ZÁRÓ ÉRTÉKELÉSI JELENTÉS

ZÁRÓ ÉRTÉKELÉSI JELENTÉS a 2007-2013 időszak végrehajtási funkcióinak értékeléséről

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS JAVASLATOK 2013. március

Kapcsolattartó: Saád Tamás– E-mail:[email protected]– Telefon: 06-20-466-9355

VÉGREHAJTÁSI FUNKCIÓK ÉRTÉKELÉSE

Tartalomjegyzék Bevezető

3

Következtetések, javaslatok

4

Javasolt szervezeti struktúra

18

Javasolt funkcionális struktúra

19

Közreműködtek: Cserneczky Tamás, Dobozi Sándor; Kiss Lilla; Nagy Gábor; Majer Béla; Saád Tamás.

Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

2 / 24

KÖVETKEZTETÉSEK ÉS JAVASLATOK


1. BEVEZETŐ A 2007-2013-as fejlesztési időszak megvalósítása kapcsán már elengedő tapasztalat gyűlt össze az Európai Unió által biztosított támogatásokkal érintett intézményekkel kapcsolatban ahhoz, hogy azokat átfogó módon, az összefüggéseket is feltárva lehessen értékelni. Ezért a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (továbbiakban NFÜ) értékelést indított az EU-s támogatásból finanszírozott fejlesztések végrehajtásában résztvevő intézményrendszeri funkciók átfogó értékelésére. Az értékelésnek külön aktualitást ad az, hogy időszerű már a 2014-2020-as időszak stratégiájával, és a stratégia végrehajtását támogató intézményrendszerrel kapcsolatos döntések előkészítése. Az értékelés továbbá inputot szolgáltat a Partnerségi Szerződés az intézményrendszert áttekintő kötelező mellékletéhez is. Az értékelés funkcionális megközelítésben vizsgálja az intézményrendszert, vagyis nem az egyes intézményeket, hanem az általuk betöltött feladatkörök, szerepkörök (funkciók) tapasztalatait, teljesítményét elemzi. A múltbeli teljesítmény és a tapasztalatok feltárása mellett az értékelés kitekint a következő fejlesztési ciklus – már feltárható – elvárásaira is. Az értékelés a 2007-2012 időszakra és az Új Magyarország Fejlesztési Terv/ Új Széchenyi Terv hét prioritására terjed ki. A hét prioritás kijelölése a vizsgálat gyakorlat-orientáltságát segíti, de a projekt a konkrét tapasztalatok alapján a rendszerszintű megállapításokat, összefüggéseket tárja fel és értékeli. Az értékelést az AAM Tanácsadó Zrt. készítette el a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség felkérésére, az értékelési keretszerződés V. LOT-jának keretében. Jelen kötet az értékelés megállapításai alapján, az értékelő csapat által levont következtetéseket és kidolgozott javaslatokat mutatja be. .


3 / 24



2. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS JAVASLATOK Az értékelés során feltárt adatok, megállapítások alapján az értékelő csapat több következtetést és ezek alapján több javaslatot is alkotott, amelyeket jelen kötetben mutatunk be. A következtetések és javaslatok összefüggő rendszert képeznek. Egy-egy javaslat megvalósítása hozhat önmagában is eredményeket, de áttörés a fejlesztési források felhasználásának hatékonyságában csak a javaslatokat integráltan megvalósító akcióterv révén érhető el.

A központi koordináció megerősítése Az értékelés megállapította, hogy a 2007-2014-es fejlesztési ciklus során nem volt és jelenleg sincs olyan funkció a kormányzatban, amely aktívan és tudatosan ellátta volna az érintett szakpolitikák fölött az érdemi koordináció szerepkörét. A koordinatív funkció gyengesége miatt a fejlesztési program megvalósítása több ponton is hátrányt szenvedett: •

•

• •

•

nem sikerült több fontos, a szakpolitikai célokat meghaladó kormányzati célt érvényesítését elérni. Jó példa erre az abszorpció érdekében elrendelt „gyorsítás”, amely csekély hatást gyakorolt például a szakminisztériumokra, miközben ezek a szervezetek jelentős befolyással bírtak a fejlesztési források jelentős részét felhasználó állami kedvezményezettekre. nem sikerült szinergikus hatásokat elérni a szakpolitikák integrált kezelése révén. A vidékfejlesztési és a többi EU-s forrás között gyakorlatilag nem volt érdemi, a célcsoportok számára érzékelhető együttműködés, de nem volt a Strukturális és Kohéziós Alapok megvalósítása között sem érdemi koordináció. Így például nem sikerült kihasználni a beruházások gazdaságélénkítő hatása és a vállalkozásfejlesztés együttműködése révén kihasználható szinergiákat, vagy adott földrajzi területen több féle támogatással átfogó és átütő előrelépést előidézni. A fejlesztési programok szakpolitikák széttartó portfóliójaként működtek. nem sikerült a fejlesztési programok megvalósítását integrálni a költségvetési politikába, így az ország a kifizetések kedvező költségvetési hatásait sem tudtam aktívan befolyásolni. nem sikerült a hazai forrásból finanszírozott és az EU finanszírozású fejlesztési programok összehangolása sem. Például a Magyar Fejlesztési Bank évek óta kínál olyan hiteleket, amelyek közvetlen konkurenciát jelentenek az EU által finanszírozott JEREMIE programnak. A koordináció gyengesége felesleges duplikációkhoz, egymás hatását kioltó tevékenységekhez vezet. nem működtek optimalizációs mechanizmusok a stratégia megvalósítása során. Jellemzően egy-egy szempont (pl.: az ügyintézés gyorsítása) felülkerekedtek más szempontokon (pl.: hatékonyság, a végrehajtás költsége), illetve egyes szempontok (költségvetési hatás) fel sem merültek a döntéshozatal folyamatában.


4 / 24


•

•


az elemző és a végrehajtást felügyelő kapacitás hiánya miatt a politika több esetben a leegyszerűsítő, „gyors” megoldásokhoz, jellemzően a jogszabályok változtatásához, illetve a közvetlen beavatkozás („kézi vezérlés”) eszközéhez volt kénytelen nyúlni a legitim politikai célok érvényesítése érdekében is. Mivel ezek a megoldások nem vették figyelembe a rendszer adottságait, ritkán vezettek valós eredményre. az EU a fejlesztésekkel kapcsolatos horizontális elvárásait (pl.: fenntartható fejlődés, területi kohézió, esélyegyenlőség, versenysemlegesség) csak adminisztratív szinten sikerült érvényesíteni. Valós elvárásként ezeket a szempontokat egyetlen funkció sem képviselte a kormányzatban.

A koordinációs funkció hiánya elsősorban a megfelelő elemző, döntés-előkészítő stáb hiányából fakadt. Ilyen kapacitás a minisztériumok közigazgatási szintje felett nem állt rendelkezésre, így a Kormányban az egyes minisztériumok adott esetben eltérő elképzelései jelentek meg. A koordinációhoz szükséges felhatalmazás ugyanakkor rendelkezésre állt, hiszen a Kormány a fejlesztési programok minden, a nemzeti szinten befolyásolható elemére hatással lehetett kormányhatározatok formájában.

