Prohlášení
Prohlašuji, že diplomovou práci na téma „Opatření proti financování terorismu“ jsem vypracoval samostatně a že jsem uvedl veškerou použitou literaturu a podkladové materiály, ze kterých jsem čerpal, v seznamu literatury.
V Praze dne 28. listopadu 2008
Jiří Švejda
Poděkování
Na tomto místě bych rád poděkoval vedoucí diplomové práce JUDr. Ing. Zuzaně Trávníčkové, Ph.D. za cenné náměty a připomínky při jejím zpracování.
Seznam použitých zkratek AML
Proti praní peněz (z angl. Anti-Money Laundering)
BIS
Bezpečnostní informační služba
CFSP
Společná zahraniční a bezpečnostní politika (z angl. Common Foreign and Security Policy)
CTED
Výkonné ředitelství Protiteroristického výboru (z angl. Counter-Terrorism Committee Executive Directorate)
ČNB
Česká národní banka
ČOI
Česká obchodní inspekce
ČSÚ
Český statistický úřad
EK
Evropská komise
ES
Evropská společenství
EU
Evropská unie
FATF
Finanční akční výbor proti praní peněz ( z angl. Financial Action Task Force on Money Laundering)
FAÚ
Finanční analytický útvar MF
FBI
Federální úřad pro vyšetřování (z angl. Federal Bureau of Investigation)
FIUs
Finanční zpravodajské jednotky (z angl. Financial Intelligence Units)
IRA
Irská republikánská armáda
MF
Ministerstvo financí
MMF
Mezinárodní měnový fond
MMR
Ministerstvo pro místní rozvoj
MS
Ministerstvo spravedlnosti
MZV
Ministerstvo zahraničních věcí
NAP
Národní akční plán boje proti terorismu
NATO
Severoatlantická aliance (z angl. North Atlantic Treaty Organization)
OBSE
Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě
OECD
Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (z angl. Organization for Economic Co-operation and Development)
OSN
Organizace spojených národů
PWGT
Policejní pracovní skupina k terorismu (za angl. Police Working Group on Terrorism)
RB
Rada bezpečnosti OSN
SB
Světová banka
SCP
Středisko cenných papírů
TWG
Pracovní skupina Rady EU pro otázky terorismu (z angl. Terrorism Working Group)
ÚOKFK
Útvar odhalování korupce a finanční kriminality
ÚZSI
Úřad pro zahraniční styky a informace
WTO
Světová obchodní organizace (z angl. World Trade Organization)
Obsah ÚVOD..................................................................................................................................................................... 1 1
ZDROJE A ZPŮSOBY FINANCOVÁNÍ TERORISMU ........................................................................ 3 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
SOUKROMÉ A STÁTNÍ ZDROJE ............................................................................................................... 3 LEGÁLNÍ A ILEGÁLNÍ ZDROJE ................................................................................................................ 4 PŘESUN PROSTŘEDKŮ K TERORISTŮM ................................................................................................... 5 TYPOLOGIE PRO ODHALOVÁNÍ FINANCOVÁNÍ TERORISMU .................................................................... 6 VYUŽITÍ POZNATKŮ O ZDROJÍCH A ZPŮSOBECH FINANCOVÁNÍ TERORISMU .......................................... 6
2 OPATŘENÍ PROTI FINANCOVÁNÍ TERORISMU NA ÚROVNI ORGANIZACE SPOJENÝCH NÁRODŮ ............................................................................................................................................................... 8 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.5.1 2.5.2 2.6 2.6.1 2.6.2 3
OPATŘENÍ FATF PROTI FINANCOVÁNÍ TERORISMU................................................................ 17 3.1 3.2 3.3
4
MEZINÁRODNÍ ÚMLUVA O POTLAČOVÁNÍ FINANCOVÁNÍ TERORISMU ................................................... 8 REZOLUCE RB OSN Č. 1368................................................................................................................. 9 REZOLUCE RB OSN Č. 1373............................................................................................................... 10 GLOBÁLNÍ PROTITERORISTICKÁ STRATEGIE........................................................................................ 10 PROTITERORISTICKÝ VÝBOR RADY BEZPEČNOSTI OSN...................................................................... 11 Kontrola plnění Rezoluce č. 1373 ................................................................................................. 12 Globální přehled o implementaci Rezoluce č. 1373 ...................................................................... 13 SANKČNÍ REŽIMY ................................................................................................................................ 13 Sankční výbory .............................................................................................................................. 14 Listing a de-listing......................................................................................................................... 14
FATF.................................................................................................................................................. 17 VZTAH FATF A EU ............................................................................................................................ 17 ZVLÁŠTNÍ DOPORUČENÍ FATF TÝKAJÍCÍ SE FINANCOVÁNÍ TERORISMU .............................................. 18
OPATŘENÍ PROTI FINANCOVÁNÍ TERORISMU NA ÚROVNI EVROPSKÉ UNIE.................. 20 4.1 4.2
RÁMEC OPATŘENÍ PROTI TERORISMU NA ÚROVNI EU ......................................................................... 20 SMĚRNICE 2005/60/ES O PŘEDCHÁZENÍ ZNEUŽITÍ FINANČNÍHO SYSTÉMU K PRANÍ PENĚZ A FINANCOVÁNÍ TERORISMU ................................................................................................................................ 21 4.2.1 Vývoj předcházející přijetí směrnice ............................................................................................. 21 4.2.2 Cíl právní úpravy .......................................................................................................................... 22 4.2.3 Základní pojmy.............................................................................................................................. 22 4.2.4 Postihy za porušení národních předpisů ....................................................................................... 24 4.2.5 Výbor pro praní peněz a financování terorismu............................................................................ 24 4.3 NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY Č. 1889/2005/ES ...................................................... 25 4.4 NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY Č. 1781/2006/ES ...................................................... 25 4.4.1 Údaje o plátci................................................................................................................................ 26 4.5 PROVÁDĚNÍ MEZINÁRODNÍCH SANKCÍ NA ÚROVNI EU........................................................................ 26 4.5.1 Pojetí sankcí z hlediska EU........................................................................................................... 27 4.5.2 Přijímání sankcí ............................................................................................................................ 28 4.5.3 „Necílené“ sankce ........................................................................................................................ 29 4.5.4 Cílené finanční sankce .................................................................................................................. 30 4.5.5 Nařízení Rady č. 2580/2001/ES..................................................................................................... 30 4.5.6 Seznamy subjektů .......................................................................................................................... 31 4.5.7 Pokyny k provádění sankcí............................................................................................................ 33 4.5.8 EU Best Practices ......................................................................................................................... 33 4.5.9 Vyhodnocování přijatých sankčních opatření ............................................................................... 35 4.6 OPATŘENÍ PROTI ZNEUŽÍVÁNÍ NEZISKOVÉHO SEKTORU PRO FINANCOVÁNÍ TERORISMU V EU ............ 35 4.7 ÚLOHA EUROPOLU V BOJI PROTI FINANCOVÁNÍ TERORISMU ............................................................... 36 4.7.1 Europol.......................................................................................................................................... 36 4.7.2 Činnost Europolu .......................................................................................................................... 37 4.7.3 Spolupráce Europolu s Eurojustem............................................................................................... 38 4.8 DOPORUČENÍ PROTITERORISTICKÉHO KOORDINÁTORA EU................................................................. 38 5
OPATŘENÍ PROTI FINANCOVÁNÍ TERORISMU NA ÚROVNI ČR............................................. 40
5.1 OPATŘENÍ PROTI FINANCOVÁNÍ TERORISMU V NÁRODNÍM AKČNÍM PLÁNU BOJE PROTI TERORISMU ... 40 5.1.1 Národní akční plán boje proti terorismu na rok 2003................................................................... 40 5.1.2 Národní akční plán boje proti terorismu na rok 2004................................................................... 43 5.1.3 Národní akční plán boje proti terorismu na roky 2005 – 2007 ..................................................... 43 5.1.4 Národní akční plán boje proti terorismu na roky 2007 – 2009 ..................................................... 44 5.2 ZÁKON O NĚKTERÝCH OPATŘENÍCH PROTI LEGALIZACI VÝNOSŮ Z TRESTNÉ ČINNOSTI A FINANCOVÁNÍ TERORISMU ....................................................................................................................................................... 44 5.2.1 Vývoj předcházející přijetí zákona ................................................................................................ 44 5.2.2 Základní pojmy.............................................................................................................................. 45 5.3 PROVÁDĚNÍ MEZINÁRODNÍCH SANKCÍ V ČR ....................................................................................... 49 5.3.1 Cíl právní úpravy .......................................................................................................................... 50 5.3.2 Definice sankce ............................................................................................................................. 50 5.3.3 Postihy za porušování sankčních režimů....................................................................................... 51 5.3.4 Prováděcí předpisy........................................................................................................................ 51 5.4 OPATŘENÍ PROTI ZNEUŽÍVÁNÍ NEZISKOVÉHO SEKTORU PRO FINANCOVÁNÍ TERORISMU V ČR ............ 52 5.5 ÚLOHA FINANČNÍHO ANALYTICKÉHO ÚTVARU MINISTERSTVA FINANCÍ V BOJI PROTI PRANÍ PENĚZ A FINANCOVÁNÍ TERORISMU ................................................................................................................................ 53 5.5.1 Finanční analytický útvar.............................................................................................................. 53 5.5.2 Zdroje informací FAÚ v ČR .......................................................................................................... 54 5.5.3 Spolupráce FAÚ se zahraničními organizacemi ........................................................................... 55 5.5.4 Oznámení o podezřelých obchodech ............................................................................................. 56 5.5.5 FAÚ v praxi................................................................................................................................... 58 5.5.6 Zhodnocení úlohy FAÚ ................................................................................................................. 62 5.6 ÚLOHA POLICIE ČR V BOJI PROTI PRANÍ PENĚZ A FINANCOVÁNÍ TERORISMU ..................................... 63 5.6.1 ČR a Europol................................................................................................................................. 64 5.7 ÚLOHA ÚŘADU PRO ZAHRANIČNÍ STYKY A INFORMACE V BOJI PROTI FINANCOVÁNÍ TERORISMU ....... 64 5.8 PROMÍTNUTÍ OPATŘENÍ PROTI PRANÍ PENĚZ A FINANCOVÁNÍ TERORISMU DO TRESTNÍHO ZÁKONA ..... 66 6
PERSPEKTIVY OPATŘENÍ PROTI FINANCOVÁNÍ TERORISMU .............................................. 68 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5
7
FATF.................................................................................................................................................. 69 EU ...................................................................................................................................................... 69 NEZISKOVÝ SEKTOR ........................................................................................................................... 70 NOVÉ TRENDY .................................................................................................................................... 70 PŘIJÍMÁNÍ OPATŘENÍ ........................................................................................................................... 71
ZÁVĚR ....................................................................................................................................................... 73
PŘÍLOHA Č. 1 .................................................................................................................................................... 76 PŘÍLOHA Č. 2 .................................................................................................................................................... 79 LITERATURA .................................................................................................................................................... 81
Opatření proti financování terorismu
Úvod Vývoj po teroristických útocích 11. 9. 2001 akceleroval boj proti terorismu v celé jeho šíři. Jestliže předchozí teroristické činy byly dílem organizací usilujících o prosazování zájmů v národním až regionálním měřítku (typicky např. Irská republikánská armáda nebo organizace Baskicko a jeho svoboda, resp. ETA), po roce 2001 čelíme nebezpečí globálního rozměru. Definici, historii a analýzu terorismu ponechám stranou (s odkazem např. na dokumenty Definice pojmu terorismus1, Typologie a metody terorismu2 nebo na publikaci Teror, s.r.o.3). Pro potřeby této práce budu vycházet z existence terorismu jako negativního jevu, proti němuž je nezbytné bojovat. Především úsilí států a mezivládních organizací směřuje k potlačení teroristických aktivit na všech frontách. O teroristických činech na straně jedné a o operacích ať již vojenských či policejních složek na straně druhé nás informují takřka každodenně média. Represe je však až posledním, nákladným a především životy riskujícím řešením. Ve své práci se nebudu zabývat jednotlivými teroristickými akty, teroristickými organizacemi a jejich pohnutkami a cíli. Podobně i palčivá témata jako jsou probíhající boje (tzv. „fronty boje proti terorismu“) či současná ohniska napětí zde zůstanou neotevřena. Méně viditelnou, preventivní složku boje proti terorismu reprezentují opatření, která mají zabránit tomu, aby vůbec k ozbrojeným akcím docházelo, resp. aby teroristické organizace nějakou činnost vyvíjely. Jednou z cest, jak předcházet teroristickým aktivitám, je připravit teroristické organizace o finanční zdroje. A právě na opatření proti financování terorismu se ve své práci soustředím. Předkládaná diplomová práce se zabývá opatřeními proti financování terorismu, která byla přijata v období po teroristických útocích na Spojené státy americké z 11. září 2001 a která jsou platná v České republice, s důrazem na mechanismy přijímání a implementaci. S ohledem na škálu opatření, která připadají v úvahu, a rozmanitost subjektů, které se do boje proti financování terorismu během uplynulých sedmi let zapojily, samozřejmě není prakticky možné zpracovat veškeré provedené kroky. Popsána proto budou pouze nejvýznamnější přijatá opatření, přičemž jako kritérium zařazení bude použita jejich právní závaznost. Tím je
1
Definice pojmu terorismus [online]. Ministerstvo vnitra České republiky. [cit. 2008-09-17]. Dostupné na Internetu:
. 2 Typologie a metody terorismu [online]. Ministerstvo vnitra České republiky. [cit. 2008-09-17]. Dostupné na Internetu: . 3 NAPOLEONI, Loretta. Teror, s.r.o., 1. vyd. Praha: Metafora, 2007, s. 21-23. ISBN 978-80-7359-107-6.
1
Opatření proti financování terorismu dán základní záběr práce z hlediska subjektů, které opatření přijímají: na území ČR platí právní řád České republiky, komunitární právo a závazné rezoluce OSN. Práce se pokusí odpovědět na otázky, jaká opatření proti financování terorismu jsou v ČR platná a jak jsou prováděna, jaké jsou příčiny schválení těchto opatření a cíle, jichž jimi má být dosaženo, a konečně, jak se předmětná opatření stala součástí systému, resp. systémů právních norem platných v ČR. Odpovědi by měly posloužit k ověření hypotézy, že ČR přijímá a zavádí opatření proti financování terorismu laxně a že vlastní iniciativa České republiky je v tomto směru minimální. Aby mohly být položené otázky zodpovězeny, bude jádro práce spočívající v popisu pozitivního práva rozšířeno o některé související okruhy. Především budou představeny orgány, které zaujímají klíčovou úlohu při zpracovávání a předkládání návrhů opatření, jakož i složky, které zabezpečují provádění pravidel (pozornost bude věnována hlavně Finančnímu analytickému útvaru Ministerstva financí). Dále bude při deskripci normotvorby OSN, EU a ČR přihlédnuto k relevantním prováděcím a výkladovým dokumentům, a to zejména s ohledem na doporučení, která slouží pro aplikaci pravidel v praxi. V neposlední řadě bude v nezbytné míře předestřen i vývoj příslušné právní úpravy, a to včetně období před rokem 2001. Všechny tyto úhly pohledu jsou nezbytné pro to, aby mohly být vystiženy logické (a chronologické) souvislosti přijímání opatření a vzájemné vazby mezi legislativními tělesy odpovědnými za normotvorbu na národní (ČR), regionální (EU) a univerzální (OSN) úrovni. V ČR je přijímání opatření proti financování terorismu koordinováno Národním akčním plánem boje proti terorismu. K provádění opatření přijatých na nadnárodní úrovni ČR přijímá zákony, jimiž implementuje směrnice ES a upravuje některé otázky v návaznosti na nařízení ES a závazné rezoluce OSN. Doporučení FATF (Financial Action Task Force, Finanční akční výbor proti praní peněz) se stávají součástí práva platného v České republice prostřednictvím norem práva komunitárního, do nichž jsou zapracována. Před pojednáním o opatřeních proti financování terorismu jako takových bude uvedeno, jak tato činnost probíhá a bude nastíněna souvislost mezi praním peněz a financováním terorismu. Na metodách použitých pachateli útoků z 11. září 2001 bude prakticky ilustrováno, čemu mají zabránit často velmi složitě formulovaná opatření, která budou popsána v dalším textu. Téma terorismu je nanejvýš aktuální a opatření proti financování terorismu jsou téměř nepřetržitě aktualizována, rozšiřována a vyhodnocována. Ve snaze zohlednit překotný vývoj ve zkoumané oblasti budou upřednostněny nejnovější dostupné prameny. Z téhož důvodu budou i naznačeny trendy, které se stanou určujícími v nejbližší budoucnosti. 2
Opatření proti financování terorismu
1
Zdroje a způsoby financování terorismu
1.1
Soukromé a státní zdroje Prostředky využívané k financování terorismu mohou pocházet jak ze soukromých,
tak ze státních zdrojů. Státem financovaný terorismus zaznamenal citelný pokles, mj. proto, že některé státy začaly více usilovat o vymanění z mezinárodní izolace. V důsledku tohoto trendu byly teroristické organizace přinuceny přeorientovat se při opatřování zdrojů na soukromé zdroje.4 Financování terorismu není nijak novým fenoménem. Např. Velká Británie je vybavena zkušenostmi, které získala při potlačování aktivit IRA. Vazby mezi terorismem a organizovaným zločinem jsou patrné již od počátku 90. let 20. století. Reakce mezinárodního společenství na tento poznatek byla ovšem výrazně zbrzděna řešením otázky, jak nahlížet na vztah terorismu, který v sobě obsahuje přinejmenším jistý ideologický podtext, a jeho financování s ostatními zločiny sledujícími výhradně majetkový prospěch. Úmluva OSN proti mezinárodnímu organizovanému zločinu z roku 2000 tak například terorismus pod definici organizovaného zločinu nezahrnuje.5 Přestože zkoumání terorismu jako jevu se vymyká vymezení tématu „opatření proti financování terorismu“, pro pochopení specifik boje proti terorismu je nutné alespoň připomenout, že v tomto případě nečelíme typické kriminální činnosti. „Teroristům nejde o zisk, ale o uskutečňování ideologie. Hlavní silou extremistů a teroristů je jejich přesvědčení.“6 Další rys, který je nutné zdůraznit, tkví v tom, že terorismus není národní záležitostí. Jak upozorňuje Europol ve své Zprávě o stavu terorismu v EU z roku 2007 (The EU Terrorism Stituation and Trend Report, TE-SAT)7, „téměř veškeré teroristické aktivity jsou mezinárodní“. Mezinárodní prvek může být přitom reprezentován jednak čerpáním materiálních prostředků (peněz, zbraní), jednak přebíráním know-how (metod, zkušeností) ze zahraničí.
4
BANTEKAS, Ilias. The International Law of Terrorist Financing, In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2 (Apr., 2003), pp. 315-333, s. 316. 5 Tamtéž, s. 318. 6 Některé poznámky k roli civilní rozvědky v boji proti financování terorismu [online]. Úřad pro zahraniční styky a informace. [2003] [cit. 2008-07-15]. Dostupné na Internetu: . 7 The EU Terrorism Stituation and Trend Report [online]. Europol. [2007] [cit. 2008-09-22]. Dostupné na Internetu: .
3
Opatření proti financování terorismu Soukromé prostředky mohou být získány legální (prostřednictvím darů, charitativních organizací, další zhodnocování kapitálu) i nelegální činností (praní peněz, obchod s drogami nebo zbraněmi).
1.2
Legální a ilegální zdroje FATF8 uvádí výčet způsobů, kterými lze nejsnadněji opatřit prostředky pro
financování terorismu legální cestou. Jde o vybírání členských příspěvků, předplatného, prodej knih, kulturní a společenské události, podomní vybírání prostředků, dary odváděné ve formě procentních částek z příjmů aj. Podle Europolu9 se relativně hojně využívají malé firmy, které jsou založeny a vedeny teroristy tak, aby jim poskytovaly stálý a legální přísun prostředků. Pokud jde o ilegální zdroje, Zpráva o činnosti FAÚ (Finanční analytický útvar Ministerstva financí) za roky 1996-200610 uvádí schéma, podle něhož nejčastěji pachatelé při praní peněz postupují. Proces sestává ze tří fází: 1. Umístění prostředků – pachatelé převedou hotovostní prostředky na bezhotovostní, jejich výnos z ilegální činnosti je přečerpán do finančního systému. Motivem k tomuto postupu je jednoznačně pohodlnější nakládání s prostředky, které lze snadno sloučit na jednom účtu, pakliže byly vklady hotovosti rozděleny mezi větší počet účtů v různých finančních institucích. Cílové konto je často zřízeno v bance, která s pachateli přímo spolupracuje. Zpráva označuje za nejefektivnější způsob, jak realizovat první fázi, metodu tzv. „směšování tržeb“, při níž jsou prostředky určené k vyprání přidány k legálně nabyté hotovosti např. provozováním restaurací či sportovních stadionů. 2. Vrstvení, zahlazování stop – tato fáze sleduje zakrytí původu prostředků prováděním opakovaných, složitých a často přeshraničních finančních operací (nákup a prodej cenných papírů, uměleckých děl apod.). Na konci řetězce se na účtech objevuje již „čistý“ kapitál. 3. Integrace, repatriace – proces praní peněz končí smíšením ilegálních výnosů s legálním hospodařením. Tyto prostředky jsou pak bývají z části investovány zpět do
8
FATF e-news [online]. Financial Action Task Force. [2008] [cit. 2008-10-02]. Dostupné na Internetu: . 9 Tamtéž. 10 Finanční analytický útvar Zpráva o činnosti 1996-2006 [online]. Finanční analytický útvar MF ČR, s. 7. [2006] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: .
4
Opatření proti financování terorismu systému praní peněz. Nákupem směnáren a kasin nebo zakládáním bank ve východní Evropě je posilována infrastruktura sloužící k praní peněz.
1.3
Přesun prostředků k teroristům Nashromážděné prostředky posléze putují různými cestami k teroristům. Informační
bulletin FATF e-news11 shrnuje nejčastější kanály, kterými prostředky určené k financování terorismu proudí. Za základní označuje financování terorismu •
prostřednictvím finančního sektoru
•
fyzickými převozy hotovosti
•
prostřednictvím komerčního obchodního systému.
Jako doplňkový postup je pak označeno využívání neziskového sektoru a alternativních platebních systémů. Pro ilustraci tento materiál FATF přináší i přehled odhadovaných
nákladů,
které
teroristické
organizace
vynaložily
na
spáchání
nejvýznamnějších útoků, ke kterým došlo po roce 2000. V případě útoku v Madridu z roku 2004 je částka odhadována na 10 000 USD, u útoku v Londýně z následujícího roku jde o 8000 GBP. Europol ve Zprávě o stavu terorismu v EU rozlišuje využití prostředků, jimiž teroristé disponují, podle toho, zda jsou vynaloženy na páchání útoků nebo na pokrytí provozu organizací. Zatímco náklady na jednotlivé činy lze alespoň odhadovat, u celkových „rozpočtů“ teroristických uskupení je téměř nemožné jakákoli čísla vyvodit. Stejně tak nejsou dostupné žádné údaje o objemu prostředků, které teroristé legálně i ilegálně v EU získávají. Lze nicméně alespoň vysledovat, jakým způsobem prostředky proudí. K výše uvedeným způsobům se tak přidává silné podezření, že k financování terorismu jsou využívány prostředky v EU nashromážděné vybíráním tzv. zakátu, tj. povinné sumy odváděné muslimem, která představuje jeden z pěti základních pilířů víry a má být využita na dobročinné účely. Rovněž je zřejmé, že prostředky opatřené v prostoru EU z ní bývají vyváděny jen proto, aby při jejich zpětném převodu do teritoria EU nebylo možné vypátrat jejich skutečný původ.
11
FATF e-news [online]. Financial Action Task Force. [2008] [cit. 2008-10-02]. Dostupné na Internetu: .
5
Opatření proti financování terorismu
1.4
Typologie pro odhalování financování terorismu Na základě vyšetřování teroristických útoků z 11. září 2001 americký Federální úřad
pro vyšetřování (FBI) vypracoval typologii pro odhalování financování terorismu.12 Přístup je výsledkem z rozboru tří skupin charakteristik příznačných pro platební styk pachatelů. 1. Jak vypadá typický bankovní účet pachatele teroristického útoku? Devatenáct pachatelů útoků z 11. září mělo zřízeno 24 osobních účtů ve čtyřech různých bankovních domech. Za pozornost stojí zejména poznatek, že průměrný zůstatek na těchto účtech se pohyboval mezi třemi a pěti tisíci amerických dolarů. Dalším významným rysem bylo zřizovaní účtů osobami, které nedisponovaly číslem sociálního pojištění a často měnily adresy. 2. Jaké jsou parametry typické transakce? Především jsou převáděny pokud možno malé sumy peněz. Operace se odlišují jak od standardních transakcí provázejících běžnou hospodářskou aktivitu, tak od složitých machinací, k nimž se uchylují subjekty při praní peněz. Útokům ze září 2001 tak předcházely transakce, při jejichž provádění pachatelé nikdy nenavštěvovali pobočky bank. Objem převáděných prostředků jen zřídkakdy překračoval 10 000 USD a jako rozhodující se ukázalo, že pachatelé využili statutu studentů k tomu, aby se jimi přijímané platby jevily jako podpora od rodičů. 3. Jaké doplňující charakteristiky je třeba sledovat? V tomto smyslu jde o spojení informací o pohybu prostředků na účtech, jejích zůstatcích apod. s údaji o osobě podezřelého. Pozornost má být věnována především vystupování klienta, jazykové vybavenosti včetně přízvuku a dalším podezřelým rysům.
1.5
Využití poznatků o zdrojích a způsobech financování terorismu Výstup analytické činnosti FBI poskytuje v kontextu s výše uvedenými metodickými
materiály FAÚ a FATF odpověď na otázku, proti čemu vlastně bojujeme, snažíme-li se potírat financování terorismu. Jak již bylo uvedeno, legalizované výnosy z trestné činnosti pochopitelně mohou být využity i pro financování terorismu. Upozornit na provázanost mezi praním peněz a financováním terorismu a popsat algoritmy, podle kterých pachatelé postupují, rozhodně není samoúčelné. 12
BANTEKAS, Ilias. The International Law of Terrorist Financing, In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2 (Apr., 2003), pp. 315-333, s 318.
6
Opatření proti financování terorismu Nashromážděné poznatky svědčí o tom, že teroristé nejen disponují rozsáhlou organizační strukturou, jejíž účinnost bohužel dále zvyšují používáním široké škály sofistikovaných postupů (včetně prorůstání do institucí jako jsou bankovní domy nebo orgány státní správy), ale navíc prokazují značnou pružnost a přizpůsobivost, což jim umožňuje být vždy „o krok napřed“. Bez zdůraznění praktických aspektů nelze problematiku opatření proti financování terorismu smysluplně zkoumat. Za každým opatřením je totiž třeba hledat praxí podložený motiv přijetí a pokud možno i reálný dopad. A právě jejich nalezení je podmíněno vytvořením alespoň rámcové představy o tom, jak teroristé získávají a využívají finanční prostředky. (Dlužno poznamenat, že vnímání zpětné vazby je ještě mnohem důležitější pro samotné přijímání a provádění opatření než pro jejich „pouhé“ popsání a pochopení.) Opatření v oblasti praní špinavých peněz a financování terorismu mají především za cíl zamezit tomu, aby byl finanční systém využíván k praní peněz, a umožnit, aby bylo možné dohledat údaje o přesunech majetku a peněz, a zabránit tak přesunu prostředků do rukou teroristů.13
13
Finanční analytický útvar Zpráva o činnosti 1996-2006 [online]. Finanční analytický útvar MF ČR, s. 7. [2006] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: .
