ÚVOD DO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE

VYSOKÁ ŠKOLA POLYTECHNICKÁ JIHLAVA Katedra veřejné správy a regionálního rozvoje

ÚVOD DO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE STUDIJNÍ OPORA PRO KOMBINOVANOU FORMU STUDIA

Ing. Libuše Měrtlová, Ph.D.

JIHLAVA 2011

Studijní opora byla zpracována podle publikací: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001 Text byl aktualizován, upraven a rozsahem přizpůsoben bakalářskému studijnímu oboru Finance a řízení, specializaci Veřejná správa VŠPJ Jihlava.

Ing. Libuše Měrtlová, Ph.D.

ÚVOD DO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČESKÉ REPUBLICE 1. vydání Vydala Vysoká škola polytechnická Jihlava, Tolstého 16, Jihlava, 2009 Tisk Ediční oddělení VŠPJ, Tolstého 16, Jihlava ISBN 978-80-87035-42-9 Za jazykovou a věcnou správnost obsahu díla odpovídá autor. Text neprošel jazykovou ani redakční úpravou. Skriptum je určeno pouze pro vnitřní potřebu VŠPJ.

©

Libuše Měrtlová, 2011

2

Obsah Obsah ....................................................................................................................... 3 Úvod ........................................................................................................................ 5 1. Příčiny tržního selhání a státních zásahů..................................................... 6 1.1. Veřejný sektor a veřejné finance ve smíšené ekonomice ........................ 6 1.2. Tržní mechanismus a státní zásahy ......................................................... 8 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3

Veřejná volba .......................................................................................... 9

1.3. 1.3.1. 1.4.1. 1.4.2. 1.4.3. 1.4.4.

Poslání veřejného sektoru........................................................................................ 13 Charakteristika veřejného sektoru ........................................................................... 14 Velikost veřejného sektoru ...................................................................................... 15 Struktura veřejného sektoru .................................................................................... 16

Efektivnost veřejného sektoru ............................................................... 16

1.5. 1.5.1. 1.5.2. 1.5.3.

2.1. 2.2. 2.3.

Teorie veřejné volby................................................................................................ 10

Veřejný sektor ve smíšené ekonomice .................................................. 11

1.4.

2.

Mikroekonomické příčiny tržních selhání ................................................................. 8 Makroekonomické příčiny tržních selhání ................................................................ 9 Mimoekonomické příčiny selhání trhu ...................................................................... 9

Charakteristika užitku ............................................................................................. 17 Co ovlivňuje efektivnost veřejného sektoru? .......................................................... 19 Metody objektivizace veřejných výdajů .................................................................. 20

Veřejná správa ........................................................................................... 24 Charakteristika veřejné správy .............................................................. 25 Činnosti veřejné správy ......................................................................... 25 Subjekty veřejné správy ........................................................................ 26

2.3.1 Instituce veřejné správy ................................................................................................. 26

2.4. 2.5.

Obec ...................................................................................................... 28 Kraje v ČR ............................................................................................. 30 3. Význam veřejných financí, rozhodování o veřejných financích ............... 34 3.1. Veřejné finance ..................................................................................... 34 3.2. Složky veřejných financí ....................................................................... 36 3.3. Funkce veřejných financí ...................................................................... 37 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.3.4. 3.3.5. 3.3.6.

Veřejné statky a veřejný sektor ............................................................. 40

3.4. 3.4.1.

4.

Alokační funkce ...................................................................................................... 37 Distribuční a nedistribuční funkce .......................................................................... 38 Stabilizační funkce .................................................................................................. 38 Regulační funkce ..................................................................................................... 39 Kontrolní funkce ..................................................................................................... 39 Stimulační funkce .................................................................................................... 40 Členění veřejných statků ......................................................................................... 40

Veřejné rozpočty ....................................................................................... 44 4.1. Rozpočtová soustava – soustava peněžních fondů ................................ 44 4.1.1.

Veřejné rozpočty ................................................................................... 45

4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. 4.2.4.

5. 5.1.

Soustava veřejných rozpočtů ................................................................................... 45 Státní rozpočet ......................................................................................................... 45 Mimorozpočtové fondy ........................................................................................... 48 Rozpočty municipalit a regionů .............................................................................. 48 Rozpočtový proces, rozpočtová politika ................................................................. 49

Příjmy veřejných rozpočtů ........................................................................ 54 Členění příjmů veřejných rozpočtů ....................................................... 54

5.1.1.

Členění běžných příjmů .......................................................................................... 54

3

5.1.2.

Členění kapitálových příjmů ................................................................................... 55

Členění dotací ........................................................................................ 55 Výdaje veřejných rozpočtů ........................................................................ 57 6.1. Členění výdajů ....................................................................................... 57 6.2. Ukazatele srovnání objemu a struktury veřejných výdajů .................... 59 5.2.

6.

6.2.1. 6.2.2.

7.

Metody ocenění přínosů a nákladů u jednotlivých variant ..................................... 59 Analýza výběru veřejného výdajového programu .................................................. 59

Veřejná kontrola ........................................................................................ 61 7.1. Pojetí kontroly ....................................................................................... 61 7.2. Druhy kontrol ........................................................................................ 62 7.2.1

8. 8.1. 8.2. 8.3. 8.4.

Rozdělení kontroly.................................................................................................. 62

Decentralizace veřejného sektoru a dopad do veřejných financí .............. 67 Decentralizace kompetencí.................................................................... 67 Důvody fiskálního federalismu ............................................................. 68 Struktura veřejné správy ........................................................................ 69 Modely fiskálního federalismu .............................................................. 69

8.4.1. 8.4.2. 8.4.3. 8.4.4.

Centralizovaný model fiskálního federalismu ........................................................ 70 Decentralizovaný model fiskálního federalismu ..................................................... 70 Kombinovaný model fiskálního federalismu .......................................................... 70 Model fiskálního federalismu v České republice .................................................... 70

Základy fiskální politiky ........................................................................... 73 9.1. Fiskální politika, její význam a vývoj ................................................... 73 9.2. Vývoj stabilizační fiskální politiky ....................................................... 74 9.3. Typy fiskální politiky ............................................................................ 75 Literatura: .............................................................................................................. 77 9.

4

Úvod Vážení čtenáři, dostává se Vám do rukou pomůcka ke studiu jednoho ze základních témat studia oboru Finance a řízení specializace Veřejná správa na Vysoké škole polytechnické v Jihlavě. Předmět Úvod do veřejných financí se zabývá základními poznatky z teorie veřejných financí a jejich praktickým uplatňováním. Teorie veřejných financí se začala rozvíjet od konce 19. století, navazuje na mikroekonomii a makroekonomii. V minulém století byla rozvíjena o teorii veřejné volby a teorii fiskálního federalismu. Na vývoj veřejných financí měly vliv změny v postavení a úkolech státu a územní samosprávy. Proto se dostaly do popředí zájmu aktivity státu a územní veřejné správy a otázky při stanovení dostatečného množství zdrojů na jejich financování, stejně jako vzájemné rozdělení kompetencí mezi stát a územní rozpočty. Součástí reformy veřejných financí je i posilování daňových příjmů v rozpočtech krajů a posílení jejich rozhodovací pravomoci. Publikace se zabývá tržním selháním a úlohou státu při řešení tržních selhání, veřejným sektorem a jeho místem v tržní ekonomice, veřejnými statky jako zvláštními ekonomickými statky, kdy stát je tím, kdo určuje, co je veřejný statek a jak bude produkován a spotřebováván. Další výklad je zaměřen především na veřejné finance, jejich finanční toky, soustavu rozpočtů, příjmy a výdaje veřejných rozpočtů a rozpočtový proces. S tím souvisí i dále popsaná teorie fiskálního decentralismu a praktické modely fungování územních vlád ve světě a v České republice. Na závěr jsou přiblíženy základy fiskální politiky a praktické modely fungování expanzivní a restriktivní politiky vlády ve světě a v České republice.

5

1. Příčiny tržního selhání a státních zásahů Cíl: V této kapitole se seznámíte: - Úlohou veřejných financí ve společnosti - s příčinami tržního selhání, - členěním národního hospodářství podle principů financování, - s úlohou jednotlivých stupňů veřejné vlády, - postavením a strukturou veřejného sektoru ve smíšené ekonomice a produkcí veřejných statků, - a s problémem efektivnosti veřejného sektoru

Průvodce studiem V první části této kapitoly se budeme stručně zabývat úlohou veřejného sektoru a veřejných financí ve společnosti, popíšeme principy tržního systému, jeho fungování a příčiny tržního selhání, včetně nutnosti řešit tato selhání státními zásahy. Budeme se zabývat teorií veřejné volby. Veřejný sektor budeme definovat jako soubor různých institucí na různých úrovních a s různorodými vztahy. Probereme charakteristiku tohoto sektoru, která je dána specifickými vlastnostmi a strukturu veřejného sektoru, která je velice různorodá podle potřeb společnosti a podle dané územní členitosti organizačních struktur. Další část této kapitoly se zabývá velikostí veřejného sektoru a měřením této velikosti, která se vyjadřuje jako podíl výdajů veřejného sektoru na hrubém domácím produktu. Blíže se podíváme na faktory, které ovlivňují velikost a strukturu veřejného sektoru, stručně si povšimneme, jak vypadá situace u našich sousedů. Dále se budeme zabývat efektivností neboli hospodárným využitím vkládaných finančních zdrojů a metodami měření a posuzování velikosti veřejných výdajů.

1.1. Veřejný sektor a veřejné finance ve smíšené ekonomice Veřejné finance jako ucelená teorie veřejných financí má svůj počátek na konci 19. století. Navazuje na makroekonomii a mikroekonomii a je možné říci, že se jedná o mladý vědní obor, který zkoumá oblast financování veřejného sektoru. Veřejný sektor je součástí národního hospodářství a je pro něj charakteristické, že zabezpečuje poskytování veřejných statků pro obyvatelstvo. Spolu s tržním sektorem zde vytváří jednotný ekonomický celek. V tomto celku vedle sebe existuje veřejný sektor, který je úzce propojený s tržním ziskovým sektorem, a oba sektory jsou na sobě závislé. Pokud selhává jeden z nich, nastupuje druhý. Selhání privátního sektoru, tedy nemožnost nebo neschopnost zabezpečovat všechny potřeby a úkoly ve společnosti vede k rozvoji veřejného neziskového sektoru, který je financován

6

z veřejných prostředků. Ekonomickými otázkami veřejného sektoru se zabývá veřejná ekonomie, poměrně mladá vědní disciplina, která se rozvíjí od začátku minulého století. V rámci veřejné ekonomie existují čtyři základní otázky: -

Co se má vyrábět? Jak se má vyrábět? Pro koho se má vyrábět? Jak přijímat rozhodování o výrobě?

První otázka se zabývá problémem, zda celkové bohatství společnosti, tedy možné zdroje budou využity k produkci privátních statků například na výstavbu rodinných domů, výrobu nábytku nebo spotřebního zboží nebo pro produkci statků veřejných, tedy dostupných pro všechny členy společnosti, například obranu státu, vzdělání, zdravotní a sociální péči. Každá země musí ve svém státním rozpočtu řešit, jak velký objem prostředků z vybraných daní a ostatních příjmů rozpočtu bude vynaložen na výstavbu a provoz škol, na výstavbu a provoz mateřských škol, předškolních zařízení, jak velký objem prostředků poplyne do financování státní správy, jak velký objem prostředků bude země vynakládat na armádu a vnitřní bezpečnost a jak velký objem prostředků bude poskytnut sociálně slabým členům společnosti. Celkový objem prostředků je pevně dán a představuje tedy rozpočtové omezení. To znamená, že pokud se některé výdaje zvýší, musí se jiné výdaje zase snížit, aby je bylo možné z vybraných prostředků uhradit. Celkové rozhodnutí o využívání společných prostředků je tedy výrazem určitého konsensu mezi politiky, kteří konečný rozpočet schvalují. Druhá otázka, jak se má vyrábět, zahrnuje problém, jak produkovat veřejné statky. Zda je má produkovat veřejný sektor, tj. stát přímo prostřednictvím svých organizací (jako například národní obrana nebo základní školství) nebo zda mají být nakupovány od soukromých firem – například státní zakázky v různých oblastech činnosti. Zde můžeme uvést výstavbu budov pro správní úřady, zabezpečení preventivní lékařské zdravotní a veterinární péče. Na výstavbu městských bytů je vypsána veřejná soutěž, ve které uchazeči, projektanti, prezentují své nabídky zpracování projektu na výstavbu, co se týká doby zpracování a ceny a podle nejlepší nabídky potom zastupitelstvo města či obce přidělí zakázku vybrané firmě. Třetí a čtvrtá otázka řeší problém přerozdělování vzácných zdrojů, kdy vláda musí rozhodnout, které statky mají být veřejné a v jakém rozsahu budou poskytovány. Každá vláda se tak musí rozhodnout, jaký postoj k rozdělování zdrojů zaujme, jakou výši odpovědnosti občanů za zabezpečení vlastní existence bude požadovat a jaké kompenzace bude společnost ochotna a schopna poskytovat slabým členům společnosti. Moderní demokratické společnosti dávají důraz na stejnou svobodu občanů, ale zároveň na nerovné rozdělování důležitých statků. Materiální nerovnost potom musí být kompenzována záchrannou sociální sítí. Veřejná správa neboli veřejný sektor zahrnuje jednak různé instituce a jednak různé činnosti, které zabezpečují výkon státní správy a samosprávy. Veřejný

7

sektor je součástí národního hospodářství, jeho posláním je řešit důsledky selhání trhu a předcházet jim. Veřejný sektor má několik úkolů:  Zajistit potřebné veřejné statky  Efektivně alokovat finanční prostředky  Vytvářet podmínky pro fungování soukromého sektoru . 1.2. Tržní mechanismus a státní zásahy Přestože tržní systém je v současné době nejlepším systémem, který řeší alokaci zdrojů na základě nabídky a poptávky, dochází i v tomto systému k tomu, že za určitých okolností systém selhává a dochází k neefektivní alokaci zdrojů, ke ztrátám a ke snížení efektivnosti. Dochází i k nespravedlivému rozdělování důchodů ve společnosti, což v důsledku vyvolává sociální disproporce, sociální nepokoje, stávky i hospodářské krize a vždy tak vznikají ekonomické ztráty ve společnosti. Aby se pokud možno minimalizovaly ekonomické ztráty, stát se v minulosti stále více snažil zasahovat do ekonomiky, aby ovlivnil příčiny tržních selhání a mírnil jejich důsledky. V moderní společnosti mluvíme o státních zásazích. Předpokladem efektivního fungování trhu jako systému efektivní alokace vzácných zdrojů je konkurence výrobců i spotřebitelů. Každý subjekt se rozhoduje na základě maximalizace vlastního užitku a tím dochází i k maximalizaci celkového užitku a společenského blahobytu. Přesto však i v tomto společenském systému dochází z různých příčin k tržnímu selhání. Obvykle se uvádějí příčiny mikroekonomické, makroekonomické a mimoekonomické. 1.2.1. Mikroekonomické příčiny tržních selhání a) nedokonalá konkurence výrobců vede k monopolizaci výroby, vznik monopolu deformuje ceny, monopolní cena obsahuje zisk monopolu, který je realizovaný na úrok spotřebitele. b) nedostatek informací – výrobci se v takovéto společnosti nemohou efektivně rozhodovat o tom, co budou vyrábět, aby dosáhli maximálního užitku, stejně tak i spotřebitelé nemají dostatek informací pro to, aby maximalizovali svůj užitek nákupem a spotřebou s ohledem na jejich cenu a užitnou hodnotu. Trh tak neprodukuje potřebné statky v optimální struktuře, kvantitě a kvalitě, dochází k neefektivní alokaci zdrojů (nadměrné zásoby zboží, které je neprodejné). c) existence přirozeného monopolu – pokud je výroba efektivněji zajišťována jedním producentem, než dělení výroby mezi více producentů. d) existence veřejných statků – některé statky nemůžou být produkovány soukromým sektorem v požadované kvalitě a množství. Proto zde vstupuje veřejný sektor, o produkci těchto veřejných statků se rozhoduje veřejnou volbou.

8

e) vznik externalit - v důsledku aktivit soukromých producentů vznikají vedlejší efekty, které se nepromítají do ceny vyráběných statků, čímž dochází k tržnímu selhání. Existují pozitivní externality – vedlejší efekty včelaření, hospodaření v krajině nebo negativní externality – znečišťování životního prostředí a p. 1.2.2. Makroekonomické příčiny tržních selhání Jsou zejména nedostatečné využívání zdrojů a lidského potenciálu. Je potřeba zabezpečit stabilní hospodářský růst s využitím veřejných financí (prostřednictvím státních veřejných zakázek), který vytváří zvýšenou poptávku, stabilitu zaměstnanosti, stabilitu cenové hladiny, vyrovnanou platební bilanci. Stát prostřednictvím veřejného sektoru produkuje veřejné statky, vytváří nová pracovní místa a tvoří významnou část hrubého národního důchodu. V současné době v této úloze vystupuje nejen stát, ale i územní samospráva, která se snaží vytvářet lepší podmínky pro soukromé podnikání v regionu a realizovat stabilizační regionální politiku. 1.2.3

Mimoekonomické příčiny selhání trhu

a) potřeba zmírnit nerovnosti při rozdělování bohatství, které může část daňových poplatníků považovat za nespravedlivé. Stát prostřednictvím svých zásahů umožňuje dosahovat větší spravedlnosti v rozdělování (stipendia, sociální dávky a podpory, přídavky na děti, daňové zvýhodnění, slevy na dani apod.). b) Dále se jedná o společenskou potřebu zvyšovat kvalitu lidského potenciálu, zvyšování kvalifikace a vzdělávání populace jako podmínky pro zvýšení hospodářského růstu a zlepšení kvality života. c) Ohled na kvalitu životního prostředí – stát musí mnohdy realizovat zásahy, jimiž ovlivní chování výrobců tak, aby neznečišťovali životní prostředí a používali moderní technologie šetrné k životnímu prostředí.

1.3. Veřejná volba Veřejná volba znamená kolektivní rozhodování občanů nebo volených zástupců občanů o netržních aktivitách. Ve veřejném sektoru se rozhoduje o zabezpečování potřebných veřejných statků (viz kapitola 2), jejich množství a kvalitě a zejména se sleduje hledisko hospodárnosti při využívání vzácných zdrojů. V demokraticky orientovaných zemích může jít i o rozhodování přímé, kdy občané přímo rozhodují, například referendem. V praxi se využívá zřídka, pouze v závažných otázkách rozhodujících o budoucím směřování státu, poněvadž je velmi nákladné a zdlouhavé, pokud má dojít k jednoznačné shodě. Poněvadž přímé rozhodování je často obtížné, v demokratických zemích se většinou využívá rozhodování nepřímé (nepřímá zastupitelská demokracie). Občané volí své zástupce do parlamentu, který má zákonodárnou moc a rozhoduje o hlavních

9

nástrojích hospodářské neboli veřejné politiky a do volených orgánů územní samosprávy a to do obecních a krajských zastupitelstev. V současné době se využívají dva základní systémy zastupitelské demokracie:  

Poměrné zastoupení Většinové zastoupení

Poměrné zastoupení má přednost v tom, že ve voleném orgánu (parlament, zastupitelstvo) jsou zastoupeny i malé politické strany, které mohou prosazovat zájmy svých voličů. Nedostatkem je, že se politický systém skládá z mnoha malých politických stran, což způsobuje rozdrobení politického spektra. Další nevýhodou je to, že se mohou dostat do volených orgánů i malé extrémistické strany, což by jim umožnilo účast na rozhodování. Existence malých stran a jejich zastoupení ve volených orgánech nutí strany vytvářet koalice, aby bylo možno prosadit většinová rozhodnutí. Koalice mnohdy oslabuje akceschopnost menšinové vlády, kdy koalice musí řešit mnoho vnitřních problémů a tyto problémy mohou vést i k pádu koaliční vlády. Nezávislí zástupci bez politické strany mají znesnadněný přístup do volených orgánů, pokud nejsou na kandidátce politické strany. Většinové zastoupení naopak podporuje vznik velkých politických stran, slučování malých stran vede k tomu, že je možné dosáhnout rozhodovacího kompromisu. Vliv extrémistických stran je omezován, protože pokud nezískají dostatečný počet hlasů, nezískají křesla ve voleném orgánu. Většinová vláda, která vznikne na základu vítězství silné politické strany je schopna prosadit schválení návrhů a může realizovat předvolební programy. Většinové zastoupení zvyšuje akceschopnost rozhodování, kdy na úrovni parlamentu je uzákoněn požadavek minimálního počtu (procent) dosažených hlasů pro získání zastoupení politické strany v zákonodárném sbor. To je i příklad ČR, i když se v posledních letech projevuje snaha o změnu zastoupení s ohledem na zvýšení stability koaliční vlády. 1.3.1. Teorie veřejné volby Zkoumá zákonitosti politického systému rozhodování. Zkoumá hlasovací postupy a úlohu různých subjektů v nich, tedy efektivnost veřejné volby. Ekonomický trh je nahrazen trhem politickým. V tomto trhu jsou účastni: - občané - voliči, kteří jsou jednak spotřebitelé veřejných statků a jednak daňoví poplatníci. Občané mají různé preference u spotřeby veřejných statků co do kvantity i kvality. Proto jsou důležité preference voliče – který představuje střední hodnoty potřeb a požadavků všech občanů voličů. Někdy je nazýván pozičním diktátorem, poněvadž strana, která chce získat příznivé volební výsledky, musí počítat právě s těmito potřebami takovéhoto voliče. Jemu jsou potom určena předvolební prohlášení, volební programy jednotlivých stran a celá mediální kampaň kolem voleb, - politici - jsou voleni do volených orgánů, kde svým hlasováním rozhodují o struktuře, velikosti a kvalitě poskytovaných veřejných statků a o jejich financování. Politik je odpovědný ve svých rozhodováních voličům, kteří 10

-

-

mu dali svůj hlas a je věcí jeho morálních vlastností, jak se získaným kreditem naloží, nátlakové skupiny - lobby, které se různým způsobem pokoušejí ovlivnit rozhodování volených orgánů, případně i výkonných orgánů (byrokracie) a to různými způsoby – zastrašováním, podplácením, aférami a podobně. I ve standardních demokratických zemích čas od času propukají různé aféry, kdy se prokáže, že politici neodolají tlaku příležitosti a často svá rozhodnutí ovlivňují na základě svého osobního prospěchu. Je potom otázkou, jak je společnost k daným věcem citlivá a zda dokáže tyto věci tolerovat nebo si vynutí rázné řešení. Závažný úkol na tomto poli hraje role nezávislých médií, zejména tisku, televize, které mají právě v tomto problému nezastupitelnou úlohu, byrokraté - úředníci, kteří ve výkonných orgánech rozhodují, případně plní rozhodnutí volených orgánů. Často záleží na kvalitě informací, které poskytují pro rozhodování v parlamentu, zastupitelstvech krajů a obcí. Úředníci musí mít především zájem na plnění obecného prospěchu a musí rozhodovat podle dosažené úrovně poznání. Je proto potřeba, aby úředníci měli dostatečně vysoké příjmy, aby byli i zabezpečeni definitivou, aby nebylo možné je snadno ovlivnit ve prospěch některých zájmových skupin.

