Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta
Věra Kupová
ÚSTAVNÍ PŘEZKUM MEZÍ PRAVOMOCÍ EU V ČR A V NĚMECKU (LISABONSKÁ SMLOUVA A DALŠÍ VÝVOJ) Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: JUDr. Ing. Jiří Zemánek, CSc. Katedra evropského práva Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): září 2013
Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracovala samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány a práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu. V Praze dne 30. září 2013
Děkuji vedoucímu diplomové práce JUDr. Ing. Jiřímu Zemánkovi, CSc. za řadu cenných rad, podnětů a připomínek a za podporu při vedení mé diplomové práce.
Obsah: Úvod..................................................................................................................................1 1. Ústavní zmocnění k přenosu pravomocí na EU v německém Základním zákoně a v Ústavě ČR..........................................................................................................................4 1.1 Přenos pravomocí na EU na základě Základního zákona................................5 1.2 Přenos pravomocí na EU na základě Ústavy ČR............................................7 2. Vývoj „evropské doktríny“ ústavních soudů České republiky a Německa na relevantních
příkladech
z
judikatury
(období
před
„lisabonskými
nálezy)
……….............................................................................................................................10 2.1 Spolkový ústavní soud...................................................................................11 2.2 Ústavní soud ČR............................................................................................18 3. Ústavněprávní přezkum Lisabonské smlouvy v ČR a v Německu.............................25 3.1 Procesní aspekty - Česká republika...............................................................26 3.1.1.
Preventivní kontrola ústavnosti mezinárodních smluv dle Ústavy ČR-obecný výklad........................................................................26
3.1.2
Řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy ČR a Lisabonská smlouva................................................28
3.2 Procesní aspekty – Německo.........................................................................31 3.2.1
Řízení před Spolkovým ústavním soudem a Lisabonská smlouva........................................................................................32
3.3 Ústavní soud ČR a „lisabonské“ nálezy – obsahové otázky.........................33 3.3.1.
Lisabon I.......................................................................................33
3.3.2.
Lisabon II.....................................................................................40
3.4 Spolkový ústavní soud a Lissabon-Urteil – obsahové otázky.......................42 4. Doktrína ultra vires v „lisabonských“ nálezech a další judikatuře Spolkového ústavního soudu a Ústavního soudu ČR..........................................................................49 4.1 Lisabon I a Lissabon-Urteil...........................................................................49 4.2 Kritický komentář..........................................................................................52 4.3 Konkrétní případy využití mechanismu kontroly ultra vires judikatuře Spolkového ústavního soudu a Ústavního soudu ČR..................................................................................................................55
4.3.1.
Spolkový ústavní soud – Honeywell............................................55
4.3.2.
Ústavní soud ČR a kauza Slovenské důchody.............................58
Závěr................................................................................................................................63 Seznam zkratek................................................................................................................68 Použitá literatura..............................................................................................................69
Úvod Existence Evropské unie je založena na mezinárodních smlouvách - nyní SEU a SFEU (dále také Smlouvy), jejichž prostřednictvím se členské státy ze své vůle zavázaly k účasti na evropské integraci. Z vnitrostátního hlediska musely ve svých ústavních předpisech určit, resp. zakotvit oporu předvídající možnost takového členství v mezinárodní organizaci (nebo výslovně v EU), která by jim umožňovala přenést na ni pravomoci potřebné pro její efektivní fungování s ohledem na předem stanovené integrační cíle. Výkon pravomocí, které se členské státy rozhodly na EU přenést, je omezen povinností orgánů EU řídit se při něm ve Smlouvách zakotvenými zásadami. EU je tak zavázána jednat pouze v souladu se zásadou svěřených pravomocí a zásadou subsidiarity. Podle zásady svěřených pravomocí jedná EU pouze v mezích pravomocí, které jí byly svěřeny členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách (čl. 5 odst. 2 SEU). Zásada subsidiarity se uplatňuje v oblastech, které nespadají do výlučné pravomoci Unie. Dle ní může EU jednat tehdy, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států (čl. 5 odst. 3 SEU). Na základě Smluv byl na unijní úrovni zřízen rovněž soudní orgán, kterému byla členskými státy svěřena výlučná jurisdikční kompetence v oblasti interpretace Smluv a na jejich základě odvozeného práva a též jeho platnosti. Právě prostřednictvím judikatury Soudního dvora EU (dříve Evropský soudní dvůr – ESD) byla odvozena celá řada esenciálních zásad potřebných pro úspěšné plnění cílů Unie, tak jak byly stanoveny Smlouvami. Tak Soudní dvůr EU záhy po založení EHS definoval autonomní postavení komunitárního právního řádu a s ním spojený účinek přednosti komunitárního práva před právem vnitrostátním (časem rovněž ústavní povahy) a jeho bezprostřední použitelnost. Rozhodnutími tohoto druhu započala praxe Soudního dvora EU, která se vždy nesetkala se souhlasnou reakcí členských států, neboť ten dle nich často komunitární právo interpretoval (interpretuje) prointegračně extenzivním způsobem. Postupem času se tak některé ústavní soudy členských států rozhodly proti takto odvozeným komunitárním zásadám vymezit. Řada z nich tak například neakceptovala princip absolutní přednosti komunitárního práva i před právem vnitrostátním ústavním.
1
Jedním z nejvýznamnějších a nejvlivnějších soudních orgánů ochrany ústavnosti je bezesporu německý Spolkový ústavní soud. Jeho „evropská doktrína“ - doktrína vztahu vnitrostátního a evropského práva - se začala utvářet v podstatě záhy po založení EHS a stala se vzorem pro ostatní ústavní soudy i později přistoupivších států. Právě tak se jeho nálezy ať už výslovně či mlčky výrazně inspiroval rovněž český Ústavní soud. Nepřehlédnutelný vliv na jeho vlastní evropskoprávní judikaturu měly mimo jiné výhrady ohledně absolutní výlučné kontrolní kompetence Soudního dvora EU, které si Spolkový ústavní soud jako vrcholný „strážce německé ústavy“ nárokoval. Právo posledního slova v otázce překročení mezí přenesených pravomocí představuje velmi citlivou problematiku vztahu evropského a vnitrostátního ústavního práva, která i přes výslovnou úpravu ve Smlouvách nadále zůstává potencionálním předmětem kompetenčních sporů. Předkládaná práce si klade za cíl za pomoci rozboru judikatury Spolkového ústavního soudu a Ústavního soudu ČR ve vztahu k evropskému primárnímu a sekundárnímu právu, a tedy prostřednictvím vývoje jejich „evropské doktríny“ charakterizovat, odůvodnit a zhodnotit jejich postoj k otázce, kdo je oprávněn k přezkumu, zda je právo EU vykonáváno v rámci přenesených pravomocí, tedy v souladu s podmínkami zakotvenými ve Smlouvách. Práce je rozdělena mimo úvodu a závěru do čtyř kapitol. Každou z nich zakončuje shrnutí. První kapitola je zaměřena na výklad a porovnání vnitrostátních ústavních ustanovení, která jsou základem pro přenos pravomocí příslušného členského státu na EU, tj. čl. 23 německého Základního zákona a čl. 10a Ústavy ČR. Následující kapitola představuje formou přehledu nejdůležitějších závěrů nálezů obou ústavních soudů s evropskoprávními souvislostmi uvedení do problematiky nahlížení na vztah evropského a vnitrostátního práva z pohledu vnitrostátních „strážců“ ústavnosti. Navazuje kapitola o přezkumu ústavnosti Lisabonské smlouvy. „Lisabonským“ nálezům ústavních soudů je věnován širší prostor, protože nálezy v této oblasti lze označit za „milníky“ v judikatuře obou ústavních soudů. Zároveň představují první případ přezkumu primárního práva, o kterém měly možnost rozhodnout oba dva.
2
Pozornost si v této souvislosti zaslouží rovněž vybrané procesní otázky, protože „lisabonské“ nálezy Ústavního soudu ČR mají v tomto směru „precedentní“ povahu, jelikož byly prvním praktickým případem, kdy bylo využito v souvislosti se vstupem do EU zavedené řízení o předběžném přezkumu mezinárodních smluv. Jako východisko poslední kapitoly byly zvoleny teze ohledně kontrolních pravomocí, které si oba ústavní soudy nárokují v otázkách nedovoleného překročení mezí přenesených pravomocí ze strany unijních orgánů (jednání ultra vires) a na příkladu navazující judikatury vymezující se ke konkrétním aktům unijních orgánů následně dokumentováno jejich pozdější praktické využití, resp. přehodnocení. V závěru práce je poukázáno na stále otevřené směřování vývoje tematicky relevantní judikatury obou ústavních soudů, zhodnocena konzistentnost jejích rozebíraných pasáží a též naznačena možná řešení přetrvávajících kompetenčních sporů. Text práce odpovídá právnímu stavu ke dni 30. 9. 2013.
3
1. Ústavní zmocnění k přenosu pravomocí na EU v německém Základním zákoně a v Ústavě ČR V Ústavě ČR stejně jako v německém Základním zákoně nalezneme ustanovení, na jejichž základě je možný přenos vnitrostátních pravomocí na mezinárodní organizace, resp. EU. V ČR se jedná o článek 10a Ústavy, v Německu o čl. 23 Základního zákona. Přes srovnatelný cíl obou ustanovení lze říci, že se především z procedurálního hlediska vyznačují odlišnou povahou, která reflektuje rovněž specifické rozdílné pojetí obou ústavněprávních předpisů v souvislosti s tím, jaké postavení je v nich přiznáno mezinárodnímu právu jako takovému. V tomto smyslu se z teoretického hlediska rozlišují dvě pojetí vztahu mezi vnitrostátním a mezinárodním právem – dualistické a monistické. Pro prvně jmenované je typický přístup, který oba tyto právní řády chápe jako dva naprosto oddělené a na sobě nezávislé právní systémy. Naproti tomu v představě pojetí monistického se jedná o systém jediný, v němž právo vnitrostátní a mezinárodní vystupují jako jeho dvě části. V případě dualismu je třeba proto jakýkoli mezinárodní závazek transformovat do vnitrostátního práva v podobě vnitrostátního právního aktu (zákona). Monismus naopak předpokládá existenci takového ustanovení vnitrostátního práva, které mezinárodní závazek vtahuje do vnitrostátního práva bez nutnosti vzniku dvojí paralelní úpravy, jak je tomu v systému dualistickém. 1 Zatímco německý Základní zákon tradičně historicky vychází z pojetí dualistického, současná Ústava ČR právě toto pojetí v zásadě opustila k 1. 6. 2002 s účinností tzv. euronovely (viz níže), ačkoliv pro ni bylo charakteristické ještě poměrně dlouho po rozpadu Československa a v Československu se uplatňovalo již od jeho vzniku.2,3 1 K podrobnějšímu teoretickému rozlišení obou kategorií a důsledků srov. MALENOVSKÝ, Jiří. Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná část a poměr k jiným právním systémům, zvláště k právu českému. 5., podstatně upr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, 551 s. ISBN 978-80-2104474-6., nebo SCHEU, Harald Christian. Úvod do mezinárodního práva veřejného. Vyd. 1. Praha: Auditorium, 2010, 142 s. ISBN 978-80-87284-05-6. 2 Více viz PAVLÍČEK, Václav. Ústavní právo a státověda. 2. podst. rozš. a dopl. vyd. Praha: Linde, 2008, 797 s. S. 251-258. ISBN 978-80-7201-694-5. 3 Z hlediska EU je ovšem zásadní jednotná aplikace práva EU, proto Soudní dvůr EU v jednom ze svých průlomových rozhodnutí (Costa v. ENEL) s poukazem na povahu práva EU jakožto vlastního právního řádu, integrovaného do právních systémů členských států, dovodil bezvýhradný monismus pro vztah práva EU a vnitrostátního práva členských států.
4
1.1. Přenos pravomocí na EU na základě Základního zákona Základní zákon je i přes své dualistické pojetí vztahu vnitrostátního a mezinárodního práva koncipován jako předpis, jenž se vyznačuje velmi výraznou otevřeností vůči evropské integraci4. Již v jeho preambuli bylo v roce 1949 jako jeden z cílů nově vznikající Spolkové republiky Německo vyzdvihnuto usilování o možnost podílet se jako rovnocenný člen na budování sjednocené Evropy...5 Forma takového snažení z preambule nevyplývá. Konkrétní podobu získala až s postupem integračního procesu v souvislosti s ratifikací Maastrichtské smlouvy6, kdy byl 21.12 1992 novelizací Základního zákona vložen nový7 článek 23. Ten je pro svůj obsah také nazýván „evropský článek“ („Europa-Artikel“), což dokládá jeho specifické zaměření pouze na uskutečňování cíle sjednocování Evropy v rámci EU. Do té doby se Německo na evropské integraci podílelo na základě článku 24 odst. 18, jehož obecné zmocnění9 k přenosu výsostných pravomocí na mezistátní zřízení se s ohledem na rozsáhlé rozšíření kompetencí ES a novou povahu integračního seskupení10 v souvislosti s přijetím Maastrichtské smlouvy začalo jevit jako nedostatečné. O přenosu pravomocí na EU hovoří článek 23 v prvním odstavci.11,12 4 Spolkový ústavní soud používá pojem „Europarechtsfreundlichkeit“. 5 …a zasloužit se tak o zachování míru ve světě. (Úprava a cíle pochopitelné s ohledem na dobu vzniku a postavení poválečného Německa.) 6 Významná revizní smlouva zakládacích smluv ES z roku 1992; kodifikace pojmu Evropská unie, vznik její pilířové struktury, kterou vedle ES tvořila také společná zahraniční a bezpečnostní politika a spolupráce ve věcech justice a vnitra. Více viz TICHÝ, Luboš, Rainer ARNOLD, Jiří ZEMÁNEK, Richard KRÁL a Tomáš DUMBROVSKÝ. Evropské právo. 4. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, s. 22-26. ISBN 978-80-7400-333-2. 7 V původním znění Základního zákona z roku 1949 byl na tomto místě výčet zemí, v nichž Základní zákon platil, a zároveň byla jeho součástí „přístupová klauzule“ umožňující rozšířit jeho platnost na nově se připojivší země. V takovéto podobě vydržel článek až do znovusjednocení Německa v roce 1990, kdy došlo k jeho zrušení a tím pádem ke vzniku „prázdného místa“. To zaplnil ústavodárce dva roky poté novým „evropským článkem“, jehož umístění systematicky navazuje na článek následující a má vyjadřovat, že po tom, co bylo dosaženo znovusjednocení Německa, představuje sjednocení Evropy v rámci postupujícího integračního procesu pro Německo další významný úkol. SCHMIDT a kol. GG, Grundgesetz, Kommentar, 12. Auflage. Köln: Heymanns, 2011, s. 750. ISBN 978-3-45227076-4. (autoři se odvolávají na autentické projevy poslanců v Bundestagu). 8 Důležitou roli při jeho výkladu zastával Spolkový ústavní soud, který ve své judikatuře stanovil např. meze takového přezkumu. Ty byly poté v zásadě převzaty do nového článku 23. 9 Článek 24 odst. 1 Základního zákona: „Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen.“ (Spolek může prostřednictvím zákona převést výsostná práva na mezistátní zřízení. – překlad V. K.) 10 Nově charakter spolku států (Staatenverbund); více na jiných místech práce. 11 V dalším textu se s ohledem na zaměření kapitoly věnuji pouze tomuto odstavci.
5
Z formálního hlediska náleží rozhodnutí o něm zákonodárci (Spolkový sněm – Bundestag se souhlasem Spolkové rady - Bundesrat), který jej činí formou spolkového zákona („Bundesgesetz“). Tento zákon současně formálně představuje schvalovací zákon („Zustimmungsgesetz“) k příslušné mezinárodní smlouvě, kterou byl přenos pravomocí iniciován. V souladu s principem svěření pravomocí není možné schválit zákon, který by obsahoval generální nebo blanketní přenos pravomocí. Tím je vyloučena možnost, aby EU připadla kompetenční kompetence, a zároveň se jedná o ochranu těch částí Základního zákona, v nichž jsou zakotveny hodnoty představující nezměnitelnou ústavní identitu.13 V takovém zákoně je tedy nutné dostatečně určitě definovat konkrétní přenášená práva a zamýšlenou úroveň integračního snažení, které má být dosaženo. S tím je rovněž spojeno, že pozdější významné změny smluv, k jejichž schválení byl přijat, by v tomto zákoně již nenalezly oporu a nebyly by na území Německa právně závazné. Spolkový ústavní soud pasoval v tomto případě sebe jako arbitra toho, zda se akty EU a jejích orgánů pohybují v mezích pravomocí jim svěřených nebo zda z nich vybočují („ausbrechender Rechtsakt“). 14,15 Ustanovení čl. 23 odst. 1 Základního zákona ve větě první zároveň vypočítává další materiální podmínky, tzv. Struktursicherungsklausel, které se týkají principů, na nichž má být z pohledu Základního zákona EU založena a k nimž musí být přihlíženo i
12 Čl. 23 odst. 1 Základního zákona: „Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermäglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.“ (zvýrazněno V. K.) 13 Výslovný odkaz na čl. 79 odst. 3 Základního zákona v čl. 23 odst. 1, větě 3., tzv. „Ewigkeitsklausel“, která konkretizuje obsah nezměnitelných ustnovení Základního zákona a představuje tak absolutní hranici ochrany ústavní identity. Mezi taková ustanovení se řadí např. podoba Německa jako demokratického a sociálního státu, lid jako nositel státní moci, federativní rozdělení na spolek a země a další. K přijetí takového schvalovacího zákona je třeba rovněž dosažení 2/3 většiny ve Spolkovém sněmu. Podle konstitucionalistického pojetí je jí potřeba při každém přenosu pravomocí, podle europeistického by toto bylo v případě běžných Základní zákon nikoliv výrazně materiálně měnících důsledků v rozporu s principem vstřícnosti Základního zákona vůči evropskému právu, v němž je spatřován důvod pro restriktivní výklad 3. věty čl. 23 odst. 1, a v takových případech je za dostatečnou považována absolutní většina. 14 BVerfGE 89, 155, 5. právní věta. 15 Viz také 2. kapitola – Maastricht Urteil, 4. kapitola.