Javaslat 1: A fentiekre tekintettel a 20142014-20202020-as időszakra létre létre kell hozni egy központi koordinációs funkciót. A központi koordinációs funkciónak legalább ki kell terjednie a következő tevékenységekre: • •

• • • • • • •

a nemzeti szintű stratégiában, és az ezt leképező országos fejlesztési tervben (Partnerségi Megállapodás) szereplő célok, vállalások nyomon követése. A tervtől való eltérések kezelése a megfelelő egyeztetések lefolytatásával és a szükséges döntések előkészítésével; a szakpolitikai tervek, vállalások előrehaladásának követése. A tervektől való eltérések, illetve szakpolitikák közötti konfliktusok kezelése a megfelelő egyeztetések lefolytatásával és a szükséges döntések előkészítésével. A szakpolitikákon átívelő kormányzati célok (pl.: foglalkoztatottság, kiemelt gazdasági szegmensek fejlesztése, egyes földrajzi területek kiemelt kezelése) érvényesítése a szakpolitikákban. Utóbbi tevékenység keretében egyedi, integrált programok, munkacsoportok irányítása. nemzeti szintű „mesterterv” elkészítése, amely az EU Bizottsággal egyeztetett tervdokumentumok céljait éves tevékenységi- és eredménytervre bontja le; a stratégia megvalósításában résztvevő funkciók éves munkaterveinek egyeztetése és elfogadása; a fejlesztési programok tervezéséhez és a támogatások kezeléséhez kapcsolódó eljárásrendek kialakítása és továbbfejlesztése; az egységes kialakítást feltételező eszközök (informatika, dokumentum-sablonok) fejlesztése és üzemeltetése; a fejlesztési programok monitoringja és értékelése, amely az uniós jogszabályi kötelezettségek mellett támogathatja a szakpolitikák, és az országos fejlesztési program felügyeletét is. az optimalizációs mechanizmusok működtetése rendszeres elemzések elkészítésével és az „ellentétes” szempontokat képviselő funkciók közötti egyeztetések (munkacsoportok) facilitálásával. a technikai segítségnyújtás keret kezelését és a rendszer lebonyolításában résztvevő intézmények finanszírozását. Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

5 / 24


• • Javaslat Javaslat 2:


a stratégiai megvalósító rendszerben résztvevő humán erőforrás egységes HR menedzsmentje. a kedvezményezetteket közvetlenül támogató (szakértői) kapacitások irányítása.

A koordinációs funkciót a szakminisztériumok szintje felett kell létrehozni. Erre a jelenlegi kormányzati felépítésben a Miniszterelnökség lehet az alkalmas szervezeti egység.

Javaslat 3:

A koordinációs funkció kialakításához egyszerre van szükség a tervezésben, elemzésben, illetve a végrehajtásban, koordinációban jártas kakapacitás kialakítására. Mivel a kapacitást a 2014-2020-as időszak kezdetére (sőt azt megelőzően) fel kell állítani, ezért csak meglévő szervezetek kapacitásaira támaszkodva lehet az új funkció kialakítását sikeresen megoldani. A koordinatív és végrehajtási kapacitások, valamint a szükséges elemző, tervező kapacitás egy része a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnek a Miniszterelnökség alá rendelésével biztosítható. Emellett javasolt a Nemzetgazdasági Tervezési Hivatal EU-s fejlesztési források tervezésével és a területfejlesztési tervezéssel, elemzéssel foglalkozó részlegeinek integrálása a Miniszterelnökség alatt létrejövő új koordinatív funkcióba. Így létrejöhet a megfelelő elemzési kapacitás és tudástőke az országos fejlesztések megfelelő felügyeletéhez, továbbá megszüntethetőek a felesleges, és esetenként kontra produktív rivalizáláshoz vezető duplikációk.

A humán erőforrás felkészültségének egységesítése, fejlesztése Az értékelés megmutatta, hogy a fejlesztési stratégia végrehajtásának sikere jelentős részben a végrehajtást végző kormányzati humán kapacitás felkészültségén és együttműködési készségén múlik. Az értékelés eredményei alapján megállapítható, hogy a rendelkezésre álló humán erőforrások felkészültsége egyrészt nem egyenszilárdságú a rendszerben, másrészt a funkciók jelentős részében nem megfelelő a feladatok által támasztott elvárásokhoz képest. Ennek okai több tényezőre vezethetők vissza: •

•

az intézmények többségében a vezetők nem kezelik megfelelő helyen a humán erőforrás jelentőségét, ezért a HR menedzsment szervezeti funkció nem is része a szervezet felső vezetésének. Ennek megfelelően a döntésekben kevéssé jelennek meg a HR szempontok, így a döntések egy része kedvezőtlenül érinti a humán kapacitást. a humán erőforrás, mint stratégiai erőforrás alulértékeltsége megmutatkozik a HR menedzsment munka elégtelenségében is. Ebben a tekintetben az egyes szervezetek eltérő teljesítményt mutatnak fel, de a humán erőforrás jelentőségéhez mérten mindegyik szervezetnek jelentős fejlesztésekre van szüksége ezen a téren.


6 / 24


•

•

•


nincs olyan funkció a kormányzaton belül, amely egységes humán erőforrás menedzsment elveket érvényesítene az összes érintett szervezeti egység esetében. Ez jelentős problémát jelent, mert egyrészt az összes érintett szervezeti egység egy munkaerőpiacot képez, másrészt a humán erőforrások eltérő felkészültsége gátja a megfelelő együttműködésnek. a teljes technikai segítségnyújtás keret felett a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség rendelkezett, és a szakminisztériumok számára nem volt biztosított sem ebből, sem a hazai forrásból kielégítő mértékű, rendszeres finanszírozás. Az NFÜ által átadott források jellemzően egy-egy szakfeladathoz kapcsolódtak, de ez nem tette lehetővé a megfelelő képességű kapacitás folyamatos fenntartását. A hazai finanszírozás pedig egyértelműen elégtelen volt a megfelelő felkészültségű szakemberek megfizetésére a szakminisztériumok esetében. a fenti körülmények és a HR menedzsment elégtelensége az elfogadható mértéket jóval meghaladó fluktuációhoz vezetett, ami már önmagában szinte lehetetlenné tette a szervezeti kultúra és a humán erőforrás aktív fejlesztését.

A humán erőforrás felkészültségének egységesítése nélkül nem lesz esély a különböző funkciók között a szükséges minőségű együttműködés kialakítására. Ennek viszont alapvető feltétele a juttatások és munkakörülmények harmonizációja, továbbá a HR menedzsment gyakorlat színvonalának a piacon elérhető élvonalhoz közelítése. A humán erőforrás felkészültségének javítása nélkül a szükséges többi fejlesztés sikeressége sem valószínűsíthető.

A fentiek miatt a következő intézkedéseket javasoljuk: Javaslat 1:

egységes karrierkarrier-programot kell kidolgozni azokra az állami alkalmazottakra és vezetőkre, akik a stratéga stratéga-megvalósító rendszer egyes funkciófunkcióiban dolgoznak. A karrier programon belül meg kell határozni az egyes munkakörök betöltéséhez szükséges kompetenciákat, a juttatások mértékét, továbbá biztosítani kell az egyes funkciók közötti rotációt is. A karrier-programban résztvevők körét a Munkatörvénykönyve szerint javasolt foglalkoztatni, hogy a megfelelő készségekkel, tapasztalatokkal rendelkező személyi kör biztosítható legyen a piaci elszívó hatás ellenében is. A kompetenciák meghatározása kapcsán el kell érni az egyes funkciók felkészültségének egyenszilárdságát, a juttatások harmonizálásával pedig a bérfeszültség szintjén kell csökkenteni. A juttatásokat egységesen technikai segítségnyújtás keretből kell fedezni, illetve kiegészíteni az összes érintett funkciónál.

Javaslat 2:

stratégia--megvalósító rendszer munkatársai számára kidolgozott karrierki kell alakítani egy egységes képzési programot, amely a stratégia karrier-program által előírt képzéseket meghatározza. A képzésnek ki kell terjednie a szak- és a minimálisan szükséges készségfejlesztési kompetenciákra is. Lehetőség szerint egy szervezetet kell kijelölni a képzési program lebonyolítására, hogy a megfelelő tudástőke ennél a szervezetnél kialakulhasson.


7 / 24


Javaslat 3:


a technikai segítségnyújtásból finanszírozott finanszírozott intézmények számára egységes elvek mentén elvárásokat kell előírni a HR menedzsment tevétevékenységek minőségével kapcsolatban. Az elvárásoknak legalább ki kell terjednie a következő HR funkciókra: kiválasztás, képzés, teljesítményértékelés. Az elvárások teljesítését a TS finanszírozás feltételéül kell szabni.

