Úvod do mezinárodního a evropského práva

Úvod do mezinárodního a evropského práva

Vladimír Týč

2007 M a s a r y k o v a univerzita, B r n o

Upozornění

Tato učební pomůcka má účinně napomoci výuce předmětu Úvod do mezinárodního a evropského práva, který je zařazen do magisterského studijního programu Právnické fakulty Masarykovy univerzity již v prvním ročníku. Jeho smyslem je již na samém počátku studia posluchačům ukázat, že právo nemá jen rozměr vnitrostátní, ale daleko širší, a to mezinárodní a evropský. Česká republika je součásti mezinárodního společenství a j a k o taková je zapojena do mezinárodních vztahů, které jsou upraveny mezinárodním právem. I samotné české vnitrostátní právo je výrazně ovlivněno nejrůznějšími mezinárodními faktory, které nacházejí své vyjádření ponejvíce v mezinárodních smlouvách, jimiž je ČR vázána. Mezinárodním smlouvám proto musí rozumět i právník, který se nespecializuje na mezinárodní právo. Vztahem těchto smluv k vnitrostátnímu právu se zabývá především české ústavní právo, jehož studium je nepředstavitelné bez porozumění základům mezinárodního práva, zejména práva mezinárodních smluv. Vzhledem k tomu, že mezinárodní právo je vyučováno až v závěru studia, tyto základy j s o u součástí tohoto předsunutého předmětu a vyloženy v první polovině učebního textu. Česká republika je také členem Evropské unie, která má svůj vlastní právní systém, zasahující velmi pronikavě do českého vnitrostátního práva. V ČR tak platí vedle sebe právo české a právo E U . Právo EU prostupuje všemi odvětvími českého práva. Dnes je již nepředstavitelné studovat české právo bez návaznosti na právo EU. Z praktických důvodů je proto nezbytné seznámit se hned na počátku studia se základními pojmy práva EU, neboť vlastní specializovaný kurz práva EU je také zařazen až do vyšších ročníků. Tomuto účelu slouží druhá polovina této učební pomůcky. Posluchač by tak měl získat základní přehled o mezinárodním a evropském právu, který potřebuje pro další studium. Vyučovány jsou zde skutečně j e n základy ve smyslu úvodního přehledu, nikoli detaily, které zůstávají obsahem odpovídajících specializovaných předmětů. I když tento úvod je spíše informativní než analytický, není tento učební text jednoduchý, má formu tezí, místy je značně abstraktní a není proto určen samoukům. Předpokládá návštěvu přednášek, kde jsou jednotlivé právní instituty předmětem podrobnějšího a hlavně srozumitelného vysvětlení s uvedením konkrétních praktických příkladů.

Brno, březen 2007 Autor

© Vladimír Týč, 2007 ISBN 978-80-210-4253-7

2

Obsah

Upozornění Použité zkratky

2 6

Oddíl A Východiska

7

I. Vnitrostátní, mezinárodní a evropský rozměr práva

7

1. Úvodní poznámky

7

2. Vnitrostátní právo 3. Mezinárodní právo (= mezinárodní právo veřejné) 4. Právo Evropských společenství

7 8 10

Oddíl B Mezinárodní právo

12

II. Mezinárodní právo (veřejné) - pojem, specifika, subjekty

12

1. Pojem a specifika mezinárodního práva 2. Subjekty mezinárodního práva a) Státy b) Mezinárodní organizace e) Další .subjekty mezinárodního práva 3. Koncepce vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva

L2 14 14 16 16 16

III. Pojem mezinárodní smlouvy a smluvního práva mezinárodního a vnitrostátního

18

1. Pojem a označeni mezinárodní smlouvy, jejJ části 2. Smluvní právo mezinárodní 3. Vnitrostátní právo mezinárodních smluv 4. Třídění mezinárodních smluv a) Počet smluvních stran b) Možnost přístupu k mnohostranné smlouvě c) Forma smlouvy ti) Úroveň sjednání smlouvy e) Obsah smlouvy z hlediska věcného f) Normativní obsah smlouvy, smlouvy "inter partes" a "erga g) Smlouvy "self-executing" 5. Zásady mezinárodního smluvního práva a) Zásada "pacta sunt servanda" b) Zásada dobré víry c) Zásada smluvní volnosti a svobodné vale stran d) Zásada nezávaznosti smluv pro třetí strany

18 i9 20 20 20 20 21 21 21 21 22 23 23 23 24 24

3

omnes"

e) Zásada vyloučení zpětné působnosti smluv f) Zásady lex posterior derogat legi priori a lex specialis derogat legi generali

24 25

IV. Vznik mezinárodní smlouvy

26

1. Sjednání textu smlouvy 26 a) Sondáž a expertní jednání 26 b) Přijeti a autentifikace textu 27 2. Schvalování smluv 27 a) Vnitrostátní procedura schvalování mezinárodních smluv 27 b) Kategorizace smluv podle Ústavy CR pro účely schvalování 27 3. Vyjádření definitivního souhlasu se smlouvou po jejím vnitrostátním schválení 29 4. Vstup smlouvy v platnost 30 5. Platnost a účinnost mezinárodní smlouvy. Prozatímní provádění smlouvy 31 6. Prezentace textu a jazyk smlouvy 32 a) Smlouvy dvoustranné 32 b) Smlouvy mnohostranné 33 7. Technické zajištění právního života smlouvy 33 8. Výhrady k mezinárodním smlouvám 34 a) Pojem výhrady 34 b) Přípustnost výhrady 34 9. Výklad mezinárodních smluv 34 10. Vyhlašování mezinárodních smluv v ČR 36

V. Mezinárodní smlouva v českém vnitrostátním právu. Její bezprostřední závaznost pro vnitrostátní subjekty (jednotlivce)

38

1. Úvodní předpoklad 2. Závaznost mezinárodní smlouvy v oblasti vnitrostátního práva a) Smlouvy, předmětem jejichž úpravy jsou vnitrostátní právní vztahy b) Smlouvy přímo (legislativně technicky) použitelné na právní poměry vnitrostátních subjektů (smlouvy "self-executing") c) Aplikace a použití smlouvy 3. Uvedení mezinárodní smlouvy do vnitrostátního práva 4. Odkaz na mezinárodní smlouvy (v ústavě, v jednotlivých zákonech) a j e h o právní účinky a) Podmínky odkazu b) "Právní síla" (postavení) mezinárodní smlouvy ve vnitrostátním právu c) Platnost mezinárodní smlouvy a její účinky z hlediska vnitrostátního práva d) Vyhlášení mezinárodní smlouvy jako podmínka její přímé vnitrostátní závaznosti e) Zvláštní kategorie mezinárodních smluv podle čl. 10a Ústavy f) Vztah mezinárodních smluv a Ústavy CR

38 38 38

Výňatky z Ústavy České republiky

47

4

40 41 41 43 43 44 45 46 46 47

Oddíl C Právo Evropské unie

49

Úvodní informace o EU

49

VI. Evropská integrace a vznik Evropských společenství a Evropské unie. Současný stav

49

1. Základ evropské integrace po druhé světové válce 2. Nová metoda integrace: nadstátnost 3. Stadia integrace. Evropská společenství a Evropská unie a) Vznik a počáteční vývoj Evropských společenství b) Vznik Evropské unie 4. Povaha a právní postavení Společenství a) Nadstátnost (supranacionaliia) b) Věcné vymezeni pravomocí (jen informativně) 5. Právní subjektivita Společenství 6. Charakter Evropské unie v současnosti 7. EU dnes - Smlouva o ústavě pro Evropu

49 50 51 51 52 54 54 55 56 56 58

VII. Organizační struktura Evropských společenství a Evropské unie

61

1. Úvodní přehled organizační (institucionální) struktury ES a EU 2. Evropská komise a) Pravomoci Komise b) Složení 2. Rada Evropské unie a) Složeni b) Pravomoci c) Hasování v Radě d) Výbor stálých zástupců (COREPER) 3. Evropský parlament a) Vývoj b) Pravomoci c) Složení 4. Evropská rada 5. Soudní orgány EU a) Úvodní poznámky b) Evropský soudní dvůr c) Soud prvního stupně d) Zvláštní soudní senáty (specializované soudy) - Soud pro veřejnou službu e) Procesní předpisy a senátní struktura soudů f) Řízení před Evropským soudním dvorem a Soudem prvního stupně 7. Účetní dvůr 8. Evropská centrální banka 9. Další pomocné orgány 10. Evropská investiční banka 11. Tzv. demokratický deficit v ES (EU)

61 62 62 62 64 64 65 65 67 67 67 67 68 69 70 70 71 72 ?2 "3 73 75 75 76 76 76

5

VIII. Právní

systém

ES

(EU).

Prameny

komu

niterního

práva

78

1. Systém práva Evropských společenství a práva Evropské unie 2. Akty členských států (primární právo) 3. Akty orgánů Společenství (sekundární právo) a) Druhy aktů Společenství b) Legislativní pravomoci Společenství c) Základní formální náležitosti aktů Společenství 4. Postup při přijímání aktů Společenství (procedura legislativní činnosti) a) Úvodní poznámky b) Konzultační postup c) Postup kooperační d) Spolurozhodovací postup 5. Obecné zásady komunitárního práva 6. Evropský soudní dvůr jako tvůrce práva - právní povaha j e h o rozhodnutí 7. Závaznost a aplikace komunitárního práva v členských státech a)Přímý účinek komunitárního práva b) Přednost komunitárního práva

78 80 81 81 83 84 85 85 85 86 86 86 87 88 88 88

IX. Vynucování komunitárního práva

89

1. Řízení proti členskému státu, který porušil povinnost stanovenou komunitárním právem a) Řízeni před Komisí v rámci její kontrolní pravomoci b) Fáze soudního řízení (před Evropským soudním dvorem) c) Postih státu, který' nerespektuje rozhodnutí ESD (či 228 Smlouvy ES) 2. Řízení proti jednotlivci, který porušil povinnost stanovenou komunitárním právem

89 89 90 91 94

Příloha 1: Rozsudek ESD ve věci Komise proti ČR

95

Příloha 2: Okruhy ke zkoušce

98 100

Příloha 3: Ukázky otázek ze zkušebního testu

Používané zkratky: ESD - Evropský soudní dvůr = Soudní dvůr SPS - Soud prvního stupně Smlouva ES - Smlouva o založení Evropského společenství Smlouva EU - Smlouva o Evropské unii

6

Oddíl A Východiska I. Vnitrostátní, mezinárodní a evropský rozměr práva 1. Úvodní poznámky Právo bývá chápáno většinou jako právo vnitrostátní (České). Pod pojmem právo si nejčastěji představujeme ústavu nebo zákony, vyhlášky apod. (např. občanský zákoník, trestní zákon, zákoník práce, volební zákon, zákon o vysokých školách aj.). Jedná se tedy o právní předpisy, vytvářené státem, resp. jeho orgány, jimiž se musí řídit subjekty práva (osoby fy/.ické a právnické - jednotlivci, jakož i stát sám, tedy taktéž jednotlivé státní orgány). Právo tak představuje určitý regulativní systém, který zajišťuje fungování společnosti jakožto vyššího systému organizovaného ve formě státu. Od jiných normativních systémů, tj. systémů pravidel chování (např. morálka, náboženství) se právo liší siátní vynutitelností svých pravidel. Právo tak upravuje vztahy mezi subjekty práva, které zpravidla lokalizujeme do určitého státu (v našem případě ČR). Ve skutečnosti se tím ale pojem práva nevyčerpává, neboť právo je obecným společenským fenoménem, který není omezen na jediný konkrétní stát. Každý stát má svůj právní řád. Souhrn států tvoří mezinárodní společenství, které je rovněž systémem, který vyžaduje vnitřní regulaci, a to na úrovni mezistátní. Shrneme-ii uvedené, obecně se právo zpravidla definuje jako soubor pravidel chování, která jsou stanovená a vynutitelná státem. Stát vystupuje j a k o mocenský subjekt, jako nositel státní moci, která organizuje fungování systému, jímž je společnost. Právo tak reguluje společenské vztahy, které existují uvnitř konkrétního státu, avšak také vztahy, které tento rámec přesahují. Dodáváme tedy, že právo reguluje společenské vztahy i v jiných dimenzích, než je jeden určitý stát, tedy vztahy přesahující rozměr konkrétního státu. Proto kromě vnitrostátního práva určitého státu existuje právo mezinárodní a právo evropské (viz schéma I na str. 11). Dále se podrobněji podíváme na právo vnitrostátní a poté na právo mezinárodní a evropské.

2. Vnitrostátní právo Systém vnitrostátního práva (tj. např. českého práva) je z hlediska vertikálního uspořádán tak, že existuje několik úrovní. Právní předpisy na jednotlivých úrovních se liší nejen svým označením, ale především stupněm své právní síly. Obecně platí, že předpis nižší právní síly nesmí být v rozporu s předpisem vyšší právní síly.

7

Systém ČR: nejvyšší úroveň představuje Ústava + ústavní zákony + Listina základních práv a svobod (tzv. ústavní pořádek). Směrem dolů následuje úroveň zákonů (bez přívlastku, tj. "obyčejných")- Dále jsou ve směru dolů nařízení vlády, poté vyhlášky ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy a zcela dole právní akty územních jednotek s omezenou místní působností (vyhlášky měst, obcí apod.). Z hlediska horizontálního se systém vnitrostátního práva člení na právní odvětví. Praktické pro naše potřeby je rozlišování mezi právem veřejným (zejména právo ústavní, správní, trestní) a soukromým (zejména právo občanské, obchodní, rodinné, pracovní). Toto rozlišení je jen velmi hrubé - není absolutní a nevyhovuje za všech okolností. Některé právní normy nelze jednoznačně kvalifikovat jako veřejnoprávní nebo soukromoprávní. Základem pro rozlišení na právo veřejné a soukromé je několik kritérii, z nichž pro naše účely při značném stupni zjednodušení vybereme jen jedno: subjekty právních vztahů. Právní normy upravující vztahy mezi státními orgány navzájem nebo mezi státem a jednotlivcem považujeme tak (pro naše účely) za právo veřejné (stát zde vystupuje jako nositel státní moci, tedy jako subjekt nadřazený), Mezi účastníky právního vztahu není rovnost - stát je mocensky nadřazen. Tato skutečnost je nejvíce patrna v právu správním a trestním, kde stát uplatňuje nejčastěji svou pravomoc rozhodovací (např. vydání stavebního povolení, vyměření daně či cla) a sankční (např. posuzování přestupků a trestných činů a stanovení jejich následků ve formě sankce). Právní normy upravující vztahy mezi jednotlivci (fyzickými a právnickými osobami) bez přímé účasti státu pak vytvářejí právo soukromé. Zde stát zasahuje nepřímo tím, že stanoví určité „mantinely" pro autonomii vůle stran (tj. obsahem smlouvy mezi jednotlivci nemůže být cokoli) a rovněž v případě sporu. Příklady institutů či vztahů soukromého práva: kupní nebo jakákoli jiná smlouva mezi občany Či obchodníky, ochrana osobnosti, pracovní poměr, vztahy mezi manžely. Specifické postavení mimo uvedený dualismus má právo procesní, které upravuje postup státních orgánů při uplatňování (vynucování) práva. Těmito orgány jsou soudy a správní orgány, avšak mohou to být ve specifických případech i orgány nestátní (rozhodci). Řízení rozlišujeme civilní (věci občanské, obchodní, pracovní), správní a trestní. Jednotlivci rozumíme osoby fyzické (lidi) a právnické (společnosti, podniky). Vnitrostátní právo každého státu je tak založeno na principu subordinačním. Znamená to, že jednotlivci jsou podřízeni právu, které stát vytváří pomocí svých orgánů (např. parlamentu, který přijímá zákony). Stát také dodržování práva vynucuje. Jeho porušování je postihováno různými typy sankcí. Stát sám (v podobě svých orgánů) je ovšem také vázán tímto právem, které vytváří.

3. Mezinárodní právo (= mezinárodní právo veřejné) Vztahy mezi státy navzájem jsou rovněž upraveny právem, pochopitelně nikoli vnitrostátním. Systémem, v němž tyto vztahy existují, není společnost ve smyslu státu, ale mezinárodní společenství. Dostáváme se tak na určitou vyšší úroveň, kdy zkoumáme vztahy mezi jednotlivými státy, případně jinými podobnými subjekty. Subjekty mezinárodního práva jsou především státy (členové mezinárodního společenství) a

8

mezinárodní organizace. Stát je nejvyšší jednotkou, která není nikomu podřízena. Mezinárodní organizace nejsou členským státům nadřízeny, nejsou hierarchicky na vyšším stupni. Obecná definice práva platí i pro mezinárodní právo. Normy mezinárodního práva (mezinárodní obyčeje, mezinárodní smlouvy) jsou vytvářeny státy a jim jsou zároveň také určeny. Z toho vyplývá koordinační charakter mezinárodního práva (na rozdíl od subordínačního charakteru práva vnitrostátního). I vynucování dodržování mezinárodního práva obstarávají samy státy - žádná státům nadřízená autorita neexistuje. Krátce řečeno, státy samy mezinárodní právo vytvářejí, mají ho respektoval a zároveň jeho respektování vynucují (viz také schéma I). (Výjimkou jsou Evropská společenství - viz dále oddíl C.) Příklady pravidel mezinárodního práva: - zákaz hrozby silou a použití síly ve vzájemných vztazích (kromě stanovených výjimek, j a k o j c např. sebeobrana), - řešení mezistátních sporů mírovými prostředky (nikoli silou, tedy válkou), - možnost uzavření dohod o společné obraně (organizace kolektivní bezpečnosti), - spolupráce mezi státy v nejrůznějších oblastech, - pravidla pro uzavírání mezinárodních smluv, - stanovení režimu mořských vod a kosmického prostoru, - úprava vzájemných diplomatických a konzulárních styků, - ochrana základních lidských práv a svobod, - dvoustranné vztahy v nejrůznějších oblastech (např. politické a obchodní dohody, dohody o hraničním režimu apod.). Uvedený výčet je pouze demonstrativní. Pravidla mezinárodního práva se týkají i mnoha dalších oblastí. Státy vystupují v mezinárodních vztazích jako nositelé suverenity, odtud označení mezinárodní právo veřejné. Pojmy mezinárodni právo a mezinárodní právo veřejně jsou synonyma. Systém mezinárodního právaje autonomní ve vztahu k právu vnitrostátnímu, i když je mezi oběma systémy úzký vztah a interakce. Vztah mezinárodního a vnitrostátního práva je upraven především vnitrostátním právem. Mezinárodní právo pouze vyžaduje, aby mezinárodně právní závazky státu byly respektovány a naplněny. Způsob a metoda, jakými to jednotlivý stát zajistí, je jeho vlastní věc. To je pak stanoveno především ústavním právem každého státu. Pokud j d e o Ústavu ČR, můžeme najít základní, byť velmi obecné pravidlo v čl. 1 odst. 2: „ČR dodržuje závazky, které pro ní vyplývají z mezinárodního práva." Právní režim mezinárodních smluv, které CR zavazují, je upraven v několika ustanoveních, které budou dále předmětem podrobného výkladu.

Mezinárodní právo

soukromé

Mezinárodní vztahy mezi státy upravuje mezinárodní právo veřejné. Vztahy mezi jednotlivci různých států v oblasti soukromoprávní (např. mezinárodní kupní smlouva mezi podnikem v ČR a např. podnikem rakouským, způsobilost k uzavření manželství

9

cizincem v ČR apod.) reguluje mezinárodní právo soukromé. Navzdory j e h o zavádějícímu (ale tradičnímu) označení nejde ovšem o žádné mezinárodni právo, ale o odvětvi práva vnitrostátního. Základním právním předpisem je zákon o mezinárodním právu soukromém a procesním Č. 97/1963 Sb., který určuje, právo kterého státu (tj. které vnitrostátní právo) je pro daný právní vztah rozhodné. Pravidla mezinárodního práva soukromého jsou obsažena také v četných mezinárodních smlouvách dopadajících na jednotlivce (unifikace vnitrostátních právních pravidel cestou mezinárodních smluv). Mezinárodním právem soukromým se zde blíže zabývat nebudeme. Viz schéma 1 na str. 11). V oblasti veřejného práva (např. správního, trestního) analogický problém nevzniká, neboť se vždy aplikuje právo toho státu, který'je účastníkem daného právního vztahu.

4. Právo Evropských společenství (komunitami právo) Máme zde na mysli právo Evropských společenství, která tvoří z hlediska věcné působnosti základ Evropské unie (tzv. právo komunitami). Evropská společenství, tj. Evropské společenství, bývalé Evropské hospodářské společenství (dále ES) a EURATOM 1 jsou nikoli mezinárodní, ale nadstátní organizace, působící v rámci Evropské unie. ES je tak nadřazeno členským státům v oblastech své věcné působnosti. Jedná se v mezinárodních vztazích o naprostou zvláštnost a výjimku. Evropská společenství se tak diametrálně liší od klasických mezinárodních organizací, které nejsou členským státům nadřazeny. Členské státy (tedy i ČR) se dobrovolně vzdaly ve prospěch ES části své suverenity (svých pravomocí), a v tomto směru jsou tak ES podřízeny. (Příklad: povinné uplatňování v ČR nikoli snížené, ale základní sazby D P H pro stravovací služby, pro výstavbu bytů apod., i když s tím ČR nesouhlasí.) ES je nadstátní organizací, jíž jsou členské státy skutečně podřízeny. Proto právo Evropských společenství jako složka práva Evropské unie není součástí mezinárodního práva, ale je samostatným právním systémem. Právo ES se na rozdíl od mezinárodního práva může v některých případech přímo vztahovat i na jednotlivce. Nástrojem podřízenosti členských států je tak evropské právo, přesněji řečeno právo ES (= komunitami právo). Komunitami právo tak má na rozdíl od mezinárodního práva subordinační charakter podobně jako právo vnitrostátní. Subordinace dopadá nejen na členské státy, ale i na jednotlivce, avšak jen ve vymezených oblastech, v nichž členské státy přenesly své pravomoci na ES (tedy nikoli obecně). Tak např. českému podniku, který vážně porušil pravidla hospodářské soutěže na trhu ES, tak může být udělena pokuta přímo Evropskou komisí. Členské státy ES tak nejsou plně suverénní a nejsou si ani rovny, neboť v orgánech ES mají větší vliv na rozhodování větší státy (vliv je odstupňován podle velikosti států). Systém práva ES (EU) bude podrobně specifikován v dalším textu (oddíl C). Vztah vnitrostátního, mezinárodního a komunitárního práva je znázorněn na schématu na protější straně. 1

Vztah mezi Evropským společenstvím a Evropskou unii je vysvětlen v úvodu oddílu C. 10

Schéma 1. Vztahy upravené vnitrostátním právem, mezinárodním právem, komunitárním právem a mezinárodním právem soukromým. Čáry horizontální znázorňují koordinační charakter těchto vztahů, čáry vedoucí svisle či šikmo shora dolů jejich subordinačni charakter

11

Oddíl B Mezinárodní právo II. Mezinárodní právo (veřejné) - pojem, specifika, subjekty 1. Pojem a specifika mezinárodního práva Jak již bylo řečeno, pojmy mezinárodní právo a mezinárodní právo veřejné jsou synonyma, není mezi nimi významového rozdílu a používají se tudíž libovolně. Pojem mezinárodního práva: souhrn pravidel, která upravují vztahy mezi státy a dalšími subjekty (zejména mezinárodními organizacemi) v mezinárodních vztazích. Mezinárodní právo je skutečné právo: jeho pravidla jsou závazná a vynutelná, i když jinak a méně účinně než je tomu v právu vnitrostátním. Funkcí mezinárodního práva je koordinace chování států, zajištění fungování a rozvoje mezinárodního společenství. Původně mezinárodní právo zajišťovalo spíše jen koexistenci států (tj. jejich pasivní existenci), nyní již také jejich vzájemnou spolupráci (aktivní prvek). Zvláštní povaha mezinárodního práva ve srovnání s právem vnitrostátním je determinována j e h o základními specifiky: 1. Subjekty mezinárodního práva jsou především státy a sdruženi států, tj. mezinárodní organizace, ve velmi specifických případech i jiné entity a jednotlivci (viz podrobněji dále). 2. Jak již bylo řečeno, mezinárodní právo má koordinační povahu na rozdíl od vnitrostátního práva, které má povahu subordinační. Koordinační povaha je dána nejen uvedenými subjekty, ale hlavně charakterem prostředí, v němž mezinárodní právo působí. Stejně jako v právu vnitrostátním i zde je stát normotvůrcem a vynucovatelem práva. Rozdíl je ovšem v tom, že není nadřazen těm, jimž jsou právní normy určeny - jako normotvůrce je zároveň adresátem pravidel a také jejich vynucovatelem. Navíc na tvorbě pravidel mezinárodního práva vždy participuje více států (mezinárodní smlouvy), případné potencionálně celé mezinárodní společenství (obecné mezinárodní obyčeje). 3. Z předcházejícího bodu vyplývá, že donucovací systém je v mezinárodním právu na rozdíl od vnitrostátního práva decentralizován a tím méně účinný. Zčásti je založen na svépomoci státu, který je porušením práva postižen. Neexistuje ani nadřazená soudní moc, která by porušení práva závazně konstatovala. Mezinárodní soudní dvůr v Haagu rozhoduje j e n ty spory, které mu státy dobrovolně předložily. Základní donucovaci prostředky (formy donucení) v mezinárodním právu jsou - individuální: - retorze (odveta), která nezasahuje do právní sféry (odvolání velvyslance, neudělení víz), - represálie, která zasahuje do právní sféry (embargo, neplnění závazků z mezinárodni smlouvy), 12

- individuální sebeobrana (použití síly k vytlačení agresora), - kolektivní: - vyloučení z mezinárodní organizace, kolektivní sebeobrana, kolektivní akce, resp. sankce Rady bezpečnosti podle Charty OSN (např. přerušení hospodářských styků). 4. Specifické jsou i prameny. V mezinárodním právu nejsou normativní akty („zákony") není, kdo by je vydával. Prameny jsou proto mezinárodní obyčej, tedy nepsané právo a mezinárodni smlouva. Mezinárodní obyčej je pravidlo, které se stalo právně závazným dlouhodobým užíváním (usus longaevus) a přesvědčením států o jeho právní závaznosti (opinio necessitatis). Právní závazností se mezinárodní obyčej liší od zvyklosti, která právně závazná není. Mezinárodní smlouva je naproti tomu dohoda mezi subjekty mezinárodního práva, která se řídí mezinárodním právem. Je to tedy tzv. konscnsuální pramen (nezbytnost vyjádření souhlasu). Bude předmětem podrobného výkladu dále. Mezinárodní smlouvě se podobá deklarace, která ovšem není právně závazná a není tedy pramenem práva. Může však mít značnou politickou a tím faktickou autoritu (Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948). Právně nezávazné „ p r a m e n y " bývají označovány jako tzv. „soft law". Mezinárodní právo je založeno na nejobecnější zc základních zásad - zásadě svrchované rovnosti. Ta zahrnuje svrchovanost a rovnost. a) Svrchovanost (suverenita) znamená nezávislost státní moci na jakékoli jiné moci vně státu či uvnitř. Není-li státní moc nezávislá, jde o nesuverénní stál (např. kolonie, závislá území). Stát se ovšem může dobrovolně své svrchovanosti zčásti vzdát ve prospěch jiného subjektu (např. Evropského společenství). Stane-li se tak na základě jeho vlastní vůle, jedná se zároveň o projev suverenity, i když výsledkem je její částečné omezení. Suverenita každého statu je přirozeně omezena suverenitou ostatních států. Proto je suverenita jednotlivých států „delimitována" mezemi, přičemž překročení těchto mezí znamená vměšování do vnitřních záležitostí (tj. zásah do suverenity) státu jiného. Územní výsost naproti tomu znamená výkon suverenity, tedy státní moci na vlastním území. Výjimečně stát nemůže vykonávat územní výsost na Části svého území, je­ li to stanoveno mezinárodním právem (pozemky a budovy diplomatických mísí cizích států, vojenské základny). Naopak v určitých případech stál vykonává územní výsost mimo své území (tytéž případy z opačného pohledu, navíc např. námořní lodě, letadla). b) Rovnost: Stály si jsou v mezinárodních vztazích rovny. Malé i velké státy mají rovná práva a rovné povinnosti. Princip rovnosti není uplatňován jen ve zcela výjimečných případech (právo veta stálých členů Rady bezpečnosti OSN na rozdíl od členů nestálých, hlasování v Mezinárodním měnovém fondu, který je mezinárodní organizací, podle výše tzv. subskripční kvóty, tj. výše vloženého kapitálu). Rovnost není uplatňována také me/.i členy Evropských společenství (viz podrobně dále). Z dalších základních zásad mezinárodního práva jmenujme jako nejdůležitějŠí zásadu zákazu použití síly a hrozby silou a zásadu mírového řešení sporů. I když jsou tyto zásady v praxi některých států porušovány, jsou nadále páteří mezinárodního práva a znemožňují, aby se mezinárodní společenství států stálo nekontrolovatelnou džunglí

13

ovládanou nejsilnějšími jedinci. Z hlediska působnosti (dosahu) dělíme pravidla mezinárodního práva takto: - Obecné mezinárodní právo - zavazuje skutečně všechny státy. Formou je mezinárodní obyčej. - Univerzální mezinárodní smlouvy - mohou zavazovat potencionálně všechny státy. Univerzální smlouvaje taková, jejímiž stranami jsou největší (nejdůležitější) státy velmoci, velký počet dalších států všech geografických oblastí světa a která je otevřena k přístupu všem ostatním státům. - Partikulární právo (obyčejové nebo smluvní) se vztahuje jen na určitý okruh, resp. určitou kategorii států. Je-li tento okruh vymezen teritoriálně, j e d n á se o právo regionální (např. mezinárodní smlouvy sjednávané na půdě Rady Evropy, jejichž stranami mohou být jen evropské státy).

2. Subjekty mezinárodního práva Za subjekt p r á v a j e ve vnitrostátním právu považována každá jednotka (osoba, entita), která má způsobilost mít práva. Kromě toho se rozlišuje způsobilost k právním úkonům, tj. způsobilost vlastním projevem vůle vstupovat do právních vztahů a brát na sebe kromě práv i povinnosti. V mezinárodním právu pouhá způsobilost mít práva až na výjimky (jednotlivec uplatňující lidská práva před mezinárodní institucí) n e m á příliš velký význam. Zde nás spíše zajímá způsobilost k „právním ú k o n ů m " a tím i k povinnostem. Při nezbytném zjednodušení pro účely našeho výkladu m ů ž e m e vycházet z toho, že subjektem mezinárodního práva je jednotka (entita), která má způsobilost mít a plnit povinnosti, tedy být účastníkem mezinárodně právního vztahu, resp. vlastní vůlí do takového vztahu vstoupit či z něj vystoupit (zpravidla sjednáním mezinárodní smlouvy). V tomto textu se budeme zabývat dvěma základními subjekty: státy a mezinárodními organizacemi. Mezinárodně právní subjektivita, která zahrnuje způsobilost uzavírat mezinárodní smlouvy, je u států prvotní (originární) a neomezená. Mezinárodní organizace mají naproti tomu tuto způsobilost jen částečnou, a to podle toho, v jakém rozsahu j i m ji svěřily členské státy (je tedy odvozená).

a) Státy Pojmové znaky

státu

- území, - obyvatelstvo (relativně trvale usídlené a organizované), -veřejná moc nezávislá na jiné moci vně nebo uvnitř (státní moc), - způsobilost vstupovat do mezinárodních vztahů (např. uzavírat mezinárodní smlouvy). Území statuje trojrozměrný prostor (zahrnuje nejen zemský povrch, ale i podzemí, teoreticky až do středu Země, Část mořských vod a vzdušný prostor, tj. do výše cca 100 km).

14

Obyvatelstvo musí být relativně stálé a organizované. Samostatný stál proto nemůže vzniknout např. v Antarktidě nebo na Měsíci, kde není trvale usídlené obyvatelstvo. Veřejná moc musí být uplatňována vůči obyvatelstvu. Podmínka nezávislosti veřejné moci navenek neznamená, že stát musí mít armádu schopnou odrazit jakýkoli útok zvenčí. Některé malé státy mají ozbrojené síly jen symbolické, a přesto je jejich veřejná moc nezávislá, neboť jako taková byla ustavena. Eventuální ozbrojená akce jiného státu za účelem zásahu do pravomocí takového statu je protiprávní (např. útok USA na Grenadu v r. 1983).

Třídění

států

a) podle rozsahu suverenity - státy pinč suverénní, státy s programově omezenou suverenitou (členové EU) a státy závislé (kolonie), b) podle učlenění (vnitřní struktury): ba) jednotné (unitární) (např. ČR. Polsko, Francie) - státy, které se dělí na administrativní jednotky bez vlastní státnosti. V některých případech však mohou mít tyto jednotky značný stupen autonomie (Skotsko, Wales a Severní Irsko v rámci Spojeného království, Slovensko v rámci Československa do konce roku 1968), bb) složené: bba) Federace, která je založena ústavou. Z hlediska státoprávního, resp. ústavního jde o stát, složený z jednotek, které mají svou vlastní státnost (švýcarské kantony, německé a rakouské země (länder), belgické regiony a jazyková společenství, republiky Ruské federace či bývalé ČSFR, státy USA. kanadské provincie apod.). Federace z hlediska mezinárodního práva je však zvláštností - je to jen taková federace, kde jednotlivé Členské stály mají na základě federální ústavy způsobilost být samostatné účastníky mezinárodně právních vztahů, alespoň v omezené míře - např. kanadská provincie Québec nebo některé švýcarské kantony mohou ve zvláštních případech uzavírat některé mezinárodní smlouvy. bbb) Konfederace je volnější sdružení států založené mezinárodní smlouvou, nikoli ústavou. Členské státy konfederace si zachovávají samostanou mezinárodně právní subjektivitu. Konfederace v historii byly vždy jen dočasné útvary (např. Sjednocená arabská republika sdružující Egypt a Sýrii v letech 1958 - 1961). bbc) Další formy složených států mají spíš historický charakter a nejsou dnes aktuální (personální unie, reálná unie).

Vznik a zánik států V současné době je možný prakticky jen sloučením (Německo) nebo rozdělením (Československo. SSSR, Jugoslávie), případně secesí (odtržením - např. Černá Hora).