7
Opatření proti financování terorismu
2
Opatření proti financování terorismu na úrovni Organizace spojených národů Jako celosvětová organizace samozřejmě OSN zaujímá v boji proti terorismu
nezastupitelné místo. Pouze OSN je platformou, na níž mohou téměř všechny státy světa schválit společný postoj k zásadním otázkám. Rada bezpečnosti navíc jako vrcholný orgán disponuje pravomocí vydávat závazné rezoluce.
2.1
Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu Problematikou terorismu se OSN se zvýšenou intenzitou začala zabývat po atentátu
spáchaném v Mnichově během olympijských her v roce 1972. Z hlediska opatření proti financování terorismu ovšem významný krok představovala až z iniciativy Francie vzešlá Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu14 přijatá Rezolucí Valného shromáždění OSN č. 54/l09 ze dne 9. 12. 1999. Tato smlouva pak vstoupila v platnost 10. dubna 2002 a podepsalo ji již více než 130 států. Úmluva přináší definici finančních prostředků, když stanoví, že jde o „majetek jakéhokoli druhu, bez ohledu na to, zda hmotný nebo nehmotný, movitý nebo nemovitý, získaný jakkoliv, a právní listiny nebo dokumenty v jakékoliv formě dokládající vlastnictví takového majetku nebo podíl na něm“. K tomu, aby bylo možné definovat financování terorismu (pojem „financování terorismu“ se poprvé v mezinárodním právu objevuje v roce 1994 v Deklaraci Valného shromáždění OSN o opatření k odstranění mezinárodního terorismu15), bylo nezbytné nejdříve definovat teroristický čin. Úmluva k vymezení přistupuje dvojím způsobem. 1. Podle čl. 2 odst. 1 písm. a) Úmluvy je teroristickým činem čin, který spadá pod některou z devíti tzv. sektorových smluv z let 1970 - 1997, tj. smluv uvedených v příloze Úmluvy. Jde např. o Úmluvu o potlačování protiprávního zmocnění se letadel16, o Úmluvu o potlačování protiprávních činů proti bezpečnosti civilního letectví17 nebo o Mezinárodní úmluvu proti braní rukojmí.18
14
č. 18/2006 Sb. m. s. BANTEKAS, Ilias. The International Law of Terrorist Financing, In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2 (Apr., 2003), pp. 315-333, s. 316. 16 Přijata 16. prosince 1970 v Haagu. 17 Přijata 23. září 1971 v Montrealu. 18 Přijata 17. prosince 1979 Valným shromážděním OSN. 15
8
Opatření proti financování terorismu 2. Vedle toho přichází Úmluva s vlastní definicí, podle níž je teroristickým činem i jiný čin, „jehož provedení je zamýšleno způsobit smrt nebo vážné tělesné zranění civilní osobě (…), je-li účelem takového činu, ať už v důsledku jeho povahy nebo kontextu, zastrašit obyvatelstvo nebo přinutit vládu či mezinárodní organizaci, aby uskutečnila nebo se zdržela uskutečnění jakéhokoliv činu“ (čl. 2 odst.1 písm. b) Úmluvy). S využitím výše uvedených pojmů pak Úmluva v čl. 2 odst. 1 definuje financování terorismu jako poskytnutí nebo shromažďování finančních prostředků „se záměrem, aby byly použity, nebo s vědomím, že mají být použity, ať už plně nebo zčásti, za účelem uskutečnění“ teroristického činu. Kromě těchto definic Úmluva přináší ještě další významný prvek, a tím je zavedení odpovědnosti nejen fyzických, ale i právnických osob. Článek 5 ukládá každému státu, aby umožnil povolat k odpovědnosti právnické osoby na jeho území působící nebo podle jeho práva zřízené, pokud se fyzická osoba tuto právnickou osobu řídící dopustila ve své funkci financování terorismu. Právnickým osobám mají hrozit trestněprávní, správněprávní nebo civilněprávní sankce včetně peněžních postihů. Toto ustanovení Úmluvy patřilo společně s požadavkem čl. 8 na zmrazování majetku sloužícího k financování terorismu mezi příčiny zdržení ratifikace dokumentu Českou republikou. Dopad Úmluvy lze spatřovat v tom, že financování terorismu definuje, kriminalizuje a penalizuje a že umožňuje zmrazení a konfiskaci prostředků využívaných k teroristickým účelům.19
2.2
Rezoluce RB OSN č. 1368 V bezprostřední reakci na události z 11. září 2001 přijala následujícího dne RB OSN
Rezoluci č. 1368 (2001)20, v níž ostře odsoudila provedené teroristické útoky a označila je za ohrožení mezinárodního míru a bezpečnosti a vyzvala státy a mezinárodní společenství jednak k potrestání viníků těchto činů a jednak ke zvýšení úsilí v prevenci a potlačování terorismu.
19
BÍLKOVÁ, Veronika. Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu [online]. Praha: Ústav mezinárodních vztahů. [cit. 2008-07-15]. Dostupné na Internetu: <sbt.cuni.cz/EISISBT-82-version1bilkova_prezentace.ppt>. 20 S/RES/1368 (2001).
9
Opatření proti financování terorismu
2.3
Rezoluce RB OSN č. 1373 V návaznosti na proklamace v Rezoluci č. 1368 přijala RB OSN 28. září 2001
Rezoluci č. 1373 (2001)21, která již zavazovala státy k přijetí konkrétních opatření. Vzhledem k tomu, že byly teroristické útoky z 11. září označeny za ohrožení míru, RB je oprávněna jednat ve smyslu Kapitoly VII. Charty OSN, jejíž čl. 41 poskytuje mandát k přijetí nevojenských opatření žádoucích pro zachování míru. Rezoluce č. 1373 (dále též jen „Rezoluce“) se nezabývá definicí terorismu, ale přímo se soustřeďuje se na cíl, kterým je zvýšení účinnosti boje proti terorismu na úrovni vlád jednotlivých států. K úspěchu má vést normotvorba a na ni navazující důsledné provádění přijatých pravidel. Podle čl. 1 Rezoluce mají státy „předcházet a potlačovat financování terorismu“ a „kriminalizovat úmyslné shromažďování a poskytování prostředků“ s úmyslem, aby byly použity, nebo s vědomím, že budou použity k provedení teroristických činů. Dále se státům v písm. c) ukládá, aby „neprodleně zmrazily finanční prostředky a další finanční aktiva nebo hospodářské zdroje osob, které páchají nebo se pokoušejí spáchat“ teroristické činy. Těmto osobám má rovněž být ve smyslu písm. d) zamezen přístup k peněžním prostředkům a zdrojům majetku. Podstatou Rezoluce tak je boj proti financování terorismu. Vedle toho ovšem se Rezoluce dotýká i opatření k zabezpečení státních hranic, kontroly obchodu se zbraněmi, výměny potřebných informací a mezinárodní spolupráce při stíhání pachatelů teroristických činů. Zásadní význam Rezoluce spočívá v tom, že boje proti terorismu se napříště účastní všechny státy, zatímco doposud byly zapojeny pouze ty země, které přistoupily k příslušným mezinárodním úmluvám. Mezinárodní úmluvu o potlačování financování terorismu v září 2001 stále ještě neratifikovalo potřebných 22 smluvních států.22
2.4
Globální protiteroristická strategie Dne 8. září 2006 přijalo 61. Valné shromáždění OSN Globální protiteroristickou
strategii, která se skládá z rezoluce a Akčního plánu. Její schválení navazuje na Doporučení pro globální protiteroristickou strategii, na němž se usneslo předchozí Valné shromáždění OSN 27. dubna 2006. Dokument vedle zamezování a financování terorismu reflektuje i problematiku lidských práv v souvislosti s terorismem. Jedinečnost Globální protiteroristické
21
S/RES/1373 (2001). BANTEKAS, Ilias. The International Law of Terrorist Financing, In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2 (Apr., 2003), pp. 315-333, s. 26.
22
10
Opatření proti financování terorismu strategie tkví v tom, že se právě v tomto případě všechny členské státy OSN poprvé společně přihlásily k praktickým krokům v boji proti terorismu.23 Čl. 2 písm. c) preambule Akčního plánu24 vyzývá členské státy OSN k implementaci všech rezolucí RB OSN vztahujících se na mezinárodní terorismus a ke spolupráci se všemi protiteroristickými orgány Rady bezpečnosti. Ve druhé kapitole Akčního plánu se členské státy OSN usnesly podniknout opatření nezbytná k prevenci a potírání terorismu: v čl. 1 se mj. zavazují zdržet se financování, podporování a tolerování teroristických aktivit na svém území, podle čl. 2 budou spolupracovat při pronásledování osob podílejících se na financování terorismu. Z hlediska provázanosti opatření proti financování terorismu na různých úrovních, tj. na úrovni univerzální (OSN), regionální (EU) a národní, je zásadní ustanovení čl. 10 druhé kapitoly Akčního plánu, v němž se členské státy OSN přihlašují k implementaci a aplikaci doporučení FATF týkajících se financování terorismu. Kapitola 3 ve čl. 8 zdůrazňuje nutnost spolupráce Mezinárodního měnového fondu (MMF), Světové banky (SB) a Interpolu s členskými státy OSN s cílem naplnění mezinárodních norem a závazků v oblasti předcházení praní peněz a financování terorismu.
2.5
Protiteroristický výbor Rady bezpečnosti OSN V souladu s článkem 6 Rezoluce č. 1373 byl založen Protiteroristický výbor Rady
bezpečnosti OSN (The Counter-Terrorism Committee). Výbor se skládá ze zástupců všech členů RB OSN a jeho úkolem je vyhodnocovat provádění Rezoluce ve členských státech. Podkladem pro práci výboru jsou zprávy o přijatých opatřeních, které jednotlivé členské státy OSN vypracovaly a výboru adresovaly. V počátku činnosti se výbor musel především vypořádat s tím, že text Rezoluce č. 1373 neupřesňoval, jakým způsobem má Protiteroristický výbor pracovat a usnášet se a jaké metody má používat. Praxe vedla k tomu, že se výbor přiklonil k principu dialogu a konsensu a před penalizací států za neplnění Rezoluce dostal přednost individuální přístup respektující možnosti každého z nich, což je umožněno mj. skutečností, že Rezoluce neuvádí datum, před jehož vypršením mají být opatření provedena.
23
FOLTIN, Pavel, ŘEHÁK, David. Mezinárodní spolupráce v boji proti terorismu [online]. Obrana a strategie, 2007, č. 1. [cit. 2008-10-20]. Dostupné na Internetu: . 24 TheUnited Nations Global Counter-Terrorism Strategy. A/RES/60/288.
11
Opatření proti financování terorismu
2.5.1 Kontrola plnění Rezoluce č. 1373 Rozsah agendy si vyžádal, aby Protiteroristický výbor rozvrhl kontrolu plnění Rezoluce do tří fází. Ve fázi A se hodnotil soulad legislativy jako takové, ve fázi B měly státy doložit nastavení mechanismů na provádění legislativy a zapojení do mezinárodní spolupráce a konečně teprve fáze C se zabývá účinností protiteroristických opatření.25 První zprávy měly státy vypracovat do devadesáti dnů od vydání Rezoluce č. 1373. Do května 2002 Protiteroristický výbor evidoval více než 150 zpráv od členských zemí a EU a OBSE. Překvapivě reagovaly i státy jako Súdán, Libye, Írán a Irák.26 Rezolucí č. 1535 (2004) RB zareagovala na potřebu posílit Protiteroristický výbor tak, aby se zvýšila rychlost naplňování Rezoluce č. 1373, a ustavila Výkonné ředitelství protiteroristického výboru (Counter-Terrorist Committee Executive Directorate, CTED). CTED začalo pracovat v prosinci 2005 a horizont jeho činnosti je prozatím Rezolucí RB OSN č. 1805 (2008) vymezen na konec roku 2010. Většina pracovníků Výkonného ředitelství analyzuje zprávy poskytnuté členskými státy. Organizační složkou CTED, která se zabývá přímo opatřeními proti financování terorismu, je technická skupina Financování terorismu začleněná pod sekci Vyhodnocování a technické podpory (Assessment and Technical Office). Náplň práce pravidelných zasedání technické skupiny spočívá podle čl. 16 Revidovaného organizačního plánu CTED 200827 v přijímání společných standardů práce, zavádění nových technologií a v metodologické činnosti. V současné době se práce CTED řídí dokumentem Pracovní program CTED na období od 1. července do 31. prosince 2008 (dále Pracovní program).28 V článku pět tohoto dokumentu se uvádí, že „Výkonné ředitelství bude pokračovat v přípravě technického manuálu k Rezoluci č. 1373 (2001), který stanoví požadavky a instrukce pro implementaci Rezoluce“. Jakkoli nelze označit dosavadní práci Protiteroristického výboru RB za nekoncepční, absence takového materiálu sedm let po přijetí Rezoluce poukazuje na zřejmé rezervy v činnosti tohoto orgánu.
25
ROSAND, Eric. Security Council Resolution 1373, the Counter-Terrorism Committee, and the Fight against Terrorism. In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2, (Apr., 2003), pp. 333-341. 26 BANTEKAS, Ilias. The International Law of Terrorist Financing, In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2 (Apr., 2003), pp. 315-333, s. 26. 27 Work programme of the Counter-Terrorism Committee Executive Directorate for the period from 1 July to 31 December 2008 [online]. Counter-Terrorism Committee Executive Directorate. [2008] [cit. 2008-10-22]. Dostupné na Internetu: . 28 Tamtéž.
12
Opatření proti financování terorismu
2.5.2 Globální přehled o implementaci Rezoluce č. 1373 Globální přehled o implementaci Rezoluce č. 137329 vydaný v červnu 2008 nabízí vyhodnocení přijatých opatření na poli boje proti financování terorismu. Dokument strukturuje hodnocení jednak podle témat a jednak podle regionů. Článek 126 přehledu shrnuje dosažený pokrok v jedenácti zemích východní Evropy.30 Většina států tohoto regionu dosahuje alespoň základní úrovně v požadavcích na legislativu proti praní peněz a kriminalizaci financování terorismu. Největším problémem zůstává absence opatření proti zneužívání neziskového sektoru pro účely financování terorismu. Naopak pozitivně je hodnocena, podobně jako v čl. 134 zabývajícím se třiceti zeměmi západní Evropy, skutečnost, že téměř ve všech státech fungují národní finanční zpravodajské jednotky. Z globálního hlediska pak přehled v čl. 144 a násl. vyjadřuje zklamání nad tím, že i přes přijetí příslušných norem v řadě regionů (východní a západní Afrika, jihovýchodní Asie, Latinská Amerika) světa kýžený cíl v podobě prakticky fungujících opatření stále „uniká“. Poněkud zarážející je skutečnost, že přehled nereflektuje harmonizační snahy v rámci EU (až na jednu okrajovou poznámku v čl. 134) jako celku a konzervativně se drží historické zeměpisné delimitace kontinentu. Nejen hodnocení, ale i doporučení adresovaná skupině zemí čítající současně např. Bělorusko a Českou republiku postrádají logiku, a to tím spíše, že EU se snaží vůči OSN i v této oblasti vystupovat pokud možno jednotně.31 Přitom například v Pracovním programu na druhé pololetí roku 2008 CTED v čl. 4 počítá se spoluprací s regionálními organizacemi při monitorovacích návštěvách jednotlivých zemí. Tato dichotomie svědčí o limitech Protiteroristického výboru OSN vyplývajících z nutnosti zpracovat objemnou agendu v globálním měřítku při snaze o individuální přístup ke každému státu.
2.6
Sankční režimy Jestliže opatření na základě Rezoluce č. 1373 lze označit za univerzální nástroj použitý
RB OSN, pak instrumenty namířené proti konkrétním státům a subjektům jsou obsaženy v konkrétních ad hoc přijímaných rezolucích. RB OSN přistupuje k sankcím tam, kde jsou vyčerpány diplomatické prostředky a kde je ohrožen mír. Aplikace donucovacích nástrojů (ekonomické a obchodní sankce, zbrojní embarga, finanční a diplomatické restrikce) 29
Global Survey on Implementation of Resolution 1373 (2001) [online]. Counter-Terrorism Committee Executive Directorate. [2008] [cit. 2008-10-22]. Dostupné na Internetu: . 30 Bělorusko, ČR, Estonsko, Maďarsko, Polsko, Lotyšsko, Litva, Moldávie, Rusko, Slovensko, Ukrajina. 31 Viz kap. 4.5.
13
Opatření proti financování terorismu představuje možnost, jak ve smyslu čl. 39 a 41 Charty OSN zachovat nebo obnovit mír. Po organizační stránce jsou sankční režimy RB OSN zajišťovány jednotlivými sankčními výbory.
2.6.1 Sankční výbory Ke každé přijaté rezoluci, která uvaluje sankce na určité státy či osoby a další subjekty, je zřízen příslušný sankční výbor. Každý z výborů disponuje vlastním prováděcím dokumentem (tzv. „guidelines“) a periodicky (zpravidla jednou ročně) podává zprávu o své činnosti. Klíčovým výstupem práce orgánu je seznam (tzv. „sankční seznam“), který výbor zpracovává a aktualizuje. Seznamy vždy vedle jména, resp. názvu subjektu, obsahují (pokud jsou dostupné) údaje o datu narození a číslu cestovního pasu nebo jiného dokladu umožňujícího identifikaci, resp. o sídle právnické osoby. Určení daného sankčního opatření bývá doplněno odůvodněním, popř. stručnou poznámkou. V současné době je aktivních jedenáct sankčních výborů RB OSN.32 Neobsáhlejší agendu obhospodařuje sankční výbor ustavený v návaznosti na Rezoluci RB OSN č. 1267 z 15. října 1999 týkající se al-Kajdy a Talibanu (The Al-Qaida and Taliban Sanctions Committee). Sankční režim vytvořený na základě této rezoluce byl mnohokrát modifikován, nejnověji Rezolucí č. 1822 (2008). Aktuální verze konsolidovaného seznamu dostupná na internetových stránkách sankčního výboru čítá 68 stran a je rozčleněna do čtyř částí podle toho, zda jde o fyzickou či právnickou osobu a zda subjekt je spojen s al-Kajdou či Talibanem.33 Všechny státy jsou povinny vůči subjektům uvedeným na tomto seznamu uplatňovat sankce spočívající ve zmrazení majetku, zákazu vstupu a zbrojním embargu.
2.6.2 Listing a de-listing Pro správné fungování sankčních režimů je nezbytné vyvážit podmínky pro zařazování a vyřazování subjektů – tzv. „listing“ a „de-listing“. S cílem takovou rovnováhu zajistit byl v roce 2006 Bardem Fassbenderem na žádost Úřadu pro právní otázky OSN vypracován dokument Cílené sankce a spravedlivý proces
32
Výbory jsou zřízeny v návaznosti na následující rezoluce: 751 (1992) týkající se Somálska, 1132 (1997) týkající se Sierry Leone, 1267 (1999) týkající se al-Kajdy, Talibanu, 1518 (2003), 1521 (2003) týkající se Libérie, 1533 (2004) týkající se Demokratické republiky Kongo, 1572 (2004) týkající se Pobřeží slonoviny, 1591 (2005) týkající se Súdánu, 1636 (2005), 1718 (2006), 1737 (2006). 33 The Consolidated List established and maintained by the 1267 Committee with respect to Al-Qaida, Usama bin Laden, and the Taliban and other individuals, groups, undertakings and entities associated with them [online]. [cit. 2008-10-25]. Dostupné na Internetu: .
14
Opatření proti financování terorismu (Targeted Sanctions and Due Process34). Studie měla vyhodnotit, zda je subjektům, na něž jsou uvaleny sankce v souladu s Kapitolou VII Charty OSN, přiznáno právo na spravedlivý proces. (Otázka byla formulována takto: „Je RB OSN na základě platných norem mezinárodního práva, zejména Charty OSN, povinna zajistit, aby právo na spravedlivý proces […] bylo přiznáno jednotlivcům a entitám, které jsou přímo zasaženy sankcemi podle Kapitoly VII Charty OSN?“)35 Již v úvodu Fassbender poukázal na to, že zařazení subjektů na seznam nepředcházelo jejich informování o tomto kroku, resp. že „listingu“ nebylo možné předejít. Studie dále mj. konstatovala, že sankční režimy neopravňovaly subjekty, aby se s žádostí o vyřazení ze seznamu obrátily přímo na příslušný sankční výbor, a že neexistoval právní nárok na to, aby se subjekty před výborem mohly vyjádřit. Zásadní nedostatek pak spočíval v tom, že „delisting“ byl plně ponechán na volním rozhodnutí výboru. Nebyla totiž zakotvena žádná pravidla, která by výborům ukládala (v případě splnění daných podmínek) povinnost přistoupit k odstranění subjektu ze seznamu. (Vedle toho pochopitelně nebylo a není reálné ani domoci se vyřazení ze seznamu před národním soudem členského státu OSN, protože čl. 103 Charty OSN ukládá státům rezoluce RB respektovat.)36 Takto formulované poznatky vedly ke klíčové otázce. Jsou mezinárodní (mezivládní) organizace povinné dodržovat pravidla spravedlivého procesu vůči jednotlivcům?37 Tato problematika svou šíří pochopitelně přesahuje téma opatření proti financování terorismu, pro něž je postačující Fassbenderův závěr, že vývoj mezinárodního práva poskytuje dostatečnou oporu pro „legitimní očekávání“, že OSN bude nárok na spravedlivý proces subjektům, vůči nimž vystupuje, přiznávat.38 2.6.2.1 Procedura de-listingu Na základě studie Cílené sankce a spravedlivý proces přijala RB OSN v prosinci 2006 Rezoluci č. 173039, která zavádí a upravuje proceduru „de-listingu“. Především byl dán mandát pro koordinační orgán, který bude žádosti o „de-listing“ zpracovávat, a dále byl stanoven obecný postup pro jejich vyřizování. Po doručení žádosti je nejdříve její přijetí potvrzeno navrhovateli. Následuje postoupení věci příslušným vládám členských států (zde připadají v úvahu vlády, které 34
FASSBENDER, Bardo. Targeted Sanctions and Due Process [online]. Humboldt Universität zu Berlin [2006] [cit. 2008-10-30]. Dostupné na Internetu: . 35 Tamtéž, s. 3. 36 Tamtéž s. 4. 37 Tamtéž s. 19. 38 Tamtéž s. 21. 39 S/RES/1730 (2006).
15
Opatření proti financování terorismu zařazení na seznam navrhly, a vlády z pohledu subjektů rezidenčních států). V případě, že některá ze zainteresovaných vlád navrhne, resp. odsouhlasí „de-listing“, je věc předána příslušnému sankčnímu výboru. Po projednání žádosti ve výboru je navrhovatel vyrozuměn o tom, zda byl ze seznamu vyřazen, či nikoli.40
40
O vzniku Koordinačního orgánu pro „de-listing“ (Focal Point for De-listing) oficiálně informoval Generální tajemník OSN Pan Ki-mun předsedu RB OSN dopisem v březnu 2007.
16
Opatření proti financování terorismu
3
Opatření FATF proti financování terorismu
3.1
FATF The Financial Action Task Force (Finanční akční výbor proti praní peněz, FATF) je
mezivládní organizace založená v roce 1989 na summitu G-7, jejímž cílem je rozvoj a podpora národních a mezinárodních opatření v boji proti praní peněz41 a financování terorismu.42 K dosažení těchto cílů vyvíjí FATF podle Revidovaného mandátu FATF na roky 2008-201243 aktivity ve třech rovinách: •
nastavování pravidel
•
zajišťování efektivního dodržování pravidel
•
určování nových možných rizik v oblasti praní peněz a financování terorismu.
FATF v roce 1990 přijal 40 doporučení pro boj s praním peněz.44 Tato doporučení prošla revizí v roce 2003. Jejich hlavní přínos spočívá v definici pojmu „praní peněz“, v zavedení základních postupů při identifikaci klienta a v impulsu pro vytvoření mezinárodní sítě finančních zpravodajských jednotek.45 Členské státy EU se zavázaly doporučení FATF přijmout a dát jim sílu závazných norem. ČR se již před vstupem do EU hlásila k dodržování doporučení FATF, jak vyplývá např. z preambule Národního akčního plánu boje proti terorismu pro rok 2003.46
3.2
Vztah FATF a EU Orgány ES jsou si vědomy, že sebelepší harmonizace, popř. unifikace opatření na
půdě celé EU nebude dostatečně účinná bez koordinace s pravidly platnými vně unie. Zněním preambule směrnice 2005/60/ES je uznán FATF za „nejpřednější mezinárodní orgán činný v boji proti praní peněz a financování terorismu“. Směrnice je v souladu s novelizovanou 41
Pod pojmem „praní peněz“ je třeba v širším pojetí chápat i legalizaci dalších výnosů z trestné činnosti, přičemž je třeba jim věnovat pozornost úměrnou jejich likviditě (viz např. instrumenty znějící na doručitele ve Zvláštním opatření FATF č. 9) 42 FATF [online]. 2008 [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: . 43 FATF Revised Mandate 2008-2012 [online]. [2008] [cit. 2008-09-24]. Dostupné na Internetu: < http://www.fatf-gafi.org/document/10/0,3343,en_32250379_32235720_40433674_1_1_1_1,00.html>. 44 Vedle toho FATF vede Seznam nespolupracujících zemí a teritorií. Od 13. října 2006 se ovšem na tomto seznamu nenachází ani jeden stát. 45 Finanční analytický útvar Zpráva o činnosti 1996-2006 [online]. Finanční analytický útvar MF ČR, s. 16. [2006] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: . 46 Národní akční plán boje proti terorismu: Aktualizované znění pro rok 2003 [online]. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
17
Opatření proti financování terorismu podobou Doporučení FATF z roku 2003, a její implementací členskými státy je tedy zajištěno respektování pravidel FATF na úrovni jednotlivých členských států EU. Např. nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1889/2005/ES ze dne 26. října 2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící reflektuje přijetí Zvláštního doporučení FATF č. 9 ze dne 22. října 2004 týkajícího se fyzického pohybu hotovosti.
3.3
Zvláštní doporučení FATF týkající se financování terorismu Následujících 9 doporučení vydal FATF v reakci na události z 11. 9. 2001 (prvních
osm bylo přijato na zvláštním zasedání FATF 29. a 30. října 2001 ve Washingtonu, deváté bylo doplněno v roce 2004)47. Poznámky o implementaci těchto opatření legislativou EU jsou uvedeny podle přehledu v „Revidované strategii proti financování terorismu“ vypracované protiteroristickým koordinátorem EU a vydané 17. července 2008.48 1. Ratifikace a implementace nástrojů OSN: FATF vyzývá k ratifikaci a provedení Úmluvy OSN o potlačování financování terorismu; rovněž vyzývá k implementaci rezolucí OSN s důrazem na Rezoluci RB OSN č. 1373. 2. Kriminalizace financování terorismu a přičleněného praní peněz: FATF doporučuje zavedení trestného činu financování terorismu, teroristických činů a teroristických organizací. 3. Zmrazování a konfiskace teroristických aktiv: jde jednak o prostředky teroristů, těch, kdo terorismus financují a teroristických organizací a jednak o majetek a prostředky z teroristické činnosti pocházející nebo k ní používané, přičemž je opět kladen důraz na plnění rezolucí OSN vydaných k předcházení a potlačování financování teroristických činů. (Provedeno nařízením Rady č. 2580/2001/ES.) 4. Oznamování podezřelých obchodů souvisejících s terorismem: finanční instituce, podnikatelé, popř. další subjekty mají ihned informovat příslušné orgány, pokud podezřívají (nebo mají pro podezření dostatečné důvody), že finanční prostředky jsou používány pro terorismus nebo s financováním terorismu souvisejí. 5. Mezinárodní spolupráce: FATF vyzývá státy k maximální spolupráci v oblasti vyšetřování a potírání financování terorismu a činů souvisejících, přičemž je druhořadé, z jakých smluvních či jiných mechanismů taková spolupráce vyplývá; státy
47
Zvláštní doporučení FATF týkající se financování terorismu [online]. [2005] [cit. 2008-11-09]. Dostupné na Internetu: < http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/boj_proti_prani_penez_13916.html >. 48 Revised Strategy on Terrorist Financing. Rada EU. Dokument 11778/1/08.