A tudásmenedzsment erősítése Az értékelés során végzett felmérések alapján megállapítottuk, hogy ritka az a funkció, amely olyan szakembereket tudhat a munkatársai között, akik a többi, kapcsolódó funkcióval kapcsolatban megfelelő tudásszinttel rendelkeztek volna. Jellemző, hogy a rendszerben dolgozó szakemberek nem látják át a teljes rendszer működését, nem értik más funkciók célrendszerét, így nem tudnak egy közös optimumra törekedni. A közös tudásbázis hiánya akadályozza az együttműködést, ami elengedhetetlen az optimális megoldások megtalálásához. A közös tudásbázis hiánya több tényezőre vezethető vissza: • •

•

•

•

a humán erőforrás mellett, a tudásbázis szerepe sem kapott elegendő vezetői figyelmet. Az egyes intézmények gyakorlata ezen a téren is eltérő, de a rendszeren belül alkalmazott legjobb gyakorlat is éppen csak az alapvető tudásmenedzsment megoldások használatára szorítkozik. a képzések jellemzően az eljárásrendi lépések és az informatikai eszközök használatának elsajátítására korlátozódnak. Emellett speciális szakmai és készségfejlesztési képzéseket szervezett az intézményrendszer. A képzések kevéssé segítették elő a teljes rendszer működésével kapcsolatos tudás megosztását. a 2010 óta életbeléptetett eljárásrendi változások (a PEMCS, DEB megszüntetése) miatt ma már nagyon kevés az olyan fórum, amelyen több funkció tudna egymással információt cserélni. A Monitoring Bizottsági ülések jellemzően olyan mértékben formálisak, hogy csak nagyon kevéssé támogatják az információ-megosztást. a rendszer 2007-es indulása óta hiányoznak olyan fórumok, amelyek az optimalizációs mechanizmusokat támogatták volna. Elégtelen mennyiségűnek látjuk a kommunikációt a végrehajtási megoldások erőforrásigénye, megvalósíthatósága kapcsán a szakminisztérium – IH – KSZ hármas között; az eljárásrendi megoldásokkal összefüggésben az ellenőrző szervek és az eljárásrendi koordináció között; a költségvetési hatás tekintetében a költségvetés-tervezés és az IH-k között. a külső kompetencia (szakértői szolgáltatások) igénybevételét lehetővé tévő technikai segítségnyújtás keretek felhasználása elsősorban (főleg a 2007-2010 időszakban) az NFÜ számára volt lehetőség. A külső kompetencia igénybevétele jelentős mértékben hozzájárul a belső kompetenciák kialakulásához/fejlődéséhez is. Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

8 / 24


• • •


az erőforrás-tervezés során a tudás megszerzésével, megtartásával kapcsolatos tevékenységek nem kaptak megfelelő hangsúlyt. a fluktuáció folyamatosan és drasztikus mértékben erodálta a kialakult tudásbázist. a jelentős számú jogszabályi, eljárásrendi változás szinte lehetetlenné tette, hogy a rendszerben, illetve a kedvezményezetteknél dolgozó munkatársak rutinja kialakuljon.

A megfelelő tudásbázis elengedhetetlen a 2014-2020-as időszak sikeres megvalósításához. Jelenleg a rendszer a korábbi, stabilabb időszakban kialakult tudásbázist hasznosítja. A sikeres végrehajtáshoz szükséges tudásbázis kialakításához több fejlesztés megvalósítása szükséges:

Javaslat 1:

a már javasolt karrierkarrier-program keretében munkakörelemzéssel meg kell határozni az egyes munkakörök betöltéséhez szükséges kompetencikompetenciákat. kat. A kompetencia szintek elérését az új belépők esetében betanulási, a már a rendszerben lévők esetében képzési programmal kell támogatni. A kompetencia szintek kialakításakor a teljes rendszerrel kapcsolatos tudásbázist kell kialakítani minden funkciónál, az adott funkcióra jellemző sajátosságok képzése mellett. A képzést olyan vegyes csoportokban kell lebonyolítani, amelyek lehetőséget adnak az eltérő funkciókhoz tartozó szakemberek közötti kollegiális kapcsolatok megteremtésére.

Javaslat 2:

a kompetencia fejlesztéséhez, megőrzéséhez szükséges kapacitást be kell tervezni a rendszer erőforráserőforrás-tervezése során. A szükséges forrásokat a technikai segítségnyújtási keretek terhére kell allokálni.

Javaslat 3:

a technikai segítségnyújtás keretek felhasználását úgy kell megtervezni és megvalósítani, hogy az összes érintett funkció hozzájuthasson hozzájuthasson a megfelelő külső kompetenciához.

Javaslat 4:

rendszeres fórumokat kell működtetni működtetni a tudás megosztás, illetve az optimálizációs mechanizmusok működtetése céljából a különböző funkcifunkciók részvételével.


9 / 24



A szervezeti struktúra fejlesztése Az értékelés megállapította, hogy a szervezetek, szervezeti egységek közötti hierarchia, utasítási lánc kialakítása, illetve a szervezeti határok létezése is számos esetben okozott problémát a kommunikációban. Ugyanakkor arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy a szervezeti struktúra átalakítása önmagában semmiképpen sem jelent teljes körű megoldást a feltárt problémákra. A stratégia-megvalósító rendszer felépítése nem képzelhető el egyetlen szervezeten belül, hiszen a különböző funkciók jellegzetességei annyira eltérnek, hogy azonos menedzsment eszközökkel, szervezeti kultúrával nem támogathatóak hatékonyan. Ezért szervezeti határok mindig is létezni fognak a rendszerben és ezek várhatóan mindig is feszültségek, kommunikációs problémák forrásai lesznek. Ezért bármilyen szervezeti struktúra modellt is választanak a döntéshozók, a potenciális problémákat megelőző kommunikációs, HR és tudásmenedzsment megoldásokat hozzá kell rendelniük a döntéshez.

A szervezeti határok kialakítása során a következő szempontok figyelembevételét javasoljuk az értékelés megállapításai alapján: •

•

a végrehajtási tapasztalatok alapján az Irányító Hatóságok sokkal inkább adminisztratív, ellenőrző szerepkörként működtek, mint irányítási funkcióként. A közösségi jogszabályok rendelkezései miatt legfontosabb feladatkörük a szabályosság és a terveknek való megfelelés érvényesítése volt. Ebben a funkcióban a legnagyobb kihívást az Európai Bizottság által indított auditoknak való megfelelés biztosítása jelenti. Ezen auditok fókuszában jellemzően az egységesség, esélyegyenlőség, versenysemlegesség rendszerszintű vizsgálata áll, és egyik fő vizsgálati módszerük a különböző fejlesztési programok eljárásrendjének, és megvalósítási gyakorlatának összehasonlítása. Ebből a szempontból az intézményrendszer jól vizsgázott az elmúlt években. A sikeres audit eredményekhez jelentősen hozzájárult az eljárásrendekkel kapcsolatos központi menedzsment kapacitások 2010 után bekövetkező megerősítése és a szabályozással kapcsolatos döntési jogok központosítása. Az egységes lebonyolítási gyakorlat szempontjából előnyős volt az Irányító Hatóságok közös szervezetben történő működtetése is. Ezt az előnyős felállást érdemes továbbvinni a következő időszakban is, amikor a szabályosság továbbra is fontos szempont marad, ugyanakkor ezt az elvet az egész unió szintjén új támogatásközvetítési megoldások alkalmazása mellett kell majd érvényesíteni. az értékelés során gyűjtött, továbbá más, korábbi értékelések által is megerősített információk alapján a Közreműködő Szervezetek és az Irányító Hatóságok között több időszakban és több relációban nem állt fent egyértelmű utasítási lánc. Másképpen fogalmazva voltak olyan IH-KSZ kapcsolatok, amelyekben, egyes időszakokban az IH nem tudta érvényesíteni maradéktalanul az elvárásait. Ennek oka részben a formális kapcsolatok a megbízó-megbízott szerződéses jogviszonyból fakadó nehézsége, részben a megbízó és a tulajdonos elvárásainak különbsége, továbbá a KSZ-ek méretének és hatókörének növekedésével együtt növekvő politikai beágyazottsága volt. A következő szervezeti struktúra kialakításakor törekedni kell arra, hogy a fejlesztési program megvalósításáért való felelősség egyértelmű legyen, így a KSZ-ek egyértelműen kötelezettek legyenek az IH-k utasításainak követésére.