15

Uznání

státu

Uznání státu umožňuje zapojení nového státu do mezinárodních vztahů, nemá však konstitutivní účinky (stát vznikne i když není nikým uznán, má-li pojmové znaky státu). Uznání se rozlišuje: - uznání de iure (výslovně, např. diplomatickou notou), - uznání de facto (nepřímo - uzavřením smlouvy, účastí na mezinárodní konferenci s tímto státem bez protestu). Neuznaný stát se nemůže účastnit mezinárodních vztahů a je zdrojem trvalých konfliktů (např. Severo kyperská turecká republika vzniklá v důsledku turecké invaze na Kypr v roce 1974 - neuznal ji nikdy žádný jiný stát než samo Turecko).

b) Mezinárodní organizace Mezinárodní organizace představuje relativně trvalé sdružení států za určitým účelem (spolupráce v dané oblasti). Sdružení států dočasné (ad hoc, k řešení jednorázového problému) je pouhou mezinárodni konferencí. Mezinárodní organizace jsou vládní (mezivládní), tj. takové, jejichž členy jsou státy (jen jimi se zde zabýváme) a nevládní, tj. jejich členy jsou nestátní subjekty, příp. jednotlivci (např. Greenpeace) - ty nejsou subjekty mezinárodního práva. Mezinárodní organizace je založena mezinárodní smlouvou. Její smluvní strany (státy) jsou Členy organizace. Mezinárodní organizace je svým charakterem skutečně mezistátní, nikoli nadstátní, tj. členské státy jí nejsou podřízeny. Jedinou výjimku tvoří Evropská společenství (viz dále), která jsou organizací nadstátní. Příklady mezinárodních organizací: OSN, NATO, Rada Evropy. Evropské sdružení volného obchodu, Světová zdravotnická organizace, Mezinárodni organizace práce. Světová poštovní unie, U N E S C O , Organizace pro výživu a zemědělství (FAO), NAFTA (Severoamerická dohoda o volném obchodu) a desítky dalších.

c) Další subjekty mezinárodního práva (zde se jimi dále nezabýváme) - zvláštní entity (Svatá stolice - Vatikán), - povstalci a válčící strana, - jednotlivec (zcela výjimečně, a to v oblasti mezinárodní ochrany lidských práv a mezinárodního trestního soudnictví).

3. Koncepce vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva Tradičně se v nauce mezinárodního práva uvádějí dvě krajní koncepce. Monistická hlásá, že mezinárodní a vnitrostátní právo tvoří dvě složky jediného právního systému. Pak je ovšem třeba stanovit jejich hierarchický vztah. Stoupencem primátu mezinárodního práva byl prof. Kelsen a j e h o pokračovatelé - stoupenci tzv. normativní teorie (v Brně František Weyr). Dualistická teorie oba systémy přísně odděluje - jejich normy jsou určeny

16

různým subjektům. Skutečnost je taková, že jde sice o dva samostatné systémy, ale vzájemně- velmi úzce provázané. V současné době se pojmy monismus a dualismus užívají v jiném významu. Pojetí, kdy ústava státu automaticky zakládá vnitrostátní závaznost mezinárodních smluv, jc označováno jako pojetí monisticlíé {např. či 10 Ústavy ČR). zatímco systém, v němž jc třeba každou smlouvu činit vnitrostátně závaznou zvlášť zákonem jc označován jako dualistický (např. Velká Británie).

17

III. Pojem mezinárodní smlouvy a smluvního práva mezinárodního a vnitrostátního

1. Pojem a označení mezinárodní smlouvy, její části Mezinárodní smlouva, jakožto jeden ze dvou základních pramenů mezinárodního p r á v a j e určena k úpravě vztahů mezi jeho subjekty, tedy především státy, případně mezinárodními organizacemi. Mezinárodní smlouva však mezinárodně právní vztahy nejen upravuje, ale také zakládá a ruší. Definice mezinárodní smlouvy nečiní v teorii mezinárodního práva zvláštní' potíže. Je pochopitelné, že jednotliví autoři přicházejí s různými definicemi, avšak v podstatě se shodují ve stanovení pojmových znaků mezinárodní smlouvy. Definice mezinárodní smlouvy: Mezinárodní smlouva je ujednáním (dohodou) dvou nebo více subjektů mezinárodního práva (stál, mezinárodni organizace), která má z vůle těchto subjektů mezinárodně právní účinky a řídi se mezinárodním právem. Mezinárodními smlouvami nejsou ujednání, v nichž smluvní stranou je útvar, který není subjektem mezinárodního práva (např. tzv. koncesní smlouvy mezi státem a soukromou společností, smlouvy, jejichž smluvní stranou jsou administrativní jednotky státu nebo členské státy federace, j i m ž ústava nesvěřila ani částečnou kompetenci ve vztazích navenek). Mezinárodní smlouvou není tak např. družební smlouva uzavřená mezi městy (Brno - Rennes, Ostrava - Volgograd) nebo smlouva mezi CR, Evropskou investiční bankou a Masarykovou univerzitou o financování výstavby kampusu. Z definic a vymezení mezinárodní smlouvy lze učinit závěr o těchto jejích pojmových znacích: 1. má povahu dohody, tedy souhlasného projevu vůle stran, 2. jejími stranami jsou výhradně subjekty mezinárodního práva, 3. následkem souhlasného projevu vůle jsou právní účinky, a to vznik, změna nebo zánik mezinárodně právních vztahů (které mají u pravotvomých smluv formu pravidel chování) a 4. její právní režim je určen mezinárodním právem (tj. nepodléhají vnitrostátnímu právu určitého státu). Mezinárodní smlouvy jsou v současnosti z praktického hlediska nejdůležitějším pramenem úpravy vztahů mezi státy. Bývají označovány různými názvy: úmluva, smlouva, dohoda, protokol apod. Zvolený název však nemá žádný právní význam, neboť nemá vliv na závaznost smlouvy. Používání jednotlivých názvů pro jednotlivé typy mezinárodní smlouvy (druhový pojem) se nicméně v praxi alespoň Částečně ustálilo, takže jednotlivá označení se nejčastěji (nikoli však vždy) užívají takto: - úmluva: významná mnohostranná pravotvorná smlouva (Úmluva o diplomatických stycích), - smlouva: významná dvoustranná nebo mnohostranná smlouva (Smlouva o nešíření jaderných zbraní, Smlouva mezi ČR a SR o právní pomoci), - charta: mnohostranná smlouva velkého politického nebo jiného významu (Charta

18

OSN), - dohoda: nejčastěji mezivládní dvoustranná smlouva nepolitického charakteru, někdy ovšetn i významná hospodářská mnohostranná smlouva (Dohoda o účasti CR a dalších zemí v Evropském hospodářském prostoru), - protokol: používá sc velmi různě, často k označení mnohostranné smlouvy upravující některé otázky spíše technické povahy nebo k označení dodatkového, revizního nebo prováděcího smluvního dokumentu ke smlouvě jiné apod. (Protokol o změně Smlouvy mezi ČSSR a MLR o výstavbě a provozu soustavy vodních děl Gabčíkovo-Nagymaros), - ujednání: méně významná mezivládní nebo meziresortní dvoustranná smlouva upravující spiše otázky technické povahy, často sjednaná v tzv, zjednodušené formě (Ujednání o zrušení vízově povinnosti pro držitele diplomatických a služebních pasů mezi vládou ČSFR a vládou Pákistánské islámské republiky), - statut: typické označení pro smlouvy, jimiž se zřizují mezinárodní organizace nebo orgány (Statut Hady Evropy), - p a k t : zřídka užívané označení pro mnohostrannou politickou smlouvu (Mezinárodní pakt o občanských a politických právech). Pokud jde o strukturu mezinárodní smlouvy, její text obvykle začíná preambuli, v níž strany často slavnostní formou specifikují účel sjednání smlouvy s odvoláním na své vzájemné vztahy, případně i s odvoláním na jiný (zásadní) smluvní dokument. Preambule jc rovnocennou součástí smlouvy a je důležitá zejména pro její výklad (zejména historický či teleologický). Meritor ni text smlouvy je vnitřně členěn obdobně jako text vnitrostátních norem, a to na články (articles). V angličtině a francouzštině se termínem ,,paragraph(e)'' označuje odstavec článku (nikoli paragraf). Závěrečná ustanovení smlouvy, zvaná též protokolární články, obsahují ustanovení o právním životě smlouvy, především o jejím vstupu v platnost a o trváni, resp, zániku platnosti, o změnách či revizi smlouvy apod. Právní povaha příloh smlouvy může být různá. Jednoznačněji lze určit jen z ustanovení smlouvy. Přílohy smlouvy upravující podrobné otázky technického charakteru mívají jiný právní režim než smlouva sama, aby je bylo možno snadno operativně aktualizovat (na přiklad pouhou dohodou ministrů bez souhlasu vlád nebo parlamentů, j i m ž podléhá vlastni smlouva).

2. Smluvní právo mezinárodní Pravidla mezinárodního práva o sjednávání mezinárodních smluv, jejich vstupu v platnost, trvání, změně, zániku, výkladu apod. se označují jako smluvní právo. Toto odvětví mezinárodního práva bylo v minulosti upraveno pouze mezinárodním obyčejem. K jeho kodifikaci došlo až v r. 1969 sjednáním Vídeňské úmluvy o smluvním právu (dále jen "Vídeňské úmluvy"), která je však omezena na smlouvy mezi státy. Vídeňská úmluva představuje z větší části kodifikaci existujících obyčejů, které především přesně zachycuje, podrobněji rozpracovává a jen ojediněle mění nebo doplňuje. Přijata byla na Vídeňské konferenci o smluvním právu organizované OSN, a to 23. května 1969. ČSSR k ní

19

přistoupila v roce 1987. Na základě sukcese platí nadále i pro Českou republiku. V roce 1986 byla sjednána Vídeňská úmluva o smlouvách mezi státy a mezinárodními organizacemi a mezi mezinárodními organizacemi navzájem.

3. Vnitrostátní právo mezinárodních smluv Mezinárodní smlouvy jsou rovněž předmětem úpravy práva vnitrostátního. Ústava a další právní předpisy upravují sjednávání smluv a jejich provádění z hlediska vnitrostátních procedur; zpravidla se zabývají rovněž postavením (bezprostřední závazností) mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu. Souhrn těchto vnitrostátních norem lze nazvat vnitrostátní právo mezinárodních smluv. Je to pochopitelně jen účelové označení této množiny norem, nejedná se o odvětví ani pododvětví vnitrostátního práva. Základním pramenem českého práva mezinárodních smluv je Ústava České republiky Č. 1/1993 Sb. ve znění pozdějších změn.

4. T ř í d ě n í mezinárodních smluv Mezinárodní smlouvy lze třídit podle mnoha kritérií. Toto třídění má značný význam pro identifikaci typu smlouvy a pro přesné určení jejích právních následků. Dále následuji nejdůležitější kritéria třídění. a) Počet smluvních

stran

Mezinárodní smlouvy se především dělí podle počtu smluvních stran na dvoustranné, resp. vícestranné a mnohostranné. Smlouva vícestranná je např. třístranná nebo taková, kdy více smluvních subjektů (zpravidla států) tvoří jednu „stranu" (Evropská dohoda o přidružení ČR k Evropským společenstvím uzavřená mezi ČR na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé). Mnohostranná smlouva uzavřená mezi státy určitého regionu a upravující otázky s tímto regionem spjaté je smlouvou oblastní (regionální) (smlouvy uzavírané v rámci Rady Evropy). Smlouva, jíž je vázán velký počet států mezinárodního společenství všech geografických oblastí, včetně velmoci, má univerzální charakter (Charta OSN, Pařížská unijní úmluva na ochranu průmyslového vlastnictví). b) Možnost přístupu

k

mnohostranně smlouvě

Podle možnosti přístupu dalších států se mnohostranné smlouvy rozlišují na -uzavřené, kdy nelze přistoupit jednostranným aktem nového státu. Vyžaduje se jeho přijetí, tedy výslovného projevení souhlasu ze strany všech stávajících smluvních stran (např. zřizovací smlouvy Evropských společenství), - otevřené, kdy lze přistoupit na základě pouhého jednostranného aktu přistupujícího státu (např. Světová poštovní unie) a - polootevřené (resp. polouzavřené), kdy přístup nového státu je vázán na splnění určitých podmínek a tím i na souhlas dosavadních smluvních stran, který zpravidla uděluje jejich j m é n e m určitý orgán (typické u některých mezinárodních organizací - OSN).

20

c) Forma

smlouvy

Prakticky všechny smlouvy jsou v dnešní době uzavírány písemně. Ústní forma (tzv. gentlemen's agreemenl) je rovněž možná, avšak v praxi je zcela nevhodná kvůli možným pochybnostem o jejím obsahu. Konkludentní jednání si lze v mezinárodním právu těžko představit. Někdy se uvádí jako zcela zvláštní forma přiměřená výjimečným okolnostem použití symbolu (vztyčení bílé vlajky na znamení vzdání se, je-li akceptováno druhou stranou). Podle způsobu sjednání smlouvy se rozlišuje (v praxi pouze u dvoustranných smluv) forma slavnostní (plná) a forma zjednodušená. Převládají smlouvy uzavřené běžným způsobem (tj. v plné formě), tedy na jedné listině, obsahující podpisy obou smluvních stran, které o smlouvě společně jednaly a jejichž zástupci se k podpisu sešli na určeném místě. Mnohostranné smlouvy jsou prakticky vždy ve formě plné. Méně významné smlouvy, jejichž rychlé sjednání nečiní potíže, neboť je Často věcí rutiny, vznikají někdy na základě pouhé výměny diplomatických nót, tj. v podstatě diplomatických dopisů mezi vládami jednotlivých států. Zástupci smluvních stran se ke sjednání takové smlouvy ani nemusí sejít a jejich podpisy jsou tudíž na různých listinách. Jsou to smlouvy uzavřené tzv. formou zjednodušenou - v diplomatické mluvě sous forme simplifiée. Příkladem takové smlouvy je již zmíněné Ujednáni o zrušení vízové povinnosti pro držitele diplomatických a služebních pasů mezi vládou ČSFR a vládou Pákistánské islámské republiky (forma je dobře patrná i ze sdělení č. 328/1992 Sb.).

d) Úroveň

sjednání smlouvy

Podle toho, který státní orgán smlouvu jménem státu sjednává, se smlouvy dělí na prezidentské, vládni a resortní. Toto dělení určují ústavní předpisy jednotlivých státu pro účely vnitrostátního schvalování smluv. Je podrobně popsáno dále v kapitole IV. 2. b).

e) Obsah

smlouvy z hlediska

věcného

Obsah smlouvy může být posuzován z různých hledisek. Podle předmětu úpravy lze smlouvy dělit na politické, hospodářské a jiné. Konkrétní obsah prvých dvou kategorií a jemnost dělení kategorie třetí závisí na účelu kategorizace. Nejde o otázku snadnou, o čemž svědčí různé ne příliš přehledné a mnohdy chybně koncipované rejstříky smluv (na příklad rejstřík Sbírky zákonů). Toto kritérium je důležité především pro účely vnitrostátního schvalování smluv (viz článek 49 Ústavy ČR, kde jsou takto vymezeny smlouvy, vyžadující souhlasu Parlamentu - tedy smlouvy prezidentské).

f) Normativní obsah smlouvy, smlouvy

"inter partes" a

"erga omnes"

Podle normativního obsahu se rozlišují smlouvy kontraktuální (stanoví vzájemná práva a povinnosti stran - řeší konkrétní otázky Či vztahy) apravotvorné (obsahují obecné právní normy a tvoří objektivní právo). Kontraktuální je smlouva, jejímž účelem je upravit určitou konkrétní otázku ve

21

vzájemném vztahu s jinou smluvní stranou, aniž by se přitom vytvářela nebo zachycovala právní pravidla obecnějšího dopadu (traité-contrat). Příkladem mohou být dohody o státních hranicích, o navázání diplomatických styků, o bezvízovém styku apod. Kontraktuální smlouvy jsou typicky dvoustranné, avšak mohou být i mnohostranné (např. úmluvy o vymáhání výživného v cizině, extradícní úmluvy o vydávání osob k trestnímu stíhání a k výkonu trestu aj.). Kontraktuální smlouvy mají účinky jen mezi smluvními stranami, tedy inter partes. Jsou tedy založeny na reciprocitě. Např. Žádost o vydání osoby podle příslušné extradiční úmluvy lze adresovat j e n státu, který je její stranou. Účinky na ostatní státy mohou být j e n nepřímé - např. každý stát musí respektovat hranici mezi dvěma jinými státy, jejíž průběh si mezi sebou dohodly kontraktuální smlouvou. Pravotvorná je smlouva, jejímž účelem není jen upravit vztahy mezi smluvními stranami, ale zejména vytvořit, resp. zachytit (kodifikovat) ucelený soubor pravidel chování pro subjekty mezinárodního práva v určité oblasti. Tyto smlouvy zavazuji stát k určitému chování obecně, tedy nikoli jen vůči jinému smluvnímu státu. V literatuře jsou tyto smlouvy někdy připodobňovány mezinárodním zákonům (traités-lois). Najdeme je téměř ve všech oblastech mezinárodního práva veřejného. Patří sem zejména velké kodifikační úmluvy, sjednané převážně v rámci O S N . Příklady: Úmluvy z oblasti mořského práva, které stanoví právní režim mořských vod a mořského dna, úmluvy o diplomatických a konzulárních stycích, stanovící právní režim těchto styků obecně, tj. pravidla pro činnost diplomatických misi a konzulárních úřadů, výsady a imunity aj., úmluvy týkající se ochrany lidských práv apod. Pravotvorné smlouvy mají zpravidla účinky erga omnes, tedy zavazují smluvní státy k určitému chování bezpodmínečně, bez reciprocity, ba dokonce bez jakékoli návaznosti na jiné smluvní strany, tedy J e d n o s t r a n n ě " . Neaplikují se tak jen vůči smluvním státům, ale obecně - vždy, vůči všem. Velmi nápadný je tento charakter především u úmluv z oblasti ochrany lidských práv. Do této kategorie patří prakticky jen smlouvy mnohostranné. Pravotvorná smlouva může mít také účinky pouze inter partes, tedy aplikuje se jen mezi smluvními stranami, resp. osobami smluvních států. Příkladem je Vídeňská úmluva o smlouvách o mezinárodní koupi zboží, která upravuje mezinárodní kupní smlouvu a je použitelná jen mezi obchodníky smluvních států. To, že má takto omezené účinky, poznáme zjejího textu, kde je to výslovně stanoveno. Dělení smluv podle účinkuje důležité především pro mezinárodní smlouvy, které mají přímý dopad na vnitrostátní subjekty. Správná kategorizace je nezbytná pro zjištění, zda daná smlouva, upravuje-li vztahy jinak upravené právem vnitrostátním, tak činí výlučně (erga omneš) a vnitrostátní úpravu tak nahrazuje, nebo nevýlučně (jen inter partes), tedy tak. že existuje vedle úpravy vnitrostátní nebo jiné smluvní, která se uplatní vůči nesmluvním (třetím) státům této smlouvy.

g)

Smlouvy

"self-executing"

Některé mezinárodní smlouvy jsou přímo použitelné na právní poměry vnitrostátních subjektů (tzv. smlouvy "self-executing" - americký termín, který ve smluvním právu zdomácněl). Jsou uzavírány přímo za tím účelem, aby bezprostředně

22

upravily právní vztahy mezi vnitrostátními subjekty tak, že samy určují příslušná konkrétní právní pravidla. Tento způsob je příznačný především pro unifikační úmluvy ajiné smlouvy zejména v oblasti mezinárodního práva soukromého a obchodního a pro smlouvy, jimiž státy garantují určitá lidská práva. Státy se těmito smlouvami zavazují k mezinárodně jednotné (unifikované) právní úpravě určitých právních vztahů, respektive k zavedení určitého právního režimu pro danou kategorii osob, obojí ve sféře práva vnitrostátního. Pojem "self-executing treaty" byl převzat z americké ústavně právní terminologie a znamená smlouvu, která je způsobilá k vnitrostátnímu použití bez [vnitrostátního] prováděcího předpisu. Příkladem může být již zmíněná Úmluva o smlouvách o mezinárodní koupi zboží (tj. o mezinárodní kupní smlouvě), která se prostřednictvím vnitrostátního práva vztahuje přímo na obchodníky smluvních států a jejich vzájemné vztahy. Tak na kupní smlouvu uzavřenou např. mezi českým a rakouským obchodníkem použijeme přímo ustanovení této úmluvy (namísto obchodního zákoníku českého nebo rakouského).

5. Zásady mezinárodního smluvního práva V dalším výčtu jsou uvedeny jen účelově vybrané nejdůležitější zásady. a) Zásada "pacta sunt servanda" Mezinárodní smlouvaje pramenem práva a jako taková je pro své strany závazná. Princip závaznosti mezinárodních smluv je tak prvotní podmínkou existence mezinárodního právního řádu. V pozitivním (tj. platném) právu mezinárodním je tento princip zachycen především v preambuli Charty OSN („jsouce odhodláni... vytvořit poměry, za nichž mohou být zachovány spravedlnost a úcta k závazkům plynoucím ze smluv a jiných pramenů mezinárodního práva"). Článek 2 odst. 2 Charty rovněž zmiňuje povinnost členských států „plnit poctivě závazky, které převzaly podle Charty". Rovněž Vídeňská úmluva obsahuje v preambuli, jakož i vc svém článku 26 výslovnou formulaci této zásady, posílenou ještě kombinací se zásadou dobré víry („ každá platná smlouva zavazuje sttany a musí být jimi plněna v dobré víře "). 'lato zásada je natolik spjatá se samotnou existencí mezinárodního práva, že je často považována za jednu z jeho základních zásad. O tom svědčí také její výslovné uvedení v Deklaraci zásad mezinárodního práva týkajících se přátelských vztahů a spolupráce mezi státy v souladu s Chartou OSN (1970), která je podrobnou kodifikací základních zásad mezinárodního práva. Pod titulem „Zásada povinnosti států poctivě plnit závazky převzaté v souladu s Chartou " nacházíme povinnost států ,j?lnit poctivě své závazky z mezinárodních smluv platných podle obecně uznaných zásad a norem mezinárodního práva ".

b) Zásada dobré víry 1 tato zásada svým významem přesahuje meze smluvního práva. Společně se zásadou pacta sunt servanda je obsažena v již zmíněných ustanoveních Charty OSN a Deklarace zásad mezinárodního práva týkajících se přátelských vztahů a spolupráce mezi státy v souladu s Chartou OSN. Dobrá víra znamená, že stát nemůže ustanovení

23

mezinárodní smlouvy zneužít k odůvodnění nebo prosazení chování, které by bylo v rozporu s mezinárodním právem. Jednání v dobré víře je takové, kdy je stát veden přesvědčením, že jedná v souladu s právem. Vídeňská úmluva o smluvním právu považuje dobrou víru za hlavní kritérium výkladu smlouvy a vyžaduje dobrou víru u úkonů provedených na základě neplatné smlouvy, aby jejich právní následky mohly být uznány.

c) Zásada smluvní volnosti a svobodné vůle stran Ze zásady svrchované rovnosti států, která je mezi základními zásadami mezinárodního práva nejobecnější, vyplývá právo států svobodně a nezávisle rozhodovat o tom, jakou smlouvou a vůči komu budou vázány. Státy mají nezadatelné právo projevit svou svobodnou vůli k tomu, aby byly vázány určitou smlouvou, a převzaly tedy určité závazky, případně aby tak neučinily. K narušení této zásady může dojít tak, že stát je jiným státem nebo skupinou států donucen uzavřít smlouvu, jakou si sám nepřeje. Není-li respektována jeho svobodná vůle, není respektována ani j e h o smluvní volnost. Taková smlouva by byla nicotná - tj. bude se na ni pohlížet jako kdyby nevznikla. Nemůže založit žádné závazky stranám. Pokud j d e o obsah smlouvy, ten musí být v souladu s mezinárodním právem. Není tak dovoleno uzavřít např. mezinárodní smlouvu s jiným státem o protiprávním ozbrojeném útoku na stát třetí. Taková smlouva by byla absolutně neplatná.

d) Zásada nezávaznosti smluv pro třetí strany Mezinárodní smlouva zakládá mezinárodně právní vztahy toliko mezi svými stranami. Přímé účinky vůči třetím státům jsou vyloučeny. Nejde opět o nic jiného než o aplikaci zásad svrchované rovnosti a smluvní volnosti, kdy stát či státy nemohou vnutit jinému státu určité závazky bez jeho souhlasu.

e) Zásada vyloučení zpětné působnosti smluv Obecné pravidlo vyjádřené v článku 28 Vídeňské úmluvy stanoví, že ustanovení smlouvy nezavazují její strany, pokud j d e o jakýkoli úkon nebo jakoukoli skutečnost, které nastaly do vstupu smlouvy v platnost nebo pokud jde o jakoukoli situaci, která do této doby zanikla. Jde ovšem o ustanovení dispozitivní, které mohou strany derogovat svým ujednáním o retroaktivitě smlouvy. Toto ujednání je nejčastěji součástí smlouvy samotné, avšak může být učiněno i zvlášť. Vyskytuje se v praxi zcela výjimečně. Příkladem smlouvy se zpětnou působností je česko-slovenská Smlouva o dočasném oprávnění k podnikání fyzických a právnických osob, které podnikají na území druhé republiky po 3 1 . prosinci 1992, která vstoupila v platnost 3. prosince 1993, vyhlášena byla 30. prosince 1993, avšak její časová působnost se vztahuje zpětně na období od 1. ledna 1993.

24

f) Zásady lex posterior derogat legi priori a lex specialis derogat legi generali Tyto zásady, které patří mezi o b e c n é zásady právní, platí i v mezinárodním právu. Nepůsobí-li v právu vnitrostátním vážnější potíže, v případě mezinárodních s m l u v se z n a č n ě komplikuje m n o h o s t í situací, které m o h o u zejména u mnohostranných smluv nastat. Z n a m e n á to, že pozdější smlouva mezi týmiž stranami nahrazuje s m l o u v u dřívější stejného obsahu a speciální úprava má přednost před úpravou o b e c n o u , existují-li obě vedle sebe. Uplatnění těchto zásad na mezinárodní s m l o u v y je však dosti k o m p l i k o v a n é , a proto není na t o m t o místě blíže rozebíráno.

25

IV. Vznik mezinárodní smlouvy Vznik a vstup v platnost mezinárodní smlouvy je procesem, zahrnujícím několik stadií. Ta jsou v dalším textu popsána a vysvětlena. Viz také schéma na str. 37. 1. Sjednání textu smlouvy o) S o n d á ž a expertní jednání Vlastní procedura vzniku mezinárodní smlouvy může být různá v závislosti na jejím druhu a okolnostech sjednání. Standardní postup, tj. typická procedura ve většině případů vypadá orientačně tak, j a k je dále popsáno. Zainteresované státy musí nejprve dospět k dohodě o tom, že chtějí řešit určitou otázku, resp. regulovat mezi sebou určité vztahy nebo že hodlají vytvořit závazná pravidla chování (normy mezinárodního práva), a to právní formou mezinárodní smlouvy. Zjišťování stanoviska, resp. zájmu druhé strany se nazývá sondáž. Mnohostranné smlouvy vznikají zpravidla na půdě mezinárodních organizací, kde je rovněž vyjádřen zájem jednoho Či několika států na uzavření smlouvy. Bývá tomu tak nejčastěji ve formě předneseného námětu, který je projednán příslušným orgánem organizace a je-li schválen, jsou pro další postup ustaveny pracovní orgány. Text návrhu smlouvy vzniká v průběhu vyjednávání. Text dvoustranné smlouvy zpravidla navrhne j e d n a ze stran a druhá se k němu vyjadřuje. V jednoduchých případech, kdy lze snadno dosáhnout konsensu, není ani třeba společného zasedání zástupců obou stran (tzv. expertů) a text smlouvy se dojedná písemně (diplomatickými notami). V ostatních případech se tato společná zasedání na expertní úrovni organizují střídavě v obou státech tak dlouho, dokud není text dohodnut. Jde-li o mnohostrannou smlouvu, dochází k expertnímu jednání na určitém fóru (v rámci mezinárodní organizace), a to v pracovních skupinách, výborech nebo jiných podobných orgánech. Jednání probíhá na nejnižší úrovni, tedy bez zbytečných formalit, a proto je relativně pružné. Podkladem pro jednání je návrh textu, který vypracovává ve většině případů organizace, a to její sekretariát nebo orgán k tomu určený (např. Komise pro mezinárodní právo OSN). Úkofem expertů je vypracovat a dohodnout návrh textu smlouvy, který je poté předložen k případnému dojednání a schválení zástupcům jednajících stran vyšší úrovně. Závěrečné jednání o textu mnohostranných smluv probíhá nejčastěji na diplomatické konferenci na úrovni vládních zástupců. V ČR koordinuje a zabezpečuje přípravu, sjednávání a vnitrostátní projednávání smluv ministerstvo zahraničních věcí. Příprava a sjednání každé smlouvy musí být proto s tímto ministerstvem projednána. Vlastní přípravu a projednávání návrhu na sjednání smlouvy zabezpečuje tzv. gestor, tj. ministerstvo nebo jiný orgán státní správy, do jehož působnosti zcela nebo převážně náleží otázky, jež mají být navrhovanou smlouvou upraveny. 26

b) Přijetí a autentifikace textu Jednání o textu smlouvy je zakončeno jeho přijetím. Nejčastější formou přijetí textu dvoustranné smlouvy je neformální dohoda vyjednavačů o tom, že text byl dohodnul, případně parafování textu smlouvy spočívající v opatření každé strany výtisku dohodnutého textu iniciálami zástupců obou stran. Text mnohostranných smluv bývá přijímán na mezinárodní diplomatické konferenci na základě hlasování. Přijetí textu smlouvy nemá žádné právní následky, pokud jde o závaznost smlouvy jako takové. Přijetí textu smlouvy znamená fixaci toho. co již bylo dohodnuto, aby diskuse o textu neprobíhaly do nekonečna. Od přijetí textu smlouvy je třeba odlišovat jeho autentifikaci, která vyjadřuje nejen následnou neměnnost textu, ale také jeho správnost a výlučnou oficiálnost. Pouze autentifikovaný text smlouvy je považován za autentický (původní), a tedy oficiální a směrodatný. Úkonem, jímž se text autentifikuje, bývá jeho parafování, podpis nebo podpis ad referendum (tj. s výhradou dodatečného schválení). U dvoustranných smluv většinou přijetí a autentifikace textu splývají, neboť každý z uvedených úkonů může mít obojí význam. U mnohostranných smluv sjednávaných na diplomatické konferenci je autentifikace textu provedena parafováním, podpisem nebo podpisem ad referendum závěrečného aktu konference obsahujícího text smlouvy. V ČR po skončení expertních jednání vypracuje gestor návrh na sjednání smlouvy, který se předkládá ke schválení vládě. Jde-lí o resortní smlouvu, schvaluje ji příslušný člen vlády po dohodě s ministrem zahraničních věcí. V žádném předpisu není výslovně stanoveno, kdo schvaluje návrh na sjednání prezidentské smlouvy. Nepochybně to bude alespoň vláda. Parlament schvaluje až smlouvu dojednanou, nikoli její návrh (viz dále). O prezidentovi se v této souvislosti předpisy rovněž nezmiňují, avšak k podpisu prezidentské smlouvy je třeba zmocnění prezidenta.

2. Schvalování smluv a) Vnitrostátní procedura

schvalováni

mezinárodních

smluv

Předchozí výklad se soustředil na postup při sjednáváni smluv. Nyní se budeme věnovat proceduře schvalování vnitrostátními orgány státu smluv již sjednaných, tedy proceduře, jejímž vyvrcholením je vyjádření definitivního souhlasu státu být vázán smlouvou navenek, který má za následek právní závaznost smlouvy. Pro tyto účely je třeba nejprve provést kategorizaci smluv podle úrovně jejich sjednání.

b) Kategorizace smluv podle

Ústavy

ČR pro

účely schvalování

Pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodni smlouvy náleží podle Ústavy prezidentu republiky (Článek 63). Podle téhož ustanovení může prezident přenést sjednávání určitých smluv na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé Členy (ministry). To také prezident učinil, a to rozhodnutím č. 144/1993 Sb. Podle tohoto

27

rozhodnutí prezident přenesl na vládu sjednávání, schvalování, přístup a přijetí těch smluv, které nevyžadují souhlas Parlamentu podle článku 49 odst. 2 Ústavy (tzv. smlouvy vládni). Na jednotlivé ministry pak přenesl sjednávání a schvalování smluv, které svým významem nepřesahují rámec působnosti jednotlivých ústředních orgánů státní správy (tzv. smlouvy resortní). Je samozřejmé, že i zde musí jít o smlouvy, které nevyžadují souhlas Parlamentu, i když to rozhodnutí prezidenta republiky výslovně neuvádí. Prezident si ovšem může v jednotlivých případech vyhradit pravomoc sjednávat, schvalovat atd. kteroukoli smlouvu. Smlouvy sjednávané prezidentem se označují jako prezidentské.

i) Prezidentské smlouvy Prezidentské smlouvy podléhají schválení Parlamentu. Vláda sice rozhoduje o podpisu takové smlouvy, avšak definitivní souhlas se smlouvou navenek dává po schválení smlouvy Parlamentem prezident republiky (formou ratifikace nebo přístupu). Jsou to smlouvy uvedené v článku 49 Ústavy ČR nebo ty, kde si prezident jejich sjednání a schválení vyhradil, i když nespadají do rámce tohoto ustanovení. Podle Článku 49 Ústavy vyžadují vždy souhlasu Parlamentu smlouvy a) upravující práva a povinnosti osob (tj. jednotlivců), b) spojenecké, mírové a j i n é politické, c) z nichž vzniká členství CR v mezinárodní organizaci, d) hospodářské, jsou-li všeobecné povahy a e) týkající se dalších věcí, jejichž vnitrostátní úprava je vyhrazena zákonu.

ii) Vládní a resortní smlouvy Vládní nebo resortní jsou smlouvy, které splňují obě následující podmínky: 1) nevyžaduji souhlas Parlamentu podle článku 49 Ústavy a 2) jejich sjednání si prezident republik)' nevyhradil zvláštním rozhodnutím. Vládní jsou smlouvy, které svým významem přesahují rámec působnosti j e d n o h o resortu, tj. ministerstva nebo jiného ústředního orgánu státní správy, v j e h o ž čele stojí člen vlády. R e s o r t n í jsou pak ty, které tento rámec nepřesahují. Vládní smlouvy sjednává vláda, která je rovněž schvaluje usnesením (tj. vnitrostátně). Definitivní souhlas se smlouvou (v měřítku mezinárodním) opět uděluje vláda, resp. její člen (na příklad podpisem smlouvy), případně ministerstvo zahraničních věcí (notitlkací vnitrostátního schválení druhé smluvní straně). Pro resortní smlouvy platí mutatis mutandis totéž co pro vládní s tím, že namísto vlády jedná její člen. Ten však může sjednat smlouvu jen s předchozím souhlasem vlády (srov. článek 63 odst. 1 písm. b) Ústavy). Tento souhlas se ovšem týká sjednání jako takového, tedy přenesení prezidentovy pravomoci, nikoli výsledků jednání a obsahu smlouvy, které souhlasu vlády nepodléhají. Resortní smlouvy sjednávají jednotlivá ministerstva a příslušný ministr je také podepisuje, dalšího souhlasu k platnosti není třeba. Příklady vládní a resortní smlouvy: Dohoda mezi vládou ČR a Švýcarskou spolkovou radou o výměně stážistů z r. 1997 (č. 188/1997 Sb.), Protokol mezi ministerstvem

28

obrany CR a ministerstvem národní obrany Litevskě republiky o spolupráci litevského zdravotnického personálu s polní nemocnici Armády CR z r 2002 (č. 128/2002 Sh. m. s.). Úroveň vyjádřená v názvu smlouvy není právně relevantní. Na příklad Smlouva mezi vládou CR a vládou Rumunska o podpoře a vzájemné ochraně investic z 8. listopadu 1993 je z hlediska českého práva smlouvou prezidentskou, nikoli vládní, a proto byla projednána a schválena Parlamentem. Klasifikace smluv podle české ústavy má zásadní význam pro vnitrostátní proceduru jejich sjednávání a bude proto podrobně popsána dále.

