Voorstel van resolutie betreffende de financiering en de fiscaliteit van het koningshuis
Toelichting
Het regeerakkoord vermeldt inzake de financiering van het koningshuis het volgende: “De unanieme aanbevelingen van de Senaat met betrekking tot de dotaties voor de leden van de koninklijke familie zullen uitgevoerd worden: onder de volgende koning zullen enkel de vermoedelijke troonopvolger, diens echtgenoot, de weduwe of weduwenaar van de vorst en de afgetreden vorst een koninklijke dotatie ontvangen. Voor de andere leden van de koninklijke familie zal men een vergoedingssysteem voor diensten uitwerken. De transparantie van en controle op de financiering van de monarchie wordt vergroot.” Het regeerakkoord vermeldt verder als concrete maatregel de bevriezing van de dotaties voor een periode van twee jaar. Verder worden geen concrete maatregelen aangekondigd. In 2008 werd een werkgroep “Dotaties aan leden van de koninklijke familie” opgericht. Het verslag werd aangenomen op 2 juli 2009 door het Bureau van de Senaat en vertrouwen werd geschonken aan de rapporteurs. (Belgische senaat, Stuk 4-1335/1, Dotaties aan de leden van de Koninklijke Familie, verslag namens het Bureau, 2 juli 2009) De “unanieme aanbevelingen” uit het regeerakkoord slaan dus wellicht op de unanieme aanneming binnen het Bureau, aangezien noch binnen de werkgroep, noch in een vaste commissie of in plenaire vergadering een stemming georganiseerd werd. Niettemin bevatten het verslag en de bijhorende aanbevelingen erg nuttige elementen. Zo bevatten deze aanbevelingen een eerste aanzet tot transparantie inzake de dotaties van de leden van de koninklijke familie. Met name het Rekenhof wordt in dat verband genoemd. De wet houdende organisatie van de begroting en van de comptabiliteit van de federale Staat vereist een machtiging door de wetgever op niveau van het begrotingsprogramma van de uitgaven die worden gemaakt door de diensten van algemeen bestuur van de Staat (artikel 48-51). De programmakredieten moeten volgens de economische classificatie worden opgesplitst in basisallocaties. De algemene beginselen inzake openbaarheid en verantwoording en het parlementair controlerecht worden op deze manier tegemoet gekomen. Ook over de dotaties wordt jaarlijks gestemd, maar enkel in hun globaliteit aangezien deze geen echte activiteitenprogramma’s te vervullen hebben. Een dotatie wordt aldus beschouwd als een ‘begroting zonder programma’ (Zie A. Van de Voorde en G. Stienlet, De Rijksbegroting in het Federale België.) Een uitsplitsing van deze dotaties in basisallocaties gebeurt evenwel niet. Men achtte een verantwoording van de Koning of een gerechtelijk orgaan ten opzichte van de wetgevende macht vroeger immers problematisch (Zie ter illustratie het verslag namens de Commissie voor de Begroting van 7 oktober 1993 bij het wetsontwerp houdende vaststelling van de civiele lijst voor de duur van de regering van koning Albert II.) Intussen zijn de opvattingen ter zake sterk geëvolueerd (Zie bijvoorbeeld de evolutie van de aansprakelijkheid van de uitvoerende en wetgevende macht in A. Mast, J. Dujardin, M. Van Damme en J. Vande Lanotte, Overzicht van het Belgisch administratief recht., Wolters Kluwer Belgium, 2006.)