10 / 24


•

•

•

•

•

•


a 2007-2012 időszak tapasztalatai arra is rávilágítottak, hogy nem érdemes minden konstrukció esetében feltétlenül az IH-KSZ felállásban gondolkodni. A Közreműködő Szervezetek léte egyértelműen indokolt olyan esetekben, amikor jelentős mennyiségű pályázatot kell kezelni és emiatt az operatív munkatársak száma jelentősen meghaladja a stratégiai menedzsmentet, felügyeletet ellátó IH munkatársak számát. Ilyen esetekben a szervezeti szétválasztás indokolt, mert a két szervezet eltérő feladatai miatt érdemes eltérő munkaszervezési megoldásokat (pl.: specializált vs. generalista munkatársak) érvényesíteni, ez pedig két külön szervezetben könnyebben megvalósítható. Amennyiben viszont kevés projektet kell kezelni és a KSZ munkatársainak száma nem különbözik jelentősen az IH létszámától, a szétválasztás előnyeit könnyen kiolthatja a szervezeti határokon óhatatlanul jelentkező kommunikációs probléma. a KSZ-ek működése a tapasztalatok szerint akkor volt a leginkább hatékony, amikor akár csak korlátozott mértékben, de versenyhelyzetben érezték magukat a KSZ-ek vezetői. Bár a KSZ-ek kijelölése kormányrendelettel történt, volt rá példa, hogy egyes KSZ-ek átvettek volna feladatot másik KSZ-től, illetve ennek a lehetősége a megvalósult eseteken túl is többször felmerült. A tapasztalatok szerint ezt a lehetőséget érdemes fenntartani, mert ez az egyik legerősebb motiváció a korszerű menedzsment eszközök használatára. Ennek fényében érdemes legalább három KSZ-t létrehozni és a KSZ-ek kijelölési mechanizmusában olyan mértékű rugalmasságot biztosítani, ami lehetővé teszi, hogy a konstrukciók KSZ-ekhez rendelése során a hatékonyság szempontjait is figyelembe lehessen venni. a támogatási konstrukciók eltérő témakörei, célcsoportjai jelentősen eltérő szervezési, menedzsment megoldásokkal kezelhetőek hatékonyan. A tapasztalatok szerint a KSZ-ek akkor tudnak hatékony működést megvalósítani, ha az általuk kezelt fejlesztési témakör és még inkább az ügyfélkör homogén. Ennek fényében érdemes a KSZ-eket eltérő ügyfélkörök (pl.: önkormányzati, vállalkozói, közigazgatás) specializálni. a KSZ-ek mérete ugyancsak hatással volt a tapasztalatok szerint a hatékonyságra. A néhány tucat főnyi kapacitással dolgozó kisebb méretű KSZ-ek nehezen tudtak megbirkózni a kapacitáscsúcsok, illetve a nyári szabadságolások okozta kihívásokkal, és néhány kivételtől eltekintve a feladatok, kapacitások egymás közötti átadását sem tudták megszervezni. Emiatt a kisebb KSZ-eknél a kapacitásproblémák határidővel kapcsolatos problémákat is okoztak. Erre tekintettel a KSZ-eknél a szervezeti határokat úgy kell kialakítani, hogy ne jöjjenek létre önálló, kis kapacitású egységek. a KSZ-ek esetében a gazdasági társasági jogi forma előnyös abból a szempontból, hogy nagyobb rugalmasságot biztosított a humán erőforrások kezelésében, ugyanakkor ez a forma olyan menedzsment szempontokat (árbevétel, nyereség) hozott a rendszerbe, amelyek összességében rontják a fejlesztéspolitikai szempontok érvényesülését. Egy gazdasági társaságra a „felsőbb” szervezetek hatása is közvetett, időnként még a tulajdonosi jogok gyakorlása mellett is. Ezért a következő időszakban javasolt a KSZ-eket nem gazdasági társaságként működtetni. a 2014-2020 időszakban a közösségi jogszabályok tágabb teret engednek az innovatív támogatás-kezelési megoldások alkalmazásának. Az ilyen megoldások megvalósíthatóságát megkönnyíti az is, hogy a 2007-2012 időszakban több megoldást (pl.: kockázati tőke, támogatás közvetítés) már kipróbált az intézményrendszer. Ezért a 2014-2020 időszak tervezése során érdemes minden fejlesztési terület esetében – összhangban a közösségi elvárásokkal – megvizsgálni azt, hogy az adott terület innovatív támogatás kezelési eszközökkel (pl.: közös akcióterv, közvetített támogatás, kockázati tőke alap) kezelhető-e. Amennyiben a vizsgálat eredménye pozitív, a KSZ funkció az innovatív eszközt kezelő szervezet bevonásával (kockázati tőke társaság stb.) kiváltható.


11 / 24


Javaslat 1:


A fenti szempontokra tekintettel olyan szervezeti struktúra kialakítását látjuk célszerűnek, amely teljesíti az alábbi követelményeket: követelményeket: • az IH-k egy szervezetben találhatóak meg, a központi koordinációs funkciókkal együtt; • a KSZ-eket a támogatási konstrukciók szerinti célcsoportokra specializáltan érdemes kijelölni; • a korlátozott versenyhelyzet fenntartása érdekében érdemes legalább három KSZ-t kijelölni, fenntartva a kijelölés módosításának relatíve egyszerű lehetőségét; • a KSZ-ek kijelölésekor el kell kerülni a 100 főnél kisebb szervezetek kialakítását; • a KSZ-eket az IH-kat befogadó szervezet közvetlen irányítása alá kell rendelni; • a KSZ-eket az államháztartáson belüli nonprofit szervezetként érdemes létrehozni; • törekedni kell az innovatív támogatási megoldások alkalmazására; • ki kell építeni a KSZ-ek kedvezményezetteket támogató funkcióinak vidéken is könnyen elérhető hálózatát (vidéki kirendeltségek – bővebben lásd: „Kedvezményezettek felkészültségének fejlesztése” c. részben).

Kedvezményezettek felkészültségének fejlesztése Az értékelés rávilágított arra is, hogy a kedvezményezettek jellemző felkészültsége az EU-s csatlakozás óta eltelt évek ellenére még mindig nem éri el a szükséges mértéket és ez jelentős abszorpciós kockázatokhoz vezet. A kedvezményezettek egyes köreinek felkészületlensége az erőforrások (tőke, költségvetési támogatás) hiányán túl abból is fakad, hogy az intézményrendszer a kedvezményezettek közvetlen támogatásával foglalkozó funkciói nem tudtak megfelelő kapacitást felmutatni. •

A kedvezményezettek számára tanácsadást a KSZ-ek változó eltökéltséggel és színvonalon nyújtanak. Bár az ügyfél-orientáltság minden KSZ-nél előkelő helyen szerepel a célok között, a kedvezményezettek számára nyújtott közvetlen tanácsadással kapcsolatban a KSZ-ek többsége összeférhetetlenség lehetőségétől tart. Mivel egyidejűleg a KSZ-ek ellenőrző szerepet is betöltenek a Kedvezményezettek felé, nem tudják könnyen szétválasztani a két szerepet. Ezért a helyszíni szemlék, személyes és telefonos egyeztetések során felvett szerep jellemzően az adott KSZ ügyintéző (vagy közvetlen felettese) szerepfelfogásától függ. A szerepek közötti összeférhetetlenség tisztázatlansága az esetek jelentős részében arra ösztökélte az ügyintézőket, hogy inkább a felügyelő, ellenőrző szerepkört válasszák, ami nem tette lehetővé a kedvezményezett számára a proaktív tanácsadást. Ebből a szempontból a legtöbbet (jellemzően) a Regionális Fejlesztési Ügynökségek tették a kedvezményezettekért, mert ezen szervezetek esetében a helyi jelenlét erősítette a belső igényt a kedvezményezettek problémáinak megoldása iránt.