6
při každém dalším přenosu pravomocí na ni. Toto ustanovení a požadavky v něm uvedené nelze samozřejmě vykládat tak, že bezprostředně zavazují EU. Právě naopak, jsou signálem pro zákonodárce a ukazatelem hranice otevřenosti Základního zákona spoluúčasti Německa na budování evropské integrace. Pokud by se EU vyvíjela směrem neslučitelným se zde uvedenými principy, bylo by Německo povinno z ní vystoupit. Čl. 23 odst.1ve větě 1. jako zásadní požadavky na strukturu EU jmenuje vázanost zásadami demokracie, právního a sociálního státu, zásadu subsidiarity a zaručení ochrany základních práv v zásadě srovnatelné se Základním zákonem.16,17
1.2 Přenos pravomocí na EU na základě Ústavy ČR Ustanovení čl. 10a18 Ústavy ČR, jehož prostřednictvím byla v ČR na ústavní úrovni vytvořena možnost přenést pravomoci na EU, bylo do Ústavy ČR vloženo v souvislosti s přijetím její klíčové novely, která měla za cíl přizpůsobit ústavní prostředí nadcházejícímu vstupu ČR do EU.19 Tvůrci této „euronovely“ ovšem namísto specifické úpravy, která by se týkala vysloveně pouze členství v EU, zvolili znění obecné, univerzální, tj. možnost přenosu pravomocí na jakoukoliv „mezinárodní organizaci nebo instituci,“20 pod které lze podřadit i proces evropské integrace.21 S ohledem na monistické zaměření Ústavy ČR je z formálního hlediska zakotven požadavek ratifikace příslušné mezinárodní smlouvy, která k přenosu pravomocí
16 Podrobněji např. SCHMIDT, dílo cit. v pozn. 6, s. 752-755. 17 Ke stejným hodnotám se přihlašuje EU v čl. 2 SEU, pokud jde o princip subsidiarity čl. 5 odst. 3 SEU. 18 Odst. 1) „Mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci.“ 19 Stalo se tak ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. - tzv. „euronovelou“, úpravu přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci nebo instituci do té doby Ústava ČR neznala. Ústavní novela rozsáhlého charakteru mj. připojila k čl. 1 odst. 2 a rozšířila monistické pojetí čl. 10 Ústavy ČR, dle něhož se tak veškeré vyhlášené mezinárodní smlouvy, ke kterým dal Parlament souhlas a jimiž je ČR vázána, stávají součástí právního řádu. Vládní návrh novely obsahoval ještě čl. 10b, kterým měl být zakotven princip, že ústavní pořádek, mezinárodní smlouvy, zákony a jiné předpisy nelze vykládat způsobem neslučitelným se závazky vyplývajícími z členství ČR v EU, který byl nakonec při schvalování Parlamentem vypuštěn. Kriticky k tomu srov. KRÁL, Richard. O úskalí „euronovely“ Ústavy ČR. Právní rádce. 2002, č. 2, s. 36. 20 Čl. 10a odst. 1 Ústavy ČR, obecná úprava byla zvolena s ohledem na plánované přistoupení ČR k Mezinárodnímu trestnímu tribunálu. 21 K rozboru ustanovení srov. např. ZEMÁNEK, Jiří. Ústavní zakotvení účinků práva Evropské unie v České republice. Acta Universitatis Carolinae. Iuridica. 2004, roč. 50, č. 1-2, s. 53-56 nebo Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, 1533 s. ISBN 978-80-7201-814-7.
7
zavazuje. Dle situace je k této ratifikaci potřebný souhlas Parlamentu ČR, případně souhlas daný v referendu, pokud tak stanoví ústavní zákon.22 Takový souhlas odpovídá jednomu z vůdčích principů Ústavy ČR, totiž, že zdrojem veškeré státní moci je lid (čl. 2 odst. 1 Ústavy ČR) a jen ten je povolán (ať už přímo nebo prostřednictvím Parlamentu ČR) rozhodnout o přenosu části svrchovaných pravomocí na mezinárodní organizaci. Jak ovšem naznačuje formulací „některé“ samotný čl. 10a v odst. 1, takový přenos pravomocí podléhá určitým limitům, které mají zabránit tomu, aby došlo k absolutnímu vyprázdnění státní suverenity. Ústava ČR výslovně neobsahuje ani demonstrativní výčet hodnot nebo zásad, které by ony limity přestavovaly. Výkladu dané formulace se ve svém prvním „lisabonském“ nálezu věnoval Ústavní soud ČR a došel mj. k závěru, že je vyloučen takový přenos pravomocí, jímž by byl dotčen čl. 1 odst. 1 Ústavy v tom smyslu, že by již nebylo možno hovořit o ČR jako o svrchovaném státu. Specifikaci takových limitů ale ponechal vzhledem k politické povaze otázky a s ohledem na postavení, které v ústavním systému ČR zastává, v prvé řadě na zákonodárci a jeho uvážení.23,24 Poněkud úsporné znění článku 10a Ústavy ČR si vyžádalo rozbor ze strany Ústavního soudu již ve dřívějším nálezu ve věci „cukerných kvót“.25 Na rozdíl od znění Ústavy ČR Ústavní soud v nálezu místo přenosu pravomocí zvolil termín „propůjčení“, jímž chtěl zdůraznit svou tezi o jeho podmíněné povaze. Tato podmíněnost se dle jeho názoru projevuje tím, že propůjčení může trvat jen, pokud jsou přenesené pravomoci vykonávány orgány ES (EU) způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity ČR a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního právního státu.26,27 Ve stejném nálezu se Ústavní soud vyjádřil rovněž k tolik diskutované otázce, na
Čl. 10a odst. 2 Ústavy ČR. Bod 109 nálezu „Lisabon I“ Pl. ÚS 19/08, publikovaný pod č. 446/2008. Dále viz kapitola 3. o nálezech k ústavnosti Lisabonské smlouvy. Nález Ústavního soudu ČR, Pl. ÚS 50/04, publikovaný pod č. 154/2006 Sb., podrobněji viz 2. kapitola. 26 Srov. část VI. Bod B) odst. 4 nálezu. Kriticky k tomu na jiných místech práce. Teze je problematická z toho důvodu, že přenos pravomocí charakterizuje jako pouhou delegaci, již je možno opět odvolat, což je v rozporu s teorií povahy přenesení pravomocí (konstitucionalistická – pouze přenos jejich výkonu; europeistická – přenos pravomocí jako takových). 27 Zásadní jsou z tohoto hlediska čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR. 22 23 24 25
8
jakém základě působí evropské právo v českém právním řádu.28 V této souvislosti vyzdvihl „obousměrnou“ povahu čl.10a Ústavy ČR, tj. delegační i implicitně inkorporační. Čl. 10a tak dle jeho názoru jednak „tvoří normativní základ pro přenos pravomocí a současně je tím ustanovením, které otevírá vnitrostátní právní řád pro působení komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu“.29
*** Lze tedy říci, že na rozdíl od tradičně výrazně proevropsky orientovaného německého Základního zákona, v němž je spoluúčast Německa na evropské integraci postulována jako jeden z jeho významných cílů, zvolil český zákonodárce znění poněkud
zdrženlivější,
které
namísto
závazku
budovat
společnou
Evropu
prostřednictvím členství v EU zakotvuje toliko obecnou úpravu možnosti přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci nebo instituci, s tím, že dané ustanovení vzniklo sice primárně v souvislosti se vstupem ČR do EU, mělo mít ale širší použití. U obou úprav ovšem důležitou roli sehrála judikatura Spolkového ústavního soudu a Ústavního soudu ČR, a to jak nálezy k ústavnosti Lisabonské smlouvy, tak rozhodnutí dřívější, která byla v případě čl. 23 Základního zákona vodítkem zákonodárce při jeho vzniku. 28 Jednalo se o klíčové vymezení vztahu mezi čl. 10 a čl. 10a Ústavy ČR. Ústavní soud se svým stanoviskem připojil k jedné ze dvou koncepcí, které pojmenovávají normativní základ působení komunitárního práva v právním řádu ČR a k nimž byla publikována řada komentářů na stránkách odborného tisku, a to počínaje obdobím před přistoupením ČR do EU, pokračujíc i po vydání nálezu. Přímo v něm Ústavní soud odkazuje na články zastánců komunitaristického přístupu a přiklání se tak k jejich názoru: KÜHN, Zdeněk a Jan KYSELA. Na základě čeho bude působit komunitární právo v českém právním řádu?. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 1, s. 23-27. nebo KÜHN, Zdeněk. Ještě jednou k ústavnímu základu působení komunitárního práva v českém právním řádu. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 10, s. 395-397. Pojetí opačné – internacionalistický přístup zastával: MALENOVSKÝ, Jiří. Ve věci ústavního základu působení komunitárního práva uvnitř ČR nebylo řečeno poslední slovo. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 6, s. 227-229. Po vydání nálezu s poukazem na nedostatečné odůvodnění volby koncepce Ústavním soudem, ZEMÁNEK, Jiří. Otevření ústavního pořádku komunitárnímu právu potvrzeno, nikoli však nekontrolovatelné. Jurisprudence. 2006, roč. 15, č. 5, s. 47-51. KRÁL, Richard. Znovu k zakotvení vnitrostátních účinků komunitárního práva. Právní rozhledy. 2004, č. 3, s. 110-112., KRÁL, Richard. Dílo cit v pozn. 19; dále kriticky (i k dalším aspektům nálezu) v komentáři MALENOVSKÝ, Jiří. K nové doktríně Ústavního soudu ČR v otázce vztahů českého, komunitárního a mezinárodního práva. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 21, s. 774783. a s odstupem několika let ve světle „lisabonského“ nálezu: MALENOVSKÝ, Jiří. "Evropské nálezy" a mezinárodněprávní základy práva ES/EU: Ústavní soud ČR i česká nauka pokračují v zastřelování. Soudní rozhledy. 2009, roč. 15, č. 8, s. 281-286. 29 Srov. část VI. bod B) odst. 10 nálezu.
9
2. Vývoj „evropské doktríny“ ústavních soudů České republiky a Německa na relevantních příkladech z judikatury (období před „lisabonskými“ nálezy) Přezkum Lisabonské smlouvy pro ústavní soudy nepředstavoval první příležitost vyjádřit se k obecně širší otázce vztahu mezi národním ústavním a evropským právem. Zejména v judikatuře Spolkového ústavního soudu (celkem nasnadě jakožto ústavního soudu jednoho ze států, který stál u samého zrodu evropské integrace) lze nalézt řadu rozhodnutí takového charakteru. Jako jeden z v tomto směru nejaktivnějších vrcholných soudních orgánů členských států se ve svých rozhodnutích věnoval řadě problematických otázek a byl a je inspirací pro celou řadu ústavních orgánů stejného charakteru – v určitých ohledech včetně českého Ústavního soudu. Judikatura Ústavního soudu ČR v otázce vztahu evropského a národního ústavního práva nemá samozřejmě tak dlouholetou tradici jako v případě Německa, nejen proto, že ČR je členem EU teprve od 1.5 2004 (během několika desetiletí členství Německa v ES/EU před tímto datem Spolkový ústavní soud vydal velkou část relevantních rozhodnutí v této otázce – viz níže). Přesto i za poměrně krátkou dobu Ústavní soud ČR nedlouho po vstupu ČR do EU v několika svých judikátech naznačil, jakým směrem se bude při utváření své „evropské doktríny“ ubírat. Není proto bez významu nezkoumat pouze samotný nález k Lisabonské smlouvě, ale rovněž relevantní rozhodnutí obou ústavních soudů dřívějšího data, protože jejich analýza nám může pomoci lépe pochopit i jeho význam. Účelem následujícího textu je především reflektovat obecně použitelné principy, které z jednotlivých judikátů vzešly. Ke skutkové stránce věci se proto vyjadřuje jen okrajově v případě potřeby uvedení do souvislostí.30
30 V tomto smyslu odkazuji na samotné znění jmenovaných rozhodnutí, které je dostupné na oficiálních internetových stránkách Spolkového ústavního soudu http://www.bundesverfassungsgericht.de/ , kde jsou v databázi k dispozici rozhodnutí v úřední nezkrácené podobě textu počínaje dnem 1. 1. 1998. Rozhodnutí staršího data jsou dostupná např. na adrese http://www.servat.unibe.ch/dfr/. Pokud jde o nálezy Ústavního soudu ČR, jsou k nalezení na jeho internetových stránkách www.concourt.cz. Dále odkazuji na odborné publikace citované u jednotlivých rozhodnutí.
10
2.1 Spolkový ústavní soud Judikatura Spolkového ústavního soudu ke vztahu národního a evropského práva má opravdu dlouholetou tradici.31 První rozhodnutí tohoto druhu se začala objevovat již ve druhé polovině 60. let minulého století a představovala zpočátku potvrzení supranacionálního postavení ES tak, jak je ve svých průlomových rozhodnutích (Van Gend en Loos32, Costa/ENEL33) kvalifikoval ESD.
V rozhodnutí z roku 196734
Spolkový ústavní soud například označil za nepřípustné bezprostředně před ním napadnout nařízení (tehdejšího) EHS. Ta totiž představují výsledek činnosti orgánů supranacionální veřejné moci, odlišné od moci státní. Tyto orgány uplatňují výsostná práva, kterých se členské státy vzdaly přenesením ve prospěch jimi založeného EHS. Zmocnění k tomu, aby Spolková republika Německo (podobně jako ostatní členské státy) převedla na takovouto mezistátní entitu část svých pravomocí, obsahoval Základní zákon a na tomto základě vznikla nová samostatná a na členských státech nezávislá veřejná moc. Právní předpisy vydané v souladu se Smlouvou v rámci EHS předaných kompetencí (sekundární právo EHS) mají proto jiný právní základ, než je právo vnitrostátní, tvoří společně s ním dva odlišné právní řády. V rámci tohoto právního řádu existuje rovněž vlastní systém ochrany práva v čele s ESD. Z tohoto důvodu akty jednak nepotřebují pro svou platnost potvrzení členskými státy a zároveň jimi nemohou být rušeny.35 V rozhodnutí Milchpulver36 z roku 1971 zopakoval, že v souladu s ratifikací 31 Výstižně o „precedentní“ judikatuře Spolkového ústavního soudu např. GRIMM, Dieter. Comments on the German Constitutional Court's Decision on the Lisbon Treaty; Defending Sovereign Statehood against Transforming the European Union into a State. European Constitutional Review. 2009, č. 5, s. 353-358; nebo NICOLAYSEN, Gert. Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Kontext der Europarechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Europarecht. 2010, č.1, s. 9-33. 32 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. února 1963, věc 26/62; formulován princip bezprostředního účinku, podle něhož pravidla komunitárního práva pro svou bezprostřední aplikaci za stanovených podmínek nevyžadují vnitrostátní provedení, více viz TICHÝ, Luboš, Rainer ARNOLD, Jiří ZEMÁNEK, Richard KRÁL a Tomáš DUMBROVSKÝ. Dílo cit. v pozn. 6. Kapitola 12. Povaha a postavení evropského práva, s. 306-315. 33 Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 15. července 1964, věc 6/64, odvozen princip (aplikační) přednosti, podle něhož pravidla, která jsou bezprostředně aplikovatelná, mají přednost před těmi vnitrostátními pravidly, která jsou s nimi v rozporu. Více viz TICHÝ, Luboš, Rainer ARNOLD, Jiří ZEMÁNEK, Richard KRÁL a Tomáš DUMBROVSKÝ. Dílo cit. v pozn. 6. Kapitola 12. Povaha a postavení evropského práva, s. 316-322. 34 BVerfGE 22, 293 – EWG-Verordnungen. 35 Část II. odst. 13,14. 36 BVerfGE 31, 145 - Milchpulver, v literatuře také pod názvem Lütticke, což je název firmy, která byla stranou sporu. Populární název Milchpulver je odvozen od jejího předmětu podnikání.
