Inhoud Verklarende woordenlijst ........................................................................................................... 3 Lijst met afkortingen .................................................................................................................. 7 Inleiding ...................................................................................................................................... 8 Hoofdstuk 1: Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens .............................................. 11 1.1: Raad van Europa ............................................................................................................ 11 1.2: Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens .................................................. 12 1.3: Samenstelling van het Hof ............................................................................................. 13 1.4: Aantal en duur van de procedures ................................................................................ 14 Hoofdstuk 2: De voorlopige voorzieningprocedure bij het EHRM ........................................... 17 2.1. Rule 39 Rules of Court ................................................................................................... 17 2.2. De inhoud van een voorlopige voorziening ................................................................... 18 2.2.1. Wanneer een voorlopige maatregel? .................................................................... 18 2.2.2. Duur van een voorlopige maatregel ....................................................................... 19 2.2.3. Behandeling van het verzoek tot een voorlopige maatregel ................................. 19 2.3. Niet-naleving en de juridische binding van een voorlopige maatregel......................... 20 2.3.1. Zaak Mamatkulov & Askarov t. Turkije ................................................................... 20 2.3.2. Redenen voor niet-naleving van de voorlopige maatregel .................................... 22 Hoofdstuk 3: De formele aspecten van een voorlopige voorzieningprocedure ...................... 24 3.1. Specifieke vereisten voor een voorlopige maatregelverzoek ....................................... 24 3.2. Algemene vereisten voor een verzoek bij het EHRM .................................................... 27 3.3. Contactgegevens Europees Hof voor de Rechten van de Mens ................................... 28 Hoofdstuk 4: De materiële ontvankelijkheidsvereisten ........................................................... 30 4.1. Een buitengewone en dreigende situatie...................................................................... 30 4.1.1. Een buitengewone situatie ..................................................................................... 30 4.1.2. Een dreigende situatie ............................................................................................ 34 4.2. Een flagrante schending van een verdragsbepaling ...................................................... 34 1
4.3. Een risico op ernstige en onherstelbare schade............................................................ 35 4.3.1. Onherstelbare schade aan personen ...................................................................... 35 4.3.2. Onherstelbare schade in relatie tot uitleverings- en uitwijzingszaken .................. 36 4.3.3. Onherstelbare schade bij andere zaken dan uitlevering of uitwijzing ................... 37 Hoofdstuk 5: Koerswijziging door EHRM betreffende de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM bij voorlopige maatregelen ...................................................................................................... 39 5.1. Micallef tegen Malta: de feiten ..................................................................................... 39 5.2. De betwisting van de toepasbaarheid van artikel 6 EVRM in 'interim measure' procedures door verschillende partijen ............................................................................... 40 5.2.1. De Kamer van het EHRM......................................................................................... 40 5.2.2. De regering.............................................................................................................. 40 5.2.3. De klager ................................................................................................................. 41 5.2.4. Opmerkingen van de regering van Tsjechië ........................................................... 41 5.2.5. Oordeel van het Hof................................................................................................ 42 5.3. Een nieuwe aanpak van het EHRM met betrekking tot artikel 6 EVRM en voorlopige voorzieningprocedures ......................................................................................................... 43 5.4. De toepasbaarheid van artikel 6 in de onderhavige zaak ............................................. 45 5.5. Standpunten aangaande de koerswijziging van het Hof ............................................... 45 Eindconclusie ............................................................................................................................ 48 Jurisprudentieregister .............................................................................................................. 54 Literatuurlijst ............................................................................................................................ 56
2
Verklarende woordenlijst
Bodemprocedure:
De ‘normale’ procedure waarin er om een definitieve beslissing wordt verzocht. Gedurende deze procedure wordt de zaak grondig bestudeerd. De bodemprocedure is het tegengestelde van voorlopige voorzieningprocedure
Cautieplicht:
De plicht van opsporingsambtenaren om een verdachte mede te delen dat zij niet verplicht zijn te antwoorden
Civielrechtelijk:
Volgens het burgerlijk recht
Comité van Ministers:
Eén van de twee statutaire organen van de Raad van Europa, samen met de Parlementaire Vergadering. Het Comité bestaat uit alle ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten en vertegenwoordigt de Europese regeringen en neemt beslissingen
Cumulatieve eisen:
Eisen die op elkaar volgen. Er moet voldaan worden aan alle eisen
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (afgekort: EVRM):
Fair trial:
Een Europees verdrag waarin mensen- en burgerrechten voor burgers van de verdragsaansluitende lidstaten zijn geregeld.
Engelse term voor ‘eerlijk proces’
3
Foltering:
Het toebrengen van ernstige lichamelijke of geestelijke pijn als een middel van straf of dwang
Interim measures:
Engelse term voor ‘voorlopige maatregelen’ of ‘voorlopige voorzieningen’
Interstatelijke klachten:
Klachten van een lidstaat over andere lidstaten
Juridisch bindend:
Of iemand (in casu: de lidstaat) juridisch verplicht is om iets na te leven
Justitiabelen:
Rechtzoekenden. Personen die onderworpen worden aan de rechtbank of een bepaalde rechtspraak
Materiële rechten:
Hierin staat waar burgers inhoudelijk recht op hebben
Mensenrechtenorganisaties:
Dit zijn belangenverenigingen die opkomen voor de rechten van de mens. Enkele bekende mensenrechtenorganisaties zijn Unicef (van de Verenigde Naties), Amnesty International en Human Rights Watch
Nationale rechtsmiddelen
Rechtsmiddelen die slechts in het nationale rechtssysteem van een lidstaat beschikbaar zijn
Ontvankelijkheidsvereisten:
Eisen waaraan een verzoek moet voldoen om daadwerkelijk uitgebreid bestudeerd te worden door de rechter.
Ontvangende staat:
(ook: ontvangend land) De staat die de persoon ontvangt die is uitgeleverd door een andere staat. 4
Parlementaire Vergadering:
Eén van de twee statutaire organen van de Raad van Europa, samen met het Comité van Ministers. De ‘denktank’ van de Raad welke eveneens het Comité van Ministers adviseert. De Vergadering bestaat uit leden van nationale parlementen van de lidstaten (parlementariërs)
Prima facie:
Op het eerste oog; op het eerste gezicht; zonder grondig onderzoek waargenomen
Procedurele regels:
Regels die aangeven hoe de procedure moet verlopen
Rules of Court:
Het procesreglement van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
Straatsburg:
Vestigingsstad van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
Suïcidaal:
Geneigd tot zelfmoord
Supranationaal recht:
Dit zijn regels die door een internationale instantie (in dit geval het EHRM) zijn ontwikkeld waaraan lidstaten van de Raad van Europa een deel van haar wetgevende macht heeft overgedragen
Terreinonderzoek:
Een onderzoek op locatie
Verdragsbepaling:
De bepalingen uit het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens. 5
Verdragsstaat:
De staat die het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens heeft erkend en ondertekend.
Verwerende staat:
De staat waartegen een klacht is ingediend
Voorlopige maatregel:
Een maatregel die slechts tussentijds, tijdelijk, temporeel van aard is
Voorlopige voorziening:
Zie voorlopige maatregel
Voorlopige voorzieningprocedure: De procedure waarin de rechter op zeer korte termijn beslist om al dan niet een voorlopige voorziening op te leggen. Het oordeel van de rechter heeft aldus een tijdelijk karakter
Wraking:
Het verzoek aan de rechtbank om een rechter of gerecht in een bepaalde zaak te laten vervangen, omdat hij partijdig zou zijn
6
Lijst met afkortingen
EcieRM:
Europese Commissie voor de Rechten van de Mens
EHRM:
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM:
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en fundamentele vrijheden
GW:
Grondwet
Rv:
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
Sv:
Wetboek van Strafvordering
7
Inleiding Het recht op een eerlijk proces krachtens artikel 6 EVRM is een fundamenteel recht in ons rechtssysteem. Bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens worden veel klachten behandeld betreffende een schending van dit recht. Komt dit recht ingeval van een (dreigende) schending ook in aanmerking voor een voorlopige maatregel ex Rule 39 Rules of Court? De materiële ontvankelijkheidsvereisten voor de voorlopige voorzieningprocedure bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens werden tot voor kort zeer streng uitgelegd. Zo waren deze procedures slechts mogelijk bij ‘dreigende flagrante schendingen van fundamentele rechten’, bijvoorbeeld bij een overlevering aan een land waarbij de verdachte zeker de doodstraf zou krijgen. Een recent arrest van het EHRM (GC 15 oktober 2009, appl. nr. 17056/06: Micallef t. Malta), waarin het recht op een eerlijk proces centraal stond, deed vermoeden dat het EHRM ook andere gevallen dan hiervoor genoemd toelaat tot de voorlopige voorzieningprocedure. De vraag was nu of dit vermoeden gegrond was en zo ja, welke gevallen eveneens in aanmerking komen voor een dergelijke procedure. Ten gevolge van deze actualiteit zouden er mogelijk meer openingen voor de advocatuur zijn bij het EHRM (zoals bij voorlopige hechtenis-kwesties) en is het bevorderlijk om over de nodige kennis inzake een voorlopige voorzieningprocedure bij het EHRM te beschikken indien een advocaat dient te gaan procederen in een dergelijke procedure. Tot op heden worden voorlopige maatregelen in de zin van Rule 39 weinig opgelegd. Dit heeft tot gevolg dat men ook summiere kennis heeft van dit rechtsmiddel bij het EHRM. Het onderzoek heeft dan ook tot doel duidelijkheid te scheppen voor belanghebbenden hoe een dergelijke voorlopige voorzieningprocedure precies in zijn werk gaat en – nog veel belangrijker – welke eisen er worden gesteld aan de inhoud van een (straf)zaak teneinde deze te kunnen afdoen in een voorlopige voorzieningprocedure bij het EHRM. De centrale vraag in dit onderzoek is of er sprake is van een verruiming van de materiële ontvankelijkheidsvereisten van een voorlopige voorzieningprocedure bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Alvorens deze vraag wordt beantwoord, gaan we weer even terug in de tijd. In het eerste hoofdstuk wordt nog eens algemeen beschreven wat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens is. Daarbij wordt ingegaan op de totstandkoming, het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens, de samenstelling van het Hof en het aantal en de duur van de klachtprocedures. In hoofdstuk 2 wordt vervolgens de voorlopige voorzieningprocedure bij het EHRM uitgebreid behandeld. Zo komt aan bod waar de grondslag ligt van de ‘interim measure’ (= voorlopige maatregel), hoe de voorlopige maatregel inhoudelijk is geregeld en wat de gevolgen zijn indien een dergelijke maatregel niet wordt nageleefd. Wanneer duidelijk is geworden wat een voorlopige voorzieningprocedure is, is het nog van belang hóe men het EHRM kan verzoeken de 8
voorlopige maatregel toe te passen. De formele ontvankelijkheidsvereisten in hoofdstuk 3 beschrijven welke stappen men hiervoor dient te volgen. Gedacht moet worden aan bijvoorbeeld het leveren van voldoende bewijsstukken, het uitputten van nationale rechtsmiddelen, maar ook aan de vormvoorschriften en tijdstip van indienen van het verzoek. Indien is voldaan aan deze eisen, is het verder noodzakelijk dat een situatie inhoudelijk ook geschikt is voor het toepassen van een voorlopige maatregel. Zoals hierboven genoemd dient er sprake te zijn van een ‘dreigende, flagrante schending van een verdragsbepaling’. Dit is echter een zeer ruime omschrijving welke aan de hand van jurisprudentie wellicht nader kan worden geconcretiseerd. In het vierde hoofdstuk worden drie cumulatieve voorwaarden genoemd die vervolgens worden toegelicht middels rechtspraak van het EHRM. Dientengevolge kan er mogelijk een beter beeld worden gevormd van de materiële eisen die het EHRM stelt voor een voorlopige maatregel. Eerder werd al gezegd dat een recente uitspraak van het Hof deed vermoeden dat er een koerswijziging heeft opgetreden betreffende de materiële ontvankelijkheidsvereisten van een voorlopige voorzieningprocedure. In hoofdstuk 5 wordt deze uitspraak gedetailleerd uitgelegd en wordt voornamelijk ingegaan op de nieuwe aanpak van het EHRM welke artikel 6 EVRM eveneens toepasbaar maakt in voorlopige voorzieningprocedures. De conclusie is echter dat deze uitspraak geen gevolgen heeft voor de Rule 39-procedure (voorlopige voorzieningprocedure) van het EHRM, waar dit onderzoek eigenlijk over gaat. Toch kan uit het arrest worden afgeleid dat het EHRM openstaat voor verandering in haar rechtspraak. In de eindconclusie pleit ik dan ook voor een koerswijziging inhoudende dat artikel 6 EVRM tevens en geheel zelfstandig een grond wordt voor het opleggen van een voorlopige maatregel.
Onderzoeksmethoden Een doel van dit onderzoek was om duidelijk te maken wat een voorlopige voorzieningprocedure is en aan welke inhoudelijke eisen een zaak moet voldoen om in aanmerking te komen voor een voorlopige maatregel. Er is tot op heden weinig specifieke informatie te vinden over de voorlopige voorzieningprocedure van het EHRM. Enige literatuur was zeer bruikbaar, het grootste deel bevatte slechts enkele algemene zinnen over de procedure. Met betrekking tot de materiële ontvankelijkheidsvereisten bood het ‘Handboek EVRM’ van Vande Lanotte en Haeck absoluut uitweg. Daarnaast heb ik veel jurisprudentieonderzoek gedaan. Ik heb mij hierin slechts beperkt tot de ‘case-law’ van het EHRM, nu andere jurisprudentie simpelweg niet van toepassing was. Een grootschalig onderzoek naar de rechtspraak van het EHRM was nodig, aangezien zij geen concrete wetsbepaling hebben inhoudende de toepassing van voorlopige maatregelen. Tot slot werd sommige informatie over de voorlopige maatregel niet duidelijk aan de hand van literatuur en jurisprudentie, waarna ik contact heb gezocht met medewerkers van het EHRM. Als 9
gevolg hiervan werd algemene informatie over de Rule 39-procedure toegestuurd, die op dat moment niet meer nodig was. Daarnaast ben ik in contact gekomen met een Nederlandse juriste van de griffie van het EHRM. Zij heeft mij vervolgens nuttige informatie verstrekt, voornamelijk op het gebied van de formele ontvankelijkheidsvereisten van een voorlopige voorzieningprocedure.
10
Hoofdstuk 1: Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
Wanneer er sprake is van schending van een mensenrecht uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden kunnen burgers, groepen, nongouvernementele organisaties en landen een klacht indienen tegen een lidstaat door een beroep te doen op dit verdrag. Deze klacht zal, mits ontvankelijk, worden behandeld door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg. In dit hoofdstuk zal worden beschreven hoe het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens tot stand is gekomen, wat het inhoudt, wie eraan gebonden is, hoe het Hof is samengesteld en hoe vaak een zaak bij het Hof voorkomt alsmede hoelang deze duurt.
1.1 Raad van Europa Na de ellende van de Tweede Wereldoorlog werd de Raad van Europa opgericht (1949) teneinde de democratie en de mensenrechten in heel Europa te stimuleren. Bij deze Raad kwam in 1950 het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) tot stand.1 De Raad van Europa heeft meer lidstaten dan bijvoorbeeld de Europese Unie. Heel Europa – inclusief Rusland, Turkije en de meeste landen in de Kaukasus – is lid van de Raad.2 De Raad van Europa is gezeteld in Straatsburg (Frankrijk) en bevat twee organen: de Parlementaire Vergadering en het Comité van Ministers. Deze laatste ziet toe op de naleving van de bindende uitspraken van het EHRM alsmede op de naleving van het EVRM in het algemeen (art. 46 lid 2 EVRM). Het Comité van Ministers is samengesteld uit ministers van Buitenlandse Zaken van alle lidstaten. Lidstaten moeten de gesloten verdragen, waaronder het EVRM, eerbiedigen. Zij ‘verzekeren een ieder die onder hun rechtsmacht ressorteert, de rechten en vrijheden van het Verdrag’, aldus art. 1 EVRM. Gebeurt dat niet, dan kan men klagen bij het toezichthoudende orgaan: het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM). Voorheen werd het toezicht uitgeoefend door de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (ECieRM) en het EHRM samen. Met de komst van het Elfde Protocol (november 1998) werd dit gewijzigd (aanleiding was de toenemende werkdruk).3
1
Barkhuysen e.a. 2002, p. 19 Europa NU, Raad van Europa (RvE),
. 3 Barkhuysen e.a. 2002, p. 21 2
11
1.2 Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Het EVRM bevat twee hoofdonderdelen: Deel 1 beslaat de materiële rechten en in deel 2 staan de procedurele regels beschreven. Voorts is het verdrag aangevuld met een aantal protocollen met daarin zowel materiële rechten als procedurele zaken. Het EVRM omvat vele burgerlijke en politieke rechten. Op grond van deze rechten is de overheid van de lidstaat verplicht zich te onthouden van schending van de vrijheid van de burger dan wel juist actief te handelen om deze vrijheid te waarborgen. Het eerste deel van het EVRM beschrijft de volgende materiële rechten en vrijheden:
Artikel 2: recht op leven
Artikel 3: verbod van foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen
Artikel 4: verbod van slavernij en dwangarbeid
Artikel 5: recht op persoonlijke vrijheid en veiligheid
Artikel 6: recht op een eerlijk en openbaar proces4
Artikel 7: verbod van terugwerkende kracht van strafbepalingen
Artikel 8: recht op eerbiediging van privé-leven, familie- en gezinsleven, woning en correspondentie
Artikel 9: vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst
Artikel 10: vrijheid van meningsuiting
Artikel 11: vrijheid van vereniging en vergadering
Artikel 12: recht om te huwen en een gezin te stichten
Artikel 13: recht op een effectief nationaal rechtsmiddel bij (vermeende) schending van de rechten uit het EVRM en de protocollen
Artikel 14: verbod van discriminatie bij de uitoefening van rechten uit het EVRM en de protocollen.