3. Vyjádření definitivního souhlasu se smlouvou po jejím vnitrostátním schválení Přijetí textu smlouvy neznamená ovšem přijeti závazku být smlouvou vázán. Přijatý a autcntifikovaný text je pro strany závazný pouze v tom smyslu, že již nemůže být měněn ani doplňován. (Pokud by k tomu přece jen mělo dojít, musel by být podpis smlouvy anulován a jednání o textu znovu otevřeno a zakončeno novým podpisem.) Pravidla chování v přijatém a autentifikovaném textu nejsou zatím závaznou normou. To se stane až po vyjádření definitivního souhlasu státu být vázán smlouvou a následném vstupu smlouvy v platnost. Definitivní souhlas státu se smlouvou jc souhlas, který je dostatečný pro to, aby na jeho základě smlouva vstoupila pro tento stát v platnost. Může být vyjádřen různým způsobem: podpisem smlouvy, ratifikací, schválením, přístupem k ní nebo i jinak (např. výměnou listin tvořících smlouvu uzavřenou ve zjednodušené formě). Jak je vidět, podpis smlouvy může mít různé, někdy i kumulované právní účinky. Smlouva téměř vždy sama pro sebe stanoví formu vyjádření tohoto souhlasu. Nejčastěji jí bývá podpis nebo ratifikace. Podpis se uplatňuje u smluv méně významných, sjednávaných na úrovni vládní nebo resortní. U významnějších smluv (zpravidla prezidentských) je zapotřebí dalšího aktu ze strany smluvních států, a to ratifikace nebo přístupu. Mnohostranné smlouvy se podpisuji bud' při sjednání, tedy přímo na diplomatické konferenci po přijetí textu smlouvy hlasováním, nebo později u depozitáře. Většina významných smluv bývá takto otevřena k podpisu jen omezenou dobu a někdy jen pro státy, které se účastnily jednání. Státy, které smlouvu za uvedených okolností nepodepíší, se mohou stát smluvní stranou otevřené smlouvy přístupem, který nahrazuje nejen podpis, ale i ratifikaci, a to se stejnými právními účinky.

Pojem ratifikace se používá ve dvojím smyslu - vnitrostátním a mezinárodním. Z hlediska vnitrostátního je ratifikace smlouvy úkonem, kterým prezident republiky potvrzuje smlouvu po jejím schválení Parlamentem. Ratifikaci prezidentem podléhají smlouvy prezidentské, které byly sjednány z jeho plné moci, tedy smlouvy, které vyžadují souhlas Parlamentu nebo ty, jejichž sjednání si prezident republiky vyhradil. Vnitrostátní ratifikace spočívá ve vystavení ratifíkační listiny a jejím podpisu prezidentem republiky. Až potud nemá ratifikace mezinárodní účinky. Ty nastávají teprve při dalším postupu, který již zasahuje navenek. Ratifikace v mezinárodním smyslu se u mnohostranné smlouvy provádí uložením ratifikačních listin u depozitáře, což je smlouvou určená vláda

29

některého státu, případně mezinárodní organizace. U dvoustranných smluv se ratifikační listiny vyměňují mezi oběma stranami. Obě formy tohoto aktu mají slavnostní charakter a sepisuje se o nich protokol. Totéž platí o přístupu a jeho listinách (týká se j e n smluv mnohostranných). Přístupem se stává stranou otevřené mnohostranné smlouvy stát, který ji původně nepodepsal. Přístup má stejné právní účinky jako podpis s následnou ratifikací. Prakticky se provádí jako ratifikace, tj. uložením listiny o přístupu u depozitáře. O listině o přístupu platí totéž, co bylo řečeno o listině ratifikační. Přístup k mnohostranné vládní dohodě se označuje jako adheze. Z hlediska vnitrostátního dává tedy konečný souhlas se smlouvou orgán, j e m u ž sjednání smlouvy podle ústavy a jiných právních předpisů přísluší. Až teprve poté, co je mezinárodní smlouva vnitrostátně schválena, je možno přikročit k vyjádření definitivního souhlasu se smlouvou navenek. Teprve na základě tohoto mezinárodního aktu smlouva vstoupí pro tento stát v platnost a vzniknou tak jeho závazky a oprávnění.

4. Vstup smlouvy v platnost Vstup smlouvy v platnost (rozumí se podle mezinárodního práva) je podmíněn vyjádřením definitivního souhlasu smluvních států se smlouvou. Nejde však o dvě stránky téhož jevu. Tento souhlas státu je totiž často pouze jednou z podmínek platnosti smlouvy pro daný stát, byť zcela nezbytnou. Mezi úkonem vyjadřujícím definitivní souhlas státu se smlouvou a jejím vstupem v platnost zpravidla uběhne určité časové období. Vzácností nejsou případy, kdy smlouva nevstoupí v platnost nikdy. Smlouva vstupuje v platnost způsobem a dnem určeným v jejích ustanoveních nebo dohodou států účastnících se jednání. Nejběžnější způsoby vstupu v platnost jsou tyto: a) Smlouva vstupuje v platnost ihned - přímo úkonem vyjadřujícím konečný souhlas státu, tedy podpisem nebo ratifikací. b) Smlouva vstoupí v platnost po uplynutí určité doby po tomto úkonu (legisvakance), aby měly smluvní státy čas na provedení nezbytných opatření, které jsou třeba pro zajištění provádění smlouvy od prvého dne její platnosti (např. vnitrostátní vyhlášení smlouvy). Příkladem zde může být toto ustanovení: "Tato úmluva vstoupí v platnost pro každý stát... šedesátým dnem po uložení ratifikační listiny" (článek 27 Úmluvy o doručování v cizině soudních a mimosoudních písemností ve věcech občanských a obchodních). c) Smlouva vstupuje v platnost poté, co jsou splněny další stanovené podmínky (na příklad u dvoustranných smluv vzájemná notifikace vnitrostátního schválení). U mnohostranných smluv se rozlišuje platnost subjektivní a objektivní. Subjektivní platnost je platností mnohostranné smlouvy ve vztahu k určitému státu - smlouva platí pro tento stát. K. tomu, aby na základě příslušného úkonu (ratifikace, přístupu apod.) smlouva pro daný stát vstoupila v platnost (subjektivní), je ovšem třeba její platnosti objektivní. Tak se označuje platnost mnohostranné smlouvy jako takové. Většina mnohostranných smluv vyžaduje ke své objektivní platnosti ratifikaci nebo jiný obdobný úkon ze strany určitého minimálního počtu států. Dokud není tohoto počtu dosaženo, smlouva nenabyla objektivní platnosti a nemůže tudíž nabýt ani platnosti subjektivní pro státy, které ji zatím ratifikovaly.

30

V konečném důsledku to znamená, že v takovém případě ratifikace nebo jiná forma definitivního souhlasu státu se smlouvou nemá bezprostředně za následek vstup smlouvy pro daný stát v platnost, pokud smlouva dosud nenabyla platnosti objektivní. 2 d) U smluv jiných než otevřených nastává vstup v platnost pro nový stát až poté, co je o tom rozhodnuto (nejčastěji přijetím do mezinárodní organizace). Na tomto místě je vhodné připomenout, že vnitrostátní schválení smlouvy (ústavními orgány státu) samo o sobě zásadně nemá mezinárodně právní účinky a vstup v platnost smlouvy na ně nemůže být vázán. Schválení smlouvy Parlamentem, vládou nebo příslušným ministrem není vyjádřením definitivního souhlasu státu být smlouvou vázán, které by mělo za následek vstup smlouvy v platnost. Nemá totiž mezinárodní účinky, s výjimkou případu, kdy by tak smlouva sama stanovila. Takové případy se vyskytují jen velmi vzácně, neboť jsou důsledkem chybného postupu: vázat vstup smlouvy v platnost na vnitrostátní akt schválení j e neobyčejně nepraktické, neboť datum tohoto aktu, které je pro vstup v platnost rozhodující, nemůže být druhé straně známo, ježto nejde o akt směrovaný navenek. Příkladem takové problematické smlouvy je Smlouva mezi ČR a SR o úpravě režimu a o spolupráci na společných státních hranicích (sdělení č. 234/1993 Sb.). Vstup smlouvy v platnost lze naproti tomu velmi dobře vázat na vzájemnou notifikaci tohoto vnitrostátního schválení mezi oběma smluvními stranami, neboť tato notifikace již je (oproti schválení samotnému) mezinárodním aktem. Použití tohoto způsobu vyjádření definitivního souhlasu se smlouvou je v československé a české smluvní praxi velmi časté, a to u smluv vládních. U dvoustranných smluv musí být samozřejmě notifikace vzájemná a jako taková uvedená ve smlouvě. Hrubou chybou je vázat vstup smlouvy v platnost na notifikaci pouze jedné strany, a to i v případě, kdy druhá strana notifikaci provedla již při podpisu smlouvy. Tento trapný faux pas se stal při sjednávání Rámcové dohody o finanční spolupráci mezi CR a Evropskou investiční bankou ze dne 18. února 1993 (sdělení č. 250/1994 Sb.).

5. Platnost a ú č i n n o s t m e z i n á r o d n í smlouvy. P r o z a t í m n í p r o v á d ě n í smlouvy Platnou je obecně právní norma, při jejíž tvorbě byly splněny všechny předepsané náležitosti, a která se stává součástí právního systému, v němž vzniká. To platí i o mezinárodních smlouvách. Účinnost naproti tomu znamená časovou působnost normy, tedy dobu, po kterou má být platná norma používána. V případě mezinárodních smluv není pojem účinnosti příliš praktický, neboť účinnost spadá zpravidla vjedno s platností. U dvoustranných smluv, které mají vstoupit v platnost na základě ratifikace, může mezi podpisem a ratifikací uplynout dosti dlouhá doba, neboť ratifikace vyžaduje zpravidla 2

Přesto, že Č e s k o s l o v e n s k o , r e s p e k t i v e Č e s k á r e p u b l i k a se j e n v e l m i z ř í d k a objevují m e z i státy

ratifikujícími m n o h o s t r a n n é s m l o u v y j a k o j e d n y z p r v n í c h , tato s i t u a c e již nastala a m ě l a p o n ě k u d kuriózní p r ů b ě h . J e d n á se o Ú m l u v u o m e z i n á r o d n í správě dědictví ( H a a g , 2. října 1973), která vyžaduje k s v é m u v s t u p u v p l a t n o s t ( o b j e k t i v n í ) ratifikace třemi státy. D o d n e s ji ratifikovaly p o u z e d v a státy, a to Portugalsko a Č e s k o s l o v e n s k o . Ú m l u v a v š a k p ř e s t o vstoupila v r. 1993 v p l a t n o s t , n e b o ť ze d v o u smluvních stran se r o z d ě l e n í m Č e s k o s l o v e n s k a staly tři.

31

souhlasu parlamentů obou smluvních stran. Mají-li obé smluvní strany zájem na tom. aby smlouva byla uvedena v život co nejdříve, mohou se dohodnout, že budou smlouvu provádět ještě před tím, než vstoupí v platnost. Jedná se skutečně jen o provádění smlouvy, nikoli o její předběžnou platnost. Dohoda smluvních stran o prozatímním (předběžném) prováděni smlouvy je zpravidla obsažena v závěrečných ustanoveních smlouvy samé, avšak nic nebrání tomu. aby se o něm strany dohodly i jinak. Prozatímní provádění smlouvy se v praxi omezuje na smlouvy dvoustranné. V posledních dvaceti letech se tento institut stal zcela běžným a je velmi oblíben i českou smluvní praxí, zejména v relaci se Slovenskou republikou.

6. Prezentace textu a jazyk smlouvy a)

Smlouvy dvoustranně

Dvoustranné smlouvy se vyhotovují ve dvou verzích, tzv. alternátech. V textu českého alternátu je vždy Česká republika, resp. adjektivum "česky" uváděno na prvním místě a označení druhé smluvní strany na místě druhém. Totéž platí o podpisech - za českou stranu je podpis umístěn napravo, za druhou stranu nalevo. V alternátu druhé strany je vše naopak. Originál Českého alternátu zůstane po podpisu české straně, zatímco druhé straně zůstane originál alternátu jejího. Dvoustranné smlouvy se sjednávají zpravidla ve dvou jazycích (tedy jazycich obou smluvních stran), řidčeji v j a z y c e jediném nebo naopak ve více než dvou. Jsou-li jazyky dva, v obou se vyhotovuje každý z obou alternátu, takže text smlouvy se vlastně podpisuje Čtyřikrát. Oba jazyky jsou rovnocenné, což bývá v závěrečné klauzuli vyjádřeno tímto standartním textem: "Dáno v [Praze] dm [8. prosince 1906} ve dvou vyhotoveních, každé v jazyce českém a [španělském], přičemž obé zněni majt stejnou platnost. " Z n a m e n á to. že obě jazyková znéníjsou autentická, tedy rozhodující. Je-li m o ž n o předpokládat, že výklad smlouvy v obou jazycích nebude identický nebo jde-li o jazyky navzájem diametrálně odlišné a těžko porovnatelné, mohou strany zvolit pro vypracování textu smlouvy ještě třeií jazyk, zpravidla světový, který je oběma dobře znám a který se hodí za jazyk rozhodný v případě rozdílného výkladu. Takový byl postup na příklad u bezvízové dohody mezi Č S S R a Laoskou lidově demokratickou republikou ze dne 1. srpna 1978 (č. 129/1978 Sb.), jejíž závěrečná klauzule (článek 10) zní: "V případě rozdílného výkladu českého a laoského textu bude rozhodný francouzský text " U smluv upravujících otázky spíše technického charakteru se z důvodu účelnosti může výjimečně použít jediného jazyka, a to takového, který není jazykem žádné ze smluvních stran. Na příklad Rámcová dohoda o finanční spolupráci mezi ČR a Evropskou investiční bankou ze dne 18. února 1993 (sdělení č. 250/1994 Sb.) byla sjednána jen v angličtině.

32

b)

Smlouvy

mnohostranné

U mnohostranných smluv se nepoužívají alternáty. Označení smluvních stran v textu je uvedeno v pořadí daném určitým objektivním kritériem. Nejčastěji jím bývá abecední pořádek v jazyce příslušné verze. Oproti dvoustranným nebývají mnohostranné smlouvy sjednávány v jazycích všech smluvních stran. Jejich součástí pak ovšem musí být i dohoda o tom, ve kterých jazycích bude příslušná smlouva sjednána a podepsána. Zpravidla to bývají jazyky světové, a to nejméně dva. Záleží na fóru, na němž smlouva vzniká. Tak na příklad Haagské unifikační úmluvy z oblasti mezinárodního práva soukromého jsou sjednávány v angličtině a ve francouzštině. Naproti tomu smlouvy vznikající v systému OSN jsou sjednávány a podpisovány v angličtině, francouzštině, ruštině, španělštině, čínštině a arabštině. Všechna tato znění jsou autentická. I u mnohostranných smluv je možno řešit eventuální konflikt výkladů jednotlivých jazykových verzi preventivně, a to prohlášením jednoho z jazyků smlouvy za jazyk rozhodný pro výklad. Autentický charakter ostatních verzí tím ovšem není dotčen. Vzhledem k tomu, že český jazyk nebývá jazykem mnohostranných smluv, je třeba si uvědomit, že české znění smlouvy, která nebyla v českém jazyce podepsána, není autentické (a nemůže se takovým ani stát). Český text vyhlašovaný ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních smluv je jen překladem, který není textem autentickým, a tedy ani rozhodným pro výklad. Navíc české překlady některých smluv publikované ve Sbírce zákonů jsou nekvalitní (zejména terminologicky nedůsledné) a někdy dokonce obsahují věcné chyby. Je to způsobeno tím, že za překlady textů smluv podle směrnice sice odpovídá gestor smlouvy, avšak výsledek překladatelské práce není nikým kontrolován a po vyhlášení vadného překladu není provedena oprava. Příkladem mimořádně špatného překladu je již zmíněná Rámcová dohoda o finanční spolupráci mezi CR a Evropskou investiční bankou ze dne 18. února 1993 (sdělení č. 250/1994 Sb.).

7. Technické zajištění p r á v n í h o života smlouvy Depozitáři smluv Ratifikační listiny nebo listiny o přístupu se u mnohostranných smluv nevyměňují, ale ukládají na jednom místě, a to u depozitáře, tedy instituce určené zpravidla přímo smlouvou. Depozitářem může být: 1. vláda některého ze signatárních států, 2. mezinárodní organizace, 3. hlavní výkonný funkcionář této organizace (např. Generální tajemník OSN). U zvlášť významných politických smluv se určuje depozitářů první skupiny více, např. vlády tří signatárních států. V rámci vlády bývá vlastním výkonem této funkce pověřeno ministerstvo zahraničních věcí. U depozitáře je uložen originál smlouvy, jakož i každá listina ratifikační či o přístupu, která mu je doručena. Depozitář zasílá signatárním státům ověřené kopie smlouvy

33

a informuje je o všech skutečnostech, které se smlouvy týkají (o uložení každé listiny, o výhradách, prohlášeních, o vstupu smlouvy v platnost apod.). Musí si počínat nanejvýš pečlivě a nestranně.

S. Výhrady k mezinárodním smlouvám a) Pojem

výhrady

Při sjednávání mnohostranných smluv se často stává, že státu, který si přeje stát se smluvní stranou, nevyhovuje určité ustanovení, které ve smlouvě nemá zásadní charakter. Institut výhrady ke smlouvě takovým státům za určitých podmínek umožňuje stát se stranou smlouvy, avšak s vyloučením právních účinků nepřijatelného ustanovení nikoli obecně, ale pro tento stát, resp. pro jeho vztahy s jinými smluvními stranami. Smyslem přípustnosti výhrad je snaha o umožněni co nejširšímu okruhu států stát se smluvními stranami zejména mnohostranných pravotvorných smluv. Výhradou rozumíme jednostranné prohlášení slátu směřující k vyloučení závaznosti určitých ustanovení smlouvy pro tento stát, tedy ke změně právních následků těchto ustanovení. Vídeňská úmluva definuje výhradu jako jednostranné prohlášení jakkoliv formulované nebo označené, učiněné státem při podpisu, ratifikaci, přijetí nebo schválení smlouvy, nebo při přístupu k ní, jímž se zamýšlí vyloučit nebo pozměnit právní účinek určitých ustanoveni smlouvy při jejich použití vůči tomuto státu. Výhrada je vlastně podmínkou k udělení souhlasu tohoto státu se smlouvou. Z toho vyplývá, že výhrady v tomto pojetí nejsou možné u smluv dvoustranných, kde uplatnění výhrady je vlastně prezentování jiného stanoviska, které, není-li akceptováno druhou stranou, znemožňuje dohodu o smlouvě. V dnešní smluvní praxi jsou výhrady k mnohostranným smlouvám zcela obvyklým jevem.

b) Přípustnost

výhrady

Výhradu lze činit jen při podpisu, ratifikaci ajiných podobných úkonech, jimiž je vyjadřován definitivní souhlas státu se smlouvou. Znamená to, že výhradu nelze učinit dodatečně, tedy poté. co byl tento souhlas vyjádřen. Obligatomí je písemná forma výhrady, kterou je třeba notifikovat ostatním smluvním stranám, resp. státům, které se mohou stát stranami smlouvy (účastníkům diplomatické konference na niž byla smlouva sjednána, státům, které smlouvu podepsaly apod.).

9. Výklad mezinárodních smluv Účelem výkladu mezinárodní smlouvy je zjistit skutečný smysl jejího textu. Mezinárodní smlouvy interpretují pouze a) smluvní strany, b) jiné subjekty jimi pověřené (zejména orgány rozhodující spory).

34

Spory o výklad jednotlivých ustanoveni smlouvy, zejména dvoustranné, mohou být velmi těžko řešitelné. Proto někdy smluvní strany zejména dvoustranných smluv uzavírají vedle smlouvy samotné ještě dohodu o výkladu některých ustanovení, a to převážně zjednodušenou formou {výměnou dopisů nebo nót). Vídeňská úmluva upravuje interpretaci smluv v článcích 31 až 33. Tato kodifikace se všeobecně považuje za velmi zdařilou, neboť vychází z původní obyčejové úpravy, kterou konkretizuje a Činí komplexnější. Tato úprava je v pravém slova smyslu normativní, což jednoznačně vyplývá ze slov "smlouva musí být vykládána". Postupy jí předepsané jsou tedy závazné; nejde o nějaké pouhé vodítko Či nezávaznou pomůcku. Článek 31 obsahuje obecné pravidlo výkladu. Toto pravidlo především slučuje výklad smlouvy v dobré víře s několika hledisky výkladu: jazykovým (resp. gramatickým) (v souladu s obvyklým významem dávaným výrazům ve smlouvě), systematickým (vjejich souvislosti) a teleologickým (spřihlédnutím k cíli a účelu smlouvy). Souvislostí se rozumí celá smlouva samotná, jakož i jakákoli dohoda nebo jiný dokument vztahující se ke smlouvě. Velmi důležitá a užitečná je pro výklad zejména preambule smlouvy. Kromě toho musí být vzaty v úvahu a) pozdější dohody týkající se výkladu nebo provádění smlouvy. b) následná praxe při provádění smlouvy, která založila dohodu stran týkající se výkladu smlouvy, c) jakékoli pravidlo mezinárodního práva použitelné mezi stranami. Z hlediska jazykového (gramatického) výkladu zvláštní význam (na rozdíl od obvyklého významu) se musí dát výrazu ve smlouvě v případě, kdy to strany zamýšlely. Je vidět, že Vídeňská úmluva dokázala eliminovat spory o prioritě jednotlivých druhů výkladu tím, Že zavedla jedno obecné pravidlo kombinující všechny uvedené metody. Za rozhodující považuje text smlouvy, nikoli úmysl stran. Znamená to, že interpretací se hledá pravý smysl daného textu a nehledá se mimo tento text úmysl účastníků. Článek 32 upravuje dodatečně interpretační prostředky. Příkladmo zde uvádí přípravné práce a okolnosti, za nichž byla smlouva uzavřena. V praxi je právě toto jeden z nejúčinnějších a nejpoužívanějších prostředků, selže-li postup interpretace textu podle článku 31. Významným pramenem pro zjištění úmyslu stran jsou záznamy z j e d n á n í o smlouvě, zejména protokoly z pracovních jednání i diplomatické konference. Zde je možno často najít spolehlivé vodítko pro určení obsahu použitých pojmů nebo formulací. Dodatečné prostředky výkladu se používají zejména lam. kde je význam výrazu po aplikaci článku 31 stále dvojsmyslný nebo nejasný nebo kde výklad vede k výsledku zřejmé nesmyslnému nebo nerozumnému. Článek 33 Vídeňské úmluvy stanoví pravidla pro výklad různých jazykových verzí smlouvy. O tomto problému je pojednáno podrobněji v kapitole o jazyku smlouvy. I u mezinárodních smluv existuje obdoba legálního výkladu. Je zcela běžným jevem, že úvodní ustanovení dvoustranných, ale zejména mnohostranných smluv obsahují definice důležitých používaných pojmů, aby byly interpretační problémy omezeny na minimum.

35

Nelze-li sladit stanoviska jednotlivých smluvních stran na výklad ustanovení smlouvy, mluvíme o sporu o výklad smlouvy. Některé smlouvy se vznikem takových sporů počítají, a proto stanoví procedurální pravidla pro jejich řešení. Nejčastěji j d e o dva druhy postupů: u smluv dvoustranných pomocí společného orgánu smluvních stran a u smluv mnohostranných stanovení obligatorní jurisdikce mezinárodního orgánu pro řešení sporů (např. Mezinárodního soudního dvora). Z hlediska vnitrostátního se klade otázka, který státní orgán je oprávněn interpretovat smlouvy uvnitř státu. Tato otázka není nikde upravena a jc tudíž nutno vycházel z logiky věci. Obecná teorie práva hlásá, že interpretace právní normy jc součástí, resp. předstupněm její aplikace. Interpretuje ledy především aplikující orgán. Tím může být vnitrostátní soud, pokud aplikuje smlouvu "sclf-cxccuting" na vnitrostátní právní poměr. Jinak to bude patrně orgán, do jehož pravomoci spadá otázka, která jc předmětem vykládaného ustanovení, resp. který podle vnitrostátních kompetenčních předpisů smlouvu sjednal.

v

10. Vyhlašování mezinárodních smluv v CR Mezinárodní smlouvy musí být vyhlášeny. Vyhlášením v užším smyslu se rozumí oficiální publikace textu smlouvy a základních údajů o ní v příslušném úředním věstníku, jímž je v současnosti Sbírka mezinárodních smluv (dříve plnila tuto funkci Sbírka zákonů). Takto chápe vyhlášení čl. 10 Ústavy ČR. V širším smyslu se za vyhlášení považuje i pouhé oznámení o sjednání mezinárodní smlouvy, které odkazuje na pramen či místo, kde je text smlouvy k dispozici.

36

Schéma

2:

Zjednodušené schéma

vzniku

mezinárodní smlouvy

* Poznámka: Drtívá většina mnohostranných smluv vyžaduje schváleni Parlamentu. Není-li tomu tak, platí analogicky postup uvedený u smluv dvoustranných.

37

V. Mezinárodní smlouva v Českém vnitrostátním právu. Její bezprostřední závaznost pro vnitrostátní subjekty (jednotlivce) 1. Úvodní předpoklad N e ž začneme zkoumat vztah mezinárodní smlouvy a vnitrostátního práva, je třeba specifikovat obecnější kategorii, a sice vztah mezinárodního a vnitrostátního práva. Podrobnosti byty řečeny výše v kapitole B.II.3. Pro účely dalšího výkladu budeme vycházet z předpokladu, který lze formulovat takto: Mezinárodní a vnitrostátní právo jsou dva relativně samostatné právní systémy, které však mají mezi sebou úzké vazby a které na sebe navzájem působí prostřednictvím svého společného tvůrce, jímž je stát.

2. Závaznost mezinárodní smlouvy v oblasti vnitrostátního práva a) Smlouvy, předmětem jejichž úpravy jsou vnitrostátní právní vztahy Vztah mezinárodní smlouvy a vnitrostátního právaje třeba zkoumat tam. kde se sféry působnosti mezinárodní smlouvy a vnitrostátního práva dotýkají nebo dokonce prolínají. Především je tomu tak při vzniku nebo zániku mezinárodni smlouvy respektive závazku ze smlouvy pro stát. Státy přebírají mezinárodní závazky prostřednictvím mezinárodních smluv zcela dobrovolně, a to tak, že příslušnou smlouvu schválí, vyjádří stanoveným způsobem svůj souhlas být smlouvou vázány navenek a stanou se tak její smluvní stranou. Celý proces vzniku mezinárodního závazku ze smlouvy pro stát je upraven jak právem mezinárodním, tak právem vnitrostátním. Mezinárodní právo upravuje náležitosti vzniku, vstupu v platnost a zániku mezinárodní smlouvy jako takové, zatímco předmětem úpravy vnitrostátního právaje vnitrostátní schvalovací procedura a náležitosti souhlasu státu se smlouvou, bez něhož smluvní závazek nevzniká. Je-li úprava mezinárodně právní obecná (ve smyslu objektivním), tedy vztahující se na stát jako subjekt mezinárodního práva, úprava vnitrostátní jednotlivých statu je zaměřená jen na vztah těchto států ke smlouvě, tedy k tomu, j a k vzniká (a zaniká) smluvní závazek určitého státu (tedy ve smyslu subjektivním). Další oblastí, kde dochází k prolínání působnosti mezinárodních smluv a vnitrostátního p r á v a j e aplikace (provádění) smluv. Provádění smlouvy ze strany státu, který se stal její smluvní stranou, musí být nějak zajištěno. Způsob tohoto zajištění přitom závisí na druhu a obsahu smlouvy. V dalším se budeme zabývat pouze touto oblastí. Provádění některých smluv nepřekračuje rámec státních orgánů. Vzhledem k tomu, že mezinárodní smlouvou je vždy vázán jako její smluvní strana stát, tedy každý jeho orgán, nevzniká zde vůbec otázka začlenění smlouvy do vnitrostátního práva, které není dotčeno. Na příklad Charta OSN se nikterak nedotýká vnitrostátního právního řádu, neboť charakter jejích ustanovení nedovoluje její provádění (právní ani faktické) jinde než ve sféře mezinárodních vztahů a tedy mezinárodního práva. Podstatně jiná je ovšem situace v případech, kdy provádění smlouvy překračuje uvnitř státu rámec orgánů státu. Smluv této kategorie je většina. Jsou to smlouvy, které zavazují stát určitým způsobem upravit právní poměry subjektů stojících mimo státní sféru, 38

tedy osob (jednotlivců). Nezřídka tyto smlouvy přímo obsahují takovou úpravu, adresovanou fakticky (tedy prostřednictvím státu) uvedeným subjektům. Tyto osoby nejsou na rozdíl od státu subjekty mezinárodního práva, a proto se na ně bez dalšího mezinárodní smlouvy jako takové nevztahují. Smluvní stát. který je provádění smlouvy povinen zajistit, tak musí takovou smlouvu určitým způsobem začlenit do sféry vnitrostátního práva, neboť jen ono je pro uvedené subjekty závazné. Právní poměry jednotlivců jsou upraveny pouze na úrovni vnitrostátního práva, a proto mezinárodní smlouva, obsahující pravidla, která se maji vztahovat na jednotlivce, se musí jakožto pramen mezinárodního práva dostat do pozice pramene práva vnitrostátního. Posláním mnohých mezinárodních smluv je tedy zprostředkovaně, prostřednictvím státu, upravovat právní poměry vnitrostátních subjektů práva (jednotlivců). Ze stovek příkladů obsažených v československé a české smluvní praxi můžeme jako příklad pro ilustraci namátkou vybrat Dohodu mezi CR a Maďarskou republikou o zamezení dvojího zdanění a zabránění daňovému úniku v oboru daní z příjmu a z majetku ze dne 14. ledna 1993. Tato smlouva mimo jiné zavazuje náš stát, aby svého daňového poplatníka zprostil povinnosti zaplatit daň z příjmu dosaženého v Maďarsku, byla-li tam daň z tohoto příjmu vyměřena a zaplacena. Z hlediska mezinárodního má nás stát tuto povinnost vůči Maďarsku. Z hlediska vnitrostátního ji má vůči vnitrostátním subjektům, kteří naopak mají odpovídající oprávnění - samozřejmě za předpokladu, že tato smlouva byla určitým způsobem začleněna do vnitrostátního právního řádu. kde jinak platí zákon o daní z přijmu jako norma obecná. Jsou-li předmětem mezinárodních smluv přímo vnitrostátní právní vztahy, bývá smlouva často nástrojem unifikace jejich úprav v. Takové smlouvy jsou koncipovány tak, že přímo obsahují unifikované právní normy pro vnitrostátní aplikaci, tedy předpokládají jejich závaznost pro jednotlivce. Na příklad Vídeňská úmluva o smlouvách o mezinárodní koupi zboží ze dne 11. dubna 1980 stanoví přímo práva a povinnosti osob. které jsou účastníky kupní smlouvy. Tato úmluva obsahuje pravidla chování pro jednotlivce, jako by byla vnitrostátním pramenem práva. Ve skutečnosti však úmluva opět z hlediska mezinárodního ukládá státu, aby pravidla v ní obsažená učinil na svém území závazná pro vnitrostátní subjekty. Jakmile se tak stane, bude úmluva vnitrostátně závazná, jako by šlo o předpis vnitrostátního práva, Vidíme, že v uvedených případech mezinárodní smlouva sice stále upravuje vztahy mezi státy, avšak přitom zcela konkrétně zasahuje předmětem své úpravy do sféry práva vnitrostátního a efektivně ovlivňuje právní postavení jednotlivec jakožto subjektu tohoto práva. Objektem její úpravy jsou zde vnitrostátní právní vztahy. Mezinárodní smlouvaje tak nástrojem nebo garantem určité úpravy vnitrostátní. Jedná se o tyto případy: a) Smlouva zavazuje stát k poskytnutí jednotlivci minima (standardu) určitých práv, přičemž konkrétně stanoví obsah těchto práv, případně i způsob, j a k tato práva uplatnit. Patří sem smlouvy upravující lidská práva a svobody v nejširším smyslu. b) Smlouva naopak zavazuje stát, aby jednotlivci uložil určitou povinnost, respektive zákaz určitého chování, které má nebo může mít nepříznivé důsledky v mezinárodním měřítku. Stát se tak zavazuje toto chování stíhat a trestat, aby tak zabraňoval páchání určité trestné činnosti. c) Velmi rozsáhlou skupinu tvoří smlouvy, které jsou nástrojem unifikace vnitrostátního

39

práva smluvních států (ponejvíce v oblasti mezinárodního práva soukromého a procesního). Sem můžeme zařadit i smlouvy, které upravují styk vnitrostátních orgánů smluvních států (zejména soudů) v občanském nebo trestním řízení. d) Smlouva, jíž se stát zavazuje vytvořit určité podmínky pro subjekty ze státu jiného, a to tak, že jim zaručí určitá práva, respektive stanoví podmínky pro jejich uplatnění. Sem budou patřit na příklad smlouvy o podnikání, o zamezení dvojího zdanění, bezvízové dohody, dohody z oblasti dopravy apod.

b) Smlouvy přímo subjektů (smlouvy

(legislativně technicky) "self-executing")

použitelné

na právní poměry

vnitrostátních

Tento druh smluv byl v úvodní části této publikace vymezen tak, že jde o smlouvy uzavírané za účelem bezprostřední úpravy právních vztahů mezi vnitrostátními subjekty tak, že samy určují příslušná konkrétní právní pravidla. Z hlediska legislativně technického není třeba vydání prováděcího předpisu. Za „self-executing", tedy způsobilou k přímému použití, budeme považovat takovou smlouvu, která obsahuje přímo pravidla určená vnitrostátním subjektům, stanovící jednoznačně a dostatečně konkrétně jejich práva a povinnosti. Je-li k určení konkrétního obsahu práv a povinností účastníků upravovaného vztahu zapotřebí vnitrostátního prováděcího předpisu, nejde o tento druh smlouvy. Jedním z mnoha příkladů mnohostranné smlouvy přímo použitelné je Haagská úmluva o právu rozhodném pro přechod vlastnictví v případě mezinárodní koupě movitých hmotných věcí ze dne 15. dubna 1958. Jedno z jejích typických ustanovení (úvodní odstavec článku 3) zní: „S výhradou ... se přechod vlastnictví prodaných předmětů na kupujícího ve vztahu k jiným osobám než jsou strany kupní smlouvy řídí vnitrostátním právem země, kde se tyto předměty nalézaly v době uplatnění námitky, která se jich týká." Příkladem dvoustranné smlouvy přímo použitelné může být kterákoli z tzv. bezvízových dohod. Na příklad článek 1 Dohody mezi vládou ČSFR a vládou Litevské republiky o dvoustranném zrušení vízové povinnosti (sjednané výměnou nót dne 20. října 1992) zní: „Státní občané smluvních stran, kteří jsou držiteli platných cestovních dokladů, které jsou uvedeny v příloze Dohody, mohou vstupovat za účelem pobytu, který neslouží výdělečné činnosti, na území druhé smluvní strany a tam se zdržovat do 90 dnů bez víz." 3 Smlouva, která upravuje právní postavení jednotlivců, nemusí být vždy přímo použitelná. K tomu dochází tehdy, stanoví-li pouze určité zásady, formulované nikoli dostatečně konkrétně, a tedy samy o sobě nepoužitelné z hlediska těchto jednotlivců. Patří sem mimo jiné úmluvy z oblasti pracovního práva, jako na příklad Úmluva o minimální normě sociálního zabezpečení (Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 102), jejíž článek 10 odst. 2 stanoví: „Na poživateli dávky [léčebné péče] nebo j e h o živiteli lze požadovat, aby přispíval na náklady léčebné péče, poskytované v případě onemocnění; úprava takového příspěvku na náklady nesmí příliš zatěžovat." Toto ustanovení, jak patrno, určuje zásady, respektive meze pro zákonodárce smluvního státu. Konkrétní práva a povinnosti vnitrostátních subjektů však budou určena až vnitrostátním předpisem, který musí být v souladu s požadavky smlouvy. Dalším typickým příkladem smluv, které nejsou přímo použitelné (aplikovatelné), jsou smlouvy zakládající trestnost určitého jednání ve smluvních státech. K tomu, aby 3

Tato smlouva dnes j i ž neplatí, protože oba státy jsou členy EU, kde platí vlastní úprava.