Veřejná kontrola je termín, kterým se rozumí právo a povinnost veřejnosti kontrolovat důsledky veřejného rozhodování a to buď přímo, nebo zprostředkovaně prostřednictvím volených zástupců.

1.4. Veřejný sektor ve smíšené ekonomice Veřejný sektor, jak už bylo uvedeno výše, je důležitou součástí národního hospodářství. Proto je potřeba mu věnovat zvláštní pozornost. Abychom si ujasnili, jaké místo v národním hospodářství veřejný sektor zaujímá, je dobré si prostudovat následující schéma, kdy se ekonomika člení podle principu financování na financování soukromé a financování z veřejných rozpočtů. Každá oblast má rozdílné vlastnosti a zabezpečuje rozdílné úkoly.

11

Schéma 1: SMÍŠENÁ EKONOMIKA, zdroj: vlastní

Dvoukanálová koordinace

Trh: úloha - nabídky - poptávky - ceny - tržní selhání

Státní zásahy - daňové - výdajové - regulační - vládní selhání

Pluralita

Soukromý sektor

-tržní alokace - soukromé - rozhodování, -vlastnictví -financování -produkce a spotřeba soukromých statků

Veřejný sektor

- produkce veřejných statků -veřejné rozhod. -kolekt.vlastnictví -veřejné financování plné nebo částečné

tvorba podmínek pro fungování soukromého sektoru (zákony)

Soukromý sektor se zabývá oblastí, ve které je možné dlouhodobě být ziskovým a profitovat. Například obchodník se rozhoduje o svém podnikání na předpokladech dostatečného zhodnocení své práce, na základě existence podmínek, které mu zabezpečí zisk. Vkládá do podnikání své soukromé prostředky, tedy kapitál, sám si musí zabezpečit zdroje financování, sám musí zajistit chod své prodejny a sám také nese riziko z možného neúspěchu. Veřejný sektor vytváří podmínky pro fungování soukromého i veřejného sektoru, tj. vytváří legislativní normy, které toto fungování umožňují. Stát zabezpečuje produkci statků, tj. výrobků nebo služeb, kde není možné předpokládat ziskovost, a přesto společnost má zájem na jejich poskytování svým občanům. Tyto statky a jejich produkce je výsledkem veřejné volby, tedy patřičné státní orgány rozhodly, že budou poskytovány, jako je preventivní očkování dětí, základní školní docházka, veřejné osvětlení, veřejné komunikace a jejich údržba a další případy. Poněvadž bylo rozhodnuto o jejich produkci a spotřebě, je také jejich financování zabezpečeno z prostředků státního rozpočtu a to buď úplné financování, nebo částečné financování z veřejných rozpočtů a spoluúčasti spotřebitele.

12

1.4.1. Poslání veřejného sektoru Posláním je zabezpečovat veřejné statky pro občany, a dále napravovat a odstraňovat důsledky tržního selhání jako jsou například negativní externality, to je nežádoucí účinky fungování trhu, které se přenášejí na společnost a občany (blíže kap. 1) Veřejná politika, to je politika vlády, stanoví funkce veřejného sektoru, jeho úkoly a priority. Například je možné uvést požadavky na základní úroveň vzdělání obyvatel, standardní úroveň zdravotnické péče o občany, stanoví se výdaje na obranu a vnitřní bezpečnost státu a podobně. Musí být stanoveny cíle a nástroje k dosažení cílů, například požadované normy, standardy, učební osnovy a podobně. Veřejný sektor je nástrojem veřejné politiky. K veřejnému sektoru patří funkce ekonomická, sociální a politická. Ekonomická funkce veřejného sektoru je dána zabezpečováním veřejných statků a odstraňováním externalit z důvodu selhání trhu. Ve veřejném sektoru se vytvářejí pracovní příležitosti, což má vliv na celkovou míru zaměstnanosti. Sociální funkce veřejného sektoru spočívá v poskytování služeb pro sociálně slabší skupiny obyvatelstva, tyto služby pak zajišťují neziskové organizace. Politická funkce veřejného sektoru se projevuje v procesu veřejné volby, to je v oblastech soutěžení politických stran o voliče. Činnost veřejného sektoru ovlivňuje hospodářská politika vlády, proto, že její cíle i nástroje jsou předmětem veřejného rozhodování v zákonodárných sborech, na územní úrovni se jedná o rozhodování zastupitelstev krajů, obcí a měst. K základním úkolům veřejného sektoru patří: a) zajistit potřebné veřejné statky (podrobněji část 2.2). Na jejich produkci musí stát efektivně rozdělovat finanční prostředky z rozpočtové soustavy pomocí přerozdělovacích procesů. Efektivní fungování veřejného sektoru je největším problémem veřejných financí. b) pomáhat vytvářet podmínky pro fungování privátního sektoru a zajistit produkci privátních statků v případech, kdy tržní sektor selhává – například vytvořit platné zákony, které upravují ekonomické a daňové prostředí v zemi, u statků, kde není možné jejich zabezpečení trhem, zabezpečit jejich poskytování státem například výstavba a udržování dálnic, školství, zdravotnictví, zásobování plynem, rozvodné sítě elektrické energie v některých zemích, c) přispívat k ekonomickému růstu země a to zabezpečováním předpokladů jako například zvyšováním vzdělávání obyvatel a zvyšováním kvalifikace pracovních sil, budováním infrastruktury měst a obcí, výstavbou veřejných komunikací a budování telekomunikačních sítí, d) vytvářet podmínky pro zkvalitnění lidského života, prostřednictvím zdravotní a sociální péče. Tento úkol je plně odvislý od možností dané ekonomiky, poněvadž je přímo podmíněn úrovní dosaženého HDP, e) dosahovat větší spravedlnosti v rozdělování, umožňovat i nižším příjmovým skupinám obyvatelstva podílet se na vyšší spotřebě privátních statků. Toto je možné prostřednictvím sociální sítě, která spočívá na pilířích solidarity jednotlivých členů společnosti,

13

f) vytvářet podmínky pro růst zaměstnanosti v soukromém sektoru. Zvyšování zaměstnanosti je možné za předpokladu dlouhodobě úspěšného rozvoje firmy, souvisí s odbytem výrobků a stabilním ekonomickým prostředím. Zejména to znamená získání konkurenceschopnosti výrobků a firem na zahraničních trzích, což je předpokladem a cílem dlouhodobé strategie firmy. Otázka k zamyšlení: Veřejný sektor plní tři funkce: ekonomickou, sociální a politickou. Je možné preferovat některou z nich na úkor ostatních?

1.4.2. Charakteristika veřejného sektoru Veřejný sektor je část národního hospodářství, která - zabezpečuje veřejné statky kolektivní spotřeby pro obyvatelstvo na neziskovém principu - která je financována ze soustavy veřejných rozpočtů (viz. kap. 3) - která je řízená veřejnou správou a to státní správou a územní samosprávou, které jsou zároveň součástí veřejného sektoru - o jejíž produkci (tj. produkci veřejných statků) se rozhoduje veřejnou volbou a to zpravidla nepřímo prostřednictvím volených zástupců v parlamentu, krajích, obecních a městských zastupitelstvech - která podléhá veřejné kontrole ze strany občanů a jejich volených zástupců. Veřejný sektor se různě člení například do resortů, kdy měřítkem pro rozdělení jsou specifika činnosti dané oblasti, dále do institucí a neziskových organizací, které zabezpečují činnost veřejného sektoru. Jednotlivými resorty jsou například ministerstva pro oblasti ekonomiky, obrany, školství, zdravotnictví a neziskové instituce jako například školy, úřady, organizační složky státu a další. Do veřejného sektoru patří vlastní veřejná správa, která řídí veřejný sektor a rozhoduje o jeho efektivnosti: -justice -policie -armáda -školství -zdravotnictví -sociální služby -veřejná doprava -spoje -informační systémy a masmédia a nevládní veřejný sektor, který zabezpečuje produkci veřejných statků, které trh nemůže zabezpečit, nebo by to bylo neefektivní.

14

1.4.3. Velikost veřejného sektoru Rozsah veřejného neziskového sektoru stále roste. Neziskové organizace se podílejí na tvorbě hrubého domácího produktu stále větším podílem. V těchto organizacích je zaměstnán značný podíl práceschopného obyvatelstva. Pro srovnání vývoje veřejného sektoru se využívá ukazatel podílu výdajů na veřejný sektor (VVS) k hrubému domácímu produktu (HDP) v procentech, tzn. VVS/HDP x 100. Tento podíl se v jednotlivých zemích pohybuje od 30% v tradičních liberálních zemích např. v USA, Kanadě, Austrálii, do 70% ve většině skandinávských zemí. V ČR se tento podíl pohybuje kolem 40%. Významná je i strukturální analýza veřejného sektoru, která umožňuje porovnávat rozvoj jednotlivých resortů veřejného sektoru v čase i v prostoru například školství, zdravotnictví, obrany, vnitřní správy. I u těchto resortů se analyzuje podíl vynaložených výdajů na celkovém HDP. Čím je dána velikost a struktura veřejného sektoru? Mezi základní faktory, které ovlivňují veřejný sektor, zejména jeho velikost a strukturu, patří výkonnost ekonomiky, fáze ekonomického vývoje, možnosti přerozdělování zdrojů přes státní rozpočet, které jsou dány daňovou soustavou a úrovní výdajů ze státního rozpočtu. Dalším faktorem je úroveň spotřeby obyvatelstva podmíněná příjmy a únosnou mírou nezaměstnanosti. Velikost disponibilních finančních zdrojů rozpočtové soustavy je limitujícím faktorem rozvoje veřejného sektoru. Mluvíme o tzv. rozpočtovém omezení. Dalšími faktory jsou historické a geopolitické poměry v zemi, dané využíváním principu solidarity a rovnosti ve společnosti. Projevuje se zde vládní politika, která může být založena na státním paternalismu neboli ochranářství nebo naopak může být založena na pozici liberalismu, kdy se zdůrazňuje role svobodného jedince, který se o sebe musí umět postarat. V evropských zemích má sociální cítění dlouhou tradici a podíl státu na zabezpečování veřejných statků pro občany je značný. Čím tvrdší jsou přírodní podmínky pro život obyvatel, tím větší úlohu stát má. Pokud nastane ohrožení země přírodními katastrofami nebo ekonomickou krizí, vzrůstá úloha veřejného sektoru, který má zabezpečit alespoň minimální podmínky pro zachování základních životních podmínek obyvatel. Také růst populace a změny v její věkové a sociální struktuře se projevují ve změnách velikosti veřejného sektoru. Změny ve věkové a sociální struktuře obyvatel se promítají jednak do změn v poptávce po veřejných statcích i do produkce jednotlivých druhů veřejných statků, jednak do objemu vytvořeného hrubého domácího produktu a tedy zdroje pro financování veřejných statků. Faktory kulturní a náboženské preferují sociální charakter veřejných statků se snahou o vytvoření nových pracovních příležitostí pro široké vrstvy obyvatelstva tak, aby i nejchudší skupiny mohly získat příležitost k obživě. Není až tak nesnadné přerozdělit vytvořené zdroje ve prospěch sociálních podpor a podpor

15

v nezaměstnanosti, ale je opravdu náročné zabezpečit vytvoření nového pracovního místa tak, aby došlo ke zlepšení sociální situace jedince dlouhodobě a s vědomím vlastní odpovědnosti a vlastního přičinění pracovníka. Faktory politické jsou jedním z nástrojů, jak získat hlasy voličů před volbami, a proto se strany snaží prosadit návrhy zákonů, které umožňují zvětšit množství a kvalitu poskytovaných veřejných statků. Naopak nepopulární opatření jsou odsouvána až na období po volbách, kdy je možné realizovat opatření ke zvýšení daní, snížení sociálních dávek, snižování poskytování veřejných statků a podobně. Tato taktika je všeobecně známá a občan před volbami a v den voleb je hýčkán. Po volbách, jakmile jsou známé volební výsledky a stabilizuje se nová vláda, nastává čas pro přijetí nepopulárních opatření, která je potřeba provést, aby společnost dlouhodobě mohla fungovat bez deficitního financování státního rozpočtu. V České republice je ukázkovým příkladem reforma veřejné správy a reforma důchodového pojištění. Pro schválení těchto opatření je pak ještě potřeba politická vůle v parlamentu a v senátu.

1.4.4. Struktura veřejného sektoru Nejčastější členění veřejného sektoru je členění podle resortů. Jednotlivé resorty se tvoří podle jednotlivých činností nebo oblastí působení ve veřejném sektoru. Další členění je podle institucí, to je různých neziskových organizací, které zabezpečují činnost veřejného sektoru. Do veřejného sektoru patří vlastní veřejná správa, tedy síť státních a samosprávných organizací, které ve společnosti fungují a organizace těmito subjekty založené, jako jsou příspěvkové organizace, organizační složky, ale i obchodní společnosti založené územně správními celky nebo organizačními složkami státu. Územně správní celky jsou kraje a obce. Mají svou právní subjektivitu a plní úkoly na úseku státní správy a samosprávy. Tyto organizace mají vlastní majetek, financovány jsou jednak z vlastních zdrojů, ale v převážné části ze státního rozpočtu prostřednictvím dotací na provoz a na kapitálové vybavení. Vedou většinou podvojné účetnictví a podléhají povinně ročnímu auditu, který posuzuje efektivnost vynakládaných výdajů. Organizační složky státu jsou organizace, které plní úkoly státní správy. Nemají právní subjektivitu, právním subjektem je Česká republika. Patří sem například ministerstva, Kancelář prezidenta, Poslanecká sněmovna, Senát, finanční a celní úřady, obrana státu, hygienické správy a podobně. Nemají vlastní majetek, jsou financovány převážně z prostředků státního rozpočtu, na svou činnost dostávají limity peněžních prostředků. Vedou podvojné účetnictví, které taktéž podléhá auditu.

1.5. Efektivnost veřejného sektoru Pro posouzení efektivnosti veřejného sektoru musíme nejprve vyjít z tzv. paretovské efektivity, tedy vysvětlit, k jakým výsledkům zkoumání efektivnosti veřejného sektoru dospěl ekonom V. Paret, který se jí zabýval před více než sto

16

lety. V jeho pojetí je ekonomické rozhodnutí efektivní tehdy, nemůže-li nastat změna, při které by daný subjekt získal, aniž by jiné subjekty něco ztratily, tzn., že navržené řešení je optimální, jiné řešení není prakticky možné. Pro efektivnost veřejného sektoru pak platí, že efektivní je takové řešení, kdy roste užitek alespoň jednomu jedinému jedinci a přitom ostatním zůstává užitek nezměněn. Optimální řešení je takové, kdy už není možné zvýšit užitek jednotlivce, aniž by se snížil užitek ostatních. Žádný subjekt nemá zájem na změně výroby nebo své spotřeby. Naopak, pokud je změna možná, je existující uspořádání paretovsky neefektivní. Předpoklady pro dosažení efektivnosti: dosažení hospodárnosti při vynakládání finančních prostředků na veřejný sektor, tzn. hospodárnosti v nákladech veřejného sektoru - dosažení individuálního užitku – každý jedinec (občan) má pocit uspokojení, tedy užitku spojený s fungováním veřejné sféry. Jedná se o hodnocení výstupů veřejného sektoru, občan je obecně spokojen s fungováním úřadů, s vyřizováním potřebných formalit, jedná s lidmi, kteří jsou ochotní, na odborné úrovni apod. - kolektivní užitek měřený pohledem jednoho každého občana - jedná se o souhrn individuálních užitků v rámci obce, regionu, státu nebo nadnárodních institucí. Tento pohled se vytváří vzájemnou zkušeností z komunikace občanů a orgánů místní nebo územní státní správy a zahrnuje v sobě celou řadu zkušeností jednotlivců. Vzniká tak obecné povědomí a dobrém nebo špatném fungování obecního úřadu, magistrátu, kraje atd. Měření efektivnosti fungování veřejného sektoru je značně obtížné, posuzuje se různými metodami, které zkoumají velikost užitku veřejného sektoru pro občany. Z těchto metod je možné jen rámcově vyjmenovat stanovení norem a standardů, hodnocení spokojenosti občanů s činností veřejné správy prostřednictvím dotazníků a anket, hodnocení velikosti výdajů veřejné správy prostřednictvím auditů, komparativních norem, kalkulací a podobně. -

Otázka k zamyšlení: Jak dalece jsou spokojeni občané ve Vašem bydlišti s působením správních a samosprávních úřadů a s efektivitou jejich práce?

1.5.1. Charakteristika užitku Efektivnost veřejného sektoru je možné a účelné posuzovat z hlediska jeho užitku pro občana, soukromý sektor, pro veřejné zájmy. Zastavíme se na okamžik u tohoto problému. Co je v zájmu občanů? Co je ve veřejném zájmu? Kdo o tom rozhoduje? Jakými rozhodovacími postupy se o tom rozhoduje? O jednotlivých otázkách nakonec rozhodují volení zástupci občanů. Ti se při svém rozhodování snaží nejlépe transformovat individuální preference a zájmy do jednoho kolektivního rozhodnutí. Efektivnost rozhodnutí se někdy analyzuje

17

i ve vztahu k rovnosti, tj. k distribuční spravedlnosti. Zpravidla co je efektivní, není zcela spravedlivé a naopak. Jako příklad je možné uvést vyplácení přídavků na děti ze státního rozpočtu. Pokud by bylo sledováno hledisko efektivnosti, bylo by nejjednodušší přiznat stejnou částku prostředků na každé dítě bez přihlédnutí k sociálním a ekonomickým podmínkám rodiny. To ale není spravedlivé a tak je navržen jiný systém, který zkoumá finanční situaci každé rodiny podle aktuální výše příjmů. Tento systém je náročný na evidenci, čas příjemců, kteří musí opakovaně předkládat žádaná potvrzení a nakonec nemalou část výdajů pohltí i platy pracovníků, kteří celou agendu zabezpečují, tj. ověřují skutečnosti, dávky počítají a evidují. Mnohdy dochází k paradoxní situaci, kdy je poštou doporučeně zasílán nový výměr na zvýšení dávky ve výši řádově deseti Kč a jenom poštovné za zaslání dopisu stojí 20 Kč. Efektivnost veřejného sektoru je většinou chápána jako vztah mezi velikostí vstupů do veřejného sektoru a velikostí výstupů z veřejného sektoru. Ve veřejném sektoru působí objektivně tendence k neefektivnosti. Je to dáno tím, že zde nepůsobí kategorie zisku, produkty veřejného sektoru se neprodávají za tržní cenu, zatímco vstupy do veřejného sektoru se nakupují za tržní ceny. Dále zde působí skutečnost, že majetek, se kterým hospodaří veřejný sektor má charakter kolektivního vlastnictví, takže se zde snižuje zájem o jeho efektivní využívání. Cenou za poskytované statky jsou daně u čistých veřejných statků a poplatky jako modifikovaná cena za smíšené veřejné statky (kapitola 2). Uživatelský poplatek může být konstruován tak, že pokryje různou část nákladů vynaložených na produkci statku. Produkce veřejného statku je pak dotována z veřejného rozpočtu. Výše poplatku může být od 1 do 100% ceny statku. Další možností konstrukce výše poplatků je úhrada 100% nákladů potřebných na produkci smíšeného veřejného statku. Sociálně slabším vrstvám se potom poskytuje adresná dotace, aby statek pro ně byl dostupný. Tento způsob je stále častější, neboť je efektivnější z pohledu použití rozpočtových zdrojů. Také může působit proti vzniku nadspotřeby a následnému snížení kvality u poskytovaného veřejného statku při vzniku tzv. přetížení. Běžně v zahraničí je poskytován systém voucherů, které jsou přiznávány sociálně slabým studentům a ti potom mohou volit školu, na které budou studovat, a které voucher předají. Je to obdoba dotací, avšak funguje efektivněji, neboť student volí školu podle vlastních preferencí. Navíc to znemožňuje využití adresné dotace k jiným účelům, než k jakým byla poskytnuta. Uživatelský poplatek může být stanoven diferencovaně, kdy je poskytován na neziskovém principu obyvatelům a na ziskovém principu podnikatelům a firmám, pokud veřejný statek odebírají (například poplatek za používání dálnic, poplatky za odvoz a likvidaci odpadu, čištění odpadních vod). Tato cena není výsledkem působení tržních sil, tedy nabídky a poptávky, ale je rozhodnutím volených orgánů obce, zastupitelstva, parlamentu. Preferuje se užitek z produkce veřejného statku pro obyvatele, který spočívá v míře uspokojení jejich potřeb. Užitek je však velmi individuální kategorií a velmi obtížně měřitelný v peněžních jednotkách. Není definovaná závislost mezi nákladem, který občan musí vynaložit na získání veřejného statku, tedy výší daní nebo výší uživatelského poplatku a mezi užitkem ze spotřeby. Mluvíme o tzv. neekvivalenci. Větší

18

poptávku po veřejných statcích mají chudší, sociálně slabší vrstvy obyvatel, které zároveň platí menší daně. Větší daně naopak platí bohatší vrstvy obyvatelstva, zejména při progresivně konstruovaných daních. Veřejný sektor má tendence k maximalizaci vstupů a k minimalizaci výstupů. Není zde intenzivní tlak na snižování nákladů jako u podnikatelských subjektů. Může tedy dojít k neefektivní alokaci zdrojů na produkci ve veřejném sektoru. Proto se v některých případech veřejné statky pro občany zajišťují zakázkou u soukromého sektoru, který je dokáže zajistit levněji. 1.5.2. Co ovlivňuje efektivnost veřejného sektoru? Efektivnost veřejného sektoru ovlivňuje řada faktorů, které více či méně rozhodují o racionálním využívání vzácných zdrojů společnosti a o poskytované míře užitků veřejného sektoru. Z těchto faktorů je potřeba zmínit: a) Uspořádání společnosti - míra demokracie ve společnosti zásadně ovlivňuje veřejnou volbu a rozhodování o velikosti, struktuře a způsobu financování veřejného sektoru. Nezastupitelnou roli zde má i úroveň veřejné a občanské kontroly. Zpravidla se jedná o nepřímé rozhodování prostřednictvím volených zástupců v jednotlivých zákonodárných orgánech společnosti. b) Fungování tržního systému – tržní systém v některých oblastech vytváří konkurenci veřejnému sektoru – soukromé školství, zdravotnictví, a tím vytváří tlak na kvalitu a efektivnost veřejného sektoru. Občané mohou dostávat od státu poukaz (voucher), což je jakási poukázka na službu a sami se rozhodnou, od koho službu koupí, jestli od státní organizace nebo od soukromého poskytovatele. Tím se vytváří tlak na organizaci ve veřejném sektoru na zlepšení kvality poskytovaných služeb, aby neklesl počet uživatelů a organizace se nestala zbytečnou. c) Konkurenční prostředí uvnitř veřejného sektoru - tam, kde to je možné a účelné, je úkolem veřejné správy toto prostředí dlouhodobě vytvářet, což může vést k dosažení vyšší efektivnosti veřejného sektoru, pokud je financován podle měřitelných užitků a výkonů. d) Financování veřejného sektoru – příjmy do státního rozpočtu jsou omezené. Je proto velmi obtížné najít vhodné měřítko pro efektivní rozdělování zdrojů do jednotlivých resortů veřejného sektoru. Je snaha najít různé nákladové normy, výkonové ukazatele, které by vedly k větší hospodárnosti u vstupů do veřejného sektoru. e) Systém řízení veřejného sektoru – je odvislý od kvalifikace a profesionalizace pracovníků veřejné správy, pracovníků státní správy i územní samosprávy. Mnohdy se setkáváme s odchodem kvalifikovaných pracovníků z veřejného sektoru do soukromého sektoru za vyšším výdělkem. Dalším znakem je byrokratizace ve fungování veřejné správy a její neustálý růst. Snahou administrativních pracovníků je maximalizovat svůj užitek. Proto se výkonní pracovníci snaží o udržení existence svého úřadu a o zvýšení prestiže své instituce. Prosazují zdání své potřebnosti, snaží se získat veřejný vliv a moc. Proto také mají snahu maximalizovat objem rozpočtu svého orgánu a získání vyššího podílu rozpočtu na mzdy. Z pohledu alokační efektivnosti se jedná o problém X – neefektivnosti.