Het tweede deel van het EVRM gaat over het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (samenstelling en regels van het Hof, etc.). Deel drie van het verdrag bevat enkele overige bepalingen. Sinds de inwerkingtreding van het verdrag zijn er veertien aanvullende Protocollen aangenomen. Hierna worden de Protocollen beschreven die rechten en vrijheden toegevoegd en/of aangevuld hebben aan de al in het verdrag bestaande rechten. Het Eerste Protocol gaat over de bescherming van eigendom, het recht op en de vrijheid van 4
Artikel 6 is het meest voorkomende en misschien wel belangrijkste artikel van het EVRM voor wat betreft de rechtspraak.
12
onderwijs en het recht op vrije en geheime verkiezingen. Het Vierde Protocol bevat de volgende rechten: verbod op vrijheidsbeneming; bewegingsvrijheid; verbod van uitzetting van onderdanen; en verbod van collectieve uitzetting van vreemdelingen. Het verbod van veroordeling tot en tenuitvoerlegging van de doodstraf is geregeld in het Zesde en Dertiende Protocol. Het Zevende Protocol, waarin onder andere het recht op hoger beroep in strafzaken is vastgelegd, is door Nederland nog niet geratificeerd. Het Twaalfde Protocol, het discriminatieverbod, is weliswaar ondertekend door onder andere Nederland maar is nog niet in werking getreden.5 Het EVRM betreft supranationaal recht en heeft in Nederland directe werking: nationale wetgeving dient getoetst te worden aan het verdrag. Wanneer een nationale wettelijke bepaling strijdig is met een bepaling uit het EVRM, heeft deze laatste de voorrang (art. 94 Grondwet).
1.3 Samenstelling van het Hof Het EHRM bestaat uit 47 rechters6 (art. 20 EVRM) welke bij meerderheid van de stemmen gekozen worden door de Parlementaire Vergadering uit voorgedragen kandidaten door de betreffende verdragstaat (art. 22 EVRM). De rechters hebben in beginsel een zittingsduur van zes jaar (art. 23 lid 1 EVRM).De Nederlandse rechter binnen het Hof is mr. Egbert Myjer. Het komt zelden voor dat alle rechters samenkomen (als Voltallige Vergadering/Voltallige Hof). De rechters zijn ingedeeld in vijf secties, waarbij er bij de samenstelling gekeken is naar de geografische herkomst en het geslacht van de rechters en naar de verschillende rechtstelsels van de verdragsstaten. Binnen iedere Sectie worden Comités van drie rechters en Kamers van zeven rechters (waaronder de President van de sectie) ingesteld. De comités worden voor bepaalde tijd (meestal 12 maanden) gekozen door de Kamers van het Hof. Een comité beslist slechts over de ontvankelijkheid van een verzoek of het al dan niet van de rol schrappen hiervan. De Kamers doen uitspraak over de ontvankelijkheid én de gegrondheid van individuele verzoekschriften, indien het Comité niet heeft besloten het betreffende verzoekschrift niet-ontvankelijk te verklaren. De Kamer doet tevens uitspraak over de ontvankelijkheid en gegrondheid van interstatelijke verzoekschriften(art. 29 EVRM). Bij uitzondering worden zaken behandeld door de Grote Kamer (uitspraak over interstatelijke verzoekschriften en voorgelegde individuele verzoekschriften, art. 31 EVRM). De Grote Kamer bestaat uit zeventien rechters waaronder de President van het Hof, de Vice-
5 6
Barkhuysen e.a. 2002., p. 20. Uit elke lidstaat één rechter.
13
Presidenten en de Voorzitters van de Kamers.7 Daarbij maakt de rechter van de betrokken lidstaat van rechtswege deel uit van de Grote Kamer (art. 27 EVRM).8 Binnen drie maanden na uitspraak van de Kamer kan elke partij verzoeken de zaak te verwijzen naar de Grote Kamer. Daarnaast kan de Kamer van behandeling van een zaak afzien en naar de Grote Kamer verwijzen, mits er sprake is van een ernstige vraag betreft de interpretatie of toepassing van het EVRM dan wel een ernstige kwestie van algemeen belang(art. 43 EVRM). Rechters van de Kamer waarin de beslissing werd genomen, mogen niet meer deelnemen aan de behandeling door de Grote Kamer. Beslissingen van de Kamers en Grote Kamer worden bij meerderheid van stemmen genomen en zijn bindend voor alle lidstaten. De Grote Kamer is de hoogste instantie en diens uitspraken zijn aldus definitief. 9 Voorts is er nog de griffie van het Hof. De griffie is zeker niet minder belangrijk daar deze aanvragen registreert, assistentie verleent aan het Hof bij de voorbereiding van uitspraken, het communicatiestuk is tussen klager en Hof en de archieven beheert.10 Bij de griffie werken voornamelijk juristen en administratief medewerkers. Aan het hoofd van de griffie staat de griffier.11 Het contact met de klager verloopt via een jurist van de griffie, die meestal de nationaliteit heeft van de aangeklaagde lidstaat.
1.4 Aantal en duur van de procedures Jaarlijks worden er ongeveer 30.000 verzoeken ingediend bij het Hof. Naar mening van het EHRM is zij het slachtoffer van haar eigen succes. De gevolgen van gewezen uitspraken van het Hof bij zaken die veelvuldig voorkomen en de stijgende erkenning van het werk van het Hof door de burgers van de lidstaten, hebben ertoe geleid dat steeds vaker zaken aan Straatsburg worden voorgelegd. In 64% van de gevallen betreft het een schending van artikel 6 EVRM (recht op een eerlijk proces) of een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol (bescherming van eigendom).12
7
Corstens en Pradel 2003, p. 260 – 261; Ministerie van Buitenlandse Zaken, Europees Hof voor de Rechten van de mens. De organisatie van het EHRM, ; 8 Dit geldt ook voor de Kamers. 9 European Court of Human Rights, Basis Information on proceedings. Judgements, 10 Barkhuysen e.a. 2002, p. 21 11 European Court of Human Rights, Role of the Registry, . 12 European Court of Human Rights, Faq: The Court’s activity’s, .
14
Aan het einde van 2009 waren bijna 120.000 verzoeken aanhangig bij het Hof (grotendeels bij de comités).13 Uit onderstaande figuur blijkt tegen welke lidstaten de meeste klachten eind 2009 waren ingediend. Rusland stond op dat moment met stipt bovenaan.
Bron: Website European Court of Human Rights
Het is moeilijk aan te geven hoelang de gewone procedures voor het Hof ongeveer duren. Het Hof probeert zaken binnen drie jaar nadat ze zijn aangenomen, te behandelen. Echter, het onderzoek duurt in sommige zaken langer en soms kan het ook juist weer snel worden afgehandeld. De duur van de procedures is aldus sterk afhankelijk van de inhoud van een zaak, maar ook van de formatie die de zaak behandelt (comité, Kamer of Grote Kamer), van de medewerking van de partijen voor wat betreft het verschaffen van informatie aan het Hof en van meerdere factoren zoals het houden van een hoorzitting of de verwijzing naar de Grote Kamer. 14 Sommige zaken behoeven echter een spoedig oordeel van het Hof. Denk aan uitlevering naar een land waar men de doodstraf staat te wachten. In zulke gevallen kan een jarenlange procedure niet worden gepermitteerd daar de kans bestaat dat uitlevering en de voltrekking van de doodstraf binnen de duur van de procedure plaatsvindt. Voor dit soort zaken bestaat er een voorlopige voorzieningenprocedure die in het volgende hoofdstuk aan de orde komt.
13
European Court of Human Rights, Reports: Statistical information – pending cases 01/01/2010 (pie chart), . 14 European Court of Human Rights, Faq: Proceedings before the Court, .
15
Deelconclusie Wanneer een individueel persoon, een groep, een organisatie of een land meent dat hun recht op grond van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) is geschonden door een lidstaat, kan men een klacht indienen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), een orgaan van de Raad van Europa. Dit orgaan heeft 47 rechters (één rechter uit iedere lidstaat) en is verdeeld in drie formaties: secties, Kamers en de Grote Kamer. De secties behandelen de meeste zaken. De Grote Kamer is er slechts voor bijzondere gevallen. De klachten die worden ingediend lopen uiteen van een schending van de vrijheid van meningsuiting tot een schending van het recht op leven. Jaarlijks worden er duizenden klachten ingediend. Hierdoor kampt het EHRM met grote achterstanden, welke weer leiden tot procedures van wel meer dan drie jaar. Bij spoedeisende gevallen is er echter de mogelijkheid voor een voorlopige voorzieningprocedure (hoofdstuk 2).
16
Hoofdstuk 2: De voorlopige voorzieningprocedure bij het EHRM Zoals in het vorige hoofdstuk duidelijk werd, kunnen zaken bij het Hof soms wel enkele jaren voortduren. In een aantal zaken kan de uitspraak van het Hof in een reguliere procedure niet worden afgewacht, bijvoorbeeld omdat de gevolgen van de schending ten tijde van de uitspraak niet meer omkeerbaar zijn. Voor deze gevallen bestaat er de mogelijkheid van een kort gedingprocedure (hierna: voorlopige voorzieningenprocedure). Dit hoofdstuk beschrijft wat de juridische grond van een dergelijke procedure, wat een voorlopige voorziening inhoudt, wanneer en voor hoelang een voorlopige voorziening wordt opgelegd en wat de gevolgen zijn wanneer een partij de maatregel niet naleeft (juridische binding).
2.1.
Rule 39 Rules of Court
De mogelijkheid om een voorlopige voorziening te verzoeken/verkrijgen bestaat al een hele lange tijd. Het procesreglement van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (hierna: ECieRM) bevatte echter nooit bepalingen voor urgente zaken. De EcieRM had wel al bewezen dat ze voorbereid waren lidstaten aan te sporen voorlopige maatregelen te nemen indien dit noodzakelijk zou zijn, bijvoorbeeld indien de klager uitgezet zou worden alvorens de Commissie de zaak had beslist.15 Deze bepaling werd later opgenomen in het procesreglement van de EcieRM (Rules of Procedure) onder Rule 36.16 De reden om de bepaling betreft een voorlopige maatregel op te nemen in het procesreglement van het Hof in plaats van in het EVRM is dat de Staten geen toezicht wensen op hun werkwijze waarbij hun soevereiniteit zou kunnen worden aangetast.17 Vanaf het moment dat het EHRM de taak van de Commissie overnam, vindt de voorlopige maatregel haar grondslag in het huidige procesreglement van het Hof (Rules of Court) onder Rule 39. Sinds 1983 zijn de president van het Hof respectievelijk het Hof op grond van de ‘Rules of Court’ bevoegd ‘interim measures’ (= voorlopige maatregelen) te treffen’.18 Een voorlopige maatregel heeft tot doel de ‘wezenlijke belangen’ van partijen te beschermen en ‘onherstelbaar leed’ van personen te voorkomen. Op grond van Regel 39 van het procesreglement van het EHRM mag het Hof voorlopige maatregelen opleggen aan iedere staat die partij is bij het Verdrag indien dit in het belang is van de partijen of in belang van de procedure bij het Hof. Deze maatregelen worden door de Kamer, of waar nodig diens President, gelast op verzoek van één van de partijen dan wel ambtshalve.19 Dit geldt zowel
15
ECieRM 18 juli 1975, appl. nr. 7011/75. Van Dijk & Van Hoof 1998, p. 103. 17 Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 436. 18 Maris 2008, p. 89. 19 Regel 39 Procesreglement EHRM 16
17
bij individuele klachten als interstatelijke klachten.20 Voorlopige maatregelen worden slechts toegekend indien de nationale rechtsmiddelen uitgeput zijn en er sprake is van een prima facie21 schending van een verdragsbepaling met daarbij dreigend gevaar of onherstelbare schade bij een van de partijen.22 Mededeling van een voorlopige maatregel wordt gedaan aan het Comité van Ministers van de betreffende lidstaat (Rule 39 sub 2). De Kamer mag daarnaast informatie verzoeken van de partijen die samenhangt met de tenuitvoerlegging van de maatregel (Rule 39 sub 3).
2.2.
De inhoud van een voorlopige voorziening
De voorlopige voorziening (hierna: voorlopige maatregel) betreft het verzoek om iets te doen dan wel juist na te laten. Regel 39 van het procesreglement stelt dat een voorlopige maatregel wordt toegepast ‘in het belang van de partijen en/of het goede verloop van de procedure’. In de praktijk gebeurt dit in principe bij dreiging van onherstelbaar letsel in de zin van artikelen 2 (recht op leven) en 3 (verbod van marteling, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing) EVRM.23 Over het algemeen wordt een voorlopige maatregel gericht tot een verdragsstaat. In enkele gevallen kan dit ook worden opgelegd aan een klager (zo is al eens een klager verzocht een hongersstaking op te heffen of geen zelfmoordpogingen meer te ondernemen24). Daarnaast is het ook mogelijk dat een voorlopige maatregel zowel aan een staat als een individuele verzoeker wordt gericht.25
2.2.1. Wanneer een voorlopige maatregel? In veruit de meeste zaken wordt een voorlopige maatregel verzocht in geval van uitlevering of uitzetting aan een andere staat. De maatregel houdt in feite in iemand (nog) niet uit te zetten of uit te leveren aan een andere staat totdat het Hof zich verder heeft kunnen buigen over het feit of er al dan niet sprake is van een reëel risico van onmenselijke behandeling in de ontvangende staat. In andere gevallen kan een voorlopige maatregel worden opgelegd omdat het gebrek aan (geneeskundige) zorg in het ontvangende land een schending van artikel 3 EVRM oplevert. Ook komen er voorlopige voorzieningzaken voor die niets te maken hebben met uitlevering of uitzetting. Voorlopige maatregelen in verband met 20
Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 437. Prima facie wil zeggen: op het eerste gezicht/bij eerste globale waarneming 22 European Court of Human Rights, Applicants: Interim Measures – General presentation, . 23 Doebbler 2004, p. 219 – 220. 24 EcieRM 20 oktober 1997, appl. nr. 33977/96 (Ilijkov t. Bulgarije). 25 EcieRM 3 mei 1983, appl. nr. 10308/83 (Altun t. Duitsland); EcieRM 15 januari 1993, appl. nr. 19796/92 (Vakalis t. Griekenland); EcieRM 14 september 1995, appl. nr. 26516/95 (Bhuyian t. Zweden); EcieRM 20 oktober 1997, appl. nr. 33977/96 (Ilijkov t. Bulgarije). 21
18
gevangenisomstandigheden komen eveneens voor, al is dat slechts sporadisch. Verder is er nog de zaak Öcalan t. Turkije, waarin een voorlopige maatregel werd opgelegd teneinde het recht op rechtsbijstand ex artikel 6 EVRM te waarborgen.26 In zeer uitzonderlijke gevallen kan een voorlopige maatregel ook worden toegepast ten aanzien van verzoeken met betrekking tot het recht op eerbiediging van het privé- en gezinsleven (art. 8 EVRM).27
2.2.2. Duur van de voorlopige maatregel Een voorlopige maatregel kan worden opgelegd voor de duur van de procedure voor het Hof, maar kan ook voor een bepaalde tijd worden gegeven. Daarbij is verlenging van de maatregel mogelijk. Voorts mag een voorziening op grond van Regel 39 te allen tijde worden opgezegd door het Hof. Daarnaast mag een voorziening, welke gekoppeld is aan de procedure voor het Hof, worden opgeheven indien het verzoek niet wordt gehandhaafd.28 Zaken waarin er voorlopige maatregelen zijn opgelegd eindigen meestal in de fase waar er wordt gekeken naar de ontvankelijkheid. Het komt dan ook voor dat, na grondige bestudering van een zaak, er toch geen onherstelbare schade dreigt of dat de nationale rechtsmiddelen nog niet zijn uitgeput. Verder is het mogelijk dat de schendingen al zijn voorkomen dan wel zijn opgelost voordat ze onherstelbare schade kunnen veroorzaken. Zodra een voorlopige maatregel is opgelegd aan een staat, is de kans groot dat deze de hele zaak nog eens heroverweegt. Indien er tot een oplossing wordt gekomen, wordt de zaak van de rol geschrapt.29
2.2.3. Behandeling van het verzoek tot een voorlopige maatregel Ieder verzoek voor een voorlopige voorziening wordt per concreet geval bekeken en wordt behandeld met prioriteit, tenzij het verzoek klaarblijkelijk is gedaan om de zaak te vertragen. Het verzoek kan –afhankelijk van de urgentie – al binnen één of enkele dagen worden ingewilligd.30 De voorzieningprocedure is verder schriftelijk. Verzoekers worden via een brief (fax of post) op de hoogte gesteld van de beslissing van het Hof. Verzoeken die vanzelfsprekend buiten het bereik van ‘Rule 39’ vallen, worden niet voorgelegd aan de President van de Kamer maar worden zelfs direct afgewezen. Tegen de afwijzing van het verzoek voor een voorlopige voorziening kan geen beroep worden ingesteld.31 Er kan 26
EHRM 12 mei 2005, appl. nr. 46221/99 (Öcalan t. Turkije). EHRM 13 juli 1995, appl. nr. 19465/92 (Nasri t. Frankrijk). 28 European Court of Human Rights, Applicants: Interim Measures – General presentation, . 29 Barkhuysen e.a. 2002, p. 42. 30 Cleiren & Nijboer 2008, p. 2382. 31 European Court of Human Rights, Applicants: Interim Measures – General presentation, . 27
19
overigens wel een nieuw verzoek worden ingediend. Echter, de kans dat dit wordt aangenomen is gering.32
2.3.