40

určité jednání mohlo byt třesme postihováno, nestačí prohlásit je za trestný čin. Musí být zcela přesné formulována skutková podstata a musí být specifikována sankce, která je ovšem doménou vnitrostátních právních řádů. Taková smlouva tedy vyžaduje prováděcí úpravu vnitrostátní, jinak nemůže být ze strany státu zabezpečeno její plnění. Na příklad závazky, které vyplynuly pro Československo z Úmluvy o potlačení protiprávního zmocněni se letadel (1970) nebo z Úmluvy o potlučeni protiprávních činů ohrožujících bezpečnost civilního leiectví (19^1), se promítly do československého zákonodárství tím, že du trestního zákona byly zařazeny tři nové speciální skutkové podstaty trestných činů postihujících letecké pirátství.

c) Aplikace a použiti smlouvy Literatura pojednávající o vnitrostátní závaznosti mezinárodních smluv zpravidla používá pojmů jako „vnitrostátní aplikace smluv" nebo „aplikace smluv vnitrostátním soudem". Zkoumají se předpoklady a podmínky této aplikace, její specifické problémy oproti aplikaci vnitrostátních předpisů apod. Vnitrostátní použití mezinárodní smlouvy se tak redukuje na její aplikaci. I když aplikace mezinárodní smlouvy je nejdůležitější a nejvíce zjevnou formou jejího vnitrostátního použití, není formou jedinou. Vycházíme zde z toho, že aplikace právního předpisu je jeho specifickou formou použili, a to orgánem, oprávněným na základě tohoto použiti vydávat v jednotlivých případech individuální právní akty (akty aplikace práva). Naproti lomu chová-íi se subjekt práva v souladu s právní normou, nejde o její aplikaci, ale o její realizaci (uskutečnění, použití). Mezinárodní smlouva se ve sféře vnitrostátního práva neuplatňuje zdaleka jen jako norma aplikovaná. Upravuje-li právní vztahy mezi vnitrostátními subjekty, uplatní se podobně jako vnitrostátní předpisy mnohem siřeji. Svůj účel plni již tím, že poskytuje těmto subjektům právní úpravu jejich vztahů, tedy pravidla pro jejich chování. Je-li toto chování v souladu s těmito pravidly a nejsou-ii žádné nejasnosti, komplikace a tedy ani spory, není taková právní norma vůbec aplikována (tedy použita příslušným orgánem za účelem vydání aktu aplikace práva), ale realizuje se prostě tak, že příslušné subjekty se s ní seznámí a v souladu s ní se chovají. V dalším textu se vyhneme pojmům ..aplikace" a „používání", j a k o ž i „vnitrostátní platnost" a „účinnost" a budeme používat pojmu, který uváděla v původním znění Ústava CR, tedy „bezprostřední" či „přímá závaznost". Jak bude dále podrobněji uvedeno, přímo závaznou rozumíme smlouvu, která (1) je „self-eitecuting", tedy způsobilá přímého použití, a která (2) je určitým způsobem uvedena do vnitrostátního práva, tedy prohlášena vnitrostátním právním předpisem za přímo závaznou či použitelnou (ve smyslu závaznosti). Dnešní znění Ústavy toto vyjadřuje termínem „součást právního řádu' 1 (čl. 10).

3. Uvedení mezinárodní smlouvy do vnitrostátního práva Mezinárodní právo vztah mezinárodních smluv a vnitrostátního práva upravuje jen velmi obecně, a to lak. že stanoví v eventuálním konfliktu obou prioritu mezinárodní smlouvy. Způsob přenosu mezinárodní smlouvy do vnitrostátního práva zůstává plně v kompetenci práva vnitrostátního. Je to logické: normy jednoho systému práva

41

(mezinárodního) se n e m o h o u samy o sobě „vnutit" do systému jiného (vnitrostátního). Jen normy daného systému práva (vnitrostátního) mohou rozhodnout o tom, které „cizí" normy (práva mezinárodního) tento systém „vstřebá". Co je třeba k tomu, aby se pravidla mezinárodní smlouvy stala vnitrostátně závazná a mohla tedy být používána přímo jako by šlo o normu vnitrostátní? Způsobů je několik, přičemž každý z nich přichází v úvahu za určitých podmínek. Myšlenka relativní samostatnosti systémů práva mezinárodního a vnitrostátního vyžaduje specifikaci vazby mezi oběma systémy. Stát mezi nimi vytváří určitý „most", jímž je vždy právní norma toho systému, do kterého má být nová norma „přenesena", neboť jen normy tohoto systému mohou rozhodovat o tom, které jiné než vlastní normy budou v jeho sféře aplikovány. Jde-li o směr z práva mezinárodního do práva vnitrostátního, který nás zde zajímá, má tento „ m o s t " vždy podobu normy práva vnitrostátního. Jedině tato norma může určit, kdy a jak bude norma práva mezinárodního závazná v systému práva vnitrostátního. Jedním z mnoha příkladů takové normy je článek 10 Ústavy. Mezinárodní smlouva jako element mezinárodního práva tedy může být uvedena do vnitrostátního práva a učiněna zde bezprostředné závaznou (použitelnou) pouze na základě určitého ústavního aktu, nebo alespoň zákona, který plni funkci uvedeného „ mostu " mezi oběma systémy. Tento ústavní akt muže mít, při obecném pohledu, dvojí povahu: a) Zvláštní akt pro každou jednotlivou smlouvu, jakým jsou např. zákony (Acts) ve Velké Británii nebo transformační zákony vydávané pro některé smlouvy v předválečné ČSR. (Tzv. dualistický přístup. N y n í se tato metoda v ČR nepoužívá.) b)Akt obecné povahy, na jehož základě jsou uvedeny do vnitrostátního práva všechny mezinárodní smlouvy, nebo alespoň mezinárodní smlouvy určité kategorie. Pravidla mezinárodní smlouvy se stávají v důsledku toho vnitrostátně závazná již na základě konečného souhlasu státu (většinou ratifikace) a vnitrostátního vyhlášení smlouvy, přičemž dalšího aktu (na příklad vydání prováděcího zákona) je třeba j e n tam, kde to smlouva vyžaduje, ať už výslovně nebo svou povahou. Normy obsažené v mezinárodní smlouvě se takto stávají vnitrostátně závazné na základě pouhého odkazu, obsaženého ve vnitrostátním právu. Tato metoda je ovšem použitelná jen pro smlouvy self-executing. (Metoda používaná v ČR - tzv. monistický přistup) Kromě těchto dvou základních způsobů realizace závazku z mezinárodní smlouvy ve sféře vnitrostátního práva existují způsoby další, které se ovšem hodí pouze pro určité smlouvy, a to vydání prováděcího vnitrostátního předpisu nebo uvedení obsahu vnitrostátního práva v soulad se smlouvou. V těchto případech se ovšem vnitrostátně nepoužije smlouva j a k o taková, ale vnitrostátní předpis na jejím základě vydaný. Vycházíme-li z uvedeného předpokladu o mezinárodním a vnitrostátním právu jako dvou samostatných systémech, můžeme učinit následující závěr: Není-li v daném případě mezinárodní smlouva pokryta o d k a z o v a c í klauzulí v ú s t a v ě nebo v j i n é m vnitrostátním právním normativním aktu, nejsou její ustanovení vnitrostátně použitelná, a tedy ani bezprostředně závazná. Jednotlivé způsoby začlenění mezinárodní smlouvy do vnitrostátního práva se v nauce i praxi označují určitými termíny. Jejich přehled podává mimo jiné učebnice Mezinárodní právo veřejné autora J. Maleno v ského S tímto vymezením:

42

Transformace znamená vyhlášení (schváleni) smlouvy ve formě vnitrostátního práva (na příklad zákona). Transformací se tedy stává z pravidel obsažených v mezinárodní smlouvě vnitrostátní předpis. Adaptaci rozumí nikoli doslovný, ale obsahový přenos závazků státu ze smlouvy do jeho vnitrostátního práva. In korporace je vtažení mezinárodní smlouvy do vnitrostátního práva, aniž by přitom ztrácela formu mezinárodního práva. Smluvní pravidla nabývají vnitrostátní obecné závaznosti. Adopce znamená osvojení (použití) mezinárodní smlouvy vnitrostátním soudem v jeho rozhodovací činnosti. Všechny uvedené způsoby jsou označeny jako formy recepce mezinárodního práva. Uvedené termíny mají svůj význam a mohou být použity, pokud pojmy, které označují, jsou jasně definovány. Potíž je ale v tom, že jednotliví autoři tyto pojmy nedefinují stejně. Proto se jim tato publikace záměrně vyhýbá. O jejich existencí je však dobré vědět.

Shrneme-li uvedené poznatky, můžeme identifikovat tyto hlavní způsoby, jimiž se ustanovení mezinárodních smluv stávají závazná ve sféře vnitrostátního právního řádu: 1. odkaz na mezinárodní smlouvy v ústavě nebo v jednotlivých zákonech (obecná klauzule), který ustanovením určité kategorie smluv propůjčuje bezprostřední vnitrostátní závaznost (praxe ČR), 2. transformační zákon (činící totéž pro konkrétní smlouvu). Obdobné účinky má u smluv, které nejsou „self-executing", vnitrostátní legislativní opatření (převzetí obsahu smlouvy do vnitrostátního právního předpisu, ať už doslovně, nebo jen obsahově), čímž se smlouva ovsem nestává bezprostředně závazná jako taková, ale jako vnitrostátní pramen práva, do něhož byla ustanovení smlouvy převzata.

4. Odkaz na mezinárodní smlouvy (v ústavě, v jednotlivých zákonech) a jeho právní účinky a) Podmínky odkazu Ústava ČR obsahuje jedinou odkazovací klauzuli v článku 10: „Vyhlášené mezinárodni smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva ". Některé mezinárodní smlouvy jsou kryty podobnými odkazovacími klauzulemi v jednotlivých zákonech, upravujících právní vztahy, jejichž úprava může být obsažena rovněž v mezinárodních smlouvách. Těchto odkazovacích klauzulí je značný počet, jsou rozptýleny po celém českém právním řádu a téměř každá z nich je formulována jinak. Jedním z příkladů může být § 2 zákona o mezinárodním právu soukromém a procesním č. 97/1963 Sb.: „ Ustanovení tohoto zákona se použije, jen pokud nestanoví něco jiného mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána." Má-li být smlouva na základě takového odkazu přímo vnitrostátně závazná, musí splňovat následující podmínky: 1. musí být řádně schválená (ratifikovaná) a v důsledku toho platná a účinná pro ČR. 2. musí být "self-executing", tedy způsobilá přímého vnitrostátního použití bez prováděcího předpisu, 3. musí být rovněž vnitrostátně vyhlášená, 4. musí být vyjasněn poměr smlouvy k vnitrostátní právní normě upravující tentýž právní vztah.

43

Na základě odkazu se tedy ustanovení mezinárodní smlouvy „self-executing" stávají bezprostředně závazná pro vnitrostátní subjekty. Ve vnitrostátním právu mají tak mezinárodní smlouvy obdobné postavení jako vnitrostátní právní normativní akty. Ustanovení smlouvy musí být vnitrostátním orgánem vykládána nikoli jako by šlo o tuzemský předpis, ale podle mezinárodního práva. V případě unifikačních smluv je nutný také jejich unifikovaný výklad, a to podle pravidel mezinárodního práva pro výklad smluv články 31 a 32 Vídeňské úmluvy. Ustanovení mezinárodních smluv musí mít při použití přednost před vnitrostátní úpravou, aniž by ji však derogovala (tedy Činila neplatnou). Postavení mezinárodních smluv ve vnitrostátním právním řádu (vztah k ústavě, zákonům atd.) je dán odkazovací normou - její formou a obsahem. Mezinárodní smlouvy jsou tedy na území státu bezprostředně závazné, i když existují formálně m i m o jeho právní řád, pokud je tento právní řád za takové prohlásí svým ustanovením, které má formu odkazu. Jejich závaznost je pak druhotná -je odvozená od závaznosti odkazovacího ustanovení. Přesněji řečeno - tato druhotná vnitrostátní závaznost je dvojí - je odvozená jednak od příkazu zmíněné vnitrostátní odkazující normy, ale také od závaznosti smlouvy na úrovni mezinárodní. Mezinárodní smlouva, která není z hlediska mezinárodního práva platná, nebo která není závazná pro daný stát z jiného důvodu, nemůže mít v tomto státě závaznost vnitrostátní. Na základě uvedeného můžeme učinit tento závěr: Mezinárodní smlouva se stává vnitrostátně bezprostředně závaznou na základě odkazu vnitrostátního práva, který ji za takovou prohlašuje, jsou-li splněny podmínky tímto vnitrostátním právem stanovené. Přitom se mezinárodní smlouva nestává formální součástí českého vnitrostátního právního řádu. Použije se jako norma mezinárodního práva, tedy jiného právního systému, který je rozhodný pro určení její působnosti a pro její interpretaci. Zde je třeba vysvětlit určitý rozpor v předchozích tvrzeních. Právě bylo řečeno, že „mezinárodní smlouva se nestává formální součástí českého vnitrostátního právního řádu". Naproti tomu Ústava v čl. 10 jasně stanoví, že za daných předpokladů je smlouva „součástí právního řádu", Vysvětlení spočívá ve výkladu nevhodně použitého pojmu „právní řád" v Ústavě. „Právním ř á d e m " Ústava rozumí souhrn právních předpisů jakéhokoli původu, které jsou na území ČR bezprostředně závazné, i když formálně součástí Českého právního řádu nejsou. Mezinárodní smlouva, naplňující předpoklady čl. 10 Ústavy, je v ČR bezpostředně závazná (tj. je závazná přímo ve vztahu k jednotlivcům), avšak není (a nemůže být) formálně pramenem čeákého vnitrostátního práva, neboť zůstává pramenem práva mezinárodního.

b)

"Právní síla"

(postavení)

mezinárodni smlouvy

ve

vnitrostátním právu

Na ustanovení mezinárodní smlouvy, které je na základě odkazu vnitrostátně bezprostředně závazná, se tedy hledí obdobně, jako by šlo o vnitrostátní právní normu. Vyvstává zde tedy otázka vzájemného poměru ustanovení mezinárodní smlouvy a vnitrostátního práva (např. zákona). Jsou-li předmětem úpravy obou stejné právní vztahy, které z obou má být aplikováno v případě rozporu a proč? Jaký je charakter tohoto poměru?

44

Ustanovení vnitrostátního práva odkazující na mezinárodní smlouvy tuto otázku řeší vždy tak, že stanoví přednost mezinárodní smlouvy před vnitrostátním předpisem. Z hlediska legislativní techniky je přednost smlouvy stanovena buď výslovně, nebo tak, že vnitrostátní úprava je prohlášena za subsidiární. Článek 10 Ústavy hovoří o „přednosti [mezinárodních smluv] před zákonem", zatímco na příklad § 2 zákona o mezinárodním právu soukromém a procesním o tom, že „tohoto zákona se použije, nestanoví-li mezinárodní smlouva ... něco j i n é h o " apod. Na čem je založen hierarchický poměr obou uvedených pramenů? Lisí se svou právní silou nebo j d e jen o stanovení pořadí (přednosti) použití? Nahlédněme napřed do Ústavy. Článek 10 používá v souvislosti s mezinárodními smlouvami již zmíněného pojmu „součást právního řádu", který sám o sobě zcela jistě neznamená totéž co „vyšší právní síla než zákon". Podle článku 49 schvaluje Parlament mezinárodní smlouvy (všechny ty. které jeho schválení podléhají) „obdobně jako návrhy zákonů". Textu článku 49 je třeba rozumět tak. že se vztahuje na proceduru schvalováni mezinárodních smluv, tedy na postup v obou komorách Parlamentu. Procedura schvalování smluv však není zcela stejná s procedurou přijímání zákonů. Článek 50. který' dává prezidentu republiky právo na vrácení přijatého zákona, se nezmiňuje o schválené mezinárodní smlouvě. Ústava neurčuje orgán, který by měl pravomoc závazně posuzovat soulad mezi zákonem nebo nižším právním předpisem na jedné straně a mezinárodní smlouvou na straně druhé a vyvozovat důsledky z takového nesouladu (neplatí pro ústavní pořádek - viz dále bod f). Článek 95 odst. 1 in fine („soudce je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se z á k o n e m " ) není takovým ustanovením, neboť mezinárodní smlouva není „jiným právním předpisem". Navíc z dikce tohoto ustanovení vyplývá, že rozhodující je zákon, a tedy .jiný právní předpis" nesmí být se zákonem v rozporu, což pro mezinárodní smlouvu platit nemůže. Podíváme-li se nyní na odkazovací klauzule v jednotlivých zákonech, uvidíme i zde „přednost před zákonem", i když zde ne před kterýmkoli, ale vždy jen před tím, který odkaz obsahuje. Závěrem můžeme formulovat tuto obecnou zásadu: pravidlo o přednostním použití smlouvy neznamená její vyšší právní silu, ale pořadí použili, resp. aplikace. Přednost smlouvy před zákonem neznamená, že smlouva zákon automaticky deroguje. Činí jej pouze za určitých podmínek nepoužitelným ve prospěch svých ustanovení, aniž by jej rušila. Jedná se o hierarchii aplikační, nikoli systémovou. Mezinárodní smlouva na jedné straně a zákon na straně druhé jsou prameny (součástmi) dvou různých systémů, a proto mezi nimi nemůže existovat systémový hierarchický vztah vyjádřený stupněm právní síly, jak to známe na příklad z vnitřního uspořádání systému českého vnitrostátního práva.

c)

Platnost mezinárodní smlouvy a její účinky z hlediska

vnitrostátního práva

Požadavku zákonnosti odpovídá v článku 10 Ústavy kategorický požadavek vyhlášení mezinárodní smlouvy jako podmínky její vnitrostátní závaznosti, který je logický a správný. Analogicky zákonům se vztahuje podle tohoto ustanovení Ústavy jen na

45

smlouvy schválené Parlamentem, i když by byl nepochybně na místě i pro smlouvy vládní. Za jakých podmínek se však stane mezinárodní smlouva vnitrostátně použitelnou, tedy závaznou nebo „ p l a m o u " vnitrostátně? Platnou je obecně právní norma, při jejíž tvorbě byly splněny všechny předepsané náležitosti, a která se stává součástí právního systému, do něhož patří. To platí i o mezinárodních smlouvách. Zmíněné náležitosti předepisuje prakticky vždy smlouva sama. Vnitrostátní právo pouze určuje, kdy a j a k se tato mezinárodní smlouva aplikuje vnitrostátně, tedy kdy má vnitrostátní závaznost. Je tedy třeba velmi pečlivě rozlišovat platnost mezinárodní smlouvy (institut mezinárodního práva) od její vnitrostátní přímé závaznosti (institut vnitrostátního práva). V oboru práva Evropských společenství se pojmu „přímé aplikovatelnosti" v uvedeném významu používá pro akty sekundárního práva, které mají vlastnost označovanou u smluv jako „self-executing". Je předpokladem „přímého účinku" (direct efřect) v členských státech, tedy obdoby naší „bezprostřední závaznosti".

d) Vyhlášení

mezinárodní

smlouvy jako

podmínka její přímé

vnitrostátní závaznosti

Podmínkou vnitrostátní závaznosti mezinárodní smlouvy je tedy podle článku 10 ústavy její vyhlášení, tj. publikace v příslušné oficiální sbírce (Sbírka mezinárodních smluv, resp. Sbírka zákonů). Jinými slovy nevyhlášená smlouva tuto závaznost nemá a nelze k ní tedy v oblasti vnitrostátního práva přihlížet, podobně j a k o nelze přihlížet k dosud nevyhlášenému zákonu. Počátek vnitrostátní závaznosti smlouvy by měl spadat vjedno s počátkem její platnosti. Zavazuje-li se v mezinárodním měřítku smlouvou stát její obsah uskutečňovat, musí k tomu vytvořit předpoklady již od prvého dne její platnosti. U smluv s přímou vnitrostátní závazností je tedy potřebné jejich včasné vyhlášení. Jinak stát nebude schopen dodržet mezinárodní závazek spočívající v tom, že ustanovení smlouvy mají být aplikována, resp. používána vnitrostátně, a to ode dne, kdy mezinárodní smlouva nabývá platnosti.

e) Zvláštní kategorie mezinárodních smluv podle čl.

10a

Ústavy

Toto ustanovení se týká velmi specifické kategorie mezinárodních smluv, které přímo zasahují do suverenity státu. Jsou to smlouvy, které přenášejí některé pravomoci státních orgánů ČR na jiný subjekt, a sice relativně trvale a s obecnými účinky do budoucna. V praxi j d e o dvě smlouvy: o Smlouvu o založení Evropského společenství (býv. EHS) a o Smlouvu o založení EURATOMu. Obě jsou obsaženy ve Smlouvě o přístupu ČR k EU. Tyto smlouvy zavazují ČR obecně a předem k tomu, že bude bez dalšího přijímat jako závazné právní akty ES, které budou eventuálně přijaty i proti vůli ČR a budou upravovat vztahy, které jsou jinak upraveny právem ČR. Tento přímý zásad do suverenity ČR, představující její podstatné omezení, vyžaduje zcela zvláštní postup při vnitrostátním schvalování těchto smluv. K jejich ratifikaci je třeba souhlasu Parlamentu, a to podle článku 39 odst. 4 Ústavy 3/5 většinyvšech poslanců a 3/5 přítomných senátorů. Pokud však

46

stanoví ústavní zákon, že k ratifikaci je třeba souhlasu daného v referendu, nahrazuje referendum projednání v Parlamentu. Článek 10a tak umožňuje přenos suverénních pravomoci orgánů ČR na jiný subjekt (KS, EURATOM) a stanoví zvláštní postup pří schvalování příslušné smlouvy. Její právní režim v právu ČR je dán článkem 10, který se vztahuje na všechny mezinárodní smlouvy. Tyto smlouvy tedy mají přednost před zákonem, a to včetně právních aktů (tzv. sekundárního práva ES), které je na základě těchto smlouv vytvářeno. Pokud jde o vztah k ústavě a ústavním zákonům, viz dále.

f)

Vztah mezinárodních smluv a Ústavy CR

Jak řešit konflikt mezi mezinárodní smlouvou a ústavou (ústavním pořádkem)? Vzhledem k tomu, že smlouva má přednost před zákonem a nikoli před ústavním zákonem, jc třeba zajistit, aby každá mezinárodní smlouva byla v souladu s ústavním pořádkem. To je smyslem článku 87 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto ustanovení má ústavní soud pravomoc rozhodnout o souladu jakékoli smlouvy schvalované Parlamentem nebo referendem s ústavním pořádkem. Toto rozhodnutí však musí být dáno předem, tedy musí předcházet ratifikaci smlouvy. Po ratifikaci, kterou se stát k plnění smlouvy definitivně zavázal a smlouva pro něj platí, již nelze tento mezinárodní závazek vzít zpět. Ústavní soud zde rozhoduje nálezem podle §§ 71a a násl. zákona o Ústavním soudu č. 1 82/1993. Návrh může podat komora Parlamentu, skupina poslanců nebo senátorů a prezident republiky. Dojde-Ii ústavní soud k závěru, že mezinárodní smlouvaje v rozporu s ústavním pořádkem, nelze ji ratifikovat do doby, než bude rozpor odstraněn. Tento rozpor lze odstranit jen změnou příslušného ústavního předpisu, nikoli změnou smlouvy (její sjednaný a podepsaný text je již definitivní a neměnný). V tomto směru zatím Ústavní soud nerozhodoval.

Výňatky z Ústavy České republiky Článek 10 Vyhlášené mezinárodní smlouvy, kjejichž ratifikaci da) Parlament souhlas a jimiž je ČR vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Článek 10a (1) Mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů ČR přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci. (2) K ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v odst. 1 je třeba souhlasu Parlamentu, nestanoví-li ústavní zákon, že k ratifikaci je třeba souhlasu daného v referendu.

47

Článek 39 14) K přijeli ústavního zákona a souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v článku 1 Oa je třeba souhlasu třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů. Článek 49 K ratifikaci mezinárodních smluv a) upravujících práva a povinnosti osob, b) spojeneckých, mírových a jiných politických, c) z nichž vzniká Členství ČR v mezinárodní organizaci, d) hospodářských, jež jsou všeobecné povahy, e) o dalších věcech, jejichž úprava je vyhrazena zákonu, je třeba souhlasu obou komor Parlamentu. Článek 52 (2) Způsob vyhlášení zákona a mezinárodní smlouvy stanoví zákon. Článek 63 (1) Prezident republiky dále b) sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy; sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy,... (3) Rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle odstavců 1 a 2 vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády n e b o j í m pověřeného člena vlády. Článek 87 (2) Ustavní soud dále rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována. Článek 88 (2) Soudci Ústavního soudu jsou při svém rozhodování vázání pouze ústavním pořádkem a zákonem podle odst. 1. Článek 95 (1) Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního rádu (tj. smlouvou schválenou Parlamentem nebo referendem). Je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou.

48

Oddíl C Právo Evropské unie Úvodní informace o EU Evropská unie, sdružující dnes 27 zemí včetně ČR, je velmi specifickým integračním útvarem, který není klasickou mezinárodní organizací. Její základní složka, Evropské společenství, má nadstátní charakter, a proto je vybavena i vlastním právním řádem, který zajišťuje podřízenost členských států a v některých případech i jednotlivců. Tento právní řád platí ve všech členských zemí vedle jejich vlastního práva. Právo EU se týká zejména těchto oblastí: obchod mezi členskými státy (pohyb zboží a služeb), ekonomické aktivity osob v EU a pohyb osob mezi členskými státy vůbec, pohyb kapitálu a plateb, společné politiky (zemědělská, dopravní, zahraničně obchodní, daňová, sociální, měnová aj.), počátky společné zahraniční a bezpečnostní politiky, spolupráce justiční a právní (civilní a trestní), policejní aj. V dalším výkladu se dotkneme podrobněji podstaty Evropské unie a Evropského společenství a jejich institucionální struktury a podstaty právního řádu - jeho působení v členských zemích. Nebudeme se zabývat jeho obsahem - to je předmětem navazujícího kurzu práva EU v dalších ročnících magisterského studia na Právnické fakultě MU.

VI. Evropská integrace a vznik Evropských společenství a Evropské unie. Současný stav 1. Základ evropské integrace po druhé světové válce V roce 1949 vznikají některé důležité mezinárodní organizace, které vyvíjejí činnost převážně v evropském měřítku. V západní částí Evropy je to Rada Evropy, organizace politická, zaměřená na ochranu lidských práv a na spolupráci v oblastech mimoekonomických. Novou vojensko-politíckou organizací sdružující většinu států západní Evropy, U S A a Kanadu se stává Organizace Severoadantické smlouvy (NATO). Státy východní Evropy se sdružují v ekonomické organizaci nazvané Rada vzájemné hospodářské pomoci (RVHP). Organizace Varšavské smlouvy jako protiváha NATO vzniká až v roce 1955 jako reakce na zapojení Spolkové republiky Německo (tehdy tzv. západního Wít' Německa) do NATO. Jedná se o klasické mezinárodní (mezivládní) organizace, jejichž cílem nebyla ekonomická ani politická integrace, ale spolupráce zúčastněných zemí v určité oblasti. Úvahy o evropské integraci však šly dále. Reálných podob nabývá myšlenka o politickém a ekonomickém sjednocení Evropy již krátce po skončení druhé světové války. Je to dáno především tehdejší politickou a ekonomickou situací v Evropě. Přirozenou reakcí na právě skončenou válku byla představa sjednocené Evropy, která by představovala harmonický celek a navždy by vyloučila podobný vývoj v budoucnu, včetně remilitarizace Německa. Sjednocení Evropy by umožnilo vytvořit i na našem kontinentě subjekt silný 49

politicky i ekonomicky, tedy rovnocenný USA. Tyto snahy vyvrcholily na konci 40. let, kdy se Evropa rozděluje na dva antagonistické tábory. Politicko-bezpečnostními předpoklady počátků evropské integrace j s o u tedy především - snaha o postupné vytváření evropské politické velmoci, - obezřetnost k poraženému Německu s ohledem na vývoj po první světové válce, - reakce na rozdělení Evropy. Ekonomickými předpoklady jsou pak - snaha o kvalitativní zvýšení efektivnosti evropských ekonomik, a to nejen pro účely poválečné obnovy, ale i dalšího vývoje, - snaha o vytvoření velkého hospodářského celku, který by se stal světovou hospodářskou velmocí. Cílem se proto stalo vytvoření pevného politického a hospodářského jednotného celku a zajištění bezpečnosti v Evropě. Politická integrace Evropy, a to ani její západní poloviny, ovšem v této fázi nebyla reálná a nezdařila se. Naproti tomu integrace ekonomická reálná byla a její základy byly položeny již na přelomu 40. a 50. let.

2. Nová metoda integrace: nadstátnost Až dosud státy používaly pro institucionální zajištění vzájemné spolupráce v jednotlivých oblastech výhradně formy mezinárodních organizací. Mezinárodní organizace (viz oddíl B, kapitola 11.2.b) představuje relativně trvalé sdružení států za určitým účelem. Zřizovací listina má vždy formu mezinárodní smlouvy, tedy dohody mezi členskými státy. Spolupráci mezi nimi organizují orgány této organizace, které jsou obvykle dvojího druhu reprezentativní, v nichž jsou zastoupeny všechny členské státy a které se usnášejí na obsahu a formách spolupráce a výkonné, které zajišťují realizaci přijatých usnesení. Sama mezinárodní organizace však nemá žádné pravomoci ve vztahu k Členským státům - jejím produktem jsou buď akty právně nezávazné povahy (rezoluce, deklarace) nebo mezinárodní smlouvy, které jsou závazné jen pro ty státy, které je výslovně a hlavně dobrovolně přijaly. Tento způsob odpovídá základní zásadě mezinárodního práva a mezinárodních vztahů mezi státy - zásadě svrchované rovnosti (blíže viz oddíl B). Uvedená forma "klasické" mezinárodní organizace může sice zajistit velmi prospěšnou spolupráci mezi zúčastněnými státy, avšak není způsobilá vytvořit pevný integrační celek. Tvůrci evropské integrace se proto vydali cestou jinou, do té doby neuskutečněnou a zcela originální. Za formu integrace zvolili nadstátní celek, tedy organizaci s vlastními pravomocemi, která stojí nad členskými státy a je tedy vybavena určitými pravomocemi vůči těmto státům. Vůdčími osobnostmi zde byli ministr zahraničních věcí Francie Robert Schuman a jeho asistent Jean Monnet N o v á koncepce tak spočívala ve vytvoření nadstátníorganizace, jíž členské státy odevzdají část své svrchovanosti, tedy pravomocí v určitých vymezených oblastech, přičemž v oblastech ostatních zůstane svrchovanost těchto států nedotčena. Přenos určitých pravomocí na Společenství znamená, že se jím v jejich rozsahu členské státy budou trvale podřizovat, a to eventuálně i proti své vůli.

50

Tato koncepce nebyla v celé západní Evropě přijata stejně. Zatímco Francie, státy Beneluxu, Spolková republika Německo a Itálie ji uvítaly, Velká Británie, Švýcarsko a další státy ji odmítly jako nepřijatelnou, neboť nebyly ochotny se vzdát vlastní suverenity ve prospěch jiného subjektu. O podstatě a projevech nadstátnosti je pojednáno podrobněji dále v samostatné kapitole (C.4. a).