11
Smlouvy o EHS došlo ke vzniku samostatného právního řádu EHS. Ten je vtažen do národního právního řádu a je třeba ho aplikovat i německými soudy. 37 Podpořil také výklad ESD, který tomuto právnímu systému přiznal přímý účinek v členských státech. Za zásadní pro jednotnou aplikaci právních předpisů a prostředek k zajištění uskutečnění subjektivních práv garantovaným evropským právem (v tomto případě svobod v rámci společného trhu) pak uznal a vyzdvihl pravidlo přednosti, na základě něhož je vnitrostátní právo, které by s ním bylo v rozporu, třeba ponechat neaplikované.38 Rozhodnutí o tom, zda je nějaká norma jednoduchého práva neslučitelná s ustanovením evropského práva, které má před ní přednost, a zda je tedy třeba jí odepřít aplikaci, bylo přenecháno přezkumné kompetenci příslušných obecných soudů.39 Spolkový ústavní soud sám v této souvislosti svoji příslušnost odmítl.40 Tento doposud vstřícný postoj ohledně přednosti evropského práva ovšem Spolkový ústavní soud opustil41 o několik let později ve věci Solange I42. V tomto rozhodnutí z roku 1974 sice potvrdil příslušnost ESD (dle Smluv) ve věci posuzování platnosti norem evropského práva a jejich výkladu, zdůraznil opět, že on sám o platnosti nebo neplatnosti předpisu evropského práva za žádných okolností nerozhoduje. Mohl by ale dojít k závěru, že taková norma evropského práva, která by kolidovala s ustanovením o základních lidských právech Základního zákona, nesmí být německými úřady a soudy aplikována.43 Zdůraznil, že právě on je na základě zmocnění Základního zákona povolán chránit základní lidská práva, která jsou v něm zakotvena, a žádný jiný soud ho této kompetence není oprávněn zbavit. Odmítl tedy připustit možnost vzniku situace, kdy by na základě právních aktů německých úřadů a soudů, které mají původ v evropském právu, došlo ke snížení úrovně ochrany práv občanů tak, jak jsou jim garantována
Část B II. odst. 95. Část B II. odst. 96. Část B II. odst. 97, zásadní myšlenka celého rozhodnutí – uvedena též jako právní věta v úvodu. Tamtéž. Ivo Šlosarčík v této souvislosti mluví o „revoltě vůči působení evropského práva“ in: ŠLOSARČÍK, Ivo. Politický a právní rámec evropské integrace: (včetně změn podle Lisabonské smlouvy). 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, Kapitola IV. Členské státy a evropská integrace, s. 209-2010. ISBN 978-80-7357-471-0., Ondrej Hamuľák pak o „boji o přednost práva“ in: HAMUĽÁK, Ondrej. Právo Evropské unie v judikatuře Ústavního soudu České republiky: reflexe členství a otázek evropského práva v ústavní judikatuře. Vyd. 1. Praha: Leges, 2010, s. 82-86. ISBN 978-80-87212-43-1. 42 BVerfGE 37, 271 – Solange I. 43 Část B I. Odst. 49. 37 38 39 40 41
12
ústavním právem s odůvodněním, že lze mít za to, že i pro model integrace států jako je ES/EU je možné aplikovat pravidlo, které v zásadě platí pro svobodně demokratický stát spolkový, totiž, že ani toto společenství nemůže poškodit, pokud jeho členové poskytují svým občanům vyšší úroveň ochrany jejich práv a svobod než ono samotné.44 Slovem „solange“ - tedy pokud (tak dlouho, jak) - je uvozena také právní věta, ústřední motiv celého rozhodnutí. Spolkový ústavní soud si v něm vyhradil možnost provádět ústavní kontrolu nad aplikací odvozeného evropského práva na německém území tak dlouho, dokud na komunitární úrovni nebude existovat parlamentem45 schválený katalog základních práv, který by byl srovnatelný s katalogem základním práv, jejichž ochranu garantuje Základní zákon.46 Zásadní změnu přineslo o 12 let později rozhodnutí Solange II47, v němž Spolkový ústavní soud vyslovil, že během uplynulé doby úroveň ochrany základních lidských práv doznala citelné změny – a to především díky rozhodovací činnosti ESD – a představuje tedy ekvivalent účinného mechanismu ochrany základních práv a svobod, jaký v Německu ztělesňuje Základní zákon.48 S tímto odůvodněním Spolkový ústavní soud vzal zpět výkon ústavněprávní kontroly, který si nárokoval v rozhodnutí z roku 1974. Nejednalo se ovšem o definitivní a jednoznačné vzdání se této kontrolní kompetence, stalo se tak pod výhradou - opět pokud (tak dlouho, jak) - „solange“ tato úroveň ochrany základních práv a svobod bude zajišťovat ochranu stejné úrovně, jak činí Základní zákon. Pokud by snad v budoucnosti mělo dojít k poklesu standardu ochrany práv, byl by Spolkový ústavní soud opět povolán ke své pravomoci přezkoumávat aplikaci norem vydaných na základě evropského práva na německém území a toto právo poměřovat s ochranou základních práv v Základním zákoně. V rozhodnutí Kloppenburg49 z roku 1987 se Spolkový ústavní soud opět vyjádřil k rozhodovací pravomoci ESD, a to konkrétně k řízení o předběžné otázce. Znovu potvrdil, že právě ESD náleží oprávnění k výkladu Smluv a k výkladu a posouzení platnosti právních předpisů, které vznikly na jejich základě. Tato kompetence má zabezpečit co možná nejvyšší míru právní jistoty a vysokou úroveň jednotného výkladu 44 Část B I. odst. 50. 45 V té době volba do EP ještě neprobíhala přímo, ke změně došlo v roce 1979; později ovšem z tohoto požadavku Spolkový ústavní soud „slevil“ - viz rozhodnutí Solange II. 46 Část B I. odst. 56. 47 BVerfGE 73, 339 – Solange II. 48 Část B II. odst. 132. 49 BVerfGE 75, 223 – Kloppenburg- Beschluss.
13
a aplikace evropského práva všemi soudy na území EHS. Konkurenční kompetence německých soudů je proto vyloučena.50 Nejedná se ovšem o kompetenci bezbřehou. Její hranice představuje samotný Základní zákon a pro jejich přezkum je pak opět příslušný Spolkový ústavní soud.51 Již v tomto rozhodnutí se objevila tendence k vytvoření doktríny o „vybočujícím právním aktu“ („ausbrechender Rechtsakt“)52, když bylo zdůrazněno, že sice v souladu se Základním zákonem byla na orgán, jenž vznikl v rámci mezistátního
zřízení,
(„Rechtsfortbildung“),
přenesena ale
zůstává
kompetence ovšem
k
soudcovské
ústavněprávně
tvorbě
významné
a
práva tudíž
přezkoumatelné, zda se při jejím výkonu drží v mezích jemu přenesených kompetencí nebo zda z nich vybočuje. V každém případě totiž nebyla ESD Smlouvami dána k dispozici moc svou judikaturou bezmezně rozšiřovat kompetence. Zdůraznil, že pány Smluv zůstaly stejně tak jako dříve členské státy.53 Významný mezník ve vývoji judikatury Spolkového ústavního soudu ke vztahu evropského a národního ústavního práva představovalo rozhodnutí ve věci Maastricht54 z roku 1993, ve srovnání s předchozí judikaturou rozsáhlé rozhodnutí, jehož předmětem byl ústavněprávní přezkum souladu německých zákonů, provázejících přijetí Maastrichtské smlouvy. Pro Spolkový ústavní soud znamenaly ústavní stížnosti v tomto případě možnost vyjádřit se k celé řadě témat souvisejících se začleněním Německa do EU a rozvinout svou doktrínu z rozhodnutí dřívějších. V rozhodnutí se nejvýrazněji věnoval vstřícnému vztahu Základního zákona k evropské integraci, právní povaze EU/ES, ochraně principu demokracie jako součásti nedotknutelných ustanovení Základního zákona, předpokladům takového přenosu pravomocí, který bude zaručovat jeho zachování, povaze a úloze národních parlamentů a v této souvislosti také demokratické legitimaci a její podobě v rámci evropského integračního uskupení a obecně také dalšímu vývoji evropské integrace (s důrazem na oblast měnové unie). Rozvinul dále teorii o své roli, pokud jde o ochranu základních práv a svobod zakotvené v Základním zákoně a v neposlední řadě se též zaměřil na
50 51 52 53 54
Část B. odst. 42. Část B. odst. 43. Blíže viz níže v části věnované rozhodnutí Maastricht. Část B odst. 58. BVerfGE 89, 155 - Maastricht; v literatuře (i české) často označen původním německým názvem – Maastricht-Urteil.
14
problematiku ultra vires a rozebral důsledky případného překročení pravomocí EU/ES.55 Po vstupu SEU v platnost charakterizoval EU jako spolek demokratických států (Staatenverbund), vzniklý na základě mezinárodní smlouvy, který respektuje národní identitu členských států. Představuje tudíž entitu, která má povahu supranacionální organizace, s členstvím v ní není v žádném případě spojena příslušnost k „evropskému státu“.56 Výsostná moc, kterou tento spolek států disponuje, je odvozena od členských států a v rámci německého výsostného území může mít závazné účinky jen na základě „zmocnění k aplikaci práva“ (Rechtsanwendunsgbefehl), který je udělován formou zákona, jímž se vyslovuje souhlas se Smlouvou. Tímto způsobem je zachován charakter Spolkové republiky Německa jako suverénního státu.57 Zdůraznil, že Německo zůstává jedním z „pánů smluv“ („Herren der Verträge“) a ačkoliv je EU zakládána na neurčitý časový úsek, stále právě a jen ono má konečné slovo v tom, zda případně za jiných podmínek, které přinese budoucí vývoj evropské integrace, neučiní krok zpět a nevzdá se své participace na tomto integračním projektu.58 O tom, že se jedná spíše o deklaratorní a hypotetické tvrzení svědčí na jiném místě judikátu obsáhlá úvaha o „otevřenosti“ Základního zákona k členství ve společenství mezistátního charakteru a také předpoklady právě takového členství, které je s ním v souladu.59 Mezi nejvýznamnější části judikátu pokud jde o další vývoj doktríny vztahu mezi evropským a národním právem však patří pasáže o „kooperačním vztahu“ („Kooperationsvehältnis“) mezi Spolkovým ústavním soudem a ESD a o „vybočujícím aktu“ („ausbrechender Rechtsakt“). V případě prvně jmenovaného Spolkový ústavní soud navázal na svou judikaturu 55 Stěžejní body rozhodnutí, o jejich zásadním významu svědčí jejich zařazení na úvod do právních vět. Viz právní věty 1 – 9. 56 Část C odst. 90. 57 Část C II. odst. 112. 58 Část C II odst. 112; v době vydání rozhodnutí, nebyla na úrovni evropského primárního práva kodifikována možnost vystoupení z EU/ES, k jejímu výslovnému zakotvení došlo až Lisabonskou smlouvou, uvažovalo se o možnosti aplikovat na tuto situaci ustanovení klasického mezinárodního práva; jediným praktickým případem bylo Grónsko, které po získání samosprávy v rámci Dánska o svém vystoupení rozhodlo v referendu konaném v roce 1982 – Grónsko ale nebylo smluvní stranou, tudíž mu smlouvu o vystoupení dojednalo Dánsko. 59 Část B odst. 71, část C odst. 90- 101. Nehledě na to, že vzhledem k současnému znění Základního zákona, by s ním vystoupení z EU nejspíš nebylo slučitelné.
15
ve věcech Solange I a II (viz výše)60. Nárokoval si i zde svoji soudní pravomoc v souvislosti s ochranou základních lidských práv a svobod obyvatel Německa tak, jak ji zaručuje Základní zákon, s tím, že mu náleží i ve vztahu k výsostné pravomoci Společenství v tom smyslu, že je povolán zejména chránit jejich zachování jako takové. V souvislosti s předností evropského práva zopakoval, že rovněž akty ES/EU jako supranacionální organizace nadané veřejnou moci odlišné od státu zasahují právě ty, jejichž práva zakotvuje katalog základních práv obsažený v Základním zákoně. Dotýkají se tedy jeho záruk a také úkolů Spolkového ústavního soudu, jejichž cílem je právě ochrana zachování standardu základních práv, a to nejen proti německým státním orgánům.61 Vztah mezi ním a ESD v otázce aplikace sekundárního komunitárního práva kvalifikoval jako kooperační a ponechal si pro případ budoucího názorového konfliktu s ním „právo posledního slova“ když uzavřel, že ESD garantuje ochranu základních práv a svobod v každém jednotlivém případě, a to pro celé území ES/EU. Spolkový ústavní soud se tedy omezuje na obecné zajištění neopominutelného standardu ochrany základních práv a svobod.62 Doktrínou o „vybočujícím právním aktu“ navázal na své předchozí rozhodnutí ve věci Kloppenburg a nárokoval si příslušnost přezkoumávat, zda se „právní akty evropských zřízení a orgánů pohybují v mezích jim postoupených výsostných pravomocí nebo zda z nich vybočují“.63 Tato teorie byla založena na principu demokracie, který garantuje každému německému občanovi, který má oprávnění volit, přímo se podílet na legitimaci státní moci a mít vliv na její vykonávání. Každým přenesením pravomocí na ES/EU je toto oprávnění dotčeno. Základní zákon ovšem možnost takového přenosu předvídá a je proto s ním v souladu, pokud je zaručeno, že úroveň legitimity státní moci bude zajištěna i v rámci Společenství. Přenos pravomocí probíhá v Německu na základě schvalovacího zákona (Zustimmungsgesetz), s nímž musí souhlasit Spolkový sněm (Bundestag), jehož prostřednictvím oprávněný volič vykonává své právo podílet se na demokratické legitimitě státní moci.64 Pro zachování tohoto principu je potom zásadní, aby členství Německa a z něj se odvíjející práva a 60 Na rozhodnutí přímo odkazuje v části B. odst. 70, 71. 61 Část B odst. 70. 62 Část B odst. 71. 63 Právní věta 5. věta třetí. 64 Část C I. odst. 104.
16
povinnosti byly ve smlouvě pro zákonodárce předvídatelně stanoveny. To právě z toho důvodu, aby na jejím základě mohly být dostatečně určitě zakotveny ve schvalovacím zákonu. Pokud by později došlo k významným změnám v rámci evropské integrace (rozšiřování pravomocí), nebyly by právě z tohoto důvodu nadále kryty schvalovacím zákonem, což by pro akty, které by na tomto základě vznikly, znamenalo nemožnost uznat jejich závaznost v rámci území Německa. Dle Spolkového ústavního soudu by pak z ústavněprávních důvodů německé orgány nesměly tyto akty v Německu aplikovat. Uzavřel tím, že jemu by náležel přezkum toho, zda akty evropských institucí a orgánů respektují meze pravomocí jim postoupených, nebo zda z nich vybočují.65,66 V další judikatuře se Spolkový ústavní soud vrátil znovu ke svým rozhodnutím ze „ságy Solange“, když v rozhodnutí Bananenmarktordnung67 zpřísnil podmínky, za kterých by mohl opět vykonávat kontrolu nad dodržováním ochrany lidských práv sekundárními předpisy. Jako přípustné v tomto případě označil pouze takové ústavní stížnosti, které by obsahovaly odůvodnění řádně dokazující, že na evropské úrovni došlo (včetně judikatury ESD) k takovému vývoji práva, který znamená pokles úrovně ochrany základních práv a svobod.68 Výše zmíněná rozhodnutí se týkala nařízení ES, pokud jde o další sekundární normotvorbu – konkrétně o směrnice – i v jejich případě v duchu rozhodnutí Solange II Spolkový ústavní soud v judikátu Treibhausgas-Emissionberechtigungen69 uzavřel, že ani on ani obecné soudy nebudou tyto předpisy přezkoumávat na základě souladu se Základním zákonem, a to pokud (tak dlouho, jak) činnost EDS bude obecně zaručovat takový stupeň ochrany základních práv Společenství, který je srovnatelný s tím v Základním zákoně.70
65 Část C I. odst. 106. 66 Obsáhle k tomuto aspektu rozhodnutí Maastricht např: MAYER, Franz C.: Kompetenzüberschreitung und Letzentscheidung ; das Maastricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Letztentscheidung über Ultra-vires-Akte in Mehrebenensystemen ; eine rechtsvergleichende Betrachtung von Konflikten zwischen Gerichten am Beispiel der EU und der USA. 1. vyd. München : Beck, 2000. 2. Teil Das Ultra vires- Problem in der EU/EG, s. 103-113. ISBN 3-406-46702-4, dostupné také na: http://www.whiberlin.eu/mus150.pdf. 67 BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. 68 Právní věta č.1. 69 BVerfGE 118, 79 – Treibhausgas – Emissionsberechtigungen. 70 Právní věta č.1 a).
17
2.2 Ústavní soud ČR71 Z časového hlediska prvním nálezem Ústavního soudu s evropskoprávní tématikou po vstupu ČR do EU bylo rozhodnutí ve věci Cukerné kvóty72 z 8. 3. 2006. V tomto vůči evropskému právu vstřícném nálezu se Ústavní soud pokusil vyjádřit k celé řadě relevantních otázek v čele s problematikou přednosti komunitárního práva před právem národním ústavním, přičemž v tomto kroku spatřoval svoji povinnost jako soudního orgánu ochrany ústavnosti jednoho z nově přistoupivších států. Přihlásil se tak v relativně velmi krátkém časovém období po vstupu do EU73 k těm ústavním soudům jiných členských států, které se „evropskoprávní doktrínou“ ve své rozhodovací činnosti aktivně zabývají. Poněkud překvapivě si Ústavní soud pro formování své doktríny zvolil řízení ve věci, v níž v rámci abstraktní kontroly ústavnosti právních předpisů posuzoval soulad ustanovení nařízení vlády, které bezprostředně navazovalo na příslušný sekundární komunitární předpis.74 V nálezu se vyjádřil v prvé řadě k otázce rozsahu a způsobu posouzení komunitárního práva Ústavním soudem ČR, k povaze pravomocí přenesených na základě článku 10a Ústavy a jeho další interpretaci, ke stavu ochrany základních práv a svobod na evropské úrovni a též k možnosti Ústavního soudu obrátit se na ESD v rámci řízení o předběžné otázce. Ústavní soud se zabýval otázkou, do jaké míry je oprávněn posuzovat ústavní konformitu takových právních norem, které navazují na komunitární právo. Nejprve uvedl, že není kompetentní k tomu, aby posuzoval otázky platnosti norem komunitárního práva, protože v této oblasti je nadán výlučnou pravomocí ESD. Připomněl také, jakým způsobem právě ESD kvalifikoval z pohledu komunitárního práva povahu komunitárních norem ve vztahu k právním řádům členských států. V této
71 K evropské doktríně Ústavního soudu ČR komplexně a v souvislostech srov. HAMUĽÁK, Ondrej. Dílo cit. v pozn. 41. Srov. též. ZEMÁNEK, Jiří. The Emerging Czech Constitutional Doctrine of European Law. European Constitutional Law Review. 2007, č. 3, s. 418-435. 72 Pl. ÚS 50/04, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb., cukerné kvóty III. „Potud, pokud“. 73 J. Malenovský poukazuje na to, že kvapností splnění „povinnosti“ zaujmout zásadní postoj k souboru velmi složitých otázek poměru mezi různými právními systémy utrpělo odůvodnění nálezu. Podrobněji MALENOVSKÝ, Jiří. K nové doktríně Ústavního soudu ČR v otázce vztahů českého, komunitárního a mezinárodního práva. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 21, s. 774-783. 74 Podivuje se J. Malenovský viz dílo cit. v pozn. 73.
