervezett növekedése ellen hathatnak. Komoly problémákat vetít előre az is, hogy az átrendeződések következtében teljesen átláthatatlanná, megalapozatlanná válik a társadalombiztosítási járulékfizetés és az ellátások kapcsolata, összefüggése, ami a Magyarországon – 2012-ben éppen 100 éve(!) működő – társadalombiztosítási rendszer egészének hitelvesztését, a beléje helyezett állampolgári bizalom megrendülését eredményezheti – nem is beszélve a járulékfizetési fegyelem, „ösztönzöttség” romlásáról. Félrekezelt problémák, szőnyeg alá söpört feszültségek Az idősebb munkavállalók munkahely-találási esélyei nem javulnak, sőt inkább romlanak; sok potenciális befizető terhei nőnek; a korábbi nyugellátási rendszer örökölt ellentmondásait valójában nem kezelik; a költségvetési pénzek ide-oda pakolgatásával látszat-javulás teremtődik valódi megtakarítások helyett; a járulékok rendszere pedig bonyolultabbá válik. A költségvetés nyugdíjszektort érintő részei a problémákat félrekezelik és saját – egyébként akár helyesnek is tekinthető – céljaikat sem érik el. Sokkal tisztább megoldás lett volna, ha az előterjesztő egyszerre gondolja végig a nyugdíjrendszer hosszútávú fenntarthatóságának problémáit (ezek a magánnyugdíjpénztári rendszer felszámolása okán inkább súlyosbodtak); egyszerre tekinti át a korhatár alatti és feletti szociális „jellegűbb” nyugellátásokban részesülők problémáját; és végül ezekhez rendel megfelelő közterheket, járulékokat és adókat. Egy ilyen reform akár együtt járhatott volna azzal, hogy például a korhatár alatti rokkantnyugdíjasok a jövőben a tág értelemben vett egészségügyi kasszából kapják meg a támogatásukat, vagy mások pedig inkább szociális jellegű támogatásokat kapnak, ha a jövőben új belépőként ilyen támogatásokra szorulnak. De a nyugdíjrendszer és a magyarországi inaktív népesség támogatási, illetve nyugellátási rendszerének reformja úgy nem megvalósítható, ha csak egy elkülönített részt, a Nyugdíjbiztosítási Alapot akarja – sikertelenül – „kiegyensúlyozni” a kormány. 2012-ben egyelőre a kiadások nem csökkennek, a vonatkozó járulékterhek inkább nőnek, és új „zsebek” létrehozásával valójában csak egy bonyolultabb, átláthatatlanabb és a társadalompolitikai célokat inkább összezavaró átalakítás valósul meg
5
Adatok forrása
Magyarország 2012. évi költségvetéséről szóló törvény javaslat
ONYF állománystatisztika 2011. január- emelés után
PensionGlance 2011
6
7
8
9