en is gebleken dat een soepeler en meer pragmatische interpretatie van de scheiding der machten, een toenemende openbaarheid ten opzichte van de uitgaven van het koningshuis, de Kamer, de Senaat, het Grondwettelijk Hof, het Rekenhof en de instellingen die uit de federale wetgevende vergaderingen voorkomen mogelijk en zelfs wenselijk is. In een moderne democratie moet er volledige transparantie bestaan over de besteding van de publieke middelen. Momenteel is er geen enkele controle op de aanwending van de middelen uit de civiele lijst of de dotaties voor de leden van de koninklijke familie. Nochtans is de Civiele lijst het “geheel der middelen dat de Belgische natie aan het staatshoofd ter beschikking stelt om hem in staat te stellen in volledige materiële en morele onafhankelijkheid aan de koninklijke functie gestalte te geven.” (Senelle, Handboek voor de koning, Lannoo, 2004) Over de dotaties aan de andere leden van de Koninklijke familie is er nog minder duidelijkheid. Voor de troonopvolger kan men nog enigszins duiden dat er sprake is van taken in het kader van een Koninklijke functie, voor de andere leden van de Koninklijke familie is dit al veel minder duidelijk. Zeker voor wat de dotaties betreft, geldt de vraag naar transparantie en controle des te meer (zie bijvoorbeeld ook M. Verdussen, Les dotations à des membres de la famille royale, R.B.D.C., 2009). Het valt echt niet te begrijpen waarom de bestedingen van de civiele lijst en de dotaties op heden al niet onderworpen zijn aan het toezicht van het Rekenhof. Art. 180 van de Grondwet bepaalt immers dat dit Hof belast is met het nazien en verevenen van alle rekeningen van het algemeen bestuur. Twee overwegingen zijn daarbij van belang. De middelen die ter beschikking gesteld worden, houden in de eerste plaats verband met de koninklijke functie. Een grotere transparantie en een vorm van controle moeten in de eerste plaats kunnen nagaan dat de middelen ook effectief daartoe bestemd worden. Ten tweede bevatten deze middelen uiteraard ook een element dat verband houdt met het persoonlijk inkomen van de betrokkene. Aangezien dit gaat om persoonlijke middelen, geldt hier uiteraard een grote persoonlijke bestedingsvrijheid. Aan de andere kant zullen hier wel bepaalde fiscale principes moeten gelden. Ter vergelijking kan gewezen worden naar de regeling die tegenwoordig in Nederlands geldt. Naar aanleiding van een publiek debat over de kosten van het koningshuis en de transparantie, werden in 2008 de nodige wijzigingen aangebracht. In Nederland kunnen de kosten ingedeeld worden in drie soorten uitgaven: de uitkeringen, de functionele uitgaven en de doorbelaste uitgaven van andere begrotingen. (zie een beknopte uitleg op http://www.koninklijkhuis.nl/encyclopedie/monarchie/financien/) De eerste soort uitgaven bevat een A component met betrekking tot het inkomstenbestanddeel en de B component aangaande de personeels- en materiële kosten. Deze komen toe aan de koningin, de kroonprins en zijn echtgenote. In theorie zou een dergelijke uitkering ook kunnen toekomen aan de echtgenoot van de koningin en aan een eventuele gewezen levende koning of koningin. De A component wordt aangepast met de verwachte loonsontwikkeling, de B component wordt voor de helft aangepast met de verwachte loonsontwikkeling en voor de helft met de consumptieprijsindex. De tweede soort uitgaven zijn de functionele uitgaven van de koning(in). Deze uitgaven bevatten de bedragen die te relateren zijn met de uitoefening van het koningschap en door het koninklijk huis worden gedeclareerd bij de Nederlandse Minister President. Ze worden dus goedgekeurd door de regeringsleider. Ze bevatten de personeelsuitgaven voor het koninklijk huis, de materiële uitgaven,
luchtvaartuigen (zowel het gebruik van militaire toestellen als andere), het domein de Groene Draeck, en kosten met betrekking tot bezoeken aan de Antillen en Aruba. De derde soort uitgaven zijn de doorbelaste uitgaven. Dit zijn uitgaven die niet via de dienst van het koninklijk huis lopen, maar betaald worden onder de verantwoordelijkheid van de bevoegde ministers. Het gaat wel om uitgaven die functioneel samenhangen met het koningschap. Hiertoe behoren onder andere de uitgaven vanwege de Rijks Voorlichtings Dienst, de uitgaven voor het militair ceremonieel aan het hof, de begrotingskredieten ten behoeve van het kabinet van de koningin,… De huidige drie dotatiegerechtigde personen in Nederland (koningin, kroonprins en zijn echtgenote) zijn vrijgesteld van belastingen op de uitkeringen uit de begroting. Er is evenmin een vermogensbelasting van toepassing op het vermogen dat gebruikt wordt voor monarchale functies. Er is bijvoorbeeld ook geen verkeersbelasting verschuldigd voor de voertuigen die gebruikt worden bij publieke taken. Het staatshoofd of diens vermoedelijke opvolger is ook vrijgesteld van successierechten die normalerwijze zouden ontstaan tengevolge erfrecht of schenking van een ander lid van de Koninklijke familie. Naast een veel grotere transparantie, vooral met betrekking tot de zogenaamde ‘doorbelaste uitgaven’ is er ook een grotere duidelijkheid inzake fiscaliteit. Daarnaast blijken er in België ook fiscale voorrechten in stand gehouden te worden die op geen enkele geschreven regel gestoeld zijn. Zo bestaat er in België, naast de algemene beginselen van gelijkheid en non-discriminatie in de