Niet-naleving en de juridische binding van een voorlopige maatregel
Lidstaten bij het Verdrag zijn verplicht de bepalingen in het Verdrag na te leven. De bepaling die weergeeft dat het Hof een voorlopige maatregel kan opleggen bevindt zich echter in het procesreglement van het Hof. Deze binden de lidstaten niet direct. Over het algemeen wordt dit reglement, waar Regel 39 onder valt, wel gerespecteerd door de verdragsstaten. In 1991 was de Europese Commissie (EcieRM) in de zaak Cruz Varas t. Zweden van oordeel dat een voorlopige maatregel ter voorkoming van onherstelbare schade niet bindend was.33 Dit oordeel herhaalde het Hof in de Conka e.a.-zaak.34 Toch hebben de verdragsstaten zich in de meeste gevallen gehouden aan een voorlopige maatregel. Zij wensen niet het risico te lopen dat ze achteraf alsnog worden veroordeeld voor de schending van een EVRM-artikel. 35 De uitspraak in de zaak Mamatkulov en Askarov t. Turkije36 zorgde uiteindelijk voor een nieuwe rechtspositie van klager en van het Hof betreffende de juridische betekenis van ‘interim measures’. 2.3.1. Zaak Mamatkulov & Askarov t. Turkije In de zaak Mamatkulov & Askarov tegen de Turkse staat gaat het over twee klagers uit Oezbekistan welke zijn gearresteerd in Turkije op grond van een internationaal aanhoudingsbevel. Zij worden verdacht van moord, een bomexplosie in Oezbekistan en een terroristische aanslag op de Oezbeekse president. Volgens het uitleveringsverdrag tussen Turkije en Oezbekistan dienen klagers te worden uitgeleverd aan Oezbekistan. Klagers beriepen zich op het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens en stelden onder andere dat zij het risico liepen op een onmenselijke dan wel vernederende behandeling in Oezbekistan. Op 18 maart 1999 besliste de President van een van de Kamers van het EHRM op grond van Regel 39 dat een voorlopige maatregel wenselijk was in het belang van de partijen en van de procedure voor het Hof. Deze maatregel hield in dat klagers niet aan Oezbekistan zouden worden uitgeleverd vóór de zitting van het Hof op 23 maart 1999. Op 19 maart 1999 besloot Turkije toch tot uitlevering van klagers. Het Hof verlengde de voorlopige maatregel op 23 maart 1999 tot nader bericht. Op 27 maart 1999 werden klagers daadwerkelijk uitgeleverd aan hun land van herkomst. De Turkse autoriteiten 32
Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 437. EHRM 20 maart 1991, A-201, appl. nr. 15576/89 (Cruz Varas e.a. t. Zweden). 34 EHRM 13 maart 2001 (Conka e.a. t. België). 35 Barkhuysen e.a. 2002, p. 43. 36 EHRM 4 februari 2005, appl.nrs. 46827/99 en 46951/99 (Mamatkulov & Askarov t. Turkije). 33
20
deelden het Hof voorts mee dat zij vóór de uitlevering de garantie hadden gekregen dat de klagers zouden worden mishandeld noch veroordeeld worden tot de doodstraf. Echter, gedurende de uitlevering konden de advocaten van de klagers geen contact meer krijgen met diens cliënten. De advocaten beriepen zich op het standpunt dat de uitlevering in strijd was met de genoemde ‘interim measure’ van Regel 39 en daarmee een schending van artikel 34 EVRM opleverde. De laatste zin van deze bepaling luidt als volgt: “de Hoge Verdragssluitende Partijen verplichten zich ertoe de doeltreffende uitoefening van dit recht (lees: recht op indienen van individuele verzoeken) op generlei wijze te belemmeren”. Het Hof stelde in deze zaak voorts dat het individuele klachtrecht van artikel 34 EVRM een van de fundamentele garanties voor de doeltreffendheid van het Verdragssysteem ter bescherming van mensenrechten is. De verplichting van artikel 34 omvat iedere bemoeienis met klagers recht zijn of haar klacht fatsoenlijk voor te leggen aan het Hof. Het gaat niet alleen om de afwezigheid van dwang en intimidatie maar ook van ander onbehoorlijke indirecte handelingen die blijk geven van het afraden of ontmoedigen gebruik te maken van een beschikbaar rechtsmiddel. Voorts concludeerde het Hof dat de verplichting in artikel 34 EVRM van de verdragsstaten eist dat zij afzien van niet alleen het uitoefenen van pressie op de verzoekers, maar eveneens van ieder handelen of nalaten wat een verzoek aan het Hof zinloos zou maken. Ook moeten zij er voor zorgen dat het Hof het verzoek kan beoordelen volgens de normale procedure. 37 Het feit dat de Turkse staat zich niet had gehouden aan de maatregel op grond van ‘Rule 39 Rules of Court’ deed de vraag rijzen of de staat artikel 34 van het Verdrag had geschonden. Het Hof heeft met de maatregel (niet uitleveren van de klagers) de mogelijkheid willen creëren de zaak grondig te bestuderen en eveneens de klagers te beschermen, indien noodzakelijk, tegen potentiële schendingen van het Verdrag zoals beweerd. Echter, de klagers zijn belemmerd in een effectieve uitoefening van hun individuele klachtrecht krachtens artikel 34 EVRM, welk recht aldus waardeloos werd vanaf het moment dat zij werden uitgeleverd. Het niet-naleven van een opgelegde voorlopige maatregel belet het Hof klagers klacht afdoende te bestuderen en belemmert klagers een degelijke uitoefening van hun recht en kan derhalve worden beschouwd als een schending van artikel 34 van het Verdrag. Het Hof oordeelde dan ook dat, door het niet volgen van de voorlopige maatregel ex ‘Rule 39 of the Rules of Court’, Turkije haar verplichtingen had geschonden op grond van artikel 34 van het EVRM. 38 Met deze uitspraak van de ‘Grand Chamber’ werd afgeweken van de eerdere jurisprudentie. Dit was uit het oogpunt van het belang van de rechtszekerheid en voorzienbaarheid minder gewenst, maar het is van cruciaal belang dat het Verdrag wordt uitgelegd op een dusdanige manier die het recht praktisch en effectief maakt in plaats van theoretisch en misleidend. Het individuele klachtrecht is tegenwoordig een belangrijke component in de werking van de 37 38
Maris 2008, p. 88 – 89. Sikuta & Hubalkova 2007, p. 328 – 329.
21
bescherming van de rechten en vrijheden van het Verdrag geworden.39 Het Hof heeft beslist dat verdragsstaten in feite juridisch gebonden zijn voorlopige maatregelen overeenkomstig ‘Rule 39’ na te leven. Wanneer dit niet gebeurt, wordt het effect van het individuele klachtrecht (art. 34 EVRM) en de toezegging van de staat het Verdrag na te leven (artikel 1 EVRM) tenietgedaan.40 Overigens verdient het opmerking dat wanneer een verdragsstaat zich niet houdt aan de voorlopige maatregel en er uiteindelijk geen onherstelbare schade optreedt, dit geen invloed heeft op de beslissing of er sprake is van een schending van artikel 34 EVRM.
2.3.2. Redenen voor niet-naleving van de voorlopige maatregel Ondanks het feit dat voorlopige maatregelen bindend zijn voor een lidstaat gebeurt het toch nog dat deze maatregelen niet worden nageleefd. Na bestudering van een aantal zaken werd duidelijk wat de voornaamste redenen waren voor niet-naleving. De meeste staten beriepen zich op het feit dat de zij de mededeling van de maatregel te laat zou hebben ontvangen (bijvoorbeeld door de lange communicatieve weg die de mededeling moet afleggen).41 Daarnaast wordt regelmatig de maatregel genegeerd om die reden dat klager te laat een verzoek tot een voorlopige maatregel had ingediend.42 Een andere reden – in uitleveringszaken – is dat de staat diplomatieke garanties had ontvangen van de staat waarna klager werd uitgeleverd, dat klager geen onmenselijke behandeling of andere onherstelbare schade zou lijden.43 Ook gaven enkele verdragsstaten het argument dat de niet-naleving te wijten viel aan het tijdsverschil tussen de verschillende staten 44. Het Verenigd Koninkrijk gaf in 2008 aan dat zij de voorlopige maatregel niet konden naleven omdat dit in strijd zou zijn met een internationale afspraak tussen hen en Irak. 45 Verder komt het voor dat verdragsstaten de voorlopige maatregel negeren omdat zij van oordeel zijn dat er geen sprake is van een reëel gevaar van dreigende onherstelbaar leed.46
39
Maris 2000, p. 89. New Journal of European Criminal Law,p. 45 – 53. 41 EHRM 15 januari 2008, appl. nr. 16348/05 (Mostafa e.a. t. Turkije); Zaak loopt nog (appl. nr. 31956/05, Hamdidovic t. Italië); EHRM 8 december 2008, appl. nr. 42502/06 (Muminov t. Rusland). 42 EHRM 10 augustus 2006, appl. nr. 24668/03 (Olaechea Cahuas t. Spanje). 43 EHRM 20 februari 2009, appl. nr. 246/07 (Ben Khemais t. Italië); zie ook zaak Mamatkulov & Askarov t. Turkije. 44 Zaak loopt nog (appl. nr. 52812/07, Kamaliïev t. Rusland). 45 Zaak loopt nog (appl. nr. 61498/08, Al Saadoon en Mufdhi t. het Verenigd Koninkrijk). 46 EHRM 10 maart 2009, appl. nr. 39806/05 (Paladi t. Moldavië). 40
22
In dit hoofdstuk is aan de orde gekomen wat een voorlopige voorzieningprocedure is, wat een voorlopige maatregel inhoudt en of een staat gehouden is deze maatregel na te leven. Voorts is van belang hoe een dergelijke maatregel verzocht kan worden. Hoofdstuk 3 beschrijft derhalve formele vereisten van een voorlopige maatregel.
Deelconclusie Op grond van Rule 39 “Rules of Court” (Regel 39 Procesreglement EHRM) mag de Kamer van het EHRM hetzij op verzoek van een partij, hetzij ambtshalve een voorlopige maatregel opleggen aan een lidstaat wanneer dit nodig is in het belang van de partijen of het goede verloop van de procedure. Een voorlopige maatregel wordt echter niet zomaar aangeduid. Hiervoor dienen de nationale rechtsmiddelen te zijn uitgeput, dient er op het eerste gezicht een schending van een verdragsbepaling (EVRM) te zijn en moet de schending een dreigend gevaar dan wel onherstelbare schade opleveren. De voorlopige maatregel kan inhouden iets te doen of juist iets na te laten en kan worden opgelegd aan een lidstaat en/of een verzoeker. Uit de praktijk blijkt dat een dergelijke maatregel meestal wordt toegepast ingeval van uitzetting/uitlevering naar een ander land wat in strijd is met artikel 2 of 3 EVRM (recht op leven resp. verbod van foltering). Deze maatregel geldt doorgaans totdat de bodemprocedure is afgerond, maar kan ook een bepaalde tijd gelden. De schriftelijke behandeling van het verzoek voor een voorlopige maatregel duurt meestal enkele dagen. Tegen de beslissing kan voorts geen beroep worden ingesteld. De maatregel heeft overigens sinds de zaak Mamatkulov & Askarov t. Turkije juridische binding en het niet-naleven van de maatregel levert een schending van het individuele klachtrecht ex art. 34 EVRM op.
23
Hoofdstuk 3: De formele voorzieningprocedure
aspecten
van
een
voorlopige
In het vorige hoofdstuk is beschreven wat een voorlopige voorziening van het EHRM inhoudt. Zoals reeds aangegeven kan deze voorziening worden toegepast op verzoek van één der partijen dan wel ambtshalve. Van essentieel belang is dat een Rule 39-verzoek volledig en duidelijk wordt gedaan. Zodoende wordt vertraging en daardoor een niet-tijdige behandeling van het verzoek voorkomen. De verzoeker dient derhalve – op straffe van nietontvankelijkheid – rekening te houden met een aantal formele vereisten. Zo dient het verzoekschrift voor de gewone procedure bij het EHRM ook al te voldoen aan bepaalde voorwaarden. Een aantal van deze voorwaarden zijn eveneens van toepassing op het Rule 39-verzoek. Toch vertoont de voorlopige voorzieningprocedure op dit gebied grote verschillen met de gewone procedure bij het EHRM. Met name het aangeven van de dringende noodzakelijkheid is een opvallend onderscheid.
3.1 Specifieke vereisten van een voorlopige voorzieningverzoek
Een bodemprocedure Voorwaarde om een voorlopige voorziening te verzoeken is dat er een klacht is ingediend bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.47 Dat wil zeggen dat er een bodemprocedure – de normale klachtprocedure – moet lopen of gaan lopen. Wanneer er nog geen verzoekschrift hiervoor (artikel 34 EVRM) is ingediend bij het Hof, dan dient dit tegelijkertijd met het verzoek voor een voorlopige voorziening dan wel spoedig daarna te geschieden.48 Daarnaast kan ook slechts een aankondiging van de start van de bodemprocedure worden meegestuurd. Klager krijgt zo nog enige tijd om het verzoekschrift aan te vullen.
Uitputting nationale rechtsmiddelen In tegenstelling tot bij de gewone EHRM-procedure, wordt bij een verzoek om een voorlopige maatregel ex Rule 39 geëist dat slechts nationale rechtsmiddelen die schorsende werking hebben of dit teweeg kunnen brengen zijn uitgeput.49 De gedachte hierachter is dat een voorlopige voorziening van het EHRM weinig nut heeft wanneer, hangende een 47
Prakken & Spronken 2008, p. 672. Mol e.a. 2009 49 Barkhuysen e.a. 2002, p. 41. 48
24
nationale procedure zonder schorsende werking, het aangevallen besluit al ten uitvoer wordt gelegd.50
Bewijsstukken Gezien het spoedeisende karakter van een voorlopige maatregel is het noodzakelijk een verzoek hiertoe zo kort en bondig mogelijk te houden, doch specifiek en compleet. Echter, in het belang van de urgentie van een maatregel moet het verzoek gedetailleerd beargumenteerd worden. Het verzoek dient dan ook vergezegeld te zijn van alle relevante, op zichzelf staande en ondersteunende bewijsstukken. Daaruit moet blijken dat de mogelijkheid bestaat op onherstelbare schade indien er geen voorlopige maatregel wordt getroffen. Zo zijn voornamelijk beslissingen van het nationaal gerecht essentieel voor het Hof. Wanneer het onherstelbaar leed bestaat uit een uitlevering of uitzetting, dient verzoeker te vermelden wat de te verwachtte datum van tenuitvoerlegging is, waar hij of zij op dat moment verblijft en wat zijn of haar officiële zaaknummer is.51 In geval van angst voor foltering, art. 3 EVRM, dient verzoeker te beredeneren waarom hij of zij het land van herkomst heeft verlaten en waarom hij of zij vreest voor een onmenselijke behandeling.52 Mocht tijdens de behandeling van het verzoek nog belangrijke informatie beschikbaar komen (bijvoorbeeld de uitspraak van de nationale rechter) dan moet deze informatie onverwijld per fax aan het Hof worden verzonden.53
Urgentie Een belangrijk vereiste is dat het verzoek op de eerste pagina de volgende – vetgedrukte – woorden bevat: “URGENT – RULE 39”. Zodoende kan direct worden opgemerkt door het Hof dat het een verzoek tot een voorlopige maatregel betreft.54
Vermelding contact – en zaaksgegevens In geval het om een zaak gaat van uitlevering of uitzetting, dient de (uiterlijke) datum en het tijdstip van deze executie eveneens op de eerste pagina te worden vermeld. Indien deze gegevens nog niet bekend zijn, moet dit ook worden vermeld. Op het moment dat de datum
50
Volgens Agnes van Steijn, Nederlandse juriste bij de griffie van het EHRM, d.d. 26 maart 2010. Practice Direction – Request for interim measures, <website ECHR>. 52 Mol e.a. 2009. 53 Mol e.a. 2009. 54 Practice Direction – Request for interim measures, <website ECHR>. 51
25
bekend wordt, dient deze onverwijld per fax te worden doorgegeven.55 Dit is zeer belangrijk om die reden dat het Hof soms (bij drukte) voorrang geeft aan zaken waarin wel een datum van tenuitvoerlegging bekend is.56 Ook moeten de contactgegevens van de contactpersoon op deze pagina worden neergezet. Dit kunnen de gegevens van de verzoeker en/of de juridische vertegenwoordiger zijn. Bovenstaande informatie dient eveneens vetgedrukt te zijn.57 Voorts moet verzoeker en/of diens vertegenwoordiger in het verzoek aangeven op welk(e) telefoonnummer(s) hij of zij bereikbaar is.58 Gezien het spoedeisend karakter van de meeste zaken dient men ook bereikbaar te zijn buiten kantooruren. Het Hof correspondeert overigens (nog) niet per e-mail.59 Wanneer er reeds een zaak aanhangig is bij het Hof, dient de verzoeker te verwijzen naar het betreffende zaaknummer.