3. Stadia integrace. Evropská společenství a Evropská unie a)

Vznik a počáteční vývoj Evropských společenství

Pro poválečný ekonomický vývoj je v mezistátních obchodních vztazích charakteristický značný protekcionismus. Malá výkonnost evropských národních ekonomik a všeobecný nedostatek vyžadovaly ochranu před vlivy zvnějšku. Uplatňují se cla, další finanční nástroje (daně), j a k o ž i administrativní opatření (omezení vývozu a dovozu). To vše brzdí nejen vzájemný obchod, ale dynamiku ekonomického vývoje obecně. Brzy začíná pozvolný ústup od těchto opatření, neboť je zřejmé, ze větší hospodářský celek, vytvářející společný trh, může fungovat podstatně efektivněji než jednotlivé národní ekonomiky malých zemí obehnané celními bariérami a omezující svůj obchod jen na zboží, jehož mají nadbytek nebo jež nezbytně potřebují. Uvedené evropské země (Francie, Spolková republika N ě m e c k o , Itálie, Belgie, Nizozemí a Lucembursko) se rozhodly překonat uvedené překážky originální cestou a založily proto tři nadstátní organizace: tzv. Pařížskou smlouvou Evropské společenství uhlí a oceli ( E S U O - 1951) a tzv. Římskými smlouvami Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (EURATOM) (obě 1957). V rámci E S U O přenesly zakládající státy část svých svrchovaných práv na Společenství. O výrobě oceli, těžbě uhlí a obchodu s oběma komoditami se již nerozhodovalo v členských státech, ale v Bruselu. Vzhledem k tomu, že se nadstátní koncepce osvědčila, byl stejný systém použit pro další dvě společenství. Zatímco do působnosti EURATOMu patří atomová energetika a jiné způsoby mírového využití jaderné energie, do působnosti E H S patří všechny ostatní oblasti hospodářství. Společenství fungovala zpočátku jako celní unie a tzv. společný trh, který byl postupně vytvářen v průběhu dvanáctiletého přechodného období. Uvnitř Společenství byla snižována a postupně odbourána cla, rušena kvantitativní omezeni obchodu a zakázána daňová diskriminace dováženého zboží. Vytvářený volný pohyb zboží byl doplněn svobodou podnikání, volným pohybem pracovních sil a služeb a značným uvolněním pohybu kapitálu a plateb. Zjednodušená charakteristika čtyř základních svobod v rámci společného trhu: Volný pohyb zboží: volný obchod mezi členskými státy, zajištěný především zrušením cel a kvantitativních omezení (kvót). Volný pohyb osob: možnost občana členského státu přemístit se do jiného členského státu, usadit se tam a vyvíjet tam ekonomickou činnost (být zaměstnán, podnikat) za stejných podmínek jako vlastní občané tohoto státu. Volný pohyb služeb: možnost subjektu (zpravidla obchodní společnosti se sídlem v jednom Členském státě) poskytovat služby (tedy vyvíjet ekonomickou Činnost) v jiném

51

členském státě. Volný p o h y b k a p i t á l u : volný pohyb plateb a investičního kapitálu mezi členskými státy. Členská základna E H S se poprvé rozšiřuje v těžké ekonomické situaci počátku 70. let (ropná krize). K 1.1.1973 jsou přijaty Velká Británie, Irsko a Dánsko; Norsko již tehdy, podobně jako potom v roce 1994, odmítlo plánované členství v referendu, Desátým členem je od 1.1.1982 po dvacetiletém přidružení Řecko a dvanáctku doplňují ještě Španělsko a Portugalsko (k 1.1.1986). Další trojice nových členů byla přijata k 1.1.1995: Rakousko, Švédsko a Finsko. V roce 2004 následuje velká vlna rozšíření o deset zemí střední a východní Evropy a Středozemí - ČR, SR, Polsko, Maďarsko, Slovinsko, Litva, Lotyšsko, Estonsko, Kypr a Malta. Nejmíadšími členy jsou od 1.1.2007 Rumunsko a Bulharsko. Celkový počet Členů tak činí 27. Vrátíme-li se zpět do 80. let, vidíme, že se již stává naléhavým přechod na novou kvalitu trhu. Objevuje se nutnost urychleně zavést úplně volný pohyb zboží (jen se zcela nezbytnými výjimkami), volný pohyb všech osob (nejen pracovníků) a zcela uvolnit pohyb kapitálu. Pohyb zboží a osob má být volný i ve smyslu fyzickém - se zrušením jakýchkoli kontrol při přechodu státních hranic uvnitř Společenství. Tzv. Jednotným evropským aktem (1986)/byla vytvořena koncepce j e d n o t n é h o v n i t ř n í h o t r h u , tedy prostoru bez vnitřních hranic, v němž je mezi členskými státy zcela zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu. Pravomoci ES se rozšiřují o další oblasti - tzv. nové společné politiky, jako je např. životní prostředí. Jednotný vnitřní trh je tak vyšší formou integrace než společný trh. V zásadě zdárně probíhající ekonomická integrace musela ovšem být doplněna integrací politickou. Společenství se vytvořením jednotného vnitřního trhu, který j d e daleko nad rámec pouhé hospodářské spolupráce, dostalo do situace, kdy již představuje zcela jinou kvalitu. Faktické vymizení státních hranic mezi členskými státy přináší řadu problémů v oblasti sociální i veřejnoprávní, a ty si vynucují úzkou politickou spolupráci. Rovněž se objevuje potřeba společné zahraniční a bezpečnostní politiky, j a k o ž i spolupráce, která by překonala územní omezenost justice a vnitřní bezpečnosti. Prohlubovat je třeba i ekonomickou integraci vytvořením jednotné hospodářské politiky a jednotné měny. Vzhledem k tomu, že věcná působnost Evropského hospodářského společenství (EHS) překročila ekonomický rámec, bylo toto Společenství Maastrichtskou smlouvou přejmenováno na Evropské společenství (ES). Všechny tyto nové tendence, které nazrály počátkem 90. let, zachycuje Maastrichtská smlouva o Evropské unii zídka 1992. Její obsah je natolik radikální, že ratifikační proces v členských zemích trval s obtížemi téměř dva roky, takže Smlouva vstupuje v platnost až na sklonku roku 1993. Co vůbec znamená Evropská unie a jaký je její vztah ke Společenstvím?

b)

Vznik Evropské unie

Evropská unie je označení pro celek tvořený členskými státy Evropských společenství, zavedený Maastrichtskou smlouvou v souvislosti s budováním hospodářské a měnové unie. Evropská unie není z právního hlediska mezinárodní organizací, neboť nemá právní subjektivitu. Mezinárodní smlouvy se státy proto neuzavírá vlastním j m é n e m Unie, ale Společenství (což je také případ Dohody o přidružení ČR k Evropským společenstvím, 52

tedy nikoli k Evropské unii). Evropská unie nenahrazuje Evropská společenství. Nyní existují paralelně oba celky s totožnou členskou základnou, avšak s různou působností. Působnost tří (dnes již jen 4 dvou) Evropských společenství je dána jejich zřizovacími smlouvami. Je pro ni typická nadstátnost, která se projevuje především závazností přijatých opatření i pro ty státy, které je neschválily, jakož i vynutitelnosti plnění těchto opatřeni. Působnost Evropské unie je stanovena Siřeji. Zahrnuje působnost Evropských společenství (tzv. první pilíř EU) a navíc další dvě oblasti: zahraniční politiku a vnější bezpečnost (druhý pilíř) a vnitřní bezpečnost (vnitro) a justici (třetí pilíř). Prvky nadstátnosti se omezují jen na Společenství, tedy první pilíř (tzv. komunitami), a proto v záležitostech druhého a třetího pilíře nelze zásadně rozhodovat jinak než dohodou všech zúčastněných států (tzv. pilíře mezivládní) (viz schéma 3). Pojem "Unie" vyjadřuje novou kvalitu spojení členských států, které se postupně realizuje. Jednotný vnitřní trh si vynucuje zavedení měnové unie, v budoucnu hospodářské unie a v další perspektivě se uvažuje o unii politické.

4 ESUO zaniklo v r. 2002, takže dnes již zbývá jen ES (býv. EHS) a EURATOM. 53

4. Povaha a právní postavení Společenství Vraťme se nyní k prvnímu pilíři EU, tedy k Evropským společenstvím a k jejich specifikům.

a)

Nadstátnost

(supranacionalita)

Evropská společenství jsou vybudována na principu nadstátnosti. Je to princip naprosto nový. dosud nerealizovaný, neboť je v protikladu s nejobecnéjší základní zásadou mezinárodního práva - zásadou svrchovaně rovnosti států. Až dosud se uvedená zásada uplatňovala ve svém klasickém pojetí - svrchovaný stát stojí na vrcholu hierarchie. V právu mezinárodním to znamená, že neexistuje žádná m o c nadřazená státu - stát není nikomu podřízen, spolu s ostatními státy tvoří mezinárodní právo, které je pak pro něj závazné. Sám si rozhoduje o svém osudu a meze jeho svrchovanosti jsou dány pouze stejnou svrchovaností států jiných, kterou nesmí narušovat. Ve vnitrostátním měřítku svrchovanost znamená, že státní moc je výlučná a nezávislá na jakékoli jiné moci uvnitř státu, a j e všem vnitrostátním subjektům nadřazena. Jedině stát tvoří a sankcionuje právo ve smyslu práva státního, uplatňovaného na jeho území. Na principu svrchované rovnosti států jsou založeny běžné mezinárodní vládní organizace, jejichž členy jsou státy a o nichž již byla řeč. Cílem tvůrců Společenství bylo vytvoření silného a kompaktního integračního celku, který bude vnitřně homogenní, a tedy soudržný, a který zároveň zajistí vysoký stupeň integrace nejen ekonomické, ale i politické. Tyto požadavky by zcela zřejmě nemohly být naplněny formou běžné mezinárodní organizace, založené na dobrovolném přístupu jednotlivých členů kjednotlivým opatřením. Zájmy jednotlivých států jsou různé a zajistit jejich jednotný postup v měřítku trvalém a komplexním je třeba jinak. Proto se zrodila myšlenka vytvoření specifické organizace, která bude stát nad členskými státy, a bude tedy disponovat svou vlastní svrchovanosti vyššího řádu. To ovšem nemění nic na tom, že původními nositeli svrchovanosti jsou státy. Organizace tedy může svou svrchovanost získat jedině od svých Členských států, které se jí částečně ve prospěch této organizace vzdaj í. Tato myšlenka byla základem pro propracování koncepce nadstátní organizace, kde každý stát, který se stává jejím členem, dobrovolně na základě mezinárodní smlouvy, kterou výslovně přijme, odevzdá vymezenou část svých svrchovaných práv (v podobě pravomocí) na tuto organizaci a v odpovídajícím rozsahu jí pak následně bude podléhat. Věcný rozsah nadstátnosti je dán rozsahem přenesených pravomocí na Společenství. Projevy, resp. formy realizace nadstátnosti (supranacionality) jsou tyto: a) Společenství nejsou pouhým souhrnem členských států. Mají své vlastní zájmy a vůli konstituovanou a projevovanou svými orgány s autonomním postavením. Tato vůle se vytváří buď nezávisle na členských státech (Komise, Soudní dvůr) nebo na principu většiny (Rada), tedy eventuálně i proti vůli některých členských států, které j s o u ovšem i za této situace příslušnými rozhodnutími vázány. b) Nejvýznamnějším projevem supranacionality je pravomoc orgánů Společenství tvořit právo, které má bezprostřední závaznost vůči orgánům Společenství, členským státům a

54

jejich fyzickým a právnickým osobám a představuje samostatný právní systém (komunitární právo). c) Společenství požívají finanční samostatnost a čerpají zdroje z vlastních příjmů, aby byla vyloučena závislost na členských příspěvcích (ty představují jen jednu pětinu zdrojů). Těmito vlastními příjmy jsou především cla vybíraná za dovoz z nečlenských států a místo členského příspěvku odvod z daně z přidané hodnoty vybrané v členských státech). K přechodu svrchovaných práv dochází ovšem pouze v určitých, přesně vymezených oblastech, které jsou určeny pravomocemi celku. Členské státy si ponechávají jejich většinu, čímž není dotčena jejich státní, resp. národní identita. Kromě toho přenos určitých práv na integrační celek neznamená, že nadále nebudou respektovány zájmy členských států těchto práv se týkající. Vytvářený mechanismus se tak musel vypořádat také s tím, že rozhodnutí přijímaná na nadstátní úrovni nemohou být v příkrém a obecném rozporu se zájmy členských států. Nelze-li zajistit soulad zájmů všech zúčastněných, je třeba respektovat alespoň většinu. V opačném případě by začalo docházet k tomu, že členské státy by sice byly rozhodnutími nadstátních orgánů právně vázány, avšak jejich nepříznivá reakce ve formě mimoprávního chování by mohla Společenství zevnitř rozleptat a cíle, j í m ž je pevný integrační celek, by nemohlo být dosaženo. Tato otázka byla rozřešena vytvořením zcela specifického tandemu dvou orgánů, které mohou rozhodovat jen společně a z nichž jeden zastupuje zájmy Společenství (Komise) a druhý zájmy členských států (Rada).

b)

Věcné vymezení pravomocí (jen informativně)

Okruh pravomocí, které Členské státy přenesly na Společenství, je vymezen cíli Společenství a zejména jejich věcnou působností. Dále se zaměříme pouze na Evropské společenství (bývalé EHS). Článek 2 Smlouvy ES stanoví, že úkolem Společenství je vytvořením společného trhu a hospodářské a měnové unie, jakož i uskutečňováním společných politik a činností uvedených v článcích 3 a 4 podporovat * harmonický a vyvážený rozvoj hospodářských činností v celém Společenství, * trvalý a neinflační hospodářský růst respektující životní prostředí, * vysoký stupeň vyrovnávání ekonomické výkonnosti, * vysokou úroveň zaměstnanosti a sociální ochrany, * zvyšování životní úrovně a kvality života, * hospodářskou a sociální soudržnost a solidaritu mezi členskými státy. Věcná působnost je v článku 3 téže smlouvy vymezena takto: a) odstranění cel a kvantitativních omezení při dovozu a vývozu zboží mezi členskými státy, jakož i všech dalších opatření s rovnocenným účinkem. b) společná obchodní politika vůči nečlenským zemím, c) vnitřní trh, vyznačující se zrušením překážek volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy, d) opatření týkající se vstupu a pohybu osob na území vnitřního trhu, e) společná politika v oblasti zemědělství a rybolovu, f) společná politika v oblasti dopravy, g) ochrana hospodářské soutěže na vnitřním trhu,

55

h) sbližování právních předpisů členských států v míře nutné pro fungování společného trhu, i) politika v sociální oblasti zahrnující Evropský sociální fond, j) posilování hospodářské a sociální soudržnosti (vyrovnávání úrovně jednotlivých regionů v ES), k) politika v oblasti životního prostředí, 1) posilování konkurenceschopnosti průmyslu Společenství, m) podpora výzkumu a technologického rozvoje, n) podpora zřizování a rozvoje transevropských sítí, o) přispívání k dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví, p) přispívání ke kvalitnímu vzdělání a odborné výchově a k rozkvětu kultur Členských států, q) politika v oblasti rozvojové spolupráce (pomoc rozvojovým zemím - zejména bývalým koloniím), r) přidružení zámořských zemí a území, s) přispíváni k posílení ochrany spotřebitele, t) opatření v oblasti energie, civilní obrany a turistiky.

5. Právní subjektivita Společenství Všechna tři Evropská společenství vznikla jako zvláštní mezinárodní organizace a mají tedy právní subjektivitu podle mezinárodního práva. Jejím projevem je způsobilost uzavírat mezinárodní smlouvy s jinými subjekty mezinárodního práva, tedy se státy nebo s jinými mezinárodními organizacemi. ES je proto také členem některých mezinárodních vládních organizací (např. Světové obchodní organizace - WTO). Společenství mají rovněž právní subjektivitu z hlediska vnitrostátního práva Členských států. Právní subjektivita ve vnitrostátních právních řádech nečlenských států se řídí těmito právními řády. Projevuje se tím, že Společenství mohou v členských státech nabývat majetek, odpovídají za škodu apod. Na rozdíl od Společenství Evropská unie n e m á právní subjektivitu ani v právu mezinárodním, ani vnitrostátním.

6. Charakter Evropské unie v současnosti Do počátku 90. let bylo Evropské hospodářské společenství ekonomickou integrační organizací podle původních představ. Do její působnosti patřily věci ekonomické a další věci, které s ekonomickou integrací přímo souvisí (např. sociální politika). K v ý z n a m n é m u zlomu dochází počátkem 90. let. a) Na základě Jednotného evropského aktu (1986) je v následujících letech (přibližně do r. 1993) dosavadní společný trh přetvořen v jednotný vnitřní trh, který z n a m e n á kvantitativně, ale i kvalitativně vyšší stupeň integrace. - V první polovině 90. let jsou především podstatně rozšířeny čtyři základní svobody: Volný pohyb zboží: jsou odstraňovány i skryté překážky obchodu, jako je nesoulad technických, bezpečnostních, veterinárních apod. norem mezi Členskými státy, j a k o ž i zdlouhavé kontroly a evidence přepravovaného zboží na hraničních přechodech. Volný pohyb osob: je rozšířen na všechny občany členských států, tedy i na osoby, které nevykonávají ekonomickou činnost (studenti, důchodci), jsou postupně rušeny kontroly

56

osob při přechodu státní hranice mezi členskými státy. Volný pohyb služeb a volný pohyb kapitálu: liberalizace v těchto oblastech postupuje velmi zvolna. - Působnost Společenství je rozšířena o nové tzv. společné politiky, tedy o nové oblasti spolupráce (některé již existující jsou rozšířeny): ochrana spotřebitele, ochrana životního prostředí, výzkum a technologický rozvoj, rozvojová spolupráce, ochrana zdraví aj. - Jsou položeny základy měnové unie (plánovaného vytvoření jednotné měny euro, která nahrazuje národní měny - realizováno v r. 1999, zatím mezi 13 členy).

b) Maastrichtskou smlouvou vzniká Evropská unie jako nadstavba nad Společenstvími. Stává se - zárodkem politické integrace členů (společná zahraniční a bezpečnostní politika - tzv. 11. pilíř EU) a - nástrojem pro účinnou spolupráci v některých potřebných oblastech, které ale nepatří do pravomoci Společenství - spolupráce v oblasti zahraniční politiky (tzv. II. pilíř EU), jakož i v oblasti justice civilní i trestní a v oblasti vnitřní bezpečnosti (policie), což je logickým důsledkem absolutního uvolnění pohybu osob (tzv. III. pilíř EU). Maastrichtská smlouva rovněž v souvislosti rozšířením volného pohybu osob zavádí občanství E U . Každý, kdo má občanství některého členského státu, je zároveň občanem EU. Tento institut je ovšem zcela odlišný od státního občanství. Občan EU má vůči institucím (orgánům) EU a jiným členským státům určitá další práva, která nevyplývají ze státního občanství. Občan EU má především právo pohybovat se a usazovat se kdekoli v EU a vykonávat ekonomickou činnost, případněji nevykonávat, má-lí jinak zajištěny legální cestou dostatečné prostředky k obživě. Občan EU má rovněž volební právo ve státě, kam přesídlil, i když není jeho občanem, a to do Evropského parlamentu a do orgánů místní samosprávy. Už samotná Maastrichtská smlouva o EU (platná od roku 1993) nebyla v některých tehdejších členských státech přijata příliš vřele (Francie, Dánsko). Proto byla současně naplánováno její vyhodnocení a případné úpravy. Závěry byly ale dosti optimistické, a proto v roce 1997 vzniká nový dokument -Amsterodamská smlouva (vstup v platnost 1999). Ta přináší m i m o jiné mírné prohloubení II. a III. pilíře EU, ale hlavně tzv. princip flexibility, tj. možnost v jednotlivých konkrétních otázkách rozčlenit členskou základnu ES (EU) na státy, které si přejí rychlejší integraci a státy, které rychlejší integrace nejsou schopny nebo k ní nejsou ochotny. V této době již bylo jasné, že EU stojí před rozsáhlým rozšířením členské základny směrem na východ. Tomu bylo třeba - přizpůsobit institucionální strukturu ES (EU) - složení jednotlivých institucí a jejich rozhodovací procedury, které byly od počátku nastaveny na relativně malý počet členů, - prohloubit integraci za cenu omezení „demokratického prvku" (zavedení téměř všeobecného hlasování v Radě kvalifikovanou většinou, které zbavuje jednotlivé členské státy možnosti uplatnění práva veta a nutí je tak přijmout to, co odhlasovala většina).

57

To se stalo Smlouvou z Nice (2000, vstup v platnost 2003). Ani tato smlouva nebyla akceptována bez problémů. Ratifikační procedura v členských státech trvala více než dva roky a v Irsku bylo třeba opakovat referendum (napoprvé tuto smlouvu odmítlo). Smlouva z Nice nicméně otevřela ze strany EU cestu k přijetí deseti zemí střední a východní Evropy a Středomoří (k 1.5.2004) a následně i Rumunska a Bulharska (k 1.1.2007).

7. EU dnes - Smlouva o ústavě pro Evropu Smlouvou z Nice ovšem vývoj zdaleka nekončí. Snahy o další podstatné prohloubení dnes už nejen ekonomické, ale i politické integrace členských států EU vyústily ve vypracování dalšího dokumentu, j í m ž byla Smlouva o ústavě pro Evropu (Ústavní smlouva EU). Tyto práce začaly již v roce 2 0 0 1 . Představy o výsledku byly různé a někdy ne zcela rozumné - od vypracování Ústavy EU „zdola", tedy z iniciativy „lidu E U " prostřednictvím Evropského parlamentu, po přijetí Ústavy Evropské unie jakožto společenství „národních států" (zcela mlhavý pojem). Skutečnost se po vystřízlivění z nereálných představ dostala do poněkud více realistických dimenzí. Bylo jasné, že nový dokument nemůže mít jinou formu než obdobné dokumenty dosavadní, tedy mezinárodní smlouvu, která bude přijata všemi členskými státy tak, j a k tomu bylo kdykoli v minulosti, tedy jednomyslně. Forma skutečné „ústavy E U " , která měla být dokumentem vzniklým mimo vůli členských států, tedy nezaloženým na jejich konsensu, který je má ovšem zavazovat, je zcela nesmyslná. Je na každém Členském státu, aby rozhodl, zda k přijetí Ústavní smlouvy bude vnitrostátně vyžadovat referendum nebo zda podle jeho ústavních předpisů stačí schváleni parlamentem. Návrh Ústavní smlouvy byl vypracován prvotně (v letech 2002-2003) tzv. Konventem (shromážděni více než 300 osob představujících zástupce vlád, parlamentů a nevládních organizací, jakož i veřejnosti členských a kandidátských zemí). Návrh, který z tohoto monstrózního fóra vzešel, musel být značně zkorigován na mezivládní konferenci členských zemí v roce 2004.1 tak byl nakonec přijat ve velmi radikální podobě. EU měla „vstřebat" ES a „zdědit" po něm právní subjektivitu. Ústavní smlouva měla také nahradit jako jediný dokument dnešní soustavu smluv ES a EU a všech jejich doplňků, která je velmi nepřehledná. Potud by byly cíle Ustavní smlouvy jistě žádoucí a přijatelné. Ústavní smlouva však Šla mnohem dále. Mimo jiné rušila pilířovou strukturu EU cestou její „komunitarizace", tj. zaváděla nadstátní režim i pro II. a lil. pilíř EU (zahraniční a bezpečnostní politiku a policejní a soudní spolupráci v trestních věcech). K r o m ě toho závažně měnila systém rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě v podstatě v neprospěch malých zemí, zaváděla bezvýjimečnou přednost práva EU před právem členských států. Ústavní smlouva byla podepsána v roce 2004 vládami všech členských států (včetně těch, které přistoupily v tomto roce, tedy i ČR). Pak se rozběhl proces ratifikace. Více než polovina členských států Ústavní smlouvu ratifikovala, avšak v květnu 2005 proběhla referenda ve Francii a v Nizozemí, která obě Ústavní smlouvu odmítla. Tyto dva státy ji proto nemohly ratifikovat, čímž ji v podstatě zprovodily ze světa, neboť k jejímu vstupu v platnost se vyžaduje ratifikace všech Členských států. Ať už byly důvody odmítnutí Ústavní smlouvy v uvedených zemích jakékoli, ukazují na to, že jejich obyvatelstvo se neztotožňuje s neomezeným prohlubováním integrace jak ekonomické, tak politické, a to v dnešní

58

Evropské unii, která má zcela jinou podobu, než mělo kdysi oblíbené E H S . Nové členské země budí velkou nedůvěru, minimálně tím, že disponují levnou pracovní silou (přesun výroby na východ a tím zmenšení počtu pracovních míst v původních členských zemích) a také tím, že důrazně požadují rozsáhlou materiální pomoc z fondů EU, aby mohly své členství ustát. Není pochyb o tom, že Ústavní smlouva měla být dalším krokem k budoucí, byť i ještě velmi vzdálené federalizaci Evropy, tedy k přeměně EU v evropský složený stát (někdy označovaný j a k o „nadstát"). Svědčí o tom především tyto změny: - posílení rozhodovacího podílu velkých států na úkor menších (vliv ČR při rozhodování by poklesl z dnešních 3,7% na pouhé 2,2%, zatímco např. vliv N ě m e c k a by vzrostl z 9% na dvojnásobek), - celé právo EU (tj. nejen úprava jednotného vnitřního trhu a společných politik jako dosud, ale také zahraniční a bezpečnostní politika a policejní a soudní spolupráce v trestních věcech) má mít přednost před právem členských států, a to bezvýhradnou - má tedy tvořit jakési „federální" právo, - respektování takto vymezného práva EU ze strany členských států bude moci být vůči členským státům účinně vynucováno Komisí a Soudním dvorem, - Rada by měla mít možnost získat pravomoc k rozhodování kvalifikovanou většinou i v oblasti zahraniční politiky EU (bez podstatného vlivu parlamentů členských států), a to na rozdíl od dnešní jednomyslnosti, - Ústavní smlouva vůbec neřeší klíčový problém tzv. demokratického deficitu (viz kapitolu VII. 11. níže) - právní předpisy (legislativu) v EU přijímá exekutiva prakticky bez účasti národních parlamentů, které jsou vždy postaveny před hotovou věc, neboť jejich „rozhodování" je předurčeno legislativním aktem EU. Pokud by se rozhodly tento legislativní akt unijní exekutivy nerespektovat, poruší unijní právo. Zatím však EU ve skutečnosti (ani ve smyslu Ústavní smlouvy) není federací, tedy nadstátem. Nedisponuje totiž „státní" mocí, která by byla na členských státech nezávislá. Pravomoci EU jsou omezeny na oblasti, které jí všechny členské státy výslovně a dobrovolně svěřily příslušnou mezinárodní smlouvou v souladu s jejich ústavními předpisy. Je-li třeba vynutit efektivně právně (nikoli politicky) respektování pravidla práva EU, může EU vůči členskému státu použít jen vnitřních donucovacích opatření, které nemohou spočívat v ničem j i n é m než v zastavení poskytování finančních prostředků z jejích fondů, na které by jinak měl tento stát nárok, resp. v pozastavení členských práv, porušuje-li členský stát lidská práva. Donucení vůči jednotlivci pak může j m é n e m EU realizovat jen orgán členského státu (např. exekuci na nezaplacenou pokutu, kterou Komise uložila podniku, může nařídit jen soud členského státu, nikoli sama Komise). EU nemá žádné donucovaci složky - neexistuje žádná unijní armáda nebo policie. Jednotná měna (měnová unie) není sama o sobě znakem federalismu. V současné době lze identifikovat širokou škálu názorů na další vývoj EU v tomto směru. Při značném zjednodušení je možno uvést tyto tři koncepce: 1. EU by se měla zpětně přetvořit v běžnou mezinárodní (tedy nikoli nadstátní) organizaci, založenou na mezinárodní smlouvě, kde si bude každý stát určovat, co pro něj je či není závazné („mezivládní'* pojetí). 2. EU by se měla stát federací, tedy složeným mnohonárodním státním útvarem, který sdruží členské státy na základě ústavy. Členské státy by tak byly v mnohem větší míře podřízeny EU a ponechaly by si vlastní pravomoci jen v určitých oblastech (analogie ČSFR

59

do konce roku 1992). Prvotní by byly pravomoci EU, která by vykupovala i v mezinárodních vztazích jako jeden mnohonárodní stát („federalistické" pojetí). 3. EU by měla zůstat nadstátní integrační organizací, která b\ ovšem zachovala plnou suverenitu členských států v oblastech, kde nepřenesly pravomoci na BU. Integrace by se měla omezit jen na oblast ekonomickou a oblasti přímo související (např. pohyb osob). Neměla by zahrnovat zahraniční a bezpečnostní politiku, trestní a policejní spolupráci apod. Tyto složky by měly zůstat na úrovni mezivládní (mezinárodního práva) a měly by být upraveny mezinárodními smlouvami nebo podobnými dokumenty, nikoli nadstátním právem - měly by Ledy zůstat v plné dispozici členských států. Tato koncepce zhruba odpovídá současně platnému stavu (tj. bez Ustavní smlouvy). Jc zřejmé, že zatímco pro stoupence pojetí ad 2) je Ustavní smlouva vítaným krokem vpřed, stoupenci pojetí ad l ) j i naopak principiálně akceptovat nemohou a stoupenci pojetí ad 3) ji neodmítají, avšak nemohou ji akceptovat v té podobě, v jaké byla předložena.

60

VIL Organizační struktura Evropských společenství a Evropské unie

Zcela v úvodu je třeba charakterizovat právní základ Evropské unie a Evropských společenství. Jsou j i m tzv. zřizovací smlouvy, resp. smlouvy, na nichž EU a ES spočívají. Jsou to mezinárodní smlouvy uzavřené mezi členskými státy (Římské smlouvy o založení Evropských společenství, Maastrichtská smlouva o založení Evropské unie a další smlouvy navazující). Tyto smlouvy jsou podstatné pro právní režim těchto uskupení - na jejich základě vůbec existují, vyvíjejí činnost a zejména vytvářejí vlastní právo. Podrobný výklad následuje.

1. Úvodní přehled organizační (institucionální) struktury ES a EU Organizační struktura ES a EU je jednotná (článek 3 Smlouvy E U ) . Většina orgánů je proto společná pro I. pilíř (ES) a další dva pilíře E U . Rozhodujícími orgány EU (pro II. a III. pilíř) jsou však pouze Evropská rada a Rada. Dále se zaměříme na Evropské společenství, které je pro naše účely nejdůležitějši. Orgány Společenství mají pravomoci vůči členským státům a jejich subjektům (jednotlivcům), a proto bylo třeba vytvořit mechanismus, který by zajistil respektování j a k zájmů Společenství j a k o celku nové kvality, tak i členských států. Tento mechanismus spočívá v tom, že na rozhodování se musí podílet rovným dílem j a k orgán, který reprezentuje zájmy Společenství, tak orgán, prosazující zájmy členských států. Proto byla vytvořena základní koncepce tandemu Komise - Rada. Komise reprezentuje zájmy Společenství. Na rozhodovacím procesu se účastní tím, že povinně předkládá návrhy opatření (rozhodnutí, legislativních aktů). O přijetí nebo nepřijetí návrhu pak rozhoduje Rada, tedy orgán, reprezentující členské státy. Bez návrhu Komise Rada nemůže jednat. Tímto způsobem je zajištěno, že na každém rozhodnutí se podílejí oba orgány, a tedy jsou respektovány j a k zájmy Společenství, tak většiny členských států. Tento princip představuje jen základní schéma, které je dnes již podstatně modifikováno zejména účastí Evropského parlamentu v rozhodovacím procesu. V organizační struktuře Společenství (Unie) dále nesmí chybět demokratický prvek (Evropský parlament) a soudní orgány (Soudní dvůr ES). Dalšími hlavními orgány j s o u Evropský účetní dvůr a Evropská centrální banka. Kromě toho existují pomocné orgány s konzultativními funkcemi. Nejvyšsím politickým orgánem EU, který přijímá jednomyslně zásadní koncepční politická rozhodnutí, je Evropská rada (summit). Smlouva ES nazývá ty hlavní orgány, které vyjmenovává v Článku 7, institucemi. Jsou t o : Evropský parlament, Rada, Komise, Soudní dvůr, Účetní dvůr. Dalšími hlavními orgány, které vznikly dodatečně jsou bez označení instituce - Evropská rada a Evropská centrální banka. V dalším výkladu jsou podrobně prezentovány jednotlivé orgány Společenství a Unie z hlediska své povahy, pravomocí a složeni.

61

2. Evropská komise Orgánem, který reprezentuje nadnárodní zájmy Společenství, je Komise. Dnešní oficiální název je Evropská komise. Zde používáme vžitého zkráceného označení Komise. Jejím sídlem je Brusel. Komise je orgánem výkonným, iniciativním a kontrolním s širokými pravomocemi. Její funkce tak připomínají funkce vlády (tedy orgánu moci výkonné) v soustavě orgánů státu. Je to orgán (instituce) ryze komunitami, tedy právně nezávislá na členských státech.

avomoci Komise -

se působí především jako orgán iniciativní. Předkládá výlučně návrhy legislativních aktů a dalších opatření rozhodovacím orgánům (Radě a Evropskému parlamentu). Veškerá legislativa Společenství se tak až na zanedbatelné výjimky rodí v Komisi. Komise je zároveň orgánem výkonným. Uvádí v život vše, na čem se usnese Rada a Evropský parlament. Je-li zmocněna Radou, může k aktům sekundárního práva vydávat prováděcí předpisy a tím zajišťovat jejich realizaci. Ve výjimečných případech Komise působí i jako orgán rozhodovací, resp. legislativní, tedy namísto Rady na základě jejího zmocnění. Je tomu tak především tam, kde se vyžaduje velká operativnost, tedy v oblasti ochrany hospodářské soutěže a některých politik (zejména zemědělské). Kontrolní pravomoci Komise spočívají především ve sledování dodržování práva Společenství, a to jak členskými státy. tak jejich subjekty. V případě zjištěného porušení Komise zahajuje příslušné administrativní řízení (proti členskému státu podle článku 226 Smlouvy ES, proti jednotlivci (podniku) např. v oblasti porušování pravidel hospodářské soutěže). Komise rovněž kontroluje udělování státních podpor podnikům, udílí souhlas s fúzemi podniků apod. Ve vztazích navenek je Společenství zastupováno Komisí, která sjednává (ale neschvaluje) mezinárodní smlouvy a navazuje a udržuje styky (včetně diplomatických) s jednotlivými státy členskými a zejména nečlenskými) a s jinými mezinárodními organizacemi.

b)

Složení

Poslání Komise odpovídá i její složení - sbor členů Komise (komisařů), kteří nejsou zástupci členských států. Jsou to osoby, které sice pocházejí z členských států a jsou jejich příslušníky, avšak při výkonu své funkce j s o u na svých státech absolutně nezávislí a prosazují výhradně zájmy Společenství. Nesmějí přijímat instrukce od vlády žádného státu. Naopak Členským státům je zakázáno jakkoli na komisaře působit a ovlivňovat jejich jednání ve svůj prospěch. Členové Komise musí být absolutně nezávislí i z hlediska soukromých zájmů: nesmějí vedle své funkce vykonávat žádnou jinou, a to ani neplacenou činnost.