19

f) Uplatňování poznatků vědy a výzkumu – a to jak při řízení veřejného sektoru, tak i při produkci veřejných statků. Například zavádění počítačů jak do veřejné správy, tak i do výuky, zdravotnictví, léčebných postupů a podobně. 1.5.3. Metody objektivizace veřejných výdajů Nejčastěji se používají komparativní metody a metody výkonových norem, normativů a limitů, které vycházejí z kalkulací na jednotku výkonů ve veřejném sektoru. Někdy se používá také metoda nákladů a užitku. Ve veřejném sektoru nelze použít zisku jako kritérium úspěšnosti. Objektivní potřeby veřejného sektoru se obtížně definují a zejména se obtížně zjišťují dosažené výsledky. Často chybí reálné vyjádření objektivní potřeby určitého statku pro určitou lokalitu nebo pro určitou skupinu obyvatel. Při hodnocení efektivnosti vynakládaných prostředků je potřeba vysoké odbornosti. Proto je potřeba při hodnocení použít některé specifické postupy, které vedou k objektivnímu posuzování efektivnosti výdajů ve veřejném sektoru. Mezi tyto postupy patří: a) komparativní metody b) výkony, normy, standardy c) kalkulace d) hodnocení občany e) komplexní audit aj. Komparativní metody Patří mezi nejvíce používané při objektivizaci výdajů veřejného sektoru. Komparace se provádí jednak v prostoru a jednak v čase. Předpokladem pro zdárný výsledek hodnocení je správný výběr subjektů ať v prostoru (mezi státy či regiony) nebo v čase (delší časové řady jsou objektivnější). Výkony, normy a standardy Výkony a normy se stanoví poměrně snadným způsobem v některých oblastech veřejného sektoru. Ve školství to může být počet žáků nebo studentů, ve zdravotnictví počet pacientů v nemocnici nebo počet ošetřených pacientů na lékaře či zařízení apod. Od těchto čísel je potom možné odvodit další ukazatele, jako jsou mzdové a materiálové výdaje, výše dotací na kapitálové vybavení a strategie rozvoje jednotlivých subjektů v resortu nebo regionu. Standardy jsou určité kvantitativně i kvalitativně vyjádřené hodnoty, které umožňují sledovat a hodnotit výkony v určité oblasti veřejného sektoru. Jedná se o určitý standard ve vybavení v infrastruktuře bydlení, dopravy, školství, zdravotnictví. Kalkulace Předpokladem pro využití kalkulací jako metody posouzení velikosti výdajů na poskytované služby je přesné vedení účetních záznamů o všech výdajích. Používá se metoda indexová (historická) a metoda nulového základu. Účast občanů na hodnocení výdajů Různé statky mají u občanů různé preference. Tato metoda spočívá ve zjišťování a vyhodnocování stanovisek občanů a využití výsledků pro další potřeby řízení výdajů ve sféře veřejného sektoru.

20

Komplexní audit Tento audit musí ze zákona realizovat každoročně obce. Výsledek je součástí závěrečného účtu za předchozí hospodářský rok. Audit je předkládán na vědomí obecnímu zastupitelstvu, které jako nejvyšší orgán obce bud´ potvrdí nebo nepotvrdí příslušné výdaje obce za minulý rok. Komplexní audit sleduje správnost jednotlivých účetních položek a také příčiny jejich velikosti, takže je vhodnou metodou pro objektivizaci výdajů ve veřejném sektoru. Shrnutí: -

-

-

-

-

-

-

-

Veřejné finance se zabývají efektivním využíváním finančních prostředků pro zabezpečení úkolů veřejného sektoru ve společnosti. Jsou nástrojem hospodářské politiky státu, kdy v posledních desetiletích vzrůstá důležitost stabilizační politiky v rámci hospodářské politiky státu. Veřejná ekonomie řeší čtyři základní otázky: co se má vyrábět, jak se má vyrábět, pro koho se má vyrábět, kdo o tom bude rozhodovat. Na rozdíl od podnikatelské sféry, která také řeší první tři otázky, nastupuje tady ještě otázka čtvrtá, specifická pro veřejný sektor, která vystihuje otázku veřejné volby ve společnosti a otázku demokratického principu rozhodování. Teorie veřejné volby zahrnuje čtyři základní subjekty ve společnosti, které ovlivňují společenskou volbu a rozhodování. Trh ekonomický v této oblasti je nahrazen trhem politickým. Na scénu vystupují politické strany jako subjekty, které se ucházejí o přízeň občanů voličů ve volbách, které jsou demokratickým nástrojem pro delegování pravomocí zvoleným orgánům v otázkách společenského rozhodování. Veřejný sektor je důležitá součást národního hospodářství, která produkuje značnou část HDP, je významným zdrojem pracovních příležitostí a nezastupitelnou součástí ekonomiky v oblasti poskytování veřejných statků. Poslání veřejného sektoru vyplývá z nutnosti zabezpečovat veřejné statky pro občany, odstraňovat důsledky tržního selhání ekonomiky a v neposlední řadě je to i jeden z nástrojů hospodářské politiky vlády. Úkoly veřejného sektoru jsou známy všem občanům, i když o tom mnohdy vůbec nepřemýšlíme. Teprve až když tyto úkoly z různých důvodů nejsou plněny, začínáme o nich uvažovat a chceme zjednat nápravu. Základními úkoly je zajištění potřebných veřejných statků. Jejich rozsah a poskytované množství je stanoveno volenými orgány státní správy. Jako jeden ze stěžejních úkolů je zabezpečení podmínek pro fungování tržní ekonomiky, tj. stanovení zákonů, institucí a stabilního ekonomického prostředí. Stát se musí starat i o předpoklady pro ekonomický růst, aby bylo možné dlouhodobě zabezpečit prosperitu a životní úroveň obyvatel. Tyto otázky řeší dlouhodobá hospodářská politika vlády, která má za úkol zvýšit ekonomický kredit země, zabezpečit příliv zahraničních investic, zabezpečit konkurenční schopnost domácí ekonomiky a podporovat vývozní aktivity země.

21

-

-

-

-

-

Součástí politiky vlády je i péče o občany v oblasti zkvalitňování sociální a zdravotní péče, v prohlubování péče o handicapované a sociálně slabší občany, budování sociální záchranné sítě pro zabezpečení minimálních životních potřeb. Stát se musí podílet i na tvorbě nových pracovních příležitostí v soukromém sektoru, kdy jako jedna z možností je aktivní politika zaměstnanosti prostřednictvím dotací na nová pracovní místa. Efektivnost veřejného sektoru se projevuje v jeho užitku pro občana. Ve veřejném sektoru se neuplatňuje kategorie zisku, a proto zde působí objektivně tendence k neefektivnosti. Sám užitek je ovšem velmi individuální kategorií a je velmi obtížně měřitelný. Efektivnost veřejného sektoru je ovlivněna: uspořádáním společnosti, fungováním tržního systému, konkurenčním prostředím uvnitř veřejného sektoru, rozsahem financování veřejného sektoru, systémem řízení veřejného sektoru a uplatňováním poznatků vědy a výzkumu. K objektivizaci veřejných výdajů se používají především komparativní metody, metody normativů a limitů, kalkulace nákladů, komplexní audit a další.

Kontrolní otázky 1. Pokuste se charakterizovat tržní selhání, příčiny tržních selhání a státní zásahy, které mají tato selhání minimalizovat. 2. Vymezte hlavní otázky, které řeší veřejná ekonomie 3. Vysvětlete teorii veřejné volby, a jaký má praktický význam 4. Charakterizujte hlavní úkoly soukromého a veřejného sektoru 5. Vyjmenujte a popište funkce, které patří k veřejnému sektoru 6. Vymezte poslání veřejného sektoru 7. Charakterizujte oblast veřejného sektoru 8. Popište strukturu veřejného sektoru Pojmy k zapamatování -

veřejný sektor veřejná volba pluralita smíšená ekonomika byrokraté lobby veřejná kontrola ekonomická, sociální a politická funkce veřejného sektoru struktura veřejného sektoru územně správní celky organizační složky státu

Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1.

22

PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

23

2. Veřejná správa Cíl: V této kapitole se podrobněji seznámíme: -

s charakteristikou veřejné správy s pojmy veřejná vláda a veřejná správa s jednotlivými prvky veřejné správy ve státní správě a v územní samosprávě s orgány veřejné správy

Průvodce studiem Veřejná správa má své úkoly, ze kterých potom vychází její charakteristika. Veřejnou správu můžeme charakterizovat jako činnost, kdy dochází k poskytování veřejných statků občanům, tedy kdy plní potřeby společnosti na jednotlivých úrovních veřejného sektoru. Veřejná správa ale je i soubor institucí na jednotlivých úrovních, které existují, a mají svůj význam. Těchto institucí není málo, pokrývají jednak celé vrcholové řízení státu a jednak fungují po celém území republiky i v nejmenších obcích. Smyslem celého sektoru veřejné správy je provádět samosprávu a státní správu. Veřejný sektor disponuje mocí výkonnou, zákonodárnou a soudní, která je různě přidělená různým orgánům a institucím. Další podrobnosti najdete v textu. V další části této kapitoly se budeme věnovat subjektům a institucím veřejné správy na jednotlivých územních úrovních. Projdeme si orgány státní správy na vrcholné úrovni i orgány místní samosprávy, které fungují v jednotlivých regionech. V závěru si blíže popíšeme obce a kraje, jejich funkci, pravomoci a orgány. Veřejná správa je součástí veřejného sektoru, řídí oblast veřejného sektoru, rozhoduje o efektivnosti vynakládaných veřejných financí. Dělí se na státní správu a územní samosprávu. Vládní úrovně neboli stupně veřejné vlády jsou výsledkem tradice státoprávního a samosprávného uspořádání v zemi, takže počet stupňů veřejné vlády je výsledkem historického vývoje. Základní územní členění státu určuje ústava. Úkolem veřejné vlády je politické vedení veřejné správy a organizování její činnosti. Veřejná vláda je vrcholný orgán výkonné moci v zemi. Veřejná vláda je souhrnem volených orgánů a výkonných orgánů na jednotlivých vládních úrovních. Veřejná správa je řídícím subjektem ve veřejném sektoru, je však zároveň i resortem veřejného sektoru. Sama je čistým veřejným statkem. V každém státě existuje rozložení moci zákonodárné, výkonné a soudní. Moc zákonodárná je většinou centralizovaná, avšak kraje mohou vyvíjet zákonodárnou iniciativu, tj. mohou předkládat návrhy zákonů. Rozdělení moci mezi volené a výkonné orgány státní správy upravuje zákon. Ten vymezuje strukturu a pravomoci volených orgánů a rovněž strukturu výkonných orgánů. Cíle a nástroje veřejné politiky formulují politici ve volených orgánech. Úředníci se touto politikou řídí a vykonávají ji. Tomuto způsobu uspořádání společnosti se říká formalizovaný model. Někdy se může stát, že úředníci ve výkonných orgánech mají dominantní postavení a ovládnou svým vlivem volené orgány. Mohou ovlivňovat jejich

24

rozhodování, poněvadž mají monopol na informace. Prakticky jde o vládu managementu, tento model se nazývá technokratický. Třetím možným modelem je spolupráce mezi úředníky, kteří představují výkonnou moc a mezi volenými orgány. Společně stanoví cíle a nástroje veřejné politiky a společně se snaží o jejich dosažení. 2.1. Charakteristika veřejné správy Veřejná správa je: a) souhrn činností k zabezpečování úkolů na jednotlivých vládních úrovních ve veřejném zájmu, tedy na úrovni státu a na úrovni územní samosprávy – tomuto pojetí se říká funkční pojetí veřejné správy. Úkolem je zajišťování veřejných služeb, tedy poskytování čistých i smíšených veřejných statků b) souhrn institucí, které tuto činnost vykonávají. Veřejná správa je souhrn výkonných orgánů na jednotlivých vládních úrovních s různou náplní činnosti a s různou odpovědností vůči voleným a nadřízeným orgánům. Toto pojetí je nazýváno organizační pojetí veřejné správy. Veřejná správa představuje moc výkonnou, souvisí však i s mocí zákonodárnou a soudní. Veřejná správa se člení na státní správu, kdy nositelem státní správy je stát a územní samosprávu, kdy nositelem územní samosprávy jsou veřejnoprávní korporace jako obce a kraje. Výkon veřejné správy je zabezpečován zřízenými orgány a institucemi, které mají patřičné kompetence. Organizace veřejné správy a zásady pro její fungování jsou zakotveny v ústavě a v dalších zákonech. 2.2. Činnosti veřejné správy Jsou určované mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní. Zákonodárná moc se projevuje ve vydaných zákonech, které mají nejvyšší právní sílu. Ostatní předpisy jako vyhlášky, prováděcí předpisy, obecně závazné vyhlášky musí vycházet z předpisů vyšší právní síly a řídit se jimi. Moc výkonná je prezentována osobou prezidenta, vládou, jako vrcholnými orgány výkonné moci. Moc soudní představují vrchní soudy, krajské a okresní soudy. Ty přezkoumávají dodržování zákonnosti orgánů veřejné správy při vydávání rozhodnutí ve správním řízení i při řízení veřejného sektoru. Dále na činnost veřejné správy mají vliv další činitelé a to kontrolní orgány v rámci uplatňované veřejné kontroly. Veřejná správa má řadu praktických úkolů: - zajišťuje plnění rozhodnutí volených orgánů, tedy správu věcí veřejných - dále zabezpečuje poskytování některých služeb pro občany – v tomto ohledu je čistým veřejným statkem, například vyřizuje vedení matriky, zabezpečuje občanské sňatky, vystavuje a vyřizuje stavební povolení, provádí rozhodčí řízení v občanských sporech a další příklady činností - zodpovídá za poskytování dalších veřejných statků, jako je školství, zdravotnictví, sociální péče apod.

25

-

Je zřizovatelem vládních neziskových organizací – organizačních složek státu a příspěvkových organizací Vykonává správní dozor ve veterinární oblasti, stavebnictví, živnostenskou kontrolu, celnictví

2.3. Subjekty veřejné správy -

-

stát zastupovaný státními úřady a institucemi. Ty vykonávají státní správu přímo. územní samospráva, vykonává státní správu odvozeně. Některé úkony státní správy vykonává odvozeně v tzv. přenesené působnosti. Hlavním úkolem samosprávy však je vlastní správa jako správa věcí veřejných v daném regionu. jiné subjekty tzv. zájmová samospráva, např. profesní komory, vysoké školy, veřejné fondy, nadace

2.3.1 Instituce veřejné správy a) Státní správa - parlament – vytváří zákonodárný rámec pro postavení, působnost, činnost a hospodaření státní správy a územní samosprávy, poslanci parlamentu jsou voleni 1x za čtyři roky - prezident republiky – má významné pravomoci, jako vyhlašovat volby do parlamentu a do senátu, do volených orgánů místní samosprávy, podepisuje zákony - vláda nese odpovědnost za výkon státní správy a to i té, která je přenášená na územní samosprávu v mezích zákona, vláda je orgánem se všeobecnou působností, je to vrcholný orgán moci výkonné a politické. V demokratických zemích je nositelem výkonné moci, kterou na ni delegovali občané. Vláda vedle vedení veřejné správy a organizování její činnosti utváří i zahraniční politiku země. Má pravomoc navrhovat zákony. Vláda je vykonavatelem rozhodnutí parlamentu, řídí a kontroluje činnost ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy. Vláda má pravomoc vydávat nařízení vlády, která jsou obecně závaznými předpisy a jsou publikována ve Sbírce zákonů. Administrativu vlády zabezpečuje Úřad vlády, který není správním orgánem a má povahu organizace, která zabezpečuje služby pro vládu. - ústřední orgány státní správy – ministerstva a ostatní ústřední orgány. V čele ministerstev stojí ministři, jmenovaní prezidentem republiky. Některá ministerstva se dotýkají i veřejné správy, např. ministerstvo financí, ministerstvo pro místní rozvoj, ministerstvo práce a sociálních věcí, ministerstvo zdravotnictví, obrany, školství. Z ostatních ústředních orgánů je možné jmenovat Český statistický úřad, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Národní kontrolní úřad. Tyto úřady jsou zřizované i rušené zákonem. V jejich čele jsou vedoucí jmenovaní vládou nebo prezidentem. Ministerstva i ostatní úřady připravují zákony, vydávají směrnice a vyhlášky, které jsou závazné v mezích platných zákonů. Mohou prostřednictvím zřizovaných neziskových organizací poskytovat veřejné statky, z nichž plyne užitek všem obyvatelům státu. Dále se mohou podílet na tvorbě podkladů pro jednání

26

-

-

vlády, na tvorbě podkladů pro nové zákony, vyjadřují se k návrhům podaným jinými subjekty. orgány územní samosprávy – obce a kraje, spravují menší část území než je stát, podle zákonem stanovené působnosti, stát předává část veřejné správy nestátnímu subjektu. Posilování pravomocí územní samosprávy je projevem demokracie společnosti. Samospráva umožňuje občanům podílet se na řízení věcí veřejných. Stát přenáší kontrolu nad využíváním veřejných zdrojů a nad zabezpečováním úkolů ve veřejné správě na občany. To je předpokladem efektivnějšího fungování veřejné správy. Určitým omezením však je nižší profesionální úroveň členů samosprávy, kteří jsou voleni na určité období, takže vždy po volbách se noví lidé musí seznamovat s prostředím a s novými úkoly. Předností samosprávy je, že je vykonávána přímo občany, například u referenda, nebo zvolenými zástupci, například u zastupitelstva. Správa je tak nejblíže občanům a je pod přímou kontrolou občanů. ostatní instituce decentralizované správní úřady a orgány s odvětvovou působností na úrovni okresů – např. finanční úřad, úřad práce, katastrální úřad, celní úřad, okresní veterinární správa a další, toto všechno jsou orgány se specializovanou působností, jejich úkolem je výkon státní správy na svěřených úsecích. Smyslem zřizování decentralizovaných pracovišť je přiblížit státní správu blíže občanům v místech krajů nebo okresů. b) územní samospráva Je forma veřejné vlády a veřejné správy. Prostřednictvím územní samosprávy se realizuje právo občanů na spravování území, které je menší, než je stát. Toto právo je dáno ústavou a zákony, které vytvářejí potřebné ekonomické podmínky. K tomu, aby toto právo bylo možno realizovat, je potřeba, aby se občan zajímal o věci veřejné. Dále musí být vytvořeny předpoklady pro občanskou kontrolu tím, že občan bude mít možnost přístupu k informacím. Jedná se o informace o využívání obecního majetku, o zabezpečování veřejných statků, o hospodaření obce nebo regionu. Občan musí mít možnost vyjádřit své názory na hospodaření a své preference v oblasti poskytování veřejných statků. V České republice jsou dva druhy územních samosprávných celků: 1. základní územní samosprávné celky (ZÚSC) – obce 2. vyšší územní samosprávné celky (VÚSC) – kraje Právo obcí a krajů na samosprávu je vymezeno v Ústavě a dále v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích a v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Samosprávné celky mohou vytvářet vlastní orgány, které uskutečňují výkon samosprávy. Územní samospráva má právo vydávat podzákonné právní předpisy. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen tehdy vyžaduje-li to ochrana zákona a způsobem stanoveným zákonem.

Územní samospráva plní dvě funkce a to samosprávní – samostatná působnost a přenesenou funkci neboli výkon státní správy. Na úrovni územní samosprávy existují volené a výkonné orgány. Volené jsou zastupitelstva a komise, hejtmani nebo starostové a místostarostové. Výkonné jsou odbory a administrativní aparát.

27

Efektivnost fungování územní samosprávy je dána vztahem mezi volenými a výkonnými orgány územní samosprávy. Mezi faktory, které zlepšují efektivnost. je možné zařadit jasné vymezení kompetencí administrativního aparátu, předepsaná kvalifikace úředníků, vymezení způsobu kontroly práce. V Evropě je diskutován Etický kodex pracovníka veřejné správy, u nás byl schválen zákon o státní službě, který upravuje práva a povinnosti zaměstnanců státní správy. Pro úspěšné fungování územní samosprávy je potřeba vytvořit potřebné zákony, podle kterých může fungovat a vybavit ji ekonomicky, aby mohla hospodařit do jisté míry samostatně. Územní samospráva je nestátní subjekt, který musí vlastnit majetek. V 90. letech došlo k vrácení státního majetku obcím bezúplatně. Stát si zákonem vymínil právo kontroly nad prodejem tohoto majetku. Dále musí mít územní samospráva možnost získávat vlastní finanční prostředky například z pronájmu nebo prodeje majetku a z hospodářské činnosti. Poslední oblastí, která zabezpečuje ekonomickou samostatnost územní samosprávy je sestavování vlastního rozpočtu. Záměrem reforem veřejných financí je posilovat vlastní finanční zdroje rozpočtu územní samosprávy a zvyšovat tak finanční soběstačnost územní samosprávy. Přesto není možná úplná finanční nezávislost na státu.