Vormvoorschriften en wijze van indienen Het verzoek moet in schriftelijke vorm en in een van de officiële talen van de verdragsstaat worden opgesteld. Vervolgens dient het verzoekschrift te worden ingediend bij de griffie (the Registry) van het Hof. Dit dient bij voorkeur per fax te worden gedaan op het algemene faxnummer (mogelijkerwijs komt er in de toekomst een speciaal faxnummer voor een Rule 39-verzoek).60 Verzending per post is ook mogelijk. In dat geval dient het aanbeveling het verzoekschrift aangetekend te sturen. Er bestaan speciale door de post verstrekte kaartjes voor een internationale aangetekende verzending.61 Van praktische aard is dat de klager (of diens vertegenwoordiger) de griffie van het Hof telefonisch op de hoogte stelt van de komst van de fax of brief. Dit is echter niet verplicht. Wanneer men het algemene telefoonnummer van het Hof draait, volgt er een keuzemenu. Eén van de keuzes is het ‘aanvragen van een voorlopige voorziening’ (“…apply an interim measure under Rule 39…”). Overigens is het nog altijd het beste om het verzoek zowel per fax als per post te sturen. Voorts dient klager’s vertegenwoordiger (indien van toepassing) de instantie welke klager in detentie houdt te informeren zodra het verzoek ex Regel 39 is ingediend.62
Tijdstip van indienen De tenuitvoerlegging van een vonnis vindt dikwijls al kort na de uitspraak van de rechter plaats. Indien deze uitspraak onherstelbare schade inhoudt – zoals de uitzetting naar een 55
Mol e.a. 2009. Volgens Agnes van Steijn, Nederlandse juriste bij de griffie van het EHRM, d.d. 26 maart 2010. 57 Barkhuysen e.a. 2002, p. 40. 58 Practice Direction – Request for interim measures, <website ECHR>. 59 Mol e.a. 2009. 60 Mol e.a. 2009. 61 Barkhuysen e.a. 2002, p. 25. 62 Clayton & Tomlinson 2000, p. 1550. 56
26
ander land– is het belangrijk het verzoek meteen na de einduitspraak in te dienen en niet te wachten tot de feitelijke uitvoering van het vonnis. Wanneer bij klager het vermoeden bestaat dat er een negatieve uitspraak volgt en de uitspraak terstond ten uitvoer kan worden gelegd, is het raadzaam het verzoek tot een voorlopige maatregel nog vóór de einduitspraak in te dienen.63 Zodoende kan men zeker zijn dat het verzoek niet te laat komt en daarmee zinloos wordt. Dit komt overigens niet vaak voor, althans niet voor wat betreft zaken tegen Nederland ingediend. Wel dienen advocaten soms een voorlopig Rule 39verzoek in, wat ‘actief’ wordt zodra er een negatieve einduitspraak is.64 Een specifieke termijn voor indienen is er niet. In ieder geval dient het verzoek zo snel mogelijk na de laatste uitspraak bij de hoogste instantie te worden gedaan. Dit zorgt ervoor dat het Hof en de griffie voldoende tijd heeft de zaak te bestuderen.65 Indien het Hof niet genoeg tijd krijgt om een ‘meaningful examination’ te verrichten, bestaat het risico dat het verzoek niet wordt behandeld. Verder moet ervoor worden gezorgd dat het Hof zelf niet achter informatie aan hoeft te gaan. De verzoeker of diens vertegenwoordiger is verantwoordelijk om het Hof van stukken te voorzien.66 Het verzoek dient overigens te worden verzonden tijdens werkuren van het Hof67, tenzij dit niet mogelijk is. Uiteraard dient rekening te worden gehouden met officiële feest- en vrije dagen. Zodra er een voorlopige maatregel wordt opgelegd, zal het Hof de vertegenwoordiger van de aangeklaagde verdragsstaat alsmede het Ministerie van Buitenlandse Zaken inlichten. Op het moment dat andere instanties belanghebbende zijn bij de uitvoering van de voorlopige maatregel, bijvoorbeeld de immigratiedienst, is het van belang deze instanties zelf in te lichten over de maatregel. Verwarring of misverstanden kunnen op deze wijze worden voorkomen.68
3.2 Algemene vereisten voor een verzoek bij het EHRM
Vertegenwoordiging Een verzoekschrift mag door iedere persoon, non-gouvernementele organisatie of groep personen worden ingediend, mits zij het slachtoffer zijn of dreigen te worden van schending van mensenrechten uit het EVRM. Het verzoek mag ook namens het slachtoffer worden gedaan. Dit mag echter slechts door personen worden gedaan die bevoegd zijn als advocaat
63
Barkhuysen e.a. 2002, p. 40. Volgens Agnes van Steijn, Nederlandse juriste bij de griffie van het EHRM, d.d. 26 maart 2010. 65 Barkhuysen e.a. 2002, p. 40. 66 Mol e.a. 2009. 67 Maandag t/m vrijdag van 8.00 uur tot 16.30 uur. 68 Barkhuysen e.a. 2002, p. 40. 64
27
op te treden in een van de verdragsstaten dan wel door niet-advocaten die door het EHRM zijn geaccepteerd als vertegenwoordiger (voogd, curator, etc.).69
Handtekening en volmacht Een verzoekschrift mag niet anoniem worden ingediend. Verder dient het verzoekschrift te zijn voorzien van handtekening van de klager of diens vertegenwoordiger (Regel 45 lid 1 Rules of Court). Vertegenwoordigers moeten wel een originele volmacht met handtekening meesturen, teneinde aan te tonen dat hij of zij bevoegd is om klager te representeren (Regel 45 lid 3 Rules of Court).
3.3 Contactgegevens Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Verzoekschriften dienen te worden gericht aan:
The Registrar of the European Court of Human Rights Counsil of Europe F-67075 Strasbourg-Cedex Frankrijk Telefoonnummer: 0033 (0)3 88 41 20 18 (telefonisten zijn Frans- en Engelstalig) Faxnummer: 0033 (0)3 88 41 27 30
Deelconclusie Teneinde een verzoek voor een voorlopige maatregel in te dienen, moet er voldaan zijn aan een aantal vereisten. Ten eerste is een bodemprocedure vereist. Deze kan eventueel ook na het verzoek voor een voorlopige maatregel worden ingediend. Voort dient het verzoek compleet en specifiek te zijn, vergezelt van relevante bewijsstukken zoals eerdere (nationale) arresten. Indien de datum van een eventuele tenuitvoerlegging van een maatregel (bijvoorbeeld een uitzetdatum) bekend is, dient deze ook vermeld te worden. Daarnaast is het essentieel om op de voorpagina van het verzoek aan te geven dat het om een urgent geval gaat. De woorden “Urgent – Rule 39” zijn afdoende, weliswaar dikgedrukt. Verder zijn de contactgegevens van groot belang. Zodoende weet het Hof waar men te bereiken is. Het verzoek dient schriftelijk te worden ingediend per fax of post (liefst 69
Barkhuysen e.a. 2002, p. 24.
28
aangetekend) in de officiële taal van de lidstaat. Een verzoek voor een voorlopige maatregel mag overigens slechts worden ingediend indien alle nationale rechtsmiddelen met schorsende werking zijn uitgeput. Een bepaalde termijn voor het indienen van een verzoek is er niet. Raadzaam is om het verzoek zo spoedig mogelijk in te dienen, zodat het Hof deze nog ruimschoots kan onderzoeken. Wanneer verzoeker een negatieve uitspraak bij de hoogste instantie verwacht, is het praktisch deze niet af te wachten en al een (voorlopig) verzoek in te dienen. Hierboven werden alle formele vereisten voor specifiek de voorlopige voorziening genoemd. Daarnaast zijn er vereisten waaraan alle EHRM-verzoeken dienen te voldoen. Hierbij dient gedacht te worden aan een volmacht indien voorkeur wordt gegeven aan vertegenwoordiging. Vertegenwoordiging mag slechts door een advocaat of een door het Hof geaccepteerde vertegenwoordiger plaatsvinden. Voorts is een handtekening van de indiener (of vertegenwoordiger). Het verzoek moet tot slot worden verzonden aan de griffie van het EHRM te Straatsburg.
29
Hoofdstuk 4: De materiële ontvankelijkheidsvereisten Wanneer een verzoek voldoet aan de formele vereisten uit het voorgaande hoofdstuk, dient er te worden nagegaan of een bepaalde zaak inhoudelijk geschikt is voor het toepassen van Rule 39. Voorlopige maatregelen worden door het EHRM namelijk niet zomaar opgelegd. In 2008 werd slechts een kleine 30% van de Rule 39-verzoeken toegekend.70 Hieruit kan worden opgemaakt dat het Hof streng is met de toepassing van een voorlopige maatregel. Een dergelijke maatregel wordt slechts opgelegd indien een zaak voldoet aan drie cumulatieve materiële vereisten. Allereerst dient het te gaan om een uitzonderlijk en dreigend geval. Voorts moet er op het eerste gezicht sprake zijn van een schending van een bepaling uit het EVRM. Tot slot dient het risico te bestaan dat onherstelbaar leed dan wel schade op zal treden indien er niet wordt ingegrepen door het Hof. In dit hoofdstuk worden deze voorwaarden aan de hand van jurisprudentie toegelicht.
4.1 Een buitengewone en dreigende situatie
Allereerst kan een voorlopige maatregel slechts worden opgelegd indien de voorgelegde situatie buitengewoon (uitzonderlijk) is. Uit de rechtspraktijk blijkt dat de navolgende omstandigheden door het EHRM voor buitengewoon worden gehouden: 1) een dreigende uitwijzing of uitlevering; 2) een dreigende tenuitvoerlegging van de doodstraf of 3) een gevaar voor gezondheid binnen detentie.71
4.1.1 Een buitengewone situatie
Dreigende uitwijzing of uitlevering Wanneer er sprake is van een dreigende uitwijzing of uitlevering kan het EHRM een voorlopige maatregel toepassen. Allereerst moet de betrokkene daadwerkelijk uitzetbaar of uitleverbaar zijn.72 Indien dit het geval is, kan een voorlopige maatregel worden opgelegd wanneer de betrokken persoon in het ontvangende land de kans loopt gefolterd of gedood te worden. Rule 39 wordt verder toegepast indien de betrokkene een kritieke
70
European Court of Human Rights, Analysis of statistics 2009: Requests for interim measures (Rule 39 of the Rules of Court), http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/89A5AF7D-83D4-4A7B-8B916F4FA11AE51D/0/Analysis_of_statistics2009.pdf, laatst geraadpleegd: 10 mei 2010. 71 Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 440. 72 Barkhuysen e.a. 2002, p. 41.
30
gezondheidstoestand heeft en er in het ontvangende land geen behoorlijke medische faciliteiten beschikbaar zijn of indien de betrokkene suïcidaal is.73 In veruit de meeste zaken betreft het een voorlopige maatregel welke tot doel heeft een uitwijzing/uitlevering te beletten naar een land waar foltering, onmenselijke of vernederende behandeling/bestraffing (artikel 3 EVRM) of executie (artikel 2 EVRM) zal worden toegepast. Uit de eerdere rechtspraak blijkt dat landen als Algerije, Angola, de toenmalige Federale Republiek Joegoslavië, Kameroen, Iran, Libië, Marokko, Nepal, Rusland, Spanje, Sri Lanka, Tanzania, Turkije en de Verenigde Staten een dergelijke voorlopige maatregel hebben opgelegd gekregen.74 Overigens wordt een voorlopige maatregel alleen opgelegd indien er belangrijke aanwijzingen zijn dat er een reëel risico bestaat op bijvoorbeeld onmenselijke behandeling.75 In de zaak Azzouza Rachid t. België stelde de klager (een lid van het in Algerije verboden Islamitische Heilsfront FIS) dat hij in Algerije gevaar liep gefolterd en geëxecuteerd te worden. De EcieRM verzocht België om de uitwijzing van klager uit te stellen gelet op het gevaar voor zijn leven in het land van herkomst.76 Ook is er een voorlopige maatregel toegepast in de situatie waarin een vrouw gevaar zou lopen op genitale verminking (schending van art. 3 EVRM) indien zij zou worden teruggestuurd naar Tanzania.77 In de zaak Soering t. Verenigd Koninkrijk voerde klager (beschuldigd van moord op zijn toenmalige schoonouders in de VS) aan dat hem de doodstraf stond te wachten en hij zou worden onderworpen aan een lang verblijf in de dodencel (“death-row-phenomenon”)78 wanneer hij zou worden teruggestuurd naar de Verenigde Staten. Dit zou de drempel van artikel 3 EVRM overschrijden en aldus een onmenselijke behandeling opleveren. Derhalve verzocht het Hof het Verenigd Koninkrijk om de uitlevering van klager uit te stellen totdat het Hof haar procedure had afgerond. 79 Jaren later is het Hof nog een stap verder gegaan, in de zaak Nivette t. Frankrijk. In deze zaak verzocht het Hof middels een voorlopige voorziening de uitlevering van een Amerikaanse burger naar de VS (waar hij werd gezocht voor moord) op te schorten. Deze persoon riskeerde in de VS immers een levenslange gevangenisstraf zonder uitzicht op strafvermindering.80 Soms is er in geval van uitwijzing of uitlevering geen angst voor mishandeling of de dood, maar juist angst voor de gezondheid van de betrokken persoon. Zo deden zich zaken voor 73
Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 441. Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 441. 75 Barkhuysen e.a. 2002, p. 41. 76 EcieRM 6 juli 1995, appl. nr. 27276/95 (Azzouza Rachid t. België). België heeft het verzoek ingewilligd en de zaak werd uiteindelijk van de rol geschrapt na mededeling dat klager naar een ander land mocht worden uitgewezen. 77 EHRM 1 juli 2003, appl. nr. 33692/02 (Abraham Lunguli t. Zweden). De zaak werd van de rol geschrapt na goedkeuring van een permanente verblijfsvergunning. 78 Vaak duurt een verblijf in de dodencel 6 tot 8 jaar. 79 EHRM 7 juli 1989, appl. 14038/88 (Soering t. Verenigd Koninkrijk). Uiteindelijk werd klager alsnog uitgeleverd naar de VS, echter na garanties dat hij niet de doodstraf zou krijgen 80 EVRM, 14 december 2000 en 3 juli 2001, appl. nr. 44190/98 (Nivette t. Frankrijk). 74
31
waarin het ging om terminale patiënten.81 Voorts is er ook een voorlopige maatregel opgelegd waarbij een hoogzwangere vrouw medische complicaties verwachtte bij de geboorte van het kind.82 Vaak zijn de medische faciliteiten in het ontvangende land verder niet naar behoren, hetgeen weer een schending van artikel 3 EVRM zou opleveren indien een persoon met medische klachten zou worden uitgewezen.83 Het Hof heeft daarnaast ook een voorlopige maatregel toegewezen in zaken waarbij de psychiatrische toestand van betrokkene dusdanig was dat er risico bestond op een zelfmoordpoging, geïndiceerd in een medisch rapport.84 Voorts is er nog de zaak B. en M. e.a. t. Spanje. In deze zaak hadden 53 Marokkaanse vluchtelingen politiek asiel aangevraagd in Spanje, maar werden vervolgens aan de grens tussen Spanje en Marokko weer uitgezet naar Marokko. De Marokkaanse autoriteiten weigerden de vluchtelingen toe te laten waardoor de groep uiteindelijk in een kamp in niemandsland, in de brandende zon en zonder sanitaire voorzieningen, diende te verblijven. Daaropvolgend legde de Europese Commissie een voorlopige maatregel op aan Spanje, met het verzoek de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat er geen onmenselijke en vernederende omstandigheden – strijdig met artikel 3 EVRM – zouden plaatshebben. Opvallend aan deze zaak is dat de voorlopige maatregel reeds ná uitwijzing werd opgelegd.85 Voorlopige maatregelen worden aldus toegepast ingeval bij uitlevering sprake is van het risico op bijvoorbeeld genitale verminking, maar ook indien een persoon de doodstraf staat de wachten of een persoon suïcidaal is. Hieruit kan worden opgemaakt dat de gronden voortvloeiend uit artikel 2 en 3 EVRM wegens zeer uiteenlopende omstandigheden tot stand kunnen komen.
Dreigende tenuitvoerlegging van de doodstraf Wanneer er een uitspraak en tenuitvoerlegging van de doodstraf nadert, kan het EHRM een voorlopige maatregel toepassen teneinde de executie van een persoon te voorkomen. Dit blijkt uit de zaak Öcalan t. Turkije86 waarbij op 30 november 1999 de Turkse staat middels een voorlopige maatregel werd verzocht de uitgesproken doodstraf niet uit te voeren gedurende het onderzoek naar Öcalan’s klacht door het Hof. Eerder, 4 maart 1999, was er in deze zaak al een voorlopige maatregel opgelegd, echter betrof deze de toegang tot de door klager gekozen advocaten te waarborgen (art. 6 EVRM) (zie hoofdstuk 2.2.1 en 4.3.3.). De 81
EcieRM 12 september 1996, appl. nr. 29481/95 (Ammouche t. Frankrijk); EcieRM 25 oktober 1996, appl. nr. 30011/96 (Lenga t. Frankrijk). 82 EcieRM 15 mei 1996, appl. nr. 26985/95 (Poku e.a. t. Verenigd Koninkrijk). 83 EcieRM 2 mei 1997, appl. nr. 30240/96 (D. t. Verenigd koninkrijk). 84 EcieRM 14 september 1995, appl. nr. 26516/95 (Bhuyian t. Zweden); EHRM 6 april 2000, appl. nr. 56132/00 (Taskin t. Duitsland). 85 EcieRM 11 september 1992, appl. nr. 20347/92 (B. en M. e.a. t. Spanje). 86 EHRM 12 mei 2005, appl. nr. 46221/99 (Öcalan t. Turkije).
32
Europese Commissie voor de Rechten van de Mens had overigens een voorlopige maatregel al eerder in dergelijke zaken opgelegd. In 1956 had de Commissie de overheid op Cyprus verzocht een gevangene (die na een staatsgreep aan de macht kwam op het eiland, maar later gevangen werd genomen en tot de doodstraf veroordeeld), niet te executeren.87 Te verwachten is dat dergelijke zaken niet meer zullen voorkomen, aangezien de doodstraf in lidstaten inmiddels is verboden op grond van het EVRM.
