Van de nood een deugd

Van de nood een deugd

Subsidierelaties van de gemeente Marum met Biblionet, ’t Marheem en Noordermaat Rekenkameronderzoek vrijdag 18 februari 2011

Stibabo, Warffum/Groningen

Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................. 3 HOOFDSTUK 1. VRAAGSTELLING EN ONDERZOEKSVERANTWOORDING .......... 4 1.1

Centrale vraagstelling en deelvragen ........................................................................... 4

1.2

Beoordelingskader ....................................................................................................... 5

1.3

Selectie van de onderzochte instellingen ..................................................................... 7

HOOFDSTUK 2. Sociaal cultureel werk: ’t Marheem ........................................................... 8 2.1

Proces subsidieverlening ............................................................................................. 8

2.2

Informatievoorziening aan de raad ............................................................................ 11

2.3

Normbereiking ........................................................................................................... 11

HOOFDSTUK 3. Openbare bibliotheek ............................................................................... 14 3.1

Proces subsidieverlening ........................................................................................... 16

3.2

Informatievoorziening aan de raad ............................................................................ 18

3.3

Normbereiking ........................................................................................................... 18

HOOFDSTUK 4. Noordermaat ............................................................................................. 20 4.1

Proces subsidieverlening ........................................................................................... 20

4.2

Informatievoorziening aan de raad ............................................................................ 23

4.3

Normbereiking ........................................................................................................... 23

HOOFDSTUK 5. Conclusies en aanbevelingen .................................................................... 25 5.1

Benchmark ................................................................................................................. 25

5.2

De rechtmatigheid van het budgetsubsidiecontract ................................................... 26

5.3

Bevindingen ............................................................................................................... 27

5.4

Aanbevelingen ........................................................................................................... 29

Nawoord ................................................................................................................................... 31 Bijlage 1: Geïnterviewde personen .......................................................................................... 33 Bijlage 2: Kernbegrippen ......................................................................................................... 33 Bijlage 3: Gebruikte afkortingen .............................................................................................. 37 Bijlage 4: Geraadpleegde literatuur.......................................................................................... 37

18 februari 2011

2

Voorwoord Dit is het derde en tevens laatste rapport van rekenkamercommissie Marum. Met ingang van 1 januari 2011 bestaat deze zelfstandige rekenkamercommissie niet meer. Per 1 maart 2011 gaat de gemeente Marum een samenwerking op het gebied van rekenkameronderzoek aan met de gemeenten Leek en Zuidhorn. Dit rapport handelt over de budgetsubsidies die in Marum worden verstrekt. Het gaat over drie subsidiestromen naar even zoveel instellingen: ’t Marheem, de bibliotheek en Noordermaat. De rekenkamercommissie heeft voor dit onderwerp gekozen, aangezien subsidieverlening in het algemeen veelal aanleiding geeft tot discussie over relevantie, hoogte en afrekening. Ook kan worden vastgesteld, dat eenmaal verstrekte subsidies tot gevolg hebben dat in daarop volgende tranches een zeker automatisme ontstaat om betreffende subsidies opnieuw te verlenen. En ook de ontvangers rekenen daar veelal op. Nadat de rekenkamercommissie een specifieke onderzoeksopzet heeft opgesteld, is deze tezamen met een offerteverzoek naar een drietal instellingen gezonden. Van één van die instellingen is een offerte ontvangen, terwijl de twee andere instellingen – na toestemmingen van de rekenkamercommissie – een gezamenlijke offerte hebben uitgebracht. De rekenkamercommissie heeft eind augustus 2010 de keuze bepaald en op 7 september is in de commissievergadering kennisgemaakt met de onderzoeker, de heer Lunsing van StiBaBo, en is de offerte voorzien van kritische kanttekeningen en afspraken ten aanzien van het onderzoek. De dossierstudie is niet in alle gevallen gelukkig verlopen, aangezien niet alle documenten snel voor handen waren. Veel waardering is er voor de direct betrokkenen, die gedurende het onderzoek adequate informatie door middel van interviews hebben verstrekt. Dit geldt zeer zeker ook voor de vertegenwoordigers van de subsidie ontvangende instellingen. Wij hopen dat de gemeenteraad voldoende aanleiding vindt in dit rapport en de daarin opgenomen conclusies en aanbevelingen om het subsidiebeleid in Marum verder te optimaliseren. Nysius van Rijn voorzitter

18 februari 2011

3

HOOFDSTUK 1.

VRAAGSTELLING EN ONDERZOEKSVERANTWOORDING

Van de nood een deugd gaat over drie in omvang vergelijkbare subsidierelaties van de gemeente Marum. Elke gemeente moet bij elke subsidierelatie op zoek naar een goed evenwicht tussen de middelen die ze wil inzetten en de wensen die ze met de subsidie wil realiseren. Dit geld ook bij de hier onderzochte relaties van de gemeente Marum. Het bijzondere is, dat het gaat om een kleine gemeente die ondanks dat de omvang van de drie subsidies vergelijkbaar is, sterk verschillende oplossingen zoekt om met beperkte middelen een professionele verhouding te onderhouden met de aanvragers van de subsidies. Deels is dat afgedwongen door omstandigheden. De Stichting Biblionet Groningen is een monopolist die zelf vooral afhankelijk is van haar relaties met de stad en de provincie Groningen. Noordermaat heeft te maken met Assen en Drentse gemeenten, maar is geen monopolist en zal daardoor scherper moeten opereren. De verhouding van ’t Marheem met de gemeente is juist weer op gemeentelijke schaal en kampt door haar schaal met eigen problemen, maar ook met eigen voordelen. In elk van de relaties maakt de gemeente Marum van de nood een deugd. 1.1 Centrale vraagstelling en deelvragen Het voorliggend onderzoek begon bij de vraag of de raad van het college voldoende informatie krijgt om haar taken goed uit te kunnen voeren. De raad moet immers zowel kaderstellend als controlerend voldoende sturing uit oefenen op de activiteiten en prestaties van gesubsidieerde instellingen. Daartoe wil de rekenkamer weten hoe het instrument waarmee deze instellingen worden bekostigd, namelijk de subsidie, wordt verleend en gecontroleerd. Meer in het bijzonder wil de rekenkamercommissie weten of er bij de subsidieverlening gedetailleerde afspraken met de instelling worden gemaakt over activiteiten, prestaties en na te streven doelen en of deze afspraken bij subsidievaststelling ook worden gecontroleerd, en of de uitkomsten van deze controle consequenties hebben. Een aantal professionele instellingen ontvangt van de gemeente Marum een subsidie voor het leveren van diensten aan de inwoners van de gemeente. Tot de instellingen kunnen worden gerekend de Openbare Bibliotheek, ’t Marheem (sociaal cultureel werk) en Noordermaat (algemeen maatschappelijk werk). De centrale vraag is: Voldoet de budgetsubsidiëring door de gemeente Marum van de professionele stellingen aan de daarvoor te stellen eisen?’

in-

Bij het beantwoorden van deze onderzoeksvraag is gefaseerd te werk te gegaan. Daartoe zullen opeenvolgend de volgende zeven deelvragen van een antwoord worden voorzien: 1.

2. 3.

Welke eisen kunnen op grond van het recht (Awb, Gemeentewet, sectorwetgeving) of het door de gemeente gevoerde beleid (verordening, beleidsnota, in verleden gegroeide praktijk) aan de verlening en verantwoording van budgetsubsidies worden gesteld?(§1.2). Welke drie instellingen ontvingen in de periode 2006-2009 de grootste bedragen onder het regiem van de budgetsubsidiëring? (§1.3) Hoe is het proces van subsidieverlening, activiteitenuitvoering, subsidievaststelling van de bij het onderzoek naar vraag 2 gevonden professionele instellingen feitelijk verlopen?(§2.1, §3.1, §4.1)

18 februari 2011

4

4.

Hoe werd de raad door het college bij of over de kaderstelling, voortgang en/of vaststelling van de subsidies aan de professionele instellingen betrokken of geïnformeerd? En hoe heeft de raad op deze informatie gereageerd?(§2.2, §3.2, §4.2) In welke mate voldoen de processen die worden beschreven bij de beantwoording van de vragen 3 en 4 aan de normen die onder 1 zijn gesteld (toetsing)?(§2.3, §3.3, §4.3) Hoe verhoudt de budgetsubsidiëring in Marum zich tot de budgetsubsidiëring in drie andere gemeenten?(§5.1) Welke verbeteringen zijn mogelijk? (§5.4).

5. 6. 7.

In bijlage 2 wordt een typering van subsidies weergegeven. Budgetsubsidies vallen onder de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Het zijn structurele en tijdvakgebonden subsidies. Als er een contract is afgesloten met de ontvangende instantie, kunnen daar prestatieafspraken in zijn opgenomen. In dat geval is het een prestatiesubsidie. Als er geen prestatieafspraken zijn afgesproken of als er geen subsidiecontract ligt, is sprake van een exploitatiesubsidie. 1.2 Beoordelingskader Welke eisen kunnen op grond van het recht (Awb, Gemeentewet, sectorwetgeving) of het door de gemeente gevoerde beleid (verordening, beleidsnota, in verleden gegroeide praktijk) aan de verlening en verantwoording van budgetsubsidies worden gesteld? Subsidieverlening wordt geregeld in titel 4.2 van de Awb en is een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen (art. 4:21 Awb). Bij een subsidieverlening zijn drie actoren van primair belang, te weten de gemeenteraad, het college en de aanvrager. Vaak is er een vierde actor of groep actoren, die gebruik maken van de bepaalde activiteiten, vaak diensten, die door de aanvrager worden verricht om aanspraak te kunnen maken op de financiële middelen. Van elk van de actoren mag bepaalde activiteiten verwacht worden. Van de raad mag verwacht worden •

dat hij kaders stelt door het vaststellen van de programmabegroting en beleidsnota’s waarin onder meer de kaders van subsidiecontracten te vinden zijn.

Van het college mag verlangd worden •

dat ze duidelijk maakt wat van aanvragers verwacht wordt (in enkele gevallen door middel van het opstellen van subsidiecontracten),

•

subsidieaanvragen controleert of aan de verwachtingen voldaan wordt,

•

de juiste maatregelen neemt indien dit niet het geval is,

•

actief de raad informeert over het verloop van de subsidieverlening.

Van de aanvrager mag verlangd worden, •

dat hij de gevraagde informatie levert,

•

de bepaalde activiteiten waar artikel 4.21 Awb op doelt uitvoert.

Deze verwachtingen zijn schematisch weergegeven in onderstaande tabel.

18 februari 2011

5

Fase

Vereisten

Raad stelt beleidsnota en subsidieverordening vast Raad stelt begrotingsruimte vast College concretiseert wat raad voor ogen staat in programma van eisen: welAanvraagfase ke prestaties moeten worden geleverd Aanvrager vraagt aan en dient daarbij activiteitenplan en begroting in College geeft verleningbeschikking met - Omvang subsidie - Wijze van betaling Verlening - Explicitering van tijdvak - Verplichtingen aanvrager: activiteiten of diensten - Administratieve verplichtingen voor aanvrager College stelt zich tussentijds op de hoogte van de voortgang Aanvrager levert informatie aan het college Uitvoering College informeert de raad conform de actieve informatieplicht Aanvrager levert administratieve informatie - Jaarrekening - Jaarverslag Vaststelling - Accountantsverklaring College toetst geleverde informatie en verbindt daar de conclusie aan of de subsidie al dan niet ongewijzigd kan worden vastgesteld College evalueert effectiviteit en efficiëntie van verstrekte subsidie Evaluatie - De evaluatie wordt ter beschikking gesteld aan de raad Kaderstelling

De subsidies in Marum zijn juridisch geborgd door de Algemene wet bestuursrecht ( Awb), de Nota Subsidiebeleid en de Algemene Subsidieverordening 2006 (ASV). Voor het voorliggend onderzoek en specifiek voor ‘t Marheem is het document Beleidsregels Subsidiering Sport- en Welzijnsactiviteiten Gemeente Marum ook relevant. Bij budgetsubsidies wordt met elke aanvrager een budgetsubsidiecontract afgesloten die, zoals verderop duidelijk zal worden, verschillende namen kan dragen. Verder zijn er ook convenanten afgesloten met omliggende gemeenten en een aanvrager, zoals bij met Biblionet en de Westerkwartiergemeenten. In de Nota Subsidiebeleid wordt onderscheid gemaakt tussen budgetsubsidies en meerjarige subsidies. De laatste categorie is niet terug te vinden in de ASV. Een belangrijk verschil tussen de meerjarige subsidies en budgetsubsidies is volgens de nota, dat bij budgetsubsidies de financiële bijdrage vastgelegd is in een subsidiecontract, terwijl bij meerjarige subsidies er per taakgebied een subsidieplafond geldt. Per regeling kan de gemeente een verdeling vaststellen. De Algemene Subsidieverordening Marum 2006 (ASV) definieert budgetsubsidies als een subsidie voor één of meerdere jaren, waarbij een directe relatie bestaat tussen de subsidie en de met deze subsidie beoogde doelen, uitgedrukt in meetbare presentaties (art 1 lid 4 ASV). Daarmee wordt de definitie van een subsidie aangevuld met een periode waarvoor de subsidie relatie geldt en dat de prestaties meetbaar zijn. In art. 37 lid 1 ASV wordt aangegeven, dat de gemeenteraad (…) voor één of meerdere jaren met een instelling een budgetsubsidiecontract (kan) afsluiten. Dat betekent dat volgens de subsidieverordening van Marum budgetsubsidies pas budgetsubsidies zijn als de doelen meetbaar zijn en als de subsidie geldt voor één of meerdere jaren. Een subsidiecontract kan, maar hoeft niet te worden afgesloten. Aangezien voorliggend onderzoek zich deels richt op budgetsubsidies, moeten de eisen van art. 1 lid 4 ASV ook worden opgenomen in bovenstaande tabel. 18 februari 2011

