Voorwoord De invoering van de Wet Werk en bijstand is een belangrijke impuls voor de focus op uitstroom naar werk. Een cultuuromslag naar ‘werk boven inkomen’ vindt echter niet van de één op andere dag plaats. Het is een proces van jaren. Ook vóór de WWB waren er ontwikkelingen die hebben bijgedragen aan de verandering naar de focus op uitstroom naar werk. Eén daarvan is de Agenda voor de Toekomst. Op 24 april 2001 hebben de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een aantal bestuurlijke afspraken ondertekend. Deze afspraken worden de Agenda voor de Toekomst genoemd. Er zijn afspraken gemaakt over extra maatregelen voor bijstandsgerechtigden. De doelstelling van de afspraken was dat bijstandsgerechtigden zo snel mogelijk weer aan het werk zouden gaan of maatschappelijk actief zouden worden. Als vervolg op de afspraken met de VNG heeft SZW individuele bestuurlijke afspraken gemaakt met de G30 en voor de middelgrote en kleine gemeenten een stimuleringsregeling klantmanagement opgesteld. Om de kwalitatieve aspecten van de Agenda voor de Toekomst in beeld te brengen is in opdracht van het Ministerie van SZW dit onderzoek uitgevoerd. Aan het woord komen medewerkers, hoofden en directeuren van gemeenten. Daarnaast is ook gesproken met medewerkers van VNG, Divosa en SZW. De werkwijze van een bestuurlijk convenant met prestatieafspraken over de instroom in trajecten en de uitstroom naar werk heeft bijgedragen aan de cultuurverandering bij gemeenten, tussen gemeenten en tussen gemeenten en het Rijk. De werkwijze heeft aan de basis gestaan van een nieuwe manier van communiceren tussen de verschillende overheden. Daarnaast heeft de werkwijze ertoe geleid dat bij gemeenten de focus is verplaatst va n het beheersen en optimaliseren van werkprocessen naar het behalen van afgesproken prestaties zowel intern (naar de klantmanagers) als extern (naar reïntegratiebedrijven). Wat betreft de resultaatafspraken in het kader van de Agenda voor de Toekomst lag de focus in de eerste jaren van de Agenda in de meeste gemeenten op het realiseren van de resultaatafspraken over de trajecten. Met de invoering van de WWB heeft de focus op uitstroom een nieuwe krachtige impuls gehad. Hoe gaan we verder? Gemeenten zijn aan zet. Zij kunnen de kennis en ervaring die met de Agenda voor de Toekomst is opgedaan (o.a. wat betreft werkwijzen) breder gaan benutten. Hierbij ligt de nadruk op het leren van elkaar door gebruik te maken van de ervaringen van andere gemeenten. U vindt een gedeelte van die ervaringen terug in dit boekje. SZW kan gemeenten ondersteunen: bij innovatie en door uitwisseling van best practices in de uitvoering van de WWB. Onder andere het G30 overleg functioneert daarvoor als platform. Daarnaast zijn in de projectenbank op het Gemeenteloket alle experimenten met betrekking tot de reïntegratie van bijstandscliënten te vinden. Gemeenten kunnen zo kennis nemen van de verschillende aanpakken en van de resultaten daarvan. De opbrengsten van de Agenda, maar ook signalen uit werkbezoeken en gesprekken met gemeenten en de andere (keten)partners over de ontwikkeling van de WWB op langere termijn, steunen mij aan om samen met gemeenten en de andere partners te blijven zoeken naar wegen om de WWB vitaal en succesvol te kunnen houden en meer mensen aan het werk te krijgen. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (H.A.L. van Hoof)
1
Terugbladeren in de Agenda voor de Toekomst Een inventariserend onderzoek naar de opbrengsten van de Agenda voor de Toekomst 2001-2005
Mario van den Berg (Ipso Facto) Hans Bosselaar (MECCANO kennis voor beleid) Matthieu den Hoedt (Ipso Facto)
mei 2006
2
Inhoud
“We bellen”
Hoofdstuk 1
Werken met afspraken
Het ‘Bofkontenproject’ in Nijmegen
Hoofdstuk 2
Nieuwe werkwijzen
Het project ‘Praktijkkaarten’ in Den Haag
Hoofdstuk 3
Resultaten
‘Kansen Zien en Benutten’, een project van de G26
Hoofdstuk 4
De opbrengsten van de Agenda voor de Toekomst
3
“We bellen” Wie kent het niet: je komt een oude vriend op straat tegen en na een geanimeerd gesprek eindigt de onverwachte ontmoeting met: “we bellen.” Hoe goed de bedoelingen op dat moment ook zijn, je bent de hoek van de straat nog niet om en je weet: daar zal wel niets van terechtkomen. Ook in de politiek en in het maatschappelijk leven weet je dat intentieverklaringen niet altijd tot concrete vervolgactiviteiten zullen leiden. Toen de VNG en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in 2000 hun intentieverklaring voor de Agenda voor de Toekomst (Agenda) ondertekenden, was nog niet duidelijk of hier sprake was van een “we bellen”-intentieverklaring of dat er daadwerkelijk een vervolg zou komen. Op 24 april 2001 werd zichtbaar dat het het ministerie en de gemeenten serieus was om de uitstroom uit de Bijstand aan te pakken. Gezamenlijk werd de Agenda voor de Toekomst opgesteld; de intentieverklaring werd omgezet in een aantal afspraken met resultaatsverplichtingen aan de kant van de gemeenten en met financiële inspanningen van de kant van SZW. Nu ruim vier jaar later is het moment aangebroken om terug te kijken en te zien of ook deze concretere afspraken alsnog niet zijn verzand in “we bellen”-praktijken. In dit boekje worden de opbrengsten van de Agenda gepresenteerd. Dit gebeurt aan de hand van een inventariserend onderzoek dat is uitgevoerd door middel van de studie van documenten uit vier jaar Agenda en interviews met betrokkenen bij diverse gemeenten, het ministerie van SZW, de VNG en Divosa. We staan stil bij vier elementen van de Agenda. • de feitelijke afspraken die er zijn gemaakt en de manier waarop daarmee binnen gemeenten is omgegaan • de werkwijzen die onder de Agenda zijn ontwikkeld om de afspraken waar te maken • de resultaten van de Agenda • het vervolg dat aan de Agenda is gegeven, onder meer bij de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand. In deze inhoudelijke hoofdstukken worden de feiten over de Agenda afgewisseld met de ervaringen in diverse gemeenten. Tussen de inhoudelijke hoofdstukken vindt u drie uitgebreider beschreven projecten die onder de vlag van de Agenda zijn uitgevoerd. Het zijn bijzondere en inspirerende projecten die exemplarisch zijn voor de activiteiten die onder de Agenda tot stand zijn gekomen. Kader 0.1 De Agenda voor de toekomst in het kort Gemeentelijke regiefunctie: De Agenda stimuleert dat gemeenten hun regiefunctie uitbouwen ten aanzien van werk, inkomen, zorg, onderwijs en welzijn. Projecten en experimenten De Agenda geeft gemeenten de kans om te experimenteren met de reïntegratiemethodieken voor bijstandgerechtigden. Hiervoor is subsidie beschikbaar en is de verantwoordingsverplichting beperkt. Sluitende keten Voor de nieuwe instroom wordt een volledig sluitende aanpak gerealiseerd. Voor de ‘oude’ cliënten worden extra maatregelen genomen zoals het doorlichten van het bestand en de ontwikkeling van aanvullende activiteiten voor dak- en thuislozen, jongeren, allochtonen en alleenstaande ouders. Participatie voor iedereen
4
Voor cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en cliënten met een meervoudige problematiek wordt een integrale aanpak gekozen onder regie van de gemeente. Kansen bieden, afspraken maken Cliënten zonder arbeidsverplichting of waarvan deze nog niet is geëffectueerd worden niet-vrijblijvend met maatwerk benaderd. Casemanagement Casemanagement levert een belangrijke bijdrage aan een efficiënte aanpak van de uitstroom en activering van bijstandsgerechtigden en wordt derhalve goed ontwikkeld en toegepast. Deregulering Door de vereenvoudiging of afschaffing van uitvoeringsvoorschriften wordt de uitvoering vereenvoudigd. Fraude en preventie De niet-vrijblijvende aanpak impliceert een verbeterde kwaliteit van fraudebestrijding. In trajectplannen worden rechten en plichten duidelijk vastgelegd. Zo wordt handhaving integraal onderdeel van het uitvoeringsproces. Minimabeleid Gemeentelijk minimabeleid richt zich op het activeren van mensen, waarbij de armoedeval zoveel mogelijk wordt voorkomen, anderzijds is het ondersteunend voor mensen met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Kwaliteit van dienstverlening De dienstverlening wordt verder verbeterd door de optimalisering van cliëntenparticipatie en transparante informatieverstrekking.
Kader 0.2 Naast de Agenda voor de Toekomst waren er ook andere belangrijke ontwikkelingen op het terrein van werk en inkomen, zoals het Fonds Werk en Inkomen, de invoering van de SUWI-wet en de Wet Werk en Bijstand (WWB). Vernieuwingen die in de afgelopen jaren op het terrein van werk en inkomen in gang werden gezet zijn: een cultuuromslag naar ‘werk boven inkomen’, resultaatgericht werken zowel intern (naar de klantmanagers) als extern (naar reïntegratiebedrijven) en nieuwe bestuurlijke verhoudingen tussen het Ministerie van SZW en gemeenten. De Agenda voor de Toekomst is een belangrijke impuls geweest voor deze vernieuwingen en fungeerde als een goede wegvoorbereider naar de WWB. Zij vormde de opmaat voor de verdere decentralisatie en deregulering die met de WWB tot stand is gekomen.
5
Hoofdstuk 1
Werken met afspraken
Nadat de Agenda voor de Toekomst was vastgesteld, kwam het er op aan. Het ministerie maakte met de vier grote gemeenten (de zogenoemde ‘G4’) en de middelgrote gemeenten (de ‘G26’, later de ‘G27’, inclusief Sittard-Geleen) nadere afspraken om de Agenda waar te maken. Kleinere gemeenten konden zich melden voor een subsidie, die aan een aantal taakstellende voorwaarden werd gekoppeld. Dat was nieuw voor alle partijen; voor het ministerie dat een balans moest vinden tussen haar eigen verantwoordelijkheid en die van de gemeenten. Het was ook nieuw voor de gemeenten die niet gewend waren om op prestaties aangesproken te worden, ook niet rond het thema werk voor bijstandsgerechtigden. Gang van zaken Dat het ministerie eerst afspraken maakte met de VNG, heeft op het oog wellicht een symbolische waarde. Gerrit van Romunde, beleidsmedewerker van de VNG licht toe. “Het ministerie kan wel met de VNG afspraken maken, maar daaraan is niet elke gemeente vervolgens gebonden. Zo werken wij niet als vereniging. Wij maken geen bindende afspraken voor onze leden. Elke gemeente moet voor zichzelf beslissen hoe hij met zo’n convenant met het ministerie omgaat.” Maar helemaal vrijblijvend was de overeenkomst tussen de VNG en het ministerie ook niet. Van Romunde: “Met zoiets belangrijks als de Agenda wordt via de verenigingsdemocratie ingestemd. Na het tot stand komen van het convenant is hierover naar de leden gecommuniceerd via bijvoorbeeld brieven en de VNGnieuwsbrief. Op die manier was iedereen in de vereniging op de hoogte en doordrongen van het belang ervan.” Van Romunde onderstreept dat het ministerie vervolgens de juiste strategie heeft gekozen om gemeenten verder aan zich te binden. ”Organisatorisch was een subsidieregeling de enige mogelijkheid om gezamenlijke prestatieafspraken te maken. Dat heeft het ministerie goed gezien.” Verder heeft het ministerie de juiste balans gezocht tussen haar economische belang, zo veel mogelijk uitstroom, en het belang van gemeenten. Van Romunde: “Als het ministerie het aan gemeenten had gevraagd, had er geen uitstroomverplichting bestaan, want daarmee lopen de gemeenten risico. Zij hadden liever gewoon trajecten ingezet.” Door in de afspraken zowel op het realiseren van trajecten als op het bereiken van uitstroom in te zetten, was het mogelijk om met ve el gemeenten zaken te doen. Zeker, omdat het ministerie ook een subsidieregeling voor innovatieve projecten openstelde. Hiermee konden gemeenten experimenteren met nieuwe werkwijzen om de doelstellingen van de Agenda te realiseren. Van Romunde: “Door zo ve el mogelijk initiatieven te starten ontstond er dynamiek. Dat leidde weliswaar niet tot uitstroom voor iedereen, maar de eerste stap was dan in ieder geval gezet.” De nadere afspraken met de gemeenten kwamen op verschillende manieren tot stand. Met de vier grote gemeenten werden direct per gemeente afspraken gemaakt. Voor de middelgrote gemeenten werd de Agenda eerst uitgewerkt door de gemeenten Arnhem, Eindhoven en Leiden. Vervolgens traden de G26-gemeenten in afzonderlijk overleg met het ministerie om de concrete afspraken voor de eigen gemeente te maken. Dat enkele G26-gemeenten het voortouw namen was wel nodig, zoals blijkt uit de woorden van Mark van der Velden van de gemeente Eindhoven: “We wisten wel van het bestaan van de afspraken tussen de VNG en het ministerie, maar in eerste instantie werden de afspraken uitgewerkt in het overleg rond de economische pijler van het Grote Stedenbeleid. Dat was voor ons niet echt handig omdat de dienst Werk, Zorg en Inkomen in Eindhoven niet bij dat overlegcircuit was aangesloten. Het duurde daarom even voordat de Agenda op de juiste plek was geland. Maar toen de coördinatie in G26-verband eenmaal tot stand was gebracht, ging het lopen.”