Het gevaar voor de gezondheidstoestand van gedetineerden Ter vrijwaring van de gezondheidstoestand van personen in detentie buiten uitlevering /uitwijzing om, is het eveneens mogelijk om Rule 39 toe te passen. Daarvoor is echter wel noodzakelijk dat de onherstelbare schade bij de gedetineerde in kwestie wordt ondersteund door een actueel medisch rapport. Zo kwam uit het medisch dossier van een zwaar depressieve vrouw die een gevangenisstraf uitzat van vijf jaar, naar voren dat haar gezondheid dusdanig levensbedreigend verslechterd was, dat de Europese Commissie de Italiaanse staat verzocht de noodzakelijke maatregelen te nemen haar gezondheid te vrijwaren. Daarbij werd Italië voor de keuze gesteld de vrouw of naar een gepaste medische instelling over te plaatsen of haar in vrijheid te stellen.88 Voorts kan er ook via een voorlopige maatregel worden verzocht de gezondheid van gedetineerden te beschermen indien er sprake is van onhygiënische omstandigheden tijdens detentie.89
Bescherming van bewijsmateriaal In 1978 heeft de EcieRM Rule 39 toegepast ter vrijwaring van bewijsmateriaal. In deze zaak90 werd de maatregel opgelegd nadat drie gevangenen – allen lid van de Rote Armee Fraktion (RAF) – waren overleden in de gevangenis te Stuttgart, Duitsland. De drie klaagden eerder al bij de EcieRM over hun detentietoestand en –behandeling. De voorlopige maatregel hield in dat er direct een controle door de EcieRM werd uitgevoerd naar de omstandigheden van gevangenhouding, waardoor de Duitse autoriteiten geen gelegenheid hadden om de harde realiteit te verdoezelen. Overigens werd wel door Duitsland ingestemd met deze maatregel. Na deze uitspraak heeft zich nooit meer een dergelijke toepassing van Rule 39 voorgedaan in deze situatie. Volgens Vande Lanotte & Haeck is het meer waarschijnlijk dat het Hof onderzoek doet naar detentieomstandigheden door de aangeklaagde staat om 87
EcieRM 2 juni 1956, appl. nr. 176/56 (Griekenland t. Verenigd Koninkrijk) (Cyprus was destijds nog een Britse kolonie). 88 EcieRM 3 december 1986, appl. nr. 11488/85 (Pantane t. Italië). 89 EcieRM 20 oktober 1997, appl. nr. 33977/96 (Ilijkov t. Bulgarije). Klager zou eveneens door onbevoegd gevangenispersoneel dwangmatig voedsel krijgen toegediend gedurende zijn hongerstaking. 90 EcieRM 8 juli 1978, appl. nrs. 7572/76, 7586/76, 7587/76 (Baader, Ensslin en Raspe t. Duitsland).
33
verduidelijking te vragen (Rule 54 par. 2 Rules of Court).91 Daarna kan alsnog een terreinonderzoek plaatsvinden, maar dan op grond van een bepaling in het procesreglement (Rule 42 par. 2 Rules of Court).92 Het is daarnaast ook moeilijk om na te gaan of daadwerkelijk aan de vereisten is voldaan wanneer een voorlopige maatregel het vrijwaren van bewijsmateriaal beoogd.
4.1.2 Een dreigende situatie Een voorlopige maatregel wordt slechts toegepast wanneer er gevaar dreigt voor betrokkenen. Zo is de afwijzing van een verzoek tot een verblijfsvergunning weliswaar negatief voor de betrokkene, maar brengt dit niet per se een schending van een mensenrecht met zich mee. Dit zou anders kunnen worden als de afwijzing van het verzoek bijvoorbeeld gepaard ging met een bevel tot uitzetting of uitlevering.93
4.2 Een flagrante schending van een Verdragsbepaling Zoals reeds gesteld dient een zaak uitzonderlijk en dreigend te zijn om in aanmerking te kunnen komen voor een voorlopige maatregel ex Rule 39 Rules of Court. Voorts kan niet ieder probleem worden opgelost middels een voorlopige maatregel van het Hof. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens is er ter bescherming van de mensenrechten uit het EVRM. Een schending van deze rechten zal moeten worden aangetoond wil het Hof streng optreden. Bij een urgente zaak is er meestal te weinig tijd om de beslissing van het Hof over een schending af te wachten. Indien de klager een voorlopige maatregel wenst, zal deze middels bewijs moeten aantonen dat er naar alle waarschijnlijkheid (‘prima facie’) sprake is van een schending. Ingeval van uitzetting of uitlevering is het algemene bewijs dat er in het ontvangende land gevaren bestaan voor mensenrechten of dat de betrokkene behoort tot de (politieke) oppositie van dat land niet afdoende. Het aantonen van het persoonlijk gevaar is een belangrijke voorwaarde bij de bewijsvoering. Voorts dient het verzoek voor een voorlopige maatregel samenhangend en nauwkeurig zijn (zie ook hoofdstuk 3.1). Eerdere beslissingen van nationale gerechten kunnen ook een doorslaggevende rol spelen bij de waardering van het gevaar. De kans is groter dat deze nationale instanties meer inzicht hebben op de risicofactoren. Zo zal ook uit de uitspraken kunnen worden opgemaakt waarom een verzoek aan de nationale instanties is afgewezen. Voor het onderzoek naar een mogelijk gevaarlijke 91
Zie ook: zaak Öcalan t. Turkije, EHRM 12 mei 2005, appl. nr. 46221/99. Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 451. 93 Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 452. 92
34
situatie in het ontvangende land kunnen bijvoorbeeld rapporten van Speciale VNRapporteurs, Human Rights Watch, Amnesty International en andere niet-gouvernementele instanties bruikbaar zijn. In veel gevallen is het voor de verzoeker van een voorlopige maatregel moeilijk om stukken te overleggen die bewijs geven van het gevaar. Denk aan personen die relevante bescheiden moesten achterlaten na een haastige ontvluchting van het land. In dergelijke gevallen zal het EHRM moeten afgaan op de insinuaties van de verzoeker.94 Voorts zal het Hof ook rekening houden met de maatregelen die de verwerende staat heeft genomen of de garanties die de verwerende staat van de ontvangende staat heeft gekregen bij uitleveringssituaties (denk aan garanties van de ontvangende staat dat de doodstraf niet zal worden uitgevoerd95).Garanties worden overigens niet zonder meer aangenomen. Zo heeft het Hof eens een debat georganiseerd en de verzoeker naar zijn waarnemingen gevraagd, waarna het Hof de garanties afdoende vond en de voorlopige maatregel ophief.96
4.3 Een risico op ernstige en onherstelbare schade Indien er sprake is van een uitzonderlijke en dreigende situatie, waarbij er een prima facie schending van het EVRM is waargenomen, is het tot slot nog de vraag of het gevolg daarvan ook onomkeerbaar is. Een voorlopige maatregel wordt namelijk alleen verstrekt indien blijkt dat er ernstige en onherstelbare schade zou voortvloeien uit de uitvoering van de gevreesde handeling. Deze uitspraak deed het Hof in de zaak Cruz Varas e.a. t. Zweden.97
4.3.1 Onherstelbare schade aan personen De ernstige en onherstelbare schade die door middel van een voorlopige maatregel kan worden vermeden, heeft slechts betrekking op schade aan personen, niet aan zaken.98 Herhaaldelijk heeft het Hof geweigerd om Rule 39 toe te passen ten aanzien van goederen. In de zaak Libert t. België werd een verzochte voorlopige maatregel – welke de sloop van een woning zou moeten tegenhouden – geweigerd omdat deze ter voorkoming van schade aan een goed zou zijn.99 94
Vande Lanotte & Haeck 2005, p. 453 - 454. EHRM 3 juli 2001, appl. nr. 44190/98 (Nivette t. Frankrijk). 96 EHRM 16 februari 2002, appl. nr. 65964/01 (peñafiel Salgado t. Spanje). 97 EHRM 20 maart 1991, appl. nr. 15576/89 (Cruz Varas e.a. t. Zweden). 98 Volgens de opmerking van H.C. Krüger, secretaris van de voormalige Europese Commissie, die in 1989 in een vergadering stelde dat de Commissie haar bevoegdheid om voorlopige maatregelen aan te duiden beperkte tot gevallen waarin er onherstelbare schade dreigde ten aanzien van personen en niet ten aanzien van goederen; zie ook: art. 63.2. van de Amerikaanse Conventie voor de Rechten van de Mens (22 november 1969) en; art. 27.2. van het Protocol bij het Afrikaans Charter voor de Rechten van de Mens en van de Volken (9 juni 1998). 99 EHRM 8 juli 2004, appl. nr. 44734/98 (Libert t. België). 95
35
4.3.2 Onherstelbare schade in relatie tot uitleverings- en uitwijzingszaken Ernstige en onherstelbare schade kan voorkomen in de situatie waarbij een persoon dreigt te worden uitgezet naar een land waar het gevaar bestaat dat de persoon om het leven wordt gebracht (in strijd met art. 2 EVRM) of wordt gefolterd (strijdig met art. 3 EVRM). Andere bepalingen dan artikel 2 en 3 EVRM kunnen in geval van uitzetting of uitlevering meestal niet worden geassocieerd met onherstelbaar leed. Het komt nog weleens voor dat personen die dreigen te worden gedeporteerd, een voorlopige maatregel verzoeken op grond van artikel 8 EVRM (recht op eerbiediging van een privé- en gezinsleven).100 In de regel worden deze verzoeken door het Hof afgewezen, daar de schade die kan ontstaan door deportatie gemakkelijk te herstellen is door de verzoeker opnieuw toe te laten in de aangeklaagde staat.101
Uitwijzing of uitlevering naar/aan een andere verdragsstaat Een verzoek voor een voorlopige maatregel, inhoudende de uitwijzing/uitlevering naar een verdragsstaat op te schorten/op te heffen zal in de meeste gevallen worden afgewezen. Het Hof gaat er vanuit dat verdragsstaten zich houden aan de bepalingen in het EVRM en er aldus geen gevaar dreigt voor een schending van een mensenrecht.102 Toch komt het voor dat een voorlopige maatregel in zulke situaties wordt opgelegd. Zaken waarin de redenen voor uitlevering zeer gevoelig liggen in het ontvangende land lenen zich nog weleens voor de toepassing van een voorlopige maatregel. In de zaak Urrutikoetxea t. Frankrijk werd door middel van een voorlopige maatregel aan de Franse autoriteiten verzocht de betrokkene niet uit te leveren aan buurland Spanje. De betrokkene was een vermeend lid van de Baskische afscheidingsbeweging ETA en vreesde voor foltering, hetgeen in strijd is met artikel 3 EVRM, in het ontvangende land.103 Ook in de zaak Shamayev e.a. t. Rusland en Georgië werd een voorlopige maatregel opgelegd aan een verdragsstaat. Dit keer betrof het meerdere personen van Tsjetsjeense afkomst – gedetineerd in Georgië wegens verdenking van terroristische activiteiten – die bij uitlevering naar Rusland een reëel risico liep gemarteld of onmenselijk behandeld te worden.104 Daarnaast is er meermalen een voorlopige maatregel toegepast bij uitwijzingszaken van Turkse Koerden naar Turkije.105
100
EcieRM 9 juli 1980, appl. nr. 8244/78 (Uppal t. Verenigd Koninkrijk), deportatie naar India; EHRM 1 juni 1999, appl. nr. 48453/99 (Merzouk t. Frankrijk), deportatie naar Algerije. 101 Van Dijk & Van Hoof, 1998, p. 104. 102 EcieRM 2 december 1986, appl. nr. 12543/86 (K & F t. Nederland). Het verzoek voor een voorlopige voorziening werd niet ingewilligd, omdat het ontvangende land, Verenigd Koninkrijk, het individuele klachtrecht had geaccepteerd. 103 EcieRM 5 december 1996, appl. nr. 31113/96 (Urrutikoetxea t. Frankrijk). 104 EHRM 16 september 2003, appl. nr. 36378/02 (Shamayev e.a. t. Rusland en Georgië). De voorlopige maatregel is later opgeheven, nadat er garanties waren gegeven. 105 EcieRM 7 juli 1992, appl. nr. 19794/92 (D. t. Frankrijk); EcieRM 26 oktober 1995, appl. nr. 27776/95 (A.G. t. Zweden), twee Turks Koerdische families met kinderen zouden in Turkije het risico lopen mishandeld te worden
36
Uitwijzing of uitlevering naar/aan een niet-verdragsstaat Bij uitlevering naar niet-verdragsstaten waar de doodstraf niet is afgeschaft, zal een voorlopige maatregel niet worden toegepast indien de verwerende staat een uitleveringsverdrag met het ontvangende land heeft gesloten waarin garanties staan dat de doodstraf wordt verzocht noch uitgevoerd tegen de betrokken persoon. Dit was onder andere het geval in de zaak waarin Turkije een voorlopige maatregel om twee Oezbeekse gevangenen niet uit te leveren aan Oezbekistan, negeerde nadat ze garanties hadden gekregen dat de klagers niet om het leven zouden worden gebracht.106
4.3.3 Onherstelbare schade bij andere zaken dan uitlevering en uitwijzing Voorts worden er ook voorlopige maatregelen toegepast in zaken waarin niet uitlevering en uitwijzing, maar detentieomstandigheden (waaronder gevaar voor gezondheid) en het risico van de tenuitvoerlegging van de doodstraf centraal staan. Op 4 maart 1999 heeft het Hof inzake Öcalan t. Turkije voor het eerst in het kader van het recht op rechtsbijstand een voorlopige maatregel aangeduid.107 Öcalan was het recht om contact op te nemen met zijn advocaten was ontnomen. Het Hof verzocht Turkije via een voorlopige maatregel ervoor te zorgen dat de vereisten van artikel 6 EVRM (recht op een eerlijk proces) werden nageleefd. Daarnaast werd verzocht dat Öcalan zijn individuele klachtrecht naar behoren kon uitoefenen via advocaten naar zijn voorkeur. Overigens had het opleggen van een voorlopige maatregel in deze zaak wel nog raakvlakken met artikelen 2 en 3 van het EVRM.108 In de zaak Birdal t. Turkije heeft het Hof daarentegen in een soortgelijke zaak een verzoek tot een voorlopige maatregel afgewezen, om die reden dat klager geen contact mocht hebben met één van zijn advocaten, maar wel met zijn andere advocaat. Het Hof constateerde hier geen ernstige en onherstelbare schade.109 Het risico op onherstelbaar leed bestond wel in de zaak Grori t. Albanië, waarin de betrokkene – die leed aan de spierziekte MS – klaagde dat hij al jaren slechte medische zorg kreeg in het gevangenisziekenhuis. Op verzoek van betrokkene legde het Hof een voorlopige maatregel op om de zieke gevangene onmiddellijk over te brengen naar een burgerlijk ziekenhuis opdat er een medisch onderzoek zou kunnen
gezien het vermoeden dat zij PKK-leden waren en voorts zou de psychologische toestand van de kinderen in gevaar komen bij uitvoering van de uitwijzing (beiden strijdig met art. 3 EVRM); EHRM 19 februari 2002, appl. nr. 49277/99 (Avcisoy t. Verenigd Koninkrijk), de Koerd, uitgeprocedeerde asielzoeker, zou vroeger in het ontvangende land Turkije zijn gefolterd d.m.v. stok- of zweepslagen op zijn voetzolen en op andere plekken. Het Hof vond dit aannemelijk na het lezen van het medisch rapport waarin de littekens omschreven stonden. De zaak is van de rol geschrapt nadat verzoeker en verwerende staat overeengekomen waren dat verzoeker een nieuwe beroepsmogelijkheid zou krijgen. 106 EHRM 6 februari 2003, appl. nrs. 46827/99 en 46951/99 (Mamatkulov & Askarov t. Turkije). 107 EHRM 12 mei 2005, appl. nr. 46221/99 (Öcalan t. Turkije) 108 Barkhuysen e.a. 2002, p. 40 – 42. 109 EHRM 13 december 2007, appl. nr. 47520/99 (Birdal t. Turkije)
37
plaatsvinden en dat betrokkene een passende behandeling zou krijgen voor zijn aandoening. Uiteindelijk werd de betrokkene overgebracht naar het universitair medisch centrum.110
Deelconclusie In dit hoofdstuk werd beschreven dat een voorlopige maatregel wordt aangewend indien er sprake is van een uitzonderlijke en dreigende situatie, waarbij gedacht moet worden aan gevallen waarin het leven, lijf en/of de integriteit van een of meer personen gevaar dreigt te lopen. Deze situaties zijn doorgaans een schending van artikel 2 en/of 3 EVRM (resp. recht op leven en verbod op foltering). De zaken waarin er door het Hof een dergelijke uitzonderlijke situatie wordt geconstateerd, is louter casuïstisch. Het Hof beoordeeld een mogelijk toepassing van Rule 39 per geval, waardoor een algemene stelregel niet kan worden gegeven. Toepassing van een voorlopige maatregel komt overigens voornamelijk voor bij uitleverings- en uitwijzingszaken. Voorts dient er op het eerste oog (prima facie) sprake te zijn van een schending van een bepaling uit het EVRM, hetgeen betekent dat het Hof niet eerst de hele zaak grondig moet onderzoeken om de schending vast te stellen. Tot slot moet er het risico bestaan op onherstelbare schade indien Rule 39 niet wordt toegepast. Hierboven werd aan de hand van rechtspraak aangegeven in welke zaken de voorlopige maatregel werd opgelegd. Hiermee werd de basis van de materiële ontvankelijkheidsvereisten voor een Rule 39-verzoek toegelicht. Geconcludeerd kan worden dat een voorlopige voorziening weliswaar wordt toegepast indien er sprake is van de genoemde cumulatieve voorwaarden, maar dat deze toepassing vervolgens afhankelijk is van de omstandigheden van het geval. Uit dit hoofdstuk blijkt dan ook weer dat deze omstandigheden zeer uiteenlopend zijn. Echter, de vraag blijft of er kan worden afgeweken van deze standaarden, bijvoorbeeld in geval van een oneerlijk proces in de zin van artikel 6 EVRM. In het volgende hoofdstuk wordt een recent arrest besproken waarin deze vraag eveneens speelde.