18
Opatření proti financování terorismu dále nemají poskytovat útočiště osobám obviněným z předmětných trestných činů a mají zavést postupy pro jejich případnou extradici. 6. Alternativní odesílání/poukazování peněz: fyzické či právnické osoby poskytující služby v oblasti převádění peněz nebo hodnot mají být licencovány nebo alespoň registrovány, mají se na ně vztahovat doporučení FATF ve stejném režimu jako na subjekty bankovního sektoru; v případě porušení povinností mají podléhat odpovídajícím sankcím. (Provedeno směrnicí 2007/64/ES o platebních službách na vnitřním trhu a III. AML směrnicí.) 7. Bezhotovostní převody: finanční instituce mají k převodům finančních prostředků připojit údaje o jménu, adrese a číslu účtu odesílatele s tím, že tato data mají převod doprovázet během celého platebního řetězce; zvýšená ostražitost je pak na místě tam, kde jsou výše uvedené údaje nekompletní. (Provedeno nařízením č. 1781/2006/ES) 8. Neziskové organizace: zvýšenou míru rizika zneužití pro financování terorismu shledává FATF u neziskových organizací, právní řády jednotlivých států by proto měly pamatovat na nebezpečí, že teroristická organizace zneužije neziskový sektor k tomu, aby se vydávala za legitimní entitu, nebo jej použije jako kanál pro financování terorismu, popř. že prostřednictvím neziskového sektoru dojde k převedení prostředků původně určených k legitimním účelům ve prospěch teroristické organizace. 9. Kurýři převážející hotovost (toto doporučení bylo doplněno v roce 2004 v reakci na nárůst objemu prostředků přesouvaných nikoli bezhotovostně, ale fyzicky přes hranice tzv. kurýry): v tomto bodě je cílem především účinné zadržení podezřelých nebo řádně nenahlášených prostředků (jak hotovosti, tak případných instrumentů znějících na doručitele/majitele); v případě, že se podezření potvrdí, mají nastoupit odpovídající sankce
včetně
konfiskace
dotyčných
prostředků.
(Provedeno
č.
nařízením
1889/2005/ES.) Databázi hotovostních převozů finančních prostředků přes hranice vede v ČR FAÚ. V zájmu rychlejšího a účinnějšího zavádění výše uvedených Zvláštních doporučení FATF přizval k jejich plnění i nečlenské státy FATF za podmínek, které se vztahují na státy členské. Členské státy navíc nečlenským poskytnou potřebnou technickou pomoc.49
49
Zvláštní doporučení FATF byla do českého právního řádu zaváděna od roku 2004 postupnými novelizacemi norem proti praní peněz (tj. zákona č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a o změně a doplnění souvisejících zákonů, resp. zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu).
19
Opatření proti financování terorismu
4
Opatření proti financování terorismu na úrovni Evropské unie
4.1
Rámec opatření proti terorismu na úrovni EU Na události z 11. září 2001 reagovaly jak jednotlivé státy, tak mezinárodní organizace.
Nejinak tomu bylo pochopitelně i v případě Evropské unie.50 Již na mimořádném zasedání Evropské rady 21. září 2001 byly přijaty jednak deklarace Rady pro všeobecné záležitosti a jednak dokument ”Usnesení a akční plán mimořádného zasedání Evropské rady”, kterým byl přijat Akční plán EU v boji proti terorismu.51 Akční plán, který je revidován alespoň jedenkrát během každého předsednictví (od útoků v Madridu z 11. března 2004), vytyčuje hlavní cíle přijímaných opatření. (Od roku 2005 tvoří součást obecnějšího dokumentu nazvaného Strategie EU pro boj proti terorismu schváleného Radou EU, který sumarizuje protiteroristickou koncepci EU v kapitolách prevence, ochrany, stíhání a reakce.52) Dále byly ještě před koncem roku 2001 vydány dva společné postoje Rady EU53, a sice společný postoj o boji proti terorismu a společný postoj o použití zvláštních opatření k boji proti terorismu, který obsahuje definici teroristického činu (oba ze dne 27. prosince 2001).54 Vymezení teroristického činu vychází z toho, že cílem je narušit nebo dokonce ochromit základní infrastrukturu či fungování státu nebo mezinárodní organizace. Za teroristický čin jsou pak označeny konkrétní skutky, které k výše uvedenému cíli vedou. Příkladem promítnutí této definice do národního právního řádu je § 95 českého trestního zákona (viz kap. 5.8). Dodatkem společného postoje o použití zvláštních opatření k boji proti terorismu je průběžně aktualizovaný seznam organizací a osob pod definici teroristického činu spadajících (tzv. „EU-terrorism list“ – viz dále).55 V roce 2002 Evropská rada schválila Rámcové 50
ŘEHÁK, David, FOLTIN, Pavel, STOJAR, Richard. Vybrané aspekty soudobého terorismu. 1. vyd. Praha: Ministerstvo obrany ČR, 2008, s.102. ISBN 978-80-7278-443-1. 51 20. září 2001 tomu předcházelo vydání společného euro-amerického prohlášení o boji proti terorismu. 52 Conclusions and Plan of Action of the Extraordinary European Council Meeting. Evropská rada. Dokument SN 140/01. 53 ŘEHÁK, David, FOLTIN, Pavel, STOJAR, Richard. Vybrané aspekty soudobého terorismu. 1. vyd. Praha: Ministerstvo obrany ČR, 2008, s.102. ISBN 978-80-7278-443-1. 54 Společné postoje 2001/930/CFSP a 2001/931/CFSP; ČR se k nim připojila 11. 1. 2002. K dokumentům z 21. 9. 2001 se ČR připojila vzápětí po jejich vydání. 55 Již Evropská konvence o potlačování terorismu (pro ČR vstoupila v platnost 15. července 1992) obsahuje výčet trestných činů, které jsou považovány za teroristické; patří sem únosy osob a letadel, braní rukojmí, manipulace s výbušninami, teror apod.
20
Opatření proti financování terorismu rozhodnutí o boji proti terorismu, jehož součástí je i Rámcové rozhodnutí Rady o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy. Dalším koncepčním materiálem EU je Deklarace k boji s terorismem z 26. března 200456. Tento dokument přinesl mj.
zavedení
funkce
protiteroristického
koordinátora
EU
(EU
Counter-Terrorism
Coordinator) při sekretariátu Rady EU.57 Na organizační úrovni došlo i k vytvoření dalších orgánů.58 Odst. 63 EU Best Practices for the effective implementation of restrictive measures59 (dále „EU Best Practices“) nastiňuje organizační strukturu systému spolupráce v boji proti praní peněz a financování terorismu v EU, když členským státům doporučuje spolupracovat jednak navzájem a jednak s Evropskou komisí (EK), Europolem, Eurojustem, FATF a RB OSN.
4.2
Směrnice 2005/60/ES o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu
4.2.1 Vývoj předcházející přijetí směrnice Dne 10. 6. 1991 byla přijata Směrnice Rady č. 91/308/EHS o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz (tzv. „I. AML směrnice“), která prošla řadou novelizací, např. směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2001/97/ES ze dne 4. 12. 2001. Směrnice Rady č. 91/308/EHS byla zrušena a nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES ze dne 26. října 2005 o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu (tzv. „III. AML směrnice“), k níž prováděcí opatření stanoví směrnice Komise 2006/70/ES ze dne 1. srpna 2006. Novou směrnici vydaly orgány ES mj. proto, že chyběla podrobnější pravidla pro postup při provádění opatření (např. při identifikaci klienta finanční institucí) a že jejich zakomponování do textu předchozí směrnice by ji učinilo nepřehlednou.
56
Declaration on Combating Terrorism [online]. Evropská rada [2004] [cit. 2008-09-14]. Dostupné na Internetu: . 57 ŘEHÁK, David, FOLTIN, Pavel, STOJAR, Richard. Vybrané aspekty soudobého terorismu. 1. vyd. Praha: Ministerstvo obrany ČR, 2008, s.102. ISBN 978-80-7278-443-1. 58 Za účelem přípravy návrhů opatření byly zřízeny Pracovní skupina Rady EU pro otázky terorismu (TWG) a Pracovní skupina pro terorismus – mezinárodní aspekty. TWG se schází třikrát během předsednictví ve složení ministrů vnitra a zástupců justice členských států EU a Norska a Švýcarska. Pracovní skupina pro terorismus funguje na bázi schůzek na úrovni ministrů zahraničních věcí členských států EU pořádaných jednou měsíčně. 59 EU Best Practices for the effective implementation of restrictive measures. Rada EU. Dokument 11679/07.
21
Opatření proti financování terorismu
4.2.2 Cíl právní úpravy Čl. 1 odst. 1 III. AML směrnice stanoví, že „členské státy zajistí, aby praní peněz a financování terorismu bylo zakázáno.“ Směrnice 2005/60/ES nazírá problematiku praní peněz nejen z hlediska bezpečnostního, tj. s ohledem na hrozby plynoucí ze závažné trestné činnosti včetně terorismu, ale i z hlediska cílů evropské integrace (což je ostatně obecný motiv pro harmonizaci). Výsledkem harmonizace právní úpravy tak má být i stabilnější finanční sektor a větší odolnost jednotného trhu.60 Z výhod volného pohybu kapitálu a finančních služeb mohou kromě obyčejných bezúhonných subjektů profitovat i pachatelé organizovaného zločinu. Nejedná se přitom pouze o peníze získané trestnou činností; i prostředky legálně nashromážděné mohou teroristické organizace použít pro zajištění svých aktivit. Ani „čisté“ peníze proto není na místě ztratit ze zřetele. K praní peněz se nabízí manipulace s vyššími sumami v hotovosti. Nárůst takových transakcí navíc koreluje se zvyšující se účinností opatření zaměřených na bezhotovostní převody. Proto je třeba sledovat jak hotovostní vklady a výběry u finančních institucí, tak hotovostní platby u obchodníků.
4.2.3 Základní pojmy 4.2.3.1 Praní peněz Podrobnější definicí praní peněz v čl. 1 odst. 2 bere směrnice 2005/60/ES v úvahu rozšíření škály trestných činů, z nichž pochází peníze, které jsou následně předmětem praní (tzv. predikativní trestné činy). Definice odpovídá vymezení závažného trestného činu v rámcovém rozhodnutí Rady 2001/500/SVV ze dne 26. června 2001 o praní peněz, identifikaci, vysledování, zmrazení, zajištění a propadnutí nástrojů trestné činnosti a výnosů z ní. 4.2.3.2 Financování terorismu Směrnice dále definuje financování terorismu, přičemž za indikátor, že prostředky směřují k podpoře teroristických aktivit, slouží jejich využití k trestným činům vymezeným v článcích 1 až 4 rámcového rozhodnutí Rady 2002/475/SVV ze dne 13. června 2002 o boji proti terorismu.
60
Cíle Společenství akcentuje mj. čl. 6 nařízení č. 1889/2005, když v odst. 6 stanoví informační povinnost vůči Komisi, pokud byly při šetření hotovostních převodů před hranice odhaleny trestné činy poškozující finanční zájmy ES.
22
Opatření proti financování terorismu 4.2.3.3 Politicky exponované osoby Zvýšenou pozornost věnuje směrnice (čl. 3 odst. 8) osobám, jimž funkce ve státní správě dává příležitost k eventuálnímu korupčnímu jednání. Z tohoto důvodu se vyžaduje podrobnější a přísnější lustrace transakcí, které tyto osoby provádějí. K takovým státním příslušníkům ze zemí, které vykazují vyšší výskyt korupce, má být přitom přistupováno s větší ostražitostí. (O těchto tzv. „politicky exponovaných osobách“ podrobněji viz kap. 5.2.2.) 4.2.3.4 Podezřelé transakce Směrnice v čl. 20 definuje transakce podezřelé z financování terorismu velmi volně. Podezřelá transakce je taková, u níž je pravděpodobnost „že souvisí s praním peněz nebo financováním terorismu“. Dále má být pozornost věnována „zejména složitým nebo neobvykle velkým transakcím a všem neobvyklým typům transakcí, které nemají zjevný ekonomický nebo patrný zákonný účel“. Sběrem údajů o podezřelých transakcí pověřuje směrnice článkem 21 finanční zpravodajské jednotky jako orgány povinně zřízené členskými státy na národní úrovni. 4.2.3.5 Povinné osoby Podle čl. 2 se směrnice vztahuje jednak na finanční instituce, úvěrové instituce, kasina, realitní makléře a obchodníky při příjímání plateb v hodnotě alespoň 15000 EUR a jednak na auditory, externí účetní a daňové poradce, notáře a jiné samostatně výdělečně činné právníky při výkonu jejich činnosti. Zařazením notářů a „jiných samostatně výdělečné činných právníků“ (v ČR advokátů) do své působnosti (s výjimkou případů přímo souvisejících se zastupováním klienta advokátem) před soudem zachovává směrnice 2005/60/ES kontinuitu s předchozí úpravou. Navíc směrnice ve čl. 36 explicitně stanoví, že kasina a směnárny musí ke své činnosti disponovat licencí, jež má být udělena až po pečlivém ověření, že skuteční vlastníci a skutečné řídící osoby jsou „řádní a způsobilí“. Čl. 34 a násl. směrnice vyžaduje, aby povinné osoby zavedly interní postupy a školicí programy tak, aby byly zabezpečeny postupy pro plnění uložených povinností, tj. zejména provádění kontroly, oznamovací povinnosti, posuzování a řízení rizik. 4.2.3.6 Hloubková kontrola klienta Pro účely zjištění totožnosti klienta a monitorování transakcí stanoví směrnice v čl. 6 a násl. pravidla pro provádění tzv. „hloubkové kontroly klienta“. Kontrola spočívá ve zjištění totožnosti klienta, popř. skutečného vlastníka prostředků a zjištění účelu obchodního vztahu
23
Opatření proti financování terorismu včetně sledování transakcí za jeho trvání, resp. ověření, že průběh obchodního vztahu odpovídá ostatním zjištěným skutečnostem. Čl. 7 stanoví případy, kdy se kontrola provádí. Zásadně jde o navazování obchodního vztahu a příležitostné transakce nad 15 000 EUR. Vedle toho kontrola nastupuje tam, kde je podezření z financování terorismu nebo praní peněz bez ohledu na výši částky nebo kde vznikne pochybnost o pravdivosti dříve poskytnutých údajů. Článek 3 směrnice Komise 2006/70/ES upravuje případy, kdy lze uplatnit na subjekty režim tzv. „zjednodušené hloubkové kontroly“ ve smyslu čl. 11 III. AML směrnice. Veřejné orgány a veřejné subjekty představují z hlediska praní špinavých peněz a financování terorismu nízké riziko, pokud kumulativně splňují následující podmínky: •
vykonávají významné funkce udělené na základě předpisů komunitárního práva
•
z výkonu funkce jsou odpovědné orgánu ES nebo orgánu členského státu
•
jejich totožnost je dostupná a jednoznačná
•
jejich činnost a účetnictví jsou transparentní.
Analogicky lze „zjednodušenou hloubkovou kontrolu“ aplikovat na právnické osoby, pokud jde o povinnou osobu, na níž byla působnost III. AML směrnice rozšířena národním předpisem, její totožnost je dostupná a jednoznačná, jde o subjekt licencovaný národním orgánem, který ověří, zda jsou skuteční vlastníci způsobilí, a konečně, pokud jde o osobu podléhající dohledu příslušného orgánu a případným postihům. III. AML směrnice pro zjednodušení obchodního styku a podnikání připouští přebírat identifikaci provedenou jinou povinnou osobou.
4.2.4 Postihy za porušení národních předpisů Směrnice (konkrétně čl. 39) vyžaduje, aby státy stanovily „účinné, přiměřené a odrazující sankce“ za porušení národních předpisů přijatých k provedení cílů směrnice. Činí tak s poukazem na závažnost možných dopadů. Takto nastavené správní postihy jak právnických, tak fyzických osob se nemají dotýkat práv členských států vystavit dotyčné subjekty i trestněprávním postihům.
4.2.5 Výbor pro praní peněz a financování terorismu V kategorii institucionálních změn III. AML směrnice nahradila dosavadní Kontaktní výbor expertů pro problematiku praní špinavých peněz Výborem pro prevenci praní peněz a financování terorismu. Úkolem tohoto výboru je v první řadě příprava a implementace 24
Opatření proti financování terorismu legislativy v oblasti opatření proti praní peněz a financování terorismu.61 Dále zajišťuje obousměrnou komunikaci s výborem FATF: připravuje jménem EU stanoviska vůči FATF a zavádí do komunitární legislativy doporučení FATF. Na výzvu Výboru pro prevenci praní peněz a financování terorismu byla v roce 2006 založena Platforma evropských finančních zpravodajských jednotek (EU FIUs Platform) jako rámec pro spolupráci při technických otázkách spojených ze zaváděním III. AML směrnice.
4.3
Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1889/2005/ES Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1889/2005/ES o kontrolách peněžní
hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící (tzv. „přeshraniční převozy“) bylo přijato dne 26. října 2005. Fyzické osoby (i právnické osoby prostřednictvím příslušné fyzické osoby) mají povinnost písemně oznámit celnímu orgánu převoz peněz nebo drahých kovů nebo instrumentů znějících na doručitele z členského státu mimo území ES (nebo opačným směrem) v hodnotě alespoň 10 000 EUR.62 Celní orgán oznámené údaje zpracuje a odešle „sběrnému“ orgánu (v ČR Ministerstvu financí), jak stanoví čl. 5 nařízení.
4.4
Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1781/2006/ES Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1781/2006/ES o informacích o plátci
doprovázejících převody peněžních prostředků bylo přijato dne 15. listopadu 2006. Toto opatření je projevem snah zavést v členských zemích EU účinně Zvláštní doporučení FATF s tím, že největší pozornost je zde věnována Zvláštnímu doporučení č. 7 včetně výkladu. Dohledatelnost údajů o převodu během celého platebního řetězce považují jak výbor FATF, tak Evropský parlament a Rada za nezbytnou součást opatření proti praní peněz a financování terorismu. Z působnosti tohoto nařízení jsou vyňaty osoby, které data pouze zadávají do databází nebo poskytují služby týkající se provozu databází a platebních informačních systémů. Za méně rizikové považuje nařízení operace s kreditními a debetními kartami, hrazení pokut, daní, správních poplatků atd. Nařízení stanoví jako práh pro ověřování údajů o plátci v případě hotovostních operací ekvivalent 1000 EUR. Toto opatření má předejít rozdrobení 61
Finanční analytický útvar Zpráva o činnosti 1996-2006 [online]. Finanční analytický útvar MF ČR. [2006] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: . 62 Oznamovací povinnost vzniká i pro zásilku v hodnotě alespoň 10000 EUR; pro všechny uvedené přeshraniční převozy je přitom rozhodující součet hodnot v období 12 měsíců.
25
Opatření proti financování terorismu vysokých částek na velké množství malých vkladů (tzv. „šmoulování“). Zjištění údajů se provede i tam, kde okolnosti nasvědčují tomu, že jde o související transakce, které v součtu přesahují 1000 EUR. Povinnost uchovávat údaje po dobu pěti let danou článkem 11 stanovuje nařízení s cílem zajistit, aby byly k dispozici i pro potřeby pozdějších a delších trestních stíhání.
4.4.1 Údaje o plátci Plátcem se podle čl. 1 odst. 3 rozumí buď vlastník účtu, anebo, pokud účet neexistuje, osoba, která podává příkaz k převodu peněz. Údaje o plátci není třeba ověřovat, pokud si tento vybírá hotovost ze svého účtu. Čl. 5 nařízení stanoví poskytovatelům platebních služeb, aby doprovázely převody prostředků „úplnými údaji o plátci“, které se dle čl. 4 skládají ze jména, adresy a čísla účtu. Pro hotovostní vklady, tj. případy, kdy číslo účtu plátce nemůže být dáno, musí poskytovatel přiřadit transakci originální identifikační kód tak, aby bylo možné vždy transakci zpětně vysledovat až k plátci.
4.5
Provádění mezinárodních sankcí na úrovni EU Evropská unie v rámci své bezpečnostní a zahraniční politiky aplikuje sankce uvalené
RB OSN na základě Kapitoly VII Charty OSN, která zmocňuje RB k přijímání rozhodnutí závazných pro všechny členské státy OSN, pokud je to nezbytné k nastolení mezinárodního míru a bezpečnosti, v případě ohrožení míru, narušení míru nebo pokud došlo k aktu agrese.63 EU může v případě sankcí přijatých RB OSN přistoupit k přísnějším opatřením. Co se týče rychlosti přijímání opatření v návaznosti na rezoluce RB OSN, EU se je, jak stanoví odst. 33 dokumentu Pokyny k provádění a vyhodnocování omezujících opatření (sankcí) v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU (Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures [Sanctions] in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy64, dále Pokyny k provádění), zavazuje zavést bez zbytečného odkladu, resp. do 30 dnů. Pro aktualizaci sankčních seznamů v souladu s RB OSN by měla být dodržena lhůta v délce tří pracovních dnů. V oblasti provádění mezinárodních sankcí se EU snaží o efektivní komunikaci s RB OSN. Podle čl. 34 Pokynů k provádění sankcí ji mají zajistit ty členské státy, které současně
63
Sankce (společná bezpečnostní a zahraniční politika) [online]. [2006] [cit. 2008-09-14]. Dostupné na Internetu: . 64 Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy. Rada EU. Dokument 15114/05.
26
Opatření proti financování terorismu působí v RB OSN. Aniž by byly dotčeny jejich povinnosti vyplývající z Charty OSN, tyto státy mají při jednání na půdě Rady bezpečnosti zajistit, aby připomínky EU byly vzaty na vědomí. Tento pokyn vyplývá z odst. 2 čl. 34 (bývalého čl. 19) Smlouvy o EU. Dokumenty EU (čl. 40 Pokynů k provádění sankcí) pamatují i na situace, kdy RB OSN prodlouží platnost opatření stanovených předchozí rezolucí těsně před jejím vypršením. V takovém případě by orgány ES nestačily reagovat adekvátní rychlostí, a proto nemají být do aktů ES přejímána z rezolucí OSN časová omezení. Pokud dojde k tomu, že RB OSN sankce odvolá, bude EU reagovat stejným krokem co nejrychleji. Přitom připadá v úvahu i zrušení opatření s retroaktivním účinkem, jak předpokládá odst. 41 Pokynů k provádění sankcí. Jestliže rezoluce RB OSN výjimky nepřipouští, pak ani EU je nemůže udělit. V případě, že rezoluce RB OSN předepisuje plnit informační povinnost o přijatých opatření, EU poskytne zprávu v součinnosti s členskými státy.
4.5.1 Pojetí sankcí z hlediska EU Sankce, resp. omezující opatření uplatňuje EU65 s cílem dosáhnout cílů v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tak jak vyplývá zejména z čl. 11 Smlouvy o EU. Jmenovitě EU chrání společné hodnoty, zájmy a nezávislost unie v souladu s Chartou OSN, ve všech směrech posiluje bezpečnost unie, usiluje o zachování míru a mezinárodní bezpečnosti podle Charty OSN a Závěrečného aktu Helsinské konference a podporuje mezinárodní spolupráci a rozvoj demokracie a principů právního státu. K uplatnění takových nástrojů se EU uchyluje ve dvou situacích: •
na základě vlastního rozhodnutí EU
•
na základě závazné rezoluce RB OSN.
Sankce jsou chápány jako nástroje diplomatické nebo hospodářské povahy, které mají vést ke změnám v otázkách jako je porušování mezinárodního práva, porušování lidských práv, nerespektování zásad právního státu či nedodržování demokratických principů. EU si vyhrazuje právo sankce uvalit jak na vlády třetích zemí, tak na nevládní subjekty či jednotlivce, přičemž takto široké vymezení pochopitelně směřuje především proti teroristům a teroristickým organizacím. Stejně tak rozmanitá je i škála opatření, která v tomto směru připadají v úvahu. Jde obecně o embarga na dodávky zbraní, obchodní omezení jako je omezení vývozu nebo dovozu zboží, finanční opatření, zamezení vstupu na území EU prostřednictvím vízového režimu, omezení spolupráce s dotyčnou zemí, diplomatické sankce
65
Tamtéž.
27
Opatření proti financování terorismu (vyhoštění diplomatů), bojkot sportovních a kulturních akcí apod. Z výše uvedených možností EU nejvíce využívá možnosti vyhlásit embargo na dodávky zbraní, omezit osobám vstup na území EU a uplatnit ekonomické a finanční sankce.66
4.5.2 Přijímání sankcí V případech, kdy je žádoucí normotvorba ES, je třeba, aby Rada EU schválila jednomyslně společný postoj v rámci společné bezpečnostní a zahraniční politiky podle čl. 15 Smlouvy o EU. Opatření namířená na subjekty, které nejsou přímo napojené na vlády třetích zemí, jsou potom přijímána postupem v souladu s čl. 308 Smlouvy o založení Evropského společenství.67 Rada EU vydá jednohlasně schválené nařízení po předchozí konzultaci s Evropským parlamentem. Role EK v tomto procesu spočívá jednak v tom, že iniciuje zaujmutí společného postoje a navrhuje Radě přijmout konkrétní opatření, a jednak v kontrolní činnosti, kdy dbá na provádění aktů členskými státy. Nařízení Rady EU lze přijmout i rychlejším postupem, než je výše uvedeno. Pokyny k provádění sankcí v odst. 36 popisují proces, k němuž je možné přistoupit, pokud je třeba přijmout opatření podle rezoluce RB OSN, když chybí příslušný společný postoj v rámci společné bezpečnostní a zahraniční politiky. V takovém případě Komise Radě EU předkládá rovnou návrh Nařízení. Rada EU pak přijme současně nový společný postoj a nařízení. Takto přijaté normy mohou splnit své poslání, jen pokud jsou správně implementovány a dodržovány. Právě k tomu slouží jako návody prováděcí dokumenty, zejména Radou EU schválené Pokyny k provádění sankcí, které definují základní pojmy a terminologii, jež mohou být použity při přijímání právních aktů implementující sankce EU. Obecně na příslušných orgánech členských států lpí odpovědnost za stanovení trestů za porušení platných opatření, za případné udělování výjimek a za komunikaci s hospodářskými jednotkami (tj. subjekty finančního sektoru). Členské státy rovněž informují EK o průběhu implementace sankcí. 4.5.2.1 Principy pro přijímání sankcí EU si stanovila mantinely pro přijímání sankcí tak, aby bylo dosaženo co nejvyšší účinnosti s minimálními negativními vedlejšími účinky. Respektované principy lze na základě Pokynů k provádění sankcí shrnout takto:
66 67
Tamtéž. Tamtéž.
28
Opatření proti financování terorismu 1. sankce mají proniknout co nejblíže k adresátovi 2. vždy je třeba postupovat v souladu s mezinárodním právem (EU se zdrží kroků, které by znamenaly přijetí opatření s extrateritoriálním účinkem v rozporu s mezinárodním právem) 3. je třeba dbát na dodržování lidských práv a základních svobod (právo na spravedlivý proces při postupu proti osobám na seznamu adresátů sankcí) 4. síla opatření musí odpovídat cílům 5. nemají být porušovány mezinárodní závazky ES a členských států (např. ve vztahu k WTO) 6. opatření jsou chápána jako výjimky z pravidel společného trhu 7. pro zařazování a odstraňování osob ze seznamu musí být nastavena jednoznačná pravidla; identifikace takových osob musí být co nejpřesnější 8. průběžné aktualizování přijatých opatření tak, aby reagovala na změny okolností (tzv. expiry/review clause) 9. pro účinnost opatření je nezbytné, aby je dodržovaly i subjekty, které nepocházejí z EU, ale působí zde, stejně tak jako subjekty z EU působící za hranicemi unie.