6
De coördinatie via de G26, betekende overigens niet dat elke middelgrote gemeente ook met dezelfde afspraken te maken kreeg. Zo heeft de gemeente Amersfoort stevig onderhandeld om een minder hoge taakstelling te krijgen dan het ministerie voor ogen had. “Het ministerie wilde het liefst iedere gemeente langs de generieke maatlat leggen, maar dat hebben we niet geaccepteerd. We hebben gezegd: we willen graag meedoen maar dan wel op basis van zaken die we kunnen waarmaken. Uiteindelijk heeft het ministerie onze inzet geaccepteerd.” Voor de kleinere gemeenten koos het ministerie de strategie om hen aan prestatieafspraken te binden via een aparte subsidieregeling. Met deze gemeenten maakte het ministerie geen afzonderlijke afspraken, tot spijt van Cees van Oostrum, hoofd Sociale Zaken van de gemeente Noordoostpolder. “Wij kregen een minimumvariant voorgelegd, op basis van de afspraken met de G26. Daarmee moesten wij het dan maar doen, een soort blauwdruk voor kleine gemeenten. Dat vond ik erg jammer. Wat mij betreft had het ministerie bij de kleine gemeenten eerst gepeild welke gemeenten afzonderlijke afspraken hadden willen maken. Dan hadden wij daar zeker voor getekend.” Dat de gemeente Noordoostpolder geen nadere afspraken kon maken hinderde de gemeente overigens niet om enthousiast met de uitvoering van de Agenda aan de slag te gaan. Van Oostrum:” Wij hebben de taakstelling en de bijbehorende financiering met beide handen aangegrepen.” Interne afspraken Het is interessant om te zien dat de gemaakte resultaatafspraken in diverse gemeenten zijn ‘doorvertaald’ naar interne afspraken. Zo zijn in Groningen de afspraken van het managementniveau geconcretiseerd naar het unitniveau. Elke unit werd verantwoordelijk gesteld voor een gedeelte van de caseload van cliënten en de uitstroom van deze cliënten. Ook in de gemeente Amersfoort werkten de afspraken door tot op het uitvoeringsniveau, vertelt Connie de Neef, hoofd afdeling arbeidsintegratie. “In het begin van de Agenda zijn er teamoverleggen geweest om aan medewerkers te vertellen wat er moest gebeuren voor de Agenda.” Vervolgens zijn de afspraken rond de Agenda ingepast in de normale werkwijze. De Neef: “De gemeente Amersfoort werkt met prestatieovereenkomsten. Dit houdt in dat de directeur van de sector een prestatieovereenkomst heeft en die wordt doorvertaald naar de afdelingen. Dus deze afdeling heeft ook een prestatieovereenkomst en met daarin de prestaties die van hen verwacht worden in het kader van de Agenda. Iedereen wordt hier per kwartaal op afgerekend. Er wordt nagegaan of het goed gaat en wat de redenen zijn als het niet goed gaat.” Maar niet overal heeft de Agenda tot uitgebreide interne afspraken geleid. Zo vertelt beleidsmedewerker Coby Kroon van de gemeente Leiden: “In de aanloopfase is de Agenda uitgebreid besproken in het MT. De consulenten hebben daarna gewoon in de lijn hun opdrachten gekregen. Daar is niet apart aandacht aan besteed. Dat is wel jammer. Als je kijkt naar bijvoorbeeld Groningen, daar is met een barometer de stand per afdeling bijgehouden. In Leiden is dat niet gelukt, onder andere als gevolg van de wisselingen in het management. Dat heeft de aansturing in de lijn geen goed gedaan.” Niet elke gemeente heeft er spijt van dat de afspraken niet werden doorvertaald naar de eigen organisatie. Bijvoorbeeld, omdat de afspraken weinig invloed hadden op de werkwijze van de gemeente. Ton Schut, teamleider sociale zaken van de gemeente Scherpenzeel legt dit uit: ”In feite veranderde er voor onze gemeente weinig door de afspraken. We hebben voor iedereen in het bestand een traject opgezet, maar dat deden we daarvoor eigenlijk ook al.” Cultuurverandering Met de Agenda koos het Rijk niet voor de gebruikelijke sturingsinstrumenten, zoals bijvoorbeeld wetgeving. De Agenda was een bestuurlijk convenant. Deze werkwijze van het ministerie heeft zonder meer geleid tot een cultuurverandering bij gemeenten, tussen gemeenten en tussen gemeenten en
7
het Rijk. De cultuurverandering is niet zozeer het resultaat van de inhoud van de afspraken die het Rijk met gemeenten maakte, maar van de gekozen werkwijze; namelijk het zoeken naar gemeenschappelijke belangen en naar gemeenschappelijke prikkels voor het oplossen van problemen. De cultuurverandering is tweeledig. In de eerste plaats heeft de werkwijze aan de basis gestaan van een nieuwe manier van communiceren tussen de verschillende overheden. In de tweede plaats heeft de werkwijze ertoe geleid dat bij gemeenten de focus is verplaatst van het beheersen en optimaliseren van werkprocessen naar het behalen van afgesproken prestaties. Communicatie Eén van de eerste gemeenten die merkten dat er een nieuw soort communicatie met het Rijk aan het ontstaan was, was de gemeente Den Haag, zo vertelt Martin Andriessen, waarnemend directeur van de sector Werken van de stad waar het ministerie de eerste nadere afspraken maakte.“Het overleg met het ministerie was, zeker in de beginfase, heel prettig en open.” Ruud Molenkamp, waarnemend directeur van de dienst sociale zaken en welzijn van de gemeente Hengelo is eveneens positief over de nieuwe contacten met het Rijk, of beter gezegd: hij is enthousiast: ”Wat ik heel goed vond is de manier van overleg die aan de Agenda gekoppeld was. Er werd regelmatig overleg met alle G26 gemeenten georganiseerd, dat was heel prettig. Het ministerie had een zeer open houding. Men stond open voor argumenten van gemeenten; het was gewoon een open dialoog die tijdens die gesprekken plaatsvond.” Het ministerie denkt daar hetzelfde over bevestigt SZW -beleidsmedewerker Carlo van Riel:”Kenmerkend voor de Agenda is de grote impuls die is gegeven aan de communicatie tussen Rijk en gemeenten. Rijk en gemeenten die vaak tegenstrijdige belangen hebben, hebben gedurende de Agenda meer dan ooit gezamenlijk het traject doorgemaakt en minder een kloof ervaren. Dit was ook voor ons een cultuuromslag.” Een bijzondere manier om de communicatie tussen Rijk en gemeenten op gang te brengen, vormden de werkbezoeken van medewerkers van het ministerie aan de diverse gemeenten. Wim Zwanenburg, projectleider bij het ministerie van SZW hierover: “Er zijn veel vormen van communicatie geweest, zoals bijvoorbeeld onze ‘ronde tafel-bijeenkomsten’ en de bezoeken die wij bij gemeenten aflegden. Wij noemden de werkbezoeken zelf onze zomertoer. Het was natuurlijk bijzonder dat SZW nu eens naar de gemeenten toe kwam. Op locatie zat vaak een brede doorsnee van de gemeente aan tafel. Daar ontstond een samen-op-weg-idee.” Dat gemeenten de bezoeken als positief en stimulerend hebben ervaren weet onder meer Ruud Molenkamp van de gemeente Hengelo. “Wat ik zeer waardeerde was dat het ministerie elk jaar een rondje langs de gemeenten deed. In het eerste jaar zijn ze bij elke gemeente geweest om ook te proeven: hoe is het daar, hoe loopt het daar. De keren daarop is het wat gecombineerd. Maar wel met een stuk voortgangsbespreking per individuele gemeente, of een groepje van gemeenten, zodat je ook van elkaar kon blijven leren.” Opvallend is het verschil tussen de grote, de middelgrote en de kleinere gemeenten als het gaat om de voortzetting van de tot stand gebrachte communicatie. Het zijn met name de middelgrote gemeenten, de G26, die het meest positief zijn over het vervolg van de communicatieactiviteiten. Molenkamp nogmaals: “Heel belangrijk was het maandelijks of zeswekelijks overleg met de G26, gewoon om te horen: wat kunnen we delen met elkaar. Ik vind dat vanuit het ministerie een hele goede aanpak. Daar kunnen andere ministeries een voorbeeld aan nemen.” Beleidsmedewerker Coby Kroon uit Leiden vult de ervaringen van Molenkamp aan “Er ontstond een soort gemeenschappelijkheid, waarbij beleidsverslagen en resultaten van experimenten gezamenlijk werden besproken. De winst van het overleg zat ook in het feit dat het jaren achter elkaar gehouden werd, zodat het leereffect tot uitdrukking kwam. Het ministerie heeft daarnaast de projectaanvragen via een website toegankelijk gemaakt voor anderen. Dit gaf de mogelijkheid om, ook
8
buiten het overleg, contact met anderen op te nemen en daarvan te leren. Dit had een grote meerwaarde. Wij hebben als gemeente Leiden bijvoorbeeld veel geleerd van de wijkgerichte aanpak van Eindhoven.” Het enthousiasme voor het voortdurende overleg wordt door de vier grote gemeenten niet geheel gedeeld, als we op de reactie van de gemeente Den Haag afgaan. “Er is in het begin wel overleg geweest tussen de G4-gemeenten over de Agenda. Maar ja, gemeenten zijn van nature eigenwijs en geloven dat hun eigen systeem het beste is. Daardoor hebben ze niet altijd de neiging te leren van elkaar. De Agenda voor de Toekomst stond wel op de agenda van de G4, maar er vond meer een vergelijking plaats van de aanpak, dan dat er geleerd werd van hoe anderen het gedaan hadden. Daarbij speelde ook mee dat er allerlei verschillen waren in de uitgangssituatie van gemeenten. Den Haag had bijvoorbeeld al langer klantmanagement, terwijl Amsterdam meer aan het begin stond.” Als gevolg van de opzet van de Agenda is de communicatie tussen het Rijk en de kleinere gemeenten minder goed op gang gekomen. Cees van Oostrum van de gemeente Noordoostpolder vertelt: ”In het begin van de Agenda was het overleg tussen SZW en kleine gemeenten te beperkt. Kleine gemeenten konden aangeven deel te willen nemen aan de subsidieregeling, maar er was te weinig ruimte om eigen ideeën over een mogelijk lokale invulling van de Agenda te bespreken met SZW. Verdere ondersteuning vanuit het Rijk was er niet, communicatie vond slechts plaats op basis van de aangeleverde kwalitatieve en kwantitatieve verantwoordingen.” Tegenover het gebrek aan communicatie met het Rijk staat dat de communicatie tussen de kleine gemeenten onderling wel van de grond kwam. Hierbij heeft Divosa een belangrijke rol gespeeld. Van Oostrum: “Tussen gemeenten onderling was nog geen goede overlegstructuur in de beginfase van de Agenda. Door de instelling van de Commissie Kleine Gemeenten door Divosa 2 à 3 jaar geleden is dit nu beter. Er zijn nu goede expertmeetings voor kleine gemeenten bijvoorbeeld rond de WSW en PRB’s. Divosa heeft haar werk goed gedaan.” Tenslotte is te zien dat de communicatieverbetering niet alleen heeft plaats gevonden op het ambtelijk niveau. Diverse gemeenten maken er melding van dat de Agenda aanleiding is geweest voor een meer inhoudelijke communicatie met de gemeenteraad, zoals bijvoorbeeld in Leiden: “De afspraken zijn uiteraard gecommuniceerd naar het College en de Raadscommissie. De Agenda heeft in de Raad ook een functie gehad in het nadenken over het aansturen van diensten. Dat was leuk, omdat de Raad normaal meestal in het ‘achteraf-traject’ zit.” Niet de processen, maar de prestaties De tweede belangrijke cultuurverandering die de Agenda tot stand heeft gebracht is de omslag naar prestatiegericht denken. Wim Zwanenburg van het ministerie vertelt: “Het accent lag bij gemeenten vooral op de periodieke rechtmatigheidstoets van het uitkeringenbestand. Toen we eind van de jaren negentig in een economische bloeiperiode terechtkwamen, hadden we de kans om meer bijstandsgerechtigden aan de slag te krijgen. We hebben toen besloten niet alleen de wet te veranderen, maar vooral de filosofie. Dus: een zwaar accent op werk in plaats van op uitkeringen. Gemeenten wilden dit ook wel, maar gaven aan hierbij meer mogelijkheden en ondersteuning nodig te hebben. Dat was hét moment om tot een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling te komen; het Rijk zet extra middelen in, maar daar staan prestatieafspraken met gemeenten tegenover.” Voor gemeenten heeft de prikkel tot presteren zeker gewerkt, ook omdat de gemeenten, door de zojuist ingevoerde SUWI-wetgeving, meer en meer open stonden voor een nieuwe manier van werken, met het accent op uitstroom en de doelmatige inzet van middelen. In Breda bijvoorbeeld was men net bezig de doelmatigheid en rechtmatigheid van de uitkeringsverstrekking organisatorisch te scheiden. De filosofie van de Agenda sloot nauw aan bij die van de gemeente, terwijl de te behalen
9
financiële beloning het mogelijk maakte om dit ook organisatorisch vorm te geven. “De extra middelen gaven de mogelijkheid om de uitvoering wat te versterken en nieuwe mensen aan te trekken”, vertelt Michel van der Horst, vakdirecteur sociale zaken van de gemeente Breda. “Zonder de Agenda hadden wij onze ambities moeten bijstellen. De Agenda kwam voor ons dan ook precies op het juiste moment.” Ruud Molenkamp van de gemeente Hengelo, onderstreept dat er ook echt sprake was van een financiële prikkel. “Het was niet zo van je krijgt nu een budget, en je moet het aantal halen of een deel terug betalen. Het positieve aan het verhaal is: je haalt een aantal en op basis daarvan krijg je gefinancierd. Je loopt dus niet het risico dat je in 2005 zaken uit 2002 moet terug betalen. Op het moment dat de accountantsverklaring er is en de beschikking is afgegeven dan is het verhaal ook goed. Dat is een goede systematiek.” Maar niet alleen de te behalen financiële middelen waren aanleiding om de traject- en uitstroomdoelen te realiseren. Ook de vastgelegde harde prestatieafspraken op zich werkten als prikkel. Die ervaring hebben meerdere gemeenten, zoals de gemeente Amersfoort. Connie de Neef: “De belangrijkste motivatie om er voor te gaan was toch dat er iets tegenover staat. De financiële vergoeding van het Rijk wil je wel binnenhalen. Maar dan vind je het vervolgens ook een sport. Je eet ijsjes met z’n allen als het gelukt is. Het is een gezamenlijke klus en zo werd het ook heel erg gevoeld. Iedereen was ontzettend blij en trots toen we 100% hadden gehaald. Ik heb het dan niet alleen maar over het management, maar echt over iedereen.” Agenda-projectleider Henriëtte van Essen uit Groningen herkent dit proces: “Het gedachtegoed van de Agenda werd door de gehele organisatie heen gedragen: iedereen was er echt mee bezig. In de laatste fase is het aantal nog te realiseren uitstroomgevallen in de kantine opgehangen en dit werd steeds aangepast naarmate het einddoel dichterbij kwam. In 2004 werden op een spijkerbord wekelijks de nieuwe uitstroomgevallen door een directielid ‘bijgespijkerd’. Zo was voortdurend duidelijk hoe dicht we het doel genaderd waren.” En dat het realiseren van prestatieafspraken leuk en uitdagend kan zijn, toont ook het voorbeeld uit Breda: ”Zoals ook in andere gemeenten werd het halen van trajecten ook wel een soort sport, zeker in bepaalde perioden. Illustratief is dat op oudejaarsdag 2002 werkelijk iedereen aan het werk was om het aantal trajecten nog te halen. Daar zat wel een spelelement in, maar het toont ook aan dat de betrokkenheid heel groot was.” Bijkomend effect van de drang om de harde afspraken waar te maken, was dat het meehielp om anders naar het bestand te gaan kijken, omdat anders de taakstelling niet gehaald zou worden. “Waar je voorheen misschien zou zeggen: ‘doe nog maar niet’, nam je nu een klant eerder op in een traject. Zeker aan het eind van het jaar als de taakstelling gerealiseerd moest zijn”, aldus Marga Oudshoorn, de Agenda-coördinator in Den Haag. Al met al maken de prestatieafspraken de inspanningen van de gemeenten minder vrijblijvend. Ook, of misschien wel juist, als het economisch tegen zit, zo besluit Michel van der Horst uit Breda. “De tegenvallende economische situatie was lastig, maar betekende ook een extra uitdaging. We hebben harder moeten werken om de doelen te realiseren, maar de afspraken leverden ook een waardevolle bijdrage aan het intern leren omgaan met dit soort doelen. Het convenant zorgde er ook voor dat we ons niet zonder meer konden neerleggen bij tegenvallende prestaties als gevolg van de neergaande economie.” Nadeel Over het algemeen zijn gemeenten positief over de impuls die de Agenda aan het gemeentelijk beleid en de uitvoering heeft gegeven. De werkwijze wordt als positief en inspirerend beoordeeld, hoewel er volgens sommige gemeenten wel één nadeel aan kleefde: de administratieve verantwoording.