110
EHRM 10 januari 2008, appl. nr. 25336/04 (Grori t. Albanië).
38
Hoofdstuk 5: Koerswijziging door EHRM betreffende toepasselijkheid van artikel 6 EVRM bij voorlopige maatregelen
de
Op 15 oktober 2009 vond er naar aanleiding van een ‘Grand Chamber’ uitspraak een verandering plaats in de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Voor deze uitspraak was artikel 6 EVRM niet eerder van toepassing op voorlopige voorzieningprocedures. In dit hoofdstuk zal het betreffende arrest, Micallef t. Malta111, nader worden toegelicht. In de uitspraak werd de eerlijkheid van het proces (recht op horen en recht op een onpartijdig gerecht) ex artikel 6 EVRM betwist.
5.1 Micallef tegen Malta: de feiten De heer F. klaagde erover dat zijn bovenbuurvrouw, mevrouw M., op grond van het Maltese recht een inbreuk maakte op zijn eigendomsrechten door haar kleding te drogen te hangen over het erf van zijn flat. Op 17 juli 1985 verzocht de heer F. om een rechterlijk bevel (injunction) uit te vaardigen inhoudende mevrouw M te dwingen geen kleding meer uit te hangen over zijn erf. Op een bepaald moment, na een hoorzitting over het bevel en nadat mevrouw M. en haar advocaat de rechtszaal hadden verlaten, werd de geplande datum voor een toekomstige zitting veranderd door de rechter. Mevrouw M. noch haar advocaat waren op de hoogte van de wijziging en tijdens de betreffende nieuwe zitting werd het bevel toegekend in het voordeel van de heer F. Vervolgens startte mevrouw M. een procedure voor de civiele rechter (‘Civil Court, First Hall’), waarin zij stelde dat het bevel was afgegeven in haar afwezigheid en zonder haar de mogelijkheid te geven te getuigen. De rechter stelde haar in het gelijk en verklaarde het bevel nietig om de reden dat mevrouw M. het recht te worden gehoord was ontnomen. Dientengevolge stelde de heer F. beroep in, bijgestaan door zijn advocaat mr. D. De voorzitter van de kamer, bijgestaan door twee andere rechters, was de oom van mr. D. De ‘Court of Appeal’ oordeelde in het nadeel van mevrouw M. en keerde de beslissing in eerste aanleg om. Ze stelde dat de beginselen van behoorlijke rechtspleging – inhoudende het recht om gehoord te worden – niet verplicht waren en dat deze niet konden worden ingeroepen bij een voorlopige voorzieningprocedure gezien haar voorwaardelijke en tijdelijke karakter. Als gevolg daarvan stelde mevrouw M. een grondrechtelijke procedure in bij het ‘Civil Court’, omdat het de voorzitter van het ‘Court of Appeal’ zou ontbreken aan objectieve onpartijdigheid ex artikel 6 EVRM. Tijdens de grondrechtelijke procedure kwam mevrouw M. te overlijden waarna haar rol werd overgenomen door haar broer, de heer Micallef. Verzoeker kreeg zowel van de civiele rechter met grondwettelijke rechtsbevoegdheid als van het grondwettelijk gerecht geen gelijk. Daaropvolgend werd er door klager, Micallef, een procedure ingesteld bij het EHRM. 111
GC 15 oktober 2009, appl. nr. 17056/06 (Micallef t. Malta).
39
5.2 De betwisting van de toepasbaarheid van artikel 6 EVRM in ‘interim measure’ procedures door verschillende partijen In deze uitspraak waren de meningen verdeeld voor wat betreft de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM op voorlopige voorzieningprocedures. Zo hadden de Kamer van het EHRM, de Maltese Regering, de klager, derde-partij Tsjechië en uiteindelijk het EHRM zelf uiteenlopende standpunten.
5.2.1 De Kamer van het EHRM Onderscheidmakend tussen de voorlopige voorzieningprocedure als gevolg van de hoofdzaak en de procedure waarover geklaagd, beschouwt de Kamer deze laatste als een “post-procedure”, een nieuwe en aparte set van procedures waarin de gebreken van een bevel/voorziening kunnen worden bestreden. Zowel het gerecht in eerste aanleg als in hoger beroep hebben zich gebogen over de gegrondheid van de klacht en vervolgens een beslissing genomen over het al dan niet geschonden ‘recht op horen’ in de voorlopige voorzieningprocedure. Daarom kon klager terecht een beroep doen op artikel 6 EVRM. Vervolgens werd de klacht op de “post-procedure” betreffende de onpartijdigheid van de rechter (eveneens schending artikel 6 EVRM) weer op gegrondheid onderzocht in de grondwettelijke rechtsbevoegdheid. Dit levert eveneens een erkenning op van de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM op voorlopige voorzieningprocedures. Zodra de nationale gerechten de toepasbaarheid van een artikel erkennen, zal het Hof dit vervolgens overnemen (zaak Vilho Eskelinen t. Finland112). Artikel 6 EVRM is derhalve van toepassing op de huidige zaak.
5.2.2 De regering De regering was van mening dat een voorlopige voorzieningprocedure niet wordt beschermd door artikel 6 EVRM daar het voorlopige preventieve maatregelen betreffen die niet bepalend zijn voor de gegrondheid van de aangegeven schending van een recht of verplichting. Voorts zou het recht om te worden gehoord in voorlopige voorzieningprocedures niet zijn gevestigd in de Maltese wet. Artikel 6 EVRM zou niet mogen worden aangewend teneinde te klagen over de voorlopige voorzieningprocedure, aangezien die procedure geen burgerlijk recht definitief bepaald (*…+ the proceedings did not amount to a determination of civil rights *…+113). Het enige burgerlijke recht in geding was het recht 112 113
GC 19 april 2007, appl. nr. 63235/00 (Vilho Eskelinen t. Finland). Vgl. EHRM 6 juli 2000, appl. nr. 41237/98 (Moura Carreira).
40
om de was buiten te hangen. Daaromtrent werd geen beroep ingesteld. De argumenten betreffende het recht op horen tijdens de voorlopige voorzieningprocedure konden immers worden uitgesproken tijdens het verdedigen van het beroep in de bodemprocedure. De regering is aldus van mening dat artikel 6 EVRM niet van toepassing is op de voorlopige voorzieningprocedure.
5.2.3 De klager Het bevel van verbod was voortdurend van kracht tot het einde van de procedures, tenzij deze uiteraard voor die tijd zou worden ingetrokken. Om die reden had de voorlopige voorzieningprocedure, waarin het bevel was afgegeven, voor een bepaalde periode invloed op de burgerlijke rechten van de partijen. Derhalve, gezien de ver reikende effecten van een dergelijk bevel, is artikel 6 toepasbaar. Het feit dat de oorspronkelijke procedure betreft het uithangen van de kleding was bepaald, betekent niet dat de gewraakte uitspraak in de praktijk geen effect had. Immers was het de heer F. die beroep instelde en wie dit niet probeerde in te trekken zodra de gegrondheid van de oorspronkelijke klacht was bepaald.
5.2.4 Opmerkingen van de regering van Tsjechië In deze zaak heeft het Hof ‘third-party comments’ ontvangen van de Tsjechische regering, welke toestemming had gekregen zich te mengen in de zaak. De regering van Tsjechië is van mening dat het EHRM moet blijven bij haar rechtspraak dat artikel 6 EVRM niet toepasbaar is in voorlopige voorzieningprocedures omdat deze alleen tijdelijke beslissingen omvatten. Voorlopige maatregelen kunnen niet worden gezien als onafhankelijke procedures, maar als procedures binnen de context van de het hoofdgeding. Toch kan de afwijking van Hof’s jurisprudentie in dit geval worden aanvaard indien de voorlopige hoedanigheid niet langer een rol speelt voor de (niet-)toepasselijkheid van artikel 6 EVRM. Hieruit volgt dat artikel 6 toepasbaar is op voorlopige maatregelen. Echter, een schending ontstaat alleen wanneer door iedere tekortkoming in de voorlopige voorzieningprocedure de gehele procedure oneerlijk verloopt. Een schending zal moeilijk kunnen worden gevonden wanneer dit in het reeds onherroepelijke hoofdgeding niet werd geconstateerd. Verder dient artikel 6 slechts toepasbaar te zijn op voorwaarde dat de gevraagde maatregel de besluitvaardigheid, het bestaan, de omvang of de voorwaarden van burgerlijke rechten en plichten (weliswaar voorlopig) bepaalt.
41
5.2.5 Oordeel van het Hof Algemene beginselen Het Hof herhaalt dat voor de toepasbaarheid van artikel 6 par. 1 EVRM in de civielrechtelijke context, er een echte en ernstige betwisting van een burgerlijk recht moet zijn welke (ten minste op betwistbare gronden) kan worden erkend onder het nationale recht, ongeacht of het ook is beschermd door het EVRM. Voorts moet het resultaat van de procedure direct beslissend zijn voor het recht in kwestie. Een slechts vage connectie of externe gevolgen zijn niet voldoende om een beroep te doen op artikel 6 par. 1 EVRM. De aard van de wetgeving welke bepaalt hoe de zaak moet worden beslist (burgerlijk, handel, bestuurlijk, etc.) en welke instantie bevoegd is kennis te nemen van de zaak (gewone rechter, bestuursorgaan, etc.) zijn daarom van weinig belang. Een tussentijdse procedure, zoals die welke zich bezig houdt met het toekennen van tussentijdse maatregelen (bijvoorbeeld een vordering tot staking of een verbodsactie), is normaal gesproken niet bestemd voor het bepalen van burgerlijke rechten en verplichtingen en vallen normaliter niet onder de bescherming van artikel 6 EVRM. In zaken betreffende de lengte van de procedure, heeft het Hof artikel 6 alleen toegepast vanaf de start van de feitelijke zaak en niet van het inleidende verzoek voor zulke maatregelen. Desondanks heeft het Hof artikel 6 in bepaalde zaken ook toepast bij een procedure in kort geding, voornamelijk omdat deze beslissend is voor de burgerlijke rechten van de verzoeker/klager. Bovendien is bepaald dat een uitzondering moet worden gemaakt op het beginsel dat artikel 6 EVRM niet toepasbaar is wanneer het karakter van de tussentijdse beslissing bij uitzondering anders vereist omdat de verzochte maatregel ingrijpend, en in aanzienlijke mate verwijderd was van het hoofdgeding, en – tenzij teruggedraaid in hoger beroep – de wettelijke rechten van de partijen voor een geruime periode zou aantasten. Classificatie van de procedure in de huidige zaak De huidige zaak bevat vier verschillende niveaus: 1. De procedure waarin een verbod wordt opgelegd; 2. De procedures waarin de eerlijkheid van het verbod wordt bestreden (het beroep tegen, wat ook het onderwerp van de klacht is voor dit Hof); 3. Het hoofdgeding betreffende dhr. F’s klacht en; 4. De grondrechtelijke procedures. In tegenstelling tot de Kamer, is de Grote Kamer van oordeel dat een globale aanpak meer geschikt is gelet op de procedure. Het verzoek voor een verbodsactie was toegekend als een voorbereidende maatregel welke werd gevolgd door het hoofdgeding in de feitelijke zaak. Intussen waren andere procedures ingesteld teneinde de eerlijkheid van de verbodsactie te bepalen. De Grote Kamer ziet dit laatste (net als de regering van Malta) gelijkwaardig als met wat er in andere rechtsgebieden wordt bedoeld met een beroep tegen een verbodsactie. Het is niet bestreden dat op het moment van de huidige zaak, het Maltese rechtssysteem niet was voorzien van een beroepsmogelijkheid tegen een dergelijke verbodsactie. Echter, 42
het was mogelijk om verbodsacties te wraken in een ‘nieuwe’ reeks procedures welke twee niveaus van bevoegdheid toestaan, namelijk de ‘Civil Court’ (burgerlijke rechter in eerste aanleg) en de ‘Court of Appeal’ (hogere beroepsrechter). Derhalve kunnen de procedure waarin het verbod is opgelegd en de daaruit voortvloeiende betwisting van de eerlijkheid daarvan niet gescheiden van elkaar worden gezien. Deze procedures hingen samen met de feiten die werden vastgesteld in de bodemprocedure. Het feit dat er drie niveaus van bevoegdheid waren betrokken, betekent niet dat ze moeten worden beschouwd als iets anders dan een gebruikelijke voorlopige voorzieningprocedure. Om die reden zal de Grote Kamer op deze basis beslissen over de toepasselijkheid van artikel 6 in de huidige zaak.
5.3 Een nieuwe aanpak van het EHRM met betrekking tot artikel 6 EVRM en voorlopige voorzieningprocedures Een ontwikkeling van Hof’s rechtspraak nodig? Het Hof merkt op dat er consensus is tussen de lidstaten van de Raad van Europa over de vraag of artikel 6 EVRM toepasbaar is in voorlopige voorzieningprocedures, inclusief de voorlopige voorzieningprocedures waarin een verbod/bevel wordt opgelegd. Op dezelfde manier, zoals blijkt uit de rechtspraak, is het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van oordeel dat voorlopige maatregelen moeten worden onderworpen aan de waarborgen voor een eerlijk proces, vooral het recht om te worden gehoord. De uitsluiting van voorlopige maatregelen van de werkingssfeer van artikel 6 EVRM is tot dusver gerechtvaardigd door het feit dat deze maatregelen in beginsel de burgerlijke rechten en plichten niet bepalen, maar slechts een tijdelijk karakter hebben. Echter, tegenwoordig worden vele lidstaten geconfronteerd met aanzienlijke achterstanden in hun overbelaste rechtssysteem. Dit leidt vaak tot buitensporig lange procedures. In deze gevallen zal een beslissing van de rechter betreffende een verbod/bevel vaak erop neerkomen dat de voorlopige maatregel wordt omgezet in een permanente maatregel. Hieruit volgt dat meestal in het kort- en het hoofdgeding over dezelfde ‘burgerlijke rechten en verplichtingen’ wordt beslist en hetzelfde langdurige of permanente effect tot gevolg hebben. Tegen die achtergrond vindt het Hof het niet langer rechtvaardig om automatisch de voorlopige voorzieningprocedure te typeren als niet-beslissend voor burgerlijke rechten en verplichtingen. Het Hof is eveneens niet overtuigd dat een defect in een dergelijke procedure noodzakelijkerwijs moeten worden gerepareerd in een latere fase – namelijk in de inhoudelijke fase van de zaak – aangezien ieder opgelopen nadeel tegen die tijd misschien wel onomkeerbaar is en de schade wellicht niet meer te herstellen valt, behalve misschien voor de mogelijkheid van een geldelijke compensatie.
43
Derhalve is het Hof van mening dat, voor de bovenstaande redenen, een verandering in de rechtspraak nodig is. Hoewel het in het belang van de rechtszekerheid, voorzienbaarheid en gelijkheid is dat het Hof niet, zonder goede redenen, afwijkt van haar rechtspraak, zou het nalaten van het Hof om een dynamische en ontwikkelende aanpak te handhaven het risico met zich meebrengen dat er een belemmering ontstaat om te hervormen of te verbeteren. Onthouden moet worden dat het EVRM is ontworpen om ‘niet theoretische en denkbeeldige, maar praktische en effectieve rechten te waarborgen’, zo werd eveneens duidelijk in de zaak Mamatkulov & Askarov t. Turkije114. Het feit dat voorlopige beslissingen, welke eveneens burgerlijke rechten of verplichtingen bepalen, niet beschermd worden door artikel 6 EVRM vraagt aldus om een nieuwe aanpak. De nieuwe aanpak Zoals hiervoor beschreven is artikel 6 EVRM in burgerlijke zin slechts toepasbaar bij procedures welke burgerlijke rechten en verplichtingen bepalen. Niet alle voorlopige maatregelen bepalen zulke rechten en verplichtingen en de toepasselijkheid van artikel 6 hangt af van de vraag of aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Allereerst moet het omstreden recht in zowel de bodem- als de voorlopige voorzieningprocedure burgerlijk zijn in de zin van artikel 6 EVRM. Zo zullen geschillen over rechten voor wat betreft toelating en uitzetting van vreemdelingen niet kunnen worden getoetst aan artikel 6 EVRM, daar deze geen ‘civil right or obligation’ betreffen. Ten tweede moet de aard, het voorwerp en het doel van de voorlopige maatregelen en de effecten daarvan op het recht in geding grondig worden onderzocht. Telkens als een voorlopige maatregel doeltreffend is om een burgerlijk recht of verplichting die op het spel staat te bepalen, ondanks de duur dat het van kracht is, is artikel 6 EVRM toepasbaar. Echter, het Hof erkent dat het in uitzonderlijke zaken – waar, bijvoorbeeld, de doeltreffendheid van de gevraagde maatregel afhangt van een snelle besluitvorming – niet onmiddellijk mogelijk is te voldoen aan alle vereisten van artikel 6 EVRM. In zulke specifieke zaken, kunnen andere procedurele vrijwaringen/waarborgen alleen van toepassing zijn voor zover ze verenigbaar zijn met het doel en de aard van voorlopige voorzieningprocedures zoals in deze zaak. De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van een betrokken rechtbank of rechter is echter een onmisbare waarborg in dergelijke procedures waarvan aldus onder geen voorwaarde kan worden afgeweken. Het is vervolgens aan de verwerende staat om aannemelijk te maken dat niet aan de vereisten van artikel 6 kon worden voldaan.
114
EHRM 6 februari 2003, appl. nr. 46827/99, 46951/99; en GC 4 februari 2005, appl. nr. 46827/99, 46951/99 (Mamatkulov & Askarov t. Turkije).