12 / 24


•

•

•

•


Az ügyfelek közvetlen támogatására relatíve későn jött létre dedikált kapacitás a kistérségi megbízottak hálózatával, amely később a funkció megtartásával, de jelentős személyi változások mellett alakult át a Széchenyi Programirodává. A Széchenyi Programiroda ma már 30 városban található, de ismertsége ma még elmarad attól, hogy pályázati ügyekben az ügyfelek elsődlegesen ide forduljanak. A Széchenyi Programiroda tevékenysége egyelőre a kisebb léptékű, vállalkozások, önkormányzatok által indított projektek támogatására és az érdeklődők tájékoztatására terjed ki elsősorban. A kedvezményezettek pontos, részletes tájékoztatást a központosítási törekvések ellenére még mindig elsősorban az adott támogatási konstrukciót kezelő KSZ ügyfélszolgálatán tudnak kapni. Ez azt jelenti, hogy a pályázónak tisztában kell lennie azzal, hogy az adott konstrukció melyik KSZ-hez tartozik. Amennyiben egy pályázó több támogatási konstrukcióban is érdekelt, akkor követnie kell, hogy melyikhez melyik KSZ tartozik és az adott KSZ gyakorlatának megfelelően kell a pályázatát/projektjét alakítania. Sajnos a KSZ-ek között is vannak eltérések, leginkább a kifizetés-ellenőrzési gyakorlatban, ami megnehezíti a pályázók számára a szabályok elsajátítását. Nincs olyan egykapus ügyfélszolgálati pont a rendszerben, ahol minden, a támogatásokkal kapcsolatos ügy elintézhető lenne. A Regionális Fejlesztési Ügynökségek és a VÁTI kivételével a többi KSZ-nek nincsenek vidéki kirendeltségei, ügyet intézni személyesen csak Budapesten lehet. Ez hátrányt jelent a vidékiek számára, mert a bonyolultabb témák egyeztetése nehézkes telefonon, e-mailben. A vidéki személyes ügyintézés lehetőségének megteremtése jelentősen csökkentené a vidéki kedvezményezettek adminisztrációs terheit. A 2007-2012 időszak egyik nagy tanulsága az, hogy nem elég a támogatásokat kihelyezni, a kedvezményezetteket több módon is támogatni kell, különben az abszorpció veszélybe kerülhet. A támogatási szerződés megkötése után az intézményrendszer a felügyeleti, ellenőrző jogkörökön keresztül már keveset tehet, mert az elrendelhető szankciók egy része erősen kontraproduktív (pl.: projektek leállítása, ami visszafizetési kötelezettséget okozhat). Ezért az egyetlen érdemi opció a kedvezményezett megvalósítási feladatainak részletes felmérése és szakértői támogatása, illetve szükség esetén a megfelelő döntések kikényszerítése. Ezt a tapasztalatot 2010 után kezdte el az intézményrendszer érvényesíteni, amikor létrejött a projektfelügyeleti funkció az NFÜ-n belül, illetve az IH-k is aktívabban kezdtek hatni a kiemelt fontosságú projektekre. Az NFÜ-n belül létrejött projektfelügyeleti egység, és a kapcsolódó jogszabályi háttér azonban nem rendelkezik ahhoz elég kapacitással, hogy érdemben megváltoztassa a kifizetési trendeket.

Javaslat 1:

A 20072007-2012 időszakban szerzett tapasztalatokra tekintettel a 20142014-2020 időszakban szükségesnek látjuk a kedvezményezetteket közvetleközvetlenül támogató kapacitások fejlesztését fejlesztését a következő módon: • a kedvezményezetteket ellenőrző és támogató funkciókat szervezetileg is szét kell választani a közreműködő szervezetek szintjén, mert a részben ellentétes hozzáállást igénylő szerepkörök egyensúlyát egy szervezeten belül a tapasztalatok szerint nem lehet megtalálni. • a támogató funkcióhoz érdemes rendelni a projekt-monitoringot, az előrehaladás vizsgálatát és a kedvezményezettek számára nyújtott tanácsadást. A támogató funkció kapcsán érdemes biztosítani a dokumentumok helyszíni befogadását és az ügyfélszolgálati funkciót is.


13 / 24



• az ellenőrző funkcióhoz a projekt kiválasztási folyamatok értékelési, szerződéskötési, és a finanszírozási folyamat kifizetés-ellenőrzési, szerződéskezelési feladatait, valamint az általános ügyfélszolgálati tevékenységet javasoljuk rendelni. • érdemes a támogató funkciót a Regionális Fejlesztési Ügynökségek, valamint a Széchenyi Programiroda, illetve az NFÜ projektfelügyeleti főosztályának bázisán létrehozni. Ehhez a szervezethez rendelhető hozzá a további KSZ-ek projekt támogatással foglalkozó állománya. • javasoljuk a kedvezményezett - intézményrendszer kapcsolatokat a támogató funkción keresztül biztosítani. Így biztosítható az egykapus, ügyfélorientált kapcsolattartás, továbbá a szükséges tudástőke kialakulása is. • a támogató funkciót országos hálózatként, vidéki személyes ügyintézési lehetőség biztosításával kell létrehozni. Az ellenőrző, felügyeleti funkció kialakítása lehet központosított (a jelenleg is budapesti KSZ-ek bázisán), kihasználva a központosításban rejlő tudásmenedzsment és szervezési előnyöket. • ki kell építeni a formális kapcsolatot a támogató funkció és a megyei területfejlesztési tervezési funkció között. • az egységes támogató funkción belül kell biztosítani a vidékfejlesztési forrásokból, és a hazai költségvetési forrásból finanszírozott projektek támogatását is.

Célrendszerek harmonizációja Az értékelés során feltárt tapasztalatok alapján kijelenthetjük, hogy jól formalizált és harmonizált célrendszerek nélkül a stratégia-megvalósító rendszer eredményes működése nem várható. Küldetés, stratégiai és legalább egy éves időszakra lebontott operatív célok nélkül az egyes funkciók nem tudtak célorientáltan működni, vagy saját, elsősorban technikai jellegű célokat tűztek ki. Fontos az is, hogy a célok a teljes rendszerben harmonizáltak legyenek, különben egyes funkciók törekvései kioltják egymást. • • • •

•

Az Európai Unió által elvárt tervdokumentumok (NSRK, OP) túl magas szintű célokat tartalmaznak ahhoz, hogy azok alapján az egyes funkciók a saját tevékenységüket (főleg a nem rutin jellegű feladatokat) célorientáltan láthassák el. Az Irányító Hatósági és KSZ funkciók jellemzően technikai jellegű célokat tűztek ki maguk számára (pl.: szerződések száma, kifizetések), amelyek kevésbé alkalmasak a motiváció fenntartására. A nemzeti szintű operatív tervdokumentumok (akcióterv, munkaterv) és egyéb ösztönző eszközök túl technikai jellegűek voltak ahhoz, hogy a valós előrehaladást mérjék, másrészt a motiváció fenntartását szolgálják. Még a nemzeti szintű operatív tervdokumentumok aktualizálása is nehézséget okozott a túl magasra allokált döntési fórumok (pl.: kormány) lassú döntéshozatali folyamatai miatt. Ezért a tervdokumentumok elfogadott változatai ritkán harmonizáltak valós, aktuális célokkal, főleg az intenzívebb, utolsó években. A szervezeti határoknál a célrendszerek jellemzően megváltoztak, így több olyan reláció található a stratégia-megvalósító rendszer egyes funkció között, amelynél feszültség, ellentét jellemzi az együttműködést. Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

14 / 24


•


A szervezeti célrendszerek csak egyes KSZ-eknél kerültek személyi szintre lebontásra. A többi szervezetnél ezért a célrendszerek kevéssé határozták meg a mindennapok tevékenységeit.

Az értékelés tapasztalatai alapján javasoljuk a stratégia-megvalósító rendszer célorientáltságának fejlesztését az alábbiak szerint.

Javaslat 1:

az EU által elvárt tervdokumentumokat le kell bontani egy több éves „mestertervre”, amely kibontja a kitűzött célok érdekében megvalósítanmegvalósítandó tevékenységeket, rögzíti az egyes tevékenységek közötti logikai kapcsolatokat, kapcsolatokat, éves ütemezést ír elő a tervezett eredmények tekintetében.

Javaslat 2:

a hét éves mesterterv alapján minden szervezetnek el kell készítenie saját küldetését és stratégiáját.