4.5.3 „Necílené“ sankce Při uplatňování ekonomických a finančních sankcí orgány EU spoléhají na ekonomickou sílu a význam organizace. Zároveň si jsou ovšem vědomy, že tato opatření mohou vyústit ve značné hospodářské a humanitární ztráty. V této kategorii sankcí má EU k dispozici: •
omezení exportu a importu, a to jak obecné, tak vztahující se pouze na některé komodity
•
omezení nebo zákaz poskytování určitých služeb (obchodování s investičními instrumenty na cizí účet, finanční služby)
•
zákaz investování, provádění plateb a kapitálových transferů
•
opatření v oblasti nastavování cel.
V posledních letech jsou z hlediska EU zcela jednoznačně upřednostňovány cílené finanční sankce.
29
Opatření proti financování terorismu
4.5.4 Cílené finanční sankce Charakter vyjmenovaných nástrojů svědčí o tom, že možnosti, jak sankcionovat třetí státy, skýtají mnohem větší variabilitu než postupy, které jsou k dispozici proti terorismu. I z tohoto důvodu se nabízí přistupovat k tzv. „cíleným finančním sankcím“.68 Tato omezující opatření jsou namířena proti konkrétním subjektům vyvíjejícím nežádoucí činnost. Spočívají především ve zmrazení účtů takových osob a v zamezení přístupu těchto osob k dalším možným ekonomickým zdrojům, přičemž výjimku z těchto omezení lze udělit pouze ve stanovených případech jako jsou výdaje za potraviny, nájemné, lékařská péče apod. Překážku v uplatňování sankcí představuje problematika tzv. „vnitřních teroristů“. V rámci společné bezpečnostní a zahraniční politiky totiž nelze přijímat přímo účinná opatření proti subjektům z EU. Sankce na „vnitřní teroristy“ tak lze uvalit pouze z titulu národních právních aktů (viz dále).
4.5.5 Nařízení Rady č. 2580/2001/ES Výchozím aktem komunitárního práva v rámci boje proti financování terorismu je nařízení Rady č. 2580/2001/ES ze dne 27. prosince 2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu. Nařízení č. 2580/2001/ES náleží do rámce protiteroristické legislativy přijaté na půdě EU v reakci na události 11. září 2001 a konkrétně navazuje na společný postoj 2001/931/CFSP o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu, který Rada EU přijala rovněž 27. prosince 2001. Toto nařízení provádí na úrovni ES Rezoluci RB OSN č. 1373 (2001), která ukládá státům zmrazit finanční prostředky teroristů a znepřístupnit jim další finanční a ekonomické zdroje. Jádrem nařízení je článek 2, který v odst. 3 vymezuje osobní působnost nařízení na subjekty zahrnuté na seznamu vedeném Radou EU („EU-terrorism list“). Na tento seznam mají být v první řadě zařazeny fyzické nebo právnické osoby či subjekty, pokud páchají, pokoušejí se páchat nebo napomáhají páchání teroristických činů. Dále sem spadají právnické osoby nebo subjekty vlastněné nebo kontrolované výše uvedenými osobami a konečně entity jednající jménem nebo na pokyn těchto osob. Čl. 2 odst. 1 stanoví sankce v podobě zmrazení („všechny finanční prostředky a jiné finanční a hospodářské zdroje patřící“ subjektům uvedeným v seznamu se zmrazují), resp. znepřístupnění prostředků a zdrojů („žádné finanční prostředky ani jiné finanční a hospodářské zdroje nesmějí“ být zpřístupněny) subjektům vedeným na seznamu sestaveném 68
Targeted (smart) financial sanctions.
30
Opatření proti financování terorismu podle odst. 3. Subjektům vedeným na seznamu je rovněž podle čl. 2 odst. 2 zakázáno poskytovat finanční služby. Nařízení jednak definuje pro potřeby přijímání uvedených opatření základní pojmy „finanční prostředky a jiné finanční a hospodářské zdroje“, „zmrazení“ a „finanční služby“ a jednak vymezuje, kdy mohou členské státy udělit zvláštní povolení k uvolnění zmrazených prostředků. Orgány ES jsou si vědomy, že dotyčné subjekty se budou snažit přijatá opatření nejrůznějšími způsoby obcházet, a proto je vymezení pojmů a jejich výkladů věnována de facto třístupňová pozornost, když je výklad k nařízení obsažen jak v Pokynech k provádění sankcí, tak v EU Best Practices.
4.5.6 Seznamy subjektů Širší seznam subjektů, vůči nimž jsou sankce uplatňovány („EU-terrorism list“), tvoří přílohu společného postoje 2001/931/CFSP. Rada EU vydala k zařazování subjektů průvodní dokument (Factsheet on “The EU list of persons, groups and entities subject to specific measures to combat terrorism”, dále EU Factsheet)69 v únoru 2008. Společný postoj 2001/931/CFSP stanoví kritéria, při jejichž splnění jsou subjekty na širší seznam zařazeny, a vymezuje teroristické činy. 4.5.6.1 Listing a de-listing Podle EU Factsheet jsou subjekty zařazené na širší seznam podrobeny přísnějšímu režimu v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech ve smyslu příslušných ustanovení Smlouvy o EU. K zařazení na seznam je přitom nezbytné rozhodnutí příslušného orgánu, zpravidla justičního, které spočívá v podnětu k zahájení stíhání, v obžalování nebo v odsouzení osoby za teroristické činy. Na základě nařízení č. 2580/2001/ES vznikl další, užší seznam subjektů, na které se budou vztahovat ustanovení o zmrazení a znepřístupnění aktiv, tj. cílené finanční sankce. Nařízení, které je přímo použitelným právním aktem, se totiž nemůže vztahovat na „evropské“ subjekty. 4.5.6.2 CP 931 Working Party Do roku 2007 předcházela zařazování subjektů na seznamy neformální výměna informací mezi členskými státy. V roce 2007 se Rada EU rozhodla tento nesystematický přístup aplikovaný od roku 2001 změnit, a proto vytvořila novou pracovní platformu pod
69
Factsheet on “The EU list of persons, groups and entities subject to specific measures to combat terrorism” [online]. Rada EU. [2008] [cit. 2008-09-08]. Dostupné na Internetu: < http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/080206_combatterrorism_EN.pdf >.
31
Opatření proti financování terorismu názvem „Working Party on Implementation of Common Position 2001/931/CFSP on the application of specific measures to combat terrorism“ (CP 931 Working Party), jejímž úkolem je posuzovat návrhy na zařazení nebo vymazání subjektů z širšího seznamu a připravovat pro Radu návrhy jeho pravidelných aktualizací, které jsou prováděny alespoň každých šest měsíců.70 Iniciativu při podávání návrhů na zařazení subjektů na širší seznam mají členské státy EU i třetí státy. CP 931 Working Party vyhodnotí přijaté návrhy včetně doplňujících informací a případně, tj. pokud jsou naplněna kritéria podle společného postoje 2001/931/CFSP, navrhne Radě EU přijetí příslušného rozhodnutí. Analogicky probíhá procedura vymazání subjektu ze seznamu (de-listing), kterou může vyvolat i dotčený subjekt, pokud se na Radu obrátí s žádostí o přezkoumání rozhodnutí. Jestliže Rada rozhodne o uvalení opatření podle nařízení č. 2580/2001, doprovodí své rozhodnutí odůvodněním, které má být tak podrobné, aby umožnilo posouzení odvolání soudem, pokud k němu adresáti sankcí přistoupí. V takovém případě bude k projednání příslušný Soud první instance. Pokud je k dispozici adresa dotyčného subjektu, Rada mu zašle oznámení o přijetí opatření, které obsahuje mj. povahu a rozsah sankcí, jejich odůvodnění a možnost uplatnění opravného prostředku. Dotčené subjekty jsou rovněž vyzvány, aby se k přijatým opatřením vyjádřily. Rada EU si od tohoto mechanismu slibuje větší transparentnost, a tedy i důvěryhodnost přijímání sankčních opatření na půdě EU. 4.5.6.3 Konsolidovaný seznam subjektů Konsolidovaný seznam subjektů, na něž jsou uvaleny cílené finanční sankce, je dostupný na webových stránkách věnovaných vnějším vztahům EU.71 Jeho elektronická podoba nese název „electronic-Consolidated Targeted Financial Sanctions List“, zkráceně eCTFSL. Najdeme zde také celkový přehled sankčních opatření přijatých v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU. Nedostatkem sankčních opatření EU je skutečnost, že zařazování a vyřazovaní ze seznamů sankcionovaných subjektů nepodléhá vždy možnosti soudního přezkoumání. Evropský parlament respektuje vysvětlení, které říká, že pravomoc soudu je vyloučena, pokud údaje, na jejichž základě k listingu, resp. de-listingu, dochází pocházejí od zpravodajských
70
Rada EU. Dokument 10826/1/07 REV 1. EU External Relations [online]. 2008 [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: . 71
32
Opatření proti financování terorismu služeb.72 Do budoucna ovšem není vyloučeno, že tlak Evropského parlamentu v tomto směru přinese posun v právní úpravě.
4.5.7 Pokyny k provádění sankcí Názvosloví uvedené v Pokynech k provádění sankcí Rada EU schválila s tím, že má být použito ve všech normách navazujících na sankce přijaté EU s výjimkou případů, kdy terminologické odchylky vyžadují rezoluce RB OSN. 4.5.7.1 Pojem „freezing of funds“ Z hlediska opatření proti financování terorismu jsou relevantní zejména pojmy vysvětlující výraz „freezing of funds“. Pod pojem „funds“ spadají finanční aktiva a užitky všeho druhu. Toto vymezení doprovází demonstrativní výčet odst. 49 Pokyny k provádění sankcí zahrnující hotovost, šeky, platební nástroje, vklady u finančních institucí, dluhopisy, investiční instrumenty, úvěry, úroky, dividendy, akreditivy apod. Na vše výše uvedené se vztahuje pojem „freezing of funds“, resp. vše výše uvedené lze podrobit „zmrazení“ spočívajícímu v zamezení jakémukoli pohybu, převodu, modifikaci, využití, zpřístupnění a nakládání tak, aby bylo zabráněno změně objemu, umístění, vlastnictví, držby nebo jakékoli další změně. Rozšiřujícím pojmem ve vztahu k „freezing of funds“ je v odst. 50 pojem „freezing of economic resources“, tj. zmrazení hospodářských zdrojů. Tento termín slouží k tomu, aby bylo lze postihnout i manipulaci s aktivy, která sice nespadají pod pojem „funds“, ale která lze pro pořízení „funds“ využít. Zmrazením je tedy zde chápáno zejména zamezení prodávání, pronajímání a zastavování takových aktiv. Odst. 70-73 Pokynů k provádění sankcí přinášejí doporučené doslovné znění ustanovení o zmrazování aktiv.
4.5.8 EU Best Practices Jako návod pro praktickou aplikaci sankcí byl dále na půdě EU vypracován (a je průběžně aktualizován) nezávazný dokument EU Best Practices for the Effective Implementation of Restrictive Measures. EU Best Practices věnují v první řadě pozornost možnosti, že při uplatňování „cílených finančních sankcí“ dojde k záměně zaviněné nepřesnou identifikací osoby adresáta. V případě, že osoba namítá, že došlo k záměně při
72
Tisková zpráva Evropského parlamentu [online]. [cit. 2008-09-02]. Dostupné na Internetu: .
33
Opatření proti financování terorismu určování totožnosti, finanční instituce mají v součinnosti s národními orgány provést důkladné ověření všech dostupných podkladů. EU Best Practices dále poskytují výklad pro proceduru odstraňování osob ze seznamu (tzv. de-listing). Transparentní a pružný de-listing je jedním z faktorů, které ovlivňují důvěryhodnost celého systému sankcí EU. EU-terrorism list je podrobován průběžným aktualizacím a osoby z něj mají být odstraněny bezprostředně poté, kdy pominou důvody pro vedení na seznamu, např. se prokáže omyl v identifikaci, objeví se nové důkazy nebo dojde k zániku právnické osoby, resp. ke smrti osoby fyzické. Odst. 18 EU Best Practices zdůrazňuje, že státy musejí při zmrazování aktiv disponovat jak administrativními, tak soudními instrumenty. Zde dokument výslovně odkazuje na třetí Zvláštní doporučení FATF. Prvotním opatřením má být „administrativní zmrazení“, na něž má případně navázat „zmrazení soudní“ jako předstupeň propadnutí majetku s tím, že soud vezme v potaz podklady nashromážděné pro administrativní zmrazení. Odst. 27 EU Best Practices výslovně upozorňuje, že ve fázi administrativního zmrazení nepřipadá v úvahu změna vlastníka majetku. Současně je nezbytné upravit dopady, které má zmrazení vůči třetím osobám. Především akt zmrazení prostředků má přednost před úpravou obsaženou ve smlouvách. Dále má být zaručeno, že osoba jednající v souladu se sankcemi (popř. jednající v dobré víře, že postupuje v souladu se sankcemi) nebude adresátovi sankcí odpovědna za případnou škodu. Zmrazení se kromě aktiv, jež adresát sankcí vlastní, vztahuje i na majetek, který taková osoba ovládá. Ovládáním se rozumí možnost legálně s majetkem disponovat, aniž by osoba jednala z titulu vlastníka nebo s jeho předchozím souhlasem. Odst. 28 např. uvádí instrumenty znějící na doručitele nebo oprávnění ovládat bankovní účet jiné osoby. V případě potřeby konfiskovat majetek teroristů a teroristických organizací členské státy podniknou další nutné kroky. Odst. 39 ovšem připomíná, že konfiskace prostředků musí být dána ustanoveními národních právních předpisů, protože z nařízení ES takové oprávnění nevyplývá. Mechanismy zabezpečující provádění mají přitom být co nejrychlejší, podle odst. 19 mj. proto, aby v případě potřeby mohly členské státy samy jednat tam, kde ještě nebyla přijata na úrovni EU opatření provádějící rezoluce RB OSN a kde hrozí nežádoucí prodlení. Ve smyslu odst. 44 může sankcionovaná osoba používat bez zvláštního povolení své statky, které slouží k uspokojování osobních potřeb a neumožňují získávání dalších prostředků či aktiv, protože takový majetek (např. dům nebo osobní automobil) nespadá pod definici zmrazovaného majetku.
34
Opatření proti financování terorismu Odst. 32 vykládá povinnost subjektů podléhajících komunitárnímu právu poskytovat příslušným orgánům informace usnadňující zmrazování aktiv tak, že vedle základních údajů jako je vlastník účtu, číslo účtu a objem prostředků se toto ustanovení vztahuje rovněž na situace, kdy se jakákoli osoba pokusí adresátovi sankcí poskytnout prostředky, aniž by to bylo schváleno, a na další náznaky jednání směřujícího k obcházení platných opatření. EU Best Practices dále přinášejí doporučení, jak mají členské státy postupovat při posuzování žádostí o udělení výjimky ze sankčních režimů. Zvláštní část dokumentu je zaměřena na obecné principy efektivní spolupráce jednak mezi zainteresovanými orgány navzájem a jednak se subjekty z příslušných sektorů. EK má podle odst. 71 a 72 průběžně aktualizovat zajistit veřejný přístup k „e-CTFSL“.
4.5.9 Vyhodnocování přijatých sankčních opatření EU si je vědoma, že je třeba ověřit nejen správnou implementaci a provádění opatření členskými státy, ale i to, zda opatření mají zamýšlený účinek. S cílem vytvořit zpětnou vazbu byla zformována při Radě zvláštní organizační složka Foreign Relations Counsellors Working Party specializující se na problematiku sankcí. Tato platforma fungující pod názvem RELEX/Sanctions vykonává podle odst. 79 Pokynů k provádění sankcí následující úkoly: 1. výměna informací a zkušeností s implementací sankcí přijatých EU 2. shromažďování informací o podezření z obcházení sankcí jejich adresáty 3. výměna informací i se subjekty vně EU 4. spolupráce na vyhodnocení přínosů nastolených sankčních režimů 5. diskuse nad možnostmi zdokonalení řízení sankčních režimů s ohledem na humanitární ustanovení 6. řešení technických otázek spojených se zaváděním sankcí.
4.6
Opatření proti zneužívání neziskového sektoru pro financování terorismu v EU Jestliže si teroristické útoky z 11. září 2001 vyžádaly rozsáhlá protiteroristická
opatření v celém světě, pak Evropa další a svůj vlastní impuls dostala v podobě útoků v březnu 2004 v Madridu. Tyto události v rámci EU akcelerovaly mj. přípravu preventivních opatření proti zneužívání neziskového sektoru pro financování terorismu.
35
Opatření proti financování terorismu Aktivity na úrovni EU se soustředily na návrhy, jak implementovat Zvláštní doporučení č. 8 FATF včetně výkladu z 11. října 2002.73 Výbor FATF vedla k formulaci tohoto doporučení především zvýšená míra rizika, že právě neziskové organizace budou teroristy zneužity pro jejich aktivity. Realizace návrhu na zpracování Etického kodexu pro neziskové organizace přijatého v červenci 2005 Radou EU narazila na rozdílnost přístupů a právních úprav jednotlivých členských států. Řada členských států upozornila na náročnost technických opatření, jež by si vyžádalo shromažďování dat (návrh počítal s dotazníkovou formou74) o neziskových organizacích a vedení jejich registru na nadnárodní úrovni. Proto se v roce 2006 musela EU spokojit jen s obecnými doporučeními, která mohla adresovat členským státům. Jde o pět principů pro implementování opatření, zaměřených na prevenci zneužití neziskového sektoru teroristy75: 1. sdílení odpovědnosti mezi neziskovým sektorem a státem 2. dialog zainteresovaných subjektů 3. minimální povědomí států o vývoji neziskových sektorů 4. průhlednost 5. dohled. Upravit problematiku financování neziskových organizací souvisle a efektivně mj. i s ohledem na prevenci financování terorismu představuje vzhledem k heterogenitě subjektů, které do sektoru spadají, náročný úkol už na úrovni národní. V měřítku EU lze oprávněně zaujmout k možnosti přijetí komunitární úpravy skeptické stanovisko tím spíše.
4.7
Úloha Europolu v boji proti financování terorismu
4.7.1 Europol Europol byl založen na základě Smlouvy o EU ze 7. února 1992. Smlouva o EU označuje za věc společného zájmu v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí (článek K1 bod 9) „policejní spolupráci za účelem prevence a boje proti terorismu, nedovolenému obchodu s drogami a dalším závažným formám mezinárodního zločinu.“
73
FATF International Best Practices Paper on Combating the Abuse of Non-Profit Organizations. Např. dotaz na frekvenci aktualizací internetových stránek organizace. 75 Dosavadní stav v oblasti zpřehledňování fungování neziskového sektoru v České republice [online]. Odbor bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra ČR, 2006. [cit. 2008-09-08]. Dostupné na Internetu: <www.aa.ecn.cz/img_upload/65636e2e7a2e6e617a6f72792e612e6b/NNO_materialMV_bojprotizneuzivaniNN O.rtf.>. 74
36
Opatření proti financování terorismu Prakticky začal fungovat až od roku 1994, a to prozatím výhradně na poli boje proti obchodu s drogami jako protidrogová jednotka Europol Drugs Unit. Záhy se projevila potřeba působnost Europolu rozšiřovat, na což zareagovala Rada EU v roce 1995. Z jejího podnětu vzešel návrh Úmluvy o zřízení Evropského policejního úřadu (tj. Europolu v novém pojetí), která byla ještě v roce 1995 ratifikována všemi členskými státy EU. Po vstupu Úmluvy v platnost v říjnu 1998 začal Europol plně fungovat od 1. července 1999.76 Těžiště práce Europolu spočívá v koordinaci policejních složek členských států, podpoře kontaktů mezi soudními a vyšetřovacími orgány a analýze trestné činnosti v přeshraničním měřítkům. Vedle shromažďování a vyhodnocování informací ovšem mandát Europolu zahrnuje i vlastní operativní a vyšetřovací činnost. Již v roce 1999 se Evropská rada vyslovila pro posílení úlohy Europolu v potírání mezinárodního organizovaného zločinu.77 Novým impulsem pro činnost Europolu byly události z 11. září 2001. V závěrečné deklaraci ze svého jednání 19. října 2001 v Gentu Evropská rada uvádí, že pro naplnění cílů formulovaných v Akčním plánu boje proti terorismu je nezbytné co nejdříve zvýšit účinnost spolupráce Europolu, Eurojustu, zpravodajských služeb a policejních a soudních orgánů.78 Prevence a potírání terorismu a praní peněz tak od roku patří k hlavním úkolům Europolu.79
4.7.2 Činnost Europolu V oblasti financování terorismu se pozornost Europolu soustřeďuje na monitorování radikálního islámského terorismu, sleduje nové trendy v přesouvání peněžních prostředků včetně alternativních způsobů poukazování peněz a způsobů zneužívání neziskového sektoru. Na základě mandátu od Rady EU Europol zareagoval i na útoky, jejichž cílem se v březnu 2004 stal Madrid. V říjnu téhož roku tak zahájilo svou činnost Protiteroristické taktické uskupení Europolu (Counter Terrorism Task Force). Toto uskupení sdružuje policejní a zpravodajské odborníky z členských zemí a má za úkol analyzovat informace poskytnuté národními orgány. Práce zatím přinesla výsledek v podobě zpracování manuálu pro vyšetřování v oblasti boje proti terorismu a co do efektivity nesplňuje očekávání.80
76
Europol sídlí v Haagu a zaměstnává pracovníky příslušných národních orgánů. Je řízen Správní radou, v níž mají členské státy po jednom zástupci. 77 Stalo se tak na zasedání Evropské rady v Tampere ve dnech 15. - 16. října 1999. 78 Konkrétním důsledkem událostí z 11. září je vznik dohody Europolu s USA, která umožnila, aby Europol zřídil ve Washingtonu svůj styčný úřad v srpnu 2002. 79 Právní základy Europolu [online]. [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: . 80 ŘEHÁK, David, FOLTIN, Pavel, STOJAR, Richard. Vybrané aspekty soudobého terorismu. 1. vyd. Praha: Ministerstvo obrany ČR, 2008, s.102. ISBN 978-80-7278-443-1.
37
Opatření proti financování terorismu Europol spravuje systém SUSTRANS (Suspicious Transaction Reports, Zprávy o podezřelých transakcích), jehož cílem je vyhledávat souvislosti mezi transakcemi a teroristickou činností, na níž jsou převáděné prostředky vynakládány. Přijetím Protokolu o praní peněz k Úmluvě o Evropském policejním úřadu byla efektivita systému SUSTRANS zvýšena, když je působnost Europolu napříště rozšířena na všechny trestné činy praní peněz.81 Zprávy o své činnosti Europol podává Radě EU. V současné době zpracovává analýzu vztahu financování terorismu k ostatním trestným činům, kterou má předložit do konce roku 2008. V roce 2007 vydal Europol páté vydání Zprávy o stavu terorismu v EU (The EU Terrorism Stituation and Trend Report).82
4.7.3 Spolupráce Europolu s Eurojustem Dokumenty připravené Europolem slouží také dalším orgánům. Analýzy Evropského policejního úřadu tak využívá i Evropská jednotka pro soudní spolupráci, běžně označovaná jako Eurojust.83 Tento orgán koordinuje činnost státních zastupitelství, resp. prokuratur, členských států a poskytuje pomoc při vyšetřování a trestním stíhání deliktů v oblasti mezinárodního organizovaného zločinu a terorismu. Přitom význam boje proti terorismu je zohledněn tím, že každá členská země EU má v Eurojustu jednoho zástupce, který má v působnosti výhradně tuto problematiku. Europol a Eurojust se vzájemně doplňují, čímž je na úrovni EU zajištěna spolupráce, která odpovídá součinnosti policejních a justičních složek v rovině národní.84
4.8
Doporučení protiteroristického koordinátora EU Role protiteroristického koordinátora spočívá v kontrole fungování protiteroristických
opatření nastavených na úrovni EU i na úrovni členských států a koordinaci aktivit Rady EU. Navíc ve spolupráci s EK vydává tzv. „scoreboard“, tj. přehled implementace norem ES jednotlivými členskými státy.85 V současnosti zastává funkci koordinátora Gilles de Kerchove, který byl jmenován na tři roky s účinností od 19. září 2007, když vystřídal vůbec prvního protiteroristického koordinátora EU Gijse de Vriese. Oba dosavadní koordinátory 81 Sdělení Komise Radě a Evropskému Parlamentu o prevenci a potírání financování terorismu prostřednictvím opatření na zlepšení výměny informací, posílení transparentnosti a zvýšení sledovatelnosti finančních transakcí. Dokument COM/2004/0700. 82 Materiál je zpracováván jako informační podklad pro Evropský parlament a patří do systému opatření přijatých Evropskou unií v reakci na události z 11. září 2001. 83 Eurojust byl vytvořen na základě rozhodnutí Rady EU ze dne 28. února 2002. 84 ŘEHÁK, David, FOLTIN, Pavel, STOJAR, Richard. Vybrané aspekty soudobého terorismu. 1. vyd. Praha: Ministerstvo obrany ČR, 2008, s. 105. ISBN 978-80-7278-443-1. 85 Tamtéž, s. 103.
38
Opatření proti financování terorismu jmenoval vysoký představitel EU pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku Javier Solana. V Revidované strategii boje proti financování terorismu koordinátor shrnuje dosavadní akty přijaté na poli EU v této oblasti s tím, že největší význam přisuzuje zavádění doporučení FATF do praxe. Gilles de Kerchove dále upozorňuje na nové trendy v oblasti praní peněz a financování terorismu, zejména rozmach alternativních systémů poukazování peněz (viz Zvláštní doporučení FATF č. 6). Revidovaná strategie rovněž varuje před možností, že k nezákonným přesunům majetku by mohly být zneužity virtuální komunity fungující na internetu, a jako příklad výslovně uvádí server „secondlife.com“. Nebezpečí zde vyplývá především z toho, že již aplikace jako taková je na anonymitě založená. Přitom objem prostředků, který celosvětově systémy tohoto charakteru protéká, přesáhl již v roce 2006 jednu miliardu USD. Na základě provedené analýzy koordinátor v Revidované strategii formuluje doporučení, která by měla Rada EU přijmout a nadále se jimi řídit. Gilles de Kerchove zdůrazňuje, že je třeba neustále sledovat nové hrozby tak, aby EU byla schopna včas reagovat. V této rovině je zásadní především spolupráce s Europolem, který má, jak již bylo uvedeno, do konce roku 2008 předložit Radě zprávu o vztahu mezi financováním terorismu a dalšími trestnými činy v jednotlivých členských státech. Ke dni 1. listopadu 2009 mají členské státy implementovat směrnici 2007/64/ES ze dne 13. listopadu 2007 o platebních službách na vnitřním trhu. Koordinátor navrhuje EK, aby zvážila možnost vypracování jednotných nezávazných pokynů, jimiž by se členské státy měly při implementaci směrnice řídit tak, aby nevznikl nesoulad ve výkladu opatření proti zneužívání alternativních platebních systémů. Koordinátor vyzývá k zesílení snahy o harmonizaci úpravy neziskového sektoru s ohledem na předcházení financování terorismu. EK má začátkem roku 2009 předložit studie, které by mohly posloužit jako základ pro přijetí společného postoje Rady EU k této problematice. Poslední okruh, kterého se doporučení koordinátora týkají, zahrnuje apel na prohloubení spolupráce členských států se soukromým sektorem a na zvýšení efektivity koordinace zpravodajských činností ve finanční oblasti. Revidovaná strategie připomíná, že z hlediska EU je žádoucí prosazovat adekvátními cestami potřebná opatření i ve třetích zemích.