10
Zo komt het volgende beeld uit de gemeente Nijmegen: ”Van klantmanagers kregen we geluiden van: ‘er wordt weer eens iets nieuws ingevoerd met allerlei nieuwe administratieve eisen van dien’. De administratieve last is ook een van de mindere kanten van de Agenda” , zo stelt stafmedewerker Antoon de Bekker van de gemeente Nijmegen. “Dat had anders gekund. Dit geldt overigens niet voor de projecten, daar viel de administratieve last wel mee.” Ook vanuit de gemeente Eindhoven komt eenzelfde signaal: “De verantwoording levert ook een enorme overhead op. Het evenwicht tussen het doel van de administratie en het doel van de Agenda was wel wat zoek.” Tegenover deze negatieve ervaring staat de opvatting van een aantal andere gemeenten, die na een aanloopfase, de administratieve verantwoording wel mee vonden vallen. Marga Oudshoorn, weet nog dat de gemeente Den Haag aanvankelijk met “allerlei kleine aanvullende vragen vanuit het ministerie” werd geconfronteerd. “Maar dit speelde vooral in de aanloop, toen het zowel voor de gemeente als het ministerie nog om een nieuwe aanpak ging.” Volgens de gemeente Amersfoort is de administratieve belasting vooral een relatief probleem. Connie de Neef: “De agenda was niet zo ingewikkeld administratief gezien. Je moet het goed opzetten, maar als dat gebeurd is valt het qua complexiteit mee. Maar het is een feit: het is gewoon veel werk.” Aan de administratieve verantwoording zit ook een voordeel volgens De Neef: “Sterk punt is dat je moet laten zien wat je hebt gedaan en dat dwingt tot transparantie.” Conclusie Het zijn met name de prestatieafspraken die de toon hebben gezet bij de start van de Agenda voor de Toekomst. Gemeenten geven aan dat vanwege de invoering van de Wet SUWI en de aankomende Wet Werk en Bijstand, de inspanningen rond reïntegratie ook toegenomen zouden zijn, maar dat de prestatieafspraken en de daartegenover staande beloning de juiste kansen en uitdaging boden. Verder betekende de Agenda voor veel gemeenten een doorbraak op het gebied van communicatie; dat geldt zowel ten aanzien van de communicatie met het Rijk (G26 gemeenten) als voor de communicatie onderling (G26 en de kleinere gemeenten) en de communicatie intern. Kader 1.1 De afspraken Aanvankelijk wilde SZW de gemeentesubsidie Agenda alleen sturen op uitstroomprestaties. Gemeenten hadden hier moeite mee. Als compromis is toen besloten naast uitstroom ook op gerealiseerde trajecten te sturen. Gemeenten worden afgerekend op deze prestaties, dat wil zeggen: de Agenda subsidies zijn er aan gekoppeld. De cijfermatige afspraken waren in zijn algemeenheid: Circa 300.000 trajecten te realiseren t/m 2004 40% uitstroom naar werk uit deze trajecten t/m 2006 Uiterlijk 31 dec. 2002 is van alle Abw-cliënten een perspectief-analyse gemaakt Uiterlijk 2003 zijn de werkprocessen ingericht op sluitende keten van reïntegratie. Naast de cijfermatige afspraken bevatte de Agenda ook een aantal ‘kwalitatieve’ onderwerpen, zoals het bevorderen van 100% sluitende aanpak van nieuwe instroom, activeren van alleenstaande ouders, aandacht voor allochtonen en de aanpak van fraude.
11
Het ‘bofkontenproject’ in Nijmegen De achtergrond De gemeente Nijmegen had te maken met een groep klanten waarvan men niet wist hoe met hen om te gaan. Daarvoor is het project ‘sluitende aanpak moeilijke klanten’ ontwikkeld. Stafmedewerker van de gemeente Nijmegen Antoon de Bekker licht het project toe. “Het gaat om klanten die elke gemeente wel kent: het zijn lastige klanten, niet coöperatief en in sommige gevallen agressief. Het zijn mensen waarbij een vermoeden van fraude bestaat of die gemaakte afspraken niet nakomen. Het is moeilijk te bepalen of je bij deze klanten het accent moet leggen op handhaven of op reïntegreren. In ons project hebben we beide gedaan.” De aanpak Uit de groep moeilijke klanten werden 15 deelnemers in het project opgenomen. Het waren allemaal klanten met een arbeidsplicht en minstens drie jaar lang een uitkering. Binnen de groep van aangemelde klanten is gekozen voor degenen die in het verleden minimaal één maatregel van 10% hadden gehad vanwege onvoldoende solliciteren in combinatie met een fraudevordering. De Bekker: “We besloten om deze groep heel intensief te gaan begeleiden. Hierbij werd nauw samengewerkt door een team bestaande uit een klantmanager, een juridisch ondersteuner en een reïntegratiespecialist. Met de klanten zijn hele duidelijke en strakke afspraken gemaakt. Als wij dat nodig vonden, konden zij dagelijks worden opgeroepen voor een gesprek. Het is om die reden dat dit project ook wel bekend staat als het ‘bofkontenproject’, omdat de deelnemers als het ware geluk hadden dat er zoveel aandacht aan hen werd besteed.” Dat laatste was ook wat aan de klanten werd gecommuniceerd: niet dat zij tot de doelgroep moeilijke klanten behoorden, maar dat zij extra ondersteuning zouden krijgen. Met de klanten zijn gemiddeld bijna vijf gesprekken gevoerd. Voor de ene klant bleken twee gesprekken te volstaan, voor de ander kwam dit neer op meer dan 10 gesprekken. Bij de verdere uitwerking van het project is ervoor gekozen om zoveel mogelijk aan te sturen op uitstroom naar een reguliere betaalde baan. Met een uitzendbureau werden afspraken gemaakt over het direct benaderen van de klanten onmiddellijk na de doorverwijzing uit het project. De uitvoering In het eerste gesprek wordt duidelijk gemaakt dat de klant actief naar vacatures moet gaan zoeken en ook door de consulent vacatures aangereikt zal krijgen. Daarbij wordt de klant verteld dat, gezien zijn uitkeringsverleden, alle vacatures als passend worden beschouwd. Aan de klant wordt verder duidelijk gemaakt dat hij minstens vijf keer per week verifieerbaar moet solliciteren en zich bij minimaal 15 uitzendbureaus moet inschrijven en daar wekelijks langs moet gaan. Hierbij wordt benadrukt dat de klant op al deze activiteiten zal worden gecontroleerd. De afspraken worden schriftelijk vastgelegd en door de klant en de consulent ondertekend. Vanaf het tweede gesprek kan de klant een maatregel opgelegd worden vanwege niet solliciteren of het zich niet houden aan afspraken. De maatregel varieert van 10% bij onvoldoende solliciteren tot 100% bij het niet aanvaarden van passend werk. De projectmedewerkers Het project laat zien dat niet elke consulent van de sociale dienst of het CWI geschikt is voor het intensieve contact met moeilijke klanten. Veel klanten zijn tijdens de gesprekken agressief en (ook nu)
12
weinig coöperatief. Vandaar dat aan de inrichting van het project en aan de medewerkers zelf een aantal eisen wordt gesteld. Het gaat om de volgende eisen: Eisen aan de organisatie: Bij de gesprekken zijn altijd twee medewerkers aanwezig De gesprekken worden gevoerd in een daarvoor geschikte, veilige ruimte De medewerkers zijn voortdurend beschikbaar om direct inzetbaar te zijn als dit vanwege de voortgang van het plan met de klant noodzakelijk is Eisen aan de medewerkers: De medewerker heeft respect voor de klant Hij/zij spreekt de taal van de klant Hij/zij wil en kan omgaan met agressie Hij/zij kan een gesprek leiden en sturen Het resultaat Het eerste deel van het project is in mei 2004 afgesloten en de projectorganisatie meldt goede resultaten: 13 van de 15 klanten zijn uitgestroomd, in een gemiddeld tijdsbestek van vijf weken. Van deze 13 klanten zijn er negen klanten aan het werk gekomen. Van de overige vier ‘uitstromers’ hebben twee hun uitkering opgezegd, is één verhuisd en van één klant is de uitkering beëindigd vanwege het voortdurend niet verschijnen op de afspraken. Van de 13 uitstromers zijn er twee weer werkloos geworden en die hebben weer een uitkering. Eén klant heeft 3 maanden gewerkt (medische problematiek) en de andere gedurende 8 maanden. De gemeente Nijmegen maakt aan de hand van deze resultaten het volgende rekensommetje. Elke gestopte uitkering levert de gemeente op jaarbasis een besparing van 15.000 euro aan uitkering en beheerskosten. 12 Uitstromers leveren derhalve mogelijk een structurele besparing op van 180.000 euro per jaar. Dit weegt ruimschoots op tegen de kosten van het project, waarbij aan de 15 deelnemers gemiddeld € 4.089 aan intensieve begeleiding is besteed; een bedrag dat overigens ongeveer even hoog is als de investering in een ‘eenvoudig’ reïntegratietraject. Het vervolg Deel 2 van dit project is pas van start gegaan. Dit valt ook nog onder de Agenda, waarbij de aandacht uitgaat naar de implementatie van het project binnen de bestaande structuur, waarbij wordt ingezet op uitvoering op wijkniveau. Daarnaast wordt meer voorwerk gedaan door middel van dossieronderzoek.