6

1.3 Selectie van de onderzochte instellingen De rekenkamer heeft de drie grootste subsidiestromen van de gemeente Marum voor dit onderzoek geselecteerd. Het gaat daarbij om subsidies voor de bibliotheekfaciliteiten, voor maatschappelijk werk en voor sociaal cultureel werk. De subsidies worden aangevraagd en verleend aan respectievelijk Biblionet, Noordermaat en ’t Marheem. Biblionet en Noordermaat zijn organisaties die hun activiteiten in meerdere gemeenten ontplooien, terwijl ’t Marheem een puur Marumse organisatie is. De gemeenteraad van Marum heeft met Noordermaat en Biblionet budgetsubsidieovereenkomsten afgesloten op respectievelijk 5 november 2008 en 17 maart 2008. De overeenkomst met Noordermaat is overigens bekend onder de naam Raamovereenkomst. Hierdoor kan voor deze subsidiestromen gesproken worden van budgetsubsidies. De subsidie aan ’t Marheem wordt bepaald door de Beleidsregels Subsidiëring Sport- en Welzijnsactiviteiten Gemeente Marum (BSW) die door de burgemeester op 6 juni 2005 is ondertekend. Het kan worden gezien als een meerjarige overeenkomst, een categorie die wel genoemd wordt in de Nota Subsidiebeleid, maar niet in de ASV. De gemeente Marum geeft meer dan acht miljoen per jaar aan subsidies uit. 0,4 miljoen zijn subsidies aan marktproducenten, waarvan Cone Marum (zwembad) de belangrijkste is. Ongeveer 1,5 miljoen zijn uitkeringen in geld of in natura aan personen. De overige 6,5 miljoen worden gerekend tot de overige inkomensoverdrachten. De grootste hiervan zijn uitgaven aan de sociale dienst ISD Noordenkwartier met 2,7 miljoen en Novatec met 1,9 miljoen. De hier onderzochte subsidierelaties zijn de vierde, vijfde en zesde in omvang: € 210.000 voor de bibliotheek, € 190.000 voor het sociaal cultureel werk ’t Marheem en € 150.000 miljoen voor het algemeen welzijnswerk Noordermaat (begroting 2010). In de hoofdstukken 2 tot en met 4 worden de laatstgenoemde subsidiestromen behandeld. De opbouw in deze hoofdstukken volgt de stappen van het subsidieproces. Aan het eind is een beoordeling van professionaliteit van de afhandeling van de processtappen beschreven. Dit is op een zodanige wijze gedaan, dat ze in het vijfde hoofdstuk vergeleken kunnen worden met bevindingen van een eerder door Stibabo uitgevoerd onderzoek in de gemeenten Eemsmond, De Marne en Winsum. In het vijfde hoofdstuk wordt tevens het besluit besproken van de gemeente Leek om te stoppen met subsidiecontracten. Er zal antwoord worden gegeven of de argumentatie van toepassing is op de voorbeelden die in dit onderzoek nader belicht worden. Aan het eind van het vijfde hoofdstuk worden de bevindingen puntsgewijs behandeld.

18 februari 2011

7

HOOFDSTUK 2.

Sociaal cultureel werk: ’t Marheem

Het sociaal cultureel werk ’t Marheem wordt georganiseerd door een stichting die gevestigd is in Marum. De stichting verzorgt jongerenactiviteiten en is sinds kort ook actief met ouderenwerk, vrijwilligerscentrale, maatschappelijke stages en ondersteuning van mantelzorgers. Het is een kleinschalige organisatie met vier à vijf medewerkers die erin slaagt laagdrempelig te zijn. Er zijn ongeveer 20 vrijwilligers regelmatig actief voor ’t Marheem. Door de omvang van de organisatie zijn lijnen kort en voelen medewerkers zich betrokken bij het geheel. Een nadeel is, dat er bij ziekte of bij het onverwacht ontstaan van vacatures werk niet eenvoudig overgenomen kan worden. Vaak blijft het in die situaties liggen. Ook blijkt het lastig vacatures te vervullen, omdat veel werkzoekenden liever een grotere organisatie zoeken. De conclusie zou kunnen zijn, dat ’t Marheem dan maar gefuseerd moet worden met andere welzijnsorganisaties in het Westerkwartier. Dat brengt echter weer een ander risico met zich mee, aangezien grotere koepelorganisaties in de regel minder binding hebben met de afzonderlijke vestigingen. Op 28 mei 2008 was er een discussie in de raad over de startnotitie ‘naar een brede welzijnsinstelling in de gemeente Marum’. Die notitie werd door de raad afgewezen, omdat de aanpak te weinig structureel zou zijn en omdat er te weinig visie uit sprak. Hoewel de verantwoordelijke wethouder toezegde dat het college zo snel mogelijk met een nieuw procedurevoorstel zou komen, is dat nog niet gebeurd. Het college heeft besloten dat ze eerst inzicht wil hebben op de omvang van de naderende bezuinigingen, voordat er beleid ontwikkeld gaat worden. 2.1 Proces subsidieverlening •

Hoe is het proces van subsidieverlening, activiteitenuitvoering, subsidievaststelling van de bij het onderzoek naar vraag 2 gevonden professionele instellingen feitelijk verlopen?

Met ’t Marheem is geen budgetsubsidieovereenkomst afgesloten. Op 13 december 2005 heeft ’t Marheem aangegeven, dat ze graag een dergelijke overeenkomst wil afsluiten. Hoewel de gemeente er welwillend tegenover staat, is door de bijna jaarlijkse wisseling van de verantwoordelijke wethouder in de afgelopen raadsperiode het dossier blijven liggen. Tot die tijd zijn de Nota Subsidiebeleid Marum (NSM) en de Beleidsregels Subsidiering Sport- en Welzijnsactiviteiten gemeente Marum (BSW) van 6 juni 2005 leidend. Deze instrumenten bieden ruimte voor de komst van een budgetsubsidieovereenkomst. KADERSTELLLING De doelen van het ouderenwerk en van het jeugd- en jongerenwerk zijn te vinden in de paragrafen 3.3 en 3.4 Nota Subsidiebeleid Marum (NSM). Volgens §3.3 wordt de subsidie voor het ouderenwerk door de ouderenraad over verschillende groepen verdeeld. ’t Marheem wordt hierbij niet genoemd. Dat is te verklaren omdat ’t Marheem na 2005 de activiteiten van De Oude Ulo (cultuur) en de Schutse (ouderenwerk) heeft overgenomen. Dit is een taak die de gemeente had uitbesteed aan de ouderenraad die wel in de nota wordt genoemd. Er is geen budgetsubsidieovereenkomst met ‘t Marheem. De relatie wordt bepaald door een besluit dat vervat is in de Beleidsregels Subsidiering Sport- en Welzijnsactiviteiten gemeente Marum (BSW). In de BSW zijn normen te vinden waar ’t Marheem aan moet voldoen om blijvend in aanmerking te komen voor subsidie. Uit paragraaf V blijkt dat de subsidie erop gericht is om het exploitatietekort van ’t Marheem te dekken. De beleidsregels zijn vastgesteld door het college op 6 juni 2005.

18 februari 2011

8

De gekozen formulering in BSW maakt het onmogelijk voor de gemeente om de subsidie op inhoudelijke gronden te toetsen. De grondslag is dat de ‘werkzaamheden van de Stichting redelijkerwijs kunnen worden voortgezet en is gebaseerd op het door de burgemeester en wethouders geaccepteerde exploitatietekort.’ Er is geen scherpe beschrijving van die werkzaamheden, anders dan beschrijvingen als ‘de activiteiten dienen in beginsel voor iedere inwoner toegankelijk moeten zijn’, en ‘cursussen dienen zoveel mogelijk kostendekkend te zijn’. Uit interviews is wel gebleken dat de gemeente controleert of de activiteiten voldoende bezocht worden en, in gevallen waar dat niet het geval is, dat deze activiteiten in overleg met de Stichting gestaakt worden. De raad is verder betrokken bij de kaderstelling voor ’t Marheem, zoals bij de discussie over de hierboven besproken startnotitie Naar een brede welzijnsinstelling in de gemeente Marum. Door het afwijzen van de startnotitie, en wellicht ook door de inhoud van de notitie, heeft de raad tot op heden geen kader aangegeven voor het functioneren van ´t Marheem. Doordat de raad niet aangeeft, wat ’t Marheem moet leveren om te voldoen aan de subsidievoorwaarden, wordt de sturing in deze fase uit handen gegeven. AANVRAAG Het college kan uiteraard geen kader concretiseren als de raad geen kader heeft aangegeven. Een gevolg is, dat ’t Marheem zelf de concretisering ter hand neemt tijdens het schrijven van haar jaarplan. Hierdoor is niet na te gaan, of de activiteiten die ’t Marheem levert, passen in het gemeentelijk beleid. Zowel de gemeente als ’t Marheem vinden dit overigens een onwenselijke situatie en de ambtelijke organisatie is gestart met het voorbereiden van zowel de kaderstelling door de raad als de concretisering ervan door het college. Bij het onderzoek in het archief is voor alle jaren een werkplan en een begroting aangetroffen met uitzondering van die voor het jaar 2010. In 2007 verzoekt ’t Marheem om uitstel voor het indienen van de conceptbegroting voor 2008. Dat uitstel wordt door het college verleend op 17-6-2007. De begroting wordt uiteindelijk ingediend op 14-11-2007. Onderdeel van de aanvraag is een werkplan. Hierin worden uiterst nauwkeurig de geplande activiteiten aangegeven, inclusief de doelgroep en verwachte deelname. Als voorbeeld kan gewezen worden op product 1, accommodatiegebonden jongerenwerk. Hierbij wordt de doelgroep gevormd door tieners van 10 tot en met 18 jaar, 10 activiteiten van School is out!, verwachte deelnemers: 200. VERLENING In het archief is voor alle jaren een beschikking aangetroffen. In deze beschikking is voldoende informatie opgenomen, zoals de omvang van de subsidie, de periode waarvoor de aanvraag ingediend wordt en de voorwaarden waaronder de subsidie verleend wordt. Versluierde bezuiniging Een versluierde bezuiniging is een bezuiniging, die niet direct terug te vinden is in de stukken. Door bijvoorbeeld geen of een te geringe indexering toe te passen, moet de aanvrager steeds opnieuw de tering naar de nering zetten, ondanks dat ze elk jaar eenzelfde of zelfs hoger bedrag ontvangt. ´t Marheem zou hiervan een voorbeeld kunnen zijn. In de subsidieaanvraag van 2008 is een verhoging van € 8.650 opgenomen. Aanvankelijk wijst het college dat af, maar het gaat wel in overleg met ´t Marheem. Na dit overleg besluit het college om voor het jaar 2008 eenmalig het genoemde bedrag te verhogen. De argumentatie daar voor is, dat de indexering te laag is en dat, doordat de kaasschaafmethode niet langer toepasbaar is en er door verdere bezuinigingen een onevenwichtig aanbod zou ontstaan. Het voorstel wordt door de raad unaniem overgenomen. Dat deze discussie is ontstaan, is een gevolg van gebrekkige indexering. De indexering van 1,5% blijkt onvoldoende om stijgende loonkosten en prijsontwikkeling (energielasten) op te vangen. Bij het besluit om de subsidie te verhogen, is geen aanpassing van de index meegenomen. Dat is enerzijds begrijpelijk, omdat Marum gebruik

18 februari 2011

9

maakt van een landelijke index die bij veel gemeenten wordt gebruikt. Aan de andere kant zou onderzocht kunnen worden, wat de oorzaak is van de snellere stijging van de kosten van ’t Marheem. Als dat een structurele oorzaak heeft, zou de index aangepast moeten worden. Als de indexering structureel achterblijft, wordt deze discussie steeds weer uitgelokt.