2.4. Obec Je základní územní jednotkou a základním článkem územní samosprávy. Právo na místní samosprávu obcí je zakotveno v Evropské chartě místní samosprávy. Obec tvoří obyvatelstvo, které společně užívá vymazané katastrální území. Obec je vymezena třemi základními znaky: územím, občany, kteří mají v obci trvalé nebo přechodné bydliště a samosprávou veřejných záležitostí v hranicích obce. V průběhu devadesátých let dochází ke zvyšování významu obcí ve veřejné správě, poněvadž dochází k výrazné decentralizaci kompetencí a odpovědnosti. Obec plní vlastní samosprávní funkci, to znamená samostatnou působnost obce v záležitostech, o kterých může rozhodovat, poněvadž má zákonem upravené pravomoci. Tato funkce je zabezpečována volenými orgány obce. V některých obcích dochází k tomu, že obec vykonává přenesenou působnost státu, což znamená, že vykonává státní správu v rozsahu vymezeném zákonem. Sem patří tzv. pověřené obce, které vedou matriku, mohou oddávat občany, vykonávají funkce stavebního úřadu a také mohou vykonávat funkce rozhodčího orgánu v občanských sporech. Obec je veřejnoprávní korporací, což znamená, že se jedná o společenství občanů s trvalým bydlištěm v obci a u firem se sídlem v hranicích obce. Je reprezentantem veřejných zájmů, takže se účastní všech řízení, kdy se rozhoduje o záležitostech místního významu, jako je například výstavba dálnice v katastru obce nebo výstavba továrny, která by mohla znečišťovat životní prostředí. Obec je právnickou osobou, má právní subjektivitu. To znamená, že může sama vstupovat do právních vztahů, může nabývat majetek a nese odpovědnost za svá rozhodnutí. Může zakládat obecní podniky, do kterých může vkládat obecní majetek, může být členem společných podniků, které zakládá více obcí a může do nich vkládat majetek.

28

Obec zabezpečuje veřejné statky pro své občany. K tomu může zřizovat neziskové organizace například organizační složky obce nebo příspěvkové organizace, případně může jít o obecně prospěšné společnosti, které mohou zabezpečovat různé služby pro občany. Obec musí mít finanční suverenitu, která je dána zákonem o rozpočtových pravidlech, takže je do určité míry nezávislá na státu. Má právo hospodařit podle svého rozpočtu, může vytvářet mimorozpočtové fondy, pokud má prostředky vzniklé z vlastní hospodářské činnosti. Obec může vydávat závazné obecní vyhlášky, poněvadž je nositelem veřejné moci. Obec a veřejné statky Obec může veřejné statky pro své občany zabezpečovat několika možnými způsoby. a) prostřednictvím neziskových organizací a komunálních podniků b) prostřednictvím veřejné zakázky, to je nákupem statků od soukromého sektoru c) prostřednictvím podniků, ve kterých je spoluzakladatelem nebo u podniků, kdy je obec členem sdružení obcí Příklady

Příkladem neziskové organizace je například dům služeb, kdy obec poskytuje služby kadeřnictví a holičství, pedikúru, masáže, kdy není možné v rámci obce zabezpečit ziskovost provozování těchto služeb a obec přesto má zájem, aby tyto služby v obci fungovaly. Potom ztrátu z těchto činností hradí z prostředků rozpočtu obce. Pracovníci, kteří pracují v těchto organizacích, jsou zaměstnanci obce. Příkladem veřejné zakázky může být zabezpečování likvidace komunálního odpadu, kdy obec uzavře se soukromou firmou smlouvu na likvidaci odpadu a od občanů vybírá účastnický poplatek ve formě úhrady za odvoz popelnice. Příkladem na zabezpečení veřejných statků prostřednictvím sdružení obcí je výstavba čistírny odpadních vod nebo zřízení skládky komunálního odpadu nebo vybudování studní a obecních vodovodů, kdy se jedná o stavbu financovanou ze sdružených prostředků více obcí, která bude sloužit všem občanům těchto obcí. Orgány obce Voleným orgánem je zastupitelstvo obce, které ze svého středu volí starostu obce a radu obce. Starosta je představitelem obce, zastupuje obec navenek, je statutárním orgánem obce. Pokud není v obci funkce tajemníka, řídí a kontroluje všechny zaměstnance a i k těmto vystupuje jako statutární orgán zaměstnavatele. Je odpovědný obecnímu zastupitelstvu. Připravuje a svolává schůze rady i zastupitelstva, schůze řídí, podepisuje usnesení společně s pověřeným členem obecního zastupitelstva. Odpovídá za provedení auditu hospodaření obce. Jmenuje a odvolává tajemníka obce. Místostarosta zastupuje starostu při jeho nepřítomnosti. Tajemník je funkce zřizovaná u pověřených obecních úřadů, je zaměstnancem, který řídí administrativní aparát.

29

Zastupitelstvo je kolektivní volený orgán. Rozhoduje ve věcech samosprávy obce, členy zastupitelstva jsou zvolení zástupci politických stran v obci i nezávislí zastupitelé. Volební období je čtyřleté. Ve městě je voleno zastupitelstvo města. Počet členů zastupitelstva je závislý na počtu obyvatel obce. Jednání zastupitelstva jsou veřejná, což vyplývá ze zákona. Rada obce je výkonným orgánem obce, rada podléhá obecnímu zastupitelstvu v otázkách samostatné působnosti, v rámci přenesené působnosti rozhoduje na základě zákona o obcích (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích). Rada obce má lichý počet členů, může být 5 – 11 členů rady. Rada se nevolí, pokud obecní zastupitelstvo má méně než 15 členů. V čele rady stojí starosta. Výbory jsou iniciativními a kontrolními orgány zastupitelstva obce. Počet výborů stanoví zastupitelstvo, počet členů v jednotlivých výborech musí být lichý. Předsedou výboru je člen zastupitelstva obce, ostatní členové nemusí být členy zastupitelstva. Výbor plní úkoly, kterými jej pověřuje zastupitelstvo. Vždy musí být zřízen výbor finanční, který kontroluje hospodaření s majetkem obce včetně kontroly hospodaření s rozpočtovými prostředky a výbor kontrolní, který kontroluje plnění usnesení zastupitelstva a rady obce a dodržování právních předpisů. Komise jsou iniciativními a poradními orgány rady obce, které mohou předkládat návrhy v oblasti samostatné působnosti obce. Dále jsou výkonnými orgány v oblasti přenesené působnosti obce, kdy jsou v rámci této působnosti podřízeny krajskému úřadu. Činnost orgánů obce Zastupitelstvo obce v rámci samostatné působnosti schvaluje program rozvoje obce, rozpočet obce a závěrečný účet obce za uplynulé období. Dále v případě potřeby schvaluje rozpočtová opatření podle zákona o rozpočtových pravidlech. V pravomoci zastupitelstva je i rozhodování o majetkových věcech obce, o koupi nebo prodeji majetku, převodu bytů a nebytových prostor, o zastavení majetku a zřízení věcného břemene. Pokud zastupitelstvo rozhoduje o nemovitostech, musí být záměr po dobu 15 dní předem zveřejněn na úřední desce obce, pokud se jedná o majetek, který obec získala bezúplatně od státu nebo kraje, musí respektovat i stanovisko dárce. Obec vydává obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti obce, které musí být v souladu s platnými zákony. V rámci přenesené působnosti obce vydává rada obce nařízení obce. Funkci obecního úřadu plní ve městech městský úřad, magistrát, úřady městských obvodů a částí. Volené i výkonné orgány jsou na stejném principu, u městských úřadů jsou zřizovány odbory pro zabezpečení výkonné moci. 2.5. Kraje v ČR Kraj je územní společenství občanů s právem na samosprávu, která musí být vykonávána v rozsahu stanoveném zákonem, v souladu s potřebami občanů kraje. Kraj je veřejnoprávní korporace, je charakterizován svým územím a obyvatelstvem. Má právní subjektivitu, může vystupovat samostatně v právních vztazích a zároveň nese odpovědnost za svá rozhodnutí. Kraje definitivně vznikly 1. ledna 2000, samosprávné kompetence získaly na základě zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), dne 12. listopadu

30

2000, kdy proběhly první volby do jejich nově zřízených zastupitelstev. Tyto kraje zhruba kopírují kraje z let 1948 - 1960, zřízené zákonem č. 280/1948 Sb. Kraj zabezpečuje samosprávnou funkci a přenesenou působnost podobně jako obce a městské úřady. V rámci samostatné působnosti vydává obecně závazné vyhlášky kraje. Do samostatné působnosti kraje patří - zpracování komplexního programu rozvoje - zpracování územně plánovací dokumentace kraje - vypracování koncepce řízení odpadového hospodářství - zajištění informovanosti o stavu životního prostředí - působnost v oblasti výchovy a vzdělávání, kraj zřizuje a ruší střední školy, vyšší odborné školy, speciální školy další školská zařízení - kraj odpovídá za zdravotnictví v kraji - kraj spolupracuje s obcemi - dále sem patří hospodaření s vlastním majetkem Dozor nad činností krajů v samostatné působnosti mají ministerstva. V rámci přenesené působnosti jsou kraje činné zejména v oblasti školství, zdravotnictví, v sociální péči, památkové péči, v péči o lesy, vody, pozemní komunikace, silniční dopravu, odpady a životní prostředí. V rámci přenesené působnosti kraj vydává nařízení kraje. Dozor nad výkonem přenesené působnosti přísluší ministerstvům podle resortů a ústředním správním orgánům. Kraje mají majetek jako základní předpoklad vlastního fungování. Tento majetek jim byl v roce 1949 znárodněn a vrácen byl až v roce 2000 zákonem 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku ČR do majetku krajů. Majetek je tvořen nemovitým majetkem, komunikacemi, penězi na běžných účtech. Kraje mohou majetek prodávat, pronajímat i zastavovat. Mohou pořizovat nový majetek, mají však také povinnost o majetek pečovat, chránit ho a zabezpečovat opravy a údržbu majetku. Záměr prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek musí být 15 dní zveřejněn na úřední desce krajského úřadu, jinak je právní úkon neplatný. Orgány kraje Vrcholným orgánem je zastupitelstvo kraje, maximální počet členů zastupitelstva je 65 členů. Zastupitelstvo rozhoduje v rámci samostatné působnosti kraje podobně jako zastupitelstvo obce. Rada kraje je výkonným orgánem v rámci samostatné působnosti kraje, odpovídá zastupitelstvu. V rámci přenesené působnosti rada rozhoduje podle platného zákona. Radu tvoří hejtman, zástupci hejtmana, a další členové zastupitelstva kraje. Dále má kraj podobné orgány jako obec a to výbory a komise. Shrnutí -

Veřejná správa řídí oblast veřejného sektoru a je zároveň jeho součástí Rozhoduje o efektivnosti, a proto je jí potřeba věnovat značnou pozornost Veřejná vláda je souhrn volených orgánů a výkonných orgánů v zemi, jejichž cílem je politické vedení veřejné správy a organizování její činnosti.

31

-

-

-

-

-

-

Veřejná správa zabezpečuje poskytování veřejných statků občanům. K tomu potřebuje souhrn institucí, které tuto činnost vykonávají. Celý sektor veřejné správy je proto chápán jako souhrn činností a soubor institucí. Veřejná správa zajišťuje plnění rozhodnutí volených orgánů, zodpovídá za poskytování veřejných statků občanům, jako je školství, zdravotnictví, obrana, sociální péče a další. Pro občany zajišťuje i vedení matrik, vyřizování správních úkonů, výkon státní správy v přenesené působnosti. Subjekty veřejné správy jsou stát, územní samospráva, jiné subjekty. K výkonu státní správy a samosprávy je potřeba zřizovat instituce. V okruhu státní správy to je parlament, prezident, vláda, ústřední orgány státní správy, orgány územní samosprávy a ostatní instituce. Územní samospráva plní dva úkoly: samosprávu, tedy samostatnou působnost a státní správu v takzvané přenesené působnosti. Územní samospráva má právní subjektivitu a má svůj majetek. Pro úspěšné fungování územní samosprávy je nutné vytvořit potřebné legislativní předpoklady, tzn. vymezit postavení a činnost územní samosprávy, míru její autonomie, pravomoci a odpovědnost a vytvořit potřebné ekonomické předpoklady, tedy možnost hospodařit s vlastním majetkem a mít vlastní zdroj příjmů z výtěžku daní. Obec je základní veřejnoprávní korporací, která je charakterizována územím a občany. Má právní subjektivitu a má právo na vlastní samosprávu. Mezi volené orgány obce patří zastupitelstvo, rada a starosta. Obec zřizuje komise a výbory. V obci jsou i orgány výkonné moci, tajemník, případně tuto funkci přebírá starosta, pokud obec tajemníka nemá. Kraj je veřejnoprávní korporace charakterizovaná územím a obyvatelstvem. Má právo na vlastní samosprávu a na vlastní majetek. V čele kraje stojí hejtman a jeho zástupci. Volenými orgány jsou zastupitelstvo kraje, rada kraje, kteří ze svého středu volí hejtmana. Dalšími orgány kraje jsou výbory a komise.

Kontrolní otázky 1. Charakterizujte veřejnou vládu a veřejnou správu 2. Jaké jsou charakteristické rysy veřejné správy 3. Charakterizujte subjekty veřejné správy 4. Jaké orgány státní správy znáte 5. Jaké úkoly státní správa plní 6. Charakterizujte funkce územní samosprávy 7. Charakterizujte obec 8. Charakterizujte kraj 9. Popište samostatnou působnost obce a kraje 10. Charakterizujte přenesenou působnost obce a kraje Pojmy k zapamatování -

veřejná správa

32

-

státní správa a územní samospráva veřejná vláda volené orgány a výkonné orgány moc výkonná, zákonodárná a soudní přenesená působnost a samostatná působnost parlament, prezident, vláda orgány státní správy a orgány územní samosprávy obec, zastupitelstvo obce, rada obce, starosta veřejnoprávní korporace rozpočet obce, závěrečný účet obce kraje, samosprávní působnost a přenesená působnost zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman, zástupci hejtmana výbory a komise

Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

33

3. Význam veřejných financí, rozhodování o veřejných financích Cíle kapitoly Po prostudování této kapitoly byste měli být schopni vysvětlit: - co rozumíte pod pojmem veřejné finance - co jsou složky veřejných financí - jaká je funkce veřejných financí v tržní ekonomice - kdy mluvíme o veřejném sektoru - a navíc - měli byste znát základní pojmy veřejných financí

Průvodce studiem V této kapitole se budeme věnovat veřejným financím z pohledu peněžních vztahů, které v oblasti veřejného sektoru vznikají. Popíšeme peněžní operace při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněžního kapitálu. Veřejné finance rozdělíme do jednotlivých složek a jednotlivé složky budeme charakterizovat. V závěru kapitoly probereme funkce veřejných financí a charakteristiku a rozdělení veřejných statků.

3.1. Veřejné finance Finance vyjadřují peněžní vztahy, které vznikají při získávání, rozdělování, případně přerozdělování a užití peněžního kapitálu. Finance znamenají tedy vztah a není možné tento pojem zaměňovat s pojmem peníze. Peníze jsou všeobecným ekvivalentem, který slouží k vyjádření cen zboží a služeb a k úhradě plateb za práce, zboží, za výrobní faktory. Veřejné finance zahrnují peněžní vztahy vznikající při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněz patřících občanům. Veřejné finance tedy slouží k uspokojování potřeb obyvatelstva na úrovni státu, regionů a obcí, zabezpečují tedy veřejné potřeby a naplňují tak veřejné zájmy. Celkově jde o problematiku financování činností, které jsou zabezpečovány státními a ostatními veřejnoprávními orgány a organizacemi. Jde o problematiku při rozdělování vzácných zdrojů, ovlivňování jejich výše a zkoumání efektivnosti fungování veřejného sektoru, stejně jako o vztah veřejného a soukromého sektoru. Pod pojmem veřejné finance se označuje souhrn všech peněžních operací, kdy dochází ke změně objemu peněz v oblasti veřejných financí. Peněžní operace probíhají ve třech oblastech 1. příjmy veřejných financí - např. daně, clo, poplatky, příjmy z veřejných půjček

34

2. výdaje veřejných financí – výdaje investičního i neinvestičního charakteru ve školství, zdravotnictví, státní správě, obraně, stejně jako i splácení státního dluhu 3. peněžní operace uvnitř veřejného sektoru – což jsou transferové peněžní platby, kdy dochází k přesunům peněz mezi jednotlivými organizacemi státního sektoru Příklad: - stát vybírá daně prostřednictvím finančních úřadů a ty jsou příjmem státního nebo místních rozpočtů - občan zaplatí poplatek za ověření listin nebo podpisu na obecním úřadě a to je příjmem místního rozpočtu - město pořádá trhy a stánkaři platí poplatky za pronájem prostranství – poplatek je příjmem města - stát platí za státní zakázky, např. za provedení preventivních lékařských prohlídek a vyšetření rizikových skupin občanů - stát financuje výkon státní správy a samosprávy prostřednictvím poskytovaných dotací obcím, magistrátům, krajským úřadům - stát poskytuje dotace na provoz i kapitálové vybavení svým organizačním jednotkám, například celním nebo finančním úřadům a ostatním organizačním složkám státu Problematika veřejných financí je neustále předmětem zájmu jak teorie, tak praxe. Řešení těchto otázek je politickým problémem a stává se především kompromisem mezi názorem a představami jednotlivých politických stran, které předkládají návrh státního rozpočtu. Otázka k zamyšlení Proč je problematika veřejných financí politickým problémem? Základní okruhy problémů, které řeší oblast veřejných financí, můžeme formulovat takto 1. jak uspořádat veřejný sektor při respektování individuální svobody a spravedlnosti 2. jaká je optimální velikost podílu veřejného sektoru na hrubém domácím produktu 3. způsob uspořádání veřejných financí 4. jaké jsou kompetence na jednotlivých úrovních státní správy 5. jak má fungovat daňový systém 6. jaké budou reakce soukromého sektoru na změny daňové politiky a jaké bude zpoždění této reakce, jak dopředu testovat nebo odhadovat tyto reakce 7. jaké efekty přinese zvýšení nebo snížení veřejných výdajů 8. jaká hlediska používat při vyhodnocování efektivnosti fungování veřejných financí V oblasti daňové politiky státu jsou proto důležité tyto pojmy

35

-

-

Únosnost daní - zda jsou daně přijatelné pro daňového poplatníka, zda nejsou tak veliké, že poplatník není schopen unést daňové břemeno nebo zda nejsou demotivující a nejsou tak vlastně předpokladem pro vznik stínové nebo černé ekonomiky, tedy skutečností, kdy dochází k rozvoji trestné činnosti v ekonomice nebo k záměrnému krácení daně. Režim a správa daně – otázky kolem organizace činnosti finančních úřadů, složitost jednotlivých daní a náročnost na podmínky výběru daní. Směr daňového toku – komu bude vybraná daň patřit, poměr při dělení výtěžku daně mezi rozpočty 3.2. Složky veřejných financí

Veřejné finance zahrnují široké množství vztahů, které spojují jednotlivé subjekty veřejného sektoru. Podle charakteru činnosti jednotlivých organizací a podle jejich postavení v systému můžeme rozlišovat pět základních složek: 1. 2. 3. 4. 5.

státní finance finance státních účelových fondů finance subjektů hospodařících se státními financemi finance obcí a krajů finance organizací zřizovaných obcemi, např. příspěvkových organizací, kdy obec nebo kraj jsou zřizovateli

V dalším textu se seznámíme s obsahem těchto pěti základních složek: Státní finance Představují státní rozpočet, jsou to tedy prostředky, které jsou soustředěny v centralizovaném peněžním fondu, o kterém rozhoduje stát, to je vláda a parlament. Finance státních účelových fondů Jsou odděleny od státního rozpočtu, státní účelové fondy mají právní subjektivitu, jsou zřizovány zákonem a každý fond je spravován samostatně. Představují specifickou složku veřejných financí. Na úrovni krajských úřadů nebo obcí mohou být zřizovány rovněž účelové fondy, nemají však právní subjektivitu. Finance subjektů hospodařících se státními financemi Patří sem organizační složky státu (OSS), státní podniky (dnes už pouze v omezené míře) a příspěvkové organizace, které zřizuje stát. Organizační složky státu hospodaří s prostředky získanými od zřizovatele a také s prostředky získanými z vlastní hospodářské činnosti organizace, kdy tato využívá majetek státu k provozování různé hospodářské činnosti. Organizační složky státu nemají právní subjektivitu, právnickou osobou je stát ČR. Jsou to například celní a finanční úřady, státní veterinární ústavy, ministerstva, výzkumné ústavy a podobně. Při využívání prostředků veřejných financí, které organizace získávají ke svému financování od zřizovatele, se mnohdy setkáváme s prvky snížené efektivnosti využívání veřejných financí.

36

Finance obcí a územně správních organizací Územně správní organizace zahrnují obce, města a kraje, které hospodaří se svým rozpočtem, kdy získávají příjmy ve formě dotací od státu, dále příjmy jako podíl na dani z příjmů a podíl na dani z přidané hodnoty a podíl na dani z nemovitostí. Další příjmy těchto organizací plynou z hospodaření s vlastním majetkem a ze své vlastní činnosti z hlavní a hospodářské činnosti. Obce jsou veřejně právními korporacemi, obce vlastní majetek. Obce získávají prostředky na financování své činnosti z rozpočtu státu nebo nepřímo přes rozpočty krajských úřadů. Další zdroje financování obce získávají efektivním využíváním svého majetku a také svou správní činností. V souvislosti s financemi obcí se používá termín municipální finance. Finance organizací zřizovaných obcemi K organizacím, které hospodaří s financemi obcí, patří příspěvkové organizace, kdy obec převzala funkci zakladatele či zřizovatele nebo sama takovouto organizaci založila. Na rozpočet zřizovatele jsou pak tyto subjekty napojeny přes příspěvky nebo odvody. Zvláštní skupinou organizací, které fungují v oblasti veřejného sektoru, jsou nadace. Jsou právnickou osobou, spravují soukromé finance, které jsou využívány k veřejně prospěšným zájmům. Nadace tedy nejsou z oblasti veřejných financí, ale soukromých. Jedná se o účelové sdružení majetku. Jednotlivé složky veřejných financí sice fungují relativně samostatně, jsou však propojeny řadou vazeb. Musíme je proto chápat jako souhrn peněžních prostředků a také soustavu vztahů, které vznikají mezi jednotlivými složkami veřejných financí. Jako celek tvoří soustavu sloužící veřejným zájmům.