44
5.4 De toepasbaarheid van artikel 6 EVRM in de onderhavige zaak Het Hof stelt dat het gebruik door de buren van eigendomsrechten conform de Maltese wetgeving, de inhoud is van het recht in kwestie in de bodemprocedure en daarom een burgerlijk recht volgens zowel de nationale rechtspraak als de rechtspraak van het EHRM. Het doel van het verbod was om (hoewel voor een korte periode) hetzelfde recht te bepalen als dat wat werd bestreden in het hoofdgeding, en welke onmiddellijk uitvoerbaar was. Hieruit volgt dat de voorlopige voorzieningprocedure in de huidige zaak voldoet aan de criteria voor artikel 6 EVRM om toepasbaar te zijn. Het Hof merkt op dat de klacht van verzoeker de hoger beroepsprocedure betrof welke eindigde in een uitspraak van 5 februari 1993, op een moment dat de gegrondheid van de hoofdklacht al was vastgesteld door een uitspraak van 6 maart 1992. Derhalve is het Hof zich ervan bewust dat op het moment van het bestreden arrest, het geding aan de orde eigenlijk al was opgelost. Echter, op het moment dat de procedure was ingesteld (1990), was de gegrondheid van de klacht/vordering nog niet vastgesteld en was artikel 6 EVRM in beginsel toepasbaar zoals hierboven is vastgesteld. Het Hof ziet geen reden waarom artikel 6 EVRM niet nog steeds van toepassing is op dezelfde procedures in een latere fase. Bovendien merkt het Hof op dat de voortzetting van deze procedures niet te wijten was aan een fout van de kant van mevrouw M., aangezien het de heer F. was die in hoger beroep ging. Hieruit volgt dat artikel 6 toepasbaar is op de procedure waarover is geklaagd (de voorlopige voorzieningprocedure) en dat het verweer van de regering daarom moet worden verworpen.
5.5 Standpunten aangaande de koerswijziging van het Hof Bij het arrest Micallef t. Malta hebben rechtsgeleerden T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik in een noot toegelicht waar de punten van discussie liggen op het gebied van de toepasselijkheid van artikel 6 EVRM op voorlopige voorzieningprocedures. Deze kritiekpunten deel ik evenzo. Zo kan het criterium dat artikel 6 EVRM slechts toepasbaar is op voorlopige voorzieningprocedures wanneer er een burgerlijk recht of verplichting in het geding is in zowel de bodem- als voorlopige voorzieningprocedure, volgens Barkhuysen en van Emmerik bekritiseerd worden. Het vereiste komt niet overeen met de huidige interpretatie van het Hof dat voorlopige voorzieningprocedures ‘zelfstandige’ procedures zijn. Daarnaast komt het ook meermalen voor dat er helemaal geen bodemprocedure volgt. Het tweede criterium – “artikel 6 EVRM is van toepassing indien de aard, het voorwerp en het doel van de voorlopige maatregelen en de effecten daarvan op het recht in geding meebrengen dat de maatregel doeltreffend is om een burgerlijk recht of verplichting te bepalen (ongeacht de geldingsduur)” – verdient volgens de annotatoren ook discussie. Het is moeilijk aan te duiden hoe dit moet worden geïnterpreteerd, wat ten koste gaat van de 45
rechtszekerheid. Echter, vanaf nu zal artikel 6 EVRM eerder worden toegepast. Het Hof zal de toepassing van artikel 6 wel, gezien het laatste criterium, per geval moeten bekijken en het voorlopige karakter van een maatregel niet mee rekenen. Een opmerkelijke verandering in de rechtspraak van het Hof is dat zij nu toegeeft dat voorlopige maatregelen uiteindelijk vaak definitief zijn. Voor het Nederlandse recht zal deze verandering niet veel gevolg hebben, daar er al voldoende waarborgen bestaan voor voorlopige 115 voorzieningprocedures. In het burgerlijk recht zijn er vele algemene beginselen voor procedures, zoals het recht op hoor en wederhoor (art. 19 Rv), het verbod op onredelijke vertraging van de procedure (art. 20 Rv), het recht op een openbare uitspraak (art. 28 lid 1 Rv) en de mogelijkheid tot wraking (art. 36 Rv.). Daarnaast bevat ook het strafrecht meerdere procedurele waarborgen, waaronder het recht op bijstand van een advocaat naar keuze (artt. 28 en 38 Sv), de cautieplicht (art. 28 lid 2 Sv) en wederom het recht om te worden gehoord (art. 35 Sv). Eveneens bevat de Nederlandse grondwet garanties op het gebied van een ‘fair trial’ (artt. 15, 17, 18 GW). De koerswijziging van het Hof heeft slechts tot gevolg dat het EHRM nu ook controle houdt op grond van artikel 6 EVRM. Naar mijn mening bevat het tweede criterium (de toepassing van artikel 6 EVRM is slechts mogelijk indien de voorlopige maatregel doeltreffend is voor het vaststellen van een burgerlijk recht) een vage omschrijving. Dit heeft tot gevolg dat het Hof per geval moet beslissen over de toepasselijkheid, waardoor een geslaagd beroep op artikel 6 EVRM in voorlopige voorzieningprocedures zelden gegarandeerd is. Naar mijn verwachting zal er door toekomstige jurisprudentie meer duidelijkheid ontstaan over de inhoud van het tweede criterium. In ieder geval dient de Nederlandse rechter nog meer controle te houden op het naleven van een eerlijk proces ten aanzien van een voorlopige voorzieningprocedure, nu de gang naar Straatsburg in geval van een schending van artikel 6 EVRM geopend is. Tevens brengt deze koerswijziging mee dat justitiabelen en diens rechtsbijstandverleners weer een extra rechtsmiddel hebben zodra de voorlopige voorzieningprocedure niet voldoet aan alle nationale en internationale waarborgen.
Deelconclusie In het Micallef t. Malta werd omstreden of artikel 6 EVRM toepasbaar is op een voorlopige voorziening procedure. In deze procedure zou volgens klager het recht op horen en het recht op een onpartijdig gerecht zijn geschonden. Volgens de Maltese regering en een derdepartij-staat zou geen beroep op artikel 6 EVRM mogelijk zijn, aangezien een voorlopige maatregel geen burgerlijk recht of verplichting kan bepalen maar enkel een tussentijdse maatregel kan opleveren. Het Hof is echter een andere mening aangedaan en stelt dat het in geding zijnde burgerlijk recht meestal in zowel de voorlopige voorzieningprocedure als de bodemprocedure hetzelfde is. Daarnaast is uit de praktijk gebleken dat voorlopige 115
EHRM 15 oktober 2009, AB 2010, 75 (Micallef t. Malta, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik).
46
maatregelen in de meeste gevallen permanent worden dan wel een langdurig effect hebben. Om die reden heeft het Hof besloten af te stappen van haar huidige jurisprudentie en een nieuwe koers in te zetten. Artikel 6 EVRM zal in het vervolg toepasbaar zijn op voorlopige voorzieningprocedures, mits er is voldaan aan twee criteria: ten eerste dient het betwiste recht burgerlijk te zijn ex artikel 6 EVRM in zowel de bodem- als de kort gedingprocedure. Ten tweede moet de voorlopige maatregel, gelet op de aard, het voorwerp en het doel daarvan, effectief zijn om een burgerlijk recht of plicht te bepalen. Slechts in uitzonderlijke gevallen mag afgeweken worden van de vereisten van artikel 6 EVRM, bijvoorbeeld wanneer de voorlopige maatregel slechts effect heeft indien deze spoedig wordt opgelegd. Het is de taak van de verwerende staat om aan te geven waarom de tegenpartij wel moet voldoen aan alle vereisten. In de zaak Micallef t. Malta is artikel 6 EVRM van toepassing verklaard onder andere omdat het recht in kwestie – het al dan niet uithangen van de was over het eigendom van een ander – een burgerlijk recht betreft welke zowel in de voorlopige voorziening- als de bodemprocedure onderwerp was. Hoewel de criteria mogelijk discussies met zich meebrengen (denk bijvoorbeeld aan de vage beschrijving van het tweede criterium) is het een feit dat het Hof een koerswijziging heeft gemaakt. Voor de Nederlandse wetgeving betekent dit dat er – naast de huidige procedurele waarborgen in het wetboek – nu extra toezicht is op de waarborgen van de voorlopige voorzieningprocedure.
47
Eindconclusie De zaak Micallef tegen Malta van 15 oktober 2009, waarin artikel 6 van het EVRM (recht op een eerlijk proces) centraal stond, roept vragen op over de gronden van het toepassen van een voorlopige maatregel door het Europese Hof voor Rechten van de Mens. De centrale vraag is of er naar aanleiding van dit arrest sprake is van een verruiming van de materiële ontvankelijkheidsvereisten voor een voorlopige voorzieningprocedure bij het EHRM. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, onderdeel van de Raad van Europa, is het toezichthoudende orgaan op het gebied van het naleven van mensenrechten uit het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens en fundamentele vrijheden. Bij dit verdrag zijn zevenenveertig (voornamelijk Europese) staten aangesloten. Jaarlijks komen er duizenden klachten binnen tegen lidstaten inhoudende een mogelijke schending van verdragsbepalingen. Door de ontwikkeling van de rechtspraak raadplegen steeds meer burgers en lidstaten het rechtsprekend oordeel van het Hof. Dit resulteert in een grote werkdruk voor het EHRM, waardoor klachtprocedures snel meer dan drie jaar kunnen duren. Voor zaken met een spoedeisend belang, zoals uitlevering naar een land waar de doodstraf kan worden opgelegd, kan een dergelijk lange procedure niet doeltreffend zijn en derhalve bestaat er voor deze gevallen ook een voorlopig voorzieningprocedure. Beschermen van de wezenlijke belangen van partijen en onherstelbare schade aan personen voorkomen zijn de voornaamste doelen van het toepassen van een voorlopige maatregel. Op grond van Regel 39 van het procesreglement van het EHRM (hierna: Rule 39) mag het Hof dan ook een voorlopige maatregel opleggen aan een lidstaat – hetzij op verzoek van partijen, hetzij ambtshalve – indien dit in het belang is van de partijen of het verloop van de procedure. Een dergelijke maatregel kan inhouden iets te doen (bijvoorbeeld een gevangene overplaatsen naar een medisch centrum) of juist iets niet te doen (niet-uitleveren van een gedetineerde naar een ander land). Gezien het spoedeisende karakter van Rule 39verzoeken zal het Hof binnen enkele dagen een besluit nemen over het al dan niet toepassen van een voorlopige maatregel. In de meeste gevallen geldt een voorlopige maatregel totdat de bodemprocedure bij het Hof is afgerond. Echter, tussentijds opzeggen of juist verlengen is te allen tijde toegestaan. Of een voorlopige maatregel ook juridisch bindend is voor de verwerende partij, was in het verleden niet uitgemaakt. Er heeft nooit een wetsbepaling bestaan die hier duidelijkheid over gaf. Daarnaast bleek uit enkele arresten (o.a. Conka t. België) dat er geen verplichting bestond een voorlopige maatregel na te leven. Echter, in 2005 werd door de uitspraak in de zaak Mamatkulov & Askarov t. Turkije bepaald dat de maatregel alsnog bindend was . Vanaf dat moment diende iedere lidstaat zich te houden aan een voorlopige maatregel op straffe van een schending van artikel 34 EVRM (individuele klachtrecht).
48
Teneinde een verzoek voor een voorlopige maatregel te doen, dienen er enkele formele eisen in acht te worden genomen. Om te beginnen is het instellen van bodemprocedure vereist. Dit kan overigens ook nog ná het Rule 39-verzoek plaatsvinden. Ten tweede dienen alle nationale rechtsmiddelen met schorsende werking te zijn uitgeput. Daarnaast is het van belang dat het verzoek vergezeld wordt van de nodige relevante, overtuigende bewijsstukken. Voorts dient het verzoek op een duidelijke wijze (vetgedrukt) de woorden ‘Urgent – Rule 39’ op de eerste pagina te bevatten. Een vermelding van alle zaaks- en contactgegevens kan overigens ook niet ontbreken. Uiteindelijk dient het verzoek zo spoedig mogelijk na uitspraak in de hoogste nationale instantie per (aangetekende post) of fax te worden verzonden naar de griffie van het Hof. Gezien het feit dat er in 2008 slechts 30% van de Rule 39-verzoeken werd ingewilligd, kan worden gesteld dat het Hof streng is in het verlenen van voorlopige maatregelen c.q. het honoreren van een verzoek tot het treffen van voorlopige maatregelen. Behalve op de formele vereisten voor een voorlopige voorzieningprocedure – zoals hiervoor beschreven – dient een zaak inhoudelijk ook geschikt te zijn voor het opleggen van een voorlopige maatregel. Uit de rechtspraak blijkt dat er drie cumulatieve materiële voorwaarden zijn waaraan zaken moeten voldoen. Ten eerste dient er sprake te zijn van een uitzonderlijke en dreigende situatie. Gedacht kan worden aan een uitlevering of uitwijzing met een risico op de doodstraf of foltering in het ontvangende land (verboden in art. 2 en 3 EVRM); een te verwachten doodstraf; een gevaar voor de gezondheid van gedetineerden en een (zelden voorkomend) gevaar voor het verdoezelen van bewijsmiddelen. Ten tweede dient er op het eerste oog een schending plaats te vinden van een bepaling uit het EVRM. De constatering van een dergelijke schending gebeurt slechts na langdurig onderzoek door het Hof. Gezien het urgente karakter kan dit niet worden afgewacht en zal verzoeker de vermeende schending en het persoonlijke gevaar op geloofwaardige wijze moeten kunnen aantonen aan de hand van bewijsstukken, zoals rapporten van mensenrechtenorganisaties. De laatste voorwaarde doelt op het lijden van ernstige onherstelbare schade indien er geen voorlopige maatregel wordt opgelegd door het Hof. Zo is het logisch dat bijvoorbeeld foltering of de tenuitvoerlegging van de doodstraf van een persoon niet meer kan worden teruggedraaid. Ook zijn er zaken bekend waarin het onherstelbare leed bestond uit een slechte gezondheidstoestand. Daarnaast is er ook een voorlopige voorziening opgelegd omdat klager geen contact kon hebben met zijn advocaten (dit laatste wellicht in samenhang met de doodstraf die hem te wachten stond). Hoewel er uit de jurisprudentie van het Hof wel een bepaalde lijn is op te maken, kan er duidelijk geen vaste regel worden gehanteerd bij het beantwoorden van de vraag of een voorlopige maatregel al dan niet moet worden opgelegd in een zaak. Het Hof zal deze vraag dan ook steeds per zaak moeten beantwoorden. Artikel 6 is tot op heden slechts sporadisch een grond geweest om een voorlopige maatregel ex Rule 39 op te leggen. Het vermoeden bestond dat een recente uitspraak – Micallef t. Malta – in dit kader een koerswijziging teweeg had gebracht. In deze zaak werd er door een 49
nationaal gerecht een voorlopige voorziening opgelegd inhoudende dat klager (mevrouw M; later de heer Micallef) tijdelijk geen kleding te drogen mocht hangen over het erf van buurman heer F. Gedurende de voorlopige voorzieningprocedure zou er volgens klager sprake zijn geweest van een schending van het recht op hoor en wederhoor en later, tijdens appel, ook van een schending van het recht op een onpartijdige rechter. Het nationale gerecht en constitutionele hof zagen deze schending niet in, aangezien artikel 6 EVRM (recht op een eerlijk proces) niet ingeroepen mocht worden ten aanzien van een voorlopige voorzieningprocedure. In een dergelijke procedure zouden er namelijk geen burgerlijke rechten en verplichtingen kunnen worden vastgesteld, hetgeen een vereiste is voor de toepassing van c.q. de schending van artikel 6 EVRM. De Grote Kamer constateert echter dat in veel gevallen de uitspraak in een kort geding gedurende lange tijd neerkomt op een vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen, tot de uitspraak in de bodemprocedure. Voorts erkent het Hof dat het vaak voorkomt dat voorlopige voorzieningprocedures feitelijk definitief zijn. Tegen deze achtergrond heeft het Hof besloten niet langer vast te houden aan het automatisch uitsluiten van voorlopige voorzieningprocedure van de bescherming van artikel 6 EVRM en stelt dat het tijd is voor een nieuwe aanpak. De nieuwe aanpak van het EHRM stelt dat artikel 6 EVRM van toepassing is op voorlopige voorzieningprocedure indien er is voldaan aan twee voorwaarden. Allereerst dient het in geding zijnde recht zowel in de bodem- als de voorlopige voorzieningprocedure een burgerlijk recht zijn in de (zelfstandige) zin van artikel 6 EVRM. Ten tweede dient de aard, het doel, de strekking en het effect van een verzochte voorlopige voorziening grondig te worden onderzocht. Indien een voorlopige maatregel doeltreffend is om een omstreden burgerlijk recht of verplichting vast te stellen, is artikel 6 EVRM van toepassing. Het Hof erkent dat het in exceptionele zaken mogelijk is dat niet aan alle eisen van artikel 6 kan worden voldaan (bijvoorbeeld wegens de noodzaak voor een snelle besluitvorming). Het recht op een onpartijdige en onafhankelijke rechter dient echter altijd te worden nageleefd. Het is uiteindelijk aan de verwerende verdragsstaat om aan te tonen dat afwijking van de eisen nodig was. In de zaak Micallef t. Malta betrof het omstreden recht het gebruik van buren van het eigendomsrecht, wat een burgerlijk recht is in de zin van artikel 6 EVRM. Dit recht was voorwerp in zowel de bodem- als de kort gedingprocedure. Het Hof verklaarde artikel 6 van toepassing op de voorlopige voorzieningprocedure en stelde klager aldus in het gelijk. Uit deze uitspraak blijkt dat er een beroep kan worden gedaan op artikel 6 EVRM indien er een vermeende schending is geconstateerd in de voorlopige voorzieningprocedure, mits er uiteraard wordt voldaan aan de twee hiervoor genoemde voorwaarden. Voorheen had die mogelijkheid dikwijls weinig kans van slagen. Dit is dan ook een grote koerswijziging van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Echter, de mogelijkheid voor het opleggen van een voorlopige maatregel ex Rule 39 in geval van een prima facie schending van artikel 6 50