UITVOERING ’t Marheem beschikt niet over een klachtenprocedure of een andere formele methode om klachten over het functioneren openbaar te maken. Dat wil niet zeggen, dat klachten niet serieus zouden worden genomen, maar wel dat daarover geen overzichten zijn en dat het college dus alleen ad hoc informatie krijgt over de kwaliteit van de uitvoering. ’t Marheem is van plan voor het jaar 2011 van start te gaan met een klachtenregeling. De resultaten daarvan zullen dan worden opgenomen in het jaarverslag. ’t Marheem heeft in het verleden overwogen om te werken aan een kwaliteitsysteem en certificatie. Er is besloten dit niet uit te voeren. Het beperkte aantal fte’s wordt ingezet in de uitvoering en niet in de monitoring. Er is enkele malen per jaar overleg tussen de gemeente en de directie van ’t Marheem. VASTSTELLING Een probleem bij de uitvoering door ’t Marheem, is dat door uitval van een enkele medewerker activiteiten totaal kunnen uitvallen. Zo is de start van het ouderenwerk vertraagd doordat de verantwoordelijke medewerker lange tijd ziek was en het onhaalbaar bleek een goede vervanger te regelen. Dit is inherent aan een kleine organisatie. In 2006 bedroeg de reserve van ’t Marheem € 24.899. Daarmee werd de maximale reserve van € 10.000 ruim overschreden en besloot het college dan ook de subsidie te korten. ’t Marheem diende echter een bezwaarschrift in omdat de stichting van mening was dat de reserves noodzakelijk waren om toekomstige uitgaven te bestrijden. Het college nodigde hierop ’t Marheem uit voor een gesprek, waarna het college overtuigd bleek van de afwegingen die ’t Marheem naar voren bracht. De subsidie voor 2007 werd conform de aanvraag vastgesteld. Inmiddels is de reserve teruggebracht tot onder de maximumgrens. Bij de vaststelling komen de opgegeven gegevens van het werkplan terug. Als voorbeeld kan gewezen worden op het jaarverslag 2009, product 1, accommodatiegebonden jongerenwerk, zoals in de paragraaf van de aanvraag al is opgegeven. Hierbij blijkt de doelgroep tieners van 10 tot en met 18 jaar en zijn er 136 deelnemers geweest. Er is een duidelijk overzicht toegevoegd, dat klaarblijkelijk is gecontroleerd. Zo is mogelijk dat een project ‘On the floor’ onvoldoende deelnemers had. Dit heeft de gemeente vervolgens met ’t Marheem heeft besproken, waarna deze activiteit is beëindigd. EVALUATIE Er is geen evaluatie bekend. De informatie uit het jaarverslag wordt door de verantwoordelijke ambtenaar op waarde geschat en gebruikt voor adviezen aan het college. Een evaluatie of scherpe monitoring is, aldus de wethouder, minder noodzakelijk in een kleine gemeente, aangezien burgers vrij snel de verantwoordelijk wethouder weten te vinden als er iets niet naar behoren functioneert.

18 februari 2011

10

’t Marheem Begroting Werkplan Beleidsplan 2007-2010 Verlenen Jaarrekening Jaarverslag Accountantsverklaring Stichting ’t Marheem Accountantsverklaring Beheer Vaststellen

2006

2007

2008

2009

13-12-2005

7-7-2006

14-11-2007

4-12-2008

13-12-2005

7-7-2006

14-11-2007

4-12-2008

nvt

7-7-2006

nvt

Nvt

12-7-2006

14-11-2007

4-12-2008

26-4-2007

27-6-2008

3-6-2009

31-3-2010

26-4-2007

27-6-2008

3-6-2009

19-5-2010

3-6-2009

19-5-2010

3-6-2009

19-5-2010

23-6-2009

3-11-2010

26-4-2007

10-6-2007

2010

2011

Ingediend

14-1-2009

In bovenstaande tabel is de controlcyclus weergegeven. Voor het verlenen van subsidie is een begroting en werkplan noodzakelijk. Voor het vaststellen moet de gemeente beschikken over een jaarrekening, jaarverslag en de benodigde accountantsverklaringen. Deze zijn grotendeels aangetroffen. De stukken die niet zijn aangetroffen. Het is aannemelijk dat de verantwoordelijk ambtenaar ze wel heeft gezien, aangezien het ontbreken van de stukken geen invloed heeft gehad op het proces de subsidieverlening. Gezien de gegevens uit bovenstaande tabel, blijkt voor zover de stukken in het archief zijn teruggevonden, dat ´t Marheem tijdig is met het indienen van zijn stukken. Als er vertraging optreedt, wordt dat tijdig aangegeven en wordt daar door de gemeente lankmoedig op gereageerd. ´t Marheem houdt zich, voor zover kan worden nagegaan, in de regel aan de afgesproken termijnen. In het jaar, dat ze de termijnen niet haalde, is tijdig om uitstel gevraagd. Dat uitstel is verleend. 2.2 Informatievoorziening aan de raad Hoe werd de raad door het college bij of over de kaderstelling, voortgang en/of vaststelling van de subsidies aan de professionele instellingen betrokken of geïnformeerd? En hoe heeft de raad op deze informatie gereageerd? Uit bovenstaande voorbeelden blijkt dat het college niet in staat bleek, om een voor de raad acceptabele visie te ontwikkelen en deze voor te leggen aan de raad. Momenteel wordt gewacht tot de impact van de bezuinigingen duidelijk wordt alvorens opnieuw gewerkt wordt aan een nadere visieontwikkeling. Overigens is er wel al een Nota Jeugdbeleid en een Nota Ouderenbeleid (beide door de raad vastgesteld op 27 januari 2010), waarin een deel van de visie op het sociaal cultureel werk te vinden is. Voor het overige is de informatievoorziening aan de raad gezien de stukken als voldoende te beoordelen. Tussentijdse tekorten zijn tijdig gemeld aan de raad, en de raad is betrokken bij het verlenen van extra subsidie aan ’t Marheem. 2.3 Normbereiking In welke mate voldoen de processen die worden beschreven bij de beantwoording van de vragen in §2.1 en §2.2 aan de normen die in paragraaf zijn gesteld (toetsing)? ’t Marheem is een kleine organisatie. Dat leidt tot korte lijnen zowel intern als met externe organisaties. Kleine organisaties zijn over het algemeen niet goed in het handelen van com-

18 februari 2011

11

plexe en uitgebreide controlprocessen. In de praktijk blijkt dat vaak minder noodzakelijk, doordat de controle vaak direct door leidinggevenden en door verleners van subsidies kan worden uitgevoerd. Als de kleine organisatie bovendien actief is in een kleine gemeenschap, zoals de gemeente Marum, blijkt de informele controle vaak een adequaat alternatief voor complexe en uitgebreide controlprocessen. Dit in aanmerking genomen, geeft ´t Marheem voldoende inzicht in haar bedrijfsvoering. Aangezien de raad en het college niet expliciet aangeven aan welke normen ´t Marheem moet voldoen, blijven de concretisering van de normen beperkt tot datgene wat ´t Marheem zelf opschrijft in haar werkplannen. De controle op bereiking moet terug te vinden zijn in de jaarverslagen. Afgaande op voorgaande paragrafen, kan de normbereiking als volgt gescoord worden.

Fase

Vereisten

Score

Raad stelt beleidsnota en subsidieverordening vast Raad stelt begrotingsruimte vast College concretiseert wat raad voor ogen staat in programma van eisen: welke prestaties moeten worden geleverd: welke prestaties Aanvraagfase moeten worden geleverd Aanvrager vraagt aan en dient daarbij activiteitenplan en begroting in College geeft verleningbeschikking met - Omvang subsidie - Wijze van betaling Verlening - Explicitering van tijdvak - Verplichtingen aanvrager: activiteiten of diensten - Administratieve verplichtingen voor aanvrager College stelt zich tussentijds op de hoogte van de voortgang Aanvrager levert informatie aan het college Uitvoering College informeert de raad conform de actieve informatieplicht Aanvrager levert administratieve informatie - Jaarrekening - Jaarverslag Vaststelling - Accountantsverklaring College toetst geleverde informatie en verbindt daar de conclusie aan of de subsidie al dan niet ongewijzigd kan worden vastgesteld College evalueert effectiviteit en efficiëntie van verstrekte subsidie Evaluatie - De evaluatie wordt ter beschikking gesteld aan de raad Kaderstelling

+ + + + + + + ± + + + + + -

De minnen zijn deels te verklaren uit het feit dat de raad tot op heden geen beleidsnota (kaderstelling) heeft vastgesteld. Hier door kan het college niets concretiseren. Bij de uitvoering is het college tamelijk passief, maar dat is begrijpelijk, doordat de lijnen kort zijn en eventuele problemen toch snel in het zicht komen. De plus/min bij de levering van informatie duidt vooral op het gebrek aan kwaliteitsystemen. Dit is een bewuste keuze van ´t Marheem die haar beperkte middelen liever inzet bij het leveren van diensten, dan bij het controleren of de diensten geleverd zijn. Verder zijn er geen evaluaties van de effectiviteit van de activiteiten aangetroffen. 18 februari 2011

12

Ondanks het ontbreken van een beperkt aantal stukken in het archief, bestaat de stellige indruk bestaat dat ´t Marheem alle benodigde stukken heeft geleverd. Deze constatering is onderlegger voor de plussen bij de aanvraagfase en de vaststelling. Ook is vastgesteld dat het college de raad indien nodig informeert en de informatie die ze van ´t Marheem ontvangt toetst.

18 februari 2011

13

HOOFDSTUK 3.

Openbare bibliotheek

Aan het begin van de onderzoeksperiode werd de bibliotheek gerund door de Stichting Openbare Bibliotheek Marum. Dit is gewijzigd. Nu is de bibliotheek van Marum onderdeel is van de op provinciale schaal opererende organisatie: Stichting Biblionet Groningen. De openbare bibliotheek Marum is nu onderdeel van het cluster Westerkwartier, een van de clusters van Biblionet. Volgens de strategienota Focus en Verder (oktober 2009) streeft Biblionet naar een netwerk van fysieke en virtuele bibliotheken in de stad en provincie Groningen, waar alle inwoners terecht kunnen voor lezen, luisteren, kijken, lenen, kennis en cultuur. Biblionet is de rechtspersoon die de subsidierelatie onderhoudt met de gemeenten. Het provinciale netwerk van bibliotheken maakt het voor Marum mogelijk om gebruik te maken van de uitgebreide voorraad van diensten die een grote organisatie als Biblionet tegen redelijke kosten kan bieden, terwijl er toch bibliotheken in de gemeente open blijven. Concreet betekent het dat de burgers van Marum alle boeken in de hele provincie probleemloos kunnen lenen en inleveren. Een nadeel van een bovengemeentelijke organisatiestructuur is dat de gemeente niet de enige opdrachtgever is. Marum is een van de kleinere opdrachtgevers. De belangrijkste opdrachtgevers zijn de gemeente en provincie Groningen. Marum is de kleinste opdrachtgever van het cluster Westerkwartier, uitgedrukt in inwoners en omvang van de subsidie, en is voor het totaal van Biblionet van beperkt belang. De subsidie per inwoner van de gemeente Marum is aan de lage kant. Het is niet alleen onder het gemiddelde van Westerkwartier, maar ook onder dat van de hele provincie (tabel 1). Dat correspondeert met een laag aantal bezoekers per inwoner. In de strategienota van Biblionet (Strategienota Biblionet Groningen 2010-2012: Focus en Verder) wordt Marum niet één maal genoemd. Dat is minder verontrustend dan het lijkt, aangezien zelfs de gemeente Groningen slechts twee maal gemeld wordt. Het laat zien dat de visie van Biblionet in de eerste plaats gericht op haar totale werkgebied de provincie Groningen en minder op de afzonderlijke opdrachtgevers (gemeenten). De Strategienota wordt verder uitgewerkt in een beleidsplan voor het cluster Westerkwartier. Hierop worden de budgetsubsidieovereenkomst en de jaarlijkse activiteitenplannen op afgestemd. Dit is voor Marum enigszins problematisch, aangezien het een van de kleinere vestigingen van de bibliotheek is. De subsidie van Marum is 1,4 % van het totaal van de door Biblionet ontvangen subsidies. In deze situatie is de kans klein dat Marum veel invloed heeft op het beleid van de bibliotheek. Daar staat tegenover, dat de gemeente wel een belangrijke speler is in het cluster Westerkwartier met een bijdrage 16,4 % van de totale subsidie die Biblionet van de Westerkwartierse gemeenten ontvangt. Ook al is Marum hier nog steeds de kleinste van de vier (tabel 1), het gaat wel over een aandeel dat het cluster niet eenvoudig kan missen. Door de samenwerking is de beleidsruimte voor de gemeente afgenomen. Zo worden de tarieven gelijkgetrokken met tarieven die elders in de provincie gelden. Dit kan leiden tot spanningen in perioden, zoals de huidige, dat gemeenten fors moeten bezuinigingen. Het gevaar van de onderlinge verbondenheid is dat bezuinigingen in de ene gemeente gevolgen hebben in een andere gemeente. Dit kan bijvoorbeeld bij de bibliobus sterk spelen. Uit onderstaande tabel is overigens ook te halen dat Marum in 2009 met €5,46 de grootste subsidie per bezoek geeft (Grootegast €4,43, Zuidhorn €3,89 en Leek €3,59).

18 februari 2011

14

tabel 1: Enkele gegevens 2009 per gemeente, cluster en provincie (CBS en Jaarverslag Biblionet 2009). Inwoners (CBS)

Subsidie per inw.

Subsidie

Bezoeken

Percentage bezoeken

Huisvestingkosten

Bezoeken per inw.

Grootegast

12.191

20,2 %

€ 20,89

€ 254.663

21,4 %

57.542

19,8

2,1

€ 81.040,00

4,7

Leek

19.450

32,2 %

€ 16,09

€ 312.993

26,3 %

87.278

30,1

3,3

€ 95.634,00

4,5

Marum

10.326

17,1 %

€ 18,84

€ 194.563

16,4 %

35.602

12,3

1,3

€ 35.836,00

3,4

Zuidhorn

18.478

30,6 %

€ 23,13

€ 427.350

35,9 %

109.920

37,9

4,1

€ 158.482,00

5,9

Clustertotaal

60.445

100 %

€ 19,68

€ 1.189.569

100 %

290.342

100

10,8

4,8

Provincie totaal

574.092

€ 23,86

€ 13.700.168

100

4,7

2.679.581

In 2004 is het onderzoek Onderzoek Samenwerking Bibliotheken Westerkwartier aangeboden aan de wethouders van de vier gemeenten in het Westerkwartier. De belangrijkste conclusies waren, dat de samenwerking voordelen bood voor klanten en medewerkers van de bibliotheek. De schaalvergroting zou een zakelijker en meer ondernemende bibliotheek mogelijk maken, terwijl de eigenheid beschermd zou zijn door de clusterstructuur. Een voorbeeld waaruit de meerwaarde van de samenwerking gerealiseerd is, is de ogenschijnlijke website van de bibliotheek Marum. Deze website is onderdeel van die van Biblionet maar heeft een look and feel van een eigenstandige website voor de bibliotheek van Marum. Voorbeeld bibliobus. Een bibliobus kan alleen uit, als er voldoende halteplaatsen zijn. Aangezien in het Westerkwartier1 geen enkele gemeente is die beschikt over voldoende halteplaatsen om een dergelijke bus financieel te rechtvaardigen, kan het besluit van één gemeente om te bezuinigen op de bus tot gevolg hebben dat de bus ook in andere gemeenten niet meer uit kan.