18
souvislosti zdůraznil, že existuje řada nejvyšších soudních instancí jiných členských států, která se doktríně o absolutní přednosti komunitárního práva i před ústavním právem nikdy zcela nepodřídila.75 Ústavní soud došel k závěru, že v případě norem navazujících na komunitární právo zůstávají referenčním rámcem přezkumu Ústavním soudem i po 1. 5. 2004 normy ústavního pořádku České republiky (jedná se o vnitrostátní normy), není ovšem možné přehlížet dopad komunitárního práva na tvorbu, aplikaci a interpretaci vnitrostátního práva. V této oblasti se Ústavní soud zavázal interpretovat ústavní právo s přihlédnutím k principům plynoucím z práva komunitárního76, vyjádřeným v dosavadní judikatuře ESD, které Ústavní soud nechává prozařovat do výkladu ústavního práva.77 V souvislosti s ochranou základních práv uvnitř Společenství s poukazem na její „dynamický“ vývoj (stejně jako na vývoj její reflexe v judikatuře ústavních soudů jiných členských států s výslovným odkazem na vybraná rozhodnutí Spolkového ústavního soudu) dovodil, že její současný standard nemá podle jeho názoru nižší kvalitu než ochrana poskytovaná v České republice (Ústavním soudem).78 K povaze článku 10a Ústavy uvedl, že toto ustanovení, které bylo do Ústavy vloženo úst. zák. č. 395/2001, tzv. euronovelou, umožňuje přenos některých pravomocí orgánů ČR na mezinárodní organizaci nebo instituci, tedy především EU a její orgány. Přenos těchto pravomocí se realizoval okamžikem přistoupení ČR k ES, a to tak, že ČR propůjčila některé pravomoci orgánům ES. To mělo za následek, že v rozsahu těchto propůjčených pravomocí se pak omezily pravomoci všech příslušných vnitrostátních orgánů bez ohledu na to, zda se jedná o pravomoci normativní či individuálně rozhodovací. Propůjčení pravomocí ovšem Ústavní soud kvalifikoval jako podmíněné, které může trvat potud, pokud tyto pravomoci jsou orgány ES vykonávány způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity ČR a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního právního státu. V opačném případě by se jednalo o realizaci v rozporu s ústavním pořádkem ČR, která by měla za následek opětovné převzetí těchto pravomocí orgány ČR.79 S tímto omezením pravomocí vnitrostátních orgánů ve prospěch komunitárních 75 76 77 78 79
Část VI. A. Tamtéž. Část VI. A-2. Část VI. A-3. Část VI. B.
19
orgánů plynoucím z členství v EU je dle Ústavního soudu spojen i zánik volnosti ČR určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva.80 Na základě tohoto odůvodnění charakterizoval článek 10a Ústavy ČR jako normu působící obousměrně – tvoří základ pro přenos pravomocí a současně také otevírá vnitrostátní právní řád pro působení komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu ČR.81,82 Ústavní soud se tedy v tomto nálezu přihlásil k uznání předurčenosti vnitrostátních účinků právních aktů Společenství samotným komunitárním právem.83 V další významné věci s evropskoprávní problematikou rozhodl Ústavní soud již dva měsíce poté, totiž 3. 5. 2006. Předmětem nálezu Pl. ÚS 66/04, publikovaném pod číslem 434/2006 Sb. - Eurozatykač se stalo několik ustanovení novel trestního zákona a trestního řádu, které implementovaly evropský zatýkací rozkaz v souladu s příslušným rámcovým rozhodnutím Evropské rady. Na rozdíl od nálezu věci Cukerné kvóty byla tedy v tomto případě předmětem přezkumu ustanovení implementující výsledek normotvorby v tehdejším třetím pilíři, jehož povaha byla odlišná od komunitárního práva.84 Ústavní soud zopakoval s odkazem na nález ve věci cukerné kvóty, že odmítl uznat doktrínu ESD, pokud vyžaduje absolutní přednost komunitárního práva a připomněl „podmíněnou“ povahu přenosu pravomocí na orgány EU. Zdůraznil také, že za běžných okolností v duchu zmíněné doktríny ESD o přednosti komunitárního práva, není nadán pravomocí přezkoumávat normy komunitárního práva z hlediska jejich souladu s českým ústavním pořádkem. Dále uvedl (opět s odkazem na nález ve věci cukerné kvóty), že je třeba co do možnosti přezkumu z hlediska ústavního pořádku rozlišovat mezi evropskými předpisy, které v rámci své implementace ponechávají členským státům prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků k uskutečnění cíle stanoveného normou evropského práva, a těmi, v nichž členské státy takový prostor nemají. V prvně zmíněném případě pak členský stát může výslednou úpravu 80 V této souvislosti odkazuje Ústavní soud na: KRÁL, Richard. Znovu k zakotvení vnitrostátních účinků komunitárního práva v Ústavě ČR. Právní rozhledy. 2004, č. 3, s. 111. 81 Část VI. B. 82 Viz pozn. a díla cit. v pozn. 28. 83 Komentáře k nálezu: KRÁL, Richard. Uznání i rozpaky nad „komunitárním“ nálezem Ústavního soudu ve věci cukerných kvót. Právní rozhledy. 2006, č. 11, s. 410- 414. ZEMÁNEK, Jiří. Dílo cit. v pozn. 28. 84 Pro podrobnější výklad a změny po přijetí Lisabonské smlouvy srov. ŠLOSARČÍK, Ivo. Dílo cit. v pozn. 41. Kapitola XI. Evropská spolupráce v oblasti vnitřní bezpečnosti, s. 364-382.
20
přezkoumat z hlediska souladu s vlastní ústavou, zatímco v druhém případě je takový přezkum v zásadě vyloučen, až na výjimku, kdy by bylo předmětem zkoumání, zda jsou delegované pravomoci (v souladu s jejich podmíněným propůjčením) vykonávány orgány EU způsobem slučitelným se zachováním základů státní suverenity ČR a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního státu.85 Přestože se v konkrétním případě napadených ustanovení jednalo o právě o ta, která žádný prostor pro uvážení neposkytovala, Ústavní soud jejich přezkum připustil, právě pro jejich odlišnou unijní povahu a rovněž s poukazem na nevyjasněnost otázky účinků aktů třetího pilíře v judikatuře ESD kladně rozhodl, že ustanovení implementující rámcové rozhodnutí mohou být interpretována v souladu s českým ústavním pořádkem.86 Objasnil totiž nový význam čl. 1 odst. 2 Ústavy, který získal po 1. 5. 2004 ve vztahu k dodržování povinností, které pro ČR vyplývají z jejího členství v EU. 87 Ve spojení s principem spolupráce v něm spatřoval princip eurokonformního výkladu, podle něhož mají být domácí právní předpisy včetně ústavy interpretovány pokud možno souladně s procesy evropské integrace a spolupráce evropských orgánů a orgánů členského státu. Dovodil, že pokud by snad takovýto výklad nebyl v podmínkách české ústavy možný, je pouze na ústavodárci změnit Ústavu, ovšem s tím, že tento krok je limitován čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, jehož změna je i mimo jeho dispozici. V této souvislosti uzavřel, že v případě současné existence několika možných interpretací Ústavy, z nichž pouze některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala ČR svým členstvím v EU, je nutné přiklonit se právě k takovému výkladu, který plnění závazku podporuje.88 Takový Ústavní soud zvolil rovněž v projednávané věci. Na rozdíl od nálezu ve věci cukerné kvóty nebyl nález ve věci evropského zatýkacího rozkazu přijat jednomyslně a tři ze soudců se uchýlili k formulování odlišného stanoviska.89 Mezi další nálezy Ústavního soudu s evropskoprávní problematikou, se řadí 85 Srov. část VII. body 52-54 nálezu. 86 Srov. část VII. body 55-60 nálezu. 87 Na problematickou volbu takového normativního základu pro princip eurokonformního výkladu v souvislosti s čl. 10a jako ústavním základem pro působení komunitárního práva uvnitř ČR upozorňuje Malenovský, viz dílo cit. v pozn. 73. 88 Srov. část VIII./c, body 79-83 nálezu. 89 Podrobněji odkazuji na samotná znění odlišných stanovisek E. Wagnerové (a V. Formánkové) a S. Balíka a též na jejich reflexi v odborném tisku: ZEMÁNEK, Jiří. Eurozatykač prošel u Ústavního soudu. Jurisprudence. 2007, roč. 16, č. 2, s. 44-50, Malenovský: dílo cit. v pozn. 73.
21
nálezy ve věcech Důkazní břemeno v antidiskriminačních sporech90, Úhrada léčiv z veřejného zdravotního pojištění91 a Squeeze out aneb vyloučení menšinových akcionářů92.
*** Spolkový ústavní soud měl možnost začít rozvíjet svoji „evropskoprávní doktrínu“ již 10 let po založení tehdejšího EHS. V jeho prvních nálezech s evropskoprávní problematikou se objevilo uznání povahy evropského práva jako výsledku činnosti od státu odlišné moci, ES (EU) jako nadnárodní instituce sui generis (odlišné od vnitrostátního i mezinárodního práva), která disponuje pouze těmi pravomocemi, které na ni přenesly členské státy, v každém případě nikoliv kompetenční kompetencí. Suverenita podle Spolkového ústavního soudu zůstává spojena výhradně s členskými státy a pro její ochranu hraje vedoucí úlohu právě dodržování principu svěřených pravomocí. Pouze členské státy zůstávají trvale v postavení „pánů Smluv“ a rozhodují o tom, jaké pravomoci na EU přenesou. Základní zákon takovému přenosu klade meze v podobě požadavku ochrany jeho ústavní identity v čele s principem demokracie a ochranou základních práv. Evropské právo dle Spolkového ústavního soudu působí na německém území na základě vnitrostátního „zmocnění k aplikaci“, jehož účinnost je spojena s ratifikací Smluv prostřednictvím schvalovacího zákona. Na tomto základě byl uznán bezprostřední účinek komunitárního práva i jeho přednost před právem vnitrostátním (nikoliv absolutní!). Ačkoliv postupem času s odkazem na dostatečnou úroveň unijního mechanismu ochrany základních práv upustil od svého počátečního požadavku přezkumu unijních aktů co do srovnatelnosti ochrany základních práv se Základním zákonem (sága „Solange“), v pozdějším rozsudku Maastricht rozšířil svoje přezkumné pravomoci o doktrínu tzv. vybočující ho aktu. Pro futuro si tak vyhradil právo rozhodovat o tom, zda 90 Nález Ústavního soudu ČR Pl. ÚS 37/04, publikovaný pod č. 419/2006 Sb. 91 Nález Ústavního soudu ČR Pl. ÚS 36/05, publikovaný pod č. 57/2007 Sb. 92 Nález Ústavního soudu ČR Pl. ÚS 56/05, publikovaný pod č. 257/2008 Sb.
22
se akt EU pohybuje v rámci přenesených pravomocí nebo zda z nich vybočuje. (O konfliktu se Soudním dvorem EU z toho pramenícím na jiném místě této práce.) Také Ústavní soud ČR se na pozadí výše zmíněných nálezů zařadil mezi další evropské ústavní soudy (chtělo by se říct v čele se Spolkovým ústavním soudem), které přistupují aktivně k otázkám souvisejícím s problematikou vztahu evropského a vnitrostátního práva. Ačkoliv nelze jeho judikaturu označit jako absolutně konzistentní93, je možné z ní odvodit obecné principy, které představují východisko pro další rozhodnutí v případech s evropskoprávními souvislostmi,94 mezi nimi mj. následující teze. Závazným se evropské právo stalo pro ČR přenesením pravomocí vnitrostátních orgánů na nadnárodní, a to na základě čl. 10a Ústavy ČR. Tento přenos dle Ústavního soudu nemá absolutní povahu, jedná se toliko o jejich podmíněné propůjčení, které může trvat pouze, pokud jsou vykonávány způsobem slučitelným se zásadními hodnotami zakotvenými v Ústavě ČR. V tomto smyslu odmítl uznat doktrínu absolutní přednosti evropského práva, tak jak ji dovodil Soudní dvůr EU.95 Nelze nevidět podobnost s nálezy Spolkového ústavního soudu ve věcech Solange I a II. Čl. 10a Ústavy ČR má ovšem obousměrnou povahu v tom smyslu, že mimo základu pro přenos pravomocí působí rovněž jako ustanovení otevírající vnitrostátní právní řád pro působení komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu. V tomto duchu uznal bezprostřední použitelnost a přednostní aplikaci nařízení ES/EU. Mimo jeho kompetence je dále posouzení otázky platnosti norem komunitárního práva. Přistoupením k EU získal nový význam rovněž čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR, z něhož plyne ústavní princip výkladu vnitrostátního práva v souladu se závazky vyplývajícími pro ČR z členství v EU, tj. princip eurokomformního výkladu. Pokud toto není možné, bylo by na místě (za zachování čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR!) přistoupit ke změně Ústavy. 93 Srov. např. KOMÁREK, Jan. Vztah práva Evropské unie a právního řádu ČR očima tří rozhodnutí Ústavního soudu. Soudní rozhledy. 2008, č. 10, s. 366.; MALENOVSKÝ, Jiří. Kulečník namísto štafetového běhu v ratifikačních řízeních o integračních smlouvách v ČR. Právní rozhledy. 2009, č. 4, s. 117. 94 Ačkoliv dle svých slov sám Ústavní soud svoji judikaturu nechápe jako dogma. Srov. toto v případě volby referenčního hlediska přezkumu mezi materiálním jádrem Ústavy a celým ústavním pořádkem v bodě 111 nálezu Lisabon I. 95 Je třeba zdůraznit, že evropské právo této teorii neposkytuje žádnou oporu. Pokud by mělo skutečně dojít k její aplikaci a „zpětvzetí“ pouze „propůjčených pravomocí“ na ČR, jednalo by se z jeho pohledu o jeho porušení se všemi důsledky předvídanými ve Smlouvách.
23
Jak již bylo řečeno, výše zmíněné teze Ústavního soudu vznikly v souvislosti s jeho rozhodováním na poli problematiky sekundárního práva, zatímco o právu primárním měl možnost rozhodovat až v řízení(ch) o ústavnosti Lisabonské smlouvy. V nich Ústavní soud – jak sám uvedl - použil jako inspiraci rovněž judikaturu Spolkového soudního dvora a to zejména rozsudky ve věcech Maastricht a Solange II, zároveň se ale ve vztahu k dalšímu (Lissabon-Urteil) v určitých ohledech výslovně negativně vymezil. V případě Spolkového ústavního soudu lze za východisko pro další rozhodnutí v oblasti primárního práva – přezkumu ústavnosti Lisabonské smlouvy - považovat rovněž Maastricht-Urteil, ačkoliv v případě prvně jmenovaný charakterizuje znatelně výraznější zaměření na ochranu suverénní státnosti Německa.
24
3. Ústavněprávní přezkum Lisabonské smlouvy v ČR a v Německu Po neúspěšně ukončeném ratifikačním procesu, v němž obyvatelé Francie a Nizozemí v referendu odmítli Smlouvu o Ústavě pro Evropu, byly důležité institucionální změny podporující akceschopnost EU zakotveny v dokumentu, který nenahrazoval, ale toliko novelizoval dosavadní Smlouvy – v Lisabonské smlouvě.96 V průběhu procesu její ratifikace byla v ČR i v Německu předložena ústavním soudům, aby tak byly odstraněny pochybnosti o jejím souladu s předpisy nejvyšší právní síly. Z časového hlediska bylo poprvé rozhodnuto Ústavním soudem ČR, a to nálezem Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. 11. 2008 vyhlášeným pod č. 446/2008 Sb. („Lisabon I“). V tomto případě bylo poprvé meritorně rozhodnuto v řízení o souladu mezinárodních
smluv
s
ústavním
pořádkem,
institutu
preventivní
kontroly
mezinárodních smluv, který byl do Ústavy ČR zakotven v rámci její novelizace v souvislosti se vstupem ČR do EU. Před Spolkovým ústavním soudem byla projednávána již ústavnost Smlouvy o Ústavě pro Evropu, ovšem vzhledem k jejímu osudu bylo řízení zastaveno bez meritorního rozhodnutí. Ve věci Lisabonské smlouvy bylo rozhodnuto 30. 6. 2009 nálezem „Lissabon-Urteil“.97 Na samém konci ratifikačního procesu byla smlouva v ČR znovu předložena Ústavnímu soudu, který rozhodl nálezem Pl. ÚS 29/09 ze dne 3. 11. 2009, vyhlášeným pod č. 387/2009 Sb. („Lisabon II“). Ve všech třech případech byla Lisabonská smlouva, resp. schvalovací zákon shledány ústavně konformními. V den vydání nálezu Lisabon II pak ČR jako poslední ze států EU její ratifikaci dokončila a ta poté vstoupila 1. 12. 2009 v platnost.