EVRM is in deze uitspraak niet bepaald. Het vermoeden van een verruiming van de materiële ontvankelijkheidsvereisten voor een voorlopige maatregel in de zin van Rule 39 is daarmee ontkracht. Dat wil overigens niet zeggen dat een wijziging van de rechtspraak van het EHRM in dat kader niet of minder gewenst is. Ik ben van oordeel dat een voorlopige maatregel krachtens Rule 39 Rules of Court eveneens zou moeten kunnen worden opgelegd indien er mogelijk sprake is van een schending van artikel 6 EVRM, het recht op een eerlijk proces. Uit mijn onderzoek (zie hoofdstuk 4) blijkt dat een voorlopige maatregel voornamelijk wordt opgelegd in geval een situatie strijdig is met artikel 2 en/of 3 EVRM. Dit samenhangend met het feit dat dergelijke situaties gekenmerkt worden als uitzonderlijk en dreigend, met het risico op onherstelbaar leed. Daaruit maak ik op dat het Hof de schending van artikel 6 EVRM kennelijk niet ernstig genoeg vind om daar een tussentijdse maatregel voor op te leggen. Naar mijn idee zijn alle mensenrechten uit het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens gelijkwaardig en zie ik niet in waarom artikel 6 geen grond kan vormen voor een Rule 39-procedure. Het recht op een eerlijk proces (art. 6) is immers niet ondergeschikt aan bijvoorbeeld het verbod op foltering (art. 3) Er zijn meerdere situaties in het kader van artikel 6 EVRM denkbaar waarin een voorlopige maatregel noodzakelijk kan zijn. Het is voor te stellen dat een persoon wordt uitgeleverd naar een land waar het risico bestaat op een oneerlijk proces, bijvoorbeeld waar er een partijdige gerecht is dat bij voorbaat heeft uitgesproken dat de persoon schuldig is en gestraft zal worden. Artikel 6 EVRM zou in deze situatie geschonden worden, aangezien deze bepaling het recht op een onpartijdige rechter waarborgt en omdat een ieder onschuldig is totdat de schuld is komen vast te staan. Weliswaar wordt de persoon niet fysiek geraakt, een aantasting in het rechtvaardigingsgevoel en een mogelijke nadelige veroordeling is mijns inziens net zo uitzonderlijk en ernstig om hier als EHRM voortijdig in te grijpen. Een voorlopige maatregel inhoudende het uitstellen van de uitlevering totdat het EHRM de bodemprocedure heeft afgerond, zou hier bijvoorbeeld wenselijk zijn. Daarnaast komt het meermalen voor dat een verdachte geen contact mag hebben met zijn advocaat (of andersom). Als gevolg daarvan wordt een verdachte belemmerd in de voorbereiding van zijn verdediging, hetgeen wederom een schending oplevert van artikel 6 EVRM. Het Hof zou middels een voorlopige maatregel kunnen eisen dat de verwerende staat alle mogelijke maatregelen neemt om het contact te laten plaatsvinden. Overigens heeft het Hof eerder een voorlopige maatregel opgelegd in het kader van een schending van het recht op rechtsbijstand. In de zaak Öcalan t. Turkije (EHRM 12 mei 2005, appl. nr. 46221/99) werden de zestien advocaten van klager’s voorkeur niet toegelaten tot hun cliënt. Hen werd gezegd dat slechts één advocaat mocht worden toegelaten. De advocaten die uiteindelijk werden toegelaten tot de klager, werd het ook niet makkelijk gemaakt. Zo werden ze meermalen gefouilleerd en moesten ze ingewikkelde formulieren invullen. Voorts mochten klager en advocaten geen documenten uitwisselen die klager in staat zouden stellen zijn verdediging voor te bereiden (zoals zijn eigen zaaksdossier). Hij kreeg slechts de beschikking 51
over zijn aanklacht. Er mochten zelfs geen aantekeningen worden gemaakt tijdens de gesprekken tussen klager en advocaten. Ook werden de gesprekken tussen klager en advocaten achter glas bekeken, afgeluisterd door de overheidsinstanties en gefilmd, waardoor er geen sprake was van privacy. Daarnaast was de duur van de bezoeken dusdanig kort dat de verdediging niet fatsoenlijk kon worden voorbereid. Op 4 maart 1999 verzocht het Hof de Turkse regering voorlopige maatregelen ex Rule 39 te nemen, voornamelijk inhoudende het verzekeren dat de vereisten van artikel 6 EVRM tijdens de procedure tegen klager bij de staatsrechtbank werden nageleefd en dat klager de mogelijkheid zou krijgen om zijn individuele klachtrecht bij het EHRM effectief via zijn advocaten naar eigen keuze uit te oefenen (art. 6 § 3 sub c EVRM). Uit dit arrest blijkt dat artikel 6 EVRM al eerder is toegepast als grond voor een voorlopige maatregel. Maar het vermoeden bestaat bij mij en wellicht ook bij andere auteurs (o.a. in T. Barkhuysen e.a. 2002, p. 42) dat dit voortkwam uit het feit dat Öcalan veroordeeld was tot de doodstraf en zich daarnaast in zijn zaak o.a. beriep op een schending van artt. 2 en 3 EVRM. Gelet op de drie cumulatieve voorwaarden voor de materiële ontvankelijkheidsvereisten uit hoofdstuk 4 dienen situaties waarin er sprake is van een artikel 6-schending net zo goed ten grondslag te liggen aan de toepassing van een voorlopige maatregel overeenkomstig Rule 39. Op de eerste plaats beschouw ik een schending van een eerlijk proces als een buitengewone situatie, nu dit simpelweg in geen enkel rechtssysteem thuishoort. Ten tweede kan mijns inziens een schending van artikel 6 EVRM prima facie worden geconstateerd, bijvoorbeeld wanneer dit blijkt uit rapporten van mensenrechtenorganisaties. Organisaties als Amnesty International en Human Rights Watch zouden kunnen concluderen dat er bijvoorbeeld sprake is geweest van het feit dat klager niet ten volle kon beschikken over de bijstand van zijn raadsman. Dit was onder andere het geval in de zaak Mamatkulov & Askarov t. Turkije, waarin beide organisaties erkende dat klager niet kon beschikken over zijn advocaat naar keuze (EHRM 6 februari 2003, appl. nrs. 46827/99 en 46951/99, par. 53 en 54). Naar mijn idee kan een schending van artikel 6 EVRM ook zonder deze rapporten worden gesignaleerd. Wanneer advocaten simpelweg het contact met diens cliënt wordt belemmerd, doordat zij bijvoorbeeld worden tegengehouden door de nationale autoriteiten, wordt klager duidelijk het recht op bijstand van een advocaat naar keuze geschonden. Dit blijkt uit de zaak “Ocalan t. Turkije. Öcalan’s advocaten verzochten de staatsrechtbank om toegang tot hun cliënt. Zij werden vervolgens medegedeeld dat slechts één advocaat zou worden toegelaten. Advocaten die naar het eiland gingen waar Öcalan werd gevangen gehouden, werden door de administratieve autoriteiten verteld dat zij klager niet konden bezoeken (EHRM 12 mei 2005, appl. nr. 46221/99, par. 22.). Tot slot is het onomkeerbare leed zeer aannemelijk in geval van artikel 6-schendingen. Indien een persoon veroordeeld is voor een levenslange gevangenisstraf terwijl de procedure niet eerlijk is verlopen, kan dit vele onherstelbare gevolgen met zich mee brengen. Denk alleen al eens aan de psychische gevolgen die een gevangenisstraf met zich mee brengt. Je kunt een persoon uiteraard weer in vrijheid stellen, toch kan hij of zij 52
getraumatiseerd zijn door de impact die een veroordeling en tenuitvoerlegging teweegbrengt. Overigens geldt dit niet alleen in geval van een permanente straf, ook temporele straffen kunnen dit effect bewerkstelligen. Het is overigens moeilijk een beeld te krijgen van de denkwijze van het Hof inzake de toepassing van een voorlopige maatregel. Uit de jurisprudentie blijkt dat het Hof in geen enkele Rule 39-zaak motiveert waarom een voorlopige maatregel al dan niet is opgelegd. Uit de feiten van de zaak moet men dan maar een lijn proberen te schetsen wat de beweegredenen van het Hof zijn geweest. Echter, zolang het Hof geen strikte regels hanteert betreffende de materiële vereisten voor het aanduiden van een voorlopige maatregel, is er altijd een opening voor de justitiabelen om artikel 6 ten grondslag te leggen aan het verzoek voor een dergelijke maatregel. Uit het arrest Micallef t. Malta is weliswaar niet gebleken dat voorlopige maatregelen eveneens kunnen worden toegepast in geval van een schending van artikel 6 EVRM, toch kan uit de uitspraak worden geconcludeerd dat het Hof open staat voor vernieuwing. Zoals uit de zaak Mamatkulov & Askarov t. Turkije naar voren kwam, dient het Hof inderdaad handelen met het oog op de rechtszekerheid en voorzienbaarheid, toch is het van wezenlijk belang dat het recht praktisch en effectief is (EHRM 6 februari 2003, appl. nrs. 46827/99 en 46951/99, par. 105). Het Hof dient zich derhalve naar mijn mening ontvankelijk op te stellen voor nieuwe rechtsontwikkelingen. Op grond van bovenstaande raad ik met name advocaten aan om in geval van een (mogelijk) oneerlijk proces en in een ernstige situatie waarbij de gevolgen van een schending van een eerlijk proces kunnen leiden tot onherstelbare schade, een verzoek voor een voorlopige maatregel in te dienen. Zoals gezegd is er geen bepaling die aangeeft in welke situaties een voorlopige maatregel kan worden opgelegd. Het enige dat het Hof in acht dient te nemen, is dat een voorlopige maatregel kan worden toegepast indien dit in het belang is van de partijen of in het belang van het verloop van de procedure (Rule 39 Rules of Court). Het Hof heeft op dit gebied dan ook een bepaalde beoordelingsvrijheid. Het nadeel bestaat echter in het feit dat het Hof niet (voldoende) motiveert indien zij een Rule-39 verzoek inwilligt of afwijst. Desalniettemin vind ik het een poging waard om in geval van een artikel 6-schending een verzoek voor een voorlopige maatregel in te dienen. ‘Nothing ventured, nothing gained’.
53
Jurisprudentieregister Europese Commissie voor de Rechten van de Mens EcieRM 2 juni 1956, appl. nr. 176/56 (Griekenland t. Verenigd Koninkrijk) ECieRM 18 juli 1975, appl. nr. 7011/75 EcieRM 9 juli 1980, appl. nr. 8244/78 (Uppal t. Verenigd Koninkrijk) EcieRM 3 mei 1983, appl. nr. 10308/83 (Altun t. Duitsland) EcieRM 2 december 1986, appl. nr. 12543/86 (K & F t. Nederland) EcieRM 3 december 1986, appl. nr. 11488/85 (Pantane t. Italië) EcieRM 7 juli 1992, appl. nr. 19794/92 (D. t. Frankrijk) EcieRM 11 september 1992, appl. nr. 20347/92 (B. en M. e.a. t. Spanje) EcieRM 15 januari 1993, appl. nr. 19796/92 (Vakalis t. Griekenland) EcieRM 6 juli 1995, appl. nr. 27276/95 (Azzouza Rachid t. België) EcieRM 14 september 1995, appl. nr. 26516/95 (Bhuyian t. Zweden) EcieRM 26 oktober 1995, appl. nr. 27776/95 (A.G. t. Zweden) EcieRM 15 mei 1996, appl. nr. 26985/95 (Poku e.a. t. Verenigd Koninkrijk) EcieRM 12 september 1996, appl. nr. 29481/95 (Ammouche t. Frankrijk) EcieRM 25 oktober 1996, appl. nr. 30011/96 (Lenga t. Frankrijk) EcieRM 5 december 1996, appl. nr. 31113/96 (Urrutikoetxea t. Frankrijk) EcieRM 2 mei 1997, appl. nr. 30240/96 (D. t. Verenigd koninkrijk) EcieRM 20 oktober 1997, appl. nr. 33977/96 (Ilijkov t. Bulgarije)
33 17 36 18 36 33 36 32 18 31 18, 32 36 32 32 32 36 32 18, 33
Europees Hof voor de Rechten van de Mens EHRM 7 juli 1989, appl. 14038/88 (Soering t. Verenigd Koninkrijk) EHRM 20 maart 1991, A-201, appl. nr. 15576/89 (Cruz Varas e.a. t. Zweden) EHRM 13 juli 1995, A-320-B, appl. nr. 19465/92 (Nasri t. Frankrijk) EHRM 1 juni 1999, appl. nr. 48453/99 (Merzouk t. Frankrijk) EHRM 6 april 2000, appl. nr. 56132/00 (Taskin t. Duitsland) EHRM 6 juli 2000, appl. nr. 41237/98 (Moura Carreira) EHRM 14 december 2000, appl. nr. 44190/98 (Nivette t. Frankrijk) EHRM 13 maart 2001 (Conka e.a. t. België) EHRM 3 juli 2001, appl. nr. 44190/98 (Nivette t. Frankrijk) EHRM 16 februari 2002, appl. nr. 65964/01 (peñafiel Salgado t. Spanje) EHRM 19 februari 2002, appl. nr. 49277/99 (Avcisoy t. Verenigd Koninkrijk) EHRM 16 september 2003, appl. nr. 36378/02 (Shamayev e.a. t. Rusland en Georgië) EHRM 6 februari 2003, appl. nr. 46827/99, 46951/99 (Mamatkulov & Askarov t. Turkije) EHRM 1 juli 2003, appl. nr. 33692/02 (Abraham Lunguli t. Zweden) EHRM 8 juli 2004, appl. nr. 44734/98 (Libert t. België) EHRM 12 mei 2005, appl. nr. 46221/99 (Öcalan t. Turkije) EHRM 10 augustus 2006, appl. nr. 24668/03 (Olaechea Cahuas t. Spanje) 54
31 20, 35 19 36 32 40 31 20 31, 35 35 37 36 37, 44 31 35 19, 32, 34, 37 22
EHRM 13 december 2007, appl. nr. 47520/99 (Birdal t. Turkije) EHRM 10 januari 2008, appl. nr. 25336/04 (Grori t. Albanië) EHRM 15 januari 2008, appl. nr. 16348/05 (Mostafa e.a. t. Turkije) EHRM 8 december 2008, appl. nr. 42502/06 (Muminov t. Rusland) EHRM 20 februari 2009, appl. nr. 246/07 (Ben Khemais t. Italië) EHRM 10 maart 2009, appl. nr. 39806/05 (Paladi t. Moldavië) EHRM 15 oktober 2009, AB 2010, 75 (Micallef t. Malta, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik)
37 38 22 22 22 22 46
Grand Chamber GC 4 februari 2005, appl. nr. 46827/99, 46951/99 (Mamatkulov & Askarov t. Turkije) GC 19 april 2007, appl. nr. 63235/00 (Vilho Eskelinen t. Finland) GC 15 oktober 2009, appl. nr. 17056/06 (Micallef t. Malta)
55
44 40 39
Literatuurlijst
Barkhuysen e.a. 2002 T. Barkhuysen, e.a., Procederen over mensenrechten onder het EVRM, het IVBPR en andere VN-verdragen, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002, p. 19 – 43.
Clayton & Tomlinson 2000 R. Clayton & H. Tomlinson, The law of human rights. Volume 1, Oxford: Oxford University Press 2000, p. 1549 – 1550.
Cleiren & Nijboer 2009 C.P.M. Cleiren & J.F. Nijboer, Tekst & Commentaar. Strafvordering, Deventer: Kluwer 2009, Bijlage 5. EVRM, art. 34, aant. 6, p. 2382 – 2383.
Corstens & Pradel 2003 G. Corstens & J. Pradel, Het Europese strafrecht, Deventer: Kluwer 2003, p. 245 – 257.
Van Dijk & Van Hoof 2006 P. van Dijk & F. van Hoof, Theory and practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen: Intersentia 2006, p. 103 – 110.
Doebbler 2007 C.F.J. Doebbler, International Human Rights Law: Cases and Materials volume 1, Washington DC: CD Publishing 2007, p. 215 – 226.
Vande Lanotte & Haeck 2005 J. Vande Lanotte & Y. Haeck, Handboek EVRM. Deel 1: Algemene beginselen, Antwerpen – Oxford: Intersentia 2005, p. 433 – 486.
56
Maris 2008 A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de overheid, Deventer: Kluwer 2008, p. 88 – 91.
Mol e.a. 2009 Mol e.a., ‘Handvatten voor Rule 39 verzoeken bij het EHRM’, UPdate (15) 2009, nr. 47.
Prakken & Spronken 2009 E. Prakken & T. Spronken, Handboek Verdediging, Deventer: Kluwer juli 2009, p. 672.
Registry of the European Court of Human Rights 2009 Registry of the European Court of Human Rights, ‘Survey of instances of special edition of Non-compliance with Interim Measures adopted under Rule 39 of the Rules of Court’, New Journal of European Criminal Law, 2009-0, p. 45-53.
Šikuta & Hubálková 2007 J. Šikuta & Eva Hubálková, European Court of Human Rights: Case-Law of the Grand Chamber 1998 – 2006, Den Haag: T.M.C. Asser Press 2007, p. 323 – 330.
57