In 2010 besloot de gemeente Leek fors te bezuinigen op haar bibliotheekuitgaven. De gemeente Marum heeft hierop gereageerd door te stellen dat de nadelen van de bezuinigingen volledig ten laste van diensten aan inwoners van de gemeente Leek moesten toevallen. Dit bleek problematisch doordat tot 2010 niet duidelijk was hoeveel Biblionet per gemeente besteedde. Idealiter zou de bibliotheek moeten kunnen opgeven hoeveel een uur opening kost. Een deel van de kosten voor het onderdeel Westerkwartier bestaat uit overheadkosten die gemaakt worden door de clustermanager en haar ondersteunende staf, terwijl er bovendien overheadkosten zijn ten aanzien van de centrale directie en internetdiensten die ook door de Biblionet Groningen worden geleverd. De overheadkosten worden grotendeels gedekt door een subsidiebijdrage van de provincie Groningen. De gemeente Marum heeft daarom gevraagd om inzichtelijk te maken hoeveel kosten er per gemeente worden gemaakt. Biblionet heeft toegezegd daar zo snel mogelijk aan tegemoet te komen, mede omdat deze wens tot uitsplitsing van de kosten per gemeente zich ook in andere clusters afspeelt.2 De gemeente is vooral

1

De Bibliobus heeft volgens de website van de bibliotheken in de gemeente Marum vier haltes, in Leek drie en in Zuidhorn twee. In de gemeente Grootegast zijn er geen haltes. 2

Ten tijde van het Stibabo-onderzoek naar subsidies aan Biblionet in de gemeenten Eemsmond en Winsum in 2008 werd door Biblionet overigens dezelfde toezegging gedaan.

18 februari 2011

15

geïnteresseerd in de kosten per openingsuur van de bibliotheek en per halteplaats van de bibliobus. 3.1 Proces subsidieverlening Hoe is het proces van subsidieverlening, activiteitenuitvoering, subsidievaststelling van de bij het onderzoek naar vraag 2 gevonden professionele instellingen feitelijk verlopen? Biblionet is met de gemeente Marum een budgetsubsidiecontract overeengekomen. Daarnaast wordt een Overeenkomst van Dienstverlening Cluster Westerkwartier met de gemeente afgesloten. Het contract en de overeenkomst zijn voor de vier gemeenten identiek en wordt, behalve door vertegenwoordigers van elk van de vier gemeenten en de voorzitter van de Raad van Bestuur van Biblionet getekend. KADERSTELLLING Het proces van de subsidievereniging is geregeld in het Bugetsubsidiecontract 2008-2011, dat steunt op de ASV (Algemene Subsidie Verordening). Daarnaast is er een Convenant Samenwerkende Openbare Bibliotheken Westerkwartier dat door de vier colleges van de Westerkwartiergemeenten is ondertekend en loopt tot 31 december 2010. Op 1 januari is de Overeenkomst van Dienstverlening Cluster Westerkwartier aangegaan met de gemeenten in het Westerkwartier en de Stichting Biblionet Groningen. De doelstelling van Biblionet is volgens deze overeenkomst het tegen zo laag mogelijke kosten in stand houden van een netwerk van openbare bibliotheken en het ondersteunen van bibliothekenorganisaties in de provincie Groningen. De doelstelling van de gemeenten is de uitvoering van het convenant en andere kaderstellende documenten, waaronder het budgetsubsidiecontract, nader vorm te geven. Het budgetsubsidiecontract, door burgemeester Van Bekkum namens de gemeente ondertekend op 28 februari 2008, bevat geen nadere kaders. Artikel 7.1 stelt dat Biblionet ‘de door de gemeente toegekende budgetsubsidie binnen de doelstellingen van Biblionet naar eigen inzicht (kan) besteden mits de in het activiteitenplan aangegeven producten worden geleverd en verder wordt voldaan aan de bepalingen in deze overeenkomst’. Deze omschrijving is zo ruim, dat de raad en het college de kaderstelling feitelijk overlaten aan Biblionet. De raad heeft op 7 september 2006 ingestemd met de inhoud van het Convenant. AANVRAAG Gedurende de periode waar dit onderzoek zich op richt is de aanvrager gewijzigd van de Stichting Openbare Bibliotheek Marum in Biblionet Groningen. Voor de aanvraag betekent het slechts, dat een andere organisatie verantwoordelijk is voor de aanvraag. In het gemeentelijk archief zijn activiteitenplannen aangetroffen sinds de aanvragen van 2009. Biblionet levert geen afzonderlijke Marumse begroting, maar een algemene begroting voor het cluster Westerkwartier. VERLENING In het archief zijn de verleningbeschikkingen van 2007 en 2008 niet aangetroffen. Op 10 november 2008 schrijft Biblionet dat de begrotingen op clusterniveau worden vastgesteld. Op 18 februari 2009 reageert het college, dat ze dit onvoldoende vindt en verzoekt Biblionet de begroting zo op te stellen, dat de kosten van de bibliotheekvoorzieningen per gemeente afzonderlijk opgevoerd worden. Hoewel niet aan deze voorwaarde wordt voldaan, wordt de begroting toch geaccepteerd en de subsidie op 17 maart 2009 verleend.

18 februari 2011

16

In de overeenkomst is in artikel 5 opgenomen, waartoe Biblionet zich verbindt. Hierin wordt niet exact aangegeven wat Biblionet levert. Het gaat wel om een lenersadministratie, een digitale bibliotheek, maar ook om ‘de verzorging van bibliobussen’, waarin dus niet is aangegeven om hoeveel openingsuren of haltes het precies gaat. Hier wreekt zich dat de Dienstenovereenkomst op clusterniveau wordt afgesloten en geen paragraaf per gemeente bevat. UITVOERING Op clusterniveau heeft de gemeente Marum tot twee tot driemaal per jaar overleg met de clustermanager Westerkwartier en de beleidsmedewerkers van de andere gemeenten. Hier worden de bezuinigingen per gemeente niet besproken en worden door de gemeenten ook geen voorstellen gedaan hoe de bezuinigingen gerealiseerd zouden kunnen worden. Het gevolg is, dat Biblionet voorstellen moet doen. Deze gang van zaken laat zien dat het college, en dus ook de raad, in geen van de gemeenten kaders aan hebben aangegeven die richtinggevend zijn voor de wijze waarop de bezuinigingen gerealiseerd gaan worden. De raad stelt dus wel de beleidsnota en de begrotingsruimte vast, maar in tijden van bezuinigingen zou een bijstelling van de beleidsnota op zijn plaats zijn. De bibliotheek beschikt over een klachtenregeling en een ideeënbus, maar daar wordt niet veel gebruik van gemaakt. Biblionet organiseert ook een klantenpanel. Het klantenpanel is, aldus de clustermanager, in Marum twee maal geraadpleegd. De uitkomst ervan is niet terug te vinden in het jaarverslag van 2009. De clustermanager van Biblionet onderhoudt een goed contact met scholen en andere afnemers van diensten die Biblionet in de gemeente aanbiedt. VASTSTELLING In het archief zijn twee beschikkingen, die voor 2007 en 2010, niet aangetroffen. De bibliotheek levert jaarlijks een rapport aan het bestuur van de stichting. Sinds 2008 zijn er geen afzonderlijk jaarverslagen of jaarrekeningen meer ingediend die specifiek zijn gericht op de gemeente Marum. In het Jaarverslag van Biblionet worden wel gegevens opgenomen die aangeven wat de gemeente krijgt voor haar subsidie. Daardoor kan het punt informatieverschaffing als voldoende beoordeeld worden. Naast het Jaarverslag levert Biblionet een A-viertje met aanvullende cijfers voor de gemeenten uit het Westerkwartier. Hierin staan de pageviews en unieke bezoekers van de website, de fysieke bezoekers van de bibliotheken, de uitleningen en het aantal leners per gemeente in het desbetreffende jaar. In het Jaarverslag 2009 zijn de gegevens van Marum terug te vinden in bijlage 6, dat over het cluster Westerkwartier gaat. Een deel van de gegevens is algemeen, zoals de projectsubsidies, personeelskosten, huisvestingskosten, automatiseringskosten, logistiek en dergelijke. De subsidies en huisvestingskosten zijn per gemeente opgegeven. Doordat bij de aanvraag voor een aantal cruciale aspecten is geen concrete doelen zijn geformuleerd, is het voor de gemeente niet mogelijk om in te gaan op het al dan niet behalen van de doelstellingen. Uiteraard kan de gemeente wel controleren of er een ledenadministratie is en een ict-infrastructuur, maar bij dat laatste kan ze niet vaststellen of de beoogde kwaliteit en kwantiteit gehaald is. EVALUATIE Er is geen evaluatie aangetroffen van de mate waarin gesubsidieerde activiteiten doel treffen.

18 februari 2011

17

Bibliotheek Rapport aan het bestuur van de Stichting Openbare Bibliotheek Marum (met deelbegroting WK vanaf 2009) Activiteitenplan Verlenen Jaarrekening Jaarverslag Accountantsverklaring Vaststellen

2006

2007

2008

2009

2010

20-7-2005

22-6-2006

28-6-2007

13-10-2008

19-10-2009

11-6-2008

31-10-2008

19-10-2009

17-3-2009

27-11-2009

15-12-2005 21-5-2007

1-10-2008

8-6-2009

3

28-5-2009

Zie noot hierboven

6-6-2007

12-6-2009

28-9-2007

21-8-2009

2011

28-9-2010

Het ontbreken van een aantal documenten in het archief heeft niet tot gevolg gehad, dat er een discussie ontstond over het verlenen van de subsidie. Daardoor is het aannemelijk dat de stukken wel aan de gemeente Marum zijn toegezonden en ontvangen en beoordeeld door de verantwoordelijk ambtenaar. Biblionet houdt zich, voor zover kan worden nagegaan, aan de termijnen. 3.2 Informatievoorziening aan de raad Hoe werd de raad door het college bij of over de kaderstelling, voortgang en/of vaststelling van de subsidies aan de professionele instellingen betrokken of geïnformeerd? En hoe heeft de raad op deze informatie gereageerd? De raad is betrokken bij het overgaan van de bibliotheek Marum naar Biblionet. Zo is het convenant in de raad behandeld. Er is geen informatie aangetroffen ter informatie van de raad bij de totstandkoming van het budgetsubsidiecontract of de Overeenkomst van Dienstverlening. Dat laatste kan gezien worden als een concretisering van het beleid en is wellicht niet strikt noodzakelijk. 3.3 Normbereiking In welke mate voldoen de processen die worden beschreven bij de beantwoording van de vragen in §3.1 en §3.2 aan de normen die in paragraaf zijn gesteld (toetsing)?

3

Het jaarverslag 2009 is op de website van Biblionet te vinden. Hierin zijn ook opgenomen pagina’s gericht op het Westerkwartier en de jaarrekening.

18 februari 2011

18

Fase

Vereisten

Score

Raad stelt beleidsnota en subsidieverordening vast Raad stelt begrotingsruimte vast College concretiseert wat raad voor ogen staat in programma van eisen: welke prestaties moeten worden geleverd Aanvraagfase Aanvrager vraagt aan en dient daarbij activiteitenplan en begroting in College geeft verleningbeschikking met - Omvang subsidie - Wijze van betaling Verlening - Explicitering van tijdvak - Verplichtingen aanvrager: activiteiten of diensten - Administratieve verplichtingen voor aanvrager College stelt zich tussentijds op de hoogte van de voortgang Aanvrager levert informatie aan het college Uitvoering College informeert de raad conform de actieve informatieplicht Kaderstelling

Vaststelling

Evaluatie

Aanvrager levert administratieve informatie - Jaarrekening - Jaarverslag - Accountantsverklaring College toetst geleverde informatie en verbindt daar de conclusie aan of de subsidie al dan niet ongewijzigd kan worden vastgesteld College evalueert effectiviteit en efficiëntie van verstrekte subsidie - De evaluatie wordt ter beschikking gesteld aan de raad

± + ± + + + + + + ± + ± ± + + + -

De raad heeft weliswaar geen beleidsnota vastgesteld, maar heeft het convenant onderschreven. Daarom is voor dit punt toch gekozen om een ± scoren. Bij de concretisering ontbreken zaken als ‘tenminste zoveel leners’, waardoor moeilijk aan te geven is of Biblionet aan verwachtingen van een vooraf overeengekomen prestatieniveau voldoet. Bij de actieve informatieplicht is een ± gegeven, omdat gedurende de onderzoeksperiode zich geen situatie voordeed, waar informatieverstrekking aan de raad geboden was. Voor het overige is geconstateerd dat de gemeente en Biblionet voldoen aan de wat van professionele organisaties verwacht mag worden, met uitzondering van een periodieke evaluatie, die niet heeft plaatsgevonden.

18 februari 2011

19

HOOFDSTUK 4.