96 Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství. Obsahově vycházela z odmítnuté Smlouvy o Ústavě pro Evropu, ale opustila ustanovení, kterými by se povaha EU přiblížila spolkovému státu. Pro komplexní přehled změn srov. např. publikaci Parlamentního institutu PSP ČR: Lisabonská smlouva. Co nového by měla přinést? 2008, dostupná ke stažení na: http://www.psp.cz/sqw/ppi.sqw?d=1&t=13. 97 BVerfGE, 2 BvE 2/08, Lissabon-Urteil.
25
3.1 Procesní aspekty - Česká republika Zakotvením možnosti apriorního přezkumu ústavnosti mezinárodní smlouvy se ČR připojila k dalším státům EU, v jejichž právních řádech lze nalézt srovnatelnou kompetenci ústavního soudního orgánu nejvyššího stupně (Německo, Francie, Španělsko, Portugalsko, Polsko a další). Stalo se tak ještě předtím, než došlo k přistoupení ČR k EU, přesto bylo toto specifické řízení před Ústavním soudem uvedeno do praxe teprve v řízení o posouzení ústavnosti Lisabonské smlouvy, tedy téměř šest let po přijetí příslušné právní úpravy a čtyři roky po vstupu ČR do EU. (Následující podkapitola si klade za cíl stručně nastínit smysl a základní obecné principy řízení o preventivní kontrole mezinárodních smluv v prostředí českého právního řádu, pro zevrubný rozbor jednotlivých ustanovení odkazuji na příslušné pasáže níže uvedených komentářů.98)
3.1.1 Preventivní kontrola ústavnosti mezinárodních smluv dle Ústavy ČR - obecný výklad Úpravu preventivního přezkumu mezinárodních smluv Ústava ČR v původním znění
z
roku
1992
neznala.
K
jeho
zakotvení
došlo
v
rámci
přijetí
úst. zák. 395/2001 Sb., tzv. euronovely, kterou byla do Ústavy vložena tato nová kompetence Ústavního soudu v podobě nového znění odstavce 2 čl. 87.99 V návaznosti na novelu Ústavy byl příslušným zákonem novelizován rovněž zákon o Ústavním
98 SLÁDEČEK, Vladimír, MIKULE, Vladimír, SYLLOVÁ, Jindřiška. Ústava České republiky komentář. 1. vyd. Praha: Beck, 2007, XIV, 935 s. ISBN 978-80-7179-869-9. BAHÝĽOVÁ, Lenka, SUCHÁNEK, Radovan. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, 1533 s. ISBN 978-80-7201-814-7. WAGNEROVÁ, Eliška, Martin DOSTÁL, Tomáš LANGÁŠEK a Ivo POSPÍŠIL. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Vyd. 1. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2007, x, 624 s. ISBN 978-80-7357305-8. FILIP, Jan, Vojtěch ŠIMÍČEK a Pavel HOLLÄNDER. Zákon o Ústavním soudu: komentář. 2. přeprac. a rozš. vyd. Praha: Beck, 2007, XXXIII, 896 s. ISBN 978-80-7179-599-5. 99 „Ústavní soud dále rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována.“
26
soudu100 a mj. byla v části druhé, hlavě druhé tohoto zákona, která obsahuje zvláštní úpravu jednotlivých typů řízení před Ústavním soudem, v oddílu druhém v §71a až 71e zakotvena procesní úprava nesoucí název „Řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy s ústavními zákony.“ Zařazení jmenovaných ustanovení představovalo logickou snahu o vyvážení nově nastalé situace, kdy na základě euronovely došlo k otevření vnitrostátního právního řádu působení práva mezinárodního.101 Hlavní funkcí řízení je tudíž snaha zabránit závažným důsledkům, které by byly spojeny s ratifikací neústavní mezinárodní smlouvy. Předmětem předběžné kontroly je mezinárodní smlouva podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy ČR, tedy vládou schválená a prezidentem dosud neratifikovaná mezinárodní smlouva. O ústavnosti příslušné mezinárodní smlouvy rozhoduje Ústavní soud vždy pouze na návrh subjektů zákonem k tomu oprávněných. Těmto subjektům je rovněž přesně vymezena lhůta k podání návrhu v závislosti na postupujícím průběhu procesu vyslovení souhlasu s ratifikací příslušné mezinárodní smlouvy, přičemž její absolutní hranici představuje ratifikace prezidentem republiky.102 Mezi oprávněné navrhovatele není zařazena vláda, u které se předpokládá, že vzhledem ke své úloze nebude sjednávat a předkládat takovou smlouvu, u níž by měla pochybnosti o její ústavní kompatibilitě.103 Předmětem návrhu podle čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR je posouzení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem (srov. čl. 112 odst. 1 Ústavy ČR 104). 100 Zák. č. 182/1993 Sb. 101Srov. též důvodovou zprávu k vládnímu návrhu úst. zák. 395/2001, dostupnou na http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=884&CT1=0 . 102 Srov. §71a odst. 1) zák. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu: „Návrh na posouzení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním zákonem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy může podat a) komora Parlamentu od okamžiku, kdy jí byla mezinárodní smlouva předložena k vyslovení souhlasu k ratifikaci, do okamžiku, kdy se na vyslovení souhlasu usnesla, b) skupina nejméně 41 poslanců nebo skupina nejméně 17 senátorů od okamžiku, kdy byl Parlamentem k ratifikaci mezinárodní smlouvy vysloven souhlas, do okamžiku, kdy prezident republiky smlouvu ratifikoval, c) skupina nejméně 41 poslanců nebo skupina nejméně 17 senátorů od okamžiku, kdy byl vyhlášen výsledek referenda, kterým byl dán souhlas k ratifikaci mezinárodní smlouvy, do okamžiku, kdy prezident republiky smlouvu ratifikoval, d) prezident republiky od okamžiku, kdy mu byla mezinárodní smlouva předložena k ratifikaci.“ 103 V již zahájeném řízení na návrh jednoho z oprávněných navrhovatelů je ovšem vládě přidělena obligatorně pozice účastníka řízení. Srov. §71c zák. 182/1993 Sb. 104 „Ústavní pořádek České republiky tvoří tato Ústava, Listina základních práv a svobod, ústavní zákony přijaté podle této Ústavy a ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky, Federálního shromáždění Československé socialistické republiky a České národní rady upravující státní hranice České republiky a ústavní zákony České národní rady přijaté po 6. červnu 1992.“
27
Úkolem Ústavního soudu není podávat jeho teoretický výklad, povolat jej k preventivní kontrole lze proto pouze v tom případě, že je o ústavnosti předložené mezinárodní smlouvy veden spor, nebo přinejmenším vznášeny pochybnosti. Výsledkem provedeného řízení o předběžné kontrole mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 je meritorní rozhodnutí, které má povahu deklaratorního nálezu, v němž je buď vysloven nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, nebo v opačném případě rozhodnuto o tom, že ratifikace mezinárodní smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem.105 Popsanou právní úpravu s ohledem na její dřívější neexistenci v českém právním řádu provázela od jejího vzniku řada dalších otázek důležitých pro její praktické využití týkající se především interpretace procesních předpisů. Odpověď na většinu z nich poskytl Ústavní soud v řízení o posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem.
3.1.2 Řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy ČR a Lisabonská smlouva Ústavněprávní přezkum Lisabonské smlouvy znamenal historicky první použití institutu řízení o přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv v praxi,106 přičemž Ústavní soud v tomto případě rozhodoval dokonce dvakrát.107 Protože v řízení vstupoval na dosud nedotčenou půdu, měla obě rozhodnutí „precedentní“ povahu v tom smyslu, že bylo třeba nastavit konkrétní aplikaci řady procesních ustanovení. Jejich rozboru a naznačení možných řešení byla věnována řada statí na stránkách odborné literatury v 105Probíhající řízení před Ústavním soudem představuje až do jeho rozhodnutí překážku dokončení ratifikace prezidentem republiky, která by v případě nálezu, kterým by byl vysloven nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, trvala až do doby, než by byl tento nesoulad odstraněn. Srov. čl. 89 odst. 3 Ústavy ČR. 106 Historicky první podnět na posouzení ústavnosti ze strany aktivně legitimovaných subjektů vyšel již z řad skupiny poslanců v souvislosti s ratifikací přístupové smlouvy do EU. Ten byl ovšem podán až po ratifikaci smlouvy prezidentem, a proto odmítnut pro nepřípustnost. Nedošlo tedy k jeho meritornímu posouzení a uplatnění příslušné úpravy Ústavy ČR a zákona o Ústavním soudu. K řízení nedošlo ani v případě Smlouvy o Ústavě pro Evropu, neformální dotaz, zda je možné zahájit řízení o jejím přezkumu, zaslal v dopisu prezident republiky předsedovi Ústavního soudu, který na něj odpověděl negativně s poukazem na zákonné podmínky aktivní legitimace. 107 Lisabon I a II.
28
období ještě před vydáním samotného nálezu.108 Práva aktivní legitimace v případě Lisabonu I využil Senát ČR a obrátil se svým usnesením109 č. 379 z 13. schůze na Ústavní soud dne 24. dubna 2008. Podání Senátu mělo velice stručnou podobu, obsahoval na několika stranách v podstatě výčet možných problémů, jejichž ústavnost bylo dle jeho názoru třeba posoudit, ovšem zároveň bez důkladné argumentace.110 Ústavní soud se v jedné ze zásadních předběžných otázek111 jako předpokladu meritorního přezkumu Lisabonské smlouvy přiklonil k přezkumu pouze těch jejích částí, které byly Senátem v jeho návrhu výslovně pojmenovány a také odůvodněny. 112 V tomto smyslu byl tedy navrhovatel povinen unést důkazní břemeno tvrzení.113 Snaze zúčastněných stran podřadit řízení pod sporné nebo nesporné ale s poukazem na jeho zvláštní povahu nevyhověl.114 Dalším krokem bylo rozhodnutí přezkoumávat všechna napadená ustanovení Lisabonské smlouvy – nejen normativně nová, tedy i ta, která již byla v té době součástí platného práva, zejména tehdejší SES a SEU.115 V případě volby referenčního hlediska přezkumu ústavnosti se Ústavní soud odchýlil od svých
108 Viz např.: FILIP, Jan. Lisabonská smlouva za branami Ústavního soudu. Právní zpravodaj. 2008, č. 10, s. 1-6. FILIP, Jan. Procedure of Preventive Review of the Lisbon Treaty in the Czech Republic. Časopis pro právní vědu a praxi. 2008, č. 3, s. 206-214., KYSELA, Jan. Lisabonská smlouva v kontextu předběžného přezkumu Ústavním soudem. Právní zpravodaj. 2008, roč. 9, č. 6, s. 1, 3-5., nebo komparativní studie institutu preventivního přezkumu mezinárodních smluv v konkrétních případech ve Francii, Německu, Španělsku a na Slovensku: KUST, Jan a Lenka PÍTROVÁ. "Lisabonská smlouva" a předběžná kontrola ústavnosti mezinárodních smluv. Právník. 2008, roč. 147, č. 5, s. 473-504. 109 Komentář k vzniku senátního návrhu in: KYSELA, Jan. Dílo cit. v předchozí pozn. 110 Převážně kritický rozbor návrhu podává: FILIP, Jan. Senátní návrh na zahájení řízení a nález k Lisabonské smlouvě: procesní aspekty, in: GERLOCH, Aleš a Jan WINTR. Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 378 s. ISBN 978-807380-192-2, s. 29-31, na jiných stránkách této publikace nachází naopak zastání v osobě Jana Kysely in: KYSELA, Jan. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy po „lisabonském nálezu“ Ústavního soudu, s. 50. 111 Jejich zodpovězení Ústavním soudem včetně argumentů pro zvolené řešení nalezneme v násl. částech nálezu: VIII. (vázanost návrhem Senátu), IX. (okruh přezkoumávaných ustanovení), X. (určení referenčního hlediska přezkumu). Podrobným analýzám procesních pravidel a argumentaci pro a proti zvoleným řešením se na stránkách odborných publikací věnovala řada autorů, např.: WINTR, Jan. První rozhodnutí Ústavního soudu o ústavnosti mezinárodní smlouvy. Jurisprudence. 2009, roč. 18, č. 1, s. 21-31.; FILIP, Jan v díle cit. v předchozí pozn.; soudce zpravodaj Lisabonu I. GÜTTLER, Vojen. K otázkám souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem ČR se zaměřením na proceduru, uvažované varianty a zvolené základní východisko obsahového přezkumu smlouvy, in: GERLOCH, Aleš a Jan WINTR, dílo cit. v předchozí poznámce, s. 19-28. 112 Bod 74 nálezu. 113 Bod 75 nálezu. 114 Bod 73 nálezu. 115 Bod 87 nálezu.
29
předchozích „evropských“ nálezů116, aby tak preferoval přezkum komplexní, tudíž referenční hledisko v podobě celého ústavního pořádku, nejen jeho materiálního ohniska, nicméně zároveň zdůraznil jeho hlavní roli v rámci přezkumu.117,118 Z výše uvedeného rozhodnutí přezkoumávat pouze zpochybněné články Lisabonské smlouvy vyplynuly jasné důsledky pro otázku překážky rei iudicatae. Dle Ústavního soudu by tato překážka sice bránila novému přezkumu stejných ustanovení smlouvy119, nikoli však návrhu na přezkum dalších, dosud nezpochybněných. Tato argumentace byla vedena snahou umožnit opravdu všem oprávněným navrhovatelům vznést námitky ohledně ústavnosti Lisabonské smlouvy (v tomto případě i skupině poslanců nebo skupině senátorů, kterým by tato možnost jinak byla odepřena).120,121 Uvedené možnosti po kladném výsledku hlasování o udělení souhlasu k ratifikaci Lisabonské smlouvy v Parlamentu pak opravdu využila skupina senátorů a iniciovala tak další řízení o přezkumu její ústavnosti, z něhož vzešel nález Lisabon II. Rovněž ve svém druhém „lisabonském“ nálezu řešil Ústavní soud několik procesních otázek. Upřesnil své restriktivní pojetí překážky rei iudicatae122, stejně tak podmínky, za nichž je oprávněn k navrhovanému celostnímu přezkumu SEU a SFEU, tak jak je Lisabonská smlouva jako celek mění123 a k námitce možného zneužití řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR z důvodu snahy o oddalování ratifikace dovodil, že takový návrh je třeba podat „bez zbytečného odkladu“.124 Pro futuro tak řízení o ústavnosti mezinárodních smluv získalo opět zřetelnější podobu.125 116 Nálezy ve věci Cukerných kvót a Eurozatykače. 117 Body 88 a 89 nálezu. 118 Jako na neopodstatněné odchýlení se od dřívější judikatury na tuto volbu nahlíží: KRÁL, Richard. Glosa k referenčnímu hledisku pro přezkum souladu Lisabonské smlouvy s Ústavou ČR; ve sborníku citovaném v pozn. 110, s. 69-71 a předkládá argumenty pro volbu referenčního hlediska pouze v podobě čl. 1 odst. 1, 9 odst. 2 a 10a Ústavy ČR. Kriticky rovněž Petr Bříza ve svém postu na blogu Jiné právo ze dne 15. února 2009: Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě - (opožděné) poznámky kritického čtenáře I: některé otázky obecné a rámec referenční, text dostupný na: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/02/nalez-ustavniho-soudu-k-lisabonske.html. 119 Přesto je třeba zdůraznit, že Ústavní soud se přiklonil k případnému restriktivnímu výkladu překážky rei iudicatae. 120 Bod 76 a 78 nálezu. 121Kriticky k tomuto aspektu nálezu: KNĚŽÍNEK, Jan. Několik poznámek k řízení o souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem ve světle nálezu Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě. In: dílo cit v pozn. 110, s. 63-68. 122 Část IV. nálezu, písm. A. 123 Část IV. nálezu, písm. B. 124 Část IV. nálezu, písm. C. 125 Ústavní soud v této souvislosti navrhovateli „odpustil“ nedodržení takové lhůty v probíhajícím řízení a jeho návrh neodmítl z toho důvodu, aby „zpětně nekladl k tíži výklad procesních pravidel … a lhůty, které Ústavní soud nalezl v tomto rozhodnutí“ (bod 121 nálezu).