Bron: Eindevaluatie project sluitende aanpak moeilijke klanten, Nijmegen, mei 2004
13
Hoofdstuk 2
Nieuwe werkwijzen
Door de Agenda voor de Toekomst zijn veel gemeenten geprikkeld om hun werkwijzen aan te passen. Tijdens de interviews leidde de vraag naar veranderde werkwijzen bij één van de geïnterviewden tot de veelzeggende reactie. “Welke werkwijzen zijn aangepast? Wat is er eigenlijk niet aangepast, kun je beter vragen.” Voor het ontwikkelen van nieuwe werkwijzen deden diverse gemeenten een beroep op de subsidiemogelijkheid die door het ministerie werd geboden. In dit hoofdstuk volgt een niet uitputtend overzicht van door gemeenten ontwikkelde werkwijzen onder de Agenda voor de Toekomst. Samenwerking tussen gemeenten Kern van de Agenda is de aanscherping van de regiefunctie van gemeenten. Met name voor de kleinere gemeenten leek het moeilijk deze versterkte regierol op zich te nemen. Vandaar dat er een tijdelijke subsidieregeling is ingesteld om het opzetten van gemeentelijke samenwerkingsverbanden te stimuleren. “Een uiterste vorm van deze samenwerking is een fusie van sociale diensten, maar in de meeste gevallen gaat het om het lichtere vormen”, licht Wim Zwanenburg van SZW toe: ”De regeling had met name tot doel gemeenten in de gelegenheid te stellen via samenwerking de administratieve backoffice te optimaliseren. Zo konden ze meer capaciteit vrijmaken voor reïntegratietaken.” De regeling heeft heel wat beweging tot stand gebracht. “Inmiddels is de helft van alle gemeenten betrokken bij een dergelijke samenwerking.” Eén van de samenwerkingsverbanden is tot stand gebracht in de Zuid-Hollandse Hoeksche Waard. Inge van der Hauw was nauw betrokken bij de oprichting van de Regionale Sociale Dienst (RSD) die op 1 januari 2004 van start ging. Van der Hauw: “De RSD is een samenwerking van zes gemeenten, met een werkgebied van ongeveer 85.000 burgers. De dienst heeft in totaal zo’n 800 klanten. Eén van de eerste wapenfeiten van de samenwerking bestond uit het prominent neerzetten van het klantmanagement in de regio. Daarbij was het voordeel”, vervolgt van der Hauw, “dat één van de gemeenten al de nodige ervaring met klantmanagement had opgedaan. Hun klantmanagers waren actief op zoek gegaan naar werk en er werd actief samengewerkt met uitzendbureaus om mensen uit te laten stromen. Toen wij in de projectfase met de start van de RSD bezig waren, hebben de ervaringen van die gemeente een belangrijke rol gespeeld in de vormgeving van de functie van klantmanager.” De huidige directeur van de RSD, Jacky Straatman, kon op 1 januari 2005 constateren dat de samenloop van de oprichting van de RSD en de stimuleringsregeling voor klantmanagement zeer goed heeft uitgepakt. “Voor de RSD in oprichting was het een unieke kans om de nieuwe werkwijze die werd verwacht met de Agenda en WWB, zoals de regierol en het klantmanagement, in de nieuw te vormen organisatie te incorporeren. Hierdoor hebben wij nu, denk ik, de situatie dat de klantmanagers ook echte integrale klantmanagers zijn. Met één op één contact met de klant en het reïntegratiebedrijf.” Opdrachten aan reïntegratiebedrijven Een van de belangrijkste taken bij de regievoering door gemeenten bestaat uit het inhuren en aansturen van reïntegratiebedrijven (RIB’s). In de tijd dat de Agenda werd vastgesteld, waren gemeenten door de SUWI-wetgeving verplicht de meeste reïntegratietrajecten bij private reïntegratiebedrijven aan te besteden. Voor zover gemeenten al (veel) ervaring hadden met het inkopen en aansturen van reïntegratietrajecten, was de ervaring met commerciële reïntegratiebedrijven over het algemeen beperkt. Onder de Agenda hebben zij dan ook een werkwijze ontwikkeld om met de RIB’s om te gaan. Aanvankelijk lag het accent in de contacten vooral op het realiseren van trajecten, zoals in de gemeente Den Haag. “Bij de start van de Agenda was het samenwerken met reïntegratiebedrijven nog nieuw. Er bestond nog een innig contact met arbeidsvoorziening. In de afbouw is een groot contract
14
gesloten met reïntegratiebedrijf Kliq. In het begin zie je dat de afspraken nog niet erg veranderen omdat je heel inputgericht gaat werken; je wilt die beginstanden halen. Later werd duidelijk dat het noodzakelijk was om juist ten aanzien van de uitstroom harde afspraken met de RIB’s te maken.” Er lijken min of meer twee soorten aanpak te zijn ontstaan. In de eerste plaats heeft een aantal gemeenten ervoor gekozen om veel tijd en energie te steken in gesprekken met RIB’s, zoals bijvoorbeeld gebeurde in Nijmegen: “We hebben veel geïnvesteerd in het werken met de reïntegratiebedrijven. Er is veel overleg geweest, er zijn aangepaste werkprotocollen gemaakt, et cetera.” Ook in Breda is zwaar ingezet op gesprekken en afspraken met het RIB: “De doelstellingen die waren vastgelegd in het kader van Agenda zorgden ervoor dat wij intensief contact onderhielden met de reïntegratiebedrijven vooral om te kijken hoe de uitstroom gehaald kon worden. Zeker gezien de moeizame economische situatie waren er grote belangen om strak in te zetten op het realiseren van uitstroom. Dat betekende dat hele stevige gesprekken zijn gevoerd met de reïntegratiebedrijven. We zijn daar al redelijk snel mee begonnen toen gesignaleerd werd dat het niet goed ging.” Een tweede weg die gemeenten bewandelden bestond uit het binden van de RIB’s aan prestatiecontracten, al dan niet in combinatie met stevige gesprekken. Bij de inrichting van de prestatiecontracten is een keuze gemaakt tussen no cure less pay contracten en no cure no pay contracten. Over de no cure less pay methode is de RSD Hoeksche Waard tevreden. “Een reïntegratiebedrijf krijgt bij ons altijd 50% bemiddelingskosten. Wil men de tweede ‘pay’ krijgen, dan moet de klant langdurig uitstromen, dus minimaal een halfjaarcontract aangeboden krijgen. Dat werkt goed als prikkel naar het bureau.” De gemeente Noordoostpolder kende een variatie hierop: een gestart traject leverde het reïntegratiebureau 60% van het afgesproken budget op, een afgerond traject 40% en een duurzame uitstroom (minimaal 6 maanden) nog eens een bonus van € 1.000,-. Tegenover de ontwikkeling van de cont(r)actvormen met de RIB’s ontwikkelden gemeenten ook een visie op de vraag wat voor hen de beste contractpartijen waren. Aanvankelijk kozen gemeenten voor grote, goedkope RIB’s, zoals blijkt uit het voorbeeld van Noordoostpolder. “Bij de reïntegratieaanbesteding bleek dat de grote landelijke reïntegratiebureaus véél goedkoper waren dan de lokale en regionale bedrijven waarmee we voorheen zaken deden. De grote aanbieders vroegen de helft of nog minder. Wij konden niet anders dan deze bedrijven contracteren onder de Agenda. Maar achteraf hebben we daar spijt van. Als je ziet wat er van terechtkomt, is dat echt schrikbarend. In de loop van de Agenda zijn we dan ook weer afgestapt van de grote RIB’s.” In andere gemeenten stapte men om een andere reden af van grote relatief goedkope aanbestedingen, zoals in Hengelo. ”Op een gegeven moment zijn wij tot het inzicht gekomen dat je naar maatwerk toe moet bij het maken van afspraken met reïntegratiebedrijven. Wij hebben nu de slag gemaakt dat we geen contracten meer aangaan met enkele RIB’s over kavels van 30 à 40 klanten. We sluiten nu minimum-maximumcontracten met 14 à 15 bedrijven. Dat betekent dat wij minimaal vijf en maximaal 20 of 25 klanten leveren. Wij bepalen als vragende partij hoeveel klanten naar een bepaald RIB gaan.” Klantmanagement Met de start van de Agenda is direct ook een start gemaakt met het stimuleren van klantmanagement bij gemeenten. Carlo van Riel van het ministerie licht toe: “Voorheen was er een duidelijke spanning tussen de inkomenskant en de reïntegratiekant binnen het gemeentelijk beleid. De Agenda wilde een impuls geven door via klantmanagement meer samenhang tussen deze terreinen te stimuleren. Daarom hebben we een tijdelijke regeling voor activering en uitstroom door middel van klantmanagement opgezet.” Deze regeling is effectief. Al in 2003 constateert Stimulansz in de rapportage Klantmanagement, de eerste ervaringen: “Klantmanagement heeft bij de Nederlandse gemeenten een brede ingang
15
gevonden. Vrijwel alle gemeenten zijn met klantmanagement bezig of starten binnen een paar maanden hiermee.” Stimulansz schrijft de groei van het klantmanagement onder meer toe aan de subsidieregeling. ”De tijdelijke stimuleringsregeling helpt mee om de invoering van klantmanagement te financieren. Want de invoering van klantmanagement kost geld. Gemeenten investeren in opleidingen en automatisering en huren tijdelijk personeel in om de invoering mogelijk te maken. De kosten lopen al snel op tot enkele tienduizenden euro’s.” De kern van klantmanagement bestaat volgens Stimulansz uit twee facetten. In de eerste plaats brengt klantmanagement met zich mee dat er één aanspreekpunt komt voor de klant én voor de partijen die betrokken zijn bij werk en reïntegratie. In de tweede plaats worden de inkomensaspecten van de situatie van de klant, via het klantmanagement, in onderlinge samenhang bezien. Klantmanagement impliceert dan ook dat de klantmanager overzicht heeft over het traject van de klant, het proces bewaakt én beslissingsbevoegd en primair verantwoordelijk is voor zijn klant. In de periode van de Agenda zijn binnen gemeenten diverse vormen van klantmanagement ontwikkeld. Onderzoek van Stimulansz naar de vormgeving van klantmanagement leert dat de in de praktijk gehanteerde vormen voor klantmanagement, ondergebracht kunnen worden in twee groepen: • de klantmanager is vooral regisseur: dat wil zeggen dat de klantmanager op afstand de regie voert, en dat alle activiteiten door anderen worden uitgevoerd. De resultaten komen uiteindelijk bij de klantmanager samen; • de klantmanager is vooral coach: in dat geval is de klantmanager zelf direct bij de klant betrokken en begeleidt de klant van begin tot eind. Bij beide vormen komt het voor dat het klantmanagement over meerdere consulenten verspreid is; wel is er dan meestal één consulent die de eindverantwoordelijkheid draagt. Selectie en opleiding klantmanagers Het werken vanuit de filosofie van klantmanagement is voor veel gemeenten en hun functionarissen een hele omslag geweest. Zoals bijvoorbeeld de ervaring is in Nijmegen: “De omslag is niet door iedereen snel gemaakt en sommigen zullen die nooit maken. Er is veel veranderd: bij de Abw had het werk vooral het karakter van bijstandsmaatschappelijk werk. Later werd dat meer administratief juridisch en nu speelt reïntegratie een grote rol. Dat vereist weer andere kwaliteiten.” Voor de omslag hebben gemeenten twee wegen bewandeld. In eerste instantie werd veelal een selectie gemaakt van functionarissen die de functie van klantmanager konden vervullen. In dat stadium is in veel gemeenten er ook voor gekozen om ook nieuwe klantmanagers ‘van buitenaf’ aan te trekken. Zoals bijvoorbeeld in Hengelo: “Er zijn andersoortige mensen aangetrokken die niets met bijstand hadden, zoals iemand uit de psychiatrie, iemand met een bedrijfseconomische achtergrond en mensen uit de reïntegratiewereld die ervaring met trajecten hadden. We hebben ook een beetje geprobeerd om met kamerindelingen rekening te houden dat we wat verschillende disciplines bij elkaar hebben: mensen die wat meer ervaring met uitkeringen hebben en mensen met wat meer ervaring met het trajectgedeelte. Je moet ervoor zorgen dat je een beetje een mix hebt en dat mensen van elkaar kunnen leren op de werkplek.” Verder zijn de klantmanagers regelmatig en intensief geschoold. Cees van Oostrum van de gemeente Noordoostpolder vertelt over de ervaringen met het hele traject: “Door de invoering van klantmanagement moesten de oude ‘Abw-consulenten’ worden omgevormd tot ‘klantmanager werk’ met een taakstelling uitstroom. Er zijn assessments ingezet om na te gaan wie er wel en wie er niet geschikt waren voor deze functie. Een aantal medewerkers bleek wel en een aantal niet geschikt te zijn. In 2003 zijn drie nieuwe medewerkers in dienst genomen voor de klantmanager functie, deze waren afkomstig van de reïntegratiemarkt.” Deze aanpak bleek niet voldoende voor het maken van de
16