Noordermaat

Noordermaat is een stichting die net als Biblionet ook buiten de gemeente Marum actief is. De stichting heeft ongeveer 115 medewerkers, 65 fte, waarvan 2 fte in Marum werken. Noordermaat is actief in het Westerkwartier, Slochteren, Hoogezand-Sappemeer, Haren, Assen en de vier gemeenten die aan Assen grenzen, Tynaarlo, Noordenveld, Midden Drenthe en Aa & Hunze. De missie van Noordermaat is dat ze mensen wil helpen om zelf weer actief te kunnen deelnemen aan de samenleving. Ze doet dat voornamelijk in opdracht van gemeenten, maar heeft ook opdrachten van het Rijk, bijvoorbeeld voor hulp aan mensen met oorlogs- en geweldstrauma’s. Het werk in Marum is voor Noordermaat ongeveer 3% van haar omzet. Noordermaat is sinds 2002 actief in de gemeente. Ze heeft destijds de activiteiten van de stichting Armare overgenomen, nadat deze stichting failliet was gegaan. Na een tender waar meerdere opdrachtnemers voor intekenden, werd de opdracht aan Noordermaat gegund om het welzijnswerk voort te zetten. Tot en met 2008 diende Noordermaat een werkplan in. Daarna heeft de Dienstenovereenkomst deze rol overgenomen. Dat lijkt een opvallende wijziging, want daarmee lijkt de relatie te veranderen van een subsidierelatie in een opdrachtgever - opdrachtnemer verhouding. Dat is echter niet het geval. Volgens de Nota Subsidiebeleid van de gemeente Marum, wordt de subsidie aan deze instellingen (…)geregeld in een overeenkomst. Eén van de genoemde instellingen is het algemeen maatschappelijk werk. 4.1 Proces subsidieverlening Hoe is het proces van subsidieverlening, activiteitenuitvoering, subsidievaststelling van de bij het onderzoek naar vraag 2 gevonden professionele instellingen feitelijk verlopen? KADERSTELLLING Noordermaat werkt met een budgetsubsidieovereenkomst, onder de naam Raamovereenkomst 2009 t/m 2012. De Raamovereenkomst heeft als doel een meerjarige subsidieafspraak vast te leggen en vorm te geven. Er zijn bepaalde prestaties globaal vastgelegd. Zo stelt art. 4.2 dat Noordermaat als eerstelijnsvoorziening verantwoordelijk is voor reguliere taken van het Algemeen Maatschappelijk Werk. Volgens art. 4.4 worden de prestaties die Noordermaat in een bepaald jaar levert, vastgelegd in de Dienstenovereenkomst. De budgetsubsidieovereenkomst kan gezien worden als een beschikking van het college, dat er gedurende een afgesproken periode de subsidie ten behoeve van Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW) aan een bepaalde aanvrager gegund wordt. In de jaarlijkse Dienstenovereenkomst wordt de omvang van de subsidie en de explicitering van de activiteiten die gemeente daarvoor verwacht vastgelegd. In de dienstenovereenkomst wordt zeer precies beschreven hoeveel subsidie Noordermaat krijgt, welke diensten de stichting daarvoor moet leveren en hoeveel fte daarbij wordt ingezet. Dit kan per jaar fors wijzigen. Zo heeft Noordermaat er met succes voor gepleit om 0,6 fte uitbreiding te realiseren. Op 12 oktober 2008 besluit de raad om de formatie met 0,4 fte structureel en 0,2 fte incidenteel uit te breiden. Dit werd noodzakelijk geacht om wachtlijsten blijvend weg te werken. De 0,2 fte incidenteel is inmiddels al ingetrokken en naar verwachting zal de 0,4 fte ook worden afgebouwd in het kader van noodzakelijke bezuinigingen. De beschrijving in de Dienstenovereenkomst is zeer precies. Zo levert, aldus de overeenkomst, Noordermaat met een inzet van 1,54 fte 139 afgesloten cliënttrajecten, 24 afgesloten intensieve cliënttrainingen, 168 intake en diagnostiek, 770 korte contacten, gemiddeld 10 gesprekken per traject en gemiddeld 55,4 cliënttrajecten in de caseload. Er staat nergens, dat dit gelezen moet worden als een indicatie. Toch moet een dergelijk precieze omschrijving van

18 februari 2011

20

prestaties bij een instelling met 2 fte gezien worden als een intentie, die afhankelijk van het aanbod sterk kan wijzigen. Als een paar mensen met andere dan voorspelde hulpvraag langs komt, pakt Noordermaat die hulpvraag op en kijkt ze niet of deze nog past binnen de afspraken van de dienstenovereenkomst. De precieze omschrijving biedt slechts de mogelijkheid om na te gaan of Noordermaat inderdaad in de orde van grootte levert van wat in de Dienstenovereenkomst overeengekomen is. De vertegenwoordigers van de gemeente Marum worden gezien als de motor achter de totstandkoming van de Dienstenovereenkomst. Er was, aldus Noordermaat, veel begrip voor het belang van het maatschappelijk werk. Dat betekent ook, dat de gemeente zich bewust is van de gevolgen van de beoogde bezuinigingen. AANVRAAG De werkplannen en later de dienstenovereenkomsten beschrijven exact welke diensten Noordermaat gaat leveren voor de subsidie. De verlening vond over het algemeen in de eerste helft van het jaar plaats. Voor zover er gegevens zijn, blijkt de subsidieaanvraag in december te worden gedaan. De begroting wordt vaak eerder aangeleverd. In het archief is geen begroting en werkplan voor het jaar 2007 aangetroffen. De stukken zijn wel aan de gemeente toegezonden en, gezien de probleemloze voortzetting van de subsidierelatie, ook beoordeeld door de verantwoordelijk ambtenaar. VERLENING Er zijn in het archief vier verleningbeschikkingen aangetroffen. De verlening van 2009 zelf is niet aangetroffen. Aangezien er verder geen problemen zijn waargenomen, mag ervan worden uitgegaan, dat de vierde verlening is afgegeven, maar dat er geen kopieën in het archief zijn terecht gekomen. UITVOERING Er is tenminste twee maal per jaar overleg tussen Noordermaat en vertegenwoordigers van de gemeente Marum. Volgens de Raamovereenkomst beschikt Noordermaat over het instrumentarium om cliënttevredenheid te meten. Dit blijkt minder stabiel dan het Raamcontract doet vermoeden. Noordermaat probeert dit instrumentarium voor een zo laag mogelijk bedrag in de lucht te houden. Om dit te kunnen doen, werden voor het afgelopen jaar studenten gevraagd om in het kader van een afstudeerproject de gegevens te verzamelen en te presenteren. Doordat hun project niet slaagde, kreeg Noordermaat over dat jaar geen resultaten. Er wordt gezocht naar een meer stabiele wijze en de directie zegt toe, dat dit voor het komend jaar gerealiseerd zal worden. In de jaren dat er wel resultaten waren, is de verslaglegging in het jaarverslag uiterst summier. In 2009 wordt er slechts melding van gemaakt. De onderzoeksresultaten worden apart aan de gemeente medegedeeld. Overigens is de wethouder voornemens om het cliëntenonderzoek niet langer af te nemen. De gemeente heeft zich aangesloten bij KING (Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten) die jaarlijks informatie biedt over de kwaliteit van de gemeente en waaruit, zo is de verwachting, voldoende informatie komt over het benodigd maatschappelijk werk. In het jaarverslag van Noordermaat zijn zes pagina´s uitsluitend aan de gemeente Marum gewijd. Hierin zijn veel cijfers verwerkt, waarin zaken als de duur van de hulpverlening en de manifeste problematiek is af te lezen. De cijfers zijn echter lastig te interpreteren. Een tabel

18 februari 2011

21

over type hulpverleningstraject doet vermoeden, dat meer dan 80% van de hulpverlening bestaat uit aanmelding, intake, afsluiting en cliëntadministratie. De overige 20% is ingeruimd voor zaken die er wel om doen, zoals concrete dienstverlening, veranderingcompetentiegerichte begeleiding, procesmatige hulpverlening en nog een aantal punten waarachter daadwerkelijke hulp verborgen kan zijn. Bij navraag blijkt de tabel niet zo gelezen te moeten worden, dat 80% van al het werk is gericht op intake en administratie. Noordermaat geeft toe, dat deze tabel ook bij ambtenaren van diverse gemeenten tot vragen leidt en zal de tabel aanpassen zodat duidelijker wordt wat er precies mee gezegd wordt. VASTSTELLING De vaststellingbeschikking van 2007 is niet in het archief aangetroffen. Deze is waarschijnlijk wel afgegeven, aangezien de subsidierelatie werd voortgezet. De gemeente heeft bij de vaststelling van 2009 aan Noordermaat aangegeven dat er te weinig afstemming is met de in de Dienstenovereenkomst vastgelegde afspraken. Dit is juist. Bij de aanvraag wordt in de Dienstenovereenkomst zeer precies aangegeven, welke diensten Noordermaat gaat aanbieden, maar in het jaarverslag is niet precies aangegeven, wat daarvan terecht is gekomen. Om een voorbeeld te noemen: er is in de vele cijfers die in het jaarverslag worden opgegeven niet het verschil tussen ‘afgesloten cliënt’, en ‘afgesloten intensieve cliënttrajecten’. Het verslag bestaat uit veel gegevens, maar weinig informatie. Het zou een sterke verbetering zijn als het aanbod van de Dienstenovereenkomst overeen zou komen met cijfers in het Jaarverslag. De gemeente heeft hierop aangedrongen en Noordermaat heeft toegezegd, dat ze hier het komende jaar verbetering in gaat aanbrengen. EVALUATIE Er zijn geen evaluaties aangetroffen. Noordermaat Begroting Werkplan Beleidsplan Dienstenovereenkomst Verlenen Jaarrekening Rapportage cliëntentevredenheidsonderzoek Inhoudelijk jaarverslag Accountantsverklaring Vaststellen

2008

2009

2010

Aangetroffen Bijgesteld p.12-15

2006

2007

2-4-2007

31-3-2008

1-4-2009

13-12-2005

14-11-2007

nvt

Nvt

13-12-2005

10-10-2007

nvt

Nvt

3-12-2008

12-4-2009

11-12-2008

25-6-2009

Nvt

Nvt

22-3-2006

15-12-2006

2-4-2007

31-3-2008

1-4-2009

1-4-2010

2-4-2007

In jaarverslag

-

Melding in jaarverslag

2-4-2007

31-3-2008

1-4-2009

1-4-2010

2-4-2007

31-3-2008

1-4-2009

1-4-2010

25-6-2009

1-9-2010

1-7-2007

nvt

De bovenstaande tabel laat zien, dat niet alle stukken terug zijn te vinden in het archief. De stukken die wel zijn aangetroffen laten geen bijzondere lacunes zien. Tot en met 2008 werkte Noordermaat met een werkplan en een beleidsplan, daarna is er sprake van een Dienstenovereenkomst. Noordermaat houdt zich, voor zover kan worden nagegaan, aan de afgesproken termijnen.

18 februari 2011

22

4.2 Informatievoorziening aan de raad Hoe werd de raad door het college bij of over de kaderstelling, voortgang en/of vaststelling van de subsidies aan de professionele instellingen betrokken of geïnformeerd? En hoe heeft de raad op deze informatie gereageerd? De taak van de raad is kaderstellend. Dat betekent dat er verschillende momenten horen te zijn voor de raad om invloed uit te oefenen op het beleid met betrekking tot het maatschappelijk werk. Enerzijds moet ze de begroting vaststellen. Daarnaast moet ze op de hoogte zijn van grote tussentijdse veranderingen. Met andere woorden, ze moet zowel betrokken zijn bij de uitbreiding met 0,6 fte als bij de beëindiging van deze tijdelijke uitbreiding. Daarnaast is het college via de actieve informatieplicht gehouden om eventueel disfunctioneren van Noordermaat aan de raad te melden, eventueel begeleid met de maatregelen die het college daartegen neemt. Het college heeft aan deze plicht voldaan op momenten dat gesproken is over uitbreiding en later inkrimping van de formatie van Noordermaat. De vaststelling van de begroting is niet het moment om diepgaand te discussiëren over het inhoudelijk beleid. Dat betekent dat de raad vooral in aanraking is gekomen met de activiteiten van Noordermaat in het kader van discussies over de aanpassingen van de formatie van Noordermaat. 4.3 Normbereiking In welke mate voldoen de processen die worden beschreven bij de beantwoording van de vragen in §4.1 en §4.2 aan de normen die in paragraaf zijn gesteld (toetsing)? Afgaande op bovenstaande informatie kan de volgende score worden aangegeven. De gemeente heeft kritiek gegeven op de leesbaarheid van het Jaarverslag en die kritiek kan hier overgenomen worden. Als het jaarverslag niet volledig toereikend is, kan ook de vaststelling van de geleverde activiteiten niet positief beoordeeld worden. De rapportage van het onderzoek naar de cliënttevredenheid zou een positieve beoordeling kunnen opleveren, maar aangezien deze het laatste jaar niet is afgerond en daarvoor niet daadwerkelijk onderdeel uitmaakt van het jaarverslag, moet hier toch negatief gescoord worden. Het college heeft in de onderzoeksperiode geen evaluatie van het beleid uitgevoerd.