3.3. Funkce veřejných financí Existence veřejných statků vyplývá ze skutečnosti, že se jedná o statky, kde neexistuje trh, poněvadž tyto statky jsou většinou poskytovány zadarmo nebo za ceny výrazně nižší, než je cena vlastních nákladů, za které tyto statky jsou poskytovány. Některé statky nemohou být pro obyvatelstvo zajišťovány soukromým sektorem v požadované kvalitě a množství, poněvadž by pro vysoké ceny byly pro sociálně slabší vrstvy obyvatel nedostupné a naopak o statky, u kterých není možné zajistit dostatečný zisk, by nebyl ani zájem ze strany podnikatelské sféry. Funkce veřejných financí v ekonomice můžeme zhruba vymezit v těchto oblastech: 3.3.1. Alokační funkce Zahrnuje rozdělení vzácných zdrojů na produkci soukromých statků a veřejných statků. U produkce soukromých statků funguje zákon nabídky a poptávky, jejichž střet na trhu vytváří rovnováhu v podobě rovnovážné tržní ceny. Za tuto cenu je ochoten spotřebitel všechno zboží koupit a výrobce je ochoten za tuto cenu zboží vyrobit a prodat. U produkce veřejných statků je tržní cena nahrazena politickým

37

rozhodnutím, přičemž stát rozděluje finanční prostředky vybrané od občanů a podnikatelské sféry do soustavy rozpočtů, kdy tyto prostředky jsou určeny na poskytování veřejných statků. Zajištění veřejných statků se může dít dvěma způsoby a to jednak vlastní produkcí, prostřednictvím veřejného sektoru (státních podniků, podniků zřizovaných státem, kraji a obcemi) a nákupem zboží a služeb charakteru veřejných statků od soukromého sektoru (např. státní zakázky v oblasti staveb, zdravotnictví, veterinární správy, armády, policie a podobně). Příkladem alokační funkce je rozdělování vybraných daní zpět do ekonomiky přes státní rozpočet, kdy stát prostřednictvím svých orgánů sestavuje státní rozpočet a provádí rozdělování společného bohatství podle principu veřejné volby, to je podle principu, na kterém se daná společnost shodne. 3.3.2. Distribuční a nedistribuční funkce Souvisí s otázkou rozdělování. Trh vede k rozdělování důchodů a bohatství mezi jednotlivé subjekty trhu a ekonomiky, avšak toto rozdělování může být sociálně neúnosné a nemusí být považováno za spravedlivé. Z tohoto důvodu zasahuje stát do rozdělovacích procesů ve snaze zmírnit důchodové a sociální nerovnosti. Ve společnosti se jedná o prvotní rozdělování (dosahování zisku podnikatelských subjektů, dosahování mezd u zaměstnanců, nárok na úroky a dividendy u vlastníků kapitálu) a druhotné rozdělování, tzv. přerozdělování, které se děje přes státní rozpočet (každý subjekt je povinen platit daně a tyto daně jsou příjmem státního rozpočtu). Z těchto zdrojů se potom hradí výdaje státního rozpočtu, potažmo veřejného sektoru a mandatorní spotřeby obyvatelstva, Prvotní rozdělování má povahu odměny za poskytování výrobních faktorů, tj. práce, půdy a kapitálu. Rozsah prvotního rozdělování je podmíněn vlastnictvím výrobních zdrojů, to znamená, kolik ze zdrojů ve společnosti vlastní stát a kolik domácnosti a firmy. Druhotné rozdělování je zabezpečeno přes státní rozpočet, kdy se jedná o rozdělování získaných finančních zdrojů mezi obory a odvětví ekonomiky, mezi právnické a fyzické osoby, různé skupiny obyvatelstva a podobně. Druhotné rozdělování jednak ovlivňuje koupěschopnou poptávku a jednak zabezpečuje financování potřeb veřejného sektoru. Toto rozdělování je značné, podíl státního rozpočtu na hrubém domácím produktu kolísá v rozsahu 50 %, takže je možné mluvit o redistribuční, neboli přerozdělovací funkci státního rozpočtu. Součástí redistribuční funkce veřejných financí jsou sociální peněžní transfery obyvatelstvu, stejně jako konstrukce daňového základu a stanovení výše daňových sazeb. Příkladem distribuční funkce je povinnost platit daně, se kterými potom nakládá stát podle principu zachování určité sociální spravedlnosti, takže poskytuje zpětně potřebným občanům různé sociální dávky, které představují „sociální síť“. 3.3.3. Stabilizační funkce Je dána působením veřejných financí v makroekonomické politice státu. Stát má zabezpečovat žádoucí ekonomický růst, stabilitu cenové hladiny a únosnou míru nezaměstnanosti. K zabezpečení těchto požadavků má stát nástroje stabilizační politiky a to jednak z oblasti měnové a jednak z oblasti rozpočtové.

38

Z měnových nástrojů užívá centrální banka stanovení povinných minimálních rezerv, diskontní sazby, operací na volném trhu. Z rozpočtových (fiskálních) nástrojů je možné uvést snížení nebo zvýšení daní, snížení nebo zvýšení veřejných výdajů, vyrovnanost státního rozpočtu, způsob financování deficitu státního rozpočtu a další. V současné době většina tržních ekonomik snižuje daňové zatížení, což vede k oživení celkové nabídky statků na trhu. To umožňuje podnikatelským subjektům získat větší objem disponibilních zdrojů, které mohou využít k investování. Snížení daní se tak stává stabilizujícím faktorem ekonomiky. Příkladem státního zásahu do ekonomiky je i zavedení „šrotovného“, které má pomoci stabilizovat automobilový průmysl podpořením koupěschopné poptávky obyvatelstva. Klasickým příkladem stabilizační funkce státního rozpočtu je například snižování daní v obdobích recese a zvyšování vládních výdajů na státní zakázky za účelem stimulace ekonomiky v těchto nepříznivých obdobích. Naopak, jakmile hospodářství přejde do fáze oživení, stát by měl zvýšit daňové sazby a omezit státní výdaje, aby se vyrovnal státní rozpočet. 3.3.4. Regulační funkce Prostřednictvím příjmů a výdajů státního rozpočtu se stát podílí na tlumení nežádoucích účinků nerovnovážného vývoje ekonomiky na výrobu, zaměstnanost a ceny. Stát tak ovlivňuje nezaměstnanost vytvářením nových pracovních příležitostí, může ovlivňovat inflaci prostřednictvím stanovení státem garantovaných cen, ovlivňuje stabilizaci odvětví přes stanovení minimálních cen a následný výkup nadbytečné produkce (např. v zemědělství) a podobně. Příkladem regulační funkce je stanovení minimálních cen pro nákup zemědělských produktů, které pak musí být vykoupeny do státních fondů. Stát tímto odčerpá přebytečnou produkci na trhu, stabilizuje ceny v odvětví a zároveň zachová existenci určitého ohroženého odvětví. 3.3.5. Kontrolní funkce Je uplatňována u státního rozpočtu stejně jako u rozpočtů místních a lze ji vymezit požadavkem na kontrolu všech příjmů a výdajů. Příjmy a výdaje musí být uplatňovány v souladu s veřejnými zájmy, aby bylo možno zabezpečit prověření efektivnosti vynaložených výdajů. Kontrolní funkce veřejných financí spočívá ve vazbě příjmů a výdajů státního rozpočtu na celé národní hospodářství, jak na oblast výrobní i nevýrobní, kdy se sledují určité cíle finanční politiky. Je potřeba odlišit kontrolní funkci státního rozpočtu od rozpočtové kontroly, tedy od kontroly výpočtu a odvodu jednotlivých rozpočtových příjmů. Význam kontrolní funkce je potřeba vidět i v tom, že je nutné zodpovědně zvažovat objemy výdajů státního rozpočtu a posuzovat je společně s efektivitou jejich působení v ekonomice. Příkladem kontrolní funkce je sledování všech veřejných příjmů a výdajů na všech úrovních rozpočtů, aby bylo možno je vyhodnotit podle místa vzniku a místa využití. Pro výdaje musí být naplněna zásada hospodárnosti vynakládaných výdajů a zároveň zabezpečení souladu s veřejnými zájmy. U příjmů je snaha o zvyšování rozpočtových příjmů. Prakticky je tato zásada

39

uplatňována prostřednictvím položek a paragrafů při účtování příjmů a výdajů ve všech organizacích veřejného sektoru. 3.3.6. Stimulační funkce Uplatňovala se především v období direktivního centrálního řízení. Rozpočtové příjmy a výdaje byly využívány jako nástroj hmotné zainteresovanosti jednotlivých ekonomických subjektů, které byly napojeny na státní rozpočet. Tyto byly zainteresované buď na úspoře rozpočtových výdajů, nebo na překračování rozpočtových příjmů. Stimulační funkci státního rozpočtu nelze plně aplikovat v tržní ekonomice. Příkladem této funkce je využití zásad hmotné zainteresovanosti ve veřejných organizacích, kdy pracovníci těchto organizací jsou hmotně zainteresováni na maximalizaci příjmů a minimalizaci výdajů rozpočtu vlastní organizace přes zásady odměňování. 3.4. Veřejné statky a veřejný sektor Veřejné statky jsou takové, které různou měrou poskytuje veřejný sektor, tzn., jsou zajišťovány státem a obcemi a financovány zcela nebo zčásti z finančních prostředků soustředěných v soustavě veřejných rozpočtů. K takovýmto statkům patří národní obrana, policie, soudnictví, zdravotnictví, školství a mnoho dalších. Jedná se o statky, které nemohou být poskytovány soukromým sektorem v důsledku tržních selhání. Tržní mechanismus není schopen vykonávat funkce v oblasti veřejných statků a musí být doplněn veřejným sektorem. 3.4.1. Členění veřejných statků a) Podle způsobu spotřeby se veřejné statky rozlišují na čisté veřejné statky a smíšené veřejné statky. -

Čisté veřejné statky mají nedělitelnou spotřebu, to znamená, že nelze určit podíl jednotlivce na spotřebě, není možné nikoho ze spotřeby vyloučit a není možné požadovat úhradu za spotřebu statku. I když jednotlivec se spotřebou nesouhlasí, bude takové statky stejně spotřebovávat a přispívat na úhradu ve formě placení daní. Kvalita poskytovaného veřejného statku je nedělitelná, to znamená, že je poskytována ve stejné míře všem spotřebitelům. Při nadměrné spotřebě však hrozí snížení kvality pro všechny, např. při přetížení provozu na dálnici dochází ke snížení rychlosti přepravy, zvýšení spotřeby pohonných hmot, zvýšení rizika nehod apod. – jedná se o jev přetížení. Jako příklad čistých veřejných statků lze uvést užívání veřejných komunikací, veřejného osvětlení, ale patří sem i obrana státu, policie, služby hasičů. Čistým veřejným statkem je také veřejná správa.

-

Smíšené veřejné statky mají odlišnou charakteristiku: jejich spotřeba je dělitelná, je možné určit množství spotřebovávaného statku. Kvalita spotřebovávaného statku je nedělitelná. Při růstu množství spotřeby takovýchto veřejných statků dochází ke snížení kvality poskytovaných statků.

40

Spotřebitel se může rozhodnout, jestli bude tento statek spotřebovávat nebo nebude. Příkladem jsou statky jako využívání veřejných parků, výstavních síní, vysílání kabelové televize, systém středního a vyššího stupně školství. b) Z pohledu rozhodování státu o rozdělování zdrojů na produkci veřejných statků a při rozhodování o rozdělení mezi spotřebitele se statky dělí na netržní statky a polotržní statky a tzv. poručnické statky. Netržní statky nejsou rozdělovány prostřednictvím trhu, nemají tržní cenu, produkce těchto statků nepřináší zisk, jejich rozdělování zajišťuje stát, neprobíhá směna mezi výrobcem a spotřebitelem. Příkladem jsou služby poskytované orgány státní správy a samosprávy. Polotržní statky – cena je sjednávána na trhu, stát ji však ovlivňuje přímými zásahy do produkce a spotřeby formou dotací, subvencí, intervencí. Příkladem je dotovaná cena kulturních zařízení, sociální služby, veřejná doprava. Poručnické statky (merit goods) – jedná se o statky, kdy stát rozhoduje za jednotlivce podle vlastních preferencí, čímž omezuje individuální preference spotřebitelů při rozhodování o užití zdrojů nebo maximalizaci užitku. Jako příklad je možné uvést základní vzdělání, některé zdravotnické služby. Stát tak může paternalistickým tedy příkazovým způsobem přinutit jedince k využívání určitého veřejného statku a to zákonem, nařízením nebo jinou formou. V těchto případech stát na sebe bere povinnost financování poskytování tohoto statku. Příkladem je povinná školní docházka, léčba nakažlivých onemocnění, povinné očkování proti nakažlivým chorobám. d) Z hlediska ekonomických vlastností se rozlišují veřejné statky nerivalitní a nevylučitelné. Nerivalitní statky může spotřebovávat najednou současně více spotřebitelů, aniž by si vzájemně konkurovali. Typickým příkladem je obrana státu, poněvadž se jedná o službu, kterou spotřebovává každý občan státu, aniž by přitom omezoval jiného občana ve spotřebě. Nevylučitelné – nevylučitelnost je dána tím, že nelze jiného spotřebitele vyloučit ze spotřeby. Například není možné vyloučit z užitku ze spotřeby občana při užívání obrany země nebo při užívání užitku veřejného osvětlení. Statky, které mají vlastnost nerivality a zároveň nevylučitelnosti ze spotřeby, jsou považovány za čisté veřejné statky. Veřejné statky jsou financovány ze zdrojů soustředěných ve veřejných rozpočtech.

41

Shrnutí -Finance vyjadřují peněžní vztahy, které vznikají při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněžního kapitálu. -Peníze jsou všeobecným ekvivalentem pro vyjádření ceny a prostředkem úhrady plateb. -Veřejné finance se zabývají peněžními vztahy při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněz státních, tzn. peněz vybraných z daní, tedy peněz patřících občanům. -Okruh činností, které jsou financovány státními penězi, stanoví stát, jedná se o přerozdělování hrubého domácího produktu mezi organizace a firmy, které zabezpečují poskytování veřejných statků. - Peněžní operace v oblasti veřejných financí se dělí do tří okruhů: příjmy veřejných financí, výdaje veřejných financí, peněžní operace uvnitř veřejného sektoru - Veřejné finance jsou neustále v popředí zájmu, je nutné stále řešit stěžejní okruhy problémů: jak uspořádat veřejný sektor, jak velký podíl má mít veřejný sektor na hrubém domácím produktu, jak zabezpečit výběr daní, jaká je daňová únosnost a řada dalších otázek - Okruh veřejných financí lze rozdělit na pět základních složek. Státní finance, finance státních účelových fondů, finance organizací, které hospodaří se státními prostředky, finance obcí, krajů a finance subjektů, které hospodaří s prostředky obcí - Nadace představují zvláštní kategorii organizací, které mají právní subjektivitu, hospodaří se soukromými prostředky, slouží k veřejně prospěšným zájmům. -Veřejné statky poskytuje veřejný sektor a jsou financovány státem. Rozdělují se na čisté veřejné statky a smíšené veřejné statky. Podle alokace zdrojů na veřejné statky se veřejné statky rozdělují na netržní a polotržní. -Poručnické statky jsou statky, kdy stát nařizuje zákonem jejich spotřebu -Podle ekonomických vlastností lze veřejné statky členit na statky s vlastností nerivality a nevylučitelnosti Průvodce studiem V této kapitole jsme charakterizovali vztahy, které vznikají při přerozdělování veřejných financí, které je základním předpokladem pro zabezpečování poskytování veřejných statků. Přiblížili jsme jednotlivé typy peněžních operací, které probíhají v oblasti veřejných financí. Dále jsme charakterizovali okruhy problémů, které je nutné v oblasti veřejných financí řešit. V závěru jsou definovány složky veřejných financí podle charakteru a postavení organizací v oblasti systému veřejných financí. Na závěr kapitoly byly přiblíženy veřejné statky z pohledu jejich definice, charakteristických vlastností a rozdělení podle jednotlivých vlastností při spotřebě statku. V další kapitole se budeme zabývat veřejnými rozpočty, jejich rozdělením, tvorbou, schvalovacími procesy a kontrolou plnění rozpočtů.

42

Kontrolní otázky 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Vysvětlete, co jsou finance a co jsou peníze Charakterizujte, co jsou veřejné finance a jaké zabezpečují úkoly Vyjmenujte a charakterizujte jednotlivé složky veřejných financí Definujte okruhy problémů, které je nutné v oblasti veřejných financí řešit Vysvětlete, co jsou municipální finance Co jsou nadace a jaký mají význam Charakterizujte, co jsou veřejné statky, jejich vlastnosti a jak se rozdělují Charakterizujte vlastnosti nerivality a nevylučitelnosti Co jsou statky „merit goods“ a uveďte jejich příklad

Pojmy k zapamatování -veřejné finance -finance a peníze -únosnost daní -státní finance -finance státních účelových fondů -finance organizací, které hospodaří s prostředky se státními prostředky a s prostředky obcí -municipální finance -nadace -veřejné statky -čisté a smíšené veřejné statky -netržní a polotržní veřejné statky -poručnické statky -nerivalita a nevylučitelnost statku Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

43

4. Veřejné rozpočty Cíle kapitoly Po přečtení této kapitoly byste měli umět: - vysvětlit soustavu veřejných rozpočtů - popsat tvorbu jednotlivých rozpočtů - vysvětlit schvalovací procesy - vysvětlit význam rozpočtů pro finanční řízení - popsat analýzu a kontrolu plnění rozpočtu Průvodce studiem Jak již víme, veřejné finance jsou definovány jako peněžní vztahy vznikající v souvislosti s tvorbou, rozdělováním a použitím peněžních fondů spojených s činností veřejných institucí. Tyto instituce je možno strukturovat do vertikální a horizontální soustavy, přičemž rozhodující je vertikální struktura. Ta zahrnuje ústřední státní rozpočet a na něj navazující regionální úroveň – v našich podmínkách rozpočty krajů a na nejnižší úrovni se nacházejí místní rozpočty, tj. rozpočty obcí. Do rozpočtové soustavy patří také mimorozpočtové (účelové) fondy. Tato kapitola nám představí jednak jednotlivé rozpočty a jednak i příjmy a výdaje jednotlivých rozpočtů.

4.1. Rozpočtová soustava – soustava peněžních fondů Pojem rozpočtová soustava zahrnuje: a) soustavu peněžních fondů b) soustavu rozpočtových vztahů c) soustavu orgánů a institucí Do soustavy peněžních fondů patří: - soustava veřejných rozpočtů, tedy státní rozpočet a decentralizované rozpočty na nižších územních úrovních, - dále soustava mimorozpočtových (účelových, parafiskálních fondů), která může být na centrální i nižší úrovni a - rozpočty veřejnoprávních (vládních) neziskových organizací, které jsou zakládány buď přímo státem, nebo organizacemi na nižších územních úrovních, jako jsou kraje, obce, magistráty. Všechny tři složky dohromady tvoří články rozpočtové soustavy. Ve svém celku vytvářejí soustavu peněžních fondů, které se tvoří, rozdělují a používají na principu nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Princip nenávratnosti je dán tím, že veškeré prostředky, které jsou vybrány do soustavy veřejných rozpočtů, jsou tím určeny a není možné s nimi nakládat jinak. Princip neekvivalence znamená, že poplatník za své daně dostane veřejné

44

statky, jejich množství však není ekvivalentní v poměru k zaplacené dani, takže stejné množství veřejných statků může spotřebovávat poplatník, který nezaplatí na daních nic stejně jako poplatník, který zaplatí stotisícové částky. Princip nedobrovolnosti znamená, že daňová povinnost je dána zákonem a nezáleží na vůli poplatníka. 4.1.1. Soustava veřejných rozpočtů Je tvořena peněžními prostředky zahrnutými v peněžních fondech na různých úrovních. Tyto úrovně je možné strukturovat podle institucí, kde tyto fondy jsou tvořeny, do několika stupňů: a) nadnárodní rozpočet v případě nadnárodních seskupení, například rozpočet EU, je tvořen částkami hrazenými členskými zeměmi b) státní rozpočet – centrální peněžní fond v zemi, je to nejdůležitější rozpočet, má největší objem příjmů a výdajů c) rozpočty územní samosprávy, například rozpočty krajů, obcí a měst, jsou tvořeny ze svěřených a sdílených daní d) rozpočty veřejných podniků a neziskových organizací ve veřejném sektoru, jedná se o peněžní fondy určené k financování těchto organizací, které jsou zakládány v resortu veřejné správy Jednotlivé rozpočty jsou relativně samostatné, i když mezi nimi existují finanční vztahy. Samostatnost jednotlivých rozpočtů je dána rozpočtovými pravidly dané země, rozpočtovým určením daní, tzn. do jakého rozpočtu a v jaké výši plynou jednotlivé daně. Míra samostatnosti jednotlivých rozpočtů je dána i tím, jaké veřejné statky jsou na dané úrovni poskytovány a zabezpečovány, poněvadž tomu musí odpovídat jednak kompetence, ale i finance na jejich zabezpečení. Každý rozpočet má svou příjmovou základnu, která je určitým způsobem limitována a představuje rozpočtové omezení. Příjmová stránka rozpočtů územní samosprávy je tvořena výnosem daní svěřených, kdy do rozpočtu plyne celý výtěžek daně nebo daní sdílených, kdy do rozpočtu plyne podíl z celostátně vybrané daně. Rozpočty územní samosprávy nejsou samostatné a musí být doplňovány prostředky ze státního rozpočtu. 4.2. Veřejné rozpočty Patří sem státní rozpočet a místní rozpočty. Sestavují se na jedno rozpočtové období, které je shodné s kalendářním rokem. Veřejný rozpočet si můžeme představit jako soustavu rozpočtů na všech úrovních. 4.2.1. Státní rozpočet Na státní rozpočet je možné nahlížet z několika hledisek, pak je ho možné charakterizovat jako na: a) centralizovaný peněžní fond, b) bilanci c) finanční plán d) nástroj veřejné politiky.