Javaslat 3:

a hét éves mestertervet éves operatív tervek tervekre ekre kell lebontani, lebontani, amelyek amelyek alapján minden szervezetnek el kell készíteni a saját éves munkatervét. Az operatív tervekben is elsősorban az eredményességgel kapcsolatos célokat kell rögzíteni, az output mutatókat (pl.: szerződések, kifizetések) meghaladva.

Javaslat 4:

az operatív mestertervek elfogadását, illetve azok teljesülésének felügyeletét a központi koordinációs funkcióhoz kell telepíteni. telepíteni.

Javaslat 5:

minden szervezetnél a munkatársak szintjéig lebontott célrendszereket, és a személyes, valamint szervezeti célok elérését támogató motivámotivációs rendszereket kell kialakítani.

Javaslat 6:

a tervezés során olyan célok kiválasztására kell törekedni, amelyek az egyéb kritériumok mellett (pl.: SMART, koherencia stb.) stb.) alkalmasak arra is, hogy a stratégiastratégia-megvalósító rendszerben rendszerben dolgozó munkatársak emocionálisan is azonosulni tudjanak azokkal. Ez főleg a központi koordináció esetében fontos, mert ebben a funkcióban már elvont, magas szintű célokat kell érvényesíteni, amelyekkel nehezebb azonosulni. Eközben arra is tekintettel kell lenni, hogy az EU által elvárt horizontális célokhoz (fenntartható fejlődés, esélyegyenlőMunkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

15 / 24



ség, terület kohézió) is megfelelő felhatalmazással bíró szervezeti egységeket kell rendelni, ellenkező esetben ezek valós teljesítése az egyéb célokra optimalizált szervezeti egységektől nem várható el. Ezen szempontok figyelembevételével a központi koordináció számára megfelelő célnak látjuk a fenntarthatóság érvényesítését, amely az EU által is érvényesítendő szempont (nincs jelenleg olyan nemzeti funkció, amely ennek a célnak a teljes körű érvényesítését felvállalná, illetve jól is illeszkedne a már ismert 2014-2020-as nemzeti célokhoz).

A stabilitás biztosítása Az értékelés során a megkérdezett intézményrendszeri vezetők többsége kiemelte a stabilitás hiányát, a teljesítményt negatívan befolyásoló tényezők között. Az értékelés során gyűjtött adatok alapján kijelenthető, hogy a jogszabályi, eljárásrendi, szervezeti változások száma messze meghaladta a közszférában szokásos mértéket, és a változások gyakorisága negatívan hatott a teljesítményre (adaptáció idő- és erőforrásigénye miatt) és a tudástőke kialakulására, továbbá növelte a szabályossági kockázatot, mert nehezítette a megfelelő ügyintézési rutin kialakulását.

A 2014-2020-as időszakban kiemelt figyelmet kell fordítani a stabilitás megőrzésére, a következő javaslatok érvényesítésével:

Javaslat 1:

a stratégiastratégia-megvalósító rendszer struktúráját és a fontosabb eljárásrendi elemeket törvényi szinten érdemes rögzíteni.

Javaslat 2:

törekedni kell a tematikus koncentráción keresztül a támogatási konstrukciók számának limitálására is, mert a túlzottan sok támogatási konstrukció sok egyedi megoldás intézményesítését igényli.

A felelősségi viszonyok tisztázása A 2007-2014 időszak megtervezésekor a támogatáskezelő intézményrendszer a közigazgatás már létező szervezeti és jogi struktúráin kívül jött létre. Ezen okok miatt a rendszer sok szereplő szempontjából a „háttérben”, nehezen megfogható módon működött. Ez egyrészt blokkolta egyes szereplők (pl.: egyes szakminisztériumok, területi önkormányzatok) számára az érdekérvényesítési, egyeztetési pontok megtalálását, másrészt lehetőséget adott a rendszer háttérből történő, rejtett befolyásolására. •

A szabályozási háttér nem definiálta pontosan az egyes funkciók feladatainak, döntési jogköreinek elhatárolását, így a pontos feladat és döntési jogkör allokáció az adott terület szereplőinek (szakminisztérium, IH, KSZ) erőviszonyaitól, ambícióitól is függött. Ez sok szereplő számára lehetetlenné tette az eleve bonyolult rendszer megismerését és a működtetést is nehézkessé tette. Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

16 / 24


• •

• •


A politika kevés és közvetett lehetőséget kapott a támogatáskezelési folyamatok felügyeletére és befolyásolására. A legális érdekérvényesítési lehetőségek hiánya csak erősítette a Közép-Európára jellemző korrupciós kockázatot. A döntési jogkörök felosztására reagálva olyan háttér-hálózatok alakultak ki, amelyek több szinten (KSZ-IH-szakminisztérium) igyekeztek beágyazódni. Az operatív szinteken azután az eredményekkel kapcsolatos közvetlen és jól látható felelősség nélkül tudták ezek a hálózatok befolyásolni a döntéseket. Az egyes célokhoz nem volt olyan döntéshozó, aki a szélesebb közvélemény számára is beazonosítható lett volna. Ez szintén csökkentette a döntések személyes, illetve politikai kockázatát, hozzájárulva a korrupciós kockázat növekedéséhez. A kedvezményezettek kevés és gyenge szankciókkal voltak kénytelenek számolni, noha a megvalósítás ütemessége nagymértékben függött a kedvezményezettek vezetőségének elszántságától, odafigyelésétől. Az uniós finanszírozású projektek elsősorban a támogatás megszerzéséig élveztek kiemelt figyelmet a vezetők részéről.

A következő időszak stratégia-megvalósító rendszerében törekedni kell a felelősségi viszonyok egyértelmű kialakítására.

Javaslat 1: 1:

javasoljuk, hogy minden nemzeti szintű tervdokumentumhoz (pl.: éves mesterterv, megyei fejlesztési terv) jelöljön ki a kormányzat kormányzat egy politikai szereplőt, aki a terv (OP, illetve megyei fejlesztési terv) számonkérhető képviselője lesz. A politikai felelős feladatai közé javasoljuk felvenni a következőket: • • • • •

a tervdokumentum tervezetének első körős elfogadása, majd beterjesztése a megfelelő központi döntéshozatali fórum (pl.: Kormány) elé; az érintett támogatási konstrukciók esetében egyeztetési jogkör az Irányító Hatósággal; az adott program éves felülvizsgálatának irányítása, az értékelési szempontok meghatározása; javaslattételi lehetőség az adott program módosítására; a partnerségi egyeztetések vezetése.

A politikai felelőst az ágazati Operatív Programok esetében az adott szakpolitikáért felelős miniszter jelöli ki, adott esetben prioritás szinten meghatározva annak személyét. A területi integrált beruházási programok (ITI) esetében az adott terület fejlesztésében érdekelt, helyben aktív politikai felelős (pl.. területi képviselő) kijelölése javasolt miniszterelnöki megbízottként. Amennyiben egy OP adott prioritása közvetlenül érint egy megyét, vagy ITI-t, akkor javasolt kijelölni a területért felelős megbízottat második helyen felelősként, egyeztetést előírva az adott szakminiszterrel. Ez a mechanizmus segítene a területi szempontok figyelembevételében.


17 / 24


Javaslat 2:


alkotni lkotni az EUjavasoljuk az eljárásrendi szabályozásban, a közszférához tartozó kedvezményezettekkel szemben törvényi szinten szankciókat a EU-s források felhasználásának az elfogadott ütemezéstől történő elmaradásának esetére. A szabályozással azt kell elérni, hogy amennyiben az elmaradás meghaladja a törvényben rögzített mértéket, automatikus, a működési forrásokat érintő szankciókkal szembesüljön a közszférához tartozó kedvezményezett, növelve ezzel a vezetői figyelmet az abszorpció szempontjából meghatározó projektek esetében.


18 / 24



3. JAVASOLT SZERVEZETI STRUKTÚRA Az értékelés során kialakított javaslatok alapján felvázoltunk egy olyan szervezeti struktúrát, amely megfelel a tapasztalatokból fakadó követelményeknek. Az egyes szervezetekhez rendelt funkciókat a következő fejezet mutatja be. EU Bizottság felügyelet-irányítás

Kormány

Országgyűlés

szolgáltatás szakmai irányítás

Miniszterelnökség Ellenőrző Hatóság

Fejlesztési döntőbizottság

Igazoló Hatóság

Szakminisztérium 1.