30
3.2 Procesní aspekty - Německo Mechanismus předběžného přezkumu mezinárodních smluv není cizí ani německému právnímu řádu. Jeho specifická podoba je ovlivněna tradičním německým dualistickým vnímáním vztahu vnitrostátního a mezinárodního práva. 126 Protože se z tohoto důvodu po ratifikaci nestává součástí právního řádu mezinárodní smlouva jako taková, ale její transformace do podoby zákona („Zustimmungsgesetz“), vztahuje se i otázka možnosti ústavního přezkumu z formálního hlediska na tento typ vnitrostátního aktu. Kompetence přezkoumávat ústavní konformitu mezinárodní smlouvy vtělené do vnitrostátního zákona rovněž v Německu náleží Spolkovému ústavnímu soudu. V úvahu přichází hned několik z celkového výčtu možných typů řízení, které zakotvuje Základní zákon127,
a
to
zejména
řízení
o
abstraktní
kontrole
norem
(„abstrakte
Normenkontrolle“)128, řízení o sporu o kompetence mezi spolkovými orgány („Organstreitverfahren“)129
a
především
řízení
o
ústavní
stížnosti
(„Verfassungsbeschwerde“)130. Všechna řízení byla již několikrát v rámci přezkumu schvalovacích zákonů k mezinárodním smlouvám uvedena do praxe, v případě posledně jmenovaného je na tomto místě vhodné připomenout rozhodnutí ve věci Maastrichtské smlouvy.131 V tomto řízení Spolkový ústavní soud kvalifikoval jako přípustnou ústavní stížnost německého občana, v níž tento namítal, že přijetím schvalovacího zákona k Maastrichtské smlouvě došlo k porušení jeho ústavně zaručeného práva podílet se na výkonu státní moci volbou zástupců lidu – poslanců Spolkového sněmu.132 Právo volit 126 Viz též kapitola 1.1. 127 Enumerativní výčet většiny řízení v čl. 93 odst. 1) Základního zákona, ostatní rozptýlená na jiných místech Základního zákona – pro účely kapitoly irelevantní. 128 Čl. 93 odst. 1 bod 2 Základního zákona, § 13 bod 6 a § 76 a násl. Zákona o SÚS. 129 Čl. 93 odst. 1 bod 1 Základního zákona. § 13 bod 5 a § 63 a násl. Zákona o SÚS. 130 Čl. 93 odst. 1 bod 4a Základního zákona. § 13 bod 8a a 90 a násl. Zákona o SÚS. 131 Vzhledem k tomu, že se nejedná o specifickou úpravu, který by byla použitelná pouze v řízení o preventivním přezkumu do zákona transponované mezinárodní smlouvy, pokud jde o průběh jednotlivých řízení, odkazuji na ustanovení zákona o Spolkovém ústavním soudu (Gesetz über das Bundeverfassungsgericht – BVerfGG) v pozn. 128-131, na příslušné pasáže komentáře k tomuto zákonu: LENZ, Christofer, HANSEL, Ronald. Bundesverfassungsgerichtsgesetz; Handkommentar. 1.vyd. Baden-Baden : Nomos, 2013. ISBN 978-3-8329-5369-0, nebo na příslušné kapitoly učebnice: SCHMIDT, Rolf. Staatsorganisationsrecht sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-Rechts. 12. vyd. Grasberg bei Bremen : Rolf Schmidt Verlag, 2012. ISBN 978-3-86651-106-4. 132 Argumentace založena na čl. 38 odst. 1 Základního zákona: „Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen
31
poslance je totiž neodmyslitelně spojeno s tím, že takto zvolený Spolkový sněm bude fakticky disponovat zásadními rozhodujícími kompetencemi. Této konstrukce bylo poté využito rovněž v případě přezkumu schvalovacího zákona k Lisabonské smlouvě (viz níže).
3.2.1 Řízení před Spolkovým ústavním soudem a Lisabonská smlouva Ke Spolkovému ústavnímu soudu bylo podáno celkem šest návrhů na zahájení řízení, které se týkaly přezkumu ústavnosti schvalovacího zákona k Lisabonské smlouvě a částečně také další doprovodné legislativy. 133 Dva z nich spadaly pod tzv. „Organstreitverfahren“, ostatní byly ústavní stížnosti („Verfassungsbeschwerde“). Na Spolkový ústavní soud se tímto způsobem obrátily různé osobnosti politického i akademického života.134 Všechna řízení byla sloučena za účelem společného rozhodnutí. Několik stěžovatelů mělo rovněž snahu za pomoci mechanismu podobnému předběžnému opatření („einstweilige Anordnung“) zabránit případnému dokončení ratifikace.135 Spolkový ústavní soud se nejprve důkladně věnoval přípustnosti návrhů.136 Při jejím posuzování vycházel z přesvědčivosti argumentace navrhovatelů, a zatímco (až na jednu dílčí výjimku) byly návrhy v rámci Organstreitverfahren odmítnuty pro nepřípustnost, argumentačně co do přípustnosti obstály ústavní stížnosti, které se opíraly o tvrzení, že stěžovatelům by ratifikací Lisabonské smlouvy bylo porušeno ústavně zaručené právo v čl. 38 odst. 1 Základního zákona, a to porušením demokratického unterworfen.“ (Poslanci Bundestagu jsou voleni ve všeobecných, přímých, svobodných, rovných a tajných volbách. Jsou zástupci celého lidu, kteří nejsou vázáni příkazy a jsou podřízeni jen svému svědomí. - překlad V. K.) 133 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Änderungsgesetz) – zákon měnící základní zákon; Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union (Ausweitungsgesetz) – zákon rozšiřující a posilující pravomoci Spolkového sněmu v záležitostech EU. 134 Mezi nimi mj. poslanec Spolkového sněmu Gauweiler – před Spolkovým ústavním soudem napadal již Smlouvu o Ústavě pro Evropu, vzhledem k tomu se dalo očekávat, že se tak stane i v případě Lisabonské smlouvy. 135 Tehdejší prezident H. Köhler na to reagoval příslibem ratifikaci nedokončit do doby, než Spolkový ústavní soud rozhodne. 136 Část B I. a II. nálezu.
32
principu obsahovým vyprázdněním kompetencí Spolkového sněmu, nedostatečnou demokratickou legitimací EU, ztrátou dosavadního státního uspořádání Německa a porušením jednoho ze základních ústavních principů – sociálního státu. Tato tvrzení se tak stala východiskem obsahového přezkumu.137,138
3.3. Ústavní soud ČR a „lisabonské“ nálezy – obsahové otázky 3.3.1 Lisabon I Předtím, než se Ústavní soud věnoval přezkumu ústavnosti jednotlivých ustanovení Lisabonské smlouvy, napadených Senátem, přistoupil v části obecné odůvodnění „lisabonského nálezu“139 k charakteristice základního východiska svého přezkumu a pojednal přitom na téma státní svrchovanosti v moderním pojetí. Ačkoliv tedy Ústavní soud přezkoumával Lisabonskou smlouvu s ohledem na její kompatibilitu a celým ústavním pořádkem, zaměřil se především na soulad s čl. 10a odst. 1, čl. 1 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy ČR.140 Jako klíčovou lze označit formulaci čl. 10a odst. 1 Ústavy ČR, který opravňuje pouze k přenosu pravomocí některých, nikoliv všech.141 Tento článek je dle Ústavního soudu třeba interpretovat zejména v souvislosti s čl. 1. odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy. Z toho plyne existence určitých limitů přenosu svrchovanosti, které spočívají v zachování 137Jak upozorňuje Mattias Wendel, široká interpretace čl. 38 odst. 1 Základního zákona je kritizována pro svoji schopnost umožnit teoreticky každému německému občanovi, který má právo volit, de fakto iniciovat objektivní přezkum ústavnosti, ačkoliv dle čl. 93 odst. 1 bod. 2 Základního zákona náleží aktivní legitimace k jeho zahájení pouze Spolkové vládě, zemské vládě, nebo čtvrtině Spolkového sněmu. Srov. WENDEL, Mattias. Lisbon Before the Courts: Comparative Perspectives. European Constitutional Law Review. 2011, č. 7, s. 109. Pro bližší rozbor vzniku de facto „actio popularis“ a problémů s tím spojených srov. TOMUSCHAT, Christian. The Judgement of the German Constitutional Court of 30 June 2009. Zeischrift für ausländisches offentliches Recht und Völkerrecht. 2010, č. 70, s. 263-268. 138 Na základě argumentace stejným článkem Základního zákona byla jako přípustná označena již ústavní stížnost proti zákonu, který implementoval Maastrichtskou smlouvu. Uznáním možnosti podat ústavní stížnost na základě čl. 38 odst. 1 Základního zákona se Spolkový ústavní soud vystavil kritice již tehdy, posílila opět dalším rozšířením v lisabonském nálezu. Srov. CLASSEN, Claus Dieter. Legitime Stärkung des Bundestages oder verfassungrechtliches Prokrustesbett? Juristische Zeitung. 2009, č. 18, s. 881., DINGEMANN, Kathrin. Zwischen Integrationsverantwortung und Identitätskontrolle: Das „Lissabon“-Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Zeitschrift für Europarechtliche Studien. 2009, č. 4, s. 497-499. 139 Část XI. nálezu. 140 Bod 95 nálezu. 141 Viz též 2. kapitola.
33
ČR jako svrchovaného demokratického právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana a zdržení se zásahu do podstatných náležitostí právního státu.142 Ústavní soud ovšem svěřil specifikaci těchto limitů do rukou zákonodárce, „protože jde a priori o otázku politickou, která poskytuje zákonodárci velké pole uvážení“.143 Svůj zásah v této otázce připustil až v případě, že by došlo k jednoznačnému překročení této míry uvážení a byly přeneseny pravomoci nad rámec čl.10a Ústavy ČR. Rozhodující význam v čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR zakotveného příkazu k respektování materiálního ohniska Ústavy ČR Ústavní soud vidí zejména v ochraně základních lidských práv a svobod, tak, jak jsou zakotveny v Listině základních práv a svobod, Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod v rámci Rady Evropy v dalších mezinárodních smlouvách z této oblasti a v judikatuře Ústavního soudu ČR a Evropského soudu pro lidská práva. V této souvislosti pak pro futuro připustil možnost na základě individuálních ústavních stížností, které by mířily na „eventuální, výjimečný“ zásah orgánů a práva EU do základních práv a svobod, přezkoumat konkrétní aplikaci Lisabonské smlouvy, resp. Listiny základních práv EU.144 Pokud by k takovému zásahu skutečně došlo, bude zřejmě připraven příslušné akty unijního práva neaplikovat.145 Pokud jde o pojem svrchovaného právního státu, Ústavní soud připomněl, že právě schopnost státu podílet se na utváření norem mezinárodního práva je předpokladem jejich vzniku a především důkazem jednání států v rámci jejich svrchované rovnosti.146 Jejím jednoznačným potvrzením je v očích Ústavního soudu například explicitní vyjádření možnosti členského státu vystoupit z EU způsobem stanoveným v čl. 50 SEU, které výslovně zakotvila právě Lisabonská smlouva.147 Ústavní soud dále uvažoval nad proměnou tradičního chápání pojmu státní
142 Bod 97 nálezu. 143 Pro souhlasný komentář srov. např. post Zdeňka Kühna na blogu Jiné právo ze dne 9. 12. 2008: Kauza Lisabonské smlouvy II. Výklad pojmu suverenita, dostupný na: http://jinepravo.blogspot.cz/2008/12/kauza-lisabonsk-smlouvy-ii-vklad-pojmu.html. 144Bod 110 a 120 nálezu. 145Dovozuje J. Zemánek. V těchto případech by se už nejednalo o předběžný ústavní přezkum primárního práva, ale o přezkum práva sekundárního (prostřednictvím revize pravomocných rozhodnutí a jiných opatření, přijatých vnitrostátními orgány k jeho provedení, a za použití materiálního ohniska Ústavy jako referenčního kritéria), který je znám z dřívější judikatury Ústavního soudu. ZEMÁNEK, J. Přezkum ústavnosti Lisabonské smlouvy: obsahové otázky. Jurisprudence. 2009, č. 1. s. 35. 146 Bod 98 nálezu. 147 Bod 106 nálezu.
34
svrchovanosti v souvislosti s rostoucí potřebou mezinárodní spolupráce v dnešní globalizované podobě světa a došel k závěru, že „přenesení určitých kompetencí státu, které vyvěrá ze svobodné vůle suveréna a bude nadále vykonáváno za jeho účasti předem
dohodnutým,
kontrolovaným
způsobem,
není
pojmovým
oslabením
svrchovanosti, ale může naopak ve svých důsledcích znamenat její posílení ve společném postupu integrovaného celku.“148 V rámci své inspirace judikaturou ústavních soudů jiných členských států pak následoval německý Spolkový ústavní soud a i on si nárokoval právo na přezkum toho, zda některý akt orgánů EU nevybočil z pravomocí, které ČR na EU na základě čl. 10a Ústavy ČR přenesla. Zároveň doplnil, že v tomto smyslu chápe svůj zásah jako ultima ratio za zcela výjimečné situace a zdůraznil, že nyní obecně uznává funkčnost institucionálního
rámce
pro
zajištění
kontroly rozsahu
výkonu
přenesených
pravomocí.149,150 Ve zvláštní části nálezu se Ústavní soud vyslovil k přezkumu ústavnosti konkrétních ustanovení Lisabonské smlouvy.151 Postupně se tak zabýval celkem šesti oblastmi, jejichž ústavní kompatibilitu Senát ve svém návrhu zpochybnil: nová klasifikace pravomocí ve SFEU, povaha a rozšíření čl. 308 SES (po Lisabonské smlouvě čl. 352 SFEU) – doložka flexibility, povaha přechodových klauzulí (passerelle), pravomoc EU ohledně sjednávání mezinárodních smluv (čl. 216 SFEU), povaha Listiny základních práv EU a začlenění tzv. standardů evropského společenského modelu v souvislosti s důsledkem hrozícím v případě jejich závažného porušení – pozastavením unijních práv členského státu. Nové výslovné zakotvení klasifikace rozdělení pravomocí mezi EU a členskými státy vzbudilo v navrhovatelích pochybnosti z toho důvodu, že bývá typické pro federativní státy. Ústavní soud ovšem zdůraznil, že EU může dle zásady svěření 148 Body 98 až 108 nálezu. 149 Srov. bod 120 a závěrečné shrnutí obecné části odůvodnění nálezu. Ústavní soud si ovšem vyhradil právo na změnu názoru, pokud by se ukázalo, že je kontrola rozsahu výkonu přenesených pravomocí v rámci EU prokazatelně nefunkční. 150 Dle J. Zemánka Ústavní soud v této souvislosti opomněl zmínit novému znění čl. 4 odst. 2 SEU, v němž je nově vymezen respekt EU k „národní politické a ústavní identitě“. Toto ustanovení je bezpochyby plně vymahatelné a jeho porušení může být jedním z důvodů neplatnosti legislativních i jiných právních aktů EU na základě řízení podle čl. 263 SFEU. ZEMÁNEK, Jiří. Kompetenční a hodnotový rámec Evropské unie v „lisabonském“ nálezu Ústavního soudu. In: GERLOCH, Aleš, WINTR, Jan. Dílo cit. v pozn. 110, s. 143. Srov. tomu též ZEMÁNEK, Jiří. Dílo cit. v pozn. 145, s. 36. 151 Část XII. nálezu.