39
Opatření proti financování terorismu
5
Opatření proti financování terorismu na úrovni ČR Geografická poloha Českou republiku předurčuje k roli tranzitní země při procesech
zajišťujících organizovanému zločinu praní peněz. Tato charakteristika odpovídá výskytu trestných činů, které jsou z hlediska praní peněz predikativní (v ČR se pod tímto pojmem rozumí každý trestný čin přinášející výnos), např. obchodu s drogami na území naší republiky. Pro popis aktuálního stavu v České republice lze použít následující charakteristiku z roku 2006: „Současná situace v ČR je z hlediska teroristických projevů klidná. Navzdory tomu se však naše republika, stejně jako jiné státy, na eventualitu konfrontace s terorismem soustavně připravuje.“86
5.1
Opatření proti financování terorismu v Národním akčním plánu boje proti terorismu Boj proti terorismu v ČR po událostech z 11. 9. 2001 je zastřešen Národním akčním
plánem boje proti terorismu – koncepčním veřejným materiálem zpracovávaným v gesci Ministerstva vnitra (MV).87 Vláda ČR v roce 2002 zařadila boj proti terorismu mezi své programové priority, což se formálně odrazilo v Národním akčním plánu boje proti terorismu na rok 2003 (dále NAP 2003, 2004 atd.).88
5.1.1 Národní akční plán boje proti terorismu na rok 2003 V předchozím období nebyl žádný souhrnný materiál týkající se boje proti terorismu v České republice zpracován.89 MV ČR sice zahájilo v roce 2000 v režimu utajení práci na dokumentu Studie připravenosti České republiky na řešení hrozby teroristického útoku, 86
KOUSALOVÁ, Eva, PRINCOVÁ, Mlada, KRULÍK, Oldřich. Česká republika a jiné země v boji proti terorismu, In: Současné aspekty terorismu - Svazek 7, Praha: Informační středisko pro otázky boje proti terorismu, Univerzita Karlova v Praze, 2006, s. 26. 87 Teroristický útok na Světové obchodní centrum v New Yorku a na budovu Pentagonu z 11. 9. 2001 si samozřejmě vynutil revizi a doplnění legislativy v řadě zemí: Britský „Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001“, „Patriot Act“ rovněž z roku 2001 v USA, od r. 2006 platí nový protiteroristický zákon i ve Francii. 88 Národní akční plán boje proti terorismu: Aktualizované znění pro rok 2003 (Přijat usnesením vlády ze dne 14. dubna 2003 č. 361.) [online]. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: . NAP 2003 navazuje na původní Národní akční plán boje proti terorismu (přijat usnesením vlády ze dne 10. dubna 2002 č. 385). 89 KRULÍK, Oldřich. Vyhodnocování úrovně plnění protiteroristických opatření v České republice: Rámec a základní dokumenty [online], In: Rexter, odborný časopis pro výzkum radikalismu, extremismu a terorismu, č. 2, 2004. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
40
Opatření proti financování terorismu ovšem vzhledem k významu útoků z 11. září 2001 nebyl tento materiál v rozsahu původního zadání dokončen. Napříště se stala určující zejména snaha o koordinaci kroků s EU. ČR se připojila k Deklaraci z Evropské konference ze dne 20. října 2001, čímž se zavázala přijmout vlastní akční plán. Původní Národní akční plán byl vládou schválen až 10. dubna 2002. Časová prodleva mezi přijetím závazku a jeho splněním byla způsobena tím, že vypracování akčního plánu bylo uloženo usnesením vlády Ministerstvu vnitra až 19. prosince 2001, a to až na základě poznatků, které vyplynuly ze zkoumání způsobilosti ČR plnit úkoly přijaté na nadnárodní úrovni. Není zřejmé, proč vláda nepřistoupila ke zpracování NAP bezprostředně po 20. říjnu 2001. NAP by pak býval byl přijat přinejmenším o dva měsíce dříve. MV totiž v podstatě ověřovalo, zda dokument, k jehož zpracování se ČR zavázala, je potřebný. V preambuli se vláda ČR hlásí k multidisciplinárnímu přístupu k potírání terorismu, uvádí, že dokument svědčí o schopnosti ČR dostát svým závazkům vůči mezinárodnímu společenství, a zdůrazňuje aktivní přístup ČR k mezinárodní spolupráci. Potírání financování terorismu je v NAP na rok 2003 věnován bod 2.5. Již formulace cílů v tomto bodu svědčí o tom, že se jedná o první pokus o systematický přístup: (1) komplexně upravit možnosti trestání financování terorismu, sladit sankční legislativu s EU; (2) ratifikovat a implementovat Mezinárodní úmluvu o potlačování financování terorismu, přijatou Rezolucí Valného shromáždění OSN č. 54/l09; (3) zajistit kontrolu investic a dotací poskytovaných Ministerstvem pro místní rozvoj (MMR) s cílem zabránit možnému praní špinavých peněz nebo financování teroristických aktivit; (4) splnění požadavku Světové banky (SB) a Mezinárodního měnového fondu (MMF) na odstranění anonymity klientů bank a peněžních ústavů. K naplnění cíle (1) sice již platil zákon č. 98/2000 Sb.90, o provádění mezinárodních sankcí k udržování mezinárodního míru a bezpečnosti, nicméně působnosti z něj vyplývající nebyly před vypracováním NAP 2003 ještě rozděleny. Rovněž již existovala meziresortní komise k problematice financování terorismu, která se skládala ze zástupců MV, Ministerstva zahraničních věcí (MZV), Ministerstva financí (MF), Bezpečnostní informační služby (BIS) a České národní banky (ČNB). Teprve NAP 2003 ovšem této komisi uložil konkrétní zadání: v mezinárodní oblasti se jednalo o „souhrnné formulování požadavků EU a dalších mezinárodních subjektů, jejichž rozhodnutími, doporučeními či nařízeními je ČR vázána“ v oblasti zamezování financování terorismu, v oblasti trestněprávní pak o analýzu možných 90
Tento zákon byl zrušen zákonem č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, který přinesl souvislejší právní úpravu.
41
Opatření proti financování terorismu mezer českého právního řádu v postihování financování terorismu (i s ohledem na mezinárodních sankce, k jejichž provádění se ČR zavázala91) a konečně v oblasti správněprávní o přípravu právního rámce pro aktivity, které nelze postihovat trestněprávně. Cíl (2) byl splněn ratifikací až v roce 2005. NAP 2003 se omezil na požadavek, aby příslušné orgány (MZV, MS, MF, MV) průběžně vládu informovaly o opatřeních umožňujících budoucí ratifikaci. (Ve Sbírce mezinárodních smluv92 tak MZV sděluje, že tato Úmluva, která vstoupila v platnost 10. 4. 2002, vstoupila v platnost pro ČR 26. 1. 2006.)93 Přínos NAP 2003 spočíval především ve dvou rovinách. Za prvé posunul problematiku opatření proti financování terorismu mezi vládní priority, a odstartoval tak potřebné normotvorné procesy. Za druhé přinesl přehled výchozího stavu opatření proti terorismu, a poskytl tak základnu, se kterou je možné poměřovat posuny v následujících letech. V roce 2003 v ČR chyběla koordinace přijímání opatření jak proti terorismu obecně, tak i konkrétně proti jeho financování (spolupráce mezi jednotlivými orgány navíc probíhala pouze ad hoc). Nadto ani neexistoval přehled opatření, k jejichž provedení se ČR mezinárodními úmluvami zavázala. Přijímání opatření postupovalo velmi pomalu, o čemž svědčí prodlení s ratifikací Mezinárodní úmluvy o potlačování financování terorismu, přičemž tento dokument navíc vzhledem k datu svého vzniku vývoj po 11. září. 2001 nereflektuje. V říjnu 2003 vydaly SB a MMF Podrobnou hodnotící zprávu o boji proti praní špinavých peněz a financování terorismu94 (dále jen „Podrobná zpráva“). Ačkoli je vypracována v reakci na žádost státu, tedy na žádost ČR, NAP 2004 odkaz na tento materiál neobsahuje. Vedle konkrétních připomínek ke znění a doplnění jednotlivých paragrafů trestního zákona je třeba upozornit zejména na podrobná doporučení v oblasti finančních institucí: nutnost koordinace dohledových orgánů nad finančním sektorem, požadavky na získávání a evidenci údajů o majitelích účtů, sledování a oznamování podezřelých transakcí atd. Tyto návrhy byly zahrnuty až v NAP 2005-07 (viz dále), přestože Podrobná zpráva, v níž jsou obsaženy, byla k dispozici již před přijetím NAP 2004, tedy přibližně o 18 měsíců dříve.
91
Tzv. sankční režimy; např. zákon č. 48/2000 Sb., o opatřeních ve vztahu k afghánskému hnutí Taliban, a příslušná nařízení vlády č. 164/2000 Sb. a č. 327/2001 Sb., o opatřeních ve vztahu k afghánskému hnutí Taliban; tyto normy byly rovněž zrušeny zákonem č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí. 92 č. 18/2006 Sb. m. s. 93 Dva zbývající cíle NAP 2003 byly splněny bez problémů. 94 Podrobná hodnotící zpráva o boji proti praní špinavých peněz a financování terorismu [online]. Odbor měnových a finančních systémů MMF a Viceprezidentství pro finanční sektor SB, 2003. [cit. 2008-11-04]. Dostupné na Internetu: .
42
Opatření proti financování terorismu
5.1.2 Národní akční plán boje proti terorismu na rok 2004 Na NAP 2003 tak navázal NAP 200495, který se zabývá opatřeními proti financování terorismu ve 2. kapitole.96 Cílem stále zůstává ratifikace Mezinárodní úmluvy o potlačování financování terorismu vázaná na přijetí vnitrostátních norem nezbytných pro její naplňování. Nově se ovšem objevuje konkrétní odkaz na normu EU: nařízení Rady EU č. 2580/2001, jehož cílů má být podle NAP 2004 dosaženo novým zvláštním zákonem. Oproti předešlé verzi NAP 2004 nepředstavoval v oblasti zamezování financování terorismu zásadní posun vpřed. Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu totiž stále zůstávala neratifikována a povinnost splnit úkoly vyplývající z nařízení Rady EU samozřejmě ČR měla, aniž by to jakýkoli vládní dokument musel stanovit.
5.1.3 Národní akční plán boje proti terorismu na roky 2005 – 2007 Následoval NAP 2005-200797, v němž ve 3. kapitole vláda ukládá MF jednak v bankovním sektoru vytvořit účinnější systém zjišťování a uchovávání informací o majitelích účtů pro potřeby orgánů činných v trestním řízení a jednak ve spolupráci s MV provést rozbor stávající právní úpravy „fungování nadací a dalších společenských organizací, se zvláštním zřetelem na jejich finanční hospodaření“ a případně navrhnout žádoucí opatření. NAP 2005-07 se sice vztahoval na roky 2005-07, ale byl přijat až 16. listopadu 2005, což přispělo k dalšímu zdržení přijímání potřebných opatření proti financování terorismu (i v kontextu skromného přínosu verze NAP 2004, viz výše). NAP 2005-07, formulující úkoly na období tří let, tak vedle prohloubení úpravy evidence dat v bankovním sektoru rozšířil záběr opatření pouze o jedinou oblast, a sice o problematiku financování neziskového sektoru. Odbor bezpečnostní politiky MV ČR vydal v roce 2008 Vyhodnocení plnění úkolů zakotvených v textu Národního akčního plánu boje proti terorismu aktualizované znění na léta 2005-2007.98 Dokument uvádí, že ke zefektivnění evidence dat v bankovním sektoru nedošlo, 95
Národní akční plán boje proti terorismu: Aktualizované znění pro rok 2004. (Přijat usnesením vlády ze dne 19. května 2004 č. 479.) [online]. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: . 96 Název kapitoly: Mezinárodněsmluvní závazky ČR a vnitrostátní legislativní úprava, vztahující se k možnostem boje proti terorismu, se zvláštním zřetelem na problematiku boje proti financování terorismu. 97 Národní akční plán boje proti terorismu: Aktualizované znění pro léta 2005 – 2007. (Přijat usnesením vlády ze dne 16. listopadu 2005 č. 1466.) [online]. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: . 98 Vyhodnocení plnění úkolů zakotvených v textu Národního akčního plánu boje proti terorismu aktualizované znění na léta 2005-2007 [online]. Odbor bezpečnostní politiky, Ministerstvo vnitra, 2008. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
43
Opatření proti financování terorismu což bylo způsobeno jednak tím, že příslušné orgány začaly jednat až jeden rok po přijetí NAP 2005-07 a jednak tím, že se do procesu posléze zapojil i Úřad pro ochranu osobních údajů. Tento vývoj přispěl k tomu, že napříště se v NAP bude zvláštní kapitola věnovat „Zlepšení komunikace a spolupráce mezi subjekty, zapojenými do boje proti terorismu a zkvalitňování podmínek pro výkon jejich činnosti“. Teprve od roku 2008 tedy bude věnována speciální pozornost koordinaci jednotlivých orgánů v dané oblasti.
5.1.4 Národní akční plán boje proti terorismu na roky 2007 – 2009 Nejnovější verzí ze série dokumentů je NAP 2007-0999, který v obecné rovině v bodě 1.5 konstatuje, že „ČR dosahuje legislativně a organizačně dobré úrovně v oblasti boje proti financování terorismu“ a že naplňuje mezinárodní sankce v souladu s komunitárním právem. Vláda ukládá100 v témže bodě Ministerstvu financí vypracovat návrh nařízení vlády které „stanoví sankce také státním příslušníkům členských zemí Evropské unie, kteří jsou spojeni s terorismem“ (tzv. ”vnitřní teroristé”). MF v rámci plnění úkolu návrh vypracovalo a tento byl následně schválen na zasedání vlády 28. května 2008 jako nařízení vlády č. 210 k provedení zvláštních opatření k boji proti terorismu (dále viz kap. 5.3). V bodě 1.6 NAP 2007-09 navazuje na zdokonalování mechanismů umožňujícím orgánům činným v trestním řízení získávání informací z bankovního sektoru, které probíhalo v uplynulých letech. Cílem a úkolem pro MV, MF a zpravodajské služby je zejména zjednodušit (a tedy také zrychlit) přístup k údajům po technické stránce tak, aby se napříště dotazující orgány nemusely obracet na každý subjekt v bankovním sektoru zvlášť a aby s celým procesem s ohledem na utajení šetření byl seznámen minimální počet osob.
5.2
Zákon o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu
5.2.1 Vývoj předcházející přijetí zákona V rámci harmonizace českého práva s právem komunitárním byla v souladu s platným zněním směrnice Rady č. 91/308/EHS o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz (tzv. „I. AML směrnice“) postupně aktualizována právní úprava proti praní peněz 99
Národní akční plán boje proti terorismu: Aktuální znění pro léta 2007-2009. (Přijat usnesením vlády ze dne 11. února 2008 č. 129.) [online]. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: . 100 Na základě zmocňovacích ustanovení § 4 zákona č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí.
44
Opatření proti financování terorismu obsažená v zákoně č. 61/96 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a o změně a doplnění souvisejících zákonů.101 Úplná harmonizace s právem ES se datuje od novely provedené zákonem č. 284/2004 Sb. s účinností k 1. září 2004. I. AML směrnice byla zrušena a nahrazena III. AML směrnicí doplněnou prováděcím předpisem v podobě směrnice Komise 2006/70/ES (podrobněji viz kap. 4.2). Tento vývoj reflektuje i česká legislativa, když obě nové směrnice se zpožděním implementuje zákonem č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu (dále též zákon proti praní peněz), s tím, že zákon 61/1996 Sb. byl zrušen i s příslušnými prováděcími vyhláškami. Zákon č. 253/2008 Sb. byl přijat 5. června 2008 a účinnosti nabyl k 1. září 2008. Návrh zákona připravil v rámci své legislativní a metodické činnosti Finanční analytický útvar MF. Vstup zákona v účinnost se oproti harmonogramu legislativního procesu platnému v roce 2006 opozdil téměř o devět měsíců (harmonizace českého práva s právem komunitárním měla být provedena podle čl. 45 směrnice 2005/60/ES nejpozději 15. prosince 2007). Zákon č. 253/2008 Sb. podle § 1 „zapracovává příslušné předpisy ES102, zároveň navazuje na přímo použitelné předpisy ES103 a upravuje některá opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu“.104
5.2.2 Základní pojmy 5.2.2.1 Praní peněz Komunitární definici praní peněz zákon č. 253/2008 přebírá s tím rozdílem, že používá místo termínu „praní peněz“ termín „legalizace výnosů z trestné činnosti“. § 3 odst. 1 vymezuje legalizaci výnosů z trestné činnosti jako „jednání sledující zakrytí nezákonného
101
Tento zákon nabyl účinnosti v původním znění k 1. červenci 1996. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES ze dne 26. října 2005 o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu; Směrnice Komise 2006/70/ES ze dne 1. srpna 2006, kterou se stanoví prováděcí opatření ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES. 103 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1889/2005 ze dne 26. října 2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící; nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1781/2006 ze dne 15. listopadu 2006 o informacích o plátci doprovázejících převody peněžních prostředků. 104 Zákon proti praní peněz přináší v §§ 41 a 42 úpravu oznamovací povinnosti při tzv. „přeshraničních převozech“ v souvislosti s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1889/2005 ze dne 26. října 2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící, které vstoupilo v platnost 15. června 2007. Dále zákon navazuje, jak již bylo uvedeno, i na nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1781/2006 ze dne 15. listopadu 2006 o informacích o plátci doprovázejících převody peněžních prostředků. (O obou nařízeních podrobněji viz kap. 4.) 102
45
Opatření proti financování terorismu původu jakékoliv ekonomické výhody vyplývající z trestné činnosti s cílem vzbudit zdání, že jde o majetkový prospěch nabytý v souladu se zákonem“.105 Predikativními trestnými činy jsou v ČR – jak již bylo uvedeno – všechny trestné činy, které přinášejí výnosy. Typicky se jedná o obchodování s drogami, vydírání, pašování, vybírání výpalného, obchod s bílým masem, podvody, daňové úniky apod. (Britská Joint Money Laundering Steering Group zmiňuje navíc loupeže.106) 5.2.2.2 Financování terorismu První paragraf zákona proti praní peněz přináší zásadní změnu spočívající v tom, že na rozdíl od předchozí právní úpravy (ta financování terorismu zmiňovala až v souvislosti s podezřelými obchody) výslovně stanovuje zavádění opatření proti financování terorismu v souladu se záměrem směrnice jako jeden z cílů zákona. Klíčová definice financování terorismu je obsažena v § 3 odst. 2 zákona ve znění čl. 1 odst. 4 směrnice a je v souladu s formulací v Mezinárodní úmluvě o potlačování financování terorismu a v Rezoluci RB OSN č. 1373 (2001). Financování terorismu je „shromažďování nebo poskytnutí peněžních prostředků nebo jiného majetku s vědomím, že bude, byť i jen zčásti, použit ke spáchání trestného činu teroru, teroristického útoku nebo trestného činu, který má umožnit nebo napomoci spáchání takového trestného činu“. Dále je financováním terorismu i shromažďování nebo poskytování finančních prostředků k podpoře při přípravě takových trestných činů a rovněž „jednání vedoucí k poskytnutí odměny nebo odškodnění pachatele“ takového trestného činu nebo osoby pachateli blízké.“107 Jelikož platí zásada „nulla crimen sine lege“, musí český trestní zákon definovat skutkovou podstatu trestných činů, na něž zákon proti praní peněz odkazuje. Trestní zákon byl v tomto smyslu novelizován v roce 2004 (viz kap. 5.8). 5.2.2.3 Skutečný vlastník Praxe si vynutila rovněž přesné definování „skutečného vlastníka“, což je fyzická osoba (osoby), která v konečném důsledku vlastní nebo ovládá klienta, nebo fyzická osoba, pro kterou se provádí transakce nebo vykonává činnost (čl. 3 odst. 6). § 4 odst. 6 zákona proti praní peněz sice obecnou definici neuvádí, ale obsahuje výčet konkrétních podmínek, za nichž
105
§ 3 odst. 1 obsahuje demonstrativní výčet takových jednání; definice legalizace výnosů z trestné činnosti se tak oproti předchozí právní úpravě nezměnila. 106 BANTEKAS, Ilias. The International Law of Terrorist Financing, In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2 (Apr., 2003), pp. 315-333, s. 319. 107 § 2 odst. (3) stanoví, že pro účely tohoto zákona není rozhodující, zda k financování terorismu došlo na území ČR nebo v cizině.
46
Opatření proti financování terorismu jsou fyzické osoby „skutečným majitelem“ u podnikatelů, u nadací nebo nadačních fondů a u sdružení podle občanského zákoníku. 5.2.2.4 Politicky exponované osoby Zákon proti praní peněz transponuje (a tedy zavádí) do českého právního řádu definici „politicky exponovaných osob“ podle ustanovení čl. 2 směrnice Komise 2006/70/ES, která upřesňuje stručné vymezení čl. 3 odst. 8 směrnice 2005/60/ES. Takovou osobou je ve znění § 4 odst. 5 „fyzická osoba, která je ve významné veřejné funkci s celostátní působností“108 po dobu výkonu funkce a jednoho roku následujícího a která má bydliště mimo ČR nebo tuto svou funkci mimo ČR vykonává; do kategorie politicky exponovaných osob rovněž spadají jejich blízcí příbuzní a společníci v právnických osobách. Pokud povinná osoba uskutečňuje obchod s osobou politicky exponovanou, vždy provádí kontrolu klienta. V praxi to znamená, že klient je povinen předložit doklady tak, aby byl zjištěn účel obchodu, skutečný majitel a zdroj peněžních prostředků. Striktní pravidla pro obchodování s politicky exponovanými osobami pak pro povinné osoby stanoví § 15, když zakazuje uskutečnit obchod, pokud není znám původ majetku, který má být použit, a když vyžaduje, aby si zaměstnanec povinné osoby vyžádal pro provedení obchodu s exponovanou osobou souhlas nadřízeného. 5.2.2.5 Podezřelé transakce Český zákon proti praní peněz konkretizuje vymezení transakcí podezřelých z financování terorismu, když pro definici podezřelého obchodu nejprve definuje obchod v § 4 odst. 1 jako jednání povinné osoby s jinou osobou, pokud se nakládá s majetkem jiné osoby nebo se jí poskytuje služba. § 6 pak vymezuje podezřelý obchod, když v odst. 1 za podezřelé příkladmo označuje •
hotovostní vklady, které jsou vzápětí opět vybírány či převáděny na jiné účty;
•
nepřiměřený počet účtů založených jedním klientem;
•
nezvyklé počty operací na účtech v krátkých intervalech;
•
transakce postrádající ekonomický důvod;
•
nakládání s prostředky ve výši neodpovídající majetkovým poměrům nebo podnikání klienta;
•
operace směřující k zakrytí totožnosti klienta nebo skutečného majitele;
108
Demonstrativní výčet v § 4 odst. 2 pod písm. a) jmenuje např. hlavu státu, členy vlády a parlamentu, soudce ve vysokých funkcích, velvyslance a vysoké důstojníky.
47
Opatření proti financování terorismu •
transakce směřující do zemí nedostatečně aplikujících opatření proti legalizaci výnosů a financování terorismu aj.
Vedle toho § 6 odst. 2 taxativně stanoví případy, kdy se jedná o podezřelý obchod bez ohledu na další okolnosti. Jde o transakce, které se dotýkají adresátů sankcí, popř. sankcionovaného zboží či služeb109, nebo o situace, kdy se klient odmítá identifikovat. Z hlediska vývoje právní úpravy došlo k rozšíření demonstrativního výčtu podezřelých obchodů a k vydělení případů, kdy se jedná o podezřelý obchod vždy. Významnější změnou je ustanovení, že napříště je nezbytným znakem podezřelého obchodu skutečnost, že jednou z jeho stran je povinná osoba. 5.2.2.6 Povinné osoby Podle § 18 zákona proti praní peněz o podezřelém obchodu musí tedy být Ministerstvo financí, resp. FAÚ informován povinnými osobami.110 Okruh povinných osob byl již ve zrušeném zákoně č. 61/1996 Sb. vymezen poměrně široce, když zahrnoval např. banky, pojišťovny, družstevní záložny, Českou poštu, SCP, Burzu cenných papírů, obchodníky s cennými papíry, investiční společnosti, investiční a penzijní fondy, kasina, realitní a leasingové společnosti, soudní exekutory, dále auditory, daňové poradce a účetní, jsou-li podnikateli a za určitých podmínek advokáty a notáře. Tento výčet byl novou normou rozšířen o osoby oprávněné k poradenské činnosti pro podnikatele ve věcech kapitálové struktury, osoby poskytující služby peněžního makléřství, osoby poskytující služby úschovy cenností, osoby poskytující služby spočívající v zakládání právnických osob, v poskytování sídla jiným právnickým osobám apod. Novým ustanovením zákona proti praní peněz není (navzdory některým zprávám v médiích) zařazení podnikatele, který přijme hotovostní platbu přesahující hodnotu 15 000 EUR, na seznam povinných osob. Povinnými osobami jsou i organizační složky zahraničních osob nebo zahraniční osoby podnikající na území ČR ve výše uvedených předmětech podnikání. Naopak povinnými osobami napříště již nejsou držitelé licencí na provozování kursových sázek, kteří z návrhu zákona navzdory odporu Finančního analytického útvaru v připomínkovém řízení vypadli. Zákon proti praní peněz stanoví, co se rozumí identifikačními údaji (§ 5) právnických a fyzických osob pro účely boje proti praní peněz a financování terorismu, kdy nastává povinnost klienta identifikovat (§ 7) a jak se identifikace provádí (§ 8). Povinná osoba tak
109 110
Podle zákona č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí. Povinná osoba tak učiní podle § 18 odst. 1 nejpozději do pěti kalendářních dnů.
48
Opatření proti financování terorismu musí v souladu s nařízením č. 1781/2006/ES identifikovat klienta při obchodech převyšujících hodnotu 1000 EUR a navíc pokaždé při podezřelém obchodě a vzniku obchodního vztahu (v obou případech bez ohledu na výše uvedený limit). Právě snížení prahu pro identifikaci klienta je další důležitou změnou právní úpravy. Předpis platný do 31. srpna 2008 tento limit stanovoval na ekvivalent 15 000 EUR. Údaje identifikující klienta musejí povinné osoby uchovávat po dobu deseti let (§ 16 odst. 1). V § 21 zákon provádí III. AML směrnici tak, že ukládá povinným osobám zavést „systém vnitřních zásad“, který umožní efektivně plnit zákonem stanovené povinnosti. Takový systém se již dříve skládal z výčtu znaků podezřelého obchodu, identifikace klienta, mechanismu komunikace s MF, školení zaměstnanců aj. I zde přináší nová norma podrobnější právní úpravu, když rozšiřuje pravidla systému vnitřních zásad i na postup osob, které jednají jménem nebo na účet povinné osoby při nabízení jejích služeb nebo produktů. Podle § 22 musí mít povinná osoba zaměstnance, který plní funkci kontaktní osoby při plnění oznamovací povinnosti a styku s MF. Registr kontaktních osob vede Finanční analytický útvar MF. 5.2.2.7 Postihy Sankce za porušení předepsaných povinností zákon proti praní peněz stanovuje111 s tím, že správní delikty obecně v prvním stupni projednává MF. Např. § 46 umožňuje uložit povinné osobě pokutu až 5 mil. Kč za nesplnění oznamovací povinnosti o podezřelém obchodě, přičemž tuto částku lze zvýšit až na desetinásobek, pokud bylo tímto správním deliktem ztíženo zajištění předmětných finančních prostředků nebo dokonce umožněno financování terorismu.112 Praxe si zatím nevynutila ukládání postihů na horní hranici rozpětí.