62

Současná Komise pro léta 2004-2009, tedy od 1. listopadu 2004, je tvořena po jednom komisaři z každého Členského státu, tedy po přijetí Rumunska a Bulharska v celkovém počtu 27. Vzhledem k tomu, že tento počet je již neúměrně vysoký, Smlouva z Nice rámcově řeší problém nežádoucího narůstání členů Komise při rozšiřování členské základny E U . Před přijetím dalšího člena Rada jednomyslně stanoví systém rotace, který bude znamenat, že počet členů Komise bude udržován na čísle menším než 27 tak, že vždy třetina členských států nebude mít po určitou dobu v Komisi svého příslušníka, v čemž se budou členské státy střídat podle principu rovnosti (tj. bez ohledu na velikost). Jeden z komisařů je předsedou Komise. Předseda Komisi reprezentuje a má významnou úlohu při jejím konstituování (viz dále). Předseda sám rozhoduje o vnitřní organizaci Komise. Jeho funkce je převážně politická. Funkční období Komise je 5 let shodně s funkčním obdobím Evropského parlamentu. Podle současné úpravy je postup při ustanovování Komise následující: Rada zasedající na nejvyšší úrovni (hlavy států, předsedové vlád) designuje kvalifikovanou většinou budoucího předsedu Komise. Tato designace podléhá schválení Evropského parlamentu. Rada poté v dohodě s designovaným předsedou schválí kvalifikovanou většinou seznam ostatních navržených Členů Komise (komisařů). Každý stát navrhne svého komisaře. Evropský parlament pak schvaluje celý soubor komisařů en bloc, nemůže tedy odmítnout jen některého z nich. Definitivně pak jmenuje celou Komisi Rada, a to opět kvalifikovanou většinou. Zánik členství v Komisi může nastat kromě smrti komisaře také odstoupením nebo odvoláním. Odstoupení (rezignace) je úkon člena Komise, kterým se vzdává své funkce. O přijetí rezignace rozhoduje na návrh předsedy plénum Komise. Odvolat jednotlivého komisaře může j e n Soudní dvůr z mimořádných důvodů (velmi závažný prohřešek komisaře - zatím k tomu nikdy nedošlo). Komisi rovněž může vyjádřit nedůvěru Evropský parlament, a to pouze jako celku. Pokud by se tak stalo, Komise en bloc odstupuje. Vyjádřit nedůvěru jednotlivému komisaři nelze. Již dvakrát Evropský parlament o důvěře Komisi hlasoval, avšak nikdy nebylo dosaženo požadovaných 2/3 hlasů pro nedůvěru. Komise se schází k řádnému zasedání jednou týdně, a to většinou ve svém hlavním sídle v Bruselu. Probíhá-li zároveň zasedání Evropského parlamentu, schází se Komise ve Štrasburku. Každý člen Komise má svůj kabinet, jehož předsedové předjednávají jednotlivé body programu dva dny před zasedáním Komise. Dojde-li při předjednávání ke všeobecné dohodě, komisaři zpravidla příslušný bod přijmou bez jednání. Bez jednání je možné rovněž posuzovat písemné návrhy ("per rollam"), a to za podmínky kladného doporučení příslušných generálních ředitelství a právního útvaru. Kterýkoli komisař však může požádat o řádné (ústní) projednání takového návrhu. Každý komisař má přidělenu jednu nebo několik oblastí, za něž odpovídá (analogie vládních resortů). Institucionálním vyjádřením této dělby kompetencí jsou generální ředitelství (generální direktoráty označované zkratkou D G , česky GR), které tyto oblasti obhospodařují. Jejich organizace připomíná ministerstva a komisaři, odpovídající za jejich činnost, ministry.

63

Komise má celkem přibližně 25 000 zaměstnanců, z toho téměř 5 000 tlumočníků a překladatelů. Je tak administrativním kolosem se všemi byrokratickými vadami, které jsou pro velké úřady typické, počínaje těžkopádností a pomalostí při plnění některých úkolů až po přílišnou složitost byrokratických procedur i pro méně významné věci. Organizační struktura Komise je následující: Generální ředitelství pro jednotlivé politiky: Daně a cla - Doprava a energie Hospodářská soutěž - Hospodářské a finanční věci Informační společnost a média - Podniky a průmysl Regionální politika Rybářství a námořní záležitosti Společné výzkumné středisko Spravedlnost, svoboda a bezpečnost - Vnitřní trh a služby Výzkum - Vzdělávání a kultura - Zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti - Zdraví a ochrana spotřebitele - Zemědělství a rozvoj venkova - Životní prostředí Generální ředitelství pro vnější vztahy: - Obchod (s nečlenskými státy) Rozšiřování EU - Rozvojová spolupráce (pomoc RZ) - Humanitární pomoc Úřad pro spolupráci a pomoc EuropeAid Vnější vztahy (politické) M i m o GŘ tvoří Komisi i útvary s obecnou působností (Eurostat, Evropský úřad pro boj proti podvodům, Úřad pro úřední tisky aj.) a útvary se specializovanou působností (tzv. vnitřní útvary) (právní služba, tlumočení, Útvar interního auditu aj.). Kromě těchto stálých útvarů Komise zřizuje pracovní orgány dočasné, tedy pro splnění konkrétního úkolu. Jsou to meziresortní (resp. meziútvarové) skupiny a tzv. taskforces, tedy specializované pracovní skupiny pověřené určitým jednorázovým úkolem.

2. R a d a Evropské unie a)

Složení

Rada Evropské unie. dříve nazývaná výstižně Rada ministrů (dále jen Rada) je orgánem, v němž j s o u zastoupeny členské státy, a který tedy reprezentuje jejich zájmy. V tomto s m ě r u j e protikladem Komise.

64

Členské státy jsou v Radě zastoupeny na ministerské úrovni, a to členy vlády (resortními ministry) podle projednávaných otázek. Při projednávání otázek obecně politických vystupují j m é n e m států ministři zahraničních věcí nebo ministři pro evropské záležitosti. Rada zasedá jednou týdně. Každé zasedání je zaměřeno na určitou věcnou oblast a účastní se ho vždy odpovídající ministři vlád členských států (např. Rada ministrů financí). Předsednictví Rady se mění každých 6 měsíců; členské státy se střídají podle předem stanoveného pořadí, které je určeno tak, aby v trojici předseda současný - minulý příští byl vždy jeden z velkých členů. Tato zásada nebude platit po roce 2011 pro velký počet malých členů. Pořadí stanoví ve velkém předstihu Rada jednomyslným rozhodnutím. Za současného stavu vychází předsednictví na každý členský stát jednou za 13-14 let. ČR bude předsedat v první polovině roku 2009, SR ve druhé polovině roku 2016. Úkolem předsedy Rady (tj. zástupce předsedajícího státu) je připravovat a řídit práci Rady, svolávat schůze, organizovat hlasování, stanovit pořad jednání a podepisovat akty, na nichž se Rada usnesla. Předseda Rady je zároveň předsedou Evropské rady. Je to významná politická funkce, při jejímž výkonu může předsednický stát účinně uplatňovat své priority. Rada zasedá jednou týdně, avšak vždy v různém složení podle projednávaných věcí, a to nejčastěji v Bruselu, ve zvláštních případech v Lucemburku.

b)

Pravomoci

Rada je především orgánem rozhodovacím. Dále zajišťuje koordinaci obecné hospodářské politiky Členských států a uděluje Komisi pravomoci k provádění svých aktů. Je činná ve všech třech pilířích EU. Rozhodnutí Rady mají nejčastěji formu aktů sekundárního práva Společenství: směrnic, nařízení, rozhodnutí, stanovisek a doporučení (viz dále). Rada spolu s Evropským parlamentem je hlavním "zákonodárcem" ve Společenství a j e d i n ý m ve II. a III. pilíři EU. Rada má dále důležitou pravomoci svolávat konferenci o revizi smluv, na nichž je založena Evropská unie (článek 48 Smlouvy o Evropské unii). M i m o takovou konferenci nemohou být zřizovací smlouvy měněny, i kdyby se na tom jinou formou dohodly členské státy. Další pravomoci Rady se týkají vnějších vztahů Společenství a Unie (uzavírání, resp. schvalování mezinárodních smluv jejich jménem).

c) Hlasování v Radě V komplikovaném systému hlasování Rady při přijímání rozhodnutí se odráží derogace principu svrchované rovnosti států. Omezení suverenity členských států dovoluje přijímat kvalifikovanou většinou rozhodnutí závazná pro všechny členy, tedy i pro ty, kteří byli přehlasováni. Systém váženého hlasování pak umožňuje jednotlivým státům uplatňovat vliv úměrný jejich velikosti.

65

Rada rozhoduje zpravidla jednomyslně nebo kvalifikovanou většinou. Procedura rozhodování nejen uvnitř Rady, ale i ve vztahu k jiným orgánům je určena vždy jednotlivým ustanovením, které Radu k rozhodování v konkrétní věci zmocňuje. Na příklad článek 94 Smlouvy ES stanoví, že "Rada může na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem přijímat kvalifikovanou většinou nařízení potřebná k provedení článků 92 a 93." 1) Jednomyslné rozhodování se týká případů, kdy je zájem na tom, aby rozhodnutí nebylo v rozporu s vůlí některého člena. Jednomyslnost ovšem neznamená jen plný počet kladných hlasů, ale také žádný záporný hlas. Znamená to, že zdržení se hlasování jednomyslnost rozhodnutí nenarušuje. 2) Rozhodování kvalifikovanou většinou je kombinováno s váženým hlasováním s tím, že každý stát má stanovený počet hlasů, přičemž kvalifikovaná většina je stanovená absolutním počtem hlasů. * Francie, Itálie, N ě m e c k o a Velká Británie mají po 29 hlasech, Španělsko a Polsko 27, Rumunsko 14, Nizozemí 13, Belgie, ČR, Maďarsko, Řecko, a Portugalsko po 12, Bulharsko, Rakousko a Švédsko po 10, Dánsko, Finsko, Litva, Slovensko a Irsko po 7, Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Lucembursko, Slovinsko po 4 a Malta 3. Součet hlasů všech členů činí 345. Kvalifikovaná většina je stanovena absolutním počtem hlasů 255. Z n a m e n á to, že zablokovat přijetí rozhodnutí nemůže samostatně ani skupina velkých, ani menších států. Velké státy mají dohromady 170 hlasů a k prosazení přijetí rozhodnutí tak potřebují hlasy nejméně Šesti menších. Menší státy mají celkem 175 hlasů a potřebují tak hlasy nejméně tří velkých. Minimální počet států, které dají dohromady požadovaný počet 255 h l a s u j e 11. Kvalifikovaná většina činí v procentuálním vyjádření 7 3 , 9 1 % vážených hlasů. 3) Rozhodování prostou většinou se používá jen u procedurálních otázek. Každý člen má jeden hlas, takže prostá většina činí nejméně 14 hlasů z 27. Systém kvalifikované většiny při hlasování Rady j e j í ž m n o h o let zpochybňován. Smlouva z Nice se proto snažila vyřešit dva problémy, a to přílišné zvýhodnění (ale zároveň i ochranu) menších států a zařazení do tohoto systému skupiny 12 nových členů, v níž rovněž zcela převládají menší státy. 1. V prvé řadě bylo třeba vyřešit odstupňování počtu hlasů mezi jednotlivými členy. Počet hlasů při hlasování kvalifikovanou většinou byl přibližně ztrojnásoben, aby členění mohlo být jemnější. N o v é rozdělení hlasuje uvedeno výše. 2. Z uvedeného je patrno, že tím není řešen deficit hlasů pro velké státy, zejména N ě m e c k o , které má více než 80 mil. obyvatel. Proto bylo zavedeno další kritérium (demografické), podle něhož pro kvalifikovanou většinu nestačí dosažení stanoveného počtu hlasů, ale kladně hlasy musí pocházet od států, jejichž celkový podíl na obyvatelstvu EU činí nejméně 62%. O uplatnění tohoto kritéria ovšem musí požádat některý členský stát, jinak se neuplatní. Přijetí jakéhokoli návrhu může tak zablokovat N ě m e c k o spolu s dalšími dvěma největšími státy (např. Francií a Itálií), neboť jejich podíl na počtu obyvatel EU přesáhne zbývajících 3 8 % . Toto druhé kritérium je kumulativní, (pokud se uplatňuje) nikoli alternativní. 3. Na ochranu menších států bylo dále stanoveno třetí kritérium, které musí být při hlasování vždy splněno: kladné hlasy musí navíc pocházet od nadpoloviční většiny členských států. Je to rovněž kritérium kumulativní.

66

d)

Výbor stálých zástupců (COREPER)

Množství projednávaných věcí a nutnost vyjasnění a případného sladění rozdílných stanovisek členských států vyžaduje, aby každé zasedání Rady bylo připraveno co nejlépe i po věcné stránce. To je úkolem Výboru stálých zástupců (COmité des REprésentants PERmanents - C O R E P E R ) . Jedná se o stálé zástupce členských států ve Společenství na úrovni velvyslanců. C O R E P E R zasedá ve dvojí podobě: C O R E P E R 1 řeší tzv. technické záležitosti (např. věci týkající se zemědělství, rozpočtu apod.), zatímco C O R E P E R 2 otázky spíše politického charakteru (zahraniční vztahy, institucionální věci, měnové věci apod.). Vzhledem k tomu, že zástupci členských států v C O R E P E R u mají od svých vlád stejné směrnice pro jednání, jako zástupci v Radě, má předjednávání jednotlivých otázek skutečný smysl. Otázky, k nimž bylo v rámci COREPERu dosaženo jednomyslné dohody, jsou na pořad jednání Rady zařazeny do části "A" a nejsou jíž předmětem projednávání (přímo se hlasuje). Ostatní otázky j s o u v části " B " a řeší se jednáním až v samotné Radě.

3. Evropský parlament a) Vývoj Již se vznikem E S U O v roce 1951 byl ustaven zvláštní orgán zvaný Shromáždění, který měl představovat demokratizační prvek v organizační struktuře tohoto Společenství. Byl to orgán téměř bez reálných pravomocí, složený z poslanců delegovaných národními parlamenty členských zemí. Označení Evropský parlament se užívá až od roku 1962. Od této doby jsou jeho poslanci voleni v nepřímých volbách. V roce 1976 Rada přijala rozhodnutí o přímé volbě poslanců Evropského parlamentu. První přímé volby se konaly v červnu 1979 a každé další vždy po pěti letech. Sídlem Evropského parlamentu je Štrasburk, kde jedná plénum. Jednání výborů ale probíhá většinou v Bruselu, což je důvodem neustálého pohybu poslanců a spisové dokumentace mezi oběma městy.

b)

Pravomoci

Pravomoci Evropského parlamentu se postupně vyvíjely. Z orgánu původně téměř bez jakýchkoli pravomocí se posléze stal reprezentativní orgán spolurozhodovacf s mnoha dalšími pravomocemi. Parlament se usnáší absolutní většinou odevzdaných hlasů, neplatí-li pro daný případ zvláštní pravidlo (např. absolutní většina všech poslanců, případně v kombinaci s kvalifikovanou většinou, která činí dvě třetiny odevzdaných hlasů - např. pro vyjádření nedůvěry Komisi). 1) Spolu rozhodovací pravomoc. Je to nejdůležitější pravomoc, kterou Parlamentu svěřila Maastrichtská smlouva o EU a která je dále rozšiřována. Evropský parlament spolurozhoduje o přijímání aktů sekundárního práva (komunitami legislativy) společeně s Radou, a to v těch případech, kde to stanoví Smlouva ES (tedy zdaleka ne vždy).

67

Odpovídající spolurozhodovací procedura je upravena článkem 251 Smlouvy ES. Souhlas Parlamentu s přijímaným aktem j e z d e pro jeho přijetí nezbytný. 2) Účast v legislativní činnosti mimo spolurozhodování. Evropský parlament je především konzultativním orgánem Rady, a to opět tam, kde to stanoví Smlouva E S . M ů ž e se účastnit na rozhodování bud' poskytnutím stanoviska, které je právně nezávazné, nebo v rámci tzv. kooperační procedury, upravené v článku 252 Smlouvy E S . Ani v rámci této procedury není stanovisko Parlamentu právně závazné, ale jeho nevyžádání je považováno za hrubou procesní vadu, která může mít za následek neplatnost takto přijatého aktu. Stanovisko Parlamentu, byť právně nezávazné, má značnou politickou váhu, je povinně uváděno s aktem a jeho nerespektování musí být řádně zdůvodněno. 3) Účast v projednávání rozpočtu Společenství. Návrh rozpočtu na příští rok se předkládá vždy do 5. října Parlamentu, který má právo navrhovat j e h o změny. M ů ž e zasahovat přímo do výdajů navrhovaného rozpočtu. Celý návrh rozpočtu může být z naléhavých důvodů Parlamentem odmítnut. 4) Vyslovení nedůvěry Komisi. Parlament m ů ž e vyslovit nedůvěru Komisi pro její Činnost. V takovém případě odstupuje Komise kolektivně. Parlament hlasuje až po třech dnech po podání návrhu, který musí být přijat dvěma třetinami odevzdaných hlasů a většinou z celkového počtu poslanců. Návrh podává politická skupina nebo nejméně j e d n a desetina poslanců. K vyslovení nedůvěry Komisi dosud nikdy nedošlo. Na základě hlasování o důvěře a dalších okolností v únoru 1999 však tehdejší Komise odstoupila sama. 5) Parlamentní otázky (interpelace), výroční zpráva Komise. Komise je povinna odpovídat písemně nebo ústně na otázky, které jí pokládá Parlament nebo jednotliví poslanci. Parlament rovněž projednává výroční zprávy Komise. 6) Další pravomoci zavedené Smlouvou o Evropské unii: * Schvalovánípředsedy a dalších členů Komise (před jejich j m e n o v á n í m do funkce). * Petiční právo. Každý občan Unie a každá osoba s bydlištěm (sídlem) na území Unie mohou podat Evropskému parlamentu petici ve věci, která spadá do působnosti Společenství a která se těchto osob přímo dotýká. * Ombudsman (evropský veřejný ochránce práv). Evropský parlament jmenuje ombudsmana, který je zmocněn přijímat stížnosti od občanů Unie a osob s bydlištěm Či sídlem v Unii, a to na činnost orgánů Společenství (netýká se soudních orgánů). O m b u d s m a n provádí šetření a zjistí-li oprávněnost stížnosti, postoupí věc orgánu, j e h o ž se týká. Tento orgán má do tří měsíců odpovědět a ombudsman poté podá zprávu Evropskému parlamentu, dotčenému orgánu a stěžovateli. Evropský ombudsman přijímá stížnosti j e n na orgány ES (EU), nikoli na orgány členských států. Tam působí národní ombudsmani.

c) Složení Volba poslanců Celkový počet poslanců Evropského parlamentu je 786, přičemž v jednotlivých členských státech je volen tento počet poslanců:

68

N ě m e c k o 99 Francie, Itálie, Velká Británie 78 Španělsko, Polsko 54 Rumunsko 33 Nizozemí 27 Belgie, Řecko, Portugalsko. ČR, Maďarsko 24 Švédsko 19 Rakousko 18 Bulharsko 17 Dánsko, Finsko, Slovensko 14 Irsko, Litva 13 Lotyšsko 9 Slovinsko 7 Estonsko, Kypr, Lucembursko 6 Malta 5 Volby probíhají v jednotlivých Členských státech podle jejich vlastních volebních zákonů, neboť společná komunitami úprava evropských voleb zatím neexistuje. Poslední volby (a první v ČR) se konaly v červnu 2004, tedy j iž po rozšíření EU o nové státy. Rumunsko a Bulharsko dodalo své poslance zvolené po vstupu. Před řádnými volbami v roce 2009 bude počet poslanců volených v jednotlivých státech proporcionálně snížen tak, aby celkový počet činil 736.

Struktura

Evropského

parlamentu

Parlament je jednoko morový. Vjeho Čele stojí předseda a místopředsedové. V Parlamentu působí celkem 20 stálých parlamentních výborů: pro zemědělství, rozpočet, energii, ekonomické vztahy, právní a občanských práv, pro zahraniční věci, regionální politiku, dopravu, práva žen, bezpečnost a obrannou politiku, petiční, pro věci sociální, životní prostředí, kulturu, rozvoj a spolupráci, svobody a vnitřní věci, rozpočtovou kontrolu, orgány (instituce), rybolov a mandátní. Kromě stálých výborů se zřizují ad hoc dočasné vyšetřovací výbory. Jedním z nich byl vyšetřovací výbor, který v roce 1996 zkoumal situaci kolem tzv. nemoci šílených krav ve Velké Británii. Jeho závěry byly velmi kritické ke Komisi i k britské vládě. Poslanci Evropského parlamentu tvoří politické skupiny podle své politické příslušnosti, nikoli podle svého občanství. Plat, který dostávají, je stejný jako plat národního poslance v jejich domovské zemi.

4. Evropská rada Tento orgán, jehož zasedání se v hromadných sdělovacích prostředcích nazývá tradičně evropský summit, je z hlediska svého složení skutečně nejvýše. Tvoří jej hlavy států a předsedové vlád členských zemí. Evropská rada jako orgán vznikla postupnou institucionalizací a dodnes není uvedena mezi hlavními orgány (institucemi) Společenství. Její právní povaha není jednoznačná.

69

V letech 1961 - 1974 se konaly vrcholné konference, a to nepravidelně a s rozdílnou náplní. V roce 1974 došlo k dohodě o pravidelném konání této vrcholné konference třikrát ročně. Od této doby se již začíná vyhraňovat povaha tohoto vznikajícího orgánu: přijímá zásadní politická rozhodnutí, nezbytná pro vývoj Společenství. Mezi roky 1975 a 1987 rozhodla na příklad o přímé volbě poslanců Evropského parlamentu, o vytvoření Evropského měnového systému, o projektu Evropské unie, o rozšíření členské základny apod. Název Evropská rada se začíná používat až od roku 1987 na základě Jednotného evropského aktu. Souhrnná úprava postavení tohoto orgánu je obsažena až v článku 4 Maastrichtské smlouvy o EU. Ta do složení Evropské rady řadí navíc předsedu Komise a stanoví interval zasedání na dvě (dnes čtyři) ročně. Předsedou je představitel státu, který vykonává předsednictví v Radě. Evropská rada je především politický orgán. Zaměření činnosti Evropské rady se nezměnilo. Nadále se usnáší na koncepčních otázkách rozvoje Evropské unie, jako je např. rozšíření členské základny, zavedení jednotné měny euro, fungování prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti, vyhodnocení Lisabonské strategie pro zaměstnanost a růst apod. Evropská rada přijímá jednomyslně závěry, které jsou určeny institucím ES k dalšímu rozpracování.

5. Soudní orgány EU a)

Úvodní poznámky

Evropská společenství představují integrační celek, který má nadstátní povahu. Znamená to, že členské státy jsou v určitých oblastech podřízeny Společenstvím. Nástrojem této subordinace je komunitami právo, které je vlastním specifickým systémem, a které je také z větší části vytvářeno autonomně uvnitř tohoto nadstátního uskupení. Existence tohoto autonomního právního systému logicky vyžaduje i jeho institucionální zajištění. Nejde jen o legislativní procedury, které vytvářejí komunitami právní normy, ale také o řešení problémů vztahujících se k dělbě pravomocí mezi ES a členské státy, o legalitu zmíněných legislativních procedur, o řešení sporů mezi ES a členskými státy i mezi ES a jednotlivci o respektování komunitárního práva. Dalším důležitým problémem, který je třeba každodenně řešit, je jednotnost aplikace komunitárního práva v členských státech. Tyto problémy nemůže řešit jiný orgán než zvláštní soud, který je vnitřním orgánem komunitárního systému. Soudy EU (zatím omezené z největší části na ES) mají tyto tři základní funkce: 1. řešení sporů (zejména mezi ES a členskými státy o porušení práva, mezi členskými státy navzájem a mezi jednotlivci a ES), 2. funkce ústavního (správního) soudu, vyplývající ze skutečnosti, že ES (EU) vytváří vlastní právo analogicky státu, 3. zajištění jednotného výkladu a jednotné aplikace práva ES (EU) národními soudy všech členských států ES. Proto byl již v roce 1951 při vzniku prvního společenství, j í m ž bylo Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO), ustaven Soudní dvůr j a k o orgán, který měl plnit uvedené funkce. Po vzniku EHS a EURATOMu v roce 1957 byla působnost Soudního dvora rozšířena na tato další společenství. Od této doby nese oficiální název Soudní dvůr

70

Evropských společenství, avšak v praxi je běžně označován j a k o Evropský soudní dvůr (ESD), resp. Soudní dvůr. Postupně byly vytvořeny v rámci ES (EU) další soudy, a sice Soud prvního stupně a Soud pro veřejnou správu (viz dále). Součástí této soustavy není Evropský soud pro lidská práva, sídlící ve Štrasburku, který funguje v rámci Rady Evropy, nikoli Evropské unie.

b)

Evropský soudní dvůr

ESD je složen z 27 soudců, tedy jednoho soudce z každého členského státu. Soudci musí být absolutně nezávislí na členských státech. Tomu napomáhá i systém jejich jmenování, k němuž je potřebná v každém jednotlivém případě dohoda všech členských států. Kandidáty vybírají jednotlivé členské státy. Soudci j s o u vybíráni z osob, které poskytují záruky nezávislosti a které splňují požadavky nezbytné k výkonu nejvyšších soudních funkcí v jejich zemích nebo jsou obecně uznávanými znalci práva. Soudce nemůže vykonávat po dobu své funkce žádnou jinou politickou nebo administrativní činnost, ať placenou nebo neplacenou. Může však vykonávat činnosti jiné, které jsou s funkcí soudce slučitelné, např. přednášet na vysoké škole či publikovat. Funkční období činí 6 let, přičemž každé 3 roky se takto obměňuje polovina soudců, aby byla zachována kontinuita. Stejná osoba může být jmenována soudcem opakovaně. Soudci j s o u v členských státech vyňati z pravomoci všech soudních a správních orgánů. Jejich imunita je absolutní a vztahuje se tedy i na jejich chování v soukromém životě. Soudci si volí ze svého středu předsedu E S D na dobu tří let, a to tajným hlasováním. I zde může být opakovaně zvolen předsedou stejný soudce. Předseda řídí práci Soudu, předsedá plenárnímu zasedání, ustanovuje pro jednotlivé věci soudce-zpravodaje, určuje termíny jednání Soudu. Členy E S D jsou kromě soudců také generální advokáti. Jedná se o velmi specifickou funkci. Generální advokáti, kteří mají stejné postavení j a k o soudci (včetně nezávislosti), posuzují projednávanou věc jak z hlediska skutkového, tak právního. Vypracovávají stanovisko kjejímu řešení, které prezentují v závěru ústního jednání. Stanovisko je velmi fundovaným ryzím právním rozborem oproštěným od všech politických aspektů. Ve svém závěru obsahuje návrh rozhodnutí. Soudci nejsou tímto stanoviskem vázáni, a proto ho při rozhodování někdy respektují, jindy nikoli. V každém případě je pro ně významnou pomůckou, která usnadňuje rozhodování. Generální advokát posuzuje věc pouze z právního hlediska bez ohledu na strany a s použitím teoretických argumentů. Usnadnění práce soudcům ovšem není jediná ani základní funkce stanoviska generálního advokáta. Vzhledem k tomu, že ESD je orgánem jednoinstančním, generální advokát jakoby „supluje" první ze dvou instancí, aby každá důležitější věc byla posouzena dvakrát. Věci projednávané Soudním dvorem jsou označovány tak, že číslo před lomítkem je pořadovým číslem věci (návrhu - žaloby) v příslušném roce, který je vyjádřen dvojciferným číslem za lomítkem (např. 120/78 znamená 120. věc v roce 1978). Toto číslo pak označuje i rozsudek v této věci. Vzhledem k tomu, že rozsudek zpravidla nebývá vynesen v roce podání žaloby, ale později, uvádí se někdy ještě rok vydání rozsudku celým

71

letopočtem v hranaté závorce. Od roku 1989 bylo třeba rozlišovat mezi věcmi projednávanými Evropským soudním dvorem a Soudem prvního stupně. Proto se u věcí projednávaných ESD uvádí o d r . 1989 ještě písmeno C (např. C-309/96), u věcí projednávaných SPS je písmeno T (např. T-173/98). Odvolací řízení před E S D je identifikováno písmenem P za číslem (např. C-50/00 P). Dnes je třeba odlišit i Soud pro veřejnou službu - j e h o věci jsou proto označovány písmenem F (např. F-13/06).

c) Soud prvního

stupně

Jednotný evropský akt (1986) zareagoval na přetíženost E S D zmocněním Rady k vytvoření nového soudního orgánu Společenství. To se stalo rozhodnutím Rady z 24. října 1988 č. 88/591. Byl tak vytvořen v rámci ESD Soud prvního stupně (SPS) (nazývaný v češtině také Soud první instance), který měl rozhodovat o žalobách jednotlivců, které byly dosud podávány k E S D . Začal fungovat 1. září 1989 a významně tak odlehčil zátěži E S D , který se mohl více soustředit na nejdůležitější otázky, především na žaloby Komise proti členským státům a na řízení o předběžné otázce. Pro řízení o žalobách jednotlivců tak byl vytvořen dvojinstanční systém, neboť proti rozhodnutí SPS lze podat opravný prostředek k E S D . Smlouva z Nice podstatně změnila postavení SPS. Především ho učinila samostatným soudním orgánem, který j i ž není součástí „ r á m c e " ESD, byť oba soudy tvoří jednotnou soudní soustavu. Složení SPS se velmi podobá složení E S D . Je zde rovněž 27 soudců, tedy po j e d n o m z každého členského státu. Generální advokáti u SPS nejsou. Obecně pro všechny otázky platí, že není-li dána speciální úprava pro SPS (samostatný jednací řád), uplatňuje se úprava pro E S D . Věcná příslušnost SPS je určena tak, že, zjednodušeně řečeno, SPS rozhoduje o žalobách jednotlivců, nikoli členských států nebo institucí Společenství (Unie).

d) Zvláštní soudní senáty

(specializované soudy)

- Soud pro

veřejnou

službu

Smlouva z Nice přinesla možnost dalšího rozšiřování soudní soustavy ES ( E U ) . Ukazuje se totiž, že oba existující soudy rozhodují mimo jiné určité kategorie velmi specializovaných otázek ryze právního (tedy nepolitického) obsahu. Jsou to např. pracovně právní spory zaměstnanců orgánů ES (EU). Toto rozhodování vyžaduje zvláštní specializaci soudců a zároveň nepřiměřeně zatěžuje oba existující soudy. Zatím byl vytvořen první specializovaný soud, a to pro rozhodování pracovně právních sporů zaměstnanců orgánů ES (EU). Tento soud již funguje, a to od 1. ledna 2006. Soud pro pracovně právní spory zaměstnanců s oficiálním názvem Soud pro veřejnou službu byl zřízen rozhodnutím Rady č. 2004/752 ze dne 2. listopadu 2004. Je složen ze 7 soudců. Počet zaměstnaneckých sporů, které byly dosud řešeny, činí přibližně 150 ročně. Proti rozhodnutí tohoto soudu lze podat opravný prostředek k SPS. Další opravný prostředek k ESD podat nelze, soustava tedy zůstává dvoustupňová.

72

e)

Procesní předpisy

a senátní struktura soudů

Základním pramenem procesního právaje Smlouva ES, a to její články 220 - 245. Podrobnější pravidla, týkající se nejen řízení, ale i věcné příslušnosti, jsou pro všechny soudy obsažena ve Statutu ESD. Tento dokument je přílohou Smlouvy ES a má formu protokolu. Podrobná procesní pravidla jsou obsažena v jednacích řádech. Ty existují ve dvou verzích - Jednací řád E S D a Jednací řád SPS. Tyto jednací řády j s o u přijímány jednotlivými soudy a schvaluje je Rada kvalifikovanou většinou. Soudní dvůr zasedá nepřetržitě s výjimkou soudních prázdnin. Rozhodování probíhá v senátech, které j s o u sestaveny takto: - tříčlenné (běžné věci), -pětičlenné (obtížnější věci, nové právní otázky), - velký senát (13 členů - velký senát rozhoduje, požádá-li o to Členský stát nebo instituce ES, - plénum rozhoduje zcela výjimečně, a to výhradně o nejzávažnějších personálních otázkách (odvolání a postih člena Komise, odvolání ombudsmana, odvolání člena Účetního dvora, zbavení imunity soudce). Pro Soud prvního stupně platí to, co je uvedeno pro ESD, s tím, že rozhoduje rovněž jako samosoudce. Ve všech takových případech musí jít o jednoduché spory, záležitosti menšího významu, bez komplikací.

J) Řízení před Evropským soudním dvorem a Soudem prvního stupně Návrh na zahájení řízení musí být písemný a podává se tajemníkovi E S D . Tajemník zajistí jeho vyhlášení v Úředním věstníku EU, kde se s ním lze seznámit (i na Internetu). Návrh (žaloba) se doručuje odpůrci (u sporného řízení). Do 1 měsíce tento podá vyjádření k žalobě (žalobní odpověď - replika). Lze opakovat - vyjádření žalobce k replice (duplika) a odpověď žalovaného na ně. Členské státy a instituce ES jsou v řízení povinně zastoupeny zmocněncem, jednotlivec advokátem. Každé podání musí podepsat zmocněnec nebo advokát. ČR je zastupována vládním zmocněncem, jímž je pověřený pracovník ministerstva zahraničních věcí. Ústní jednání v řízení před E S D lze vypustit na návrh soudce-zpravodaje nebo generálního advokáta, pokud žádná ze stran nepodá námitky (běžná praxe zejména u řízení o předběžné otázce). Při ústním jednání zejména zástupci stran objasňují svá stanoviska. Vzhledem k tomu, že není účelné znovu ústně přednášet to, co je obsaženo v písemných stanoviscích, soustřeďuje se jednání spíše na otázky a odpovědi na ně. V závěru ústního jednání podá generální advokát své definitivní stanovisko a předseda senám jednání uzavře. Pro právníky je mnohdy stanovisko generálního advokáta zajímavější než rozhodnutí samo, neboť obsahuje zevrubnou a velmi zasvěcenou analýzu právní stránky věci.

73

Soudci (členové senátu) přijímají rozhodnutí na neveřejném zasedání (deliberace) konsensem. Není-li konsensus možný, je rozhodnutí přijato hlasováním, a to prostou většinou hlasů. Separátní vota nejsou možná, proto menšinoví soudci hlasující proti většině své stanovisko veřejně neodůvodfiují a jejich j m é n a nejsou zveřejněna. Formy rozhodnutíjsou - rozsudek (neboli nález - rozhodnutí ve věci samé), - usnesení, - stanovisko. Rozsudek se vyhlašuje veřejně. Již v den vyhlášení jsou rozsudek i stanovisko generálního advokáta k dipozici na Internetu na stránkách europa.eu (odkaz na instituce Evropský soudní dvůr - C U R I A ) . Usnesení je procesním rozhodnutím (např. o zastavení řízení). Používá se však i ve zvláštním případě v řízení o předběžné otázce. Je-li v daném případě tato otázka identická s otázkou, o níž Soudní dvůr již rozhodl nebo kde může být odpověď bez problémů vyvozena z existující judikatury, může Soudní dvůr po slyšení generálního advokáta kdykoli rozhodnout odůvodněným usnesením rozhodnout pouhým odkazem na svou předchozí judikaturu. E S D může být požádán o zaujetí stanoviska (opinion) k souladu mezinárodní smlouvy uzavírané ES s právem ES, případně k pravomocem ES při uzavírání smlouvy Rozhodnutí o náhradě nákladů řízení je povinnou součástí každého rozsudku. Jako základní zásada platí, že neúspěšná strana zaplatí náklady stráně úspěšné, pokud tato o to požádá a pokud spor nevyvolala zbytečně. Soudní poplatek pro řízení před žádným ze soudů EU neexistuje - řízení je plně hrazeno z rozpočtu ES. Jazykem řízení je kterýkoli z úředních jazyků ES, tedy i čeština. Jazyk si volí žalobce. Je-li odpůrcem členský stát nebo jednotlivec, je tímto jazykem jeho jazyk. V řízení o předběžné otázce je tímto jazykem jazyk dotazujícího se soudu. Jazyk řízení se použije pro písemná a ústní podání, pro protokol a rozhodnutí (rozsudek). Dokumenty předkládané v jiném jazyce je třeba přeložit. Každý členský stát ve svých podáních užívá svůj vlastní jazyk. Autentické znění rozsudku je v jazyce řízení, pokud ESD nepovolí jazyk jiný. Oficiální a jiné dokumenty E S D jsou publikovány především v jazyce francouzském (tradice), případně také anglickém a postupně i českém (nejširší uplatnění - viz Internet C U R I A ) . Jednacím jazykem soudů je francouzština, v níž probíhají schůze, porady i deliberace v senátech, které předcházejí přijetí rozhodnutí. Vedlejším účastníkem může být instituce ES nebo členský stát, který není účastníkem (stranou) řízení a je na věci jakkoli zainteresován. Smyslem tohoto institutu je umožnit tomuto subjektu účast v řízení a tím možnost předkládat stanoviska, i když se ho dané řízení přímo nedotýká. Jedná se o velmi často využívaný institut. Jeho smysl je v tom, že orgány ES nebo členské státy takto mohou nepřímo usilovat o ovlivnění rozhodnutí ve věci a o prosazování svých zájmů. I když se jich dané řízení konkrétně přímo netýká, může se jich týkat nepřímo, neboť přijaté rozhodnutí E S D bude do budoucna směrodatné i pro další podobné případy, které se jich mohou týkat.