35
pravomocí jednat pouze v mezích pravomocí přenesených jí členskými státy. Ani Lisabonská smlouva na ni nepřenáší kompetenční kompetenci, ta nadále zůstává v dispozici členských států, proto není možné EU za federativní stát považovat.152 Pokud jde o úpravu výlučných pravomocí EU, poskytují dle Ústavního soudu posun k větší jasnosti a přehlednosti153 a ustanovení o sdílených pravomocích slouží toliko k deklaraci hlavních oblastí jejich uplatnění, když rozsah a způsob jejich výkonu v konkrétním jednotlivém případě určují ustanovení Smluv týkající se té které oblasti.154 Pokud jde o bližší konkretizaci pravomocí EU, není v této souvislosti možné opomíjet klíčovou úlohu, kterou zde hraje princip svěřených pravomocí.155 K ochraně pravomocí náležejících členským státům dále v případě jiných než výlučných pravomocí slouží principy subsidiarity a proporcionality. Lisabonská smlouva v této souvislosti zavádí možnost parlamentů členských států zapojit se do kontroly výkonu pravomocí v souladu s jejich novými pravomocemi, které byly zakotveny v Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v EU a v Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Závěrem pak Ústavní soud s odkazem na obecnou část nálezu zopakoval, že v současné době uznává působení institucionálního rámce pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí, které na základě Smluv náleží především Soudnímu dvoru EU (čl. 263 a 267 SFEU), jehož pravomoc je doplněna povinností všech orgánů EU dodržovat výše zmíněné principy subsidiarity a proporcionality. 156 Jeho stanovisko by se ovšem mohlo změnit v případě, že by tento mechanismus selhal, a pro tuto možnost si Ústavní soud vyhradil právo zasáhnout (viz výše) a zkoumat, zda některý akt EU nevybočil z mezí pravomocí na ni přenesených.157
152 Bod 132 nálezu. Pro další argumenty, které brání kvalifikaci EU jako federativního státu, srov. bod 146 nálezu. 153 Bod 133 nálezu. 154 Bod 134 nálezu. 155 Bod 137 nálezu; srov. též Čl. 5 odst. 1 a 2 SEU. Odst. 1) Vymezení pravomocí Unie se řídí zásadou svěření pravomocí. Výkon těchto pravomocí se řídí zásadami subsidiarity a proporcionality. Odst. 2) Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům. 156 Bod 138 nálezu a odkaz na konkrétní postupy, které uvádí Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality. 157 Bod 139 nálezu, v závorce rovněž poukaz na podobné rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ve věci Solange II s tím rozdílem, že se v tomto případě na rozdíl od ochrany základních práv a svobod jedná o kontrolu pravomocí. Nepřiklonil se ovšem k polskému příkladu, jehož Ústavní
36
V další části nálezu se Ústavní soud zabýval přenosem pravomocí v souvislosti s několika typy tzv. evolutivních klauzulí, a to konkrétně doložkou flexibility v čl. 352 SFEU, přechodovými ustanoveními v čl. 48 odst. 7 SEU (obecná přechodová klauzule) a čl. 48 odst. 6 a zjednodušenými změnami Smluv na jeho základě. Doložka flexibility158 i přes rozšíření možné použitelnosti Lisabonskou smlouvou na všechny unijní politiky (vyjma zahraniční a bezpečnostní politiky) dle jeho názoru vzhledem k striktním podmínkám, za nichž je možné přistoupit k jejímu využití,159 nemá povahu blanketní normy, a proto dostatečným způsobem brání jejímu zneužití, tj. novelizaci smluv a rozšíření obsahu přenesených pravomocí a tím obcházení čl. 10a Ústavy ČR. Článek je možné použít ve zcela výjimečných případech, pouze pokud žádné jiné ustanovení Smluv nezakotvuje pravomoc, jež by mohla sloužit jako právní základ přijímaného opatření nezbytného k dosažení výslovně zakotvených cílů EU.160 S ohledem na konstantní judikaturu Soudního dvora EU Ústavní soud rovněž v tomto případě uznal institucionální rámec kontroly výkonu přenesených dostačujícím.161,162 tribunál explicitně kontrolní neuznává pravomoc Soudního dvora EU v této oblasti. Nechybí též odkaz na kompetenci v otázce jednání ultra vires ze strany EU, kterou si německý Spolkový ústavní soud vyhradil již v rozhodnutí Maastricht. 158 Čl. 352 SFEU 1. Ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci, přijme Rada na návrh Komise jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu vhodná ustanovení. Pokud jsou dotyčná ustanovení přijímána Radou zvláštním legislativním postupem, rozhoduje rovněž jednomyslně, na návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. 2. V rámci postupu pro kontrolu zásady subsidiarity podle čl. 5 odst. 3 Smlouvy o Evropské Unii upozorní Komise vnitrostátní parlamenty na návrhy založené na tomto článku. 3. Opatření založená na tomto článku nesmějí harmonizovat právní předpisy členských států v případech, kdy Smlouvy tuto harmonizaci vylučují. 4. Tento článek nemůže sloužit jako základ pro dosažení cílů stanovených v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky a každý akt přijatý na základě tohoto článku respektuje meze stanovené čl. 40 v druhém pododstavci Smlouvy o Evropské Unii. 159 Blíže v bodě 150 nálezu: „ …nezbytnost k dosažení některého z cílů EU, přijetí aktu musí být v rámci politik vymezených primárním právem EU, musí dojít k jednomyslnému schválení v Radě a musí být získán souhlas Evropské parlamentu.“ 160 Jak dovozuje např. Lenka Pítrová, výraz „neposkytují nezbytné pravomoci“ v čl. 352 SFEU je tedy třeba vykládat tak, že zakládací Smlouvy neobsahují specifické ustanovení, jež by mohlo sloužit jako základ přijímaného opatření, přestože členské státy svěřily dosahování daných cílů v rámci politik vymezených Smlouvami do působnosti Unie. PÍTROVÁ, Lenka. Lisabonská smlouva pod lupou Ústavního soudu ČR. Acta Universitatis Carolinae-Iuridica. 2010, č. 3, s. 62. 161 Bod 151. nálezu. 162 K tomu srov. PÍTROVÁ, Lenka, dílo cit. v pozn. 160: Pokud by použití čl. 352 SFEU mělo znamenat kompetenční transfer, tedy jakékoliv jednání mimo sféru Smlouvami svěřených pravomocí, bylo by v
37
Ani v případě dalších evolutivních klauzulí, které zavádějí možnost zjednodušeného postupu přijímání revize primárního práva, tj. čl. 48 odst. 6 a 7 SEU, neshledal Ústavní soud rozpor s ustanoveními ústavního pořádku. Zjednodušený postup přijímání změn třetí části SFEU dle čl. 48 odst. 6 SFEU163 podléhá schválení členskými státy v souladu s jejich ústavami a nemůže se dotýkat přenosu nových pravomocí na Unii.164,165 V čl. 48 odst. 7166 SFEU upravená možnost změnit hlasování Rady z jednomyslného na hlasování kvalifikovanou většinou, podle Ústavního soudu nepředstavuje v žádném případě příležitost pro rozšíření unijních pravomocí, protože se týká jen hlasování, jehož změně přitom může zabránit jakýkoliv z parlamentů členských
rozporu s primárním právem EU a rovněž z hlediska ústavního systému ČR by takové opatření bylo na území ČR neaplikovatelné v důsledku porušení čl. 10a Ústavy ČR. 163 Čl. 48 odst. 6 SEU Vláda každého členského státu, Evropský parlament nebo Komise mohou předložit Evropské radě návrhy na změnu všech nebo části ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie, která se týkají vnitřních politik a činností Unie. Evropská rada může přijmout rozhodnutí o změně všech nebo části ustanovení čísti třetí Smlouvy o fungování Evropské unie. Evropská rada rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí a, v případě institucionálních změn v měnové oblasti s Evropskou centrální bankou. Toto rozhodnutí vstoupí v platnost až po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Rozhodnutí podle druhého pododstavce nesmí rozšířit pravomoci svěřené Unii Smlouvami. 164 Čl. 48 odst. 6 3. pododstavec SEU. 165 Bod 160 nálezu. Na to, že Ústavnímu soudu v této souvislosti „stačí“ pouze to, že unijní právo „řekne“, že se nejedná o přenos nových pravomocí, upozorňuje a na opačný přístup německého Spolkového ústavního soudu odkazuje P. Bříza ve svém postu na blogu Jiné právo ze dne 3. 7. 2009: Pár prvotních poznámek a tipů ke čtení „německého Lisabonu“ II, dostupném na: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/07/par-poznamek-tipu-ke-cteni-nemeckeho.html. 166 Čl. 48 odst. 7 SEU. Stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie nebo Hlava V této Smlouvy, že Rada rozhoduje v určité oblasti nebo v určitém případě jednomyslně, může Evropská rada přijmout rozhodnutí, které Radě umožní v této oblasti nebo v tomto případě rozhodovat kvalifikovanou většinou. Tento pododstavec se nepoužije na rozhodnutí související s vojenstvím nebo obranou. Stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie, že Rada přijímá legislativní akty zvláštním legislativním postupem, může Evropská rada přijmout rozhodnutí, kterým umožní přijímat tyto akty řádným legislativním postupem. Každá iniciativa Evropské rady na základě prvního nebo druhého pododstavce se oznámí vnitrostátním parlamentům. Vysloví-li některý vnitrostátní parlament ve lhůtě do šesti měsíců od tohoto oznámení svůj nesouhlas, rozhodnutí uvedené v prvním nebo druhém pododstavci se nepřijme. Není-li souhlas vysloven, může Evropská rada toto rozhodnutí přijmout. Evropská rada rozhoduje o přijetí rozhodnutí uvedených v prvním nebo druhém pododstavci jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu, který se usnáší většinou hlasů všech svých členů.
38
států.167,168 Rovněž čl. 216 SFEU169 není možné chápat jako kompetenční normu, kterou by se rozšiřovaly pravomoci EU, protože jejím účelem je toliko konstatovat, že EU v rámci svých pravomocí uzavírá smlouvy.170 Přenesené pravomoci tak EU může vykonávat jak dovnitř, tak i navenek.171,172 K povaze Listiny základních práv Evropské Unie Ústavní soud konstatoval, že účelem zakotvení lidských práv na evropské úrovni byla zejména snaha o kvalitnější ochranu jednotlivců ve vztahu k činnosti evropských institucí.173 Listina představuje do
167 Bod 161 odůvodnění nálezu. K otázce stejného(?) významu pojmu „pravomocí“ z pohledu českého a evropského práva srov. BŘÍZA, Petr. Jaké jsou dopady „Lisabonského nálezu“ (nejen) pro ústavní rovinu vztahu českého a unijního práva? Soudní rozhledy. 2009, roč. 15., č. 6 s. 201-209. Srov. též jeho post na blogu Jiné právo ze dne 15. 2. 2009: Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě – (opožděné) poznámky kritického čtenáře II: kauza zjednodušené revize primárního práva, dostupný na: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/02/nalez-ustavniho-soudu-k-lisabonske_15.html. Jako jeden z nejzávažnějších dopadů nálezu vidí fakt, že po „lisabonském“ nálezu bude v Parlamentu rozhodovat o vzdání se práva veta prostá většina, protože změna hlasování není podle Ústavního soudu přenosem svrchované pravomoci. 168Ústavní soud rovněž zdůraznil potřebu přijetí navazující právní úpravy, která by umožnila realizaci rozhodovacích procedur v čl. 48 odst. 6 a 7 na vnitrostátní úrovni, zejména postavení jednotlivých komor Parlamentu a jejich vzájemný vztah a rovněž kontrolu rozhodnutí přijatého na základě čl. 48 odst. 6 2. pododstavce Ústavním soudem ČR z hlediska souladu takového ustanovení s ústavním pořádkem, tj. za účelem ochrany respektování limitů přenesení pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy ČR – srov. body 166 a 167 nálezu. K přijetí novely jednacích řádů obou komor skutečně došlo zák. 162/2009 Sb., kterým byl mj. zaveden tzv. vázaný mandát vlády, který posiluje její kontrolu Parlamentem právě v otázkách použití evolutivních klauzulí (tj. též čl. 48 odst. 6 a 7 SFEU) a podmiňuje vyjádření souhlasu za ČR předchozím souhlasem obou komor Parlamentu. Srov. příslušná ustanovení obou jednacích řádů. Podrobně srov. např. také KRÁL, David, BARTOVIC, Vladimír. Český a slovenský parlament po Lisabonské smlouvě. Institut pro evropskou politiku EUROPEUM. 2010 Praha, Vázaný mandát v tzv. evolutivních klauzulích Lisabonské smlouvy, s. 30-34. ISBN: 8086993-10-8. dostupné též na adrese: http://www.europeum.org/doc/publications/Narodni_parlamenty_CZ_Web.pdf. 169 1. Unie může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti. 2. Dohody uzavřené Unií jsou závazné pro orgány Unie i pro členské státy. 170 Bod 182 nálezu. 171 Bod 184 nálezu. 172 „Ústavní soud přesto poznamenal, že jmenovaný článek je pro svou vágnost na hranici slučitelnosti s nároky na normativní vyjádření právního textu.“ Nicméně uzavřel, že to nedochází tak daleko, aby vyslovil jeho rozpor s ústavním pořádkem ČR. Na nepředvídatelnost jeho využití (zejm. s ohledem na judikaturu Soudního dvora EU) upozorňuje ve svém komentáři k této části nálezu P. Bříza ve svém postu na blogu Jiné právo ze dne 15. 2. 2009: Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě: (opožděné) poznámky kritického čtenáře III: kauza „Lugano“ a opomenutý argument prezidenta, dostupném na: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/02/nalez-ustavniho-soudu-k-lisabonske_7427.html 173 V čl. 51 Listina výslovně stanoví, že její ustanovení jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům EU, a dále členským státům, ovšem výhradně tehdy, pokud uplatňují právo EU, proto, jak poznamenává Ústavní soud v bodě 199 nálezu, Listina základních práv EU bezprostředně nedopadá na oblasti, kde orgány ČR nepřenesly své pravomoci na EU a v tomto
39
značné míry kodifikaci již existujícího právního stavu (zejména s ohledem na judikaturu Soudního dvora EU). Případný rozpor mezi standardem ochrany lidských práv a základních svobod, zajištěným ústavním pořádkem ČR a standardem zajišťovaným v rámci EU by podle názoru Ústavního soudu vyžadoval zpětvzetí předaných pravomocí orgány ČR, neboť ochrana základních práv a svobod je součástí tzv. materiálního ohniska Ústavy, jehož změna je i mimo dispozici ústavodárce.174 Takový rozpor by bylo možné identifikovat, pouze pokud by byla práva formulována naprosto jednoznačně a podrobně. V danou chvíli tak bylo možné konstatovat obsahový soulad katalogu lidských práv v Listině základních práv EU s tím na základě Listiny základních práv a svobod v ČR, stejně tak s katalogem práv na základě Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a tím i soulad Listiny EU nejen s materiálním ohniskem Ústavy, ale i se všemi ustanoveními ústavního pořádku.175 K poslednímu zpochybňovanému ustanovení pak Ústavní soud uzavřel, že hodnoty uvedené v nově rozšířeném čl. 2 SEU jsou v zásadním souladu s hodnotami, na nichž je založeno samotné materiální ohnisko ústavního pořádku ČR, proto, bude-li ČR dodržovat vlastní ústavní pořádek, pozastavení práv vyplývajících pro ni z členství v EU pro ni nepřichází v úvahu.176
3.3.2 Lisabon II V druhém přezkumu ústavnosti Lisabonské smlouvy se Ústavní soud opět zabýval na základě návrhu skupiny senátorů zpochybněním řady konkrétních ustanovení Smluv, otázkou povahy tzv. „irských záruk“ a především souladem Lisabonské smlouvy jako celku s ústavním pořádkem ve dvou specifických otázkách. V řadě bodů nálezu odkazoval na svůj předchozí nález ve věci Lisabon I.177 K námitce demokratického deficitu rozhodovacích procesů EU a návrhu na jeho smyslu zůstává standard ochrany založený na ústavním pořádku ČR autonomní a nezávislý na unijním. Srov. bod 199 nálezu. 174 Bod 196 nálezu. Ústavní soud odkazuje na svoji předešlou judikaturu ve věci cukerné kvóty a svoji teorii o zpětvzetí pravomocí. (Kriticky na jiných místech práce.) 175 Bod 197 nálezu. 176 Body 208 a 209 nálezu. 177 Řadu vznesených otázek byl nucen odmítnout pro překážku věci rozsouzené. Srov. část IV. písm. A nálezu Lisabon II.
40
vyřešení v podobě „vázaného mandátu“ Ústavní soud zdůraznil, že je na každém členském státě, aby se sám rozhodl, zda takovou úpravu přijme.178 I v tomto případě se tak rozhodl nepodmiňovat ústavnost Lisabonské smlouvy přijetím vnitrostátní úpravy (stejně jako v případě tzv. paserell) a ponechal rozhodnutí o ní na zákonodárci. Vyzdvihl rovněž tendenci posilovat postavení parlamentů členských států v rámci rozhodovacích procesů na úrovni EU. Nakonec dovodil, že to, že namísto Parlamentu (a dalších orgánů ČR) přenesené pravomoci vykonává mezinárodní organizace, představuje samotnou podstatu jejich přenosu. Sám sebe opět označil za konečného arbitra v případě jejich porušení.179 Pokud jde o často zmiňovaný demokratický deficit v souvislosti s legitimitou přímo voleného Evropského parlamentu, Ústavní soud vyzdvihl, že tento není jediným exkluzivním zdrojem demokratické legitimity rozhodnutí přijatých na úrovni EU. Ta se dle něj odvozuje od kombinace legitimačních mechanismů jak na unijní tak na vnitrostátní úrovni. Proto není nutné požadovat v případě Evropského parlamentu striktní dodržení zásady absolutní rovnosti hlasů.180 V souvislosti s otázkou možného omezení svrchovanosti ČR Lisabonskou smlouvou,181 odkazem na nález ve věci Lisabon I připomněl, že „suverenita státu není v moderním demokratickém státě účelem sama o sobě, tedy izolovaně, nýbrž je prostředkem k naplňování základních hodnot, na kterých konstrukce demokratického právního státu stojí.182 Proto přenesení pravomocí na základě svobodné vůle suveréna, které bude dále vykonáváno za jeho účasti předem dohodnutým kontrolu umožňujícím způsobem, není oslabením její svrchovanosti, ale může naopak znamenat její posílení v důsledku
společného
postupu
integračního
seskupení.183
Klíčovým
pojmem
svrchovanosti státu zůstává i možnost s ní dále nakládat, resp. určité kompetence dočasně či trvale postoupit.184 Rovněž ve druhém řízení ohledně ústavnosti Lisabonské smlouvy Ústavní soud vyslovil soulad napadených ustanovení a především Lisabonské smlouvy jako celku s 178 L. Pítrová upozorňuje na důsledek takové úpravy – opomenutí faktického účelu čl. 10a Ústavy. Viz dílo cit. v pozn. 160, s. 70. 179 Body 134-136 nálezu. 180 Bod 140 nálezu. 181 Část V. písm. C - „Demokracie v Evropské unii“, písm. E – „Suverenita České republiky a státní moc“. 182 Bod 147 nálezu a odkaz na bod 209 nálezu Pl. ÚS 19/08 Lisabon I. 183 Bod 147 nálezu a odkaz na bod 107. 184 Bod 147 a odkaz na bod 104 nálezu Lisabon I – koncept sdílené (slité) suverenity.
41
ústavním pořádkem a nakonec uzavřel, že tím byly odstraněny veškeré pochybnosti ohledně její ústavnosti.
3.4 Spolkový ústavní soud a Lissabon-Urteil – obsahové otázky Výsledkem meritorního přezkumu Lisabonské smlouvy Spolkovým ústavním soudem byl nález čítající v originálním vyhotovení na 140 stran textu s odůvodněním rozděleným do 421 bodů. I přes jeho kritizovaný charakter spíše „vědeckého pojednání o povaze, obsahu a mezích evropské integrace“185 lze ovšem vyslovit pochybnost nad tím, že by někdo očekával, s ohledem na standard pečlivé argumentační techniky soudního aparátu a předchozí tematicky relevantní judikatury, že v případě otázky ústavnosti tak zásadního dokumentu bude Spolkový ústavní soud „skoupý na slovo“. Nálezem byly schvalovací zákon k Lisabonské smlouvě a zákon měnící Základní zákon186 prohlášeny za ústavně konformní, za nevyhovující pouze zákon rozšiřující a posilující práva Spolkového sněmu a Spolkové rady v záležitostech EU187 (viz níže). Nelze ovšem říct už při pohledu na obsah odůvodnění nálezu, že z Karlsruhe zaznělo
jednoznačně pozitivní hodnocení
probíhajícího
integračního procesu.