Nemzeti Fenntartható Fejlődés Ügynökség

Menedzsment szervezet 1 Központi koordináció

Központi szolgáltatások

Szakminisztérium 2. IH 1

IH 2

IH 3

IH 4

Menedzsment szervezet 2

IH ..

Megyei Önkormányzat 1

Szakminisztérium 3.

Megyei területfejlesztési ügynökség 1

Menedzsment szervezet 3 Menedzsment szervezet 4

Megyei Önkormányzat 2 Szakminisztérium ...


Menedzsment szervezet ..

Megyei Önkormányzat 3 Nemzeti Fejlesztési Szolgálat (KSZ 4)


Központi ügyfélszolgálat

Kifizető ügynökség 1 (KSZ 1)


Közös akcióterv kedvezményezettje

Köz-, és civilszféra kedvezményezettek

CLLD munkaszervezet


Kockázati tőkealap

Vállalkozói szféra kedvezményezettek

Területi iroda 1

Támogatás közvetítő

Területi iroda 2

Projekt támogató szolgálat Területi iroda 3

Területi iroda …

ITI program kedvezményezettje

Kiemelt és nagy projektek


19 / 24



4. JAVASOLT FUNKCIONÁLIS STRUKTÚRA Ebben a fejezetben bemutatjuk a stratégia megvalósító szervezet működéséhez szükséges funkciók javasolt felosztását az egyes szervezeti egységek között. Országgyűlés • • •

felügyeli a Kormány munkáját; felügyeli az Ellenőrző Hatóság és az Igazoló Hatóság munkáját; felügyeli a Fejlesztési Döntőbizottság munkáját.

Megjegyzések: a központi koordináció a Miniszterelnökségen belül történő kialakítása indokolt az egységes stratégiai menedzsment képesség megteremtése érdekében, de egyben szükségessé teszi az Ellenőrző Hatóság és az Igazoló Hatóság jelenlegi szervezeti beágyazottságának átgondolását. Jelenleg ez a két szervezet a Nemzetgazdasági miniszter felügyelete alá rendelt önálló gazdálkodású központi költségvetési szervként működik. A központi koordináció magasabb hierarchia szinten történő megvalósítása esetén az Országgyűlés alá rendelt Igazoló és Ellenőrző Hatóság függetlensége könnyebben igazolható. A központi koordináció a Miniszterelnökségen belüli megvalósítása szükségessé teszi továbbá, egy a Miniszterelnökségtől független jogorvoslati fórum létrehozását. Mivel ilyen fórum közvetlen kormány alárendeltségben való működtetése idegen a magyar kormányzati berendezkedéstől, ezért javasoljuk a legfelsőbb jogorvoslati fórumot is az Országgyűlés alárendeltségében létrehozni Fejlesztési Döntőbizottságként. Magyarország Kormánya Kormánya • • • •

a Miniszterelnökségen keresztül felügyeli a stratégia megvalósító rendszer munkáját; nemzeti stratégiai célokat rögzít; elfogadja a hét éves „mestertervet” (illetve annak módosításait), amely a Partnerségi Megállapodás megvalósításának ütemtervét, módszereit rögzíti; a jogszabályban meghatározott értékhatár feletti projektekről egyedi döntést hoz.

Miniszterelnökség •

a Nemzeti Fenntartható Fejlődés Ügynökségen keresztül felügyeli a stratégia megvalósító rendszer munkáját;

Ellenőrző Hatóság •

ellátja a közösségi jogszabályokban és útmutatásokban az Ellenőrző Hatóság számára előírt feladatokat, továbbá megfelelőségi igazolást állít ki az EU Bizottság számára a támogatás-kezelő intézményrendszer tekintetében. Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

20 / 24



Igazoló Hatóság •

ellátja a közösségi jogszabályokban és útmutatásokban az Igazoló Hatóság számára előírt feladatokat.

Fejlesztési döntőbizottság •

jogorvoslati fórumot biztosít az Irányító Hatóságokhoz benyújtott panaszokkal kapcsolatban meghozott döntései esetében;

Nemzeti Fenntartható Fejlődés Ügynökség • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

elkészíti és a kormány elé terjeszti a Partnerségi Megállapodás végrehajtását szolgáló hét éves „mestertervet”; stratégiai monitoring és értékelési tevékenységet végez a Partnerségi Megállapodás és a hét éves „mesterterv” tekintetében; éves „mestertervet” készít a hét éves „mesterterv” lebontása révén; a megyei területfejlesztési ügynökségekkel együttműködve rendszeres területi elemzéseket végez a „mesterterv” megvalósításának eredményeiről és területi hatásairól, továbbá a kohéziós folyamatokról; országos hatókörű horizontális stratégiákat dolgoz ki és vizsgál felül (pl.: Országos Területfejlesztési Terv); szervezeti egységein keresztül betölti a közösségi szabályozás és útmutatók által az Irányító Hatóság számára előírt szerepkört; külön szervezeti egységeken keresztül érvényesíti a fenntartható fejlődés, az esélyegyenlőség, a területi kohézió szempontjait a fejlesztési programok megvalósításában; külön Irányító Hatóság(ok)on keresztül kezeli a hazai költségvetésből finanszírozott fejlesztési programokat; kidolgozza és gondozza a támogatás-közvetítés egységes eljárásrendjét; biztosítja a támogatás-kezeléshez szükséges informatikai megoldásokat; biztosítja a támogatás-kezeléshez szükséges speciális jogi, közgazdasági (pl.: állami támogatás), szervezési szakértelmet; biztosítja az értékelési kapacitásokat a fejlesztési programok értékeléséhez; kezeli a technikai segítségnyújtási keretet, biztosítva a stratégia megvalósító rendszer összes funkciójának finanszírozását; működteti a stratégia megvalósító rendszer egységes karrier-programját; működteti a stratégia megvalósító rendszer tudásmenedzsment programját; információt szolgáltat az Országgyűlés, Magyarország Kormánya, a szakminisztériumok, a támogatás-kezelés szereplői és a közvélemény számára a fejlesztési programokról; koordinálja a partnerség biztosításához szükséges tevékenységeket; koordinálja az EU-s finanszírozású programok kommunikációs tevékenységeit; felügyeli a Kifizető Ügynökségek és a Nemzeti Fejlesztési Szolgálat munkáját; az Irányító Hatóságokon keresztül közvetlen kapcsolatot tart a Közös Akciótervek és Integrált Területi Beruházás programok kedvezményezettjeivel és a CLLD programok, továbbá a Kockázati Tőkealapok és Közvetített Támogatási programok munkaszervezeteivel; Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

21 / 24


•


működteti a nemzeti célok elérését szolgáló optimalizációs mechanizmusokat: költségvetési hatás munkacsoport; hatékony lebonyolítás munkacsoport; koordinált megvalósítás munkacsoport.

Szakminisztérium • • • • • • •

szakpolitikai stratégiát készít, amelyet rendszeresen felülvizsgál; hét éves és éves „mestertervet” készít az adott szakterület beavatkozásainak megvalósításáról; a menedzsment szervezeten keresztül kidolgozza a támogatási konstrukciókat; jóváhagyja az IH vezető elé terjesztendő támogatási döntési javaslatot; rendszeres értékeléseket végeztet az adott szakterületen végrehajtott (vagy tervezett) beavatkozások eredményeiről, hatásairól; lebonyolítja az adott szakterületen a partnerségi egyeztetéseket; a menedzsment szervezeten keresztül titkársági kapacitást biztosít az adott fejlesztési program politikai felelőse számára az ágazati fejlesztési programok esetében;