74

Nejdůležitější opravné prostředky jsou: Rádný opravný prostředek (odvolání) - instanční prostředek. Odvolání je možno podat proti rozhodnutí Soudu prvního stupně (k ESD) nebo proti rozhodnutí Soudu pro veřejnou správu (k Soudu prvního stupně). Musí být podáno ve lhůtě 2 měsíců od vyhlášení napadeného rozsudku. Odvolání je možné j e n v otázkách práva (nikoli skutkového stavu). Nemůže měnit předmět sporu. Tento opravný prostředek je v praxi velmi častý - ESD řeši každoročně několik desítek odvolání proti rozhodnutí SPS. Revize rozhodnutí (obnova řízení) připadá v úvahu tam, kde dodatečně vyšla najevo rozhodná skutečnost, která do doby vynesení rozsudku nebyla známa soudu a straně, která obnovu řízení požaduje. Musí jít o novou skutečnost, která rozhodným způsobem ovlivňuje rozhodnutí ve věci.

7. Účetní dvůr Účetní dvůr není soudním orgánem v pravém slova smyslu, neboť jeho úkolem je pouze finanční kontrola hospodaření Společenství, tedy auditorská činnost. Skládá se z 27 auditorů jednomyslně jmenovaných Radou na 6 let. Auditoři jsou ve své funkci nezávislí stejně jako soudci Soudního dvora. Účetní dvůr vykonává kontrolu nejen u orgánů Společenství, ale i u vnitrostátních orgánů jednotlivých členských států, pokud jde o hospodaření s prostředky Společenství. Dvůr vypracovává za každý finanční rok roční zprávu, kterou předkládá jednotlivým orgánům. Na jejím základě Evropský parlament provádí kontrolu rozpočtu Společenství.

8. Evropská centrální banka Evropská centrální banka (ECB) vznikla v roce 1998 v poslednín etapě výstavby měnové unie. Tvoří spolu s centrálními bankami všech členských států Evropský systém centrálních bank (ESCB). Žádná z uvedených bank nesmí přijímat od vlád Členských států ani od orgánů Společenství žádné instrukce. Hlavními úkoly E S C B jsou: - určovat a realizovat měnovou politiku Společenství, - provádět směnné operace podle článku 111 Smlouvy ES (ve vztahu k třetím státům), - spravovat oficiální zahraniční rezervy členských států, - podporovat hladké fungování platebního systému. Směnnou politiku vůči třetím zemím (např. kurs vůči dolaru, jenu) stanoví Rada po konzultaci s E C B . Nástroji právní regulace ECB jsou nařízení a rozhodnutí, které má tato banka pravomoc přijímat. Má rovněž výhradní právo povolovat vydávání bankovek euro (vydává je sama a povoluje jejich vydávání centrálním bankám členských států). Schvaluje rovněž vydávání mincí centrálními bankami členských států. Orgány ECB jsou: - Řídící rada, složená z guvernérů všech národních centrálních bank a členů výkonného výboru,

75

- Výkonný výbor složený z prezidenta a viceprezidenta ECB a ze čtyř dalších členů. Oba orgány mají rozhodovací pravomoc. E C B může dávat instrukce národním centrálním bankám. Sídlem ECB je Frankfurt.

9. Další pomocné orgány Pomocnými (konzultativními či poradními) orgány jsou Hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů a Výbor pro zaměstnanost

10. Evropská investiční banka Evropská investiční banka je orgánem, který má především usnadňovat financování investičních programů v rámci Společenství. Banka k tomu využívá j a k prostředků získaných na kapitálovém trhu, tak prostředků vlastních. Za tím účelem Banka nevýdělečným poskytováním půjček a záruk usnadňuje financování dále uvedených projektů ve všech odvětvích hospodářství: a) projektů na rozvoj méně rozvinutých oblastí, b) projektů na modernizaci nebo konverzi podniků anebo na vytvoření nových pracovních příležitostí vzniklých postupným utvářením společného trhu, které pro svůj rozsah nebo pro svou povahu nemohou být plně financovány prostředky dostupnými v jednotlivých členských státech, c) projektů společného zájmu pro více Členských států, které pro svůj rozsah nebo povahu nemohou být plně financovány prostředky dostupnými v jednotlivých členských státech. Evropská investiční banka má právní subjektivitu a jejími Členy j s o u členské státy.

11. Tzv. demokratický deficit v ES (EU) Již dnes obsah cca 70-80% právních předpisů přijímaných v členských státech více či méně ovlivňuje ES. To se týká také zákonů - národní parlementy jsou při jejich přijímání vázány legislativou či rozhodnutími orgánů ES (komunitárním právem). Nerespektování komunitami úpravy vede k postihu členského státu ze strany Komise a Soudního dvora, j í m ž může být při závažném a dlouhodobém porušení i vysoká pokuta. Problém je v tom, že komunitami právo není vytvářeno demokratickou cestou, na kterou j s m e zvyklí ve vnitrostátním ústavním systému. Návrhy legislativních aktů vypracovává Komise, tedy nevolený orgán moci výkonné. Přijímány jsou Radou, tedy ministry členských států, tedy opět nevoleným orgánem exekutivní povahy. Ve značné části případů (avšak zdaleka ne vždy) podléhá přijetí aktu souhlasu Evropského parlamentu, který tak spolurozhoduje. Ten je sice voleným orgánem, ale členským státům a j e h o obyvatelstvu dosti vzdáleným a jeho praktická funkce tak není srovnatelná s funkcí národního parlamentu. Komunitami legislativní akty tak nevznikají v demokratickém prostředí zastupitelského orgánu.

76

Parlament ČR může mft určitý vliv pouze na hlasování českého ministra v Radě (článek 10b Ústavy). Odhlédneme-li od vlivu Evropského parlamentu, přijímají tak komunitami legislativu nevolené orgány komunitami a národní exekutivy. Národní parlamenty jsou pak postaveny před hotovou věc a musl přijímat zákony, jejichž obsah je předurčen komunitárním aktem. Tento problém, zvaný „demokratický deficit", je prakticky neřešitelný. Zapojení národních parlamentů do systému rozhodovací procedury v ES není možné. Řešeni v tomto směru nepřináší ani Ústavní smlouva EU.

Schéma 4: Soustava hlavních orgánů ES/EU (institucí). V rámečku je umístěna trojice orgánů legislativních. Orgány působící ve II. a III. pilíři jsou vyznačeny šedým tónem.

77

VIII. Právní systém ES (EU). Prameny komunitárního práva 1. Systém práva Evropských společenství a práva Evropské unie Evropská společenství se výrazně odlišují od všech ostatních mezinárodních organizací především tím, že od členských států získala pravomoc vytvářet právní normy závazné nejen pro tyto státy, ale i pro vnitrostátní subjekty těchto států (osoby). Společenství si tak vytvořila svůj vlastni právní systém. Je nepochybné, že tento svébytný právní systém, nazývaný právo Společenství (Community Law, droit communautaire), nepatří j a k o celek ani do práva mezinárodního, ani do vnitrostátního práva členských států. Tento oddíl se týká evropského práva a je záměrně nazván „Právo Evropské unie". Pojem evropské právo, který je často používán, není zcela přesný. Z hlediska jazykového výkladu je totiž podstatně širší. Pojem evropské právo svým označením pokrývá veškeré právo, j e h o ž teritoriální působnost je omezena na evropský kontinent. Patří sem proto: a) Regionální (evropské) mezinárodni právo, tedy zejména mezinárodní smlouvy, jejichž teritoriální působnost je omezena na Evropu. Takové smlouvy j s o u vytvářeny především v rámci Rady Evropy, která je evropskou regionální politickou organizací bez jakékoli souvislosti s Evropskou unií. Na půdě této organizace vzniklo několik desítek mezinárodních smluv. Česká republika je smluvní stranou většiny z nich (např. Evropská úmluva o lidských právech). Jedná se ovšem o běžné mezinárodní právo, o němž pojednává oddíl B této publikace. b) Právo vytvářené v rámci Evropských společenství (ES) a Evropské unie (EU). Tento systém je autonomní j a k ve vztahu k právu vnitrostátnímu, tak mezinárodnímu. Jak uvidíme, právo ES (= komunitami právo) je podmnožinou práva E U . K o m u n i t a m i právo je zcela specifické, neboť je projevem nadstátnosti ES a tím podřízenosti členských států a jednotlivců Společenství. „Zbytek" práva EU (tj. právo „nekomunitární") má pak specifickou povahu blízkou právu mezinárodnímu. c) Nejširší výklad pojmu evropské právo zahrnuje také vnitrostátníprávni řády zemi. K tomuto pojetí ale v našem výkladu vůbec nepřihlížíme.

evropských

Předmětem podrobného výkladu oddílu C bude pouze právo EU, tedy vše, co je uvedeno pod bodem b). Pokud bude v dalším textu použit termín evropské právo, pak budeme mít na mysli skutečně j e n právo EU, nikoli regionální evropské mezinárodní právo. Již bylo vyloženo, že Evropská společenství jsou jedním ze tří pilířů Evropské unie, j s o u tedy její "podmnožinou". Totéž platí o právu. Právo Společenství (komunitamiprávo), je podsystémem většího systému, j í m ž je právo E U . Je to však podsystém velmi specifický, j a k bude ukázáno dále v této kapitole i v dalším textu. Tím je odůvodněno zachovám označení "právo Evropských společenství" ("komunitami právo"), neboť je to právo nadstátní. Právo EU jakožto obecný pojem označuje systém zahrnující právo Společenství a dále právo vznikající v oblastech druhého a třetího pilíře E U .

78

Logicky vzato vše, co patří do práva Společenství, patří rovněž do práva EU (nikoli naopak). Proto laici zavrhli pojem právo ES a nahradili jej pojmem právo EU. Z hlediska formální logiky sice nejde o chybu, ale takto je setřen kolosální rozdíl mezi právem ES a zbytkem práva E U . Jde o dva podsystémy diametrálně odlišné svou povahou. Právo ES je totiž vybudováno na principu subordinace členských států ES (nikoli EU), zatímco zbytek práva EU (právní úprava 2. a 3. pilíře EU) na zásadě koordinace jejich Činnosti v rámci EU, tedy prakticky bez uplatnění nadstátnosti a tím také bez prvku subordinace Členských států EU. Proto je v názvu této učebnice s ohledem na její obsah použit obecný pojem právo EU, avšak v textu se důsledně vyčleňuje podsystém práva ES (tedy práva komunitárního). Následující text této kapitoly je věnován především podsystému práva Společenství. Vzhledem k tomu, že právo Společenství, o němž zde pojednáváme, je až na nepatrné výjimky omezeno na první pilíř Evropské unie, tvořený právě třemi Společenstvími, považujeme za správnější označení „právo Evropských společenství" („komunitami právo") než „právo Evropské unie". Povaha práva Společenství byla mimo jiné specifikována Soudním dvorem v řadě rozhodnutí. Konstatování Soudního dvora lze shrnout do následujících základních tezí: 1. Členské státy v určitých oblastech omezily svou svrchovanost ve prospěch Společenství (a jeho právního řádu). Vztahy mezi členskými státy uvnitř Společenství jsou regulovány právem Společenství, které znamená v některých případech derogaci základních zásad mezinárodního"práva (např. omezení suverenity, která má za následek mimo jiné neuplatnění zásady svrchované rovnosti). 2. Zřizovací smlouvy Společenství a další mezinárodní smlouvy je měnící nebo doplňující mají jinou charakteristiku než „obyčejné" mezinárodní smlouvy. Tvoří totiž zároveň „ústavu" Společenství a právo odvozené od nich (tj. vytvářené druhotně na jejich základě) tvoří vnitřní právo Společenství. 3. Právo Společenství je specifický právní systém odlišný od práva mezinárodního i od vnitrostátního práva Členských států. Samotné právo Společenství není homogenním celkem. Zahrnuje několik složek, z nichž každá má svá specifika. Na systém práva Společenství můžeme nahlížet z několika hledisek: a) Přístup strukturálni, tedy kategorizace jeho norem podle způsobu, resp. subjektu jejich tvorby. Toto dělení pak bude vypadat následovně: 1. normy vytvářené Členskými státy (akty členských států - především mezinárodní smlouvy - tzv. zřizovací), tedy právo primární, 2. normy vytvářené orgány Společenství (akty Společenství) na základě zmocnění práva primárního (právo sekundární)., 3. mezinárodní smlouvy uzavírané ES (a případně zároveň Členskými státy) se státy nečlenskými, 4. obecné zásady komunitárního práva, vznikající zobecňováním existujících pravidel práva a to jak komunitárního či unijního, tak i členských států. Jejich formulaci nacházíme v judikatuře Soudního dvora. b) Hledisko vnitřního uspořádání systému, tedy hierarchie jeho norem: 1. „ústava" Společenství, kterou tvoří zřizovací smlouvy tří Společenství a další smlouvy je

měnící a doplňující, 2. ostatní komunitami předpisy, které musí být s „ústavou" v souladu. c) Z hlediska obsahového lze systém práva ES rozdělit na dvě velké části: právo institucionální (institutional law, droit institutionnel) a materiální (substantive law, droit matériel). Právo institucionální upravuje organizační strukturu Společenství (Unie), složení a pravomoci jednotlivých orgánů, vztahy mezi nimi apod. Naproti tomu právo materiální, z hlediska rozsahu nesrovnatelně objemnější, reguluje jednotlivé oblasti vlastních činností Společenství, tedy právní vztahy vznikající při vytvářeni a fungování jednotného vnitřního trhu, měnové unie a při provádění jednotlivých společných politik Společenství. Při této příležitosti je třeba uvést, že vnitřní obsahová struktura práva ES odpovídá j e n z malé části struktuře vnitrostátních právních systémů. Vnitřní obsahové dělení práva ES je ryze účelové z systém práva Společenství není z hlediska svého obsahu a následného členění tak kompaktní, jako jsou vnitrostátní právní řády jednotlivých států. Právo Společenství v prvé řadě věcně pokrývá j e n některé oblasti práva, a to zpravidla ještě jen částečně a zcela účelově, tedy nevyváženě. M ů ž e m e tak mluvit např. o soutěžním právu ES, nikoli všakjiž o právu občanském.

2. Akty členských států (primární právo) Akty členských států jsou prvotním pramenem základních pravidel, na nichž Společenství a Unie spočívá. Vzhledem k tomu, že j d e o akty států jakožto subjektů mezinárodního práva, tedy subjektů, které se komukoli podřizují pouze dobrovolně, na základě svého souhlasu, označuje se právo takto vzniklé jako primární právo Společenství. Patří sem mezinárodni smlouvy sjednané mezi členskými státy, zvané zřizovací smlouvy (nikoli ty, které jsou sjednány orgány Společenství se státy nečlenskými). K r o m ě zřizovacích smluv existují ještě ve velmi omezeném počtu smlouvy další, které upravují jednotlivé dílčí otázky v oblastech, kde je společná úprava nezbytná, avšak kam nesahá pravomoc Společenství (tzv. subsidiární smlouvy - podrobněji se jimi zde nezabýváme). Neexistuje žádný oficiální seznam smluv primárního práva, avšak výčet nejdůležitějších z nich, které do této kategorie spadají nepochybně, vypadá takto (první letopočet označuje rok přijetí, druhý rok vstupu v platnost): 1. Pařížská smlouva (o zřízení E S U O ) (1951/1952, platnost skončila 2002), 2. Římská smlouva (o zřízení EHS) (1957/1958), 3. Římská smlouva (o zřízení Euratomu) (1957/1958), 4. Úmluva o některých orgánech společných Evropským společenstvím (Slučovací smlouva) (1965/1967), 5. Jednotný evropský akt (1986/1987), 6. Maastrichtská smlouva o Evropské unii (1992/1993), 7. Amsterdamská smlouva o revizi Maastrichtské smlouvy o EU (1997/1999), 8. Smlouva z Nice (2000/2003), 9. Smlouva o ústavě pro Evropu (Ústava EU - byla podepsána v r. 2004, ale nevstoupila v platnost a není proto závazná). K tomuto výčtu je ještě třeba doplnit smlouvy rozpočtové a zejména smlouvy o přístupu

80

nových

členů.

Tyto smlouvy nejsou obyčejnými mezinárodními smlouvami. Jejich změna není možná pouhým souhlasným projevem vůle smluvních stran, jako je tomu v mezinárodním právu, ale vyžaduje se zvláštní procedura, zahrnující rozhodnutí Rady EU o svolání mezivládní konference. Jen tato konference může přijmout změny. Tyto změny ve formě další nové smlouvy pak musí být přijaty jednomyslně všemi členskými státy (cestou ratifikace).

3. Akty orgánů Společenství (sekundární právo) a) Druhy

aktů Společenství

Termínem "akty Společenství" (Community acts) se rozumí legislativní akty orgánů Společenství (tedy nikoli členských států) vydávané na základě zřizovacích smluv. Jde o tzv. sekundární právo. Ustanovení článku 249 Smlouvy ES vyjmenovává následující druhyaktů: 1. nařízení (regulations), 2. směrnice (directives), 3. rozhodnutí (decisions), 4. doporučení (recommendations), 5. stanoviska (opinions). ad 1. Nařízení je závazný akt normativní povahy (tedy právní normativní akt). Je to pravidlo obecně závazné j a k na úrovni Společenství, tak na úrovni jednotlivých Členských států. Je závazné ve všech členských státech, není-li zcela výjimečně stanoveno jinak. Může tedy přímo zavazovat j a k členské státy, tak i jejich vnitrostátní subjekty práva (osoby, tj. jednotlivce). Nařízení je pro právo Společenství tím, Čím je pro vnitrostátní právo zákon. Platí tak ve všech členských státech pro všechny subjekty, na něž se vztahuje, včetně jednotlivců (fyzických a právnických osob). ad 2. Směrnice naproti tomu nemá obecnou závaznost ve vztahu k jednotlivcům. Je to akt zavazující jen subjekty, j i m ž je adresován - a těmi mohou být výhradně členské státy. Směrnice předepisuje jen výsledek jehož má být dosaženo, zatímco formy a metody dosažení tohoto cíle zůstávají na vůli států. Směrnice jsou adresovány členským státům obecné, a v tomto smyslu mají normativní (tedy nikoli individuální) povahu. Směrnice zpravidla stanoví více či méně podrobně určité zásady, které mají být vtěleny do právních řádů členských států, a to způsobem, jaký je v daném státě z hlediska formy potřebný (nejčastěji přijetím nebo změnou zákona). Zjednodušeně řečeno, směrnice určuje, j a k má být určitá otázka upravena právními předpisy členských států. Za tímto účelem směrnice obsahují lhůtu, do jejíhož ukončení musí být transponovány (implementovány) do vnitrostátního práva, tedy zapracovány do vnitrostátních předpisů. Není-IÍ směrnice implementována řádně (tj. úplné a správně) a včas, mohou (avšak nutně nemusí) nastat pro členský stát tyto důsledky: a) Stát v každém případě porušuje právo Společenství a může být postižen podle článků 226 a násl. Smlouvy ES (řízení před Komisí a před Soudním dvorem, v konečném stadiu případně i uložení pokuty) (viz dále kapitolu o vynucování práva ES).

81

b) Neimplementovaná směrnice může získat přímý účinek, tj. jednotlivec s e j í může dovolávat v soudním řízení, i když mu původně nebyla určena. Znamená to, že neprovedená směrnice získává z hlediska jednotlivce vlastnost nařízení. c) Neimplementovaná směrnice může získat nepřímý účinek, což znamená, že vnitrostátní předpis musí být imterpretován v jejím smyslu, i když nebyl změněn. d) Vznikne-li neimplementací směrnice škoda jednotlivci, odpovídá za ni příslušný členský stát. Nařízení se používá tam, kde je třeba vytvořit přímou komunitami právní úpravu určité otázky, tedy úpravu „na komunitami úrovni" relativně nezávislou na vnitrostátním právu členských států. Nařízení také představuje unifikovanou úpravu jednotnou pro všechny členské státy. Metoda nařízení je tak typická např. pro komunitami soutěžní právo (ochrana hospodářské soutěže v měřítku vnitřního trhu ES, nikoli trhu jednotlivých členských států), pro otázky sociálního zabezpečení migrujících osob (tj. osob, které využily svobody volného pohybu osob v ES, nikoli osob žijících a pracujících výhradně ve svém domovském státě), pro některé společné politiky, jako např. měnová politika (jednotná měna je záležitostí komunitami, nikoli členských států), zemědělská politika, vnější obchodní vztahy ES apod. Naproti tomu směrnice slouží převážně ke sbližování (harmonizaci) obsahu vnitrostátních právních předpisů členských států. Směrnice na rozdíl od nařízení nevytváří autonomní komunitami úpravu, ale vede k tomu, že vnitrostátní předpisy členských států musí zajišťovat určitý standard, který směrnice stanoví. Typickými oblastmi tzv. „směrnicového práva" jsou např. ochrana spotřebitele, daně, pracovní právo, právo obchodních společností, ochrana duševního vlastnictví apod. ad 3. Rozhodnutí je zejména individuálním aktem zavazujícím pouze subjekty j i m ž je adresováno. Na rozdíl od směrnice to však mohou být nejen členské státy, ale i jiné subjekty (např. orgány Společenství). Typickým příkladem individuálních rozhodnutí jsou rozhodnutí Komise v oblasti ochrany hospodářské soutěže (rozhodnutí o přípustnosti fúze podniků, o přípustnosti státní podpory apod.), dále rozhodnutí Komise o dočasné výjimce ze směrnice pro určitý členský stát. Kromě individuálních rozhodnutí existují běžně i rozhodnutí s normativním dopadem. Tak na příklad rozhodnutí Komise č. 99/179 stanoví (obecně) ekologická kritéria pro přípustnost používání komunitami "eko-nálepky" na obuvnické výrobky. Takováto rozhodnutí Komise se podobají našim vyhláškám (jakožto podzákonným aktům). Jiným příkladem může být rozhodnutí Rady, jímž byl zřízen Soud prvního stupně. ad. 4 a 5. Doporučení a stanoviska nejsou právními akty a jsou tedy právně nezávazná. Mají jen pomocnou roli, jejich nerespektování nelze právně sankcionovat.

82

Schéma 5: Použití nařízení a směrnic na jednotlivé vztahy

b)

Legislativní pravomoci

Společenství

Akty komunitárního (sekundárního) práva, mají pravomoc vydávat určité orgány Společenství (Rada, Evropsky parlament, Komise). Pravomoci orgánů Společenství k vydávání aktů sekundárního práva jsou obsažena v jednotlivých konkrétních ustanoveních Smlouvy ES, kde je rovněž vždy specifikována procedura přijetí v daném případě. Tak na příklad článek 153 stanoví, že Společenství přispívá k dosaženi cilů ochrany spotřebitele opatřeními přijatými podle článku 95, přičemž Rada přijímá tato opatření postupem podle článku 251. Převedeno do srozumitelné řeči: S cílem ochrany spotřebitele Společenství má pravomoc přijímat harmonizační směrnice (ke sbližování vnitrostátní úpravy v členských státech), a to tak, že je přijímá Rada a Evropský parlament Gako spolurozhodující orgán) na návrh Komise.

83

Uvedené ustanovení je příkladem založení pravomoci ES v konkrétním případě. Zatímco toto ustanovení svěřuje Radě a Evropskému parlamentu specifické pravomoci, j d e článek 308 Smlouvy ES mnohem dál, neboť zakládá pravomoc k přijetí jakéhokoli opatření, které je nutné k dosažení cílů Společenství. Článek 308 Smlouvy ES zní: Ukáželi akce Společenství nezbytnost dosažení, v rámci společného trhu, některého z cílů Společenství, a neposkytuje-li k tomu smlouva nezbytné pravomoci, Rada přijme příslušně opatření jednomyslným rozhodnutím na návrh Komise a po konzultaci Evropského parlamentu. Příkladem aktu přijatého na základě článku 308 je směrnice č. 90/366 rozšiřující režim volného pohybu osob na studenty.

c) Základní formální náležitosti aktů Společenství Odůvodněni Nejdůležitějším formálním požadavkem je uvádění odůvodnění přijímaného aktu. Článek 253 Smlouvy ES stanoví: Nařízení, směrnice a rozhodnutí Rady a Komise uvádějí důvody, na nichž je jejich přijetí založeno. Podle vyjádření Soudního dvora odůvodnění aktu pomáhá zejména subjektům (stranám) při uplatňování jejich práv, jakož i Soudnímu dvoru při výkonu j e h o dozorové funkce (a zejména při posuzování platnosti aktu). Členské státy se mohou z odůvodnění dovědět, jaké jsou okolnosti aplikace Smlouvy ES orgány Společenství. Evropský parlament může na základě odůvodnění dát zasvěcenější stanovisko, když se vyjadřuje k návrhu. Odůvodnění vždy najdeme v preambuli, tedy úvodní části nařízení, směrnice či rozhodnutí. Tyto preambule bývají někdy velmi rozsáhlé a parafrázují a zdůvodňují to, co je dále uvedeno ve vlastním článkovaném textu. Číslování

a jiné

označování předpisů

sekundárního

práva

U každého předpisuje především uvedeno, který orgán ho přijal (např. směrnice Rady a Evropského parlamentu, rozhodnutí Komise). Následuje číslo, které je přiděleno podle těchto pravidel: Nařízení se číslují podobně, jako české zákony, tj. po pořadovém čísle komunitárního předpisu v příslušném kalendářním roce následuje za lomítkem poslední dvojčíslí nebo celé čtyřčíslí tohoto roku (např. nařízení č. 88/1999/ES). U směrnic a rozhodnutí je pořadí obráceno, tj. napřed je uveden rok a za lomítkem číslo (např. směrnice č. 2002/348/ES). Příklady plných a zjednodušených označení: - nařízení Rady č. 694/2003/ES - nařízení č. 694/2003, - směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/38/ES - směrnice č. 2004/38. Publikace

a

notifikace

Podle článku 254 Smlouvy ES se nařízení povinně publikují (vyhlašují) y.Úředním věstníku Evropské ume (Official Journal/Journal officiel - dříve Úřední věstník Evropských společenství). Směrnice a rozhodnutí se notifikují svým adresátům a jejich publikace v Úředním věstníku není povinná, i když v praxi se zde pravidelně objevují. Vstup v platnost je buď stanoven aktem samotným nebo, není-li tomu tak, nastává

84

dvacátým dnem následujícím po publikaci, je-li publikován. Individuální akty (rozhodnutí) nabývají účinnosti notifikací adresátu.

4. Postup při přijímání aktů Společenství (procedura legislativní Činnosti) a)

Úvodní poznámky

Pravomoci jednotlivých orgánů Společenství k legislativní činnosti nebo účasti na ní jsou upraveny příslušnými ustanoveními zřizovacích smluv pro jednotlivé případy, přičemž vždy je zároveň určen i postup pro přijetí aktu. Podle článku 249 Smlouvy ES vydávají akty sekundárního práva tyto orgány: 1. Rada společně s Evropským parlamentem, 2. Rada (sama), 3. Komise, 4. Evropská centrální banka. Pravomoci Komise a Rady jsou v tomto systému vyváženy. Jako zásada (tedy s výjimkami) platí, že rozhoduje Rada (případné spolu s Evropským parlamentem), ale potřebuje k tomu návrh Komise, bez něhož rozhodovat nemůže. Komise navíc může svůj návrh změnit nebo doplnit kdykoli do přijetí konečného rozhodnutí Rady. Rada může udělat totéž, dosáhne-li jednomyslnosti. Do přijetí Maastrichtské smlouvy o EU existovaly, pokud j d e o spoluúčast Evropského parlamentu při rozhodování Rady, dva způsoby, a to prostá konzultace Parlamentu a tzv. kooperační postup, při němž Parlament návrh Komise rovněž schvaluje, případně navrhuje změny, avšak konečné slovo má Rada, rozhodne-Ii jednomyslně. Ustanovení nových článků 251 a 252 Smlouvy ES, které přinesla Smlouva o EU, upravují nově podrobně procedury přijímání aktů Společenství jeho orgány. Postup vyžadovaný v každém konkrétním případě je stanoven vždy v odpovídajícím ustanovení Smlouvy ES, které pravomoc přijímat akty sekundárního práva stanoví. V současné době jsou tyto postupy čtyři: konzultační, kooperační, spolurozhodovací a postup shodného stanoviska.

b)

Konzultační postup

Původním postupem uplatňovaným do Jednotného evropského aktu (1987) výlučně je postup konzultační. Spočívá v tom, že Rada rozhoduje na návrh Komise, avšak je povinna si vyžádat stanovisko Evropského parlamentu. Toto stanovisko není právně závazné a Rada k němu nemusí přihlížet. Jeho autorita je tak jen politická. Nevyžádání stanoviska Evropského parlamentu je však považováno za podstatnou vadu legislativního procesu, která může být důvodem k prohlášení přijatého aktu za neplatný. Konzultační postup, při němž je skutečný vliv Parlamentu minimální, je uplatňován i v současné době. Tendence vyplývající ze změn zavedených Amsterodamskou smlouvou a Smlouvou z Nice směřuje zřetelně k postupnému nahrazování tohoto postupu postupem spolurozhodovacím.

85

c) Postup

kooperační

Tento postup spočívá v tom, že pokud Rada, rozhodující kvalifikovanou většinou, nerespektuje stanovisko Evropského parlamentu, musí rozhodnout jednomyslně, přijímá ho Rada kvalifikovanou většinou. V opačném případě se vyžaduje jednomyslnost. Smysl tohoto p o s t u p u j e v tom, že Parlament je vtažen dojednání o obsahu přijímaného aktu, i když j e h o přijetí nemůže zabránit, je-li v Radě dosaženo jednomyslnosti. Kooperační postup sehrál v období konce 80. let a v 90. letech určitou pozitivní roli, avšak po Smlouvě z Nice prakticky vymizel v důsledku podstatného rozšíření spolurozhodovací procedury.

d) Spolurozhodovací

postup

Smlouva o EU (od roku 1993) podstatně změnila postavení Evropského parlamentu v komunitárním legislativním procesu. Parlament získal v některých případech skutečnou rozhodovací pravomoc. Velmi zjednodušeně vypadá tento postup následovně: Návrh Komise je adresován Radě a Parlamentu. Musí být přijat oběma orgány - pokud je jejich stanovisko rozdílné, snaží se najít kompromis v tzv. smírčím jednání. Nent-li dosaženo kompromisu, návrh je zamítnut. Souhlasí-li oba orgány, je kompromisní návrh přijat. Nesouhlasí-li byť jeden z nich, je návrh definitivně zamítnut. Evropský parlament tak tímto postupem získal vůči Radě právo veta. Spolurozhodovací postup je dnes základní legislativní procedurou ve Společenství, avšak zdaleka se neuplatňuje ve všch případech. I když se Evropský parlament konečně stal orgánem, který má rozhodující vliv na přijímání komunitami legislativy, je tomuto postupu vytýkána zdlouhavost a složitost.

5. Obecné zásady komunitárního práva Obecné zásady (generál principles, principes généraux) j s o u obsahově obecná, a tudíž relativně abstraktní pravidla. Nejde nám zde o obecné zásady právní v jejich nejobecnější podobě, ale spíš o základní zásady, které ovládají komunitami právo. Žádný právní řád nemůže ve svých předpisech pamatovat na každý detail úpravy. Konkretizace existujících pravidel a zaplňování mezer náleží judikatuře soudů. Tato kreativní role soudů se však musí uskutečňovat v rámci příslušného právního řádu. Soudní dvůr trvale vychází z toho, že pravidla komunitárního práva mohou být vyvozena nejen z práva primárního a sekundárního, ale i z obecných zásad. Zdroje základních zásad jsou dva: zřizovací smlouvy (tedy primární právo ES) na j e d n é straně a vnitrostátní právní řády členských států na straně druhé.