omslag. Van Oostrum vervolgt: “De andere manier van denken en werken bleek voor de consulenten erg moeilijk. Veel medewerkers vielen terug op de oude denkwijze die is gebaseerd op de rechtmatigheid en het verstrekken van de uitkering. Er waren acht Klantmanagers Werk, waarvan er drie uit de reïntegratiemarkt zijn gehaald. Die drie medewerkers moesten een nieuw elan inbrengen en de doelmatige werkwijze overbrengen op de vijf medewerkers die uit de oude situatie kwamen. Maar in plaats dat de vijf zittende medewerkers naar een hoger niveau werden gebracht, bleek dat de drie extern aangetrokken klantmanagers geïncorporeerd werden in de verouderde werkwijze van de zittende medewerkers. Toen is besloten een opleidingsinstituut in te schakelen om de klantmanagers bij te scholen én meer dan dat. Hierbij komen visie, missie en doelstellingen aan de orde.” Organisatorische aanpassingen Om uiteindelijk het klantmanagement de ruimte te geven heeft een aantal gemeenten ook diverse organisatorische aanpassingen gedaan. Zo heeft de Regionale Sociale Dienst Hoeksche Waard ervoor gekozen om de consulenten van de gecontracteerde reïntegratiebedrijven binnen RSD te huisvesten. ”De consulenten van het reïntegratiebedrijf zitten bij ons in huis, dat is een bewuste keuze. De aanpak met regierol van klantmanagers en de één op één aanpak met de reïntegratiebedrijven loopt heel erg goed. Een van de grootste escapes van cliënten is ziekmelden, wij halen er dan een eigen arbeidsdeskundige bij om een week later een afspraak met de klant te hebben. Als een klant aan het werk moet en zich in de eerste week verslaapt dan stapt iemand van het reïntegratiebedrijf in de auto om ‘m uit zijn bed te halen en aan het werk te zetten. Het reïntegratiebedrijf heeft er zelf belang bij en dat is een hele leuke wisselwerking.” In de gemeente Noordoostpolder zijn diverse “randtaken links en rechts van de kern van werkzaamheden van de klantmanagers afgehaald en uitbesteed. Een voorbeeld hiervan is het debiteurenbeheer. Dit is nu uitbesteed aan een extern incassobureau, waarmee de gemeente ruim twee formatieplaatsen heeft bespaard.” Van Oostrum trots: “Door te focussen op onze core business hebben wij onze personele capaciteit ten tijde van de Agenda zelfs weten in te krimpen.” Conclusie De Agenda is een aanjager geweest van de ontwikkeling van diverse nieuwe werkwijzen bij gemeenten. De meest opvallende nieuwe manier van werken bestaat uit de invulling van het klantmanagement. Bijna elke gemeente is hiermee, in veel gevallen onder de Agenda, aan de slag gegaan. Naast deze nieuwe manier van werken zijn ook werkwijzen ontwikkeld om zakelijk en resultaatgericht met RIB’s om te gaan. In een aantal kleinere gemeenten is dit mogelijk geworden door in de backoffices intensief met andere gemeenten te gaan samenwerken en zo de financiën en het volume te creëren voor een professionele aansturing van de in- en uitstroom bij reïntegratietrajecten. Kader 2.1 De bijzondere intake methodiek in Eindhoven De DIA-methodiek is een intakemethodiek om mensen met meervoudige problematiek te diagnosticeren en dan het beste traject te bepalen. Dat gebeurt met meerdere samenwerkingspartners, waaronder verslavingszorg, maatschappelijk werk, GGZ en het reïntegratiebedrijf. Er zijn acht DIA -casemanagers die een diagnose afnemen. Hun rapportage wordt besproken in het multidisciplinair team, waarna een traject wordt opgezet. Dat kan hulpverlening of activering zijn. Door de gezamenlijke aanpak ontstaat er een efficiënte werkwijze en wordt op een eenduidige wijze met klanten omgegaan. Ook is het begrip tussen verschillende instellingen toegenomen. Deze werkwijze wordt nu structureel, het is geïmplementeerd in de standaard werkwijze. Aan de pilot hebben zo’n 60 mensen deelgenomen, sommigen zijn uitgestroomd naar betaald werk, maar er zijn ook andere resultaten, zoals het meer zelfstandig kunnen functioneren van mensen. Dat
17
wordt ook gezien als succes. Het wordt steeds duidelijker dat het welzijn van burgers niet ophoudt bij de muren van stedelijke instellingen. Daar moet een bepaalde rolverdeling zijn. Ook de sociale dienst levert een bijdrage in een gemeentebreed aanbod van welzijnsactiviteiten. Kader 2.2 Verzuimbestrijding bij trajecten in Breda Verzuim was bij cliënten van de sociale dienst Breda een hardnekkig probleem en vond vaak plaats om minder goede redenen. Gemiddeld was er per traject twee keer sprake van verzuim. Dit experiment is er op gericht om directe actie te nemen bij verzuim. De opdrachtnemer (het reïntegratiebedrijf) is verplicht om verzuim te registreren, waarna direct de Arbo-dienst wordt ingeschakeld. De aanpak blijkt goed te werken, de trajecten verlopen sneller en de uitstroom neemt toe, ook doordat mensen door de directe controle zelf hun uitkering opzeggen. In die zin blijkt het naast een reïntegratie-instrument ook een handhavingsinstrument te zijn. “Het heeft bij het zittend bestand ook wel het een en ander te weeg gebracht, een aantal jaar geleden zou een dergelijke aanpak onbespreekbaar zijn. De laatste jaren is duidelijk geworden dat cliënten naast rechten ook plichten hebben.” kader 2.3 De regisserende klantmanager (Stimulansz) De regisserende klantmanager in de meest zuivere vorm, heeft nauwelijks contact met de klant: hij voert veelal één intakegesprek en verwijst de klant dan door naar de instelling of organisatie die met de problematiek van de klant aan de slag gaat. Alleen als de klant vragen heeft of als er in een traject vertragingen of strubbelingen optreden, onderneemt de klantmanager actie. Het voordeel van deze vorm is dat de klant één duidelijk aanspreekpunt heeft: de klantmanager. Als de klant vragen heeft, wendt hij zich tot de klantmanager. Voor de sociale dienst heeft deze vorm als voordeel dat duidelijk is dat er één persoon is die het overzicht over de klant heeft. Het nadeel van deze vorm is dat de klantmanager geen intensieve relatie met de klant opbouwt. Van de klantmanager vraagt deze vorm dan ook een zekere afstandelijkheid: wil je als klantmanager graag coachen, begeleiden, inspireren en motiveren, dan past deze vorm niet goed bij jou als persoon. Een variant op deze vorm is de ‘betrokken regisseur’. Dit is een inkomensconsulent of een werkconsulent, die zich met een deel van de activiteiten (hetzij inkomen, hetzij werk) rond de klant actiever bemoeit. Hierbij is dan vaak de betrokkenheid van de consulenten bij de klant groter, omdat beiden voor een deel van het werk als expert kunnen optreden. In de interviews kwamen we de vorm van de ‘betrokken regisseur’, verdeeld over meerdere functionarissen, het vaakst tegen. Kader 2.4 De coachende klantmanager (Stimulansz) De meest zuivere vorm van de coachende klantmanager is de superspecialist: hij doet alles zelf. De superspecialist weet alles van de terreinen rond inkomen, werk en zorg. Hij stelt zelf de diagnose van de klant op, stelt zelf een trajectplan samen, volgt zijn klant en de vorderingen rond de klant van begin tot eind en doet daarnaast ook nog de inkomensgerelateerde zaken zelf. Deze klantmanager is een duizendpoot en is voor de klant zijn steun en toeverlaat. In specifieke situaties schakelt hij een externe functionaris in en volgt nauwgezet wat daar gebeurt. In de meest ideale vorm benadert hij ook nog potentiële werkgevers en beschikt hij over een budget om (deel)trajecten in te kopen. Hij is volledig verantwoordelijk voor het welslagen van de reïntegratie van de klant. Het voordeel van deze vorm is dat de klant één aanspreekpunt heeft. Hij kan voor alle vragen en problemen bij de klantmanager terecht. Daarnaast bouwt de klantmanager een intensieve relatie met de klant op. Ook voor de sociale dienst heeft dit model als voordeel dat er één iemand is die het overzicht heeft. Er wordt tijd bespaard
18
omdat communicatie en informatie-uitwisseling over de klant tot een minimum beperkt worden. Het nadeel van deze vorm is het risico van een verhoogde werkdruk voor de klantmanagers: hij kan zijn verantwoordelijkheden niet delen en staat overal alleen voor. Een ander nadeel is de kwetsbaarheid van de positie van de klantmanager: er zal gezorgd moeten worden voor achtervang bij afwezigheid of ziekte van de klantmanager. In een aantal gemeenten is ook gekozen voor een aangepaste vorm: de werkconsulent als coach. In deze vorm doet de klantmanager alles op het terrein van werk en worden voor de overige componenten (uitkering en zorg) collega’s ingeschakeld. Het nadeel van deze vorm is dat de klant meerdere aanspreekpunten heeft waardoor er veel tijd gestoken moet worden in samenwerking, communicatie en informatie-uitwisseling. Het voordeel voor de gemeente is dat dit type klantmanager waarschijnlijk makkelijker te vinden is: de ervaring leert dat superspecialisten nu eenmaal zeldzaam zijn. Kader 2.5 Het jongerenloket in Breda Het jongerenloket is een samenwerking met het CWI en de dienst Sociale Zaken. Het uitgangspunt is dat er voor alle jongeren een activiteit wordt opgezet, waarbij de dienstverlening direct vanuit één loket plaatsvindt. De instanties vormen samen het loket van waaruit men geholpen moet worden, ongeacht waarmee. Daarbij merk je wel dat er cultuurverschillen bestaan tussen de verschillende organisaties en dat er de nodige technische afspraken moeten worden gemaakt. Het experiment loopt tot het einde van het jaar. Uit de tussentijdse evaluatie blijkt dat men redelijk goed scoort; het percentage jongeren in het bestand bleef, daar waar het landelijk steeg, eerst gelijk en is nu aan het dalen. Hoewel lastig valt aan te tonen dat dit door het experiment komt, zijn de betrokken partijen er wel van overtuigd dat het loket hierbij heeft geholpen.
19
Het project ‘praktijkkaarten’ in Den Haag De achtergrond Joop van den Enden heeft, als stafmedewerker van het Leerwerkcentrum van de gemeente Den Haag, aan de wieg gestaan van het project praktijkkaarten. Hij vertelt: ”In het bestand van de gemeente zit een aantal klanten waarvan de taalachterstand zo groot is dat het niet realistisch om, voorafgaand aan een reïntegratietraject, eerst de achterstand in taal weg te werken. Het probleem is namelijk dat juist de taalproblemen deze klanten belemmeren deel te nemen aan het aanbod van scholingsinstellingen. Immers daar verloopt alles via het medium taal. Voor deze groep hebben wij het project praktijkkaarten ontwikkeld. In het project hebben we twee vragen willen beantwoorden: De eerste vraag was: hoe kun je iemand die nauwelijks kan lezen en schrijven, zo ver brengen dat hij toch de elementaire praktische vaardigheden van een vak gaat beheersen. De tweede vraag was: hoe kun je iemand vervolgens voldoende taalvaardigheid bijbrengen, dat het ook in de praktijk mogelijk wordt om dat vak uit te kunnen oefenen, namelijk doordat hij de taal van de werkvloer spreekt.” In het project stond de ontwikkeling van een specifieke toeleidingsmethodiek centraal. De methodiek is ontwikkeld in nauw overleg met het Instituut voor Taalonderzoek en Taalonderwijs Anderstaligen, verbonden aan de UvA. Van den Enden: “Zij propageren een aanpak waarin mensen een praktijkaanpak leren en tegelijk de benodigde taalkennis opdoen.” De aanpak Het idee achter het project is om mensen in een half jaar toe te leiden naar eenvoudig werk. De deelnemers leren in een half jaar de basisbeginselen van een vak, waarna ze ingezet kunnen worden als ondersteuner van een vakman of vakvrouw. “De methode heeft kijken als uitgangspunt voor het leerproces”, legt Van den Enden uit. ”Er zijn 15 werkvelden gekozen, zoals metaal, autotechniek, schilderen, timmeren, detailhandel, administratie en zorg. Elk werkveld is uitgewerkt in gemiddeld 100 kaarten, die de bouwstenen van een praktijktraining vormen. Op iedere kaart staan foto’s van eenvoudige, veelgebruikte vaardigheden in dat vak, bijvoorbeeld ‘band repareren’ bij autotechniek. Bij een praktijkkaart is een taalkaart gemaakt met daarop een korte bijbehorende dialoog. Er zijn ook docentenkaarten gemaakt en taalopdrachtkaarten voor taaldocenten.” In de praktijk doet de docent de handeling eerst voor, waarna de cursisten met behulp van de praktijkkaart de handeling nadoen. Praktijkdocenten zijn als het ware acteurs in een 100-tal vaktoneelstukjes. De docent gebruikt tijdens het demonstreren eenvoudige woorden en zorgt ervoor dat de mondelinge toelichting kort is. De cursisten bewaren alle kaarten in een map, waarin ook de bijbehorende taalkaarten zitten. De map is bedoeld als naslagwerk en kan meegenomen worden naar een sollicitatiegesprek. De uitvoering “Het toeleidingsproces bestaat uit een aantal stappen. Vanaf het moment dat iemand zich aanmeldt voor een bijstandsuitkering, vindt een basisdiagnose plaats: wie ben ik, wat kan ik, wat wil ik?” Van den Enden: “Jaarlijks zijn dat in Den Haag zeker 1200 klanten. Voor een deel van de klanten leidt de basisdiagnose tot een verwijzing naar het Leerwerkcentrum. Mensen starten daar in een bepaalde sector, al werkend volgt daaruit de uiteindelijke keuze voor één van de 15 werkvelden. De keuze wordt mede bepaald door de basisvaardigheden, als iemand bijvoorbeeld een heel grote taalachterstand heeft, zal hij niet zo snel in aanmerking komen voor het administratieve werkveld.”
20
De resultaten Van den Enden: “Tot nu toe hebben ongeveer 1000 klanten met de praktijkkaarten gewerkt. Het is niet bekend hoeveel daarvan zijn uitgestroomd naar betaald werk. Het project is bedoeld als een hulpmiddel om de toegang tot scholingstrajecten te vergroten. Dat is ook de hoofdverdienste van het product.” Het vervolg Nadat de Agenda is afgelopen, zal het project ‘praktijkkaarten’ worden voortgezet. Doordat het concept via een uitgever ook verkocht wordt aan anderen, zijn er financiële middelen om het product te onderhouden zonder de Agenda-subsidie. Binnen het Leerwerkcentrum zal het ingezet blijven worden voor alle cursisten. “Maar ook andere partijen gaan verder met de praktijkkaarten”, weet Van den Enden. ”Het Haagse ROC gaat een vervolg ontwikkelen voor de zogenaamde brede assistentenopleidingen. Verder vindt er overleg plaats over een methode om de vaardigheden erkend te krijgen in het totaaltraject dat afgesloten wordt met een MBO-opleiding. Daarmee komt er een mogelijkheid voor klanten die anders niet zo snel zouden kunnen instromen in het MBO. Tenslotte is het de bedoeling dat de methodiek gebruikt gaat worden in het intakeproces van de zogeheten Werkbeurs, waar een veel directere toeleiding van bijstandsklanten naar werk wordt nagestreefd.”