5.3
Provádění mezinárodních sankcí v ČR Dne 1. dubna 2006 nabyl účinnosti zákon č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních
sankcí. Gestorem pro fungování systému mezinárodních sankcí v ČR je FAÚ. Tento útvar poskytuje finančnímu a bankovnímu sektoru údaje o osobách podezřelých z financování terorismu podle sankčních seznamů OSN.
111
Podrobněji než zrušený zákon č. 61/1996 Sb. Liberační důvod podle § 52 nastává, pokud povinná osoba vynaložila veškeré úsilí, aby správnímu deliktu zabránila. Důkazní břemeno je v takovém případě na straně povinné osoby. 112
49
Opatření proti financování terorismu
5.3.1 Cíl právní úpravy Přijetí zákona si vyžádala absence normy pro obecný postup provádění nadnárodních závazných pravidel, potřeba centrálního řízení provádění sankcí a právní úpravy nakládání se sankcionovaným majetkem; zákon měl rovněž určit působnost kontrolních orgánů a stanovit případné postihy. Tento předpis spadá do procesu slaďování českého práva se sankční legislativou EU, který započal zařazením tohoto cíle do NAP 2003. Návrh zákona vypracoval stejně jako v případě zákona proti praní peněz FAÚ113. Jeho cílem je podle § 1 upravit „některé povinnosti fyzických a právnických osob při uskutečňování mezinárodních sankcí“ uvalených mj. za účelem boje proti terorismu v návaznosti na příslušné předpisy ES a dokumenty OSN, jimiž je ČR vázána.
5.3.2 Definice sankce Sankcí se podle § 2 rozumí „příkaz, zákaz nebo omezení“ vyplývající z rozhodnutí RB 114
OSN
, z opatření přijatých na základě Smlouvy o EU nebo z přímo použitelných předpisů
ES, které Smlouvu o EU provádějí. § 3 definuje území, subjekty, osoby a české osoby, na něž se tento zákon, a tedy i provádění mezinárodních sankcí Českou republikou vztahuje. Konkrétní sankce vůči jednotlivým osobám stanoví na základě zmocnění v § 4 vláda nařízením vlády v návaznosti na příslušné rozhodnutí RB OSN nebo opatření podle Smlouvy o EU. Oblasti, v nichž mohou být sankce uplatňovány stanoví taxativně § 4 odst. 2.115 Možnou podobu sankcí nalezneme v §§ 5 až 8. Z hlediska opatření proti financování terorismu je klíčový § 5 odst. 2, který obsahuje omezení nebo zákazy připadající v úvahu v oblasti „peněžních převodů, používání jiných platebních prostředků, nákupu a prodeje cenných papírů a investičních nástrojů“. Zakázáno je •
poskytování plnění nebo peněžních prostředků nebo investičních nástrojů nebo uzavírání obchodů českou osobou se subjektem/osobou, na níž se vztahují mezinárodní sankce
•
pronájem bezpečnostních schránek takovým subjektům
•
přijímání sankcionovaného zboží do úschovy
•
převody z účtů nebo na účet takovým subjektům
113
Ministerstvu financí byl uloženo v NAP 2004 připravit návrh zákona, který by zajistil dosažení úkolů obsažených v nařízení Rady EU č. 2580/2001/ES. 114 Rozhodnutí přijatá podle čl. 41 Charty OSN. 115 Jde o oblasti obchodu a služeb; peněžních převodů, používání jiných platebních prostředků, nákupu a prodeje cenných papírů a investičních nástrojů; dopravy; spojů; technické infrastruktury; vědeckotechnických styků; kulturních styků; sportovních styků.
50
Opatření proti financování terorismu •
výplata úroků takovým subjektům; uzavírání pojistné smlouvy s takovým subjektem
•
činnosti podporující výše uvedené.
Zákon dále v § 10 ukládá oznamovací povinnost vůči FAÚ každému, „kdo se hodnověrným způsobem dozví, že se u něj nachází majetek, na který se vztahují mezinárodní sankce“. § 12 zmocňuje MF mj. k rozhodnutí o omezení nebo o zákazu nakládání s majetkem, na který se vztahují mezinárodní sankce.
5.3.3 Postihy za porušování sankčních režimů Postihy za porušení omezení nebo zákazů stanovených sankčními režimy jsou nastaveny následovně: jak fyzickým osobám, tak fyzickým osobám-podnikatelům, tak osobám právnickým lze uložit za porušení § 5 odst. 2 pokutu až do výše 4 milionů korun.116 V oblasti mezinárodních sankcí je jak ve sféře legislativní, tak ve sféře výkonné příslušný FAÚ, konkrétně pak Oddělení analytické v nebankovním sektoru, právní a kontrolní.117 Podle § 12 odst. 5 se při řízení o ukládání a přezkoumání sankcí postupuje dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
5.3.4 Prováděcí předpisy K zákonu č. 69/2006 byly na základě zmocňovacího ustanovení § 23 vydány prováděcí vyhlášky č. 281 a 282/2006 Sb.118 Dále bylo přijato (a byl tak splněn úkol stanovený v NAP 2005-07) nařízení vlády č. 210/2008 ze dne 28. května 2008 k provedení zvláštních opatření k boji proti terorismu. Toto nařízení rozšiřuje osobní působnost § 5 zákona č. 69/2006 i na tzv. „vnitřní teroristy“, když stanoví, že se § 5 odst. 2 vztahuje na osoby uvedené v příloze návrhu nařízení. Tito „vnitřní teroristé“ tak napříště budou adresáty výše uvedených sankcí, čímž ČR implementuje společný postoj Rady EU 2007/871/CFSP.119 Příloha nařízení vlády obsahuje 18 fyzických osob (ve všech případech se jedná o aktivisty
116
§ 17 a násl. zákona č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí; pokutu ve výši 4 mil. korun lze uložit rovněž za nesplnění oznamovací povinnosti podle § 10. 117 Finanční analytický útvar Zpráva o činnosti 1996-2006 [online]. Finanční analytický útvar MF ČR. [2006] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: . 118 Tyto prováděcí vyhlášky upravují plnění oznamovací povinnosti a průkaz zaměstnance FAÚ, který platí jak pro oblast mezinárodních sankcí, tak pro boj proti praní peněz a financování terorismu. 119 Společný postoj 2007/871/CFSP ze dne 20. prosince 2007, kterým se aktualizuje společný postoj 2001/931/CFSP o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu a kterým se zrušuje společný postoj 2007/448/CFSP. Nová komunitární úprava zohledňuje skutečnost, že „vnitřní teroristy“ nelze sankcionovat v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky.
51
Opatření proti financování terorismu ETA) a 18 organizovaných skupin, u nichž je žádoucí, aby byly zbaveny možnosti čerpat peněžní prostředky a další ekonomické zdroje na celém území EU. Pro případ, že je sankce přijata pouze Radou bezpečnosti OSN a orgány EU nepřijmou vlastní bezprostředně účinný předpis, vydá vláda v rámci zmocnění zákona o provádění mezinárodních sankcí k realizaci sankcí RB OSN nařízení.
5.4
Opatření proti zneužívání neziskového sektoru pro financování terorismu v ČR Tato oblast se dostala mezi hlavní témata boje proti terorismu v ČR v roce 2005, kdy
se poprvé objevuje v NAP 2005-07.120 Výchozí situaci analyzoval odbor bezpečnostní politiky MV ČR v roce 2006 v dokumentu Dosavadní stav v oblasti zpřehledňování fungování neziskového sektoru121. Bez hmatatelného výsledku skončila snaha vlády ČR z roku 2004 o zavedení národního „informačního systému o nestátních neziskových organizacích“.122 Dalším projektem, který v zárodku narazil na nesouhlas neziskového sektoru (obava z výše nákladů na realizaci, z přílišné regulace, resp. argument, že stávající regulace je dostatečná), byl projekt Transparency International ČR: dobrovolnou certifikací subjektů (zpočátku především těch, které pořádají veřejné sbírky) měla být zvýšena důvěryhodnost sektoru. Dokument dále přináší klasifikaci neziskových organizací v ČR zpracovanou podle podkladů Rady vlády pro nestátní neziskové organizace při Úřadu vlády a ČSÚ.123 Dokument Dosavadní stav v oblasti zpřehledňování fungování neziskového sektoru se nesetkal s příznivou odezvou neziskových organizací. Spíše než o neuspokojivou analýzu se ale jedná o analýzu neuspokojivého výchozího stavu. Výsledkem připomínkového řízení bylo přesunutí agendy do výzkumné činnosti MV (Bezpečnostní výzkum MV), jehož výběrová komise pověřila plněním úkolu Katedru politologie Fakulty mezinárodních vztahů Vysoké školy ekonomické (úkol bude plněn v letech 2006-2008). Základnu pro případnou budoucí komplexní evidenci neziskových organizací poskytují ČSÚ a odbor všeobecné správy MV. ČSÚ každoročně monitoruje následující 120 Úkol 3.2: Provést analýzu právní regulace fungování nadací a dalších společenských organizací, se zvláštním zřetelem na jejich finanční hospodaření. 121 Dosavadní stav v oblasti zpřehledňování fungování neziskového sektoru v České republice [online]. Odbor bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra ČR, 2006. [cit. 2008-09-08]. Dostupné na Internetu: <www.aa.ecn.cz/img_upload/65636e2e7a2e6e617a6f72792e612e6b/NNO_materialMV_bojprotizneuzivaniNN O.rtf.>. 122 Zadávací řízení bylo zrušeno, protože žádný ze zájemců nevyhověl podmínkám zadavatele. 123 Stát plní vůči neziskovému sektoru 3 základní funkce: tvorba právního rámce; poskytování finančních zdrojů; komunikace se sektorem a monitoring.
52
Opatření proti financování terorismu údaje124: charakteristika organizace, ukazatele o zaměstnancích a finanční ukazatele (výnosy a náklady, souhrnné ukazatele aktiv a pasiv). Odbor všeobecné správy vede evidenci občanských sdružení. Proces, který by měl vyústit v přijetí opatření zaměřených proti zneužívání neziskového sektoru k financování terorismu tak již po několik let setrvává jen ve stadiu analýzy výchozího stavu.
5.5
Úloha Finančního analytického útvaru Ministerstva financí v boji proti praní peněz a financování terorismu
5.5.1 Finanční analytický útvar K 1. červenci 1996 byl na MF založen125 Finanční analytický útvar (FAÚ). FAÚ je tzv. „finanční zpravodajskou jednotkou“, což je obecný termín pro státní orgán odpovědný za shromažďování a zpracovávání hlášení o podezřelých obchodech. Zařazení tohoto útvaru pod MF znamená, že se ČR přiklání ke konceptu „administrativního typu jednotky“. Jiné pojetí představuje tzv. „policejní typ jednotky“, kdy patronát nad hlášeními o podezřelých transakcí má orgán podřízený ministerstvu vnitra. 126 Článek 21 směrnice 2005/60/ES ukládá povinnost zřídit finanční zpravodajskou jednotku každému členskému státu unie, přičemž z dikce preambule předpisu je patrné, že orgány ES nepřímo upřednostňují administrativní typ zpravodajské jednotky. V předchozím období existovala pouze Služba pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti jako složka Policie ČR, která nedisponovala žádnými zvláštními pravomocemi vůči finančním institucím. FAÚ byl založen jako samostatné oddělení a během let byly jeho vnitřní struktura a řízení několikrát modifikovány (nejvýznamnější byla změna z oddělení na odbor od r. 1998); od r. 2005 má tři oddělení127, sekretariát a ředitele podřízeného náměstkovi ministra. Poslání FAÚ vyplývá z § 10 zrušeného zákona č. 61/1996 Sb. Útvar je tak zodpovědný za sběr, analýzu a zpracování oznámení o podezřelých obchodech přicházejících od povinných osob a v případě podezření ze spáchání trestného činu podává trestní
124
ČSÚ pravidelně vydává Roční výkaz neziskových institucí. Podle údajů ČSÚ působilo v ČR v roce 2003 cca 56 000 neziskových organizací. 125 Zákonné zmocnění pro zřízení FAÚ Ministerstvem financí bylo obsaženo v § 20 zrušeného zákona č. 61/1996 Sb. 126 Jednotky administrativního typu nacházíme např. v Belgii, Francii, Holandsku, Polsku, Itálii, Španělsku, USA, Kanadě, Rusku; jednotky policejního typu mají např. Slovensko, Německo, Švédskoa Velká Británie. 127 Oddělení mezinárodní spolupráce, rozboru, sběru a zpracování dat, oddělení analytické a oddělení analytické v nebankovním sektoru, právní a kontrolní.
53
Opatření proti financování terorismu oznámení.128 FAÚ dále provádí u povinných osob kontroly dodržování závazných norem a fungování jejich vnitřních systémů vytvářených za účelem zamezování financování terorismu a spolupracuje se zahraničními zpravodajskými jednotkami. FAÚ poskytuje finančnímu a bankovnímu sektoru údaje o osobách podezřelých z financování terorismu na základě sankčních seznamů RB OSN. O oblast provádění mezinárodních sankcí byla agenda FAÚ rozšířena v roce 2006. V rámci kontrolní činnosti je oprávněn ukládat sankce za porušení povinností stanovených zákonem. Vedle výše uvedených FAÚ disponuje ještě dalšími oprávněními.129
5.5.2 Zdroje informací FAÚ v ČR FAÚ informace získává, jak již bylo uvedeno, primárně od povinných osob (tyto údaje vede ve vlastní databázi, navíc vede databázi hotovostních převozů finančních prostředků přes hranice). Jeho další zdroje informací lze rozdělit do dvou skupin – údaje dostupné přímo a údaje dostupné nepřímo, tj. na požádání. FAÚ informace získává přímo z Obchodního rejstříku, Živnostenského rejstříku, katastru nemovitostí a částečně z databáze celních orgánů, na dožádání pak z evidence obyvatelstva, databáze finančních úřadů, databází policie a zpravodajských služeb a od povinných subjektů, pokud tyto samy FAÚ neinformovaly. Pro výměnu informací na národní úrovni je využíván systém MoneyWeb, který zajišťuje enkryptované spojení FAÚ s povinnými subjekty a subjekty státní správy. Podle zprávy o činnosti FAÚ 1996-2006130 je MoneyWeb vytvořený v roce 2005 systémem, který zásadně zkvalitňuje práci s oznámeními o podezřelých obchodech, protože umožňuje vyřídit až 90% agendy elektronicky. V současné době propojuje tato aplikace FAÚ s povinnými osobami, celní správou, vojenským zpravodajstvím, daňovou správou a ÚOKFK.
128
Smlouva (a k ní sjednaný prováděcí protokol) z roku 1996 mezi MV a MF nastavila parametry spolupráce FAÚ a Služby Policie ČR pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti, která trestní oznámení přebírala. V současnosti je rámci Policie ČR věcně a funkčně příslušný Útvar odhalování korupce a finanční kriminality služby kriminální policie a vyšetřování. 129 Např. právo vyžadovat údaje od dalších orgánů státní správy, iniciovat odnětí oprávnění k podnikání, požadovat pozastavení plnění příkazu klienta finanční institucí; na druhé straně povinností FAÚ je zachovávat mlčenlivost. FAÚ nesmí sídlit ve společných budovách s ostatními složkami MF. 130 Finanční analytický útvar Zpráva o činnosti 1996-2006 [online]. Finanční analytický útvar MF ČR. [2006] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: .
54
Opatření proti financování terorismu Schéma systému MoneyWeb131 MoneyWeb Finanční analytický útvar
Povinné osoby bankovní
Povinné osoby nebankovní
Ostatní povinné osoby
Útvar odhalování korupce a finanční kriminality
Celní správa
Vojenské zpravodajství
Daňová správa
5.5.3 Spolupráce FAÚ se zahraničními organizacemi V obecné rovině FAÚ monitoruje činnost MMF, SB, OSN a FATF. Zvláštní pozornost FAÚ věnuje mezinárodní spolupráci, a tedy i získávání informací ze zahraničí. Výměna informací se zahraničními finančními zpravodajskými jednotkami probíhá na základě mnohostranné Štrasburské úmluvy z roku 1990.132 Signatáři jsou členské státy Rady Evropy a další státy.133 Právní rámec styku národních finančních zpravodajských jednotek je dotvářen vzájemnými tzv. „Ujednáními o porozumění“ (Memorandum of Understanding). Spolupráci FAÚ se zahraničními orgány s odpovídající působností tak lze ilustrovat údaji z roku 2007, kdy Zpráva o výsledcích činnosti Finančního analytického útvaru za roky 2000-2007134 vykazuje 66 dotazů zaslaných do zahraničí a 133 ze zahraničí přijatých. 131
Tamtéž. Úmluva o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu (Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime), přijatá 8. listopadu 1990, vstoupila v platnost 1. září 1993, podle Sdělení MZV (33/1997 Sb.) byla jménem ČR Úmluva podepsána 18. prosince 1995 a pro ČR vstoupila v platnost 1. března 1997. 133 Štrasburská úmluva byla doplněna Varšavskou úmluvou přijatou v roce 2005 pod názvem „Úmluva o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu a o financování terorismu“, jejíž vstup v platnost je vázán na ratifikaci alespoň šesti státy (z nichž alespoň tři musejí být členské státy Rady Evropy). 134 Zpráva o výsledcích činnosti Finančního analytického útvaru za roky 2000-2007 [online]. 2008 [cit. 2008-0920]. Dostupné na Internetu: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/analit_cinn_kontr_24938.html. 132
55
Opatření proti financování terorismu Mezinárodní
spolupráci
finančních
zpravodajských
jednotek
zastřešuje
tzv.
Egmontská skupina135. Egmontská skupina v roce 1996 schválila a v roce 2004 s ohledem na problematiku financování terorismu doplnila definici finanční zpravodajské jednotky. Definice zní: „centrální národní agentura odpovědná za příjem oznámení finančních informací (a, kde je to dovoleno, jejich vyžádání), analýzu a předávání příslušným úřadům, a to: •
oznámení týkajících se podezření z výnosů z trestné činnosti a možnosti financování terorismu nebo
•
oznámení požadovaných národními zákony nebo předpisy za účelem boje proti praní špinavých peněz a financování terorismu.“136
V současné době Egmontská skupina sdružuje více než sto finančních zpravodajských jednotek. V rámci tohoto sdružení se jsou zřízeny a každé dva roky se scházejí tzv. „Egmontské pracovní skupiny“.137 Pracovní skupina pro vnější vztahy (Outreach Working Group) zabezpečuje spolupráci s nečlenskými jednotkami a mezinárodními organizacemi působícími na stejném poli (FATF, Moneyval, SB, MMF, OSN). FAÚ je členem Egmontské skupiny od roku 1997, což mj. znamená, že může získávat na dožádání informace ze systému Egmont Secure Web. FAÚ rovněž spolupracuje s výborem Moneyval při Radě Evropy. Vazbu na EU udržuje prostřednictvím svého zastoupení ve Výboru pro prevenci praní peněz a financování terorismu působící při EK (dříve Kontaktní výbor expertů pro problematiku praní špinavých peněz, zřízený směrnicí 91/308/EHS, byl zrušen směrnicí 2005/60/ES). Rozhodnutí Rady 2000/642/SVV ze dne 17. října 2000 o způsobech spolupráce mezi finančními zpravodajskými jednotkami unifikuje komunikaci uvnitř EU, v níž k výměně informací slouží od roku 2004 síť „fiu.net“138; tato síť zajišťuje enkryptované spojení pro výměnu informací v rámci EU.
5.5.4 Oznámení o podezřelých obchodech Ze Zprávy o výsledcích činnosti Finančně analytického útvaru za roky 2000-2007 vyplývá, že v letech 2002-2006 počet oznámení o podezřelých obchodech, která FAÚ od povinných osob obdržel, každoročně stoupal až na 3480 v roce 2006. Oproti tomu v roce 135
Založená v roce 1995 v Bruselu v paláci Egmont Arenberg. The Egmont Group [online]. 2008 [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: . 136 Zpráva o výsledcích činnosti Finančního analytického útvaru za roky 2000-2007 [online]. 2008 [cit. 2008-0920]. Dostupné na Internetu: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/analit_cinn_kontr_24938.html. 137 Právní pracovní skupina, Pracovní skupina pro vzdělávání, Pracovní skupina pro vnější vztahy, Skupina pro informační technologie, Operativní pracovní skupina. 138 FIUs (Financial Intelligence Units) = finanční zpravodajské jednotky.
56
Opatření proti financování terorismu 2007 počet oznámení klesl na 2048. Po vyhodnocení získaných informací podal FAÚ v roce celkem 102 trestních oznámení (137 v roce 2006). Zpráva uvádí, že pokles počtu oznámení v roce 2007 je způsoben kvalitnější prací povinných osob při vlastním vyhodnocování transakcí.139 Lze se navíc domnívat, že předchozí vysoký počet oznámení byl způsoben i opatrností povinných osob ve snaze předejít případným vysokým postihům za porušení oznamovací povinnosti. Toto tvrzení je podepřeno skutečností, že přes pokles počtu podaných trestních oznámení byl zaznamenán „více jak trojnásobný nárůst souhrnné částky finančních prostředků, na kterou byla tato trestní oznámení podána“, přičemž se jedná řádově o jednotky miliard korun. Tabulka: Vývoj počtu oznámení o podezřelých obchodech (OPO) přijatých Finančním analytickým 140
útvarem v letech 2000-2007
OPO přijatá z bankovní sféry OPO přijatá od jiných institucí Celkový počet přijatých OPO Počet podaných trestních oznámení
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
1565
1046
1023
1789
3040
3163
3239
1883
352
352
241
181
227
241
241
165
1917
1398
1264
1970
3267
3404
3480
2048
104
101
115
114
103
208
137
102
Výše uvedené údaje o analytické činnosti FAÚ, tj. o šetření podezřelých obchodů, mají význam z hlediska posuzování účinnosti opatření přijatých proti praní peněz a financování terorismu. Pokud by výsledky roku 2007 byly v následujících letech potvrzeny, svědčilo by to o rostoucí efektivitě mechanismu spolupráce FAÚ s povinnými osobami a účinnosti fungování systémů vnitřních zásad povinných osob.
139
Zpráva o výsledcích činnosti Finančního analytického útvaru za roky 2000-2007 [online]. 2008 [cit. 2008-0920]. Dostupné na Internetu: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/analit_cinn_kontr_24938.html. 140 Tamtéž.
57
Opatření proti financování terorismu
5.5.5 FAÚ v praxi141 5.5.5.1 Specifika v postavení FAÚ Jak již bylo uvedeno, útvar je ze zákona fyzicky oddělen od ostatních složek MF. Toto opatření nesleduje pouze cíl větší nezávislosti FAÚ. Zejména se jedná o zajištění bezpečnosti osob v souvislosti s citlivými aspekty činnosti útvaru. V první řadě FAÚ usiluje o zachování maximální možné anonymity svých analytiků. Ve druhé řadě je třeba poskytnout alespoň základní úroveň ochrany kontaktním osobám, které oznamují podezřelé obchody. Výše uvedené důvody vedly mj. k tomu, že Finanční analytický útvar sídlí v neoznačené budově. Běžně uváděné kontaktní údaje odkazují pouze na adresu pro doručování pošty – poštovní přihrádku. Nelze nicméně hovořit o úplném utajení, spíše jde o snahu učinit pracoviště co nejméně nápadným. Hlavní činnost FAÚ probíhá v analytickém oddělení s tím, že role ostatních oddělení je chápána jako podpůrná. Analytici FAÚ jsou odborníci s vysokoškolským vzděláním převážně právního nebo ekonomického směru. Řada z nich působila dříve jako policejní vyšetřovatelé hospodářské kriminality. V souvislosti s jejich jmény se funkce „analytik FAÚ“ veřejně neuvádí. Povinnost mlčenlivosti se obecně vztahuje na všechny pracovníky FAÚ a platí nejen navenek, ale dovnitř orgánu. V praxi se vztahují přísnější pravidla na zaměstnance, kteří přijdou do styku s „živými“ případy. Konkrétní údaje pak jsou známy jen těm pracovníkům, jejichž zapojení do šetření je nezbytné. FAÚ je nucen reagovat na nové trendy, které se objevují v oblasti praní peněz a financování terorismu objevují. Za tímto účelem probíhá každých šest měsíců školení všech pracovníků, na němž se podílejí i experti z bankovního sektoru a Policie ČR. Jeho náplní je seznámení se změnami v právní úpravě a s novými poznatky o metodách používaných při praní peněz, financování terorismu a porušování mezinárodních sankcí. Tyto informace často přicházejí ze spolupracujících finančních zpravodajských jednotek. Součástí školení je i představení bankovních produktů nově zaváděných na trh, bez jejichž znalosti nelze přijatá oznámení o podezřelých obchodech vyhodnocovat. Monitorování vývoje bankovních služeb tak je příkladem činnosti, kterou FAÚ musí vykonávat, aniž by byla explicitně stanovena právními předpisy. 141
Podle ústního sdělení Mgr. Adriany Bártové z Ministerstva financí ČR, Letenská 15, Praha 1, dne 7. listopadu 2008. Údaje uvedené v tomto oddíle práce byly získány při návštěvě pracoviště Finančního analytického útvaru MF. Mj. s ohledem na charakter útvaru je jediným dostupným pramenem ústní sdělení pracovníků. Podrobnější informace o praktické činnosti FAÚ nelze získat.
58
Opatření proti financování terorismu FAÚ dlouhodobě upozorňuje na nedostatečný počet svých zaměstnanců. V důsledku personálního auditu, který na MF ČR proběhl v roce 2005, byl totiž snížen i počet pracovníků tohoto útvaru. Přitom od následujícího roku 2006 spadá do jeho kompetence i problematika provádění mezinárodních sankcí. Ve výsledku útvar vyřizuje větší agendu s menším personálním zajištěním. Rostoucí využívání systému MoneyWeb, které přináší vyšší efektivitu činnosti, a klesající počet OPO od roku 2006 tento nedostatek kompenzují jen v omezené míře. Počet analytiků je dostatečný jen za cenu výrazného omezení ostatních oddělení. 5.5.5.2 Postup při zpracování oznámení o podezřelém obchodě (OPO) Pro ilustraci je zvolena typická povinná osoba – banka. 1. Specializovaný software banky signalizuje nestandardní transakce. (Méně častá je situace, kdy se zaměstnanec banky na základě ustanovení zákona proti praní peněz a vnitřních předpisů banky domnívá, že se jedná o podezřelý obchod, a sám na něj upozorní, aniž by to bylo zachyceno systémem.) 2. Informace je předána oddělení, které je příslušné k vyhodnocení podnětů v rámci banky (zpravidla jde o oddělení „compliance“). Příslušný pracovník zpracuje přehled veškerých transakcí klienta. V této fázi se mj. ověřuje, zda podezřelé okolnosti (např. připsání vysoké částky na běžný účet) nelze vysvětlit dalšími službami poskytnutými klientovi institucí (např. poskytnutí úvěru). V průměru měsíčně velké banky zpracují řádově desítky oznámení, z nichž bývá FAÚ postoupeno méně než deset OPO. 3. Kontaktní osoba OPO zašle FAÚ v případě, že podezření nadále přetrvává. Nejúčinnější je k oznámení využít systém MoneyWeb, což ovšem není ze zákona vynutitelné.142 Nadále ovšem útvar přijímá i oznámení poštou, telefonicky či osobně, čehož využívají především nebankovní osoby. Osobní schůzky lze sjednat na neutrálním místě mimo sídlo FAÚ. OPO se zásadně nepodávají prostřednictvím faxu či e-mailu. Součástí OPO již nejsou údaje o kontaktní osobě. Oznámení je totiž součástí případného budoucího soudního spisu, k němuž má obžalovaný přístup. (Vzorový formulář pro OPO je uveden v příloze práce. Používá se stále forma podle vyhlášky č. 344/2004 Sb., přestože tento předpis byl zrušen.) 4. V případě, že jde o transakci, jejíž provedení by nevratně zmařilo možnost prostředky zachytit, pokud by byla ex post vyhodnocena jako ilegální, je banka povinna její
142
V současnosti jsou přes MoneyWeb s FAÚ propojeny všechny velké bankovní domy působící v ČR s výjimkou jednoho.