Megjegyzések: Az értékelés eredményei alapján megállapítható, hogy feltétlenül szükséges a szakpolitikai kapacitások megerősítése a sikeres programozás és végrehajtás érdekében. A tapasztalatok alapján a jelenleginél pontosabb felelősség elhatárolást kell kialakítani a szakpolitikai irányítás és az Irányító Hatóság funkció között. Javaslatunk szerint az egyértelmű felelősség elhatárolást az jelenthetné, ha a szakpolitikai irányítás a szakpolitikai stratégia és az operatív program mellett a lebonyolítás módját meghatározó terveket (mestertervek), valamint a támogatási konstrukciókat is kidolgozná. Az eredeti szakpolitikai szándékoknak való megfelelőséget a támogatási döntési folyamatban biztosított jóváhagyási lépés biztosíthatja. Az értékelés azt is feltárta, hogy az Irányító Hatósági szerepkör a közösségi jogszabályok alapján sokkal inkább az elszámolhatósági szabályok, a közösségi iránymutatások és az adott OP céljainak felügyeletét jelenti, mintsem az adott szakmai, szakpolitikai terület aktív menedzsment feladatát. Ennek megfelelően az Irányító Hatóság feladatát érdemes lenne a pontosabb felelősségi viszonyok létrehozása érdekében a közösségi jogszabályból fakadó kötelezettségekre szűkíteni. Az IH döntési jogosítványa biztosítja a garanciát arra, hogy ezek a szempontok érvényesítése is megtörténik a folyamatban. Fontos még a szakpolitikai irányítás megfelelő működéséhez a kapacitások megerősítése. Ezt szolgálná a menedzsment szervezetek létrehozása, amelyek részt vennének a stratégia megvalósító rendszer számára kidolgozott karrier-programban, és a technikai segítségnyújtás keret felhasználásával a szükséges pénzügyi és szakértői erőforrásokkal is rendelkeznének. Ezen szervezetek számára jogszabályok segítségével biztosítani kell az irányításhoz szükséges információkhoz és központi szolgáltatásokhoz (pl.: értékelés) való közvetlen hozzáférés jogát. Az egyértelmű felelősségi viszonyok érdekében a menedzsment szervezetet a kormány által kijelölt vezető (politikai felelős) irányítása alá kell rendelni, aki személyében is megjeleníti az adott szakterületet és vállalja a felelősséget az adott szakterület fejlesztéseiért. Elsősorban a szakminisztériumi hierarchián belül az adott szakterületért felelős vezetők egyikének nevesítése lehet célszerű, de mivel a fejlesztési témák nem feltétlenül fednek át teljesen a szervezeti struktúrával, érdemes a lehetőséget megadni más megoldásokra is (pl.: külön miniszteri megbízott). Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

22 / 24



Megyei Önkormányzat • • •

a megyei fejlesztési ügynökségen keresztül területi fejlesztési tervet készít és annak teljesülését rendszeres felülvizsgálja; a Nemzeti Fenntartható Fejlődés Ügynöksége számára rendszeres területi elemzéseket végez; az adott megye fejlesztési igényeinek képviseletében bekapcsolódik az adott szakterület támogatási konstrukcióinak kidolgozásába;

Kifizető Ügynökség (KSZ) •

az adott célcsoport esetében ellátja a támogatás-kezelési tevékenység egyes feladatait: o a befogadási feltételeket ellenőrzi; o lebonyolítja a hiánypótlást; o elvégzi a szakmai értékelést, o előterjeszti a döntési javaslatot az adott szakterület menedzsment szervezetének; o lebonyolítja a pályázók kiértesítését; o lebonyolítja a nyertesekkel a szerződéskötést (ha ezt az eljárásrend szükségessé teszi); o kezeli a projekt módosítási igényeket; o ellenőrzi a kifizetés-igényléseket; o helyszíni ellenőrzéseket végez a szabályossággal kapcsolatban; o elvégzi a projektek adminisztratív szempontú lezárását.

Megjegyzések: az értékelés eredményei alapján szükségesnek látszik a kedvezményezetteket közvetlenül támogató kapacitások megerősítése, ami akkor lehetséges, ha sikerült megszüntetni az ellenőrző és a támogató funkciók közötti érdekütközést. Ennek érdekében javasoljuk a felügyeleti, ellenőrzési és adminisztratív funkciókat egy szervezeti egységbe (a Kifizető Ügynökségbe) szervezni, leválasztva a támogató funkciókat. Az értékelés során gyűjtött tapasztalatok alapján célszerűnek látjuk több, célcsoportokra specializált Kifizető Ügynökség létrehozását. Ez a megközelítés elősegítheti a vidékfejlesztési forrásokkal kapcsolatos eljárásrendi integrációt és az egykapus ügyfélszolgálat megvalósítását is. Nemzeti Fejlesztési Szolgálat (KSZ) •

az összes célcsoport esetében biztosítja az egységes ügyfélszolgálati és projekttámogató funkciókat: o területi irodáin keresztül biztosítja a személyes tájékozódás és dokumentum benyújtás lehetőségét; o egységes telefonos és internetes ügyfélszolgálatot biztosít; o projekt kapcsolattartót biztosít a kedvezményezettek számára, aki kapcsolatot tart a Kifizető Ügynökséggel és az Irányító Hatósággal az adott projekt ügyében; o a kedvezményezettektől begyűjti az előrehaladásra vonatkozó információkat és a projektszintű monitoring adatokat; o a tervtől való eltérés esetén szakértői segítséget biztosít a projekt továbbviteléhez; Munkaszám: NFUEVA07– Dátum: 2013.03.31.– Készítette: AAM Consulting Fájlnév: Átfogó_intézményértékelés_Következtetések_Javaslatok

23 / 24


o o o o o


szükséges esetén szankciókat kezdeményez a projekttel kapcsolatban a Kifizető Ügynökségnél; tanácsadást nyújt a kedvezményezettek számára projektmenedzsment, elszámolhatóság, szabályosság témakörökben; véleményezi a szerződésmódosítási igényeket; információs napokat szervez; biztosítja a kommunikációs tevékenységekhez szükséges helyi szervezési kapacitást.

Megjegyzések: az értékelés eredményei alapján szükségesnek látszik a kedvezményezetteket közvetlenül támogató kapacitások megerősítése. Ennek érdekében javasoljuk egy csak ezt a funkciót ellátó szervezet létrehozását a Széchenyi Programiroda és a Regionális Fejlesztési Ügynökségek bázisán. A szervezet egyben biztosítaná a kedvezményezettek számára a személyes ügyfélszolgálatot és az egykapus ügyintézés lehetőségét. A Szolgálat irodáiban lenne csak lehetőség a dokumentumok benyújtására. Megfelelő eszközöket biztosítva adott ponttól az információk már digitalizáltan is kezelhetőek a további ügyintézés során, ami megfelel a közösségi jogszabály által előírt elektronikus ügyintézésre vonatkozó követelményeknek. Ehhez a szervezethez javasoljuk rendelni a projekt szintű monitoring adatgyűjtés és a projekt szintű előrehaladás felügyelet funkciókat, továbbá azokat a kapacitásokat, amelyek problémás projektek esetében közbe tudnak avatkozni. Egyéb kapacitások A 2014-2020 időszak stratégia megvalósító rendszerének tervezése során érdemes figyelembe venni a közösségi jogszabálytervezetek által biztosított új (illetve megerősített) „alternatív” lebonyolítási lehetőségeket. A tervezetek a Közös akcióterv; a CLLD logika; a Kockázati Tőkealap; a közvetített támogatás és az Integrált Területi Beruházási eszközök révén olyan megoldásokra adnak lehetőséget, amelyek további, speciális kapacitásokat mobilizálhatnak a fejlesztési stratégia eredményes, hatékony megvalósítása érdekében. Ezek a specializált kapacitások részben új, az állami szférában nehezen biztosítható szakértelmet (pl.: kockázati tőkealap, közvetített támogatás), vagy a szükséges helyi, illetve szakmai kapcsolatrendszert (CLLD, ITI, Közös Akcióterv) hozhatják be a rendszerbe, egyéb előnyeik (pl.: költséghatékonyság, magántőke bevonása) mellett. Javasoljuk ezen innovatív eszközök kiterjedt alkalmazását olyan esetekben, ahol ezek a speciális kapacitások előnyt hordoznak a megvalósítás szempontjából. Ilyen esetekben szükségtelennek látjuk ezen eszközök megvalósításával megbízott munkaszervezetek és az Irányító Hatóságok közé további szervezeti szintek beillesztését.


24 / 24


ZÁRÓ ÉRTÉKELÉSI JELENTÉS

Recommend Documents