18 februari 2011

23

Fase

Vereisten

Score

Raad stelt beleidsnota en subsidieverordening vast Raad stelt begrotingsruimte vast College concretiseert wat raad voor ogen staat in programma van eisen: welke prestaties moeten worden geleverd Aanvraagfase Aanvrager vraagt aan en dient daarbij activiteitenplan (i.c. Dienstenovereenkomst) en begroting in College geeft verleningbeschikking met - Omvang subsidie - Wijze van betaling Verlening - Explicitering van tijdvak - Verplichtingen aanvrager: activiteiten of diensten - Administratieve verplichtingen voor aanvrager College stelt zich tussentijds op de hoogte van de voortgang Aanvrager levert informatie aan het college Uitvoering College informeert de raad conform de actieve informatieplicht Aanvrager levert administratieve informatie - Jaarrekening - Jaarverslag Vaststelling - Accountantsverklaring College toetst geleverde informatie en verbindt daar de conclusie aan of de subsidie al dan niet ongewijzigd kan worden vastgesteld College evalueert effectiviteit en efficiëntie van verstrekte subsidie Evaluatie - De evaluatie wordt ter beschikking gesteld aan de raad Kaderstelling

+ + + + + + + + + + + + ± + ± -

In de onderzoeksperiode is geen beleidsnota met betrekking tot Algemeen Maatschappelijk werk vastgesteld. Wel is er tijdens de discussie over de omvang van de formatie inhoudelijk gediscussieerd welke activiteiten Noordermaat zou moeten doen. Daardoor heeft de raad zonder nota toch kaders gesteld, die vervolgens door het college zijn geconcretiseerd. Hoewel er wel kritiek mogelijk is op de kwaliteit van de aangeleverde gegevens, moet toch vastgesteld worden, dat Noordermaat precies die gegevens levert die in de Dienstenovereenkomst zijn aangegeven. Dat levert uiteindelijk wel een jaarverslag dat moeizaam of niet te interpreteren zijn. Hoewel aan de formele vereisten wordt voldaan, kan, doordat de gegevens moeizaam te interpreteren zijn, het college ook moeilijk toetsen of aan de inhoudelijke subsidievereisten is voldaan.

18 februari 2011

24

HOOFDSTUK 5.

Conclusies en aanbevelingen

5.1 Benchmark Hoe verhoudt de budgetsubsidiëring in Marum zich tot de budgetsubsidiëring in drie andere gemeenten? Een vergelijkbaar onderzoek is in 2008 uitgevoerd in drie vergelijkbare Groninger gemeenten. Het gaat om de gemeenten Eemsmond (16.500 inwoners), Winsum (14.000 inwoners) en De Marne (11.000 inwoners). Marum heeft in 2008 net iets meer dan 10.000 inwoners. Bij de onderzoeken in de drie noordelijke gemeenten zijn diverse subsidiestromen onderzocht. Daar zaten kleine subsidies tussen in de orde van grootte van enkele duizenden euro’s. In onderstaande tabel zijn daarom uitsluitend de grotere subsidiestromen uit deze gemeenten opgenomen.

Fase Kaderstelling

Aanvraagfase

Verlening Uitvoering

Vereisten Raad stelt beleidsnota en subsidieverordening vast Raad stelt begrotingsruimte vast College concretiseert wat raad voor ogen staat in programma van eisen: welke prestaties moeten worden geleverd Aanvrager vraagt aan en dient daarbij werkplan en begroting in Administratieve verplichtingen voor aanvrager College stelt zich tussentijds op de hoogte van de voortgang Aanvrager levert informatie aan het college College informeert de raad conform de actieve informatieplicht

De Marne

Marum

Scores ‘t Marheem

Biblionet

Noordermaat

Welzijn

Eemsmond Biblionet

Winsum

Zwembad

Biblionet

Welzijn & mw4

-

±

-

-

+

+

+

+

+

+

+

-

±

±

+

+

-

±

+

+

±

+

±

+

+

+

+

+

+

±

+

+

+

+

+

±

±

+

±

+

-

-

+

+

±

-

±

±

±

+

±

±

+

+

+

+

+

±

+

?

?

?

?

?

+

+

±

-

±

±

±

+

-

-

-

-

-

-

-

-

5

Vaststelling

Evaluatie

College toetst geleverde informatie en verbindt daar de conclusie aan of de subsidie al dan niet ongewijzigd kan worden vastgesteld College evalueert effectiviteit en efficiëntie van verstrekte subsidie

Punten

4

Mw = maatschappelijk werk

5

Deze rij telt niet mee met de scores.

18 februari 2011

13

17

17

25

11

14

15

16

22

De tabellen in de voorgaande hoofdstukken zijn vereenvoudigd, zodat het mogelijk wordt om de scores op een overzichtelijke manier met elkaar te vergelijken. Er is een puntenscore aan gehangen van één punt per ± en drie punten per +. De informatieplicht is in de drie noordelijke gemeenten niet onderzocht. Daarom zijn de punten die op die regel worden gescoord niet bij het totaal opgeteld. Uit deze vergelijking wordt duidelijk, dat de gemeente Marum het in vergelijking met de qua omvang meest vergelijkbare gemeente, De Marne, het heel goed doet, beter scoort dan Eemsmond en gemiddeld vergelijkbaar presteert aan Winsum. Biblionet is in drie van de vier gemeenten onderzocht. Uit de vergelijking blijkt, dat de sturing van Biblionet in Winsum en Eemsmond vergelijkbaar is met de score van die aan Marum is gegeven. Dat betekent, dat de verbeteringen die bij de interviews in Eemsmond en Winsum waren toegezegd, onvoldoende effect hebben gehad om de score positief te beïnvloeden. Aan de andere kant is het ook niet slechter geworden. Een vergelijkbare subsidiestroom is die gericht op het maatschappelijk werk. Hier scoort de Marne, dat werkte met de Stichting Welzijnswerk Delfzijl, opvallend laag. Winsum werkt met de Stichting Welzijn en Vluchtelingenwerk Winsum. Deze subsidieontvanger leverde naast algemeen maatschappelijk werk ook vrijwilligerscoördinatie, sociaal cultureel werk en peuterspeelzaalwerk. Deze subsidiestroom kan dus niet direct vergeleken worden met die aan ‘t Marheem. Uit de vergelijking mag wel geconcludeerd worden, dat bij de sturing van de onderzochte subsidiestromen van Marum beter scoren dan de ene stroom die in De Marne is onderzocht, en vergelijkbaar scoort met de subsidies die in Eemsmond en Winsum zijn onderzocht. Dat wil niet zeggen, dat het niet voor verbetering vatbaar is. Het meest evident is dat Marum net als De Marne weinig beleidsnota’s heeft voor de subsidiestromen. Verder blijkt Marum in tegenstelling tot noordelijke gemeenten de formele kant, verlening en vaststelling, goed onder controle te hebben. Hierbij moet aangetekend worden, dat een deel van de benodigde documenten niet in het archief van Marum is aangetroffen. Er waren echter geen verontrustende signalen die erop wezen, dat aanvragers in een bepaald jaar te laat of geen subsidie ontvangen hadden, dan wel dat er subsidie is verstrekt, zonder dat een verantwoordelijk ambtenaar inzage had gehad in de benodigde stukken. 5.2 De rechtmatigheid van het budgetsubsidiecontract In de gemeente Leek is een discussie ontstaan over de rechtmatigheid van het fenomeen budgetsubsidiecontract. Aangezien Marum hier ook mee werkt, en zelfs van zins is, dit uit te breiden, is bij Leek geïnformeerd wat de uitkomst van deze discussie is. In Leek is geconstateerd, dat er geen juridische bezwaren kleven aan budgetsubsidiecontracten, maar wel dat deze constructie onnodig complex is, omdat ze geen voordelen biedt boven een subsidierelatie zonder contract. De gemeente heeft daarom besloten geen budgetsubsidiecontracten meer af te sluiten. De argumentatie van de gemeente Leek bestaat uit twee hoofdpunten. Deze gemeente stelt dat de subsidiecontracten voornamelijk zaken herhalen, die al in de Awb en in de ASV geregeld zijn. Het voegt niets toe. Bovendien biedt een subsidiecontract niet meer zekerheid, omdat bij langdurige subsidierelaties op grond van art. 4:51 lid 1 Awb een redelijke afbouwtermijn in acht moet worden genomen. Het contract zou daardoor niet meer zekerheid bieden dan de Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur al bieden.

18 februari 2011

26

Als deze argumentatie gelegd wordt naast de budgetsubsidiecontracten die Marum heeft afgesloten met Biblionet en Noordermaat, valt hier wel iets op af te dingen. Er is inderdaad overlap met wat via de Awb, ASV en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geregeld, maar ze voegen toch zaken toe. Zo wordt in beide contracten geregeld, dat de redelijke opzegtermijn 1 jaar is. In de Raamovereenkomst met Noordermaat worden bijvoorbeeld ook zaken als de frequentie van overleg geregeld en het feit dat Noordermaat een cliëntentevredenheid onderzoek doet en daarover rapporteert. In de overeenkomst met Biblionet worden de jaarlijkse indexering en de bevoorschotting beschreven, die niet terug zijn te vinden in het de Overeenkomst van Dienstverlening of in de ASV. Leek stelt terecht dat voor het verlenen en vaststellen van een subsidie een beschikking noodzakelijk is. De gemeente ziet de meerwaarde van een vierjaarlijkse beschikking naast een jaarlijkse beschikking niet. De verantwoordelijke wethouder van Marum is echter wel voorstander van een budgetsubsidiecontract naast een jaarlijkse dienstenovereenkomst. Volgens hem wordt door de splitsing duidelijkheid verschaft tussen het besluit om met een bepaalde partner een aantal jaar in zee te gaan, en vervolgens het besluit per jaar, wat er van die partner exact afgenomen zal worden. Het eerste geeft aan beide kanten meer zekerheid, terwijl de jaarlijkse overeenkomst de mogelijkheid biedt mee te bewegen met mogelijkheden en wensen van de gemeente enerzijds, en eventueel veranderde wettelijke verplichtingen anderzijds . De wethouder erkent dat ook na de periode van vier jaar een redelijke opzegtermijn geldt. Bij een niet onderzochte subsidierelatie was daarom al een jaar voor afloop van de vierjarige termijn aangegeven, dat de gemeente op zoek zou kunnen gaan naar een alternatief. Bij Biblionet Groningen is niet echt sprake van een alternatief. De meerwaarde van een langduriger relatie is dus minder groot. ´t Marheem wil graag een budgetsubsidiecontract en dat is te begrijpen, aangezien de door haar verrichte activiteiten in beginsel ook door andere aanvragers geleverd zou kunnen worden, zoals Timpaan of de Oude Ulo. Ditzelfde geldt voor Noordermaat. In gemeenteland is de trend lange tijd geweest om te kiezen voor termen die in het civiel recht gebruikelijk zijn. Zo zijn subsidies geregeld in contracten. Juridisch bleven het echter subsidies. Het is wellicht beter te begrijpen en dus transparant als gesproken wordt van een convenant in plaats van subsidiebudgetcontract of raamcontract, en beschikking in plaats van een dienstenovereenkomst. 5.3 Bevindingen ´t Marheem •

Doordat sinds het door de raad afstemmen van de startnotitie Naar een brede welzijnsinstelling geen nieuwe visie is opgesteld, ontbreekt heldere kaderstelling voor ´t Marheem. Indirect is er een kaderstelling te vinden in de nota Jeugdbeleid 2010-2013 en de nota Ouderenbeleid 2010-2013.

•

De indexering van de subsidie voor ’t Marheem blijkt achter te blijven bij de toename van de loonkosten en de prijsontwikkeling. Langs deze weg is er sprake van een versluierde bezuiniging.

•

De afstand tussen de gemeente en ’t Marheem is kort, waardoor snel overleg mogelijk is. Wanneer zich door omstandigheden tijdelijke overschotten of tekorten voordoen, wordt er snel naar oplossingen gezocht.

•

Een deel van de processtukken is niet teruggevonden in het archief. Dit heeft geen gevolgen gehad voor de verlening en vaststelling van de subsidie.

18 februari 2011

27

•

’t Marheem heeft tot op heden de prioriteit gelegd bij het uitvoerend werk en niet op de kwaliteitsbewaking via een klachtenregeling, een kwaliteitsysteem en/of een certificatie.

Biblionet •

Voor Biblionet als provinciale organisatie is de gemeente Marum een minder belangrijke speler, maar binnen het cluster Westerkwartier is de gemeente wel een belangrijke speler. De clusterindeling is voor de gemeente Marum een onmisbaar middel om invloed te hebben op het beleid van Biblionet.

•

De raad heeft niet ingestemd met het budgetsubsidiecontract met Biblionet.

•

Gedurende de onderzoeksperiode levert Biblionet steeds beter de gegevens aan die noodzakelijk zijn voor kaderstelling en controle op de subsidierelatie en de geleverde prestaties.

•

De gemeente Marum heeft net als andere gemeenten geen inzicht in de kosten van de Bibliobus of van een openingsuur van de in de gemeente gevestigde bibliotheek.

•

De contacten tussen de gemeente en Biblionet, en Biblionet met andere actoren in de gemeente, vinden minimaal twee maal per jaar plaats.

•

Er is geen alternatief voor Biblionet.

•

Er is door de gemeente Marum geen beleidsnota vastgesteld op het gebied van bibliotheekbeleid. De verantwoordelijke wethouder kan zich wel vinden in het beleid dat Biblionet zelf opstelt.

Noordermaat •

Noordermaat vreest dat bij verdergaande bezuinigingen de slagkracht van de organisatie onder een minimumgrens schiet, waaronder het vrijwel geen effect meer heeft om nog aan algemeen maatschappelijk werk uitvoering te geven.

•

De gemeente Marum is de belangrijkste gesprekspartner binnen het cluster Westerkwartier-Haren: een trekker die de kwaliteit van de dienstenovereenkomst verhoogt.