45

Peněžní fond Veřejný rozpočet je vytvářen na principu nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Rozpočet slouží k zabezpečení potřeb rozpočtu na jednotlivých úrovních. Mezi rozpočtové potřeby patří i sociální transfery, které stát poskytuje občanům na zabezpečení minimální životní úrovně. Do státního rozpočtu plynou veřejné příjmy a jsou z něj hrazeny veřejné výdaje. Otázka k zamyšlení: Co znamená v peněžním a nedobrovolnosti?

fondu

princip

nenávratnosti,

neekvivalence

Bilance Veřejný rozpočet je také bilance, kdy poměřujeme na jedné straně příjmy rozpočtu a na druhé straně výdaje rozpočtu. Mohou nastat tři situace a to rozpočet přebytkový, kdy příjmy jsou vyšší než výdaje nebo schodkový, kdy výdaje jsou vyšší než příjmy nebo může být rozpočet vyrovnaný. V případě schodkového rozpočtu musí vláda hledat zdroje, kterými bude možné schodek v rozpočtu uhradit. Vláda využívá dříve vytvořené rezervy nebo vydává státní dluhopisy, kdy si půjčuje peníze od občanů, tím vzniká vnitřní dluh nebo si půjčuje v zahraničí a vzniká vnější zadlužení státu. Při vzniku státního dluhu je potom nutno počítat i s tzv. dluhovou službou, kdy stát musí splácet jednak splátky úvěrů a také úroky. Dlouhodobým cílem by proto měl být vyrovnaný rozpočet, případně rozpočet přebytkový. Finanční plán Veřejný rozpočet funguje jako finanční plán a má podobu zákona. Jedná se o tokovou veličinu, která se v průběhu času mění. Do státního rozpočtu postupně plynou příjmy a z výdajového účtu jsou průběžně uhrazovány výdaje. Plán je schvalován na roční rozpočtové období a má povahu zákona. Značný význam mají prognózy, které berou v úvahu skutečnosti běžného roku a pracují s nimi pro příští rok. Při přípravě rozpočtu se uplatňují rozpočtové zásady:  každoroční sestavování  reálná splnitelnost příjmů a výdajů  jednotnost v členění příjmů a výdajů podle rozpočtové skladby  dlouhodobá vyrovnanost rozpočtu  hospodárnost a efektivita  publicita Nástroj rozpočtové politiky Veřejný rozpočet má i další důležitou funkci, poněvadž může být využíván jako nástroj na ovlivňování ekonomiky země. Stát regulováním příjmů a výdajů rozpočtu může působit na oživení ekonomiky tím, že bude zvyšovat státní zakázky nákupem statků od firem. Tím bude do ekonomiky proudit více peněz, které zvýší poptávku po zboží a službách. Podobně může působit na oživení ekonomiky snižováním daňových sazeb, úlevami na daních, případně dotacemi na exportované výrobky a podobně. Státní rozpočet je nástrojem rozpočtové politiky vlády – kdy na základě stanovené a schválené úrovně rozpočtu se poměřuje skutečnost běžného období

46

po stránce dosažených příjmů a vynaložených výdajů. Státní rozpočet je i nástrojem fiskální politiky, kdy se posuzují možné dosažitelné příjmy s potřebnými výdaji a podle toho se upravuje konstrukce jednotlivých daní. Problémem posledních desetiletí je chronická schodkovost státního rozpočtu, která vede k zadlužování státu. Schéma 2: Příjmy a výdaje státního rozpočtu, zdroj: vlastní Příjmy Výdaje ________________________________________________________ Běžné příjmy

Běžné neinvestiční výdaje

- daňové - svěřené daně - sdílené daně (DZP, DPH) - cla - pojistné soc. zab.a příspěvek na stát. polit. zaměstnanosti - správní poplatky - nedaňové - příjmy z pronájmu majetku - od OS, PO, od stát. podniků - odvody ČNB

- alokační: - mzdy a platy - povinné pojistné za zaměstnance

Kapitálové příjmy

Kapitálové investiční výdaje

- z prodeje nemovitého majetku - z prodeje akcií a majetkových podílů - příjmy z emise státních obligací

- na hmotný a nehmotný majetek - nákup cenných papírů - poskytnuté investiční dotace OS, PO, obcím a krajům - investiční půjčky poskytnuté různým subjektům - splátky úvěrů a půjček

- materiálové výdaje -energie -redistribuční: -transfery –dotace účelové i neúčelové - OS, PO, podnikům, obcím a krajům - přijaté úroky - sociální dávky -přijaté sankce - úroky za porušení rozpočtové kázně - platby do zahraničí -ostatní - ostatní ____________________________________________________________________

- přijaté splátky vládních úvěrů a půjček

Ostatní příjmy

Ostatní výdaje

Všechny příjmy a výdaje státního rozpočtu se realizují na jednom účtu v clearingovém centru České národní banky. Jedná se o účet Státní pokladny. Státní pokladna zajišťuje rozpočtovou likviditu, tj. zabezpečuje, aby na účtu bylo dostatek peněžních prostředků k provedení výdajů ze státního rozpočtu. Státní pokladna plní ještě další úkoly, například zabezpečuje emise státních dluhopisů a eviduje státní finanční aktiva a pasiva. Je to spojovací článek mezi státním rozpočtem a centrální bankou. Otázka k zamyšlení: Je vydávání státních dluhopisů výhodné pro stát a pro občany? Kdy je opodstatněné a kdy se jedná o příležitost ke zvýšení okamžité spotřeby občanů na vrub budoucnosti.

47

4.2.2. Mimorozpočtové fondy Jedná se o fondy státní na celostátní úrovni a fondy decentralizované na úrovni územní samosprávy. Účelem fondů je realizace vybraných cílů finanční politiky. Můžeme sem zahrnout - státní účelové fondy - fondy zdravotního pojištění - fond sociálního zabezpečení - účelové fondy obcí, případně VÚSC Mimorozpočtové fondy jsou součástí rozpočtové soustavy, protože jsou zřizovány podle zákona a hospodaří s veřejnými prostředky. Státní účelové fondy poskytují dotace a půjčky různým subjektům za netržních podmínek, tak, aby i za cenu distorze ceny napravovaly tržní selhání a podporovaly podnikatelské nebo nepodnikatelské aktivity, na kterých má stát zájem. Pro příklad je možné uvést Státní fond tržní regulace v zemědělství, Státní fond životního prostředí, Státní fond pro podporu a rozvoj české kinematografie a Státní fond kultury. Specifickými fondy jsou Pozemkový fond ČR, Fond národního majetku a Fond dětí a mládeže. Tyto fondy vznikly v souvislosti s privatizací státního majetku v České republice. Hospodaření fondů je schvalováno spolu se státním rozpočtem a je kontrolováno parlamentem. Prostředky státního rozpočtu poukázané do fondů snižují množství peněz ve státním rozpočtu. Mezi jednotlivými fondy není možné v průběhu roku přesunovat prostředky, takže v některém může dojít k nedostatku peněz a v jiném k přebytku. Do rozpočtové soustavy patří v ČR i prostředky zdravotního pojištění, které spravují zdravotní pojišťovny. Sazby povinného zdravotního pojištění jsou stanoveny zákonem, stát platí zdravotní pojištění za osoby, které nemají vlastní příjmy, jako jsou děti, studenti, vojáci, důchodci, členové řádů, žena na mateřské dovolené a další osoby bez vlastních důchodů. 4.2.3. Rozpočty municipalit a regionů Patří sem rozpočty obcí, tj. obcí a měst a rozpočty krajů. Část daňových příjmů plyne přímo do rozpočtů obcí, např. daň z nemovitostí, místní poplatky a část výnosů daní z příjmů, od roku 2001 i část výnosu DPH, od roku 2002 plyne část výnosu z daní z příjmů a DPH i do rozpočtu krajů. Na regionální úrovni jsou zabezpečované lokální a regionální veřejné statky, i část výkonu státní správy v přenesené působnosti. Je proto potřeba zabezpečit optimální přiřazení daňových příjmů místním rozpočtům, aby bylo možné zabezpečit financování poskytovaných veřejných statků. V praxi se to týká optimálního rozpočtového určení daní a optimalizace výdajů a finančních vztahů mezi rozpočty. Rozpočtové určení daní bylo v ČR několikrát měněno ve prospěch obcí, v roce 2002 ve prospěch rozpočtů krajů. I v současné době se připravuje novela zákona o rozpočtovém určení daní, která by zvýšila % sdílených daní ve prospěch ostatních obcí na úkor měst Prahy, Brna, Plzně a Ostravy ze současných 55,4 % na 62,3 %. Podrobněji viz kapitola 8.4.4.

48

Cílem těchto změn bylo  posílit příjmy rozpočtů měst a obcí  stabilizovat tyto příjmy v čase  vyrovnat dynamiku vývoje daňových příjmů obecních rozpočtů a daňových příjmů státního rozpočtu  snížit prostorové rozdíly v daňovém výnosu mezi obcemi a městy. Přesto, že pokračuje decentralizace veřejných příjmů na obce a kraje, stále rozhodující podíl veřejných příjmů plyne do státního rozpočtu a následně se přerozděluje. Zatím se nepodařilo zabezpečit optimální rozpočtové určení daní ve vztahu ke krajům, které by zabezpečilo jejich soběstačnost a financování výdajů.

4.2.4. Rozpočtový proces, rozpočtová politika Sestává z několika etap, které na sebe navazují: - návrhu rozpočtu, - jeho projednání a schválení, - hospodaření podle rozpočtu v průběhu rozpočtového období, - průběžné a následné kontroly plnění rozpočtu. Návrh rozpočtu Sestavení návrhu rozpočtu je velmi složitá etapa rozpočtového procesu, zpravidla vychází ze situace uplynulých třech čtvrtletí roku, která se upravuje o výhled na čtvrté čtvrtletí. Z těchto čísel se potom tvoří odhad rozpočtu na další rozpočtové období. Kvalita sestaveného rozpočtu je závislá na dobře provedeném odhadu vývoje čtvrtého čtvrtletí a dále na odhadu výnosů z daní v příštím roce stejně jako na odhadu výdajů pro další rok. Výdaje na běžné výdaje jsou většinou velmi stabilní, narůstají zpravidla jen o procento inflace. Jedná se zejména o položky tzv. mandatorních výdajů, tj. těch, které jsou ze zákona povinné jako např. bezplatné vzdělání, základní zdravotní péče, sociální dávky, zabezpečení v nezaměstnanosti a další. Je nutné přihlédnout při sestavování rozpočtu i k novým potřebám, které vyplývají ze schváleného sociálního a ekonomického rozvoje společnosti nebo regionu. Projednání a schválení rozpočtu Rozpočet je projednáván ve vládě, u nižších rozpočtů na úrovni kraje nebo obce a města. Schvalování rozpočtu spočívá v úpravě očekávaných příjmů a výdajů a v přesunech peněžních prostředků mezi jednotlivými kapitolami. V ČR návrh státního rozpočtu připravuje ministerstvo financí, je projednáván ve vládě a po schválení vládou je předkládán pouze Poslanecké sněmovně (parlamentu). Před vystoupením ministra financí je celý návrh podrobně projednán v rozpočtovém výboru i v ostatních parlamentních výborech. Po schválení rozpočtu ve výborech vystoupí ministr financí před Poslaneckou sněmovnou a předkládá návrh ve třech čteních. Pokud se rozpočet nepodaří schválit do začátku rozpočtového období, hospodaří se podle tzv. rozpočtového provizoria. Státní rozpočet je po schválení zákonem. Rozpočet obce – návrh sestavuje finanční odbor nebo finanční komise obce. Rozpočet projednává a schvaluje volený orgán obce, tedy zastupitelstvo a výbory, zejména rozpočtový a kontrolní. Schválený rozpočet obce zahrnuje plánované 49

dotace obci ze státního rozpočtu. Pokud není rozpočet schválen do začátku rozpočtového období, hospodaří se i u obcí podle rozpočtového provizoria. Rozpočet krajů se sestavuje obdobně, pouze dosud není stanoven dostatečný výnos z daní, aby kraje byly schopny zabezpečit financování vlastního provozu, dále financování nemocnic, středních škol, obhospodařování lesů, údržba a provoz komunikací a zabezpečování provozu dalších zařízení, která na ně byla převedena. Hospodaření podle rozpočtu v průběhu rozpočtového období Plnění rozpočtu - za plnění odpovídají ty orgány, které rozpočet sestavily, jsou to výkonné orgány státu, obce nebo kraje. U státního rozpočtu je to ministerstvo financí, u rozpočtů krajů to jsou finanční odbory, u obcí finanční komise. V případě neplánovaného vývoje rozpočtu musí informovat volené orgány o situaci v nejbližším časovém termínu. Průběžná a následná kontrola plnění rozpočtu Orgány, které navrhovaly rozpočet, jej také průběžně kontrolují. Při neplnění nebo odchylkách u jednotlivých položek předkládají zprávu voleným orgánům spolu s analýzami vývoje, aby bylo možné provést opatření k nápravě. V rámci republiky je zpráva a analýza předkládána parlamentu, u krajů a obcí zastupitelstvům. Následná kontrola plnění rozpočtu se provádí po skončení rozpočtového období. Výkonné orgány sestavují přehled o skutečném plnění rozpočtu. Za celou republiku je to státní závěrečný účet, za nižší celky jsou to přehledy, které jsou předkládány zastupitelstvům. U obcí je plnění rozpočtu obce projednáváno na veřejné schůzi zastupitelstva obce. Během rozpočtového období jsou příjmy a výdaje evidovány. Tím je zachyceno plnění rozpočtu podle rozpočtové skladby, která je pro všechny tyto organizace daná zákonem, takže je závazná (zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů). Tím je možné celostátně zjistit jednak výši příjmů a výdajů veřejných rozpočtů a jednak okruhy vzniku příjmů i použití výdajů. Je potřeba odlišit tzv. pokladní plnění rozpočtu, kdy na účtech u bank, které vedou peněžní prostředky státu, krajů nebo obcí dochází k určitým peněžním zůstatkům. Tyto zůstatky vznikají z důvodu nesouladu mezi příjmy a výdaji rozpočtu. Mohou být kladné, tzv. přebytkové saldo nebo záporné, tzv. schodkové saldo. Při krátkodobém deficitu financí zpravidla banka pokrývá potřebu finančních prostředků krátkodobým úvěrem tzv. kontokorentem. U státu je potřeba peněz financována vydáním státních pokladničních poukázek, které jsou splatné do 1 roku. Pokud vznikne neplánovaná potřeba výdajů peněžních prostředků, na kterou nejsou v rozpočtu zdroje, je možné ji uhrazovat změnou rozpočtu nebo přesunem příjmů a výdajů v rámci jednoho rozpočtu nebo krácením nižších rozpočtů anebo použitím prostředků mimorozpočtových zdrojů. Průvodce studiem Tato kapitola se ve stručnosti zabývá otázkou, z čeho se skládá rozpočtová soustava, jaké složky patří do rozpočtové soustavy, tedy peněžní fondy, rozpočtové vztahy, rozpočtové orgány a instituce. Dále jsme přiblížili soustavu veřejných rozpočtů a to na jednotlivých úrovních, jak na úrovni nadnárodní, národní, územní i soustavu veřejných rozpočtů jednotlivých organizací v neziskovém

50

sektoru. Do rozpočtové soustavy patří i mimorozpočtové fondy, které slouží pro financování specifických potřeb ve společnosti a jsou zřizovány zákonem. Blíže jsme přiblížili veřejné rozpočty, jejich příjmy a výdaje. Podrobně jsme popsali různá hlediska, podle kterých se příjmy a výdaje člení. Rozpočet představuje vždy určitou bilanci, kdy musíme pečlivě odhadovat očekávané příjmy a obezřetně plánovat výdaje. Zdroje jsou předem dané, omezené a možností pro jejich použití je v dnešní době mnoho. Proto i ve veřejných financích se musí každoročně řešit rozpočtový proces, rozhodnout, jaké hledisko při sestavování rozpočtu vezmeme v úvahu a jaký navrhovaný rozpočet bude, zda bude vyrovnaný, přebytkový nebo schodkový. To je úloha nejen ekonomů, ale i politiků, kteří musí zvážit priority společnosti a názory občanů. Shrnutí - Rozpočtová soustava ve společnosti zahrnuje soustavu peněžních fondů, vztahů a institucí - Peněžní fondy jsou tvořeny veřejnými rozpočty, účelovými fondy, rozpočty organizací ve veřejném sektoru - Veřejné rozpočty fungují na různých úrovních podle organizačního členění článků rozpočtové soustavy - Mimorozpočtové fondy jako část rozpočtové soustavy slouží k financování zvláštních potřeb společnosti, jejich statut je dán zákonem, podléhají veřejné kontrole - Veřejný rozpočet je ve společnosti tvořen státním rozpočtem a rozpočty územními (municipálními). Má základní úlohu jako finanční plán a má podobu zákona. Může být vyrovnaný, přebytkový nebo schodkový. Při schodkovém rozpočtu vláda musí najít způsob, jak získat zdroje pro vyrovnání rozpočtu ať už vnitřním nebo vnějším zadlužením. - Dostatečné příjmy veřejných rozpočtů jsou základním předpokladem pro zvyšování výdajů státního rozpočtu. Příjmy se člení z hlediska návratnosti a z hlediska času. Základní a nejdůležitější složkou příjmů jsou běžné daňové nenávratné příjmy. Kapitálové příjmy jsou příjmy z prodeje nebo pronájmu státního nebo obecního majetku a tvoří jen nepatrnou část celkových příjmů. - Výdaje veřejných rozpočtů je možné rovněž členit podle několika pohledů. Z makroekonomického hlediska se jedná o vládní výdaje a transfery, podle určení výdajů je můžeme členit na výdaje alokační, redistribuční a stabilizační. Výdaje představují úbytek peněz na bankovních účtech organizací ve veřejné sféře. - Rozpočtový proces sestává ze čtyř etap: sestavení návrhu, projednávání a schvalování, plnění rozpočtu a kontrola rozpočtu. - Při tvorbě rozpočtu jsou uplatňovány zásady rozpočtového hospodaření: zásada každoročního sestavování, zásada reálnosti a pravdivosti, zásada úplnosti a jednotnosti, zásada dlouhodobé vyrovnanosti, zásada publicity, zásada účelovosti, zásada efektivnosti a hospodárnosti - Veřejné rozpočty podléhají veřejné kontrole, ta probíhá při schvalování státního závěrečného účtu v parlamentu u státního rozpočtu a na schůzích zastupitelstev obcí a krajů, které schvalují výsledky hospodaření za minulý rok na svých veřejných schůzích.

51

-

-

-

Mimoto průběžnou kontrolu provádějí výkonné orgány státní správy, tedy ministerstvo financí, finanční odbory krajů a finanční komise u obcí. Jakékoliv rozdíly od schváleného rozpočtu musí tyto orgány předkládat voleným orgánům, které musí situaci řešit a zabezpečit nápravu zjištěného stavu. Vynaložené prostředky veřejných financí podléhají povinnému auditu, tedy ověření, zda prostředky byly vynaloženy efektivně, v souladu se zásadami rozpočtového hospodaření. Audit provádí nezávislá osoba – auditor. Státní rozpočet je centralizovaný peněžní fond v zemi, ze kterého jsou průběžně uhrazovány výdaje. Dalšími úlohami státního rozpočtu je podávat přehled o bilanci příjmů a výdajů za sledované období, plnit úlohu finančního plánu a být nástrojem stabilizační rozpočtové politiky státu.

Průvodce studiem Prošli jsme etapy rozpočtového procesu od první – sestavení návrhu rozpočtu přes jeho schvalování, dodržování a kontrolování. Všechny tyto etapy probíhají u všech rozpočtů na všech úrovních. Při sestavování rozpočtu musí být uplatňovány určité zásady, které zabezpečují, aby rozpočet vůbec byl schválen a také, aby byl tím nástrojem, kterým má být, nástrojem řízení ekonomických procesů ve veřejné správě. Na závěr kapitoly máte uvedené schéma státního rozpočtu v podrobném členění podle jednotlivých příjmů a výdajů.

Blížíme se ke konci čtvrté kapitoly. Tato kapitola je poměrně obsáhlá, poněvadž se zabývá důležitou problematikou veřejných financí. Správně sestavený státní rozpočet je základním předpokladem úspěšného fungování a rozvoje společnosti a vypovídá i o schopnostech vlády, která je za sestavení rozpočtu a jeho plnění odpovědná. V souvislosti s rozpočtem je potřeba si uvědomit, že rozpočtová politika vlády se dotýká každého občana. Jednak jsme všichni do určité míry spotřebiteli veřejných statků a potom jsme všichni občané České republiky, takže jsme součástí vytvořeného prostředí sociálního, kulturního, právního, ekonomického a dotýká se nás úroveň školství, zdravotnictví, dopravní a bytové politiky státu. Na tom jak budou výdaje vynakládány záleží i další zvyšování hrubého domácího produktu společnosti, a následně i životní úroveň všech obyvatel. Kontrolní otázky 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Vysvětlete, co je rozpočtová soustava a co vše zahrnuje Charakterizujte soustavu veřejných rozpočtů podle úrovní Vysvětlete, co je veřejný rozpočet a jaké jsou jeho hlavní úkoly Popište hlavní druhy příjmů a výdajů veřejného rozpočtu Charakterizujte obsah příjmů a výdajů státního rozpočtu Uveďte, jaké znáte státní mimorozpočtové fondy Popište etapy rozpočtového procesu

Pojmy k zapamatování -

rozpočtová soustava veřejné rozpočty

52

-

mimorozpočtové fondy parafiskální příjmy transfery alokační výdaj, redistribuční výdaj, stabilizační výdaj SR rozpočtové provizorium saldo rozpočtu deficit rozpočtu státní pokladniční poukázka

Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

53

5. Příjmy veřejných rozpočtů Cíle kapitoly V této kapitole probereme nejdůležitější příjmy veřejných rozpočtů a jejich členění. - příjmy návratné a nenávratné - příjmy běžné a kapitálové - příjmy fiskální a parafiskální - dotace Představují zdroje krytí výdajů veřejných rozpočtů. Patří sem příjmy jak do veřejných rozpočtů, tak i do státních účelových fondů. Příjmy státního rozpočtu Nejvýznamnější skupinou jsou běžné příjmy, zejména daňové, které se podílejí přibližně 95 % na celkových příjmech státního rozpočtu. Kapitálové příjmy jsou malé, kolem 0,1 % celkových příjmů. Dalším druhem příjmů jsou cla, která mají charakter platby veřejné jednorázově placené dávky za zboží při přechodu státní hranice. Se vstupem ČR do EU význam cla pro příjem státního rozpočtu podstatně poklesl. 5.1. Členění příjmů veřejných rozpočtů Příjmy můžeme členit z pohledu návratnosti a z hlediska času. Podle prvního hlediska se příjmy člení na návratné a nenávratné. Nenávratné příjmy plynou do rozpočtu od různých subjektů, jsou to různé daně, poplatky, příjmy z prodeje nebo pronájmu státního nebo obecního majetku. Většina příjmů veřejných rozpočtů má tento charakter. Návratné příjmy jsou čerpány na určitou dobu, a po této době se musí vrátit subjektu, který je půjčil. Mohou to být krátkodobé bankovní úvěry na překlenutí časového nesouladu mezi příjmy státního rozpočtu z vybraných daní a výdaji, které je nutné z rozpočtu uhradit. Střednědobé a dlouhodobé úvěry se většinou využívají na financování investic. Z časového hlediska se příjmy státního rozpočtu člení na běžné, které se každoročně opakují a na kapitálové, které jsou spíše jednorázové. 5.1.1. Členění běžných příjmů Běžné příjmy veřejných rozpočtů můžeme členit na: a) daňové nenávratné příjmy a b) nedaňové příjmy, které mohou být - návratné – krátkodobé půjčky a úvěry - nenávratné – poplatky, příjmy z pronájmu, dary

54

5.1.2. Členění kapitálových příjmů Kapitálové příjmy veřejných rozpočtů se pravidelně neopakují, jsou jednorázové a jsou nedaňové. Patří sem příjmy: - z prodeje státního nebo obecního majetku, - dary, - u nižších rozpočtů přijaté dotace a příspěvky z vyššího rozpočtu. Mohou být nenávratné, například dotace nebo návratné při čerpání úvěru nebo u prostředků z emise obligací. Příjmy veřejných rozpočtů bývají označovány za fiskální příjmy. Rozhodující část těchto příjmů jsou daňové příjmy. Vedle těchto příjmů se často vybírají ještě různé povinné příspěvky, dávky a poplatky, které jsou podle zákona, ale plynou do mimorozpočtových fondů. Tyto se potom označují za parafiskální, tzn. paralelní k příjmům rozpočtu. V ČR sem patří příspěvky na zdravotní pojištění a sociální pojištění. Sociální pojištění v ČR má zvláštní účet ve státním rozpočtu. Pro klasifikaci příjmů a jejich účtování se používá rozpočtová skladba, která respektuje odpovědnostní a druhové hledisko.