21
Hoofdstuk 3
Resultaten
De resultaten voor de Agenda van de Toekomst kunnen in twee categorieën worden verdeeld: de harde cijfermatige resultaten enerzijds en de procesmatige veranderingen en vernieuwingen anderzijds. In de jaarlijkse voortgangsrapportages is steeds uitgebreid stilgestaan bij de cijfermatige resultaten van de Agenda. In het kader bij dit hoofdstuk zijn de cijfermatige resultaten nogmaals opgenomen, maar we staan vooral stil bij de overige proces resultaten. Tevens zoomen we in op de omstandigheden waaronder de Agenda is uitgevoerd en die van invloed zijn geweest op het al dan niet realiseren van de prestatieafspraken van de Agenda. Het is overigens moeilijk om aan te geven welke resultaten precies aan de Agenda kunnen worden toegeschreven. Een van de geïnterviewden merkte op: “De Agenda, SUWI en de WWB zijn drie elementen die de organisatie op z’n kop hebben gezet. De Agenda heeft vooral aan de basis gestaan van de veranderingen, zowel instrumenteel als cultureel.” Regie bij gemeenten Het belangrijkste resultaat van de Agenda is, volgens veel betrokkenen, dat gemeenten de regie over hun klantenbestand hebben genomen. Of zoals Martin Heekelaar, procesmanager en plaatsvervangend bureaumanager van Divosa het verwoordt: “De Agenda heeft bijgedragen aan het verder vergroten van de verantwoordelijkheid van gemeenten bij reïntegratie. In het verleden waren sociale diensten nog te veel een soort ‘uitkeringsfabrieken’; de rechtmatige verstrekking van uitkeringen stond voorop. Het is dan logisch dat je je als organisatie op rechtmatige verstrekking gaat richten. Maar je kunt je vanuit maatschappelijk perspectief afvragen of dat de meest wenselijke uitkomst is. Het is daarom goed dat de focus de laatste jaren is verschoven, waarbij de nadruk is komen te liggen op werk boven inkomen. Daar heeft de Agenda aan bijgedragen.” Focus op werk De regierol van gemeenten is volledig samengevallen met de verschuiving van de focus van rechtmatigheid naar doelmatigheid, waarbij de doelmatige verstrekking van uitkeringen synoniem is voor de maximale deelname van uitkeringsgerechtigden aan betaalde en, als dat (nog) niet mogelijk is, aan onbetaalde arbeid. Antoon de Bekker van de gemeente Nijmegen drukt het als volgt uit: “Trajectplannen zijn, dankzij de Agenda, onze core business geworden.” Hierbij ligt het accent overigens niet zozeer op het realiseren van trajecten, maar zeker ook op de uitstroom. Dat is een belangrijke cultuurverandering die in veel gemeenten wordt ervaren. “Onder de Agenda zijn voor het eerst duidelijke afspraken werden gemaakt met gemeenten over uitstroomresultaten”, weet Carlien van Gelder, teamleider jongerenloket van de gemeente Groningen. ”Dat een unit verantwoordelijk werd gesteld voor een gedeelte van de caseload en de uitstroom van deze cliënten was een doorbraak in denken en doen. Wij, maar ook de maatschappij, denken nu anders over een bijstandsuitkering. De bijstand is nu als uitgangspunt voor de meeste klanten onwenselijk. De focus is meer komen te liggen op mogelijkheden en kansen: eerst kijken naar mogelijkheden, of anders gezegd: je komt niet in aanmerking voor een uitkering tenzij….” Voor de Hoeksche Waard is het nu zaak deze doorbraak nog meer bij de klanten zelf te laten plaatsvinden. Directeur Jacky Straatman van de RSD vertelt: “Begin volgend jaar beginnen we een grote communicatiecampagne met billboards bij bushaltes waar op staat: ‘gelukkig heb ik recht op werk’ of ‘werken is mijn toekomst’. Als je bij de RSD binnenkomt, hangt hier niet meer de bijstandsposter, maar ‘gelukkig heb ik recht op werk’. Mensen moeten hier niet meer binnenkomen met het beeld van: ik kom een uitkering halen. Je komt hier, je hebt tijdelijk hulp nodig, maar wij gaan
22
werk voor je vinden. Onze klanten hebben ook recht op uitkering, maar dat moet je niet meer zo prominent neerzetten.” Meer trajecten De cultuurverandering en focus op werk heeft, ongeacht het behalen van de prestatieafspraken wel zeker tot gevolg gehad dat meer trajecten dan voorheen zijn afgesloten en dat een deel daarvan, anders dan voorheen, tot uitstroom heeft geleid, zo bevestigt Marga Oudshoorn van de gemeente Den Haag: “Een belangrijk resultaat is dat meer mensen in een traject zijn geplaatst. Dat was uiteindelijk niet gebeurd zonder de Agenda.” Wethouder Jan de Wilde van Amersfoort is hier eveneens van overtuigd: “Ik weet niet of dat als gevolg van de agenda is, maar we zijn nog creatiever geworden in de instrumenten die we inzetten. We hebben gewoon een enorme hoeveelheid mogelijkheden om maatwerktrajecten te doen. En dat betekent dat we niet een aantal structuren van trajecten hebben of inkopen, maar dat we ‘tig’ mogelijkheden hebben om voor één persoon iets in te kopen. Die creativiteit is kenmerkend voor onze werkwijze geworden.” Nauwkeuriger registratie en administratieve verbeteringen Interessant is te zien dat de verantwoordingsverplichting die aan de prestatieafspraken rond de Agenda kleefde zich uiteindelijk ten positieve heeft gekeerd. Veel gemeenten zagen deze verplichting in eerste instantie vooral als noodzakelijke ballast, maar zijn in de loop van de Agenda ook het nut gaan inzien van een uitgebreide en nauwkeurige administratie van hun klanten, zoals in Groningen. Agenda-coördinator Van Essen: ”De verantwoording van gerealiseerde trajecten naar het ministerie van SZW was een kleine hobbel omdat het een extra taak met zich meebracht, waarbij er af en toe discussie, intern en met SZW, was over de definities. Maar dit had ook een voordeel, namelijk dat consulenten zich meer bewust zijn gaan worden van het werkproces en het belang van zorgvuldige registratie. Kortom, zij zijn professioneler gaan werken.” En in Leiden is onder de Agenda een groot aantal veranderingen in de administratieve werkwijze doorgevoerd, vertelt Coby Kroon. “Er zijn aanpassingen doorgevoerd in de managementinformatie. Ook de uitkeringsadministratie is aangepast. Verder hebben we een cliëntvolgsysteem opgezet voor activering en arbeidstoeleiding, waarmee ook het proces kan worden gemonitord terwijl we ook veel meer over de achtergrond van de cliënten registreren. Al met al is er door de Agenda veel belangrijke stuurinformatie beschikbaar gekomen.” Kroon gaat verder: ”De laatste jaren is er sprake van een inhaalslag, waarbij je ziet dat sturen helpt. De verantwoordelijkheid in het kader van de WWB noodzaakt het volgen van cliënten en zorgt voor meer focus op verandermogelijkheden. Dankzij het computerprogramma en de nieuwe registratiewijze kan het management beter sturen op dingen die niet zijn gebeurd, zoals het nog niet plaatsen van cliënten in een traject. Er is meer informatie over de doorstroom en de uitval, ook in relatie tot de achtergrond van cliënten.” Tenslotte verwoordt Michel van der Horst uit Breda de uiteindelijke meerwaarde van de administratieve slag die bij veel gemeenten gemaakt is. “Voor de klantmanagers was het wel even wennen omdat ze op een nieuwe manier gegevens moest vastleggen en moesten leren werken met een nieuw cliëntvolgsysteem. Ze kregen meer administratieve werkzaamheden waarbij verantwoording een grote rol speelde. Dat was wel even een omslag. Los van de regiefunctie moesten ze ook alles kunnen verantwoorden. Het voordeel van die verantwoording was wel dat de klantmanagers zichzelf meer gingen corrigeren, er kwam meer zicht op het interne proces. Gaandeweg werd dit niet alleen een doelstelling van het management, maar ook van de uitvoering en dat heeft zeker tot het succes van de Agenda bijgedragen.” Verbeterd klantmanagement Stimulansz constateert in 2005 in Klantmanagement in de dagelijkse praktijk: “Gemeenten zijn behoorlijk positief over de effecten van klantmanagement. Dit komt vooral, omdat zij meer grip hebben
23
op de dagelijkse praktijk.” Verder schetst Stimulansz: “Eén van de grootste veranderingen die met de invoering van het klantmanagement heeft plaatsgevonden, is het aantal klantencontacten. Dat is aanzienlijk toegenomen. Daarnaast heeft de klant nu contact met één of twee klantmanagers. Door deze vaste contacten leert de klantmanager de klant veel beter kennen. Hierdoor kan er een betere keuze worden gemaakt voor de in te zetten instrumenten.(…) Doordat de klantmanager meer van de klant te weten komt en de houding, motieven en argumenten van de klant beter kan doorgronden, kan het maatregelenbeleid gerichter dan voorheen worden toegepast.” Hernieuwd contact met klanten Eén van de verplichtingen in het kader van de Agenda was dat gemeenten voor al hun klanten een arbeidsmarktperspectief moesten opstellen. Dat betekende in veel gemeenten dat het klantenbestand zorgvuldig is gescreend. Als gevolg hiervan constateren diverse gemeenten dat ze een nieuwe start met het bestand hebben kunnen maken, zoals in de gemeente Hengelo: “De Agenda heeft ons gedwongen het hele klantenbestand door te gaan. We hebben van iedereen gekeken wat ze nog kunnen en geprobeerd voor iedere klant nog een traject te vinden. Er zijn nu mensen aan het werk waarvan we 5 tot 6 jaar geleden zouden hebben gezegd: dat lukt nooit. Dat is absolute winst.” Lianne Knobel, hoofd arbeid en activering in Breda, geeft aan dat hierdoor ook voor bepaalde cliënten veel is veranderd: “We hebben ons hele bestand benaderd, ook degenen die vóór de Agenda min of meer met rust werden gelaten. Voor veel klanten was dat in het begin wel even schrikken. De Agenda heeft onherroepelijk bijgedragen aan anders werken en denken, ook bij de klant.” Samenwerking met andere diensten binnen de gemeente Doordat via de Agenda meer klanten in beeld kwamen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, is binnen een aantal gemeenten een hechtere samenwerking tot stand gekomen tussen verschillende diensten die met deze klanten van doen hebben. Met name de gemeente Groningen heeft ervaren dat door de Agenda de interne samenwerking is verbeterd. Rick Pos, beleidsmedewerker dienst sociale zaken en werk: “De experimenten in het kader van de Agenda maakten het mogelijk om de randen van het beleidsterrein te verkennen. Hierdoor is de communicatie en samenwerking met en het inzicht in andere sectoren en afdelingen vergroot en verbeterd. Zo is er een schakel ontstaan met ‘zorg- en hulpverlening’, samenwerking met de CWI en samenwerking met verschillende gemeentelijke diensten.” Planmatig en resultaatgericht werken In het hoofdstuk ‘werken met afspraken’ werd al duidelijk dat de Agenda zich kenmerkte door een prestatiegerichte werkwijze. Diverse gemeenten vertellen dat deze werkwijze door de Agenda is overgeslagen naar de eigen organisatie. Zowel ten opzichte van het eigen presteren als ten opzichte van de prestaties van externe partijen, zoals reïntegratiebedrijven, wordt tegenwoordig veel vaker een resultaatgerichte en zakelijke opstelling gekozen. Een voorbeeld vormt de gemeente Breda: ”Resultaatgericht werken is nu ook onderdeel van de structurele werkwijze. In afspraken met klantmanagers is vastgelegd dat ze bepaalde doelen moeten halen, 10 procent van zijn of haar bestand moet aan het eind van het jaar zijn uitgestroomd. Dat was voorheen ondenkbaar.” Ruud Molenkamp van de gemeente Hengelo illustreert de nieuwe zakelijke opstelling ten opzichte van externe partijen “Er zijn afspraken met reïntegratiebureaus dat zij een bonus krijgen bij langdurige uitstroom van minimaal 6 maanden. Op deze uitstroom wordt gecheckt. Als het vijf maanden en tien dagen is, dan is dat jammer. Het is een zakelijke benadering die voor onze mensen en voor de reïntegratiebureaus een hele omschakeling is geweest.” Het is niet alleen het resultaatgerichte werken dat als positief aan de werkwijze van de Agenda wordt beoordeeld. Ook het planmatige karakter ervan wordt door diverse gemeenten als meerwaarde
24
onderscheiden. De gemeente Leiden is hiervan een voorbeeld: ”We hebben gemerkt hoe prettig het is om te werken met een plan van aanpak als basis. Dan kun je terugkijken om te zien wat de opbrengst is.” Nieuwe rollen en kansen voor medewerkers Dat de Agenda de nodige culturele en organisatorische veranderingen met zich mee heeft gebracht is inmiddels wel duidelijk. Uiteindelijk zijn het de medewerkers in gemeenten die de dragers van deze veranderingen zijn. Vanuit veel gemeenten komt het signaal naar voren dat de ontwikkelingen voor een deel van de medewerkers een brug te ver waren. Het was voor hen moeilijk om de omslag te maken van de focus op het uitkeringsproces en de rechtmatigheid naar de focus op doelmatigheid en effectieve reïntegratietrajecten. Voor de medewerkers die, in hun eigen tempo, deze stap wel hebben kunnen maken is de Agenda het begin geweest van een nieuw elan rond hun eigen functioneren. Dat blijkt uit ervaringen in bijvoorbeeld Hengelo: “Vroeger waren we vooral een uitkeringsfabriek en had je strakke regels: dit zijn de kaders en verder mag je niet. Sinds de Agenda moeten medewerkers toch een beroep doen op hun eigen creativiteit. Er is ook veel meer overleg onderling, waaronder het afdelingsoverleg. Daarin zie ik een hele grote verandering. Het gaat meer over onderwerpen dan over de technische uitvoering van een uitkering. Kortom: de medewerkers hebben meer verantwoordelijkheid. Een aantal mensen was er hier hard aan toe, die hadden na 10 jaar uitkeringsconsulent de uitkeringskant wel gezien. Mensen vonden het een uitdaging om die andere taken er eens bij te gaan doen, die leek het hartstikke leuk en volgens mij beleven ze dat nu ook zo.” Connie de Neef van de gemeente Amersfoort gaat zelfs nog een stapje verder: “De reden waarom Amersfoort het goed doet? Passie hè. Het is een afdeling waar mensen er voor gaan, voor mensen gaan. Het beste uit mensen willen halen. En dat natuurlijk in combinatie met het vragen van een stevige inspanning van de klant en dat ook handhaven. Ik ben ervan overtuigd dat het benutten van de creativiteit van onze mensen leidt tot een beter resultaat. Maar, dan moet je ze ook de ruimte geven om creatief te zijn en zich daarbij gesteund te weten door het management. Ons uitgangspunt is: alles kan zolang het binnen de juridische kaders blijft. Het is individueel maatwerk met als vertrekpunt de mogelijkheden van de klant en de vraag van de arbeidsmarkt. Dat is de cultuur hier en dat vinden we heel belangrijk. Een deel van onze klanten is structureel, maar op een weinig gestandaardiseerde manier uitgestroomd. Die uitstroom is het gevolg van de mogelijkheden van onze medewerkers om allerlei verschillende instrumenten in te zetten, die passen bij hun klant. En dan moet die klant wel meewerken, anders heeft hij een probleem." Meer aandacht voor handhaving Eén van de onderdelen van de Agenda was de extra inzet op handhaving. Een aantal gemeenten heeft op dit terrein projecten uitgevoerd. Maar het zijn niet alleen de handhavingsprojecten die tot meer aandacht voor handhaving hebben geleid. Het blijkt dat ook de organisatie van klantmanagement op dit terrein resultaten oplevert. Zoals in Breda is ervaren bij het project ‘verzuimbestrijding’: ”De aanpak blijkt goed te werken, de trajecten verlopen sneller en de uitstroom neemt toe, ook doordat mensen zelf hun uitkering opzeggen. In die zin blijkt het naast een reïntegratie-instrument ook een handhavingsinstrument te zijn.” Stimulansz constateert dit in haar onderzoek naar klantmanagement: “Sommige klanten raken hierdoor dermate geïrriteerd dat zij uit eigen beweging een baan zoeken en de uitkering verlaten, waarmee het doel (uitstroom) is bereikt. Omdat de klantmanager meer tijd heeft om de klant duidelijk te wijzen op zijn rechten en plichten, is er minder frustratie en daarmee ook minder agressie bij de sociale dienst. Door van meet af aan duidelijk te zijn tegenover de klant, is het ook voor de klant duidelijk dat er een cultuuromslag bij sociale diensten heeft plaatsgevonden. Eén van de gevolgen van