•

Door voorgenomen bezuinigingen zullen de bestedingen in Marum onder het landelijk gemiddelde fte per inwoner aan AMW vallen6.

•

Het afgesproken cliëntenonderzoek wordt niet altijd uitgevoerd. Als het wordt uitgevoerd, krijgt de gemeente wel inzage in de uitkomsten.

•

De gegevens uit het Jaarverslag zijn niet direct te herleiden tot de afspraken in de Dienstenovereenkomst, zodat de controle op het geleverde resultaat lastig is.

•

De vele cijfers uit het Jaarverslag zijn onvoldoende helder: er ontbreekt een toelichting. Noordermaat is van plan om in overleg met de gemeente de gepresenteerde gegevens op een meer heldere manier te presenteren.

6

Het landelijk gemiddelde is 1 fte per 6.100 inwoners. Als Noordermaat 2 fte in de gemeente Marum inzet, zit ze boven het landelijk gemiddelde met 1 fte per 5.200 inwoners, maar als ze terug gaat naar 1,6 fte wordt het 1 fte op 6.500 inwoners.

18 februari 2011

28

Algemeen •

De sturing die de gemeente Marum met het instrument subsidie uitoefent op de structureel bekostigde instellingen is, gebaseerd op een vergelijking met die andere Groninger gemeenten, beter georganiseerd dan die in De Marne en vergelijkbaar met die in Eemsmond en Winsum.

•

Uit de vergelijking blijkt, dat de gemeente Marum vooral minder goed scoort op het onderdeel kaderstelling: er zijn in onvoldoende mate beleidsnota’s opgesteld.

•

Een meerjarig budgetsubsidiecontract heeft zin, als daarin afspraken zijn opgenomen die wettelijke verplichtingen vanuit de Awb en de ASV specificeren en die niet jaarlijks hoeven te worden bijgesteld of als er alternatieven zijn voor een bepaalde subsidierelatie.

•

De gemeente Marum heeft maximale sturingsmogelijkheden bij ’t Marheem, enige mogelijkheden bij Noordermaat en nauwelijks sturingsmogelijkheden bij Biblionet.

•

De archivering was vooral in 2007 slecht, maar ook daarbuiten – dus in andere verslagjaren – niet sluitend.

•

De gemeente Marum heeft door haar schaal het voordeel dat scherpe monitoring minder noodzakelijk is, doordat burgers die vinden dat ze slecht behandeld worden door subsidieontvangende instanties, de gemeente en de verantwoordelijke wethouder snel kunnen vinden (ecomomy of small scale). Wandelgangcoördinatie behoort in een gemeente als Marum zonder meer tot de uitvoerbare mogelijkheden.

5.4 Aanbevelingen Bovenstaande leidt tot een aantal aanbevelingen. Die aanbevelingen zijn, net als de bevindingen, te verdelen in aanbevelingen rond de afhandeling van de subsidie voor de drie instellingen en aanbevelingen die van algemene aard zijn. De aanbevelingen zijn volgens deze indeling gegroepeerd, te beginnen met de aanbevelingen van algemene aard. Algemeen 1. De discipline bij het archiveren van processtukken moet beter. 2. De gemeente moet om te kunnen sturen bij subsidierelaties met partners die op grotere schaal opereren dan de gemeente zelf, samenwerking zoeken met andere subsidiegevers. Het college moet derhalve (blijvend) samenwerking zoeken met de gemeentebesturen in het Westerkwartier. ‘t Marheem 3. Het college moet een kaderstellend (beleidsnota) stuk opstellen. a. Ten behoeve van de continuïteit van de bedrijfsvoering van ’t Marheem is een vorm van een convenant of een budgetovereenkomst met een meerjarenafspraak gewenst. b. Inhoudelijk moet er in grote lijnen prioriteiten geformuleerd zijn, zodat het college en ’t Marheem kan inspelen op de wensen van de raad.

18 februari 2011

29

c. Het kaderstellend stuk moet voortbouwen op de Nota Ouderenbeleid 2010 en de Nota Jeugbeleid 2010. 4. De gemeente dient een periodieke inhoudelijke evaluatie te organiseren die gebruikt kan worden voor het bijstellen van beleidsdoelstellingen voor sociaal cultureel werk. 5. Aangezien de werkelijke stijging van de kosten sneller gaat dan de landelijk toegepaste indexering, is er sprake van versluierde bezuiniging. De raad moet een keuze maken of ze in dergelijke situaties de versluierde bezuiniging toepast, dan wel rekening houdt met de werkelijke stijging van de kosten. 6. Bij de discussie over eventuele fusie van ’t Marheem tot een bovengemeentelijke organisatie, dienen de huidige voordelen van de economy of small scale betrokken te worden. Biblionet 7. Marum moet in clusterverband van Biblionet vragen om een eenduidige verantwoording van de kosten, zodat de gemeente in tijden van bezuinigingen inzicht heeft op de afname van de dienstverleniong bij het verminderen van de subsidiebedragen. De volgende kosten moeten gespecificeerd: a. Kosten van een openingsuur van de afzonderlijke bibliotheken. b. Kosten van bibliobushaltes. c. Overheadkosten van het cluster Westerkwartier. d. Overige overheadkosten van Biblionet. 8. Het college kan de bibliotheek verzoeken naast het opgeven van de kerncijfers per gemeente ook een interpretatie van deze cijfers geven, waardoor voorzien wordt in de behoefte van een regelmatige evaluatie van de bibliotheekvoorzieningen. 9. Het college van Marum kan de overige drie gemeenten in het Westerkwartier vragen bij bezuinigingen tijdig te overleggen hoe zij de bezuinigingen invullen. Door samenwerking wordt de gezamenlijke onderhandelingspositie ten opzichte van Biblionet versterkt. Noordermaat 10. Het college kan Noordermaat verzoeken haar verantwoording herzien. Er moet gezocht worden naar een verantwoording die zich minder richt op het leveren van cijfers en meer richt op het leveren van begrijpelijke informatie. 11. Als de gemeente besluit de evaluatie in de vorm van KING uit te voeren, moet dit in het overleg van voorgaand punt betrokken worden, zodat de gegevens die Noordermaat in haar verantwoording aflegt, aansluit bij de gegevens zoals door KING wordt aangeleverd. 12. Voordat het college in 2012 zou besluiten om meerdere aanbieders te vragen en dus niet alleen van Noordermaat voor een volgende budgetperiode, moet de raad aangeven of ze daarmee akkoord is en bovendien en zo ja, of dat in samenwerking moet met de drie andere gemeentes in het Westerkwartier.

18 februari 2011

30

Nawoord De rekenkamercommissie wil graag reageren op de ontvangen reactie. Opgemerkt dient te worden, dat gevraagd is om een feitelijke reactie, met andere woorden “Is de inhoud juist en volledig?” Het voorgelegde rapport van bevindingen gold uitsluitend de hoofdstukken 1 tot en met 4. De conclusies en aanbevelingen – typisch voor rekeningen ven de rekenkamercommissie zelf – waren geen voorwerp voor commentaar. De commissie volgt de opmerkingen uit de ontvangen brief en geeft per opmerking aan, wat daarmee is gebeurd. A De rekenkamercommissie acht het bijstellen van de vraag niet opportuun, aangezien er geen aanname van “niet goed” onder ligt. B De opmerking van het college is juist en de tekst is conform gewijzigd. C Aangezien de periode waarover het onderzoek zich uitstrekt 2007 t/m 2009 betreft, is het subsidiebedrag over 2010 in dit kader niet van belang. D De rekenkamercommissie blijft bij de tekstuele constatering. De opmerking van het college kan als aanvulling gelden. E Als dit het geval is, waren de bronnen van de rekenkamercommissie kennelijk niet goed op de hoogte. De betreffende tekst is verwijderd. F De situatie van 2010 is in dit kader niet van belang. G De archivering bleek op een aantal punten niet volledig of moeilijk toegankelijk. Dat gold onder meer het werkplan van ’t Marheem. De rekenkamercommissie is uitermate kritisch over de kwaliteit van de archivering. Dit is ook in de aanbevelingen terug te vinen. H De rekenkamercommissie blijft van mening dat er niet zotgvuldig wordt omgegaan met indexcijfers. I De rekenkamercommissie vindt dit geen waarde oordeel, maar “slechts” een constatering.

18 februari 2011

31

J Ook hier geldt, dat de opmerking van het college niet de onderzochte periode betreft. K De rekenkamercommissie neemt deze opmerking voor kennisgeving aan en ziet geen aanleiding om de tekst van het rapport te wijzigen. L Het is juist dat het aantal abonnementhouders niet is opgenomen. De rekenkamercommissie vindt het aantal bezoekers van grotere importantie dan het aantal abonnementhouders. Een abonnementhouder die nooit komt is ook nog eens van weinig waarde. Een en ander is in het kader van de te trekken conclusies vanuit dit onderzoek van minder belang. M De rekenkamercommissie blijft bij haar constatering, maar heeft de tekst toch enigszins aangepast. N De betreffende tekst is aangepast. O De tekst is met deze opmerking aangevuld. P De betreffende tekst is aangepast. Q De betreffende tekst is aangepast. R De tekst is aangepast S Correct. Ook deze tekst is aangepast. T Opnieuw is de opmerking van het college gericht op 2010 en dat ligt dus buiten de onderzochte periode. U In 2009 waren 2 fte in dienst V De rekenkamercommissie neemt kennis van deze opmerking.

18 februari 2011

32

Bijlage 1: Geïnterviewde personen Voor dit onderzoek is een aantal personen geïnterviewd. Naast twee interviews met ambtenaren van de gemeente Marum, zijn vier personen geïnterviewd die subsidieontvangende organisatie vertegenwoordigen. Dit zijn in alfabetische volgorde: A. G. Bloem T. Doornbos H. de Jonge K. Koopman F. Mellink N. Senteur C. Smits

wethouder Marum clustermanager Biblionet, cluster Westerkwartier ambtenaar gemeente Marum ambtenaar gemeente Marum manager Westerkwartier, Noordermaat directeur Noordermaat directeur ’t Marheem

Bijlage 2: Kernbegrippen Een subsidie is een betaling van een bestuursorgaan aan een belanghebbende, in ruil waarvoor deze belanghebbende de toezegging doet een bepaalde activiteit te zullen verrichten. Een subsidie is te onderscheiden van een betaling voor uitgevoerde opdrachten: het initiatief om de activiteit te verrichten berust in een subsidieverhouding bij de belanghebbende in diens positie als aanvrager. Ook kan een subsidie niet worden gelijkgesteld aan een gift, want aan de subsidieaanvraag en subsidieverlening ontleent het bestuursorgaan gerechtvaardigde verwachtingen over de aard en omvang van de tegenprestatie. Als de geleverde tegenprestatie tekort schiet, is het bestuursorgaan bevoegd het uiteindelijke subsidiebedrag op een lager niveau vast te stellen.

Typering van subsidies Het verstrekken van subsidies wordt in algemene zin geregeld in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Van belang is het onderscheid dat de wet maakt tussen de fase van subsidieverlening (voorafgaande aan de eventuele uitvoering) en de fase van subsidievaststelling (volgend op het verstrijken van de periode waarbinnen de aangeboden activiteiten worden uitgevoerd). Verder maakt de Awb een onderscheid tussen per boekjaar aan rechtspersonen verstrekte subsidies (exploitatiesubsidies) en de overige subsidies (projectsubsidies). De meeste gemeenten hebben een eigen subsidieverordening (ASV) opgesteld, waarin de subsidieverlening in algemene zin wordt geregeld (termijnen, vereiste documenten). Het is gebruikelijk dat in deze verordeningen de besluitvorming over de afzonderlijke subsidieaanvragen en verzoeken tot definitieve vaststelling door de raad wordt opgedragen aan het college. In de mandaatregeling kan nader zijn bepaald in hoeverre besluiten over subsidieaanvragen en subsidievaststellingen besluitvorming in het college dan wel besluitvorming door de portefeuillehouder en/of de ambtelijk leidinggevende(n) behoeven. Naast het onderscheid tussen eenmalige, incidentele projectsubsidies en boekjaarsubsidies voor de exploitatie door rechtspersonen komen wij in deze gemeentelijke verordeningen vaak een uitwerking tegen van de vraag op welke wijze het aangevraagde subsidiebedrag moet worden onderbouwd. Bekend is het onderscheid tussen subsidiering van de gespecificeerde kosten (de inputsubsidie) tegenover subsidiering van de afzonderlijke prestaties (de outputsubsidie). Verder komen we de waarderingssubsidie tegen (een vast bedrag). Het is niet ongebruikelijk dat in de subsidieverordening door de raad aan het gemeentebestuur de verplichting wordt opgelegd om de raad periodiek te informeren over de bijdrage die de gesubsidieerde instellingen en projecten hebben geleverd aan het behalen van de gemeentelijke beleidsdoelen. Soms zijn de activiteiten en prestaties van de gesubsidieerde instellingen ook verwerkt in de informatie die de gemeentelijke begroting voor het betreffende programma (sport, cultuur, welzijn, dorpenbeleid) verschaft.