86

6. Evropský soudní dvůr jako tvůrce práva - právní povaha jeho rozhodnuti Judikaturou nazýváme rozhodovací Činnost soudu nebo soudů, projevující se ve formě soudních rozhodnutí. Soudní rozhodnutí (ve věci samé označované jako rozsudek či nález, ve věci procesní pak jako usnesení) jsou akty aplikace práva, tedy individuální (nikoli normativní) akty, jimiž je právo aplikováno na konkrétní případ. V kontinentálním systému práva, do něhož náleží i právo české, nemají soudní rozhodnutí normativní, tedy obecně závaznou povahu; vztahují se jen na subjekty, j i m ž jsou určeny (nejčastěji strany sporu) a nemají žádné účinky na osoby třeti. Proto se označují j a k o individuální akty - jejich závaznost se omezuje na subjekty v nich specifikované. Naproti tomu v systému práva angloamerického mají určitá soudní rozhodnutí povahu precedenční, tedy normativní. Nikoli však v tom smyslu, že by zavazovaly subjekty stojící m i m o příslušné řízení, ale jsou co do svého obsahu závazné pro všechny soudy nižší, které je musí při svém vlastním rozhodování stejných nebo podobných případů respektovat. Pokud j d e o právo Evropských společenství, stojí jako celek mimo oba uvedené systémy, případně je považováno, se značnou dávkou zjednodušení, za jejich hybrid. Pojednání o plané úpravě či rozbory norem práva ES se nespokojují s vlastním smluvním Či legislativním textem, ale téměř vždy odkazují na množství rozhodnutí Soudního dvora, na jejichž základě obsah daného textu specifikují. Judikatura Soudního dvora je obecně považována za směrodatnou, jakoby obsah práva ES nebyl určen jen zněním vlastního textu příslušného předpisu, ale také jeho výkladem na základě předchozí judikatury Soudního dvora. Z n a m e n á to, že judikatura Soudního dvora je obecně závazná? Je skutečně objektivní právo ES obsahově vytvářeno Či dotvářeno jeho rozhodnutími? Je třeba vzít v úvahu důležitou skutečnost, že Soudní dvůr není soudem národním. Jako takový má zcela odlišnou funkci: jeho posláním není jen aplikace práva při rozhodování o existenci nebo neexistenci subjektivních práv a řešení sporů, ale také, a to zejména, zajištěni jednotného výkladu a aplikace práva Společenství ve všech členských státech. Právním základem Širší závaznosti judikatury ESD je článek 220 Smlouvy ES: „Soudní dvůr a Soud prvního stupně zajišťují v rámci svých pravomocí dodržováni práva při výkladu a provádění této smlouvy. " ESD tedy interpretačně dotváří existující právo. Činí tak i formulací celých zásad či teorií, které vyvozuje nejen z jednotlivých ustanovení, ale především ze Smlouvy ES jako celku. Pokud takto vyvozuje zásady pro aplikaci práva ES v členských státech, pohybuje se na hranici své pravomoci. Použitá výkladová metoda je především teleologická (účelová). Soudní dvůr vychází z toho, že musí zajistit co největší účinnost a prosaditelnost komunitárního práva v členských státech. Národní soudy jsou tak povinny respektovat rozhodnutí ESD o výkladu či aplikaci pravidel komunitárního práva (ať už přijaté v daném konkrétním případě v řízení o předběžné otázce nebo v minulosti v jiných případech), neboť maji povinnost aplikovat komunitami právo správné, přičemž správnost určuje na základě Článku 220 Smlouvy ES Soudní dvůr. Obecná závaznost rozhodnutí E S D tak nevyplývá z jejich precedenčního charakteru, který neexistuje, ale z toho. že soudy členských států mají povinnost aplikovat komunitami právo správně, tedy tak, j a k E S D stanovil. V případě pochybností o platnosti nebo výkladu

87

komunitárního předpisu může národní soud vznést dotaz na ESD.

7. Z á v a z n o s t a a p l i k a c e k o m u n i t á r n í h o p r á v a v členských státech Komunitami právo je z titulu zřizovacích smluv v členských státech bez dalšího závazné, a to nejen pro členské státy, ale i pro jednotlivce. U mezinárodního práva j s m e viděli, že to je závazné svou podstatou jen pro členské státy. Pokud je však účelem mezinárodní smlouvy právně upravit poměry jednotlivců, je stát povinen učinit takové opatření, aby taková smlouva nabyla vnitrostátní závaznosti a na jednotlivce se skutečně vztahovala stejně jako vnitrostátní pramen práva. Jaké opatření to bude, ponechává mezinárodní právo na vůli států. Zajímá h o j e n výsledek, nikoli metoda realizace. V případě komunitárního právaje tomu jinak. Toto právo samo stanoví, že je v členských státech přímo závazné samo o sobě. Předpisy komunitárního práva určené jednotlivcům jsou tak pro tyto jednotlivce bezprostředně závazné bez ohledu na opatření členského státu.

a) Přímý

účinek

komunitárního práva

Předpisy komunitárního práva, které jsou přímo aplikovatelné (tj. nevyžadují vydání prováděcího předpisu vnitrostátního práva) jsou pro jednotlivce bezprostředně závazné. V terminologii komunitárního práva mají tzv. p ř í m ý účinek. Znamená to, že jednotlivec se jich může vůči členskému státu dovolávat (např. žalobou před soudem) a státní orgán je povinen takový předpis bez dalšího aplikovat. Jednotlivci vyplývají z komunitárního práva oprávnění (např. volně se usazovat na území zvoleného členského státu), ale i povinnosti (pro podniky např. nezneužívat dominantního postavení na trhu). Přímý účinek je typický pro nařízení, která jsou určena právě jednotlivcům. Naproti tomu směrnice za normálních okolností přímý účinek nemají, protože jsou určeny členským státům, které mají jejich obsah zapracovat do vnitrostátního práva. Přímý účinek pak má tato vnitrostátní úprava. Ustanovení zřizovací smlouvy ES (primární právo) mají přímý účinek, jsou-li přímo aplikovatelná. V pochybnostech rozhoduje ESD.

b) Přednost

komunitárního

práva

Uplatnění zásady přímého účinku může vést k tomu, že se dostane do obsahového rozporu předpis práva komunitárního s předpisem národním upravujícím stejný právní vztah jiným způsobem. Pak je nutno zodpovědět otázku, který z nich je relevantní, tj. který z nich má být použit. Odpověď přináší samo komunitami právo - stanoví svou přednost. Je zde situace analogická mezinárodním smlouvám - v případě rozporu se aplikuje předpis komunitárního práva, přičemž nepoužitý národní předpis přetrvává, tj. nestává se neplatným. Stejně jako u mezinárodních smluv je zde aplikační přednost předpisu komunitárního práva. Nejde o rozdílný stupeň právní síly, pouze o přednostní použití. Obě uvedené zásady (přímého účinku a přednosti) jsou na rozdíl od mezinárodního práva v komunitárním právu obsaženy, avšak nikoli explicitně. Vyvodil je z obsahu a ducha Smlouvy ES Evropský soudní dvůr svou judikaturou.

88

IX. Vynucování komunitárního práva

1. Řízení proti členskému státu, který porušil povinnost stanovenou komunitárním právem a)

Řízení před Komisí v

rámci její kontrolní pravomoci

V článcích 226 - 228 obsahuje Smlouva ES účinný mechanismus vynucování komunitárního práva. Porušování povinností Členských statu je postihováno Komisí a Soudním dvorem. V praxi je nejčasnějším porušováním povinnosti členského státu neimplementace směrnic nebo opomenutí notifikace o implementaci směrnice (cca tři čtvrtiny žalob). Může jít o implementaci - opožděnou, - vadnou (např. neúplnou) nebo - vůbec neprovedenou. Tato žaloba slouží také, v případě potřeby, k interpretaci ustanovení sporné směrnice a tím i ke stanovení přesného obsahu porušené povinnosti. Členským státem se rozumí kterýkoli jeho orgán. Není tak rozhodující, zda komunitami právo poruší parlament, vláda nebo soudy či decentralizovaný orgán veřejné správy. Za chování státu je dokonce považováno i chování nestátní instituce státem kontrolované. Není rozhodující, co je důvodem porušení práva. Neuznává se argument vyšší moci (např. nefungování státní správy z důvodu stávky nebo nedostatku kvalifikovaných zaměstnanců), ani argument, že jinému členskému státu podobné porušení prošlo. 5 Komise v rámci své kontrolní pravomoci sleduje velmi pozorně plnění povinností členských států. O porušení (či domnělém porušení) komunitárního práva ze strany členského státu se dozvídá z těchto zdrojů: a) stížnosti Komisi ze strany jednotlivců, které jsou hlavním zdrojem informací (tento zdroj se označuje písmenem P), b) vlastní zdroje (označovány písmenem B), kam patří - sledování implementace směrnic na základě povinných notifikaci členských států, - sledování tisku publikovaného v členských státech, - sledování národních soudních řízení a judikatury, - vyhodnocování řízení o předběžných otázkách. V rámci zjišťování skutkového stavu odborné útvary Komise korespondují s orgány členského státu za účelem vyjasnění problému. Tato fáze, která je neoficiální a neveřejná, trvá zpravidla přibližně několik měsíců a jejím účelem je eliminovat nejasnosti, což může vést ke konstatování, že k porušení práva nedošlo nebo že náprava bude zcela jistě sjednána 5 Viz rozsudek ESD ve věci C-204/06 (Komise v. ČR), který je uveden v závěru těchto skript.

89

v dohledné době. Nejde zde ještě o správní řízení ve vlastním slova smyslu, nýbrž o jeho přípravu. V případě zcela zjevného a vážného porušení je však možno tuto předběžnou fázi vynechat. Komise zahajuje řízení podle čl. 226 výhradně ex offo, tedy z vlastní iniciativy. Řízení je zahájeno zasláním oficiálního výstražného dopisu Členskému státu. Komise v něm identifikuje domnělé porušení a stanoví Členskému státu lhůtu pro odpověď (zpravidla 2 měsíce). Zároveň se provádí zápis do rejstříku konstatovaných porušení komunitárního práva, který vede Komise. O zaslání výstražného dopisu rozhoduje celá Komise a zároveň k tomu zmocňuje příslušného komisaře. Dopis a odpověď na něj, pokud dojde ve stanovené lhůtě, jsou podstatnou náležitostí řízení, bez níž nelze toto řízení uzavřít. Výstražný dopis je zakončen tímto textem: "Podle Čl. 226 Smlouvy ES Komise žádá vládu ČR, aby ji laskavě sdělila své připomínky v této věci, a to ve lhůtě 2 měsíců od doručení tohoto dopisu. Komise si vyhrazuje právo po posouzení těchto připomínek vydat odůvodněné stanovisko podle Čl. 226 Smlouvy ES. Vyhrazuje si rovněž právo vydat toto stanovisko v případě, kdy uvedené připomínky ve stanovené lhůtě neobdrží. " Připomínky členského státu mohou spočívat v následujícím: - odůvodnění svého stanoviska, včetně popření, že právo je porušováno, - pokus přesvědčit Komisi o oprávněnosti svého chování (např. odkazem na nutnost ochrany životního prostředí), - sdělení, že náprava bude neprodlené sjednána (např. že návrh odpovídajícího zákona je již projednáván parlamentem), - sdělení, že dělá vše proto, aby náprava byla sjednána co nejdříve. Nespokojí-li se Komise s připomínkami členského státu, vydává odůvodněné stanovisko. To sice není rozhodnutím, ale plní stejnou funkci. Podstatné náležitosti odůvodněného stanoviska: - dostatečné odůvodnění, tj. skutkové a právní argumenty ukazující na porušení práva, - uvedení opatření, která Komise považuje za nutné pro ukončení protiprávního stavu, - lhůta pro sjednání nápravy (zpravidla 2 měsíce). Odůvodněné stanovisko není právně závazné. Jeho faktická závaznost je však nade vší pochybnost, neboť při jeho nerespektování může následovat žaloba Komise k ESD. Odůvodněné stanovisko je zakončeno tímto textem: „... Proto Komise poté, co požádala dopisem ... vládu ČR o připomínky, vydává toto odůvodněné stanovisko podle čl. 226odst. I Smlouvy ES uvádějící, že ČR nesplnila své povinnosti uložené ... Podle čl. 226 odst. 2 uvedené smlouvy Komise vyzývá ČR, aby přijala opatření požadovaná tímto stanoviskem, a to do dvou měsíců od jeho notifikace. " Téměř 7 0 % porušení práva ze strany členských států se vyřídí v rámci tohoto správního řízení před Komisí.

b)

Fáze soudního řízení (před Evropským soudním dvorem)

Iniciativa zde náleží Komisi, která sama rozhoduje o tom, zda a kdy zahájí řízení, tedy podá žalobu k E S D na stát, který nerespektuje odůvodněné stanovisko. Komise není povinna podat žalobu k E S D , i když jsou všechny podmínky pro její podání splněny.

90

Vyplývá to z textu čí. 226, který obsahuje slovo „ m ů ž e " . To ukazuje na nejširší prostor pro uvážení Komise, která se řídí zpravidla závažností a délkou porušení, jakož i pravděpodobným vývojem (nemá smysl zatěžovat ESD žalobou, když členský stát zjevně protiprávní chování ukončuje, např. přijímá chybějící zákon). Tato fáze nenastává, pokud se členský stát včas podrobí odůvodněnému stanovisku. Žaloba podaná Komisí k ESD by v takovém případě byla neodůvodněná. ESD rozhoduje rozsudkem, který je závazný. Návrhu Komise buď vyhoví zcela nebo zčásti, případně ho zamítne. Rozsudek má ovšem deklaratomí povahu v tom smyslu, že pouze autoritativně stanoví, zda, případně jak bylo právo porušeno. Nestanoví žádnou další lhůtu ke splnění porušené povinnosti. (Praktický příklad rozsudku viz dále.)

c) Postih státu, který nerespektuje rozhodnuti ESD (ČI 228 Smlouvy ES) Rozhodnutí E S D podle čl. 226 a 227 je deklaratomí, tedy pouze konstatuje, zda došlo či nedošlo k porušení práva. Má však obligatorní povahu, tedy zakládá povinnost členského státu, aby bylo respektováno, i když k tomu nestanoví žádnou lhůtu. Pokud se členský stát nepodrobí rozsudku ESD, následuje tento postup: - Komise vyhodnotí chování příslušného státu. Dojde-li k závěru, že nepřijal opatření k respektování rozsudku, vydá další odůvodněné stanovisko, v němž uvede, v čem konkrétně se Členský stát rozsudku nepodrobil (tj. co nadále porušuje). Stanoví rovněž lhůtu ke sjednání nápravy. - Nerespektuj e-li členský stát toto stanovisko, může Komise podat novou žalobu k ESD s návrhem pokuty. - Pokud ESD uzná, že členský stát se nepodrobil jeho dřívějšímu rozsudku, může mu uložit pokutu, a to novým rozsudkem. Sankci ve formě pokuty navrhuje Komise. Formy pokuty jsou dvě: - jednorázová pokuta (paušální částka), - periodická pokuta (penále) ukládaná ve stanovených intervalech do doby, než se stát rozsudku podrobí, - kombinace obou. Komise vypočítává a navrhuje výši pokuty podle kritérií, která si sama interně stanovila stanoviskem z 5.6.1996 č. 242. Jsou to: závažnost porušení, doba jeho trvání a odstrašující účinek (s ohledem na finanční možnosti postiženého státu). Periodická pokuta (penále) se počítá ze základu 500 E U R denně vynásobeného příslušným koeficientem. Např. pro Francii činí rozmezí denní pokuty takto vypočítané 10.550 - 633.000 EUR. Případy, kdy již byla pokuta aplikována (stav k 1.3.2007): 1. Komise v. Řecko (Chania II - skládka odpadků na Krétě - C-387/97) - Komise navrhla 24.000 E U R denně, E S D snížil na 20.000. Pokuta ve formě penále se vybírá ode dne vyhlášení rozsudku do jeho splnění, v tomto případě to bylo od června 2000 do března 2 0 0 1 . Celková výše zaplacené pokuty činila 5,400.000 E U R (!). 2. Komise v. Španělsko (čistota mořské vody v rekreačních střediscích - C-278/01) - ESD

91

uložil pokutu (penále) ve výši 624.150 EUR ročně za každé procento znečištěných vod s tím, že v době vydání posuzování skutkového stavu bylo znečištěno 2 0 % vod (tj. celkem 12.483.000 E U R ročně). Vzhledem k povaze věci je zde stanoven interval roční. 3. Komise v. Francie (nerespektování pravidel o ochraně ryb - C-304/02, rozsudek z 12. července 2005). E S D uložil jednorázovou pokutu ve výši 20 miliónů E U R a k tomu periodickou pokutu 58 miliónů EUR za každých 6 měsíců nerespektování původního rozsudku. 4. Komise v. Francie (nesprávné provedení směrnice č. 85/374/EHS o odpovědnosti za výrobek - C-177/04). Francii bylo uloženo penále v denní výši 31.650 EUR.

Komentář k rozhodnutí č.

3

(Komise v. Francie,

kde

byly uloženy zároveň oba typy pokuty):

a) ESD uložil kromě penále (periodická pokuta) zároveň i zaplacení paušální Částky, což je s ohledem na ustanovení čl. 228 Smlouvy ES problematické (je zde použita spojka „nebo"), b) paušální částka nebyla obsažena v návrhu Komise, a tedy rozsudek j d e nad rámec návrhu. - Datem rozhodným pro posouzení, zda porušení práva trvá, je uplynutí lhůty stanovené v druhém odůvodněném stanovisku Komise. Navíc z rozhodnutí E S D ve věci Komise v. Itálie (C-l 19/04) vyplývá, že uložení penále není odůvodněné, pokud k datu posouzení skutkových okolností Soudním dvorem již porušení práva nepřetrvává. - Podle vyjádření většiny členských států cílem penále i paušální částky je dosažení odrazujícího (výstražného) účinku. Žádné z obou opatření nemá mít punitivní povahu (nemá tedy být trestem). - Podle ESD je smyslem penále co nejrychleji přimět členský stát, aby s porušováním práva přestal, zatímco paušální částka je vyjádřením důsledků - dopadů na soukromé a veřejné zájmy a má rovněž zohledit dlouhodobost porušení. - Ani v j e d n o m případě nejde o paušalizovanou náhradu škody, ale o ekonomický nátlak na členský stát, aby přestal porušovat právo. ESD pochopitelně může také návrhu Komise nevyhovět a navržené penále vůbec nepřiznat, j a k se stalo v rozhodnutí C-119/04 Komise v. Itálie. N e n í ovšem pochyb o tom, že ESD nemůže rozhodovat bez návrhu Komise, tj. nemůže uložit jakoukoli pokutu ex offo. Ještě k povaze paušální částky: Generální advokát ve svém prvním stanovisku konstatuje, že opatření podle čl. 228 se „neomezují na zastavení porušení práva, ale mají i preventivní účinek", Z toho je patrný určitý sankční smysl paušální částky - má mít mimo jiné (a spíše hlavně) o d s t r a š u j í c í účinek při dlouhodobém porušování. Nelze proto vyloučit, že ESD by mohl v takovém případě uložit paušál i v případě, kdy by stát přestal porušovat právo v době mezi uplynutím lhůty v odůvodněném stanovisku Komise a posuzováním skutkového stavu ESD.6 6

Pokud by Francie byla obdobně postižena za další současné případy dlouhodobého porušování, činil by celkový postih paušálem nejméně 152,8 miliónů EUR (maximálně 1,88 miliardy EUR). Budou-li plně realizována opatření v běhu, snížila by se tato hrozba paušálu na 109 mil. EUR (max. 1,2 miliardy EUR). 92

Doba mezi porušením práva a uložením pokuty -

důležitý časový faktor

Mezi porušením práva, resp. prvním odůvodněným stanoviskem Komise a druhým rozsudkem E S D o pokutě je několikaleté časové období, kdy členský stát stále ještě může s porušováním přestat a vyhnout se tak alespoň penále (periodické pokutě): Řecko (C-387/97): Porušování práva trvá od vstupu Řecka do E H S . první odůvodněné stanovisko Komise je z 5.3.1990. První žaloba podána 28.1.1991. první rozhodnutí ESD 7.4.1992 (C-45/91). Druhé odůvodněné stanovisko Komise bylo vydáno v srpnu 1996, druhá Žaloba podána v listopadu následujícího roku. Druhý rozsudek o pokutě vydán 4.7.2000. Doba mezi prvním odůvodněným stanoviskem Komise a rozsudkem o penále činí 10 let. Španělsko (C-278/01): Nedodržování parametrů čistoty vod od vstupu do E H S v r. 1986, první odůvodněné stanovisko Komise 27.11.1990, první žaloba 22.3.1996, rozsudek ESD 12.2.1998, odůvodněné stanovisko Komise podruhé 24.1.2000, druhý rozsudek 25.11.2003. Mezi prvním odůvodněným stanoviskem Komise a rozsudkem stanovícím penále je tak 13 let. F r a n c i e (C-304/02): Porušování práva od r. 1984, první odůvodněné stanovisko Komise 1987, první žaloba 1988, první rozsudek 11.6.1991, druhé odůvodněné stanovisko Komise 17.4.1996, doplňující odůvodněné stanovisko 6.6.2000, druhý rozsudek 12.7.2005. Mezi prvním odůvodněným stanoviskem Komise a uložením penále je tak období 18 let. Tato doba je dána specifiky případu a zejména mimořádně náročným zjišťováním skutkového stavu ze strany Komise. F r a n c i e (C-177/04): Posuzované porušení práva 21.5.1998, první odůvodněné stanovisko Komise 6.8.1999, první žaloba 17.2.2000, první rozsudek 25.4.2002, druhé odůvodněné stanovisko Komise 11.7.2003, druhý rozsudek 14.3.2006. Stejná doba je zde 8 let. Itálie (C-119/04): Odůvodněné stanovisko Komise 1997, první žaloba 1999, první rozhodnutí 26.6.2001, druhé odůvodněné stanovisko Komise 30.4.2003, druhé rozhodnutí 18.7.2006. Pokud by zde byla pokuta uložena (ve skutečnosti nebyla, protože porušení v době druhého řízení před ESD již nepřetrvávalo), stalo by se tak za 9 let po prvním odůvodněném stanovisku Komise. Z uvedeného přehledu je patrno, že zatím nejkratší doba mezi prvním odůvodněným stanoviskem Komise a uložením pokuty byla 8 let, avšak porušováni práva trvalo mnohem déle. Tato doba se bude nepochybně zkracovat, Čemuž nasvědčuje i minimální rozmezí (necelý 1 rok a Čtvrt) mezi prvním rozsudkem a druhým odůvodněným stanoviskem ve věci C-177/04. Pokud j d e o současné případy týkající se ČR, existují zatím j e n první rozsudky ESD. Uložení pokuty ČR je velmi nepravděpodobné, protože uvedené rozsudky budou tak jde o obrovské částky, které nepochybně působí dostatečně odstrašujícím účinkem. Doplňme ještě, že Komise následná rozhodla o tom, že Francie je v důsledku pokračování porušování práva v posuzovaném případě povinna zaplatit první dávku penále. Toto rozhodnutí Komise bylo napadeno žalobou k ESD, přičemž řízení jeítč nebylo uzavřeno. 93

pravděpodobně v nejbližší době promítnuty do nové české legislativy a Komise tak nebude mít důvod k druhému řízení (viz příloha tohoto učebního textu).

2. Řízení proti jednotlivci, který porušil povinnost s t a n o v e n o u komunitarním

právem

Jednotlivcem zde rozumíme podnik, tedy právnickou osobu, nikoli osobu fyzickou. Přímý sankční postih podniku je možný prakticky jen za porušení pravidel hospodářské soutěže na komunitárním jednotném vnitřním trhu (např. uzavření nedovolené kartelové dohody, nedovolené sloučení podniků, zneužívání dominantního postavení. Zde opět kontrolní funkci vykonává Komise. Má-li podezření na porušení, zahájí ex offo správní řízení proti příslušnému podniku. Nejprve zjistí skutkový stav. Dojde-li k závěru, že k porušení práva skutečně došlo, ukládá porušiteli pokutu, která je vždy jednorázová. Ta může dosáhnout až 10% jeho ročního obratu podle závažnosti a délky porušení. Nej vyšší pokuta byla zatím uložena firmě Microsoft za zneužívání dominantního postavení na trhu ES, a to 498.000.000 EUR. Postižený podnik má možnost napadnout takové rozhodnutí žalobou k Soudu prvního stupně, který věc znovu posoudí a pokutu potvrdí, zruší nebo sníží. Proti rozsudku Soudu prvního stupně se lze odvolat k E S D . Tyto možnosti jsou většinou využity, protože oba soudní orgány j s o u méně radikální než Komise a často uloženou pokutu sníží. Pokud by podnik uloženou pokutu odmítl zaplatit, může být vymáhána exekučně prostřednictvím soudu členského státu obdobně jako v občanskoprávním řízení (např. srážkou z bankovního účtu podniku).

94

Příloha 1: Ukázka rozsudku ESD ve věci Komise proti ČR

R O Z S U D E K S O U D N Í H O DVORA (šestého senátu) 18. ledna 2007

Ve věci C 204/06, jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 4. května 2006, Komise Evropských společenství, zastoupená K. Walkerovou a H. Støvlbækem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku, žalobkyně, proti České republice, zastoupené T. Bočkem, jako zmocněncem, žalované,

SOUDNÍ D V Ů R (šestý senát), ve složení R Kûris, předseda senátu, J. Makarczyk a J. C. Bonichot (zpravodaj), soudci, generální advokát: R Mengozzi, vedoucí soudní kanceláře: R. Grass, s přihlédnutím k písemné části řízení, s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska, vydává tento

Rozsudek

1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Česká republika tím, že nepřijala všechny právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Rady 78/686/EHS ze dne 25. července 1978 o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci zubních lékařů obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu služeb (Úř. věst. L 233, s. 1; Zvi. vyd. 06/01, s. 67), nebo v každém případě tím, že Komisi o těchto předpisech neuvědomila, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 24 této směrnice. 2. Podle článku 24 směrnice 78/686 členské státy přijmou předpisy nezbytné pro dosažení 95

souladu s touto směrnicí a uvědomí o nich Komisi. Podle článku 54 Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úf. vést. 2003, L 236, s. 33) byla Česká republika povinna uvést v účinek opatření nezbytná k tomu, aby bylo dosaženo souladu se směrnicí 78/686 ode dne jejího přistoupení k Evropské unii, a sice dne 1. května 2004. 3. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla uvědomena o předpisech přijatých Českou republikou pro dosažení souladu se směrnicí 78/686 a ani neměla k dispozici jiné informace, které by jí umožňovaly dojít k závěru, že tyto předpisy byly přijaty, zahájila řízení upravené v Článku 226 ES. 4. Dopisem ze dne 15. prosince 2004 Komise formálně vyzvala Českou republiku k předložení jejího vyjádření. Česká vláda odpověděla na tuto žádost dopisy ze dne 15. února a 4. dubna 2005. 5. Komise však měla za to, že Česká republika nepřijala všechna opatření nezbytná pro dosažení souladu se směrnicí 78/686, nebo že v každém případě ji tento členský stát o předpisech přijatých za tímto účelem neuvědomil. Dopisem ze dne 13. července 2005 zaslala Komise odůvodněné stanovisko, kterým Českou republiku vyzvala k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověla tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců oď jeho obdržení. 6. Dopisy ze dne 12., 19. a 28. září 2005 česká vláda odpověděla na toto odůvodněné stanovisko. 7. Pokud j d e o první vytýkanou skutečnost týkající se toho, že Komisi nebyl oznámen seznam diplomů, které j s o u uznávány automaticky, a seznam diplomů uznávaných na základě nabytých práv, zmíněná vláda uvedla, že tyto seznamy byly zveřejněny ve Sbírce zákonů České republiky, a že tak splnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice 78/686. 8. Pokud j d e naproti tomu o druhou vytýkanou skutečnost vycházející z neprovedení článků 15 a 16 směrnice 78/686 týkajících se volného pohybu služeb, česká vláda uvedla, že probíhají práce na změně vnitrostátních právních předpisů, která by měla nabýt účinnosti dne 1. prosince 2005. Zdůraznila, že jakmile bude tato změna přijata, předá dotčený právní předpis Komisi. 9. Jelikož Komise neměla žádnou informaci ohledně posledně uvedeného předpisu, usoudila, že Česká republika nedostála plně povinnostem, které pro ni vyplývají ze směrnice 78/686, a rozhodla se podat projednávanou žalobu. 10. Ve své žalobní odpovědi Česká republika nepopírá prodlení s provedením článků 15 a 16 směrnice 78/686. Uvádí, že příčinou tohoto zpoždění je zejména konání voleb do Poslanecké sněmovny. Zdůrazňuje, že očekávaná legislativní změna bude přijata v blízké budoucnosti. 11. Nicméně podle ustálené judikatury se existence nesplnění povinnosti posuzuje vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následovně, n e m o h o u být Soudním dvorem brány v úvahu (viz zejména rozsudky ze dne 14. dubna 2005, Komise v. Řecko, C 299/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 6, a ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo, C 433/03, Sb. rozh. s. I 6985, bod 32). 12. Krom toho se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého 96

vnitrostátního právního řádu, včetně těch vyplývajících z jeho správní organizace, coby důvodu, proč nesplnil povinnosti a nedodržel lhůty určené směrnicí (viz zejména rozsudek ze dne 12. ledna 2006, Komise v. Portugalsko, C 118/05, Sb. rozh. s. I 11, bod 9). 13. V projednávaném případě je nesporné, že v okamžiku uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku nebyla všechna opatření nezbytná k zajištění úplného provedení směrnice 78/686 do českého právního řádu přijata. 14. Za těchto podmínek je namístě považovat žalobu podanou Komisí za opodstatněnou. 15. V důsledku toho je třeba určit, že Česká republika tím, že nepřijala všechny právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí 78/686, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 24 této směrnice.

K nákladům řízení:

16. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Česká republika neměla ve věci úspěch, je namístě posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto: 1) Česká republika tím, že nepřijala všechny právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Rady 78/686/EHS ze dne 25. července 1978 o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci zubních lékařů obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu služeb, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 24 této směrnice. 2) České republice se ukládá náhrada nákladů řízení. Podpisy.

* Jednací jazyk: čeština.

97

Příloha 2: Okruhy ke zkoušce

Obsah materie, která je předmětem zkoušky, je dán obsahem této učební pomůcky. Vzhledem k tomu, že studenti milují při přípravě na zkoušku očíslované otázky, resp. okruhy, uvádějí se zde tyto okruhy. Jelikož formou zkoušky je písemný test (zaŠkrtávací), není možno formulovat otázky, ale materie je vymezena j e n ve formě konkrétních okruhů. V průběhu zkoušky je dovoleno používat text Ústavy ČR (možno přinést s sebou, např. ve formě publikace Ú Z ) .

A. Mezinárodní právo: 1. Podstata mezinárodního práva - koordinační a subordinační povaha práva 2. Zásada svrchované rovnosti států 3. Pojem mezinárodního práva veřejného a soukromého - rozdíl 4. Subjekty mezinárodního práva 5. Znaky státu jakožto subjektu mezinárodního práva 6. Pojem suverenity a územní výsosti 7. Mezinárodní smlouva - pojem, pojmové znaky 8. Mezinárodní smlouva: různá označení (úmluva, dohoda atd....) 9. Části mezinárodní smlouvy 10. Dělení mezinárodních smluv podle úrovně (prezidentské apod....), jejich odlišný právní režim podle Ústavy 11. Mezinárodní smlouvy pravotvorné a kontraktuální 12. Mezinárodní smlouvy určené vnitrostátním subjektům (osobám - tzv. self-executing) 13. Zásady mezinárodního smluvního práva 14. Proces vzniku mezinárodní smlouvy a jejího vstupu v platnost 15. Možné právní účinky podpisu smlouvy 16. Pojem ratifikace - přístupu 17. Vnitrostátní schvalování mezinárodních smluv - kdy je nutné schválení Parlamentem 18. Formy definitivního souhlasu státu s mezinárodní smlouvou 19. Objektivní a subjektivní vstup smlouvy v platnost 20. Pravidla pro výklad mezinárodních smluv 2 1 . Závaznost mezinárodní smlouvy pro jednotlivce - základ v Ústavě 22. Podrobný rozbor čl. 10 Ústavy 23. Uvedení mezinárodní smlouvy do vnitrostátního práva 24. Výklad ustanovení čl. 10 Ústavy "...smlouva se stává součástí právního řádu" 25. Přednost mezinárodní smlouvy před zákonem (čl. 10 Ústavy), postavení smlouvy ve vnitrostátním právu vůbec 26. Vyhlašování mezinárodních smluv 27. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy 28. Zajištění souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem

98

B. Evropské právo 29. Čím se liší právo ES od mezinárodního práva (podstata, uplatnění zásady svrchované rovnosti států) 30. Pojem EU a ES, jejich vztah, právní subjektivita 31. Hlavní etapy vývoje EHS-ES-EU - primární právo (mezinárodní smlouvy) 32. Členská základna ES (EU), členství ČR 33. Nadstátnost ES a její projevy v Činnosti jednotlivých institucí ES/EU 34. Pilířová struktura EU 35. Instituce (orgány) ES/EU - celkový přehled, vztahy mezi nimi 36. Komise - povaha, složení, pravomoci 37. Rozlišení mezi Evropskou radou, Radou EU a Radou Evropy 38. Evropská rada - složení, povaha, pravomoci 39. Rada EU - povaha, složení, pravomoci 40. Způsob hlasování v Radě EU - přijímání aktů sekundárního práva, vážené hlasování 4 1 . Rozhodování Rady EU a zásada svrchované rovnosti států 42. Evropský parlament - složení, pravomoci 43. Soudy ES/EU - 3 základní funkce (pravomoci), složení 44. Primární a sekundární právo ES - pojem, přehled nejdůležitějších smluv primárního práva 4 5 . Nařízení jako pramen sekundárního práva (evropský zákon), odlišení od směrnice 46. Směrnice jako pramen sekundárního práva, odlišení od nařízení, implementace (transpozice) směrnice členským státem 47. Legislativní proces v ES (tvorba sekundárního práva) - které orgány se na něm účastní a jak 48. Zásada přednosti práva ES 49. Zásada přímého účinku práva ES 50. Vynucování práva ES ve vztahu k členským státům (činnost Komise a Soudního dvora včetně výkonu rozhodnutí)

99

Příloha 3: Ukázky otázek ze zkušebního testu Zakroužkujte písmena a, b, c, d odpovídající odpovědím, které povalujete za správné (pravdivé). Nesprávné (nepravdivé) odpovědi ponechte bez označení. V každé otázce může být jakákoli kombinace pravdivých a nepravdivých odpovědí.

1. Mezinárodní právo: a) sestává ze dvou složek: mezinárodní právo veřejné a soukromé, b) je totéž co mezinárodní právo veřejné, c) upravuje vztahy mezi obchodníky z různých států, d) upravuje vztahy především mezi státy, případně mezinárodními organizacemi. 3. Stanoví-li Ústava ČR, že mezinárodní smlouvaje za určitých podmínek součástí právního řádu, znamená to: a) jednotlivec se může ustanovení této smlouvy dovolávat, b) jednotlivec je povinen ustanovení této smlouvy respektovat, c) smlouvaje začleněna do právního řádu tak, že její právní sílaje vyšší než právní síla zákona, d) smlouva přestává být mezinárodní smlouvou a stává se zákonem.

5. Ratifikace mezinárodní smlouvy v ČR: a) provádí ji prezident republiky, b) provádí ji Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, případně Ústavní soud, c) znamená konečný a neodvolatelný souhlas ČR se smlouvou, d) přístup ke smlouvě má stejné právní účinky jako ratifikace.

7. Nařízení je v komunitárním právu a) obecně závazný akt normativní povahy, který může vždy přímo zavazovat j a k členské státy, tak i jejich vnitrostátní subjekty práva (osoby), b) obdobou zákona v právu vnitrostátním, c) akt zavazující jen konkrétní subjekty, jimž je adresován, d) akt zavazující jen členské státy a stanovící jen výsledek, jehož má být dosaženo (zpravidla obsah vnitrostátní právní úpravy).

9. Funkce (pravomoci) Evropského soudního dvora: a) řeší spory mezi občany nebo podniky členských států, b) poskytuje směrodatný výklad práva E S , a tím ho sjednocuje, c) je nejvyšším odvolacím orgánem proti rozsudkům soudů členských států, d) může ukládat členským státům pokuty, zejména za dlouhodobé a flagrantní porušování komunitárního práva.

100