25
deze cultuuromslag is dat agressie niet meer wordt geduld. De verhoudingen tussen klant en sociale dienst zijn helderder geworden.” De belemmerende factoren voor het behalen van de prestatieafspraken Naast de resultaten zoals hiervoor beschreven, is de Agenda ook gericht op het realiseren van ‘harde’ resultaten ten aanzien van het realiseren van trajecten en van uitstroom naar (betaald) werk. De behaalde resultaten staan vermeld in kader 4.1. Het gaat hier nog niet om de eindresultaten, omdat voor de realisatie van de resultaten van de Agenda ook het jaar 2006 wordt meegerekend. Vooralsnog blijken veel gemeenten de beoogde resultaten (nog) niet gerealiseerd te hebben. In de derde voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer is hierover het volgende gemeld: ‘De uistroomprestaties uit trajecten naar werk blijven achter bij de planning. Ik teken hierbij aan dat diverse omstandigheden hierop van invloed zijn. Vanzelfsprekend is de huidige conjunctuur van belang. Bovendien komt in het kader van de Agenda voor de Toekomst uitstroom uit een traject naar gesubsidieerde werk ook in aanmerking voor rijksvergoeding; door de bezuinigingen op gesubsidieerde arbeid hebben gemeenten op dit punt minder mogelijkheden. Tenslotte worden in het kader van de Agenda voor de Toekomst de gerealiseerde trajecten en uistroom uit de trajecten naar werk beschouwd als prestatie; terwijl gemeenten steeds meer goede prestaties op andere terreinen lijken te leveren (bijvoorbeeld via verbeterde handhaving en een betere poortwachterfunctie in samenwerking met het CWI).’ Met gemeenten is gesproken over de belemmerende factoren voor het behalen van de prestatieafspraken. Reden 1 Te hoge inschatting te behalen resultaten Een van de meest genoemde redenen voor het niet behalen van de resultaten wordt verwoord door de gemeente Den Haag: “Het vastleggen van het aantal trajecten was een beetje koffiedik kijken. Je moet een voorschot nemen op iets dat je over vier jaar gaat realiseren. Op dat moment sta je ook aan het begin van de uitbouw van de gemeentelijke rol, met klantmanagement en trajectbemiddeling, en heb je daar nog geen scherp gevoel bij. In de jaren daarna hebben we dat ook wel gemerkt; er zijn bij de start aantallen vastgesteld, maar dat hadden ook andere kunnen zijn. Het gaat redelijk goed met de realisatie, maar als je afgerekend wordt op het halen van de volle 100%, ontstaat soms het gevoel dat we bij het vaststellen van de aantallen te optimistisch of mathematisch zijn geweest.” Dat er te hoge verwachtingen zijn geweest, heeft niet alleen met nieuwe werkwijzen en dergelijke te maken. Ook bestond er aanvankelijk onduidelijkheid over de trajecten die bij de berekening van de resultaten mee zouden tellen. Zo ging een aantal gemeenten er vanuit dat uitstroom uit trajecten die al gestart waren voor de aanvang van de Agenda mee zou tellen voor de te behalen resultaten. Daarnaast telt bij gesubsidieerde arbeid of het traject mee of de uitstroom maar niet allebei. Hierdoor hebben zij, zo menen diverse gemeenten, de mogelijke resultaten overschat. Reden 2 Economische terugval Veel gemeenten geven aan dat de overschatting van de mogelijke resultaten, mede het gevolg is van de economische malaise in de afgelopen jaren. Toen de afspraken in het kader van de Agenda werden gemaakt was de arbeidsmarkt behoorlijk overspannen en lagen er ook kansen voor klanten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. In de loop van de Agenda is het economische tij gekeerd, hetgeen volgens deze gemeenten tot een bijstelling van de te behalen resultaten had moeten leiden. Deze bijstelling is er in zekere zin geweest, doordat gemeenten langer de tijd hebben gekregen om de resultaten (alsnog) te realiseren. Reden 3 Langzame start Diverse gemeenten zullen gelukkig zijn met het uitstel van de uiteindelijke afrekening op de gehaalde resultaten. Dat heeft te maken met het feit dat zij veel tijd hebben geïnvesteerd in het opstarten van de
26
uitvoering van de Agenda. Verschillende gemeenten hebben veel tijd geïnvesteerd in het opzetten van klantmanagement, van geschikte automatisering, van benodigde gemeentelijke samenwerkingsverbanden en wat dies meer zij. Een aantal van deze gemeenten geeft aan vervolgens in een inhaalslag terecht te zijn gekomen, waar ze nog steeds niet uit zijn. Reden 4 Terugval van cliënten Gemeenten geven verder aan dat, onafhankelijk van de arbeidsmarktsituatie, er altijd veel terugval van cliënten is in de bijstand. Zo ervaart de gemeente Den Haag dat zij 40% van de nieuwe instroom al eerder heeft gezien. Deze mensen kunnen niet opnieuw een traject aangeboden krijgen dat meetelt voor de resultaatsafspraken voor de Agenda. Doordat de groep die al eerder in de bijstand heeft gezeten gedurende de looptijd van de Agenda steeds groter wordt, kunnen de afspraken getalsmatig moeilijker gerealiseerd worden. Reden 5 Moeilijk bemiddelbaren blijven over Het verschilt per gemeente hoeveel mensen bij de start van de Agenda in het bestand zaten met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt. Afhankelijk van de samenstelling van het te bemiddelen bestand is het de vraag of gemeenten overwegend met klanten te maken hebben met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt en derhalve met relatief beperkte uitstroomkansen. Het is echter niet per sé de vraag hoe groot deze groep is om de kans op het realiseren van de afgesproken resultaten te bepalen. Het is evenzeer de vraag, hoe goed de gemeente de samenstelling van haar bestand kende ten tijde van het maken van de afspraken. Zo heeft de gemeente Amersfoort een lager aantal trajecten bedongen, omdat zij wist dat zij, door de inspanningen in de jaren daarvoor, te maken had met een relatief grote groep klanten met een grote tot zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Reden 6 Samenloop met andere wet- en regelgeving Het aanpassen van de werkwijze naar aanleiding van gewijzigde wet- en regelgeving gaat soms ten koste van de focus op de prestatie-afspraken. Enkele gemeenten geven aan dat het behalen van de afgesproken resultaten werd bemoeilijkt door de interferentie van de Agenda met de in die tijd ingevoerde SUWI-wetgeving. Deze gemeenten werden gedwongen om hun trajecten extern aan te besteden, terwijl zij in de loop der jaren een eigen succesvol reïntegratieverband hadden opgezet. Bijkomend probleem was dat zij nog geen ervaring hadden met de private marktpartijen en achteraf constateren niet met de meest geschikte reïntegratiebedrijven in zee te zijn gegaan. Volgens Gerrit van Romunde, beleidsmedewerker van de VNG, is door de samenloop van de Agenda met de invoering van de WWB de beschikbare capaciteit voor de Agenda onder druk komen te staan. Daarnaast kregen gemeenten met de WWB een eigen reïntegratiebeleid: “Het is voorgekomen dat trajecten die in het kader van de Agenda waren gestart, niet meer pasten in het nieuwe reïntegratiebeleid. Deze trajecten moesten worden aangepast, waardoor ze niet meer tot de resultaten van de Agenda gerekend konden worden.” Hoe werken de belemmeringen door? Het is opvallend te zien dat de beschreven belemmeringen in de ene gemeente veel sterker zijn gevoeld dan in de andere. Zo zijn er gemeenten die zowel de instroom- als de uitstroomresultaten binnen de oorspronkelijke planning van de Agenda gehaald hebben. De overeengekomen resultaten waren kennelijk niet per definitie te hoog gegrepen. Dat geldt ook voor de gemeenten die gebruik maken van de uitloopmogelijkheid om in 2006 de beoogde resultaten te behalen. Een deel van de gemeenten zal naar verwachting ook in 2006 niet aan het behalen van de overeengekomen resultaten toekomen. Het is, op basis van dit onderzoek onder een klein aantal gemeenten niet aan te geven, waarom de ene gemeente haar resultaten wel haalt en de andere niet. Of met andere woorden: waarom de belemmeringen bij de ene gemeente zwaarder wegen dan bij de andere. Veelal blijkt het om een samenloop van factoren te gaan. Duidelijk is wel dat gemeenten die er van meet af aan
27
helemaal ‘voor zijn gegaan’ en nadrukkelijk op het behalen van de resultaten gestuurd hebben, zich ten aanzien van de resultaten, in positieve zin onderscheiden. Conclusie De conclusie is volgens de deelnemende gemeenten, SZW, VNG en Divosa, dat de Agenda een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de noodzakelijke cultuurverandering ten aanzien van de regievoering over het gemeentelijk klantenbestand. Inmiddels staat, mede door de Agenda, werk voorop en vindt in veel gemeenten nadrukkelijke sturing plaats op resultaten in plaats van op (rechtmatigheids)processen. Er is derhalve niet alleen een cultuurverandering ingezet, maar gemeenten zijn er veelal in geslaagd deze ook handen en voeten te geven. Via een aantal structurele veranderingen, zoals het klantmanagement, de verbeterde klantregistratie en –monitoring en de resultaatgerichte aanbesteding wordt geprobeerd, ondanks diverse gevoelde belemmeringen, vóór het einde van 2006 de beoogde resultaten van de Agenda te bereiken of zo dicht mogelijk te benaderen. Box 4.1 De cijfermatige resultaten Realisatie afspraken 2001 In 2001 hebben gemeenten 90% van de overeengekomen prestatieafspraken gerealiseerd. Het gaat hierbij om de realisatie van trajecten en nog niet om concrete uitstroomrealisatie. In de tweede helft van 2001 zijn meer dan 11.000 bijstandsgerechtigden geactiveerd door het starten van een reïntegratie-, sociale activerings- of zorgtraject. Realisatie afspraken 2002 In 2002 is 69% (64.000 trajecten) van de geplande trajecten gerealiseerd en is 89% (8.500 personen) van de voor 2002 geplande uitstroom uit trajecten naar werk gerealiseerd. Realisatie afspraken 2003 Van de trajecten is 66% gerealiseerd (70.000 klanten). De uitstroom is 41% (11.000 klanten). Gemeenten hadden in dit jaar een uitstroom van ruim 23.000 klanten moeten realiseren om de uiteindelijke uitstroomdoelstelling van 40% aan het einde van de looptijd van de Agenda te realiseren. Realisatie 2004 In dit jaar zijn 73% van het afgesproken aantal trajecten gerealiseerd. De gerealiseerde uitstroom was 43%. Realisatie 2005 (prognose) Alleen voor de G30 zijn er tussenstanden bekend. Die wijzen er op dat het extra jaar voor trajecten wordt benut en de meeste gemeenten 100% of meer van het afgesproken aantal trajecten over 2002 t/m 2005 zullen realiseren. De tussenstand van de uitstroom laat gelijksoortige cijfers zien als in 2004.
28
Kansen zien en benutten, een project van de G26 De achtergrond In september 2003 vragen de G26 gemeenten gezamenlijk een projectsubsidie aan voor het project ‘Kansen zien en benutten’. Met het project willen de gemeenten kansen benutten om werknemers in of via een gesubsidieerde baan door te laten stromen naar regulier werk. In het projectvoorstel geven de gemeenten aan dat het project wordt ontwikkeld in een ongunstige economische periode. “Voor het eerst sinds jaren daalt de werkgelegenheid en tegelijkertijd stijgt het aantal werkloze mensen.”Toch zien de initiatiefnemers kansen, bijvoorbeeld vanwege de vraag naar personeel in de zorgsector. De aanpak De gemeente Hengelo coördineert het project en vult de ambitie uit het projectvoorstel aan: ”In het projectplan hebben we een aantal elementen benoemd die in onze ogen van belang zijn voor de toekomst van gesubsidieerde arbeid. Zij bepalen de drie hoofdrichtingen in het project: wat kun je op regionaal niveau doen via branches en sectoren, wat kun je aan de werkgeverskant doen door middel van bijvoorbeeld jobcoaching of individuele afspraken en wat kun je aan de werknemerskant doen, waarbij je kunt denken aan activiteiten als sollicitatietraining.” Met activiteiten volgens deze driedeling willen de G26 gemeenten twee doelen realiseren. Doelstelling één betreft de uitstroom uit gesubsidieerde arbeid van de bestaande populatie van 30%. De tweede doelstelling is het ontwerpen van een blauwdruk voor de toekomst van gesubsidieerde arbeid. “Daar gaan we een verband leggen met het idee van participatiebanen, waarbij klanten via gesubsidieerde arbeid doorstromen naar reguliere arbeid.” De uitvoering De werknemersgerichte activiteiten zijn in veel gemeenten gestart met het uitvoeren van een analyse van hun totale bestand van gesubsidieerde arbeidskrachten om zo inzicht te krijgen in de uitstroommogelijkheden. Voor hen wordt in het algemeen een toets uitgevoerd of zij mogelijk in aanmerking komen voor werk bij hun eigen werkgever, dan wel bij een andere werkgever. Verder wordt aan de gesubsidieerde krachten veelal ondersteuning en advies aangeboden door middel van begeleiding, coaching, training en scholing. Hierbij vormen de persoonlijke ontwikkelingsplannen (POP’s) en de eerder verworven competenties (EVC) van de betrokkenen veelal de basis. In dit verband heeft de gemeente Venlo bijvoorbeeld, op basis van de analyse, een onderscheid gemaakt in drie categorieën gesubsidieerde arbeidskrachten, vergelijkbaar met de fase-indeling van werkzoekenden. Er zijn gesubsidieerde arbeidskrachten die direct naar regulier werk bemiddeld kunnen worden, een groep die na een uitstroomtraject bemiddeld kan worden en een groep ‘blijvers’, waarvoor de gemeente wel streeft naar (arbeidsmarkt)positieverbetering, maar die geen concrete trajectactiviteiten aangeboden krijgt. Veel gemeenten richten hun activiteiten ook op de vraagkant van de arbeidsmarkt, de werkgevers. Zo geeft de gemeente Leeuwarden een nieuwsbrief over gesubsidieerde arbeid uit voor werkgevers. De gemeente Tilburg biedt werkgevers workshops aan om hen te leren anticiperen op het wegvallen van gesubsidieerde arbeid. In de workshop staan de mogelijkheden centraal om actief te zoeken naar alternatieven om de wegvallende (subsidie)inkomsten te compenseren. Ten aanzien van de activiteiten aan de vraagkant van de arbeidsmarkt gaat de gemeente Deventer nog een stapje verder. Zij heeft besloten een aantal gesubsidieerde banen in de gemeentelijke organisatie regulier te maken. Het gaat met name om banen van personen ouder dan 61 jaar en een aantal “maatschappelijk zeer relevante” banen. Verder is de gemeente Deventer met een aantal werkgevers overeengekomen dat zij, als werkgevers, de loonwaarde van de gesubsidieerde arbeidskrachten zullen vergoeden.