59
Opatření proti financování terorismu vyřízení odložit o 24 hodin (tzv. „odložení splnění příkazu klienta“ podle § 20 zákona proti praní peněz). Povinnost se nevztahuje na operace prováděné elektronickými platebními prostředky. 5. FAÚ zařadí OPO do své databáze a přidělí jeho vyhodnocení analytikovi. Oznámení jsou pokud možno přidělována podle specializace pracovníka (např. kapitálový trh, akreditivy apod.). Z předchozího bodu vyplývá požadavek na neprodlenou reakci ze strany FAÚ. Ta je zajištěna nepřetržitou přítomností analytika na pracovišti. 6. Analytik ověří, zda osoba, jíž se OPO týká, není (v minulosti nebyla) vyšetřována v souvislosti s jiným oznámením. 7. V závislosti na charakteru případu analytik shromáždí potřebné informace (viz kap. 5.5.2). Vyžádání informací ze zahraničí samozřejmě vyžaduje více času na vyhodnocení oznámení. Proto FAÚ může rozhodnout o prodloužení „odložení splnění příkazu klienta“ až na 72 hodin. 8. Pokud je banka nucena provedení příkazu odložit, může se ocitnout v poměrně složité situaci ve vztahu ke klientovi, který se dotazuje, proč jeho příkaz není proveden. Banka nesmí sdělit, že podala oznámení FAÚ. Může pouze uvést, že postupuje v souladu se zákonem. I takovým vyjádřením ovšem ohrožuje vyšetřování. Proto banky nejčastěji v takových případech uvádějí, že „transakce byla předložena ke schválení nadřízeným pracovníkům“. 9. Analytici při vyhodnocování oznámení využívají i zvláštních počítačových programů vyvinutých přímo pro analýzu případů, kdy probíhá velké množství složitých transakcí, které mají zakrýt podstatu převodu a původ peněžních prostředků. Výstup počítačového programu si lze představit jako schéma převodů mezi jednotlivými účty, osobami a institucemi, které zohledňuje chronologii transakcí. 10. Banka je povinná s FAÚ spolupracovat: na žádost analytika banka prostřednictvím kontaktní osoby doplní potřebné údaje. (Na tomto místě je třeba zdůraznit, že FAÚ nemá přístup k účtům klientů bank. Údaje tohoto charakteru získává jedině od povinných osob, u nichž jsou konta vedena. FAÚ je pouze sběrným místem a jeho pravomoci vyplývají ze zákonných zmocnění. Není proto výjimkou, že FAÚ je nucen nevyhovět žádostem o poskytnutí informací ze strany orgánů činných v trestním řízení. FAÚ totiž není oprávněn shromažďovat, a tedy ani nemůže poskytovat, informace mimo režim vlastního šetření, což některé orgány činné v trestním řízení stále ještě neakceptují.)
60
Opatření proti financování terorismu 11. Pokud FAÚ nepřistoupí k podání trestního oznámení (např. na základě zjištění z katastru nemovitostí, že prostředky pocházejí z prodeje nemovitosti), banka po uplynutí 24, resp. 72 hodin transakci provede (FAÚ banku o „nepodání“ trestního oznámení neinformuje). 12. Trestní oznámení (podepsané ředitelem) podává FAÚ jako orgán. Podání navrhuje analytik, který oznámení vyhodnotil, vedoucímu svého oddělení. Trestní oznámení neodkazuje na spáchání konkrétní trestných činů, kvalifikace je ponechána na orgánech činných v trestním řízení. 13. Pokud FAÚ trestní oznámení podá, informuje o tom banku. Tím se automaticky prodlužuje odklad provedení příkazu o další tři dny od okamžiku podání trestního oznámení. 14. Tyto tři dny mají k dispozici orgány činné v trestním řízení k tomu, aby rozhodly o odnětí nebo zajištění prostředků (§ 20 odst. 7 zákona proti praní peněz). 15. Dále se FAÚ na vyšetřování již aktivně nepodílí. V současné době FAÚ usiluje o posílení zpětné vazby ve vztahu s orgány činnými v trestním řízení. 16. Kromě podání trestního oznámení může vést šetření FAÚ ještě k dalším krokům. Typicky například k podnětu daňové správě, pokud FAÚ zjistí, že dotyčný subjekt má více účtů a shromážděné poznatky indikují páchání daňových deliktů. 5.5.5.3 Postup při porušování sankčních režimů V této rovině se FAÚ nejčastěji setkává s pokusy o dodání zboží sankcionovaným subjektům do zahraničí, přičemž podněty dostává od celní správy. Podezření z porušení sankčního režimu také může vyplynout z údajů na platebních dokumentech. Zboží bylo např. zadrženo v případě, kdy sankcionovaný subjekt figuroval jako plátce faktury. Jiným příkladem je obchod, v němž vystupovala jako prostředník při platbě dokumentárním akreditivem nejmenovaná íránská banka podezřelá z toho, že je využívána k financování terorismu. Většinou ani dodavateli není známo, že zpřístupnit adresátům sankcí tímto způsobem hospodářský zdroj je zakázáno. Proto při posuzování míry provinění při porušení sankcí bere v úvahu řadu okolností: např. zda se tak děje opakovaně, jaký je objem dodávky, zda porušitel sankčního režimu spolupracuje apod. 5.5.5.4 Činnost FAÚ v prvním pololetí roku 2009 FAÚ
se
v následujícím
období
soustředí
zejména
na
povinnosti
spojené
s předsednictvím ČR v Radě EU. Finanční zpravodajská jednotka předsedající země vždy pořádá jednání platformy RELEX/Sanctions (tzv. „sankční RELEX“). FAÚ plánuje svolat 61
Opatření proti financování terorismu sankční RELEX třikrát. Řešit se bude mj. doplnění EU Best Practices tak, aby byl sjednocen výklad pojmu „luxusní zboží“ pro potřeby provádění mezinárodních sankcí. Objevily se totiž problémy způsobené tím, že „luxus“ je různě chápán v rámci EU a samozřejmě i v prostředí adresátů sankcí. Dalším problémovým okruhem bude sjednocení výkladu týkajícího se duálních technologií. Vedle hlavních jednání sankčního RELEXu připravuje FAÚ i doprovodný seminář na téma Zvláštního doporučení FATF č. 3 týkajícího se zmrazování a konfiskace teroristických aktiv. Co se týče legislativního procesu, FAÚ nepřipravuje v současné době žádný nový předpis či novelu. V souvislosti se zákonem proti praní peněz účinným od 1. září 2008 se zatím neprojevily nedostatky. Předpokládá se, že bude výhledově nutné připravit pouze nepříliš rozsáhlou novelu v souvislosti s chystanou implementací směrnice o platebním styku, která přinese některé nové pojmy. Útvar monitoruje případné modifikace sankčního seznamu, který je přílohou společného postoje 2001/931/CFSP a který je přehodnocován každých šest měsíců. V případě potřeby připraví FAÚ návrh nařízení vlády, které provede změny seznamu v ČR. V osvětové činnosti bude FAÚ pokračovat ve spolupráci s profesními sdruženími povinných osob.
5.5.6 Zhodnocení úlohy FAÚ Během dvanácti let od svého zřízení se FAÚ stal v ČR všestranným orgánem v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu. V rovině legislativní vypracovává návrhy příslušných zákonů ČR a podílí se na tvorbě právních aktů ES (mj. směrnice EP a Rady č. 2005/60/ES, nařízení EP a Rady 1889/2005/ES), v rovině výkonné provádí analýzu oznámení o podezřelých obchodech, iniciuje podáváním trestních oznámení případná trestní stíhání a kontroluje vnitřní mechanismy povinných osob, v rovině mezinárodní jednak zastupuje ČR v relevantních nadnárodních strukturách, jednak zajišťuje výměnu informací s partnerskými subjekty a organizacemi. Dále po stránce technologické zabezpečuje šifrovaný informační systém výměny dat na národní úrovni a v rámci metodické činnosti se podílí na Národním akčním plánu boje proti terorismu a připomínkuje připravované právní akty. Tato koncentrace a kontinuita umožňují 1. vytvořit zpětnou vazbu mezi normotvorbou a praxí 2. vyhnout se problémům s interpretací pramenů práva (zákon navrhuje a aplikuje týž orgán) 62
Opatření proti financování terorismu 3. účinně sladit šetření národní a mezinárodní 4. zrychlit zavádění závazných pravidel EU a OSN do praxe 5. implementovat v ČR další opatření, pokud se v zahraničí ukázala být efektivními 6. interakci mezi FAÚ a povinnými osobami, která vede k rychlejší komunikaci a minimalizaci počtu irelevantních oznámení 7. on-line komunikaci mezi FAÚ a orgány činnými v trestním řízení 8. koordinaci tvorby, implementace a aplikace opatření proti praní peněz a financování terorismu a kontroly provádění mezinárodních sankcí z jednoho centra (FAÚ) 9. účinnější postup při tvorbě práva v příbuzných oblastech (FAÚ je schopen poskytnout komplexní vyjádření k legislativním návrhům v oblasti finančního, trestního, obchodního a mezinárodního práva143 z hlediska celého spektra svých činností, a zajistit tak soulad nových norem se stávající právní úpravou boje proti praní peněz a financování terorismu) 10. relativní funkční (FAÚ nespadá pod MV a i v rámci organizační struktury MF je do značné míry autonomní) a politickou nezávislost tohoto centra.
5.6
Úloha Policie ČR v boji proti praní peněz a financování terorismu Útvar odhalování korupce a finanční kriminality služby kriminální policie a
vyšetřování působí od 15. března 2003, kdy nahradil Úřad finanční kriminality a ochrany státu a Útvar pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti.144 V rámci Policie ČR se zaměřuje na odhalování korupce a finanční kriminality. Do jeho působnosti spadá i vyšetřování činů podezřelých z legalizace výnosů z trestné činnosti. Od 1. července 2004 přešlo vyšetřování praní peněz a výnosů z trestné činnosti spolu se šetřením daňové kriminality pod nově zřízený Útvar odhalování nelegálních výnosů a daňové kriminality (tzv. „finanční policie“). Nicméně k 1. lednu 2007 proběhla další reorganizace, když se v důsledku zrušení finanční policie vyšetřování výše zmíněných trestných činů vrátilo zpět do gesce ÚOKFK. Opakované změny kompetencí jednotlivých orgánů, které byly provedeny, narušily kontinuitu práce vyšetřovatelů a přinesly s sebou transakční náklady, které snížily efektivitu
143
Finanční analytický útvar Zpráva o činnosti 1996-2006 [online]. Finanční analytický útvar MF ČR. [2006] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: . 144 Prezentace Policie ČR [online]. [2008] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: .
63
Opatření proti financování terorismu spolupráce zainteresovaných složek. Řada expertů odešla do soukromého sektoru. Celkově tak došlo ke snížení kvality i počtu vyšetřovatelů. Od 1. března 2008 organizační struktura ÚOKFK čítá čtyři odbory, které společně s centrálou sídlí v Praze. Trestná činnost související s legalizací výnosů z trestné činnosti spadá pod Odbor daní a praní peněz, v jehož rámci operuje oddělení praní peněz.145
5.6.1 ČR a Europol Česká republika se ke členství v Europolu přibližovala paralelně s postupujícími přístupovými jednání k EU. 5. března 2002 byla podepsána smlouva o spolupráci mezi Europolem a ČR. Tato smlouva byla ratifikována Českou republikou 16. 8. 2002 a k tomuto datu také vstoupila v platnost. V listopadu 2003 byla při odboru mezinárodní policejní spolupráce Policejního prezidia ČR zřízena Národní jednotka Europolu. ČR se stala řádným členem Europolu k 1. září 2004 po vstupu ČR do EU a dokončení ratifikačního procesu Úmluvy o Evropském policejním úřadu.146 Právní rámec pro mezinárodní spolupráci policejních složek mimo Europol zakotvují mezinárodní smlouvy o kooperaci policejních orgánů a orgánů působících při ochraně státních hranic. ČR má tyto smlouvy uzavřeny s Německem, Rakouskem a Slovenskem. Kromě těchto smluv evropskou spolupráci zajišťuje Policejní pracovní skupina k terorismu (PWGT) sdružující protiteroristické útvary členských zemí EU, Norska a Švýcarska.
5.7
Úloha Úřadu pro zahraniční styky a informace v boji proti financování terorismu Stejně tak jako se v boji proti financování terorismu nelze v současné době obejít bez
mezinárodní spolupráce, i zapojení zpravodajských služeb je nezbytné. Jejich činnost spočívá především v plnění tří úkolů:147 1. určení zdrojů financování – identifikace subjektů, které prostředky poskytují
145
Zbylými odbory jsou Odbor analytiky a informatiky, Odbor korupce a ochrany zájmů Evropské unie a Odbor závažné hospodářské trestné činnosti. Odbory mají po dvou odděleních, Odbor daní a praní peněz se skládá ze tří oddělení. Expozitury ÚOKFK pak působí v Českých Budějovicích, Plzni, Ústí nad Labem, Hradci Králové, Brně a Ostravě. 146 Právní základy Europolu [online]. [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: . 147 Některé poznámky k roli civilní rozvědky v boji proti financování terorismu [online]. Úřad pro zahraniční styky a informace. [2003] [cit. 2008-07-15]. Dostupné na Internetu: .
64
Opatření proti financování terorismu 2. monitorování toků peněz – jak právní formy subjektů, tak způsoby převádění prostředků vykazují ve světě značnou variabilitu; sledovat je navíc třeba i pohyb komodit a instrumentů znějících na majitele, resp. doručitele 3. sledování teroristických organizací, resp. jejich členů při inkasování nebo přebírání prostředků. Z uvedeného stručného výčtu lze učinit závěr, že role rozvědky je v zásadě preventivní. V případě nutnosti nicméně nastupuje i spolupráce ex post, tj. součinnost s orgány činnými v trestním řízení při vyšetřování. V prostředí ČR, kde akutní nebezpečí teroristických útoků nehrozí, se může rozvědka více soustředit na potírání logistických aktivit včetně financování terorismu. V praxi to znamená, že Úřad pro zahraniční styky a informace, tj. česká civilní rozvědka148 •
analyzuje způsoby financování terorismu fungující v zahraničí a upozorňuje na ně příslušné národní orgány
•
shromažďuje data o subjektech podezřelých z financování terorismu nebo terorismus přímo financujících
•
spolupracuje při vyšetřování financování terorismu (má např. prostředky, jak získat doplňující poznatky o případu v zahraničí)
•
plní do jejího záběru činnosti spadající závazky ČR vůči EU a NATO (administrativa, legislativa, mezinárodní jednání a cvičení).
Pro zpravodajskou službu je z podstaty nepostradatelná výměna informací a práce s nimi. Kromě kontaktů se spřátelenými zahraničními službami česká rozvědka komunikuje samozřejmě i v rámci ČR s Národním bezpečnostním úřadem, BIS a Vojenským zpravodajstvím. Česká rozvědka tak hraje specifickou roli v boji proti financování terorismu, a to z několika příčin. Za prvé jde o subjekt pracující zcela odlišným způsobem ve srovnání s ostatními orgány. Činnost spočívá v často dlouhodobém sledování podezřelých subjektů s tím, že cílem je předejít teroristickým aktivitám již v zárodku, tj. podchytit je ve stádiu přípravy. Oproti tomu úloha např. FAÚ je operativní: reaguje, až když k přesunům prostředků dochází. Za druhé rozvědka nesleduje obecně cíl ve formě okamžitého zásahu proti pachatelům. Dlouhodobé šetření často pokračuje i po jejich identifikaci tak, aby došlo k maximálnímu rozkrytí organizační struktury a podchycení celé sítě finančních toků (pro takovou 148
Tamtéž.
65
Opatření proti financování terorismu zpravodajskou činnost se vžil název „following money“). I na tuto možnost sekundární komunitární právo149 pamatuje s tím, že tak ale nesmí být narušeny závazky vyplývající z rezolucí OSN spočívající ve zmrazování prostředků teroristů. Za třetí rozvědka samozřejmě pracuje „latentně“, tj. neusiluje o publicitu efektů své činnosti. Její výsledky tak lze stěží při pohledu z vnějšku objektivně kvantifikovat; jinými slovy: nelze s určitostí říct, zda (a jaký) má podíl na absenci teroristických útoků v ČR a do jaké míry přispívá k potlačování financování terorismu.
5.8
Promítnutí opatření proti praní peněz a financování terorismu do trestního zákona Na novou dimenzi terorismu, které svět čelí po 11. 9. 2001, reaguje česká legislativa
vedle dalších úprav i postupnými novelizacemi trestního práva. Vývoj kodifikace českého trestního práva reflektuje mezinárodní tendence.150 V roce 2002 byla (novelou č. 134/2002 Sb.) formulována v § 252a zákona č. 140/1961 Sb., trestního zákona, skutková podstata trestného činu „legalizace výnosu z trestné činnosti“. V případě, že bude prokázáno, že konání obviněného naplňuje znaky skutkové podstaty (tj. „zastírá původ nebo jinak usiluje, aby bylo podstatně ztíženo nebo znemožněno zjištění původu věci nebo jiného majetkového prospěchu získaného trestnou činností, s cílem vzbudit zdání, že taková věc nebo prospěch byly nabyty v souladu se zákonem“), bude udělen trest odnětí svobody až na dvě léta nebo peněžitý trest, resp. odnětí svobody na 1 rok až pět let, jde-li o spáchání trestného činu v rámci organizované skupiny. Ze srovnání § 252a trestního zákona a § 3 odst. 1 zákona proti praní peněz plyne, že obě normy definují „legalizaci výnosů z trestné činnosti“ ekvivalentně. Tohoto trestného činu se lze dopustit i z nedbalosti: „kdo jinému z nedbalosti umožní zastřít původ nebo zjištění původu věci získané trestnou činností“, může být odsouzen k odnětí svobody až na šest měsíců nebo k peněžitému trestu (§ 252 odst. 2). Na základě společných postojů Rady EU v oblasti boje proti terorismu zavedl zákon č. 537/2004 Sb., změna trestního zákona a zákona o střelných zbraních151 skutkovou podstatu „teroristický útok“. § 95 odst. 1 trestního zákona obsahuje výčet jednání152, která jsou 149
Směrnice 2005/60/ES. KOUSALOVÁ, Eva, PRINCOVÁ, Mlada, KRULÍK, Oldřich. Česká republika a jiné země v boji proti terorismu, In: Současné aspekty terorismu - Svazek 7, Praha: Informační středisko pro otázky boje proti terorismu, Univerzita Karlova v Praze, 2006. 151 Zákon nabyl účinnosti 22. října 2004. 152 Např. útoky na osoby, důležitou infrastrukturu, únosy osob nebo letadel, manipulace s výbušninami, zbraněmi hromadného ničení. 150
66
Opatření proti financování terorismu teroristickým útokem za předpokladu, že jsou páchána „v úmyslu poškodit ústavní zřízení nebo obranyschopnost republiky, narušit nebo zničit základní politickou, hospodářskou nebo sociální strukturu republiky nebo mezinárodní organizace, závažným způsobem zastrašit obyvatelstvo nebo protiprávně přinutit vládu nebo jiný státní orgán nebo mezinárodní organizaci, aby něco konala, opominula nebo trpěla“. V oblasti opatření proti financování terorismu má význam odst. 2, podle něhož se trestného činu dopouští i ten, kdo teroristickým útokem vyhrožuje nebo takovou činnost finančně nebo materiálně nebo jinak podporuje. Za výše uvedené trestné činy lze pachatele odsoudit k odnětí svobody na pět až patnáct let.153 Dále je do tohoto výčtu třeba zařadit § 93 trestního zákona definující trestný čin „teroru“.154 Ačkoli toto ustanovení na financování terorismu explicitně neodkazuje, vazbu na tuto problematiku nacházíme v § 3 odst. 2 zákona proti praní peněz, který (kromě trestného činu teroristického útoku) využívá i trestný čin teroru pro vymezení pojmu „financování terorismu“ mj. jako shromažďování nebo poskytování prostředků ke spáchání dotyčných trestných činů. V návaznosti na zákon č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, byl přijat zákon č. 70/2006 Sb.155, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o provádění mezinárodních sankcí. Z hlediska promítnutí opatření proti financování terorismu do českého trestního práva spočívá význam posledně jmenovaného zákona v zavedení skutkové podstaty trestného činu „porušování mezinárodních sankcí“. § 171d trestního zákona umožňuje odsoudit až na tři léta nebo k peněžitému trestu toho, kdo „ve větším rozsahu poruší příkaz, zákaz nebo omezení stanovené za účelem udržení nebo obnovení mezinárodního míru a bezpečnosti, ochrany lidských práv nebo boje proti terorismu“, tak jak vyplývají ze závazných pramenů OSN a EU. Výše nastíněná provázanost právních norem ilustruje snahu o komplexní pojetí boje proti terorismu, včetně jeho financování, v českém právním řádu.
153
Pro kvalifikované skutkové podstaty v § 95 odst. 3 je trestní sazba stanovena v rozpětí deset až patnáct let s možností udělit až výjimečný trest. 154 „Kdo v úmyslu poškodit ústavní zřízení republiky jiného úmyslně usmrtí nebo se o to pokusí, bude potrestán odnětím svobody na dvanáct až patnáct let nebo výjimečným trestem.“ 155 Účinnosti nabyl 1. dubna 2006 současně se zákonem č. 69/2006.
67
Opatření proti financování terorismu
6
Perspektivy opatření proti financování terorismu Německý sociolog Ulrich Beck v roce 2002 formuloval tři hlavní hrozby pro svět 21.
století.156 Jsou jimi: •
hrozba ekologické krize
•
hrozba globální finanční krize
•
hrozba terorismu.
Příznačný má přitom být trend stírání hranic mezi těmito jevy. V oblasti terorismu lze předpokládat nárůst počtu teroristických útoků, který s sebou ponese i větší ztráty na lidských životech a vyšší materiální škody. Dále je nutné počítat s tím, že dopady teroristických činů mohou např. prostřednictvím burzovních otřesů zasáhnout globalizovanou ekonomiku. Potírání terorismu si proto v budoucnu patrně vyžádá uvolňování čím dál tím většího objemu finančních zdrojů.157 Boj proti financování terorismu tedy zůstane dynamickým procesem. Není racionální očekávat efekt v podobě konečného vítězství nad financováním terorismu, resp. nad terorismem. Při hodnocení účelnosti zvolených kroků je rovněž třeba si uvědomit, že je nelze posuzovat jednotlivě. Smysluplné opatření, které je svědomitě prováděné, samo o sobě nemusí kýžený účinek přinášet, jestliže jinde systém vykazuje nedostatky a mezery. V důsledku pak dochází pouze k přemístění, resp. k přesměrování nežádoucích aktivit, nikoli k jejich omezení. Potom je na místě namítat, že vynaložené prostředky a úsilí se nevyplácejí, popř. že vedlejší účinek v podobě omezení osobní svobody je neospravedlnitelný. Taková situace ovšem nesmí automaticky implikovat rušení přijatých opatření, rovnocennou pozornost je totiž třeba věnovat i možnosti zvýšit účinnost stávajících opatření vhodným dotvořením systému. Úskalím v aplikaci opatření proti financování terorismu je, že se přístup různých států může lišit a také se v praxi liší. V celosvětovém měřítku lze jen stěží dosáhnout toho, aby byla přijata totožná opatření. Vždyť i 27 členských států Unie hledá shodu – nejen v této oblasti – mnohdy dlouho a komplikovaně. A to i přesto, že ochota k harmonizaci pravidel by měla být jedním ze základních kamenů evropské integrace. Navíc ani přijetí stejných pravidel na celém světě by nebylo postačující. Nelze totiž zajistit, aby státy, popř. nadnárodní uskupení, 156
BALABÁN, Miloš. Prognóza vývoje bezpečnostní situace ve světě v horizontu roku 2020, In: Kapitoly o bezpečnosti, 1. vyd. Praha: Karolinum, 2007, s. 323. ISBN 978-80-246-1440-3. 157 Tamtéž, s. 331.
68
Opatření proti financování terorismu z různých civilizačních okruhů vnímaly hrozby spojené s terorismem rovnocenně. Rozdíly panují jak ve zkušenostech s dopady aktivity teroristů, tak ve vyhodnocování nebezpečnosti konkrétních organizací. Ty jsou navíc prohloubeny obecnějším faktorem nesouladu ve výkladu práva. Všechny orgány a organizace zabývající se problematikou praní peněz a financování terorismu se pokoušejí držet krok s vývojem, který v problematice probíhá. Tomuto úsilí dominuje snaha o bedlivé monitorování nově se objevujících trendů a informačních technologií. Současně trvale probíhá synchronizace postupů a elektronických systémů zainteresovaných složek.
6.1
FATF Informační bulletin FATF e-news158 vytyčuje čtyři základní cesty, jak dále
zdokonalovat boj proti financování terorismu: •
přistupovat ke konkrétním právním krokům proti nepřizpůsobivým státům
•
zaručit získávání informací ze soukromého sektoru
•
zdokonalit spolupráci mezi soukromým a veřejným sektorem
•
provádět finanční vyšetřovaní s efektivnějším využíváním poznatků finančních zpravodajských služeb.
6.2
EU Vize EU je nastíněna např. ve Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o
prevenci a boji proti organizovanému zločinu ve finančním sektoru ze dne 28. srpna 2006159, v němž EK vytyčuje boj proti organizovanému finančnímu zločinu jako jeden z hlavních cílů pro nadcházející léta. V Revidované strategii proti financování terorismu protiteroristický koordinátor poněkud vágně v doporučení č. 9 nabádá Radu EU k důslednější přípravné práci a k vytvoření účinnějších organizačních struktur. Podstatné je, že Komise nahlíží problematiku prizmatem možných společenských dopadů předmětné trestné činnosti. V tomto kontextu zcela správně varuje před vnímáním praní peněz a financování terorismu jako trestné činnosti, která nemá poškozené, resp. „oběti“ (tzv. „victimless crime“). Jestliže přímý dopad na jednotlivce či právnické osoby není bezprostředně zcela patrný, pak ale celospolečenské 158
FATF e-news [online]. Financial Action Task Force. [2008] [cit. 2008-10-02]. Dostupné na Internetu: . 159 Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o prevenci a boji proti organizovanému zločinu ve finančním sektoru. Dokument COM/2004/262.
69
Opatření proti financování terorismu důsledky pocítíme mj. ve formě daňových ztrát, poškození dobrého jména a podkopání společenských hodnot (nemluvě o vlastních útocích). EU promítne do dalšího směřování v oblasti legislativy proti praní peněz a financování terorismu poznatky z vyhodnocení výsledků, které přinesla již platná nařízení. Zpětná vazba tak bude zajištěna např. zprávou, kterou EK nejpozději v prosinci 2011 vypracuje pro EP a Radu EU o provádění nařízení č. 1889/2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící. Podobný režim platí i pro nařízení č. 1781/2006 o informacích o plátci doprovázejících převody peněžních prostředků, které bude vyhodnoceno a případně pozměněno na základě posouzení z hospodářského a právního hlediska. EU si je vědoma (a např. ústy Europolu to je formulováno ve Zprávě o stavu terorismu v EU z roku 2007), že nepostačuje sladění boje proti terorismu v rámci EU. Proto bude Evropská unie usilovat o to, aby žádoucí opatření byla aplikována a koordinována i v celosvětovém měřítku. Současně se lze domnívat, že nejen v EU dojde k modifikaci institucionálních struktur tak, aby mohly lépe reagovat na teroristické aktivity. Jinými slovy, boj proti financování terorismu bude determinován více praktickými nároky než politickou snahou vykazovat v krizovém stavu aktivitu v podobě vytváření nových orgánů, komisí a výborů.