18 februari 2011

33

Bij gemeenten is het niet erg gebruikelijk dat er naast de algemene subsidieverordening nog bijzondere subsidieverordeningen bestaan. In zo’n bijzondere subsidieverordening kan ten aanzien van een bepaald beleidsdoel (het opknappen particuliere woningen; het stimuleren activiteiten voor afzonderlijke doelgroepen) worden geregeld hoe er ten laste van een vastgesteld subsidieplafond door meerdere personen en/of instanties projecten in concurrentie met elkaar kunnen worden ingediend voor een aangegeven beleidsdoel (tenderprocedure). Belangrijk voor de regels die gelden die bij het verlenen en vaststellen van afzonderlijke subsidies zijn de afspraken die bij het verkrijgen van het subsidiebudget zijn gemaakt. Soms is het de raad die ten laste van de algemene middelen via de begroting het college machtigt om de subsidies te verstrekken. De doelomschrijvingen en activiteitenbeschrijving in de begroting en de hoogte van de begrotingsposten bepalen dan de speelruimte die het college als subsidieverstrekker heeft en bepalen daarmee ook een deel van de sturing die zal worden doorgegeven aan de gesubsidieerde. Er zijn ook situaties denkbaar waarbij het gemeentebestuur de subsidiegelden verkrijgt van een bepaald ministerie. In de voorwaarden van de specifieke regeling of de bijzondere wet kunnen bepalingen staan over de wijze waarop het gemeentebestuur de subsidie aan instellingen of personen moet verstrekken. Zo bevat om een voorbeeld te noemen de Mediawet bepalingen voor de subsidieverlening van gemeenten aan lokale omroepen, hoewel deze eventuele subsidiegelden afkomstig zijn uit de algemene middelen van de gemeente. Het is niet altijd eenvoudig om te achterhalen op welke wijze wordt bepaald dat een gesubsidieerde instelling duurzaam en structureel in aanmerking komt voor gemeentelijke budgetsubsidies. Een geschikte procedure om zich uit te spreken over de duurzaamheid van bepaalde subsidierelaties is de behandeling van zogeheten beleidsnota’s. In de nota welzijn of in de nota sport kunnen passages staan waarin de raad zich uitspreekt over het beleid over de lange termijn en kunnen uitspraken worden aangetroffen waaraan gesubsidieerde instellingen de indruk kunnen ontlenen dat zij voor een langere periode mogen rekenen op boekjaarsubsidie (preferente instellingen). Het is zeker niet ongebruikelijk dat de duurzaamheid (structurele karakter) van een subsidierelatie in de loop der jaren is gegroeid. Deze beslissing tot het aangaan van een structurele subsidierelatie kan niet worden herleid tot een door de raad vastgestelde beleidsnota, maar wel door gegroeid, bestendig gebruik. In de gemeente Marum is een Algemene Subsidieverordening 2006 vastgesteld. Volgens artikel 1 lid 4 van die verordening is een budgetsubsidie een subsidie voor één of meerdere jaren, waarbij een directe relatie bestaat tussen de subsidie en de met deze subsidie beoogde doelen, uitgedrukt in meetbare presentatie. Deze subsidie kan voor één of meerdere jaren worden afgesloten (artikel 37 lid 1). De regeling voor de aanvraag, verlening, bevoorschotting en vaststelling van subsidies zijn te vinden in hoofdstuk 3 van deze verordening. Naast de Algemene Subsidieverordening zijn er andere speciale verordeningen die onderdelen van de subsidieverlening regelen, zoals bijvoorbeeld de Verordening Leerlingenvervoer, Subsidieverordening Stads- en Dorpsvernieuwing en Verordening Voorzieningen Maatschappelijke Ondersteuning. Een deel hiervan kan betrekking hebben op budgetsubsidies.

Sturing en beheersing Over het algemeen noemt de gemeentebegroting, de kaderstellende beleidsnota, of de specifieke uitkering waarvan de gemeente de fondsen heeft verkregen de beleidsdoelen die in de samenleving met de te subsidiëren activiteiten moeten worden bereikt. Het ligt dan ook voor de hand dat de sturing en beheersing van de gemeente zich voor een deel zal richten op de vraag of deze doelen ook worden gehaald (effectiviteitvragen). In bepaalde gevallen komt het voor dat het gemeentebestuur aan de gesubsidieerde instelling de opdracht geeft om periodiek te rapporteren over de geboekte effecten (of de klanttevredenheid).

18 februari 2011

34

Subsidiëring als sturingskring Verder zal het gemeentebestuur zich bij het verzoek om de subsidie definitief vast te stellen ex post dienen uit te spreken over de vraag of de aangekondigde activiteiten ook werkelijk zijn gerealiseerd. De systematiek van de Awb brengt de noodzaak van deze afweging met zich mee. Als het gemeentebestuur van oordeel is dat de uitvoering niet conform de vastgestelde subsidieaanvraag is (conform het ingediende en goedgekeurde activiteitenplan) dan stelt zich de vraag of de toegezegde subsidiegelden zullen worden ingehouden (“afrekenen op resultaat”) of dat er afspraken worden gemaakt over het alsnog realiseren van de in het vooruitzicht gestelde activiteiten. Naast doelbereiking en conformiteit (rechtmatigheid) hechten veel gemeentebesturen tegenwoordig aan de mate waarin er per subsidie-euro een relatief gunstige tegenprestatie wordt verkregen. Deze gunstige doelmatigheid kan worden bereikt doordat de gesubsidieerde instelling efficiënt, doelgericht en kostenbewust werkt. Deze gunstige doelmatigheid kan ook worden bereikt doordat de instellingen erin slagen om andere hulpbronnen (andere subsidiegevers, zelfwerkzaamheid) te mobiliseren. We zien dus dat ook de verhouding tussen prestaties en subsidieomvang een punt van aandacht kan zijn in de sturingsrelatie. Het is op bepaalde taakvelden niet meer volstrekt ongebruikelijk dat gesubsidieerde instellingen elkaars prestaties vergelijken (benchmarken) teneinde zo hun subsidiegevers te kunnen overtuigen van de doelmatigheid van hun functioneren respectievelijk van hun serieuze inspanningen de doelmatigheid te vergroten door te leren van elkaars ervaring. De sturing zal worden uitgeoefend binnen het wettelijk voorgeschreven interactiekader. De Awb en afgeleidde beleidsregels en jurisprudentie hebben geleid tot een proces waarbij de belanghebbende zich richt op de subsidiecriteria en termijnen die de gemeente kenbaar heeft gemaakt. Nadat de aanvrager zich heeft georiënteerd zal hij een aanvraag indienen. Na beoordeling van de ontvangst en het vragen van een aanvulling van gegevens, zal het bestuursorgaan de aanvraag toetsen aan de beschikbaarheid van budget (begrotingsvoorbehoud) en aan het voldoen aan de inhoudelijke criteria. Daarna zal de subsidie worden verleend dan wel geweigerd. Een belangrijk aspect van deze besluitvorming is de tijdigheid. Na de verlening van de subsidie kan de belanghebbende de uitvoering ter hand nemen. Nadat de activiteiten zijn uitgevoerd zal een verzoek tot definitieve subsidievaststelling worden gedaan. Daarna zal de subsidiegever de uitvoering en verantwoording beoordelen en het definitieve vaststellende besluit nemen (in bepaalde gevallen zal een onafhankelijke accountantsverklaring over de getrouwheid van de eindafrekening moeten worden overlegd). Afhankelijk van de subsidievaststelling volgt uitbetaling, terugvordering of geen verdere verrekening. Deze hier kort geschetste procedure komt tot uitdrukking in een documentenstroom en in overleg. Er kan sprake zijn van ambtelijk overleg, bestuurlijk overleg, in verschillende vormen en verschillende stadia van het subsidieproces. Meerdere media dienen zich aan: telefoon, email, persoonlijk gesprek. Over het algemeen worden subsidieprocessen gezien als betrekkelijk arbeidsintensief. Dat geldt voor de aanvrager die forse administratieve lasten dient te torsen. Het geldt ook voor het bestuursorgaan dat aanzienlijke bestuurslasten voor de kiezen kan krijgen. Om die reden is het begrijpelijk dat beide partijen de neiging hebben de

18 februari 2011

35

administratieve lasten te beperken. Bij het streven om de mate van sturing te vergroten, gelden een paar kanttekeningen. In de eerste plaats moeten worden bedacht dat verdere vergroting van de sturing gepaard kan gaan met extra administratieve lasten voor de gesubsidieerde en extra bestuurslasten voor de gemeente. In de tweede plaats is een subsidierelatie geen opdrachtrelatie. In de derde plaats zou een te sterke mate van sturing averechts kunnen werken op aspecten van creativiteit, werfkracht richting vrijwilligers en wellicht ook efficiency. Daarom wordt behalve naar de mate van gerealiseerde sturing vaak ook wordt gekeken naar de beheersing van de administratieve lasten. Het proces van subsidiëring kan aan doelmatigheid winnen als beide partijen (gemeentebestuur en subsidieaanvrager) over en weer weten wat de spelregels zijn en over en weer weten welke “formats” daarbij gehanteerd zullen moeten worden. Belangrijke randvoorwaarden zijn dat de gemeente zijn subsidiebeleid kenbaar maakt (deels in beleidsregels, deels ook in publieksinformatie) en dit beleid ook consequent uitvoert. In onderstaande tabel worden de fasen van het subsidieproces nader uitgewerkt. Hierbij worden ook gemeentelijke voorschriften betrokken, zoals de Subsidieverordening en het Welzijnsplan. De actor gemeente is in twee actoren uiteen gerafeld, te weten het college en de gemeenteraad. FASE

Kader stellen

INSTANTIE

STURINGSMOGELIJKHEDEN

TOEPASSELIJKE WETTELIJKE NORMEN

Raad

- beleid vaststellen (beleidsnota en programmabegroting) - uitgavenkaders vaststellen (begroting) - aanvragen uitlokken (aanvraagprocedure) - inhoud aanvragen beïnvloeden (overleg)

Hoofdstuk 3 en 4 Awb Algemene subsidieverordening en andere gemeentelijke verordeningen (ASV) Relevante beleidsnota’s Programmabegroting

Aanvraagfase

Verlenen

Uitvoeringsovereenkomst met subsidieontvanger

College

- inhoudelijk beleid uitwerken

Aanvrager

- activiteitenplan en begroting verlangen - hoe ziet de begroting eruit? - in de beschikking een omschrijving opnemen van de activiteit(en) waarvoor subsidie verleend wordt - het college kan de subsidieontvanger verplichtingen opleggen in de sfeer van het produceren van controle-informatie, m.b.t. de administratie van uitgaven en inkomsten, het verstrekken van gegevens en documenten t.b.v. de vaststelling van de subsidie, het afleggen van rekening en verantwoording omtrent verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten e.d.

College

Uitvoeren

Aanvrager

Vaststellen

College

18 februari 2011

- zich tussentijds laten informeren over de stand van uitvoering - bijtijds naleving van gestelde voorwaarden controleren - activiteitenverslag en jaarrekening verlangen - de aanvraag tot vaststelling toetsen aan de verleningbeschikking en daaraan verbonden verplichtingen (aan de hand van activiteitenverslag en jaarrekening) - gevolgen verbinden aan uitkomsten van die toetsing, resp. ontoereikende verantwoording - in de programmaverantwoording informatie opnemen over de doelmatigheid en effecten van verstrekte subsidies in de praktijk - periodiek onderzoek laten doen naar de doelmatigheid en effecten van de subsidie in de praktijk

36

Art. 4:27 Awb (subsidieplafonds tijdig bekend maken) Art. 4:60 t/m 4:65 Awb Hoofdstuk 3.1 Algemene Subsidieverordening

Art. 4:30 t/m 4:41 en evt. 4:66 en 4:67 Awb; Hoofdstuk 3.2 ASV. Belangrijkste punten: de beschikking tot subsidieverlening dient een omschrijving te bevatten van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Het college kan de subsidieontvanger diverse verplichtingen opleggen

Art. 4:68 t/m 4:72 Awb (evt.) Hoofdstuk 3.3, 3.5 en 3.6 ASV

Art. 4:73 t/m 4:80 Awb, Hoofdstuk 3.4 Algemene Subsidieverordening

FASE

Evalueren

INSTANTIE

College

STURINGSMOGELIJKHEDEN

TOEPASSELIJKE WETTELIJKE NORMEN 'De programmaverantwoording dient per programma inzicht te bieden in de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd, de wijze waarop getracht is de beoogde maatschappelijke effecten te bereiken en de gerealiseerde baten en lasten.' (art.25 BBV)

- inhoudelijk beleid vaststellen - uitgavenkaders vaststellen

Art. 4:24 Awb: evaluatieverplichting eens in de vijf jaar indien de subsidie op wettelijke grondslag berust.

Bijlage 3: Gebruikte afkortingen Awb

Algemene wet bestuursrecht

AMW

Algemeen Maatschappelijk Werk

ASV

Algemene Subsidieverordening gemeente Marum 2006

BSW

Beleidsregels Sport- en Welzijnsactiviteiten gemeente Marum

BBV

Besluit Begroting en Verantwoording

Convenant Convenant Samenwerkende Openbare Bibliotheken Westerkwartier KING

Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (www.kinggemeenten.nl), opgericht door VNG.

Bijlage 4: Geraadpleegde literatuur Archief gemeente Marum. Jaarverslag Biblionet Groningen 2009. Lunsing (2008) J.R.; Sturing van subsidierelaties door de gemeente Eemsmond, Rekenkamer het Hoogeland. Lunsing (2008), J.R., P. Praat; Sturing van subsidierelaties door de gemeente Winsum, Rekenkamer ‘t Hoogeland. Praat (2008), P.; Sturing van subsidierelaties door de gemeente De Marne, Rekenkamer ‘t Hoogeland. Marsroute Bibliotheekvernieuwing, Biblionet, februari 2005. Strategienota Focus en Verder (2009), Biblionet Groningen 2010-2012.

18 februari 2011

37