5.2. Členění dotací 1. běžné a to buď účelové, které jsou přímo na konkrétní účel nebo neúčelové, o jejichž použití rozhodují obce samy. Mezi neúčelové dotace patřily do konce roku 2000 i územně vyrovnávací dotace. 2. kapitálové neboli investiční dotace - slouží k financování konkrétních akcí, např. výstavbu školy, obecních bytů apod., jsou zúčtovatelné a nevyčerpaná část dotace se vrací do rozpočtu dříve okresních úřadů, dnes do rozpočtu kraje. Shrnutí -

-

příjmy veřejných rozpočtů se odvíjejí od úrovně ekonomiky státu a politického konsensu v oblasti zdanění. Příjmy veřejných rozpočtů jsou rozpočtovým omezením pro poskytování veřejných statků občanům. V rámci politických rozhodnutí se tvoří konsensus o úrovni poskytovaných veřejných statků a velikosti zdanění obyvatelstva. Rozhodující jsou zejména příjmy běžné, každoročně se opakující, které zabezpečují financování běžných výdajů státního rozpočtu a územních rozpočtů. Dotace znamenají redistribuci příjmů mezi rozpočty a jsou určeny jak na běžné provozní výdaje, tak na financování kapitálových výdajů na různých stupních samosprávy.

55

Kontrolní otázky 1. Jak se člení běžné příjmy státního rozpočtu a běžné příjmy územních rozpočtů? 2. Které příjmy kapitálové můžete uvést jako příjem státního, případně územního rozpočtu? 3. Jak se rozdělují dotace podle jejich účelu? 4. Jaké hledisko se používá pro rozpočtovou skladbu u příjmů veřejných rozpočtů? Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

56

6. Výdaje veřejných rozpočtů Cíle kapitoly V této kapitole se seznámíme s výdaji veřejných rozpočtů, kterými jsou financovány veřejné statky poskytované občanům. Poznáte jejich členění z různých pohledů a různých hledisek. -

vládní výdaje a transfery výdaje alokační, nedistribuční a stabilizační výdaje návratné a nenávratné výdaje mandatorní, výdaje běžné a kapitálové výdaje vládního rozpočtu a územních rozpočtů rozpočtová skladba členění výdajů podle rozpočtové skladby efektivnost veřejných výdajů srovnání objemu a struktury veřejných výdajů metody ocenění přínosů a nákladů analýza výběru veřejného výdajového programu

Výdaje veřejných rozpočtů představují vztahy rozdělení a užití veřejných rozpočtů a účelových fondů v rozpočtové soustavě. 6.1. Členění výdajů a) z makroekonomického pohledu se výdaje člení na vládní výdaje, hlavně na nákup zboží a služeb ve veřejném sektoru a na transfery, tedy výdaje, které stát poskytuje občanům, např. jako dávky sociální péče, za které stát od občanů nic nezískává. Podíl výdajů na transfery postupně roste, podíl výdajů na státní zakázky postupně klesá. b) Podle rozdělování vzácných zdrojů můžeme výdaje rozdělovat na alokační, redistribuční a stabilizační. Příklad: Obec musí zabezpečovat odvoz komunálního odpadu, je to alokační výdaj. Nakupuje tuto službu od soukromých organizací. Výdaje na tento veřejný statek v obecním rozpočtu však postupně klesají, poněvadž občan se stále větší mírou podílí na jejich úhradě. Typickým redistribučním výdajem jsou peněžní transfery různým subjektům, které snižují sociální nerovnosti v rozdělování důchodů a majetku. Plynou zejména ze státního rozpočtu obyvatelstvu ve formě sociálních dávek. Patří sem však i dotace ze státního rozpočtu do rozpočtu obcí, kdy jsou dotace poskytovány jako zdroj peněžních prostředků pro obce, které by samy nebyly schopny zabezpečit řádné fungování provozu obecních úřadů a poskytování nezbytných veřejných statků občanům, např. veřejné osvětlení, posyp komunikací, provoz veřejných vodovodů, škol a další. Stabilizační výdaje jsou výdaje, kterými se stát snaží ovlivňovat ekonomiku. Mohou mít charakter alokačních výdajů, kdy stát nakupuje od soukromých firem statky a služby a tím

57

podporuje rozvoj soukromého podnikatelského sektoru nebo charakter redistribuční, kdy formou dávek a dotací občanům stát přerozděluje část HDP a zvyšuje koupěschopnou poptávku domácností a tím opět zvyšuje možnosti ekonomiky země. c) podle návratnosti výdajů je možné je členit na:  nenávratné (neekvivalentní), jsou rozhodující pro zabezpečení netržní činnosti státu a zabezpečení územní samosprávy  a návratné, kam patří poskytované půjčky a finanční investování d) z časového hlediska se výdaje člení na  běžné – každoročně se opakují  mandatorní – jsou nárokované ze zákona (důchody, sociální dávky)  kapitálové o jednorázové na financování konkrétní investice o na splacení investičního úvěru nebo na splácení půjček z emise státních dluhopisů e) podle hlediska plánování je možné výdaje rozdělit na o plánovatelné o neplánovatelné a to nahodilé a sankční Pro rozpočet jako finanční plán je důležité členění výdajů na plánované a neplánované. Plánované výdaje jsou součástí rozpočtu, lze je přesně naplánovat, například výdaje na financování škol, na veřejnou správu, výdaje na platy zaměstnanců veřejné sféry. Jsou to nárokové výdaje, které je nutné zabezpečit pro správné fungování veřejné sféry. U těchto výdajů je obtížné šetřit, poněvadž jsou dány určitou strukturou institucí, nároky na zabezpečení provozu a v čase spíše rostou vlivem rostoucí inflace. Neplánované výdaje jsou především nahodilé výdaje, které se v průběhu roku vyskytnou, například výdaje na odstranění živelných škod a dále sankční výdaje, které musí organizace platit za porušení rozpočtové kázně. Pro pokrytí neplánovaných výdajů je potřebné tvořit rezervy na jejich krytí. f) hledisko vládních úrovní rozděluje výdaje na  Výdaje SR a státních mimorozpočtových fondů  Výdaje rozpočtů a mimorozpočtových fondů územní samosprávy o Výdaje vyšších článků územní samosprávy (krajů) o Výdaje obcí jako základního článku územní samosprávy g) členění výdajů podle rozpočtové skladby, které je závazné, je dáno vyhláškou Ministerstva financí  třídění se provádí na základě odpovědnostního (dříve kapitolního) členění, kdy kapitoly jsou pod odpovědností správců kapitol, jedná se o ústřední orgány státní správy, toto členění je povinné u výdajů státního rozpočtu.  Druhové třídění – používá se u příjmů i výdajů  Odvětvové (dříve funkční) – je pouze u výdajů a je to členění podle účelu, na který byly výdaje vynaloženy. Například na školství, zdravotnictví, obranu, státní správu. 58

6.2. Ukazatele srovnání objemu a struktury veřejných výdajů Porovnávají se zejména celkové výdaje s dílčími výdaji, absolutní výše výdajů s relativním podílem výdajů a výdaje v běžných cenách s výdaji ve stálých cenách, které se používají zejména pro dlouhodobé analýzy. Zde se porovnává dlouhodobý vývoj s krátkodobým vývojem výdajů. U veřejných výdajových programů se používá ocenění plánovaných výdajů a provádí se výběr nejefektivnější varianty na základě poměřování ekonomických nákladů a přínosů ve formě užitků. Problémem obvykle je, jakou cenu použít pro ocenění užitku. Je možné použít cenu na trhu nebo tzv. stínovou cenu u nedokonalých trhů. U variantních výdajových programů je snahou a cílem vybrat takový program, který nejlépe přispěje k růstu společenského blahobytu.

 

6.2.1. Metody ocenění přínosů a nákladů u jednotlivých variant Metoda analýzy nákladů a výnosů (užitků) – cost benefit analysis (CBA). Poměřuje užitky výdajových programů v peněžních jednotkách, aby je bylo možné poměřit s náklady. Metoda analýzy účinnosti nákladů – nákladová efektivnost cost effectiveness analysis (CEA). Tato metoda se používá, pokud není možné kvantifikovat užitek z výdajových programů v peněžních jednotkách a to ani stínovou cenou. Náklady na veřejný výdajový program lze ocenit vždy.

6.2.2. Analýza výběru veřejného výdajového programu Analýza spočívá ve stanovení potřebných kroků, zpracování harmonogramu činností a realizaci jednotlivých kroků:  Identifikace potřeb, stanovení jasného cíle výdajového programu  Identifikace selhání trhu  Posouzení možných alternativních řešení – prostřednictvím soukromé výroby se státní regulací (např. regulované ceny), produkcí ve veřejném sektoru, prostřednictvím dotační a daňové politiky  Rozbor jednotlivých řešení, za předpokladu respektování zásady a požadavku, že cena se musí maximálně rovnat mezním nákladům. Dále je nutné analyzovat, kdo bude mít prospěch, tzn. posoudit hledisko spravedlnosti a distribučních dopadů.  Následně je nutné zvolit kritérium pro výběr varianty a varianty vyhodnotit. Důležité je posoudit společensko-politické souvislosti a průchodnost varianty v procesu kolektivního rozhodování.

59

Shrnutí - Výdaje veřejného sektoru jsou vztahy, prostřednictvím kterých se financují veřejné statky, poskytované občanům z veřejných rozpočtů. - Výdaje se člení z různých hledisek a pohledů. Důležité je hledisko návratnosti a nenávratnosti, které určuje, jak z daných výdajů musí rozpočet nakládat a hledisko mandatorní, které státu ukládá velikost výdajů, ke kterým se zavázal ve schválených zákonech v oblasti sociální. -Členění výdajů podle rozpočtové skladby umožňuje s rozpočty prakticky pracovat, jednotlivé výdaje třídit, vyhodnocovat a přijímat závěry v průběhu roku a v nutných případech navrhovat opatření na dodržení výdajů státního a územních rozpočtů. - U veřejných výdajových programů se používá ocenění plánovaných výdajů a provádí se výběr nejefektivnější varianty na základě poměřování ekonomických nákladů a přínosů ve formě užitků. - Nejpoužívanější metody jsou Metoda analýzy nákladů a výnosů (užitků) – (cost benefit analysis (CBA) a Metoda analýzy účinnosti nákladů – nákladová efektivnost (cost effectiveness analysis - CEA). - při zadávání zakázky veřejného výdajového programu je potřeba analyzovat identifikaci potřeb, identifikaci tržních selhání, posoudit možnosti alternativních řešení a zvolit kritéria pro posuzování variant a výběr nejoptimálnějšího řešení. Kontrolní otázky 1. Jak se člení výdaje veřejného sektoru z makroekonomického hlediska? 2. Jaká je nedistribuční, alokační a stabilizační funkce veřejných výdajů? 3. Jaké metody posuzování efektivnosti veřejných výdajů znáte? Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

60

7. Veřejná kontrola Cíl kapitoly: - pojetí kontroly - druhy kontrol - občanská kontrola - veřejná kontrola - odborná kontrola 7.1. Pojetí kontroly Kontrola je činnost, která má prokázat, že vykonávaná činnost je v souladu s platnou legislativou, normami a nařízeními, které platí v určité zkoumané oblasti činností. Kontrola je orientovaná na různé okruhy těchto činností, má více významů. Obecně se uvádí šest základních pojetí kontroly:  informační  regulační  institucionální  represivní  motivační  výchovné Informační pojetí  zjištění skutečnosti o kontrolovaném objektu  konfrontace skutečnosti s očekáváním  objevení odchylek a jejich zápis  případné zjištění výskytu odchylek Regulační pojetí  odstranění nežádoucích odchylek  jde o kontrolu se zpětnou vazbou Institucionální pojetí  je popisováno ve vztahu k instituci, která kontrolu realizuje (NKÚ, ČOI, Česká školní inspekce…)  prohlubující se společenská dělba práce vedla ke vzniku funkce kontrolorů, odborných kontrolních útvarů a institucí, revizních orgánů a státních inspekcí Represivní pojetí  vyvození represivních důsledků  důsledky kontroly →odvolání případně obžalování managementu Motivační pojetí  kontrola nemá pouze trestat viníky, nýbrž také zhodnotit dobře vykonanou práci  pozitivně motivovat pracovníky, aby permanentně zvyšovali kvalitu 61

a efektivnost výkonu funkce Výchovné pojetí 1. subjekt kontroly působí na kontrolovaný objekt jako výchovný činitel 2. svým způsobem se jedná i o výchovu proti korupci U všech kontrol je důležité vybudování zpětné vazby, případně i vazby dopředné (preventivní) 7.2. Druhy kontrol a) podle subjektu kontroly (individuální x koordinovaná) b) podle vztahu kontroly k objektu kontroly (vnitřní x vnější) c) podle vymezení kontrolního systému k určitému objektu (kontrolní systém odvětví veřejné správy, dopravy, zdravotnictví, školství) d) podle organizačního vztahu (vertikální x horizontální) e) podle systému kontroly (plánovitá x operativní x každodenní) f) podle časového vztahu (kontroly předběžné, průběžné, následné, soustavné, občasné) g) využití specifických nástrojů řízení: účetnictví, statistické výkazy, pravidelná hlášení označujeme jako Globální forma kontroly h) podle vztahu kontroly k podstatě věci (formální x neformální) i) podle způsobu vyjadřování (slovní x hmotná x hodnotová – finanční) j) podle odborného výkonu (odborná – profesionální x laická – občanská) k) veřejná kontrola l) dle hierarchické úrovně uspořádání státu (státní x krajská x obecní) 7.2.1

Rozdělení kontroly

Odborná kontrola je realizována odbornými útvary uvnitř organizace nebo odbornými institucemi zřízenými zákonem k provádění přesně vymezeného způsobu a zaměření kontrolní činnosti. Občanskou kontrolu realizuje široká veřejnost, tj. občané. Každý občan má právo a povinnosti ji provádět buď svojí účastí na zasedání zastupitelstva kraje či obce, nebo prostřednictvím svých zástupců ve volených orgánech. Může podávat interpelace, zúčastňovat se veřejně organizovaných anket a využívat především možnosti, které nabízí zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve kterém je uveden postup, jak může občan postupovat při vyžádání informací od institucí veřejné správy a jí zřizovaných organizací. Občanská kontrola - je zaměřena na ty činnosti produkované ve veřejné správě, které může občan – laik posoudit. Jeho poznatky pak musí být předány orgánům, které jsou kontrolou pověřeny profesionálně. Kritéria pro dělbu kontroly na kontrolu občanskou a kontrolu profesionální by měla zohledňovat:  Míru nároku na odborné znalosti kontrolované činnosti  Závažnost důsledků samotné kontrolované činnosti pro společnost Čím vyšší míra se zaznamenává u obou kritérií, tím více je preferována profesionální kontrola, tedy kontrola prováděná profesionálními orgány a profesionálními pracovníky. Obě formy kontroly mají svá úskalí. Občanská

62

kontrola v neprofesionalitě, v nedostatku informací, v subjektivním přeceňování nebo podceňování významu kontrolovaných činností a způsobu jejich provádění. Profesionální kontrola se může snadněji stát objektem mocenských sporů, může přeceňovat některé problémy v důsledku sklady pracovníků kontrolních orgánů. Ukazuje se, že kombinace občanské a profesionální kontroly snižuje úskalí obou typů kontrol tehdy, je-li dosahováno tohoto stavu:  Laická kontrola především podněcuje, dává impuls profesionální kontrole  Profesionální kontrola je pod kontrolou samosprávných orgánů vyššího stupně  Výsledky profesionální kontroly jsou zveřejňovány  Rozhodující význam v kontrolním procesu má etické chování masmédií  Respektuje se poslání, pravomoc a zodpovědnost kontrolních orgánů, které vytváří strukturu kontrolního systému Veřejná kontrola - představuje jeden z charakteristických znaků veřejné správy a svůj název má odvozen od skutečnosti, že je realizována ve veřejném zájmu. Prakticky vzato vyplývá z postavení občana jako plátce daní. Je to jeho právo, ale současně i povinnost. Jestliže se neprovádí dostatečně, je pak na straně daňových poplatníků do značné míry omezena možnost ovlivnit způsob vynakládání peněžních prostředků pocházejících z jejich kapes. Z hlediska věcného je problematika kontroly veřejné správy mnohem náročnější, než kontrola v podnikatelské sféře národního hospodářství a podléhá navíc zásadám publicity, zásadám souvisejícím s povinností podávat veřejnosti a žádajícím subjektům informace s využitím zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím ve znění pozdějších zákonů. Při respektování ustanovení zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů ve znění pozdějších zákonů a zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů ve znění pozdějších zákonů a nálezů Ústavního soudu. Veřejnou kontrolu je také třeba cílevědomě organizovat. Ti, kdo vykonávají činnost podléhající veřejné kontrole, jsou zákonem povinně zavázáni vytvářet pro veřejnou kontrolu předpoklady, zvláště v podobě zpřístupnění informací na všech rozhodujících úrovních, obcí počínaje a např. parlamentem konče. Tato povinnost se netýká pouze institucí veřejné správy, ale všech institucí, které působí ve veřejném sektoru a čerpají finanční prostředky z veřejných rozpočtů. Kontrolované subjekty jsou to povinné subjekty, které poskytují informace žadateli na základě žádosti nebo zveřejněním. 7.2.2 Zveřejňování informací Povinný subjekt musí pro informování veřejnosti zveřejnit informace ve svém sídle a ve svých úřadovnách tak, aby byly všeobecně přístupné a bylo možné vytvořit jejich kopie. Subjekt musí zveřejnit: - důvod a způsob založení, včetně podmínek a principů, za kterých provozuje svoji činnost, - popis své organizační struktury - místo a způsob, jak získat informace - místo, kde lze podat stížnost - místo, lhůtu a způsob, kde lze podat opravný prostředek proti rozhodnutí povinného subjektu

63

-

-

popis postupů a pravidel, která je třeba dodržovat při těchto činnostech, a název příslušného formuláře a způsob a místo, kde lze takový formulář získat sazebník úhrad za poskytování informací

Poskytování informací Kontrolované subjekty jsou ze zákona povinny umožnit veřejnosti přístup k informacím, které nejsou:  utajované  informacemi, které vypovídají o osobnosti a soukromí fyzické osoby  písemnostmi osobní povahy  obchodním tajemstvím Žádost o poskytnutí informace Žádost o poskytnutí informace se podává ústně nebo písemně, může být podána i prostřednictvím telekomunikačního zařízení. Není-li žadateli na ústně podanou žádost informace poskytnuta anebo nepovažujeli žadatel poskytnutou informaci za dostačující, je třeba podat žádost písemně. Způsob zveřejnění informací Povinný subjekt zveřejňuje informace pomocí:  Veřejných zasedání  Médií, internetových stránek subjektu  Vývěsních nástěnek  Zveřejněním výroční zprávy Odborná kontrola Občan má právo vědět, zda jsou veřejné prostředky využívány efektivně a ve prospěch realizace poslání a cílů, pro které byly tyto neziskové organizace založeny. Má právo na to, aby alokace těchto prostředků byla realizována prostřednictvím veřejné volby a aby jejich užití podléhalo veřejné kontrole. Významné místo v souboru nástrojů této veřejné kontroly by měly zaujímat finanční kontrola, přezkoumání hospodaření a audit. Finanční kontrola Finanční kontrola ve veřejné správě je pojmem novým, který byl do praxe zaveden dnem účinnosti zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, tj. dnem 1. 7. 2002. Hlavními cíli finanční kontroly je prověřovat:  Dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy v mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů těmito orgány,  Zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností,  Včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich

64

průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly,  Hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. Interní audit Pro potřeby zjištění funkčnosti vnitřního kontrolního systému obce, byl zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě dále ustanoven tzv. interní audit. Interní audit je uvnitř orgánu veřejné správy zajišťován funkčně nezávislým útvarem, organizačně odděleným od řídících výkonných struktur. Interním auditem je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy. Přezkoumání hospodaření Přezkoumání hospodaření je prováděno z hlediska § 42, zákona o obcích č. 128/2000 Sb., zákona o rozpočtových pravidlech č. 250/2000 Sb., Vyhlášky č. 41/2002, o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, zákona o účetnictví č. 563/1991 Sb., zákona o zadávání veřejných zakázek č. 199/1994 Sb., ostatních platných a závazných předpisů a z hlediska rozpočtu schváleného obecním zastupitelstvem. Současná právní úprava umožňuje obci, zda si nechá přezkoumat své hospodaření za uplynulý kalendářní rok okresním úřadem nebo auditorem. Finanční audit Povinnost finančního auditu u obcí není stanovena žádným právním předpisem. Finanční audit je nad rámec požadavků zákona o rozpočtových pravidlech a zákona o obcích a je prodloužením přezkoumání hospodaření v tom, že je navíc zaměřen na ověření věrného zobrazení stavu majetku a závazků, vlastních zdrojů krytí stálých a oběžných aktiv, finanční situace, výsledku hospodaření a účetnictví. Přesto lze konstatovat, že může být pro obec účelné zadat provedení auditu v přímé návaznosti na přezkoumání hospodaření. Výkonnostní audit Tento typ auditu je opět nad rámec zákona o obcích. Je zaměřen na ukazatele, které v podnikatelské sféře měří zisk, tedy na zhodnocení hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. Může být prováděn pouze tehdy, existují-li měřítka výkonnosti nebo auditor má dostatečné znalosti k provedení zadání. Lze jej použít tehdy, přeje-li si obec demonstrovat občanům účelné, hospodárné a efektivní užívání veřejných prostředků. Shrnutí: -

-

veřejná kontrola je nástrojem, který zabezpečuje kontrolu nad vynakládanými finančními prostředky v rámci veřejných financí rozlišujeme šest pojetí kontroly podle jejího cíle odborná kontrola je realizována odbornými útvary uvnitř organizace nebo odbornými institucemi zřízenými zákonem k provádění přesně vymezeného způsobu a zaměření kontrolní činnosti občanská kontrola je zaměřena na ty činnosti produkované ve veřejné správě, které může občan – laik posoudit veřejná kontrola představuje jeden z charakteristických znaků veřejné

65

správy a svůj název má odvozen od skutečnosti, že je realizována ve veřejném zájmu. Kontrolní otázky: 1. Jaké druhy kontroly znáte? 2. Jaké druhy odborné kontrola můžete uvést? 3. Kdo má právo kontrolovat veřejnoprávní instituce? 4. Jaké jsou možnosti občana v oblasti kontrolování využívání finančních prostředků ve veřejných institucích?

Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

66

8. Decentralizace veřejného sektoru a dopad do veřejných financí Cíle kapitoly - teorie fiskálního federalismu - stupeň centralizace a decentralizace - delegování odpovědností, decentralizace kompetencí - důvody fiskálního federalismu - modely fiskálního federalismu Ve všech zemích existuje větší počet správních stupňů, které se historicky vyvíjely. Vnitřní organizace státu by měla být maximálně funkční, aby splňovala požadavky státní správy i samosprávy. Tomuto politickému uspořádání odpovídá i soustava rozpočtová, neboť rozpočet je důležitým nástrojem pro řízení každého spravovaného území. S rozčleněním území státu na dílčí celky ale nastupuje otázka, jaké příjmy a v jaké výši přiřadit územně správním celkům na úhradu poskytovaných veřejných statků v rámci zabezpečování veřejných potřeb. Otázkami optimální výše přiřazených příjmů a odpovědností za financování veřejných statků v rámci nižších územních celků, jejich míru finanční soběstačnosti se zabývá teorie fiskálního federalismu. Cílem je zvýšit efektivnost využití veřejných financí, zejména se jedná o decentralizaci kompetencí a odpovědnosti v rozhodování o veřejných financích ze státu na územní samosprávu, tedy na nestátní subjekt, který umožňuje zvýšené zapojení občanů do řízení územního celku a umožňuje vytvoření zpětné vazby pro zlepšení kontroly hospodaření a řízení spravovaného celku. Teorie fiskálního federalismu se rozvíjí zejména v amerických podmínkách od padesátých let minulého století a v Evropě od 70. let 20. století, zejména v oblasti stabilizační funkce veřejných financí. S rozvojem regionální samosprávy souvisí úzce proces decentralizace kompetencí mezi státem a územní samosprávou. 8.1. Decentralizace kompetencí Podle rozdělení kompetencí mezi státem a územní vládou jsou rozdíly v dělení kompetencí dané historickým vývojem v jednotlivých zemích. V podstatě můžeme rozlišit 4 modely rozdělení kompetencí:  Zámořská federace  Severské unitární státy  Federace německého typu  Klasické unitární státy Např. u federace USA, v severských státech Evropy, kde územní samospráva nemá funkce, které patří státu. Naproti tomu u federací německého typu u Rakouska a SRN jsou úkoly samosprávy a státní správy plněny společně v rámci kooperativní správy. Podobně je tomu i u nás, kde je uplatňován smíšený 67

model na úrovni územní samosprávy. U klasických unitárních států může jít o víceúrovňovou územní samosprávu na úrovni obcí a vyšších územně správních celků. Existují velké rozdíly v decentralizaci funkcí státu a funkcí veřejných financí jak uvnitř skupin zemí, tak i mezi skupinami zemí. Na územní samosprávu jsou postupně přenášeny kompetence ze státu a zároveň s kompetencemi a odpovědností se posilují místní rozpočty. Jedná se zejména o oblast školství, veřejného zdravotnictví, sociálních služeb, nakládání s odpady, požární ochraně, dopravě a veřejných komunikací. Územně správní celky zabezpečují jak činnosti vlastní samosprávy, tzv. samostatná působnost, tak i tak i činnosti v oblasti státní správy, v tzv. přenesené působnosti státu. Tento model funguje v zemích, kde existuje smíšený model státní správy a samosprávy. Problémem při uplatňování tohoto modelu je však existence velkého počtu obcí s malým počtem obyvatel, které obvykle nejsou schopné zabezpečit úkoly, které jsou na ně v rámci decentralizace kladené. (I v ČR převažují malé obce, 80 % obcí má do 1500 obyvatel). Vyšší efektivnost v místním veřejném sektoru je potom dosahována slučováním obcí, čímž však dochází ke snižování odpovědnosti volených a výkonných orgánů vůči občanům. Ke sdružování obcí dochází v rámci potřeby zabezpečit některé veřejné statky pro obyvatelstvo, které přesahují rámec jedné obce, např. vybudování skládky, vodovodu, školy a podobně. Obec může být členem více sdružení podle místních potřeb občanů, nevýhodou jsou obvykle složité vazby a zvýšení finančních výdajů. 8.2. Důvody fiskálního federalismu   

Potřeba zkvalitnění demokratického rozhodování o finančních tocích v rozpočtové soustavě Zvýšení intenzity veřejné a občanské kontroly Zvýšení efektivnosti financování veřejného sektoru – lepší zabezpečování veřejných statků pro obyvatelstvo při současném zvýšení efektivnosti využívání finančních prostředků

Teorie fiskálního federalismu je založena na existenci více úrovní vlády ve státě. Ve federálních státech jsou zpravidla tyto úrovně veřejné vlády:     

Nadnárodní vláda – pokud je část vládní pravomoci přenesena na nadnárodní orgán- EU v rámci EMU Federální vláda např. pokud byla Federace Československá republika Státní, republikové nebo zemské vlády Regionální vláda – při vícestupňové územní samosprávě Místní vláda na úrovni měst a obcí

V unitárních státech existují tyto úrovně veřejné vlády: 

Ústřední vláda – ústřední volené orgány – parlament, vláda. Volený parlament vytváří schvalováním zákonů zákonný rámec pro existenci,

68



působnost hospodaření veřejné správy a to jak státní, tak i územní. Vláda nese odpovědnost za výkon státní správy a to i té, která je v rámci přenesené působnosti přenášená na územní samosprávu. Územní samospráva – může být dvoustupňová, jako např. v ČR, v některých zemích i třístupňová.

8.3. Struktura veřejné správy Veřejná správa zahrnuje orgány státní správy a místní správy. Do státní správy patří orgány:  Se všeobecnou působností např. vláda  Se specializovanou působností – ministerstva a ostatní ústřední organy a odborné a územní decentralizované správní úřady a orgány s odvětvovou působností, např. finanční úřady, úřady práce, katastrální úřady, stavební úřady, krajské soudy, krajská státní zastupitelství, krajské hygienické stanice a další.  Ostatní správní úřady na decentralizované úrovni  Místní, případně regionální správy – orgány samosprávy a decentralizované orgány státní správy – jedná se o výkonné orgány na úrovni krajů, obcí. Neexistuje unifikovaný model místní správy, v různých zemích je různý, podle toho, jak ho ovlivňují historické tradice země. V demokratických zemích se vztahy mezi vládní úrovní a územní samosprávou utvářejí na principu spolupráce. Jedná se zejména o:  Optimální rozdělení pravomoci a odpovědnosti  Optimální rozdělení veřejných příjmů do jednotlivých rozpočtů a rozdělení kompetencí a odpovědnosti. Cílem je vyšší efektivita vynaložených prostředků.  Zohlednění zájmů a preferencí územní samosprávy,  Částečná autonomie v rozhodování a posílení občanské kontroly. Tyto vztahy jsou upraveny příslušnými zákony, které upravují i finanční vztahy. V podstatě můžeme hovořit o modelech fiskálního federalismu. 8.4. Modely fiskálního federalismu Existují 3 modely – vertikální, horizontální a kombinovaný. Ve většině zemí se používá vertikální model buď s převažujícími prvky centralizovaného federalismu, nebo v demokratických zemích s prvky decentralizačními. V některých zemích najdeme i kombinaci vertikálního modelu s prvky horizontálního modelu. Vertikální model může mít podobu centralizovaného modelu fiskálního federalismu nebo decentralizovaného modelu fiskálního federalismu. Při uplatňování horizontálního modelu dochází k finančním vztahům mezi rozpočty na jednotlivých vládních úrovních v horizontální linii. Respektuje se princip solidarity.

69

8.4.1. Centralizovaný model fiskálního federalismu Je charakterizovaný nízkou mírou soběstačnosti nižších vládních úrovní, kdy nejvýznamnější příjmy plynou do státního rozpočtu, který jediný je soběstačný. Dále dochází k finančním vztahům po vertikální linii. Prostřednictvím dotací stát ovlivňuje činnost a hospodaření nižších vládních úrovní. Přerozdělovací vztahy jsou enormní, vlastní soběstačnost nižších rozpočtů je malá (viz ČR před rokem 1989). 8.4.2. Decentralizovaný model fiskálního federalismu Je to teoretický model, který se v praxi nevyužívá. Znamenalo by to, že příjmy nižších rozpočtů jsou na takové úrovni, že jsou schopné pokrýt výdaje rozpočtu v plné míře. Přerozdělování příjmů se děje pouze daňovým určením daní, tzn., že by rozpočtům územních samospráv musely být přiřazené dostatečně vysoké příjmy, tedy daně sdílené s vysokou výtěžností, tzn. daň z přidané hodnoty a daně důchodové. Nevýhodou tohoto systému je, že příjmy v průběhu roku kolísají a místní samospráva by musela mít i dostatek vlastního majetku, ze kterého by mohla získávat příjmy nedaňového charakteru. Poněvadž většina příjmů má daňový charakter, vedlo by obecně ke zvyšování daní pro zajištění dostatečného objemu příjmů do místních rozpočtů. Dalším možným krokem by bylo snižování výdajů státu, aby bylo možné více příjmů směřovat do rozpočtů na nižších vládních úrovních. Toto však je opět nereálné. 8.4.3. Kombinovaný model fiskálního federalismu Každá vládní úroveň má vyčleněné své vlastní příjmy, nižším vládním úrovním se vyčleňují menší příjmy a to některé svěřené a sdílené daně, jejich výnos je nižší, než je potřeba rozpočtu. Rozpočet je pak doplňován formou dotací z vyšších rozpočtů, zejména ze státního rozpočtu. Prostřednictvím dotací může stát zmírňovat nerovný daňový výnos v jednotlivých regionech a obcích a umožnit tak územní samosprávě zabezpečovat základní lokální a regionální veřejné statky ve srovnatelné kvalitě na základě principu solidarity. Zároveň tak stát může alespoň částečně ovlivňovat rozhodování územní samosprávy, které je zejména ve vyspělých demokratických zemích do značné míry nezávislé na státu. Přerozdělování prostředků se děje zákonem o stanovení daňového určení daní a dotacemi v rámci rozpočtové soustavy. V kombinovaném modelu mohou převládat centralizační nebo decentralizační prvky. Postupně se zvyšuje míra soběstačnosti rozpočtů územní samosprávy, což vede k posílení jejich úlohy v rámci decentralizace pravomocí a odpovědnosti. 8.4.4. Model fiskálního federalismu v České republice V ČR se v současné době používá kombinovaný model fiskálního federalismu s určitými decentralizačními prvky. Fiskální vztahy v rozpočtové soustavě

70

upravuje zákon o rozpočtovém určení daní, o rozpočtových pravidlech republiky a územních rozpočtů a zákon o státním rozpočtu na příslušný rok. Rozpočty obcí a krajů v současné době nejsou finančně soběstačné. V rámci rozpočtové soustavy vedle sebe existují státní rozpočet, rozpočty krajů a místní rozpočty, což jsou rozpočty měst a obcí. Nejvýnosnější příjmy plynou do rozpočtu státu – daně důchodové a DPH, cla, sociální pojištění. Daňové určení vybraných daňových příjmů určuje zákon o rozpočtovém určení daní. Určuje, jak vysoké % jednotlivých vybraných daní poplyne do státního rozpočtu a do rozpočtů nižších vládních úrovní – krajů a obcí. Zákon o rozpočtovém určení daní byl od roku 1993 několikrát upravován (rok 1996 a 200l, přičemž i do budoucna se dá očekávat zvýšení příjmů pro rozpočty krajů). Současné rozpočtové určení daní (RUD) ve větší míře využívá sdílené daně. Daňové příjmy obcí se v posledních letech pohybují na úrovni 150 mld. Kč a v průměru tvoří 53 % všech jejich příjmů. Podíl na celostátním výnosu daní je u obcí 21,4 %, u krajů 8,92 %, zbytek jde do státního rozpočtu. Tyto příjmy z celostátního výnosu daní se rozdělují na 6245 obcí podle jejich velikosti a počtu obyvatel (97 %) a podle její rozlohy (3 %). Další část příjmů obcí je podíl na dani z příjmů fyzických osob (30 %) podle místa bydliště plátce a část výnosu z daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti (1,5 %) přísluší obcím podle sídla zaměstnavatele. Daň z nemovitostí je v plném rozsahu příjmem obcí. Ministerstvo financí připravuje z hlediska daně z nemovitostí zásadní změny, které povedou k restrukturalizaci této daně. Připravují se cenové mapy, zohledňující atraktivitu pozemku, na kterém se nemovitost nachází. Shrnutí - V této kapitole jsme poznali, jak fungují, jsou financovány různé vládní úrovně v různých státech. - Důvodem pro zavedení nižších stupňů řízení – decentralizace moci je několik. Je to snaha o zvýšení efektivnosti fungování systému, snaha o vyšší zapojení občanů do veřejné a státní správy a v neposlední řadě je to i snaha o zefektivnění využívání financí veřejných rozpočtů. - V praxi se setkáváme s různými modely fiskálního federalismu, v kapitole je popsaný kombinovaný model fiskálního federalismu používaný v CR. - Rozpočtové určení daní je dané zákonem a určuje, do kterých rozpočtů a v jaké výši budou rozděleny jednotlivé daně. Kontrolní otázky 1. 2. 3. 4.

Popište důvody, které vedou k fiskální decentralizaci. Jaké modely fiskální decentralizace znáte. Jaký model funguje u nás? Popište, čím se zabývá zákon o rozpočtovém určení daní.

Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1.

71

PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

72

9. Základy fiskální politiky Cílem kapitoly je seznámit studenty - s charakterem fiskální politiky, - účinností fiskální politiky - a fiskálními multiplikátory. 9.1. Fiskální politika, její význam a vývoj Fiskální politika je záměrná činnost státu k regulaci peněžních vztahů mezi státem a ostatními ekonomickými subjekty s cílem stabilizovat makroekonomický vývoj. Využívá stabilizační funkci veřejných financí a je součástí stabilizační hospodářské politiky státu. Subjektem fiskální politiky je vláda. V rámci pozitivního přístupu se jedná o odhady pravděpodobných ekonomických důsledků navrhovaných opatření fiskální politiky. Normativní přístup se zaměřuje na posouzení navrhovaného směru využití nástrojů fiskální politiky a doporučení, zda se mají použít. Problémem je subjektivní přístup posuzovatelů – ekonomů, navrhovatelů – vlády a rozhodovatelů – poslanců, kteří v parlamentu schvalují využití navrhovaných nástrojů fiskální politiky. Prostřednictvím nástrojů veřejných financí se vláda snaží ovlivnit:  Důchodovou situaci ekonomických subjektů a obyvatel  Chování ekonomických subjektů, a to jak spotřební, tak investiční. Prostřednictvím peněžních transferů a prostřednictvím daní je hlavním cílem stabilizovat ekonomiku a vyvolat žádoucí účinky a zamezit nežádoucím účinkům na hospodářský růst a zaměstnanost. V posledních desetiletích je snahou i snižovat výši veřejného dluhu. Zároveň však tato činnost nesmí vést k tlaku na růst inflace a cenové hladiny. Nástrojem stabilizační politiky státu je státní rozpočet a to zejména:  Změny ve struktuře jeho příjmů  Změny ve struktuře výdajů. Tyto nástroje jsou klasickými nástroji keynesiánské stabilizační fiskální politiky.  Záměrné saldo státního rozpočtu využívané pro dosažení stanoveného cíle. Cílem rozpočtové politiky je vyrovnaný rozpočet, cílem fiskální politiky je záměrně využívat plánovaný přebytek nebo schodek státního rozpočtu. Stabilizační fiskální politika působí přes příjmy a výdaje státního rozpočtu na agregátní poptávku, která ovlivňuje hospodářský růst, zaměstnanost, snižování veřejného dluhu, inflaci a platební bilanci.

73

9.2. Vývoj stabilizační fiskální politiky Stabilizační fiskální politika jako součást hospodářské politiky státu se začala realizovat od 30. let 20. století jako důsledek Velké hospodářské krize. Tvůrcem koncepce byl J. M. Keynes. Keynes zdůvodňoval potřebu státních zásahů na řešení tržních selhání v ekonomice. Tržní selhání souvisí s hospodářským cyklem, kdy dochází ke kolísání agregátní poptávky a společenské neefektivnosti. Vlivem státních zásahů dochází k oživení agregátní poptávky, zlepšení využití kapacit a zaměstnanosti. Zvýšením státní poptávky dojde k oživení ekonomiky a stabilizaci hospodářství. Kritici této vládní politiky poukazují na to, že se vztahuje pouze na krátké období, nebere v úvahu změnu cena inflaci. Opatření fiskální politiky mohou mít charakter dlouhodobých opatření, která působí automaticky proticyklicky. Jedná se o automatické vestavěné stabilizátory, např. progresivní daně, pojištění v nezaměstnanosti, systém sociálních dávek. V posledních desetiletích však tyto stabilizátory nebyly vždy dost účinné. Proto je nutné využít jednorázových (diskrečních) opatření. To jsou např. změny daňového systému (sazeb daně, soustavy daní) a změny ve výdajích SR – systém sociálních dávek, dotací apod. Diskreční opatření mají charakter nárazových opatření, působí s určitým časovým zpožděním. (náročná příprava změn, politická vůle ke schválení, změny v daních nepopulární). Cílem stabilizační politiky je čelit dlouhodobé stagnaci a nastartovat hospodářský růst. Nástroji této politiky jsou:  Vládní výdaje, zejména výdaje SR na nákup zboží a služeb  Progresivně konstruované daně, zejména důchodového typu jako automatické stabilizátory. V období konjunktury progresivní daně, odčerpají část příjmů do SR a zamezují přehřátí ekonomiky. V období krize je účinek opačný. Tato stabilizační politika byla úspěšná do 60. let minulého století. Vysoká tempa růstu umožňovala udržovat zaměstnanost, rostoucí daňový výnos umožňoval financovat rostoucí veřejné výdaje. V 70. letech došlo ke stagnaci ekonomického růstu s výraznou inflací. Docházelo ke stagflaci – zpomalení růstu kombinované s vysokou inflací. Následovala měnová a ropná krize, růst cen vstupů do veřejného sektoru, nárůst nezaměstnanosti, k poklesu příjmů SR a k růstu sociálních transferů. Ve SR docházelo k nárůstu zadluženosti v důsledku chronických deficitů státního rozpočtu. Cílem stabilizační fiskální politiky se stal:  Boj s krizí  Boj se stagflací  Boj s nezaměstnaností  Boj s veřejným dluhem 80. léta 20. století se tak stala ve vyspělých zemích obdobím začínajících daňových reforem, jejichž cílem bylo stimulovat nabídku, snížit daňovou kvótu, snížit daňové zatížení ekonomických subjektů a tím dosáhnout většího objemu kapitálu použitelného na investice. Prostřednictvím investic tak podpořit budoucí růst nabídky, zvýšit zaměstnanost a oživit hospodářský růst.

74

Stabilizační fiskální politika byla opět podrobena kritice ze strany monetaristů, kteří preferovali využití měnových nástrojů oproti státnímu zasahování. Jako argument uváděli, že vláda může ovlivnit pouze veřejné výdaje a daňový výnos vláda nemůže úplně ovlivnit z důvodu vlivu faktorů, které působí na hospodářský cyklus a které vláda nemůže v tržním hospodářství ovlivňovat. Stát by měl minimalizovat státní výdaje, jinak je státní politika neúčinná, protože reaguje se zpožděním. Neúčinnost fiskální politiky je zdůvodňována vládním selháním. Představa, že si trh pomůže sám, se neosvědčila, proto se v posledních letech prosazuje požadavek koordinované stabilizační fiskální a měnové politiky. V EU je tato snaha patrná od 90. let minulého století. 9.3. Typy fiskální politiky Cílem stabilizační politiky státu může být expanze nebo restrikce podle fází hospodářského cyklu. Tomu se potom přizpůsobují použité nástroje stabilizační fiskální politiky. Stabilizační fiskální politika může být:  Expanzivní  Restriktivní  Neutrální Expanzivní stabilizační politika používá tyto nástroje:  Přímé – růst výdajů SR pro ovlivnění růstu agregátní poptávky  Nepřímé – snížení daní a tím ovlivnění růstu soukromé spotřeby a soukromých investic v důsledku vyšších disponibilních zdrojů v v soukromém sektoru  Kombinace obou typů nástrojů – plánovitě připustit deficit SR, i když v praxi expanzivní účinek může mít i vyrovnaný rozpočet. Důsledkem fiskální expanze je finanční nerovnováha- schodek SR (deficit). Restriktivní stabilizační fiskální politika Využívá nástroje restrikce, pokud je potřeba utlumit přehřátou konjunkturu. Jsou to zejména:  Přímé nástroje – snížení výdajů SR  Nepřímé – zvýšení příjmů SR, zejména daňových  Případně kombinace obou typů a tím dosáhnout přebytku SR Důsledkem je finanční nerovnováha – přebytek SROV. Agregátní poptávka je ovlivňována prostřednictvím výdajů SR, tzn. Poptávky státu a prostřednictvím daní. Z hlediska účinnosti fiskální politiky je důležité rozdělení vládních výdajů  na vládní nákupy zboží a služeb, které ovlivňují agregátní poptávku bezprostředně v celé výši. Určitým problémem je zajistit efektivnost výdajových programů  a na transfery, které nemusí ovlivnit růst agregátní poptávky prostřednictvím rozpočtového omezení příjemců transferů a růstu soukromé spotřeby. Část takto přijatých transferů mohou jejich příjemci 75



uspořit – dáno mezním sklonem k úsporám. Vliv na agregátní poptávku poroste, pokud bude vyšší mezní sklon ke spotřebě. Peněžní transfery jsou chápány jako záporné daně, mají nepřímý vliv na poptávku čisté daně (daně mínus transfery)se využívají ve stabilizační fiskální politice z výše uvedených důvodů.

Výše výdajů ze SR je v kompetenci parlamentu při schválení vládního návrhu a dále záleží na tom, jak vláda schválené výdaje plní. Další otázkou jsou výdaje ostatních článků rozpočtové soustavy. Ty může ovlivnit pouze nepřímo prostřednictvím dotací do rozpočtů místní samosprávy. Rozhodující podíl v agregátní poptávce má soukromá spotřeba, i když veřejné investice ovlivňují i soukromou spotřebu. Prostor pro fiskální expanzi prostřednictvím výdajů SR je omezený. Proto se využívá i příjmové stránky rozpočtu. Vliv změn v objemu a struktuře daní a v daňovém zatížení působí prostřednictvím dopadu na disponibilní důchody poplatníků a fiskální dopad je ovlivněn mezním sklonem ke spotřebě soukromého sektoru. Shrnutí

-

-

-

Fiskální politika je záměrná činnost státu k regulaci peněžních vztahů mezi státem a ostatními ekonomickými subjekty s cílem stabilizovat makroekonomický vývoj. Stabilizační fiskální politika jako součást hospodářské politiky státu se začala realizovat od 30. let 20. století jako důsledek Velké hospodářské krize. Cílem stabilizační politiky státu může být expanze nebo restrikce podle fází hospodářského cyklu. Tomu se potom přizpůsobují použité nástroje stabilizační fiskální politiky. Restriktivní politika využívá nástroje restrikce, pokud je potřeba utlumit přehřátou konjunkturu. Expanzivní politika státu používá přímé a nepřímé nástroje – růst výdajů SR pro ovlivnění růstu agregátní poptávky a snižování daní pro podpoření investic a očekávání na straně nabídky.

Kontrolní otázky 1. Jaké možnosti má vláda při ovlivňování hospodářské politiky prostřednictvím fiskální politiky? 2. Jaké příklady expanzivní fiskální politiky v Evropě znáte. 3. Ve kterých letech nastoupila restriktivní fiskální politika u evropských zemí a co bylo jejím cílem? Doporučená literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

76

Literatura: PEKOVÁ, J.: Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, 2005. ISBN 80-7357-049-1. PEKOVÁ, J. a kol.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-351-5. REKTOŘÍK, J a kol.: Organizace neziskového sektoru. Praha: Ekopress, s.r.o., 2001

77