29
De sectorale benadering van het vraagstuk van de gesubsidieerde arbeid komt in meerdere gemeenten op gang. Diverse gemeenten hebben conventanten gesloten met organisaties in onder meer de zorg- en welzijnssector, het onderwijs en de schoonmaakbranche. Met het oog op de realisatie van de tweede doelstelling van het project, de ontwikkeling van de blauwdruk voor de toekomst van gesubsidieerde arbeid, worden diverse activiteiten ondernomen. Zo zijn twee kennisateliers voor gemeenten georganiseerd, onder meer over de vormgeving van de klantbenadering. De resultaten “Het project zelf loopt goed”, vertellen de Hengelose coördinatoren. De G26 hebben een ambitie geformuleerd die hoger ligt dan de eisen die door het ministerie van SZW zijn gesteld. Komt het ministerie uit op een aantal trajecten van 5000 en een uitstroom van 1500, de gemeenten gaan gezamenlijk voor ruim 8000 trajecten en rond de 2000 plaatsingen in reguliere banen. Op basis van resultatenoverzichten van het experiment tot en met het tweede kwartaal 2005 is de prestatienorm van SZW inmiddels gehaald, de eigen ambities van de G26 echter nog niet helemaal;. de G26 hebben 5.959 trajecten gerealiseerd en 2.259 gesubsidieerde krachten zijn uitgestroomd naar een duurzame reguliere baan, waarbij duurzaamheid wordt gedefinieerd als een contract van minimaal één jaar. Verder heeft in de periode 2003-2004 nog 13% van de trajecten geleid tot uitstroom naar niet-regulier werk, zoals werk in WSW-verband. De afspraken met betrekking tot de doorstroom naar de zorgsector dreigen te stagneren doordat in veel instellingen vacaturestops zijn ingevoerd.
30
Hoofdstuk 4
De opbrengsten van de Agenda voor de Toekomst
In hoofdstuk 3 zijn de concrete resultaten van de Agenda voor de Toekomst beschreven. We sluiten dit boekje af met een korte beschouwing op de vraag wat de Agenda heeft betekend voor de huidige uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB). Veel gemeenten geven hiernaar gevraagd aan dat, sinds de invoering van de WWB, al weer veel is veranderd. Hoewel een groot deel van de gemeenten nog tot eind volgend jaar bezig is met het bereiken van de prestatieafspraken, ligt de dynamiek van de Agenda al enige tijd achter hen. Volgens sommigen is de interesse voor de Agenda in de loop van de tijd dan ook verminderd: “Dat komt ook doordat de Agenda uit een ander tijdperk komt. Het is ondertussen links en rechts ingehaald door de WWB. Bij het begin van de WWB was er ook discussie of de Agenda niet helemaal losgelaten moest worden.” Over het algemeen kijken gemeenten echter terug op de Agenda als een waardevolle impuls om de regie over het eigen klantenbestand te gaan voeren. De regie die thans het uitgangspunt is van de WWB. Opmaat De opmaat die de Agenda is geweest voor de invoering van de WWB wordt goed verwoord door Ruud Molenkamp van de gemeente Hengelo. Hij typeert de start van de Agenda als “een heel diep dal waar we doorheen zijn gegaan, omdat we die zaak helemaal moesten ombouwen. Het was een heel drukke periode met heel veel overleg. Uiteindelijk zijn we nu op een punt dat we de volgende stap kunnen zetten. Onze klantmanagers moeten de manager worden die ze zouden moeten zijn. Daarvoor zijn nu de randvoorwaarden aanwezig, hebben we de caseload onder controle, en kennen we de klanten.” Het diepe dal van Hengelo zal niet door elke gemeente worden herkend, maar wel de noodzaak en de gelegenheid om flink te investeren in de organisatie, om zo de omslag te kunnen maken naar de op uitstroom gerichte uitvoeringspraktijk van de WWB. Hierover zegt Wethouder Jan de Wilde van de gemeente Amersfoort: “De hoge investering en toegenomen aandacht voor uitstroom van de Agenda was een goede voorbereiding op de WWB.” Ook het werken met resultaatsverplichtingen kan worden beschouwd als opmaat voor de nieuwe WWB. Cees van Oostrum van de gemeente Noordoostpolder “De financiële vrijheid van gemeenten in het kader van de WWB kan je zien als een indirecte resultaatverplichting; immers: meer klanten uit de bakken betekent meer ruimte in het I-deel van de gemeente.” Toon gezet Al met al heeft de Agenda de toon gezet om de resultaten ten aanzien van de uitstroom naar werk centraal te stellen bij de uitvoering van de WWB. Dankzij de Agenda waren gemeenten daar al ruim voor de invoering mee bezig. Dat betekent dat men nu wellicht reeds kritischer is op de resultaten, dan als de WWB zonder de Agenda was ingevoerd. Dan had het volgende initiatief van de gemeente Noordoostpolder mogelijk nog een aantal jaren op zich laten wachten. Cees van Oostrum: “De bereikte uitstroom blijft echt ver beneden de maat. Daarom hebben we nu, in 2005, een beleidsplan voor 2006 opgesteld. De boodschap hiervan is dat de wijze waarop uitstroom te realiseren is, een omslag nodig heeft. Hier wordt op drie elementen gestuurd. Aan de poort worden aanvragers van een WWB uitkering direct aan het werk gezet waarbij zij uit drie opties kunnen kiezen. De eerste optie is de groenafdeling (samen met een landbouwopleiding en ROC), de tweede is de productieafdeling van het gemeentebedrijf, de derde is de sociale werkvoorziening. Tijdens deze werkperiode wordt er van alles gedaan om een arbeidstoeleiding te realiseren en te voorkomen dat aanvragers daadwerkelijk in de uitkeringssituatie terechtkomen.”
31
Ook in de Hoeksche Waard is men al verder met het denken over de WWB vooral vanwege de eerdere ontwikkelingen onder de Agenda, meent RSD directeur Jacky Straatman. “In het kader van ESF3 “werken dat werkt” zijn wij in april 2005 gestart met een nieuw project. Wij kunnen dit project aan, omdat wij onder de Agenda een RSD hebben kunnen vormen. Als afzonderlijke kleine gemeenten hadden we dit project nooit uit kunnen voeren. Het project is een aanpak met een drietrapsraket: Een nieuwe of heronderzochte klant krijgt eerst drie maanden directe bemiddeling en daarbij minstens drie keer een aanbod voor regulier werk. Heeft dit geen succes dan gaan ze een trap lager naar een leer-werkplaats om hen vervolgens te proberen regulier werk aan te bieden via directe bemiddeling. Lukt het leer-werktraject ook niet dan wordt de klant verplicht om VMP, verplichte maatschappelijke participatie, ofwel vrijwilligerswerk te verrichten. Zo doet hij ritme en werkervaring op. Dit is maximaal een half jaar en dan gaat hij weer terug naar de leer-werkplaats. Bij succes in een fase wordt steeds geprobeerd een trap hoger te komen met de klant.” Rijk en gemeenten: nieuwe verhoudingen De opstelling van de gemeente Noordoostpolder en de Hoeksche Waard zijn voorbeelden dat gemeenten niet langer door afspraken tussen met het ministerie van SZW gestimuleerd hoeven te worden om zwaar in te zetten op de uitstroom uit de WWB naar werk. Ook wat dat betreft heeft de Agenda haar functie gehad. Deze functie ligt in de huidige tijd niet meer voor de hand, meent Divosa-medewerker Martin Heekelaar. “Een dergelijk project, met de centrale aansturing vanuit Den Haag, past al niet meer in deze tijd. Door de WWB is het ministerie verder op afstand gekomen.” Dat de relatie tussen Rijk en gemeenten inderdaad substantieel veranderd is, meent ook Wim Zwanenburg van SZW: “Nu zijn gemeenten volledig beleidsinhoudelijk en financieel verantwoordelijk. Het past dan ook niet meer om een dergelijk project op dezelfde manier op te zetten. Dat neemt niet weg dat er een gezamenlijke taak ligt met ieder een eigen rol daarin om de WWB tot een volledig succes te maken. In die zin willen we voorbouwen op de dialoog die onder de vlag van de Agenda is ontstaan en zijn we voortdurend op zoek naar een optimale werking van de WWB.” De behoefte om bij de realisatie van de doelen onder de WWB, waar nodig, gezamenlijk op te trekken wordt ook gevoeld bij gemeenten, zoals blijkt uit de opvattingen van Frans Kuiper van de gemeente Breda. Hij verbindt al meteen een denkrichting aan mogelijke nieuwe prikkels van de kant van het ministerie: ”Gemeenten zouden geholpen zijn met het belonen van resultaten, bijvoorbeeld met een soort Agenda, voor het zogenoemde ‘granieten’ bestand. Overigens doet de financieringssystematiek dat al, stelt Job den Heeten van het Ministerie van Sociale Zaken. ‘Het objectieve verdeelmodel beloont gemeenten die er goed in slagen mensen uit te laten stromen’. kader 4.1. “Belangrijk van prestatieafspraken is dat je voortdurend meet of deze ook gehaald worden. Daar was eerst discussie over met de VNG, vooral over de vraag of je de cijfers wel openbaar moest maken. We hebben toch doorgezet met de presentatie van de ‘barometercijfers’ per kwartaal. Ook binnen het departement was dat toen wereldschokkend, maar nu is het inmiddels ingeburgerd dat dit soort cijfers wordt gepubliceerd. De Kernkaart WWB is daar ook een mooi voorbeeld van. In de Kernkaart Werk en Bijstand zijn de belangrijkste prestatie-indicatoren van gemeenten opgenomen. De Kernkaart wordt sinds 2005 jaarlijks gepubliceerd.” Carlo van Riel van het ministerie van SZW.
32
Kader 4.2 Met de beëindiging van de Agenda is de subsidieregeling verdwenen om nieuwe werkwijzen te ontwikkelen. Inmiddels kent ook de WWB een subsidieregeling voor innovatieve projecten. Het Innovatie Programma werk en bijstand. De projecten die hieruit gefinancierd worden staan in de projectenbank IPW op het gemeenteloket. Deze is wellicht niet bij iedere gemeente bekend, blijkend uit de reactie van een van de gemeenten: “Het is jammer dat de subsidieregeling van de Agenda verdwijnt, misschien dat in plaats daarvan met de Raad onderhandeld moet gaan worden om geld te krijgen voor nieuwe initiatieven. Men zoekt nu naar arrangementen waarmee de beweging in het bestand in stand gehouden kan worden, ook als uitstroom niet direct voor de hand ligt.”
33
Respondentenlijst Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Carlo van Riel, Senior beleidsmedewerker Afdeling Beleidsinnovatie en ketenprocessen, directie werk en bijstand Wim Zwanenberg, Coördinerend beleidsmedewerker Afdeling Beleidsinnovatie en ketenprocessen, directie werk en bijstand, projectleider Agenda voor de Toekomst Maaike Veenema, Beleidsmedewerker Afdeling beleidsinnovatie en ketenprocessen, directie werk en bijstand Divosa Martin Heekelaar, procesmanager en plaatsvervangend bureaumanager Vereniging van Nederlandse Gemeenten Gerrit van Romunde, beleidsmedewerker werk en inkomen Gemeente Amersfoort Connie de Neef, hoofd afdeling arbeidsintegratie, hoofdafdeling sociale zekerheid, sector welzijn, sociale zekerheid en onderwijs Jan de Wilde, wethouder (oa. portefeuille sociale zekerheid) Erik de Kruik, medewerker bedrijfsvoering afdeling bedrijfsondersteuning Gemeente Breda Michel van der Horst, vakdirecteur sociale zaken Lianne Knobel, hoofd arbeid en activering Frans Kuiper, senior beleidsmedewerker arbeidsmarktbeleid Gemeente Den Haag Joop van den Enden, stafmedewerker leerwerkcentrum Gemeente Eindhoven Mark van der Velden, hoofd stafafdeling strategie, dienst werk, zorg en inkomen Ingrid van Dinteren, beleidsmedewerker dienst werk, zorg en inkomen Nathalie van der Zanden, casemanager Gemeente Groningen Hans van Ulsen, directeur uitvoering, dienst sociale zaken en werk Henriëtte van Essen, (voormalig) projectleider agenda voor de toekomst Rick Pos, beleidsmedewerker dienst sociale zaken en werk Jeanet van der Laan, teamleider jongerenloket Carlien van Gelder, teamleider jongerenloket Gemeente Hengelo: Ruud Molenkamp, waarnemend directeur dienst sociale zaken en welzijn Martin Goorden, hoofd trajectmanagement Jan Reuvers, sectorhoofd werk en subsidies Mariëlle Feenstra, beleidsmedewerker werk en subsidies Leida Wildeboer, stafmedewerker werk en subsidies
34
Gemeente Leiden Coby Kroon, beleidsmedewerker sociale zaken en arbeidsmarktbeleid Gemeente Nijmegen Antoon de Bekker, stafmedewerker werk en inkomen Gemeente Noordoostpolder Cees van Oostrum, hoofd sociale zaken Regionale sociale dienst (RSD) Hoeksche Waard Jacky Straatman, directeur Inge van der Hauw, afdelingshoofd front office / adjunct-directeur Gemeente Scherpenzeel Ton Schut, teamleider sociale zaken
35