6.3
Neziskový sektor Neziskový sektor zřejmě zatím zůstane, jak sám o sobě, tak z hlediska předcházení
financování terorismu značně nepřehledný. Česká republika sice v tomto směru není výjimkou, tím spíše se ale toto prostředí nabízí teroristickým organizacím k vytvoření zázemí pro ilegální finanční transakce. Přitom o své schopnosti vyhledat a zneužít místa a cesty, které zůstávají nejméně chráněné, teroristé už v minulosti přesvědčili; např. tím, že na zdokonalení monitoringu bezhotovostních převodů zareagovali zvýšeným přesouváním prostředků v hotovosti pomocí kurýrů. V každém případě zlepšování situace v tomto sektoru bude vykazovat jen velmi pomalé tempo.
6.4
Nové trendy Rozvoj alternativních platebních systémů, internetového bankovnictví a virtuálních
komunit již v současnosti vyžaduje zohlednění příslušných specifik v normotvorných procesech na poli opatření potírání praní peněz. Tato odvětví se budou nepochybně nadále
70
Opatření proti financování terorismu velmi dynamicky rozvíjet. FATF deklaruje ve svém Mandátu na roky 2008-12160 připravenost nové trendy podchytit, a to pochopitelně nejen ve sféře informačních technologií. Např. v kontextu Zvláštního doporučení č. 6 týkajícího se alternativního poukazování peněz bude pozornost soustředěna nejen na „zneužití institucí“, ale i na „zneužití ze strany institucí“. Podle dokumentu Některé poznámky k roli civilní rozvědky v boji proti financování terorismu161 je v Evropě novým trendem páchání teroristických činů tzv. spícími buňkami. Příznačné pro tyto skupiny je, že si prostředky na zajištění svých aktivit opatřují samostatně v cílové zemi, a to jak legálně, tak trestnou činností. Zde je a nadále bude boj proti financování terorismu velmi obtížný, protože de facto nedochází k transakcím, které by mohly být detegovány jako podezřelé – např. zde absentuje přeshraniční prvek, objem prostředků není příliš velký a osoby nejsou v kontaktu s mateřskými organizacemi. Citlivým prvkem, který se ovšem netýká úpravy zacílené proti praní peněz a financování terorismu jako takové, je ochrana zaměstnanců povinných osob, kteří technicky provádějí jednotlivá oznámení o podezřelých obchodech. V ČR byly bohužel již zaznamenány případy vydírání kontaktních osob nebo jim bylo vyhrožováno. Bezpečnost těchto fyzických osob bude nezanedbatelným vnějším činitelem, jehož zajištění ovšem nadále plně spočívá na jednotlivých státech.
6.5
Přijímání opatření Lze konstatovat, že pro vývoj opatření proti financování terorismu bude
v nadcházejících letech typické zohledňování nových trendů v trestné činnosti a testování veškerých přijímaných právních aktů na soulad s cíli potírání terorismu. Pro normotvorný proces bude příznačný rozkol vyvolaný otázkou, do jaké míry bude nezbytné pro účely boje proti financování terorismu prolamovat ochranu osobních údajů a bankovní tajemství. Na přijímání, implementaci a účinnost opatření proti financování terorismu budou mít zásadní vliv očekávání, která do nich budou vkládána. Např. podle preambule nařízení č. 2580/2001/ES je „rozhodujícím aspektem boje proti terorismu zabránění financování terorismu“. Potlačování financování terorismu je samozřejmě nezbytné a významné. Ke kategorickým politickým prohlášením uvedeného typu je nicméně třeba přistoupit kriticky. Jak vyplývá z dokumentu Některé poznámky k roli civilní rozvědky v boji proti financování 160
FATF Revised Mandate 2008-2012 [online]. [2008] [cit. 2008-09-24]. Dostupné na Internetu: < http://www.fatf-gafi.org/document/10/0,3343,en_32250379_32235720_40433674_1_1_1_1,00.html>. 161 Některé poznámky k roli civilní rozvědky v boji proti financování terorismu [online]. Úřad pro zahraniční styky a informace. [2003] [cit. 2008-07-15]. Dostupné na Internetu: .
71
Opatření proti financování terorismu terorismu, je kontraproduktivní příliš spoléhat na technická a administrativní opatření v oblasti boji proti terorismu. Proti přeceňování role financování terorismu v boji proti tomuto fenoménu jako takovému zde vyvstává argument, který poukazuje na ideologickou podstatu teroristických aktivit. Uvedené poznatky je proto žádoucí interpretovat mj. s ohledem na nároky na výsledky, které opatření proti financování terorismu v budoucnosti mají přinést. Je třeba se vyvarovat situace, kdy by byla účinnost opatření poměřována příliš ambiciózními cíli. Výše zmíněné tendence se ovšem budou v řádu nejbližších měsíců a let prosazovat pouze za předpokladu, že svět bude ušetřen šoku srovnatelného s tím, který utrpěl v září roku 2001. Poznámka Mimo záběr práce zůstaly – a jako celek patrně zůstanou i mimo záběr jakýchkoli dalších prací – veškeré vnější faktory, které podmiňují fungování systému opatření proti financování terorismu. Jedná se např. o požadavky na dodržování základních lidských práv a svobod, rozpočtová omezení orgánů opatření provádějících, politické a společenské faktory v jednotlivých zemích i v EU, míru ingerence státu do hospodářství, korupci, celkovou míru kriminality, aspekty mezinárodních vztahů včetně ozbrojených konfliktů, personální předpoklady pracovníků složek (vzdělání, zkušenost, jazyková kompetence v arabštině), úroveň informačních technologií, různou percepci terorismu v různých zemích v závislosti na zkušenostech s teroristickými aktivitami atd. Souhrnně vliv těchto činitelů zřejmě nelze popsat, nicméně přínosné by bylo i zkoumat je jednotlivě.
72
Opatření proti financování terorismu
7
Závěr Klíčová je v současné Evropě v oblasti opatření proti financování terorismu (stejně
jako v mnoha dalších oblastech) samozřejmě pozice EU. Prostor věnovaný EU v předchozím textu tomu odpovídá a není v rozporu s tím, že se práce soustřeďuje na opatření platná v České republice. V zájmu ochrany společného trhu Unie bojuje proti praní peněz, v rámci Společné bezpečnostní a zahraniční politiky vede vlastní sankční seznamy, disponuje potřebným analytickým zázemím, policejní složkou v podobě Europolu atd. Potenciál EU v boji proti financování terorismu je značný a spočívá především v možnosti unifikovat a harmonizovat pravidla uvnitř členských zemí. Na úrovni EU je možné zpracovávat poznatky přicházející jak shora (z OSN), tak z členských států, konzultovat je s FATF a následně vydat opatření žádoucího obsahu a síly. Kromě vlivu, který může uplatnit dovnitř, by se nemělo zapomínat ani na váhu Unie v globálním měřítku. Pro efektivní využití nastíněných možností jsou ovšem limitující nepružnost unijních struktur a často obtížné a zdlouhavé hledání konsensu v důležitých otázkách, které nemůže vyvážit ani autonomní pravomoc Evropské komise vydávat prováděcí právní akty. Jednoznačně lze konstatovat, že ČR se podílí na systému opatření proti financování terorismu tak, jak je tvořen (a nepřetržitě dotvářen) počínaje zlomovým rokem 2001. Stejně tak zřejmý je ovšem i závěr, že tento podíl České republiky je ve většině ohledů pasivní. Navíc i pouhé přijímání opatření vytvořených na nadnárodní úrovni činí České republice problémy, jak je patrné např. z průtahů provázejících ratifikaci Mezinárodní úmluvy OSN o potlačování financování terorismu či z prodlení, s nímž byla zákonem č. 253/2008 Sb. implementována III. AML směrnice. Nic bohužel nenasvědčuje tomu, že by se tento trend měl v dohledné době změnit. O úrovni domácí zákonodárné „iniciativy“ nejlépe svědčí Národní akční plán boje proti terorismu na rok 2004, který žádný vlastní návrh v oblasti financování terorismu neobsahuje. (Takový přístup ostatně plně koresponduje s motivy, které podle Krulíka Českou Republiku vedly k závazku přijmout vlastní akční plán boje proti terorismu: „Pro ČR bylo stěžejní vyjádřit aktivitám euro-americké koalice jednoznačnou politickou podporu a nezkomplikovat svůj vstup do EU, respektive nezdiskreditovat se jako nedůvěryhodný partner.“162)
162
KRULÍK, Oldřich. Vyhodnocování úrovně plnění protiteroristických opatření v České republice: Rámec a základní dokumenty [online], In: Rexter, odborný časopis pro výzkum radikalismu, extremismu a terorismu, č. 2, 2004. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
73
Opatření proti financování terorismu Na druhou stranu praktické aspekty boje proti financování terorismu spadají do působnosti složek, které nemají na rychlost schvalování právních norem de facto žádný vliv. Činnosti ÚOKFK, FAÚ a dalších orgánů by jednotlivě mohly být předměty samostatných prací, z nichž by bylo možné učinit závěry o účinnosti jejich aktivit. Po prostudování platných právních aktů lze nicméně předložit alespoň následující obecný a veskrze pozitivní poznatek. Složitost financování terorismu jako takového ve spojení s komplexností mechanismů pro přijímání právních aktů totiž vede k tomu, že značný prostor musí být ponechán pro dotváření práva prováděcími dokumenty, doporučeními atd., což posouvá opatření proti financování terorismu z politické na praktickou úroveň. Z dostupných informací vyplývá, že Finanční analytický útvar MF pracuje efektivně. Ministerstvo financí by mělo zvážit navýšení počtu pracovníků útvaru. Tento požadavek lze podepřít poukázáním na vysokou společenskou nebezpečnost aktivit, které FAÚ šetří. Svou činností navíc zvyšuje příjmy státního rozpočtu. I přes snahu FAÚ bohužel současná právní úprava evidentně obsahuje významnou mezeru, a to ve výčtu povinných osob uvedeném v zákoně proti praní peněz. Sázkové kanceláře již povinnými osobami nejsou, a proto mohou být snadno využity k praní peněz a financování terorismu. Nezbývá než důrazně doporučit přijetí novely, která by tuto chybu urychleně napravila. Nedostatky tohoto charakteru totiž snižují účinnost celého systému. Jak česká politická reprezentace, tak orgány státní správy vyjadřují spokojenost s úrovní opatření proti financování terorismu v naší republice. Děje se tak nejčastěji s odkazem na dostatečnou implementaci závazných nadnárodních pravidel nastavených orgány EU a OSN (viz např. periodické proklamace v jednotlivých verzích NAP). Proti tomuto ukazateli nelze mnoho namítat, jelikož soulad právních norem lze poměrně snadno ověřit, a v systému komunitárního práva dokonce i vynutit. Přesto je třeba si položit otázku, zda legislativní měřítko je schopno vystihnout všechny relevantní aspekty problematiky. Prameny dotyčných opatření jsou z pohledu českého právního řádu exogenní, což vytváří v souvislosti s vnímáním terorismu v ČR (národní zkušenost s významným teroristickým útokem naštěstí chybí) prostor pro alibismus typu: „máme implementováno = máme hotovo“. Jenomže kroky přijímané na všech úrovních bývají reakcemi na poznatky a zkušenosti nasbírané v minulosti. Jinak řečeno, úspěšně nastavená opatření nejsou v drtivé většině případů ničím jiným než vyhráváním minulých válek. ČR je z pohledu aktivity teroristických uskupení zemí tranzitní. Proto je třeba při posuzování opatření proti financování terorismu brát v úvahu nejen pozitivní právo a (nulový) výskyt viditelných projevů terorismu v ČR, ale i skutečnost, že případné nerozpoznané kanály 74
Opatření proti financování terorismu vedoucí přes ČR by mohly nerušeně zásobovat teroristické organizace operující jinde. Nebo to lze vyloučit? Česká spokojenost viděná touto optikou se ukazuje být pouze relativní. Snad se neobrátí proti nám.
75
Opatření proti financování terorismu
Příloha č. 1 Chronologický přehled vybraných aktů v oblasti opatření proti financování terorismu (není-li u dokumentu uvedeno jinak, jde o jeho přijetí) Datum
OSN
EU
ČR
(FATF) 9. 12. 1999
Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu (VS OSN)
11. 9. 2001 12. 9. 2001
Teroristické útoky na USA Rezoluce RB č. 1368 – odsouzení útoků Usnesení a akční plán
21. 9. 2001
mimořádného zasedání Evropské rady – Akční plán EU proti terorismu
28. 9. 2001
Rezoluce RB č. 1373 – kriminalizace financování terorismu Závěrečná deklarace
19. 10. 2001
Evropské rady – závazek tvořit národní akční plány (8 Zvláštních doporučení
30. 10. 2001
FATF) Společný postoj Rady EU
27. 12. 2001
o boji proti terorismu; Společný postoj Rady EU o použití zvláštních opatření – definice teroristického činu; Nařízení č. 2580/2001/ES – zvláštní omezující opatření proti terorismu
10. 4. 2002
14. 4. 2003
Mezinárodní úmluva o
Národní akční plán boje proti
potlačování financování
terorismu (NAP) – původní
terorismu – vstup v platnost
znění NAP – Aktualizované znění pro rok 2003
76
Opatření proti financování terorismu 11. 3. 2004
Teroristické útoky v Madridu Deklarace k boji
26. 3. 2004
s terorismem – zřízení funkce Protiteroristického koordinátora NAP – Aktualizované znění
19. 5. 2004
pro rok 2004
22. 10. 2004
(9. Zvláštní doporučení
Zákon č. 537/2004 Sb.,
FATF – hotovostní převozy)
změna trestního zákona – účinnost, zavedena skutková podstata TČ „teroristický útok“ včetně financování
2004
Spuštění sítě „fiu.net“
26. 10. 2005
Nařízení č. 1889/2005/ES – hotovostní převozy; Směrnice 2005/60/ES – III. AML směrnice NAP – Aktualizované znění
16. 11. 2005
pro léta 2005 - 2007
2005
Spuštění systému Moneyweb
26. 1. 2006
Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu – vstup v platnost pro ČR Zákon č. 69/2006 Sb.,
1. 4. 2006
o provádění mezinárodních sankcí – účinnost; Zákon č. 70/2006 Sb., změna některých zákonů – účinnost, zavedena skutková podstata TČ „porušování mezinárodních sankcí“
8. 9. 2006
Globální protiteroristická strategie (VS OSN)
15. 11. 2006
Nařízení 1781/2006/ES – informace o plátci
77
Opatření proti financování terorismu Zpráva o stavu terorismu
Březen 2007
v EU (Europol) Gilles de Kerchove
19. 9. 2007
jmenován Protiteroristickým koordinátorem EU NAP – Aktuální znění pro
11. 2. 2008
léta 2007 - 2009 (FATF: Revidovaný mandát
12. 4. 2008
2008-2012) Nařízení vlády č. 210/2008 –
28. 5. 2008
vnitřní teroristé Zákon č. 253/2008 Sb. –
5. 6. 2008
zákon proti praní peněz
10. 6. 2008
Globální přehled o implementaci Rezoluce č. 1373 - vydání
17. 7. 2008
Protiteroristický koordinátor: Revidovaná strategie proti financování terorismu – vydání Zákon č. 253/2008 Sb. –
1. 9. 2008
účinnost
31. 12. 2008
Europol předloží do konce roku 2008 Radě EU zprávu o vztahu financování terorismu a dalších trestných činů
78
Opatření proti financování terorismu
Příloha č. 2 OZNÁMENÍ PODEZŘELÉHO OBCHODU Identifikační údaje povinné osoby, která oznamuje podezřelý obchod: Obchodní firma (jméno a příjmení): ______________________________________ Sídlo (trvalý pobyt): ___________________________________________________ IČ (rodné číslo): _____________________________________________________ Předmět podnikání (dle zápisu v obchodním rejstříku nebo dle živnostenského nebo jiného oprávnění k podnikání): ___________________________________________
Identifikační údaje toho, koho se oznámení týká: Jméno a příjmení (obchodní jméno): ______________________________________ Trvalý pobyt (sídlo) v ČR: _______________________________________________ Trvalý pobyt (sídlo) mimo ČR: ___________________________________________ Rodné číslo nebo datum narození (IČ): ___________________________________ Číslo občanského průkazu (cestovního dokladu): ____________________________ vystavený kým: _______________________________________________________ dne:
platnost do: _________________________________________
Státní příslušnost: _____________________________________________________ Pohlaví (u cizince, je-li uvedeno), popřípadě další identifikační údaje uvedené v cestovním dokladu ___________________________________________________ ___________________________________________________________________
Jde-li o podnikatele, uvést i předmět podnikání, je-li znám (dle živnostenského oprávnění nebo dle zápisu v obchodním rejstříku): ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________
Identifikační údaje osoby, která jedná jménem toho, koho se oznámení týká:
Jméno a příjmení (obchodní jméno): ______________________________________ Trvalý pobyt (sídlo) v ČR: _______________________________________________ 79
Opatření proti financování terorismu Trvalý pobyt (sídlo) mimo ČR: ___________________________________________ Rodné číslo nebo datum narození (IČ): __________________________________ Číslo občanského průkazu (cestovního dokladu): ____________________________ vystavený kým: _______________________________________________________ dne:
platnost do: _________________________________________
Státní příslušnost: _____________________________________________________ Pohlaví (u cizince, je-li uvedeno), popřípadě další identifikační údaje uvedené v cestovním dokladu ___________________________________________________ ___________________________________________________________________ Jde-li o podnikatele, uvést i předmět podnikání, je-li znám (dle živnostenského oprávnění nebo dle zápisu v obchodním rejstříku): ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
Zda a kdy byl obchod proveden či odložen ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
Popis předmětu a podstatných okolností uzavření (uvést důvod platby, který příkazce uvádí, časové údaje, čísla účtů, na nichž jsou soustředěny peněžní prostředky, ohledně kterých se oznámení podává, měnu, čím je obchod podezřelý, popř. telefonní a faxová čísla atd.): ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________
Případné další údaje, které souvisí s podezřelým obchodem (např. informace o dalších osobách, které mají vztah k podezřelému obchodu, o osobách, které mohou mít vědomosti o podezřelém obchodu apod.): _______________________________ ___________________________________________________________________
Místo, čas a datum podání oznámení: _____________________________________
80
Opatření proti financování terorismu
Literatura Monografie •
NAPOLEONI, Loretta. Teror, s.r.o., 1. vyd. Praha: Metafora, 2007. ISBN 978-807359-107-6.
•
ŘEHÁK, David, FOLTIN, Pavel, STOJAR, Richard. Vybrané aspekty soudobého terorismu. 1. vyd. Praha: Ministerstvo obrany ČR, 2008. ISBN 978-80-7278-443-1.
Články, studie a prezentace •
BALABÁN, Miloš. Prognóza vývoje bezpečnostní situace ve světě v horizontu roku 2020, In: Kapitoly o bezpečnosti, 1. vyd. Praha: Karolinum, 2007, s. 323. ISBN 97880-246-1440-3.
•
BANTEKAS, Ilias. The International Law of Terrorist Financing, In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2 (Apr., 2003), pp. 315-333.
•
BÍLKOVÁ, Veronika. Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu [online]. Praha: Ústav mezinárodních vztahů. [cit. 2008-07-15]. Dostupný na Internetu: <sbt.cuni.cz/EISISBT-82-version1-bilkova_prezentace.ppt>.
•
FASSBENDER, Bardo. Targeted Sanctions and Due Process [online]. Humboldt Universität zu Berlin [2006] [cit. 2008-10-30]. Dostupné na Internetu: .
•
FOLTIN, Pavel, ŘEHÁK, David. Mezinárodní spolupráce v boji proti terorismu [online]. Obrana a strategie, 2007, č. 1. [cit. 2008-10-20]. Dostupné na Internetu: .
•
KOUSALOVÁ, Eva, PRINCOVÁ, Mlada, KRULÍK, Oldřich. Česká republika a jiné země v boji proti terorismu, In: Současné aspekty terorismu - Svazek 7, Praha: Informační středisko pro otázky boje proti terorismu, Univerzita Karlova v Praze, 2006.
•
KRULÍK, Oldřich. Vyhodnocování úrovně plnění protiteroristických opatření v České republice: Rámec a základní dokumenty [online], In: Rexter, odborný časopis pro výzkum radikalismu, extremismu a terorismu, č. 2, 2004. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
•
ROSAND, Eric. Security Council Resolution 1373, the Counter-Terrorism Committee, and the Fight against Terrorism. In: The American Journal of International Law, Vol. 97, No. 2, (Apr., 2003), pp. 333-341.
Právní akty OSN •
Rezoluce RB OSN č. 1368 (2001). S/RES/1368 (2001).
•
Rezoluce RB OSN č. 1373 (2001). S/RES/1373 (2001).
•
Rezoluce RB OSN č. 1730 (2006). S/RES/1730 (2006).
•
The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy. A/RES/60/288.
81
Opatření proti financování terorismu •
Mezinárodní úmluva o potlačování financování terorismu. Č. 18/2006 Sb. m. s.
Dokumenty OSN •
Global Survey on Implementation of Resolution 1373 (2001) [online]. CounterTerrorism Committee Executive Directorate. [2008] [cit. 2008-10-22]. Dostupné na Internetu: .
•
The Consolidated List established and maintained by the 1267 Committee with respect to Al-Qaida, Usama bin Laden, and the Taliban and other individuals, groups, undertakings and entities associated with them [online]. [cit. 2008-10-25]. Dostupné na Internetu: .
•
Work programme of the Counter-Terrorism Committee Executive Directorate for the period from 1 July to 31 December 2008 [online]. Counter-Terrorism Committee Executive Directorate. [2008] [cit. 2008-10-22]. Dostupné na Internetu: .
Dokumenty FATF •
FATF e-news [online]. Financial Action Task Force. [2008] [cit. 2008-10-02]. Dostupné na Internetu: .
•
FATF Revised Mandate 2008-2012 [online]. [2008] [cit. 2008-09-24]. Dostupné na Internetu: < http://www.fatfgafi.org/document/10/0,3343,en_32250379_32235720_40433674_1_1_1_1,00.html>.
Právní akty ES •
nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1889/2005/ES ze dne 26. října 2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící
•
nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1781/2006/ES o informacích o plátci doprovázejících převody peněžních prostředků
•
nařízení č. 2580/2001/ES o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu
•
směrnice 2005/60/ES o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu
•
směrnice Komise 2006/70/ES, kterou se stanoví prováděcí opatření ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES, pokud se jedná o definici „politicky exponovaných osob“ a technická kritéria pro zjednodušené postupy hloubkové kontroly klienta a pro výjimku na základě finanční činnosti vykonávané příležitostně nebo ve velmi omezené míře
Dokumenty EU •
Conclusions and Plan of Action of the Extraordinary European Council Meeting. Evropská rada. Dokument SN 140/01.
82
Opatření proti financování terorismu •
Declaration on Combating Terrorism [online]. Evropská rada [2004] [cit. 2008-0914]. Dostupné na Internetu: .
•
Dokument 10826/1/07 REV 1.
•
EU Best Practices for the effective implementation of restrictive measures. Rada EU. Dokument 11679/07.
•
Factsheet on “The EU list of persons, groups and entities subject to specific measures to combat terrorism” [online]. Rada EU. [2008] [cit. 2008-09-08]. Dostupné na Internetu: < http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/080206_combatterrorism_EN.pdf >.
•
Guidelines on Implementation and Evaluation of Restrictive Measures (Sanctions) in the Framework of the EU Common Foreign and Security Policy. Rada EU. Dokument 15114/05.
•
Revised Strategy on Terrorist Financing. Rada EU. Dokument 11778/1/08.
•
Sankce (společná bezpečnostní a zahraniční politika) [online]. [2006] [cit. 2008-0914]. Dostupné na Internetu: .
•
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o prevenci a boji proti organizovanému zločinu ve finančním sektoru. Dokument COM/2004/262.
•
Sdělení Komise Radě a Evropskému Parlamentu o prevenci a potírání financování terorismu prostřednictvím opatření na zlepšení výměny informací, posílení transparentnosti a zvýšení sledovatelnosti finančních transakcí. Dokument COM/2004/0700.
•
The EU Terrorism Stituation and Trend Report [online]. Europol. [2007] [cit. 200809-22]. Dostupné na Internetu: .
•
Tisková zpráva Evropského parlamentu [online]. [cit. 2008-09-02]. Dostupné na Internetu: .
Právní akty ČR •
zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu
•
zákon č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí
•
zákon č. 70/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o provádění mezinárodních sankcí
•
zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon
•
zákon č. 537/2004 Sb., změna trestního zákona
•
vyhláška č. 344/2004 Sb.
83
Opatření proti financování terorismu •
nařízení vlády č. 210/2008 k provedení zvláštních opatření k boji proti terorismu
Dokumenty vlády ČR •
Národní akční plán boje proti terorismu: Aktualizované znění pro rok 2003 [online]. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
•
Národní akční plán boje proti terorismu: Aktualizované znění pro rok 2004 [online]. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
•
Národní akční plán boje proti terorismu: Aktualizované znění pro léta 2005 – 2007. (Přijat usnesením vlády ze dne 16. listopadu 2005 č. 1466.) [online]. [cit. 2008-1112]. Dostupné na Internetu: .
•
Národní akční plán boje proti terorismu: Aktuální znění pro léta 2007-2009. (Přijat usnesením vlády ze dne 11. února 2008 č. 129.) [online]. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
Dokumenty MV ČR •
Definice pojmu terorismus [online]. Ministerstvo vnitra České republiky. [cit. 200809-17]. Dostupné na Internetu: .
•
Dosavadní stav v oblasti zpřehledňování fungování neziskového sektoru v České republice [online]. Odbor bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra ČR, 2006. [cit. 2008-09-08]. Dostupné na Internetu: <www.aa.ecn.cz/img_upload/65636e2e7a2e6e617a6f72792e612e6b/NNO_materialM V_bojprotizneuzivaniNNO.rtf.>.
•
Právní základy Europolu [online]. [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: .
•
Prezentace Policie ČR [online]. [2008] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: .
•
Typologie a metody terorismu [online]. Ministerstvo vnitra České republiky. [cit. 2008-09-17]. Dostupné na Internetu: .
•
Vyhodnocení plnění úkolů zakotvených v textu Národního akčního plánu boje proti terorismu aktualizované znění na léta 2005-2007 [online]. Odbor bezpečnostní politiky, Ministerstvo vnitra, 2008. [cit. 2008-11-12]. Dostupné na Internetu: .
84
Opatření proti financování terorismu Dokumenty MF ČR •
Finanční analytický útvar Zpráva o činnosti 1996-2006 [online]. Finanční analytický útvar MF ČR. [2006] [cit.2008-09-12]. Dostupné na Internetu: .
•
Zpráva o výsledcích činnosti Finančního analytického útvaru za roky 2000-2007 [online]. 2008 [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/analit_cinn_kontr_24938.html.
•
Zvláštní doporučení FATF týkající se financování terorismu [online]. [2005] [cit. 2008-11-09]. Dostupné na Internetu: < http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/boj_proti_prani_penez_13916.html >.
Ostatní zdroje •
EU External Relations [online]. 2008 [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: .
•
FATF [online]. 2008 [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: .
•
Některé poznámky k roli civilní rozvědky v boji proti financování terorismu [online]. Úřad pro zahraniční styky a informace. [2003] [cit. 2008-07-15]. Dostupné na Internetu: .
•
Podrobná hodnotící zpráva o boji proti praní špinavých peněz a financování terorismu [online]. Odbor měnových a finančních systémů MMF a Viceprezidentství pro finanční sektor SB, 2003. [cit. 2008-11-04]. Dostupné na Internetu: .
•
The Egmont Group [online]. 2008 [cit. 2008-09-20]. Dostupné na Internetu: .
85