Grondwet, een duidelijk Grondwettelijk beginsel van gelijkheid en non-discriminatie in fiscale zaken. Artikel 172 GW stelt: “Inzake belastingen kunnen geen voorrechten worden ingevoerd. Geen vrijstelling of vermindering van belastingen kan worden ingevoerd dan door een wet.” Een vrijstelling vereist dus een wet in formele zin, een andere -lagere- rechtsvorm of een administratieve praktijk volstaat niet. Uit het antwoord van de Minister van financiën op een recente parlementaire vraag (Commissie voor financiën en begroting, 7 februari 2012, nrs. 8.735 en 8.842) blijkt dat de civiele lijst en de dotatie helemaal niet worden belast in de inkomensbelasting. De minister verwijst hierovoor naar art. 89 van de Grondwet. Dit artikel bepaalt echter helemaal niet dat de civiele lijst volledig van belasting is vrijgesteld. Men leest er enkel dat de civiele lijst voor de duur van de regering van elke koning wordt vastgelegd. Bovendien betreft dit artikel uitsluitend de civiele lijst en niet de dotaties aan andere leden van de koninklijke familie. Het is dus alvast niet op grond van art. 89 dat deze dotaties zijn vrijgesteld van elke vorm van inkomensbelasting (K. Stangherlin, Le patrimoine royal, Brussel, La Charte, 2004). Uit het aangehaalde antwoord van de Minister van financiën blijkt tevens dat er geen accijnzen, noch BTW worden betaald op de aankopen verricht ten laste van de civiele lijst en de dotaties. Zo is er te Laken zelfs een accijnsvrijebenzinepomp -de zogenaamde "pompe défiscalisée"- waar alle leden van de koninklijke familie belastingsvrij kunnen tanken. En dit op een moment dat alle belgen zich blauw betalen aan accijnsen telkenmale zij gaan tanken om zich naar hun werk te begeven. Deze situatie is kennelijk in strijd met artikel 172 Grondwet dat bepaalt dat inzake belastingen geen voorrechten kunnen ingevoerd worden en dat een vrijstelling of vermindering van belasting enkel
kan worden ingevoerd door een wet. Onder wet dient verstaan een wet gestemd door het federale parlement. Er bestaat echter geen enkele wet die de uitgaven ten laste van de dotatie en de civiele lijst vrijstelt van BTW en accijns. In het reeds aangehaalde antwoord op de recente parlementaire vraag stelt de Minister van financiën dat deze vrijstelling van BTW en accijns volgt uit een grondwettelijke gewoonte. Zoals J. Vande Lanotte terecht schrijft, kan een gewoonte echter nooit afbreuk doen aan de geschreven Grondwet (J. Vande Lanotte en G. Goedertier, Handboek Belgisch publiekrecht, Brugge, die keure, 2010, nr. 26). Een gewoonte kan een lacune in de Grondwet aanvullen, maar kan de Grondwet zelf niet buiten werking stellen. Deze zogenaamde grondwettelijke gewoonte is manifest in strijd met art. 172 dat stelt dat elke vrijstelling of vermindering steun moet vinden in een wet gestemd door het federale parlement. De regel van artikel 172 GW bevat ook een element van non-discriminatie: de wetgever kan geen voorrechten toekennen aan belastingplichtigen en diezelfde voorrechten weigeren aan andere belastingplichtigen die nochtans met hen vergelijkbaar zijn. Voor wat de koning betreft moet bijgevolg een onderscheid gemaakt worden tussen de koning als privépersoon en de koning in de uitoefening van zijn functie. Als privépersoon is de koning in een situatie die vergelijkbaar is als deze van alle andere Belgen en is bijgevolg geen vrijstelling mogelijk. Hetzelfde fiscaal regime als voor alle Belgen zal moeten gelden. Een vrijstelling voor de andere dotatiegerechtigden is niet mogelijk op basis van dit non-discriminatiebeginsel. Deze hebben immers geen bijzonder grondwettelijk statuut. Ook voor wat betreft de civiele lijst zal nagegaan moeten worden op welke wijze het fiscale statuut geregeld kan worden. De tot nu toe gehanteerde totale vrijstelling voor de civiele lijst is immers evenmin houdbaar. Een deel hiervan is immers onmiskenbaar bedoeld als vergoeding en moet ook fiscaal zo behandeld worden. Een belasting zou evenmin een inbreuk inhouden op het beginsel vastgelegd in artikel 89 GW. Integendeel, artikel 172 GW bevat net de eerder genoemde regels van gelijkheid en non-discriminatie en bestaat evenzeer sedert 1831. Op geen enkel moment werd gesteld dat artikel 89 afwijkt van artikel 172. En, zoals gesteld, voor wat betreft de dotaties geldt artikel 89 al helemaal niet. (Zie hiervoor bv. K. Stangherlin, Le patrimoine royal, Brussel, La Charte, 2004). In België zitten tal van kosten verspreid en verdoken in de begrotingen van de diverse departementen. Er is geen duidelijk overzicht van de totale kost van het koningshuis. Er is niet alleen de civiele lijst en de dotaties, maar er zijn vele verborgen kosten van de monarchie. Dit zijn kosten die weliswaar verborgen zitten in de begrotingen van ministeriële departementen, maar die eigenlijk kosten van de monarchie zijn. VUB-professor Herman Matthijs rekende uit dat deze kosten in 2008 dienen geschat op 17,5 miljoen euro. Ook over deze verborgen kosten dient duidelijkheid verschaft. Met deze resolutie willen de stellers de regering oproepen een duidelijke regeling uit te werken. Deze regeling moet transparant zijn, moet een controle voorzien voor alle inkomsten en uitgaven die niet strikt persoonlijk zijn en moet in overeenstemming zijn met de grondwettelijke regels, vooral inzake fiscaliteit. Als inspiratiebron kan hiertoe het huidige Nederlandse systeem gelden.
Voorstel van resolutie De Kamer, A. verwijzende naar artikel 89 van de Grondwet; B. verwijzende naar artikel 172 van de Grondwet en beginsel inzake gelijkheid en non-discriminatie in fiscale zaken; C. gelet op de het bijzonder grondwettelijk statuut van de koning en het ontbreken van een dergelijk statuut voor de andere leden van de koninklijke familie; D. verwijzende naar de wet van 16 november 1993 houdende vaststelling van de Civiele Lijst voor de duur van de regering van koning Albert II, tot toekenning van een jaarlijkse en levenslange dotatie aan Hare Majesteit Koningin Fabiola en van een jaarlijkse dotatie aan Zijne Koninklijke Hoogheid Prins Filip en de wet van 7 mei 2000 houdende toekenning van een jaarlijkse dotatie aan Zijne Koninklijke Hoogheid Prins Filip, een jaarlijkse dotatie aan Hare Koninklijke Hoogheid Prinses Astrid en een jaarlijkse dotatie aan Zijne Koninklijke Hoogheid Prins Laurent, gewijzigd bij wet van 13 november 2001; E. verwijzende naar het actueel gebrek aan transparantie en het gebrek aan overzicht van de uitgaven voor de uitoefening van de koninklijke functie; F. gelet op het gebrek aan controle op de uitgaven voor de uitoefening van de Koninklijke functie; G. verwijzende naar het actueel gebrek aan transparantie en het gebrek aan overzicht van de uitgaven ten behoeve van de andere leden van de koninklijke familie; H. gelet op het gebrek aan controle op de uitgaven ten behoeve van de andere leden van koninklijke familie; I.
gelet op het ontbreken van enige wettelijke basis voor de actuele fiscale voorrechten die de koning en bepaalde leden van de koninklijke familie genieten;
J.
gelet op Europese voorbeelden, de Nederlandse regeling in het bijzonder, die aantonen dat een grotere transparantie, een overzicht een vormen van controle wel degelijk mogelijk zijn;
K. gelet op de gelijkheid der Belgen; Om deze redenen, de Kamer van Volksvertegenwoordigers, 1. Verzoekt de regering een regeling uit te werken inzake inkomsten en uitgaven van de koninklijke familie die rekening houdt met: a. de grondwettelijk gewaarborgde gelijkheid der Belgen; b. de grondwettelijke regels inzake fiscale zaken en in het bijzonder artikel 172 GW; c. het grondwettelijk onderscheid tussen de koning en de andere leden van de Koninklijke familie
d. het onderscheid tussen de uitgaven in de uitoefening van de koninklijke functie en andere bestedingen; 2. Verzoekt de regering deze regeling zodanig uit te werken dat: a. De verschillende bestanddelen op een transparante en volledige wijze worden bepaald; b. Een adequate controle voorzien wordt op de besteding, tenminste op de middelen die verband houden met de koninklijke functie; c. Duidelijkheid wordt verschaft over de totale kostprijs van de monarchie, met inbegrip van de zogenaamde 'verborgen kosten' 3. Verzoekt de regeling een einde te maken aan de onwettige toestanden en onduidelijkheden inzake de actuele fiscale situatie en daarbij in het bijzonder: a. Rekening te houden met de bijzonderheid van de koninklijke functie en het grondwettelijk bijzonder statuut voor uitsluitend de koning; b. Een onderscheid te maken tussen uitgaven in het kader van de koninklijke functie en andere vergoedingen; c. Het ontbreken van enig bijzonder grondwettelijk statuut voor de andere leden van de koninklijke familie; d. De gelijkheid der Belgen.
Theo Francken Volksvertegenwoordiger
Jan Jambon Volksvertegenwoordiger