Lisabonský nález byl a je naopak spojován až s „bojem“ za zachování německé svrchovanosti, s poukazem na to, že současným stavem, resp. přijetím Lisabonské smlouvy bude dosáhnuto maximální hranice integrace, která je z německého pohledu ještě slučitelná se Základním zákonem, až s euroskepticizmem.188 Východiskem ústavního přezkumu se stal již zmíněný čl. 38 odst. 1 a v něm zakotvené subjektivní právo každého německého občana volit poslance Spolkového sněmu, které představuje jednu z elementárních součástí principu demokracie.189 Tento
185 EVERLING, Ulrich. Europas Zukunft unter der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte, Anmerkungen zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 über den Vertrag von Lissabon, Europarecht. 2010, č. 1, s. 92. 186 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23, 45 und 93) (Änderungsgesetz). 187 Gesetz über Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Ausweitungsgesetz). 188 Srov. např. TOMUSCHAT, Christian, dílo cit. v pozn. 137, s. 272 – další integrační kroky (směrem ke vzniku spolkového státu) by vyžadovaly využití čl. 146 Základního zákona, tzn. novou ústavu, která by mohla vzejít toliko z vůle německého lidu. 189 Bod 211 nálezu.
42
princip patří na základě čl. 20 odst. 1 a 2190 Základního zákona ve spojení s čl. 79 odst. 3191 Základního zákona mezi klíčové ústavní zásady, jejichž změna je odepřena i samotnému ústavodárci.192 Přesto Spolkový ústavní soud pojal svoji roli mnohem šířeji a ve svém nálezu se nesoustředil pouze na subjektivní práva navrhovatelů. Místo toho podrobil Lisabonskou smlouvu důkladnému přezkumu v podstatě v každém ohledu, aby tak případně odhalil jakoukoliv její podstatnou součást, která by mohla kolidovat s ustanoveními a principy Základního zákona. Cílem této podkapitoly je poukázat na nejdůležitější závěry, ke kterým Spolkový ústavní soud v nálezu došel. V poznámkách navazují odkazy na komentáře v odborné literatuře. Na několika místech odůvodnění nálezu zaznívá, jaký význam má pro existenci Německa možnost podílet se na evropské (příp. i mezinárodní) integraci. Spolkový ústavní soud zdůrazňuje, že zapojení Německa do mechanismu nadnárodního společenství, jehož hlavním posláním je usilovat o zachování míru v Evropě, představuje dokonce nikoliv oprávnění nýbrž jeho povinnost, zakotvenou v Základním zákoně (Preambule a čl. 23 odst. 1). Proto není prostor ani pro libovolné politické rozhodnutí zejména ústavních orgánů, zda členem sjednocené Evropy být, či nikoliv – Základní zákon na tom trvá. Ani tolikrát vyzdvihovaný princip vstřícnosti vůči evropskému právu ovšem nepůsobí absolutně a nachází své hranice rovněž v ustanoveních Základního zákona. 193
190 Odst. 1. „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ Odst. 2. „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ (odst. 1. Německo je demokratický a sociální spolkový stát. Odst. 2 Veškerá státní moc vychází z lidu. Je vykonávána lidem ve volbách a hlasování a prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. - překlad V. K.) 191 „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“ (Změna Základního zákona, kterou by bylo dotčeno rozdělení na spolek a země, podíl zemí na legislativní moci nebo zásady zakotvené v čl. 1 a 20, je nepřípustná. - překlad a zvýraznění V. K.) 192 Body 208-211 nálezu. 193 Spolkový ústavní soud sice zdůrazňuje vstřícnost německé ústavy vůči evropskému právu, vzápětí ale svým dalším výkladem sám působí v podstatě opačným směrem, než aby ji podporoval. Srov.
43
Ten tedy sice zmocňuje zákonodárce k rozsáhlému přenosu pravomocí na EU, tento přenos je však rovněž podmíněn zachováním suverénní státnosti Německa i v rámci tohoto integračního seskupení.194 Naplnění tohoto požadavku je dle Spolkového ústavního soudu závislé na dodržování principu svěřených pravomocí, ochraně hodnotové identity členských států a zároveň na tom, že členské státy neztratí schopnost regulovat politické a sociální poměry na vlastní zodpovědnost.195 V dispozici zákonodárce proto není přistoupení k EU v podobě spolkového státu. Tento krok by byl dle Spolkového ústavního soudu spojen s neodvolatelným přesunem státní suverenity na nový subjekt a jako takový by byl možný pouze v případě, pokud by svou vůli k jeho vzniku bezprostředně vyjádřil německý lid - jako pouvoir constituant. Čl. 23 odst. tak představuje zmocnění pro členství v EU v podobě spolku států (!Staatenverbund!)196 a v něm spočívá zároveň hranice evropské integrace, jež má při současné podobě Základního zákona absolutní povahu.197 Zapovězeno je Základním zákonem rovněž takové přenesení pravomocí, jejichž výkonem by EU mohlo být umožněno zakládat další své pravomoci nezávisle na členských státech – je zakázáno přenesení tzv. kompetenční kompetence („KompetenzKompetenz“).198 Jen tak totiž zůstane zachovaný odvozený charakter EU – není možné opomenout, že to byly právě členské státy, které ji zmocnily k výkonu supranacionálních pravomocí. Ty proto zůstávají i nadále „pány Smluv“. 199,200 Spolkový ústavní soud ve svých úvahách ohledně obsahových mezí přenosu body 225 a násl. nálezu. 194 Bod 226 nálezu. 195 Bod 226 nálezu. 196 Jako původce pojmu je označován P. Kirchhof, Spolkový ústavní soud jej poprvé použil v Maastricht-Urteil; pojem „spolek států“ dle jeho „lisabonského“ nálezu představuje na neurčitý čas na smluvním základě založené úzké spojení států, kterým i v jeho rámci zůstává nadále zachována suverenita. Je nadáno výkonem pravomocí, ale jeho základní zřízení je plně v dispozici členských států, jejichž občané zůstávají subjekty demokratické legitimace. (srov. bod 229 nálezu, překlad V. K.) Při srovnání obou nálezů vyznívá posun v chápání tohoto pojmu Spolkový ústavním soudem. Zatímco v Maastricht-Urteil plnil funkci deskriptivní, nyní představuje konečný cíl integrace uskutečněné na základě čl. 23 Základního zákona. Podrobněji srov. NICOLAYSEN, Gert. Dílo cit. v pozn. 31, s. 1920. 197 Kategorické odmítnutí začlenění Německa do EU ve formě spolkového státu zpochybňuje např. Daniel Thym s poukazem na prvotní účel vzniku tzv. Ewigkeitsklausel - zamezit návratu diktátorství. THYM, Daniel. In the Name of Sovereign Statehood: a Critical introduction to the Lisbon Judgement of the German Contitutional Court. Common Market Law Review. 2009, č. 46, s. 1797. Podobně GRIMM, Dieter. Dílo cit. v pozn. 31, s. 367-368. 198 Bod 233 nálezu. 199 Bod 231 nálezu, věta 3.: „Sie bleiben deshalb dauerhaft die Herren der Verträge.“ 200 Kriticky k tomu srov. např. EVERLING, Ulrich. Dílo cit. v pozn. 185, s. 95-96 nebo NICOLAYSEN, Gert. Dílo cit v pozn. 31, s. 22-24.
44
pravomocí zašel ještě dál a mimo dalšího požadavku dostatečné jasnosti a určitosti201 přišel s konkrétním výčtem „citlivých“ oblastí mimořádného politického významu souvisejících s osobním rozvojem a sociálním uspořádáním mezilidských vztahů, na něž dle jeho názoru musí zůstat rozhodující vliv jednotlivým členským státům (Německu), a je proto třeba přenos pravomocí v těchto oblastech a jejich výkon jasným způsobem omezit. Jako klíčové v tomto směru označil trestní právo hmotné a procesní, hlavní slovo pokud jde o otázky policie a armády, zásadní rozhodnutí (právě sociálněpoliticky motivovaná) týkající se příjmů a výdajů veřejného rozpočtu a nakonec sociální uspořádání životních poměrů a také z kulturního hlediska zvlášť významná rozhodnutí o otázkách rodinného práva, vzdělávacího systému nebo o zacházení s náboženskými společenstvími.202,203 Mimo výčtu zvláště citlivých politických oblastí Spolkový ústavní soud v rámci dodržení požadavku „odpovědnosti za integraci“ („Integrationsverantwortung“), jejíž důležitost byla poprvé výslovně zmíněna právě v tomto nálezu, dovodil, že využití Lisabonskou smlouvou předvídaných mechanismů zjednodušené změny Smluv a dalších ustanovení,204 kterým se mění zakládací smlouvy, vyžaduje v každém případě souhlas zákonodárných orgánů,205 procedurou srovnatelný s klasickým přenosem pravomocí v souvislosti s ratifikací mezinárodní smlouvy.206 V tomto smyslu shledal doprovodný zákon protiústavním a možnost dokončení ratifikace odmítl, dokud nebyly zákonodárcem přijaty požadované změny.207 Při posuzování ústavnosti Lisabonské smlouvy se Spolkový ústavní soud nevyhnul rovněž úvahám nad demokratickou legitimací EU, resp. často diskutovanou 201 Bod 236 nálezu. 202 Body 251 a 252 nálezu. V bodech 253-260 následuje bližší odůvodnění tohoto výběru. 203 D. Halberstam a C. Möllers zpochybňují výběr „položek“ do seznamu politicky senzitivních oblastí Spolkovým ústavním soudem. Dle nich dokonce nedává smysl a má sloužit ke zpětnému odůvodnění dopředu naordinovaného výsledku řízení. HALBERSTAM, Daniel, MÖLLERS, Christoph. The German Constitutional Court says „Ja zu Deutschland!“. German Law Journal. 2009, č. 8. Special edition. Dostupné též na: http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=1157 . 204 Čl. 48 odst. 6 a 7 SEU, čl. 352 SFEU. Pro znění jednotlivých článků viz pozn. 158 a 163 a 166. 205 Bod 243 nálezu. 206 Požadavek ústavní většiny ve Spolkovém sněmu. J. Zemánek poukazuje na překvapivost tohoto požadavku v případě čl. 352 SFEU, vzhledem k tomu, doložka flexibility má sloužit toliko k tvorbě sekundárního práva. ZEMÁNEK. Jiří. Constitutional limits for European integration, in: TICHÝ, Luboš a Tomáš DUMBROVSKÝ. Sovereignty and integration: paradoxes and development within Europe today. Praha: Charles University in Prague in Eva Roztoková Publishing, 2010, s. 111. ISBN 978-80-904209-6-0. 207 Stalo se tak zák. o výkonu odpovědnosti za integraci; Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Integrationsverantwortungsgesretz).
45
otázkou jejího demokratického deficitu. Demokracie EU jako spolku států - ač nadaného právní subjektivitou – vykazuje určité rysy, které jsou typické pro demokratické systémy v rámci státního uspořádání. V jejím případě se však nejedná o přenesení modelu spolkového státu na unijní úroveň, nadále je nutno na ni pohlížet jako na nadnárodní seskupení, které je dílem členských států a jehož povaha je od nich odvozena. Na tom nic nemění ani to, že bylo vybaveno vlastní právní subjektivitou. Z tohoto důvodu není za současné integrační úrovně nutné demokratický systém institucí EU vystavět na způsob analogie v rámci státního uspořádání. EU není státem, stejně tak i přes institut unijního občanství nedisponuje „evropským lidem“, proto v jejích podmínkách není použitelná řada základních demokratických pravidel. Typickým příkladem je v tomto směru pravidlo rovnosti hlasu při volbách („one man, one vote“), jehož funkcí v rámci reprezentativní demokracie je zprostředkování maximálně přesného projevu vůle národa.208 V souvislosti s otázkou demokratického deficitu na úrovni EU je často diskutovaným tématem povaha Evropského parlamentu, jediného přímo voleného orgánu. Problém v jeho případě představuje degresivně proporciální systém, který byl zvolen pro volbu jeho členů. Ten dle Spolkového ústavního soudu stojí na pomezí principu rovnosti států mezinárodního práva a pro státní systém typického výše zmíněného principu rovnosti hlasů. To vede k tomu, že hlasy občanů jednotlivých členských států mají značně rozdílnou váhu právě v souvislosti s počtem obyvatel. Spolkový ústavní soud proto jeho postavení v rámci demokratické legitimace EU chápe pouze jako doplňkové.209 Prosta nedostatků z pohledu principu demokracie není ani Evropská komise nebo Rada EU.210 Ke změně dle názoru Spolkového ústavního soudu v tomto ohledu nedojde ani po přijetí Lisabonské smlouvy.211 Přesto po kritice postavení Evropského parlamentu uzavřel, že v systému demokracie na nadnárodní úrovni způsob volby německých zástupců Evropského parlamentu „ještě“ zprostředkovává dostatečnou úroveň legitimace a tím (ač doplňkovou – vedle demokratické legitimity prostřednictvím
208 Body 278-284 nálezu. 209 Bod 274 nálezu. 210 Body 276-298 nálezu. 211 Především body 289-297 nálezu. Body 235, 240 a 241 nálezu.
46
národních parlamentů a vlád) možnost německých občanů spolupodílet se na utváření struktury EU.212,213 V nejkomentovanější (a nejkontroverznější) části nálezu Spolkový ústavní soud navazuje na předešlou judikaturu (Maastricht-Urteil) a opět přichází s požadavkem svého „práva posledního slova“ a tedy rozhodovací pravomoci v otázce, zda na straně EU došlo k jednání mimo rámec přenesených pravomocí – ultra vires (podrobně viz následující kapitola). Přezkumná kompetence, která by dle Spolkového ústavního soudu mohla vyústit až v nařízení neaplikovatelnosti příslušného unijního aktu na německém území, se ovšem dle něj vztahuje rovněž na další oblast - ochranu hodnotové identity Základního zákona, jež vyžaduje nejvyšší míru respektu ze strany EU.214 K tomu se koneckonců na základě postlisabonského znění čl. 4 odst. 2 SEU sama zavázala.215 Spolkový ústavní soud tak dovozuje, že tato kontrolní kompetence jde ruku v ruce s unijním příslibem zachování národní ústavní identity. 216
212 Bod 275 nálezu. 213 Kritika postavení Evropského parlamentu opomíjí, resp. bagatelizuje změny, které v jeho případě přinesla Lisabonská smlouva. Působí jako rovnocenný partner Rady EU pokud jde o legislativní činnost v rámci řádného legislativního postupu nebo rozhodování o návrhu unijního rozpočtu, na návrh Evropské rady volí předsedu Komise (k tomu mj. čl. 14 a čl. 17 odst. 7 SEU). Ke srovnání postavení národních parlamentů (převážně „negativní“ povaha vymezení jejich kompetencí) a Evropského parlamentu výstižně NICOLAYSEN, Gert. Dílo cit. v pozn. 31, s. 30-31. 214 Čl. 1 a Čl. 20 ve spojení s čl. 79 odst. 3 Základního zákona. 215 „Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy. Respektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti. Zejména národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu.“ 216 V nálezu Spolkový ústavní soud jmenoval konkrétní řízení, jejichž prostřednictvím by mohlo být možné se na něj obrátit za účelem, aby přezkoumal, zda byla ustanovení ústavní hodnotové identity aktem EU porušena – bod 241 nálezu.
47
*** K přezkumu ústavnosti Lisabonské smlouvy před její ratifikací došlo v ČR i v Německu na základě rozdílných podnětů. V případě ČR bylo v obou případech poprvé v historii využito řízení o preventivním přezkumu mezinárodních smluv, zatímco v Německu Spolkový ústavní soud rozhodoval na základě velkorysé interpretace čl. 38 Základního zákona především v rámci řízení o ústavní stížnosti. Z pohledu obou soudů se EU ani po Lisabonské smlouvě nestane (nestala) státem (dle Spolkového ústavního soudu je toliko spolkem států). Klíčovou roli v této souvislosti hraje to, že její aktivita je založena na principu svěřených pravomocí a že EU nedisponuje kompetenční kompetencí. Pokud ovšem jde o budoucí přenos pravomocí na EU v rámci primárního práva, Spolkový ústavní soud výslovně jmenoval jednotlivé oblastí, mající zásadní význam pro zachování německé ústavní identity, v nichž musí být Německu zachováno rozhodující slovo, a ujal se tak úlohy, která z pohledu českého Ústavního soudu náleží kvůli své politické povaze především zákonodárci. Na rozdíl od Spolkového ústavního soudu tak tento v obou nálezech výslovně odmítl definovat věcné meze přenosu pravomocí (tzn. stanovit explicitně a „jednou pro vždy“ obsah čl. 9 odst. 2 a čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR).217 Podobně v rámci své teorie „odpovědnosti za integraci“ Spolkový ústavní soud zdůraznil nutnost souhlasu Spolkového sněmu při využití mechanismů zjednodušené revize smluv, zatímco český Ústavní soud toliko poukázal na skutečnost, že na vnitrostátní úrovni v té době zatím neexistovala příslušná procedurální ustanovení. Ponechal ovšem opět na zákonodárci, jakým způsobem je upraví. Zásadní význam má způsob, jakým Spolkový ústavní soud rozvinul teze o své kontrolní pravomoci z Maastricht-Urteil. Napříště si tak vedle pravomoci přezkoumat, zda jednáním Unie nebyly překročeny meze přenesených pravomocí (jednání ultra vires), přisvojil rovněž roli ochránce hodnotové identity Základního zákona. Rozhodnutí o takovém překročení, resp. porušení by v krajní situaci mohla vést až k prohlášení unijního aktu neaplikovatelným na německém území. Podobně je jako ultima ratio připraven zasáhnout rovněž Ústavní soud ČR v případě, že by shledal kontrolní mechanismus na úrovni EU nedostatečným.
217 S výhradou kontrolní pravomoci poté, kdy byla v této otázce na politické úrovni učiněna konkrétní rozhodnutí. Srov. k tomu body 110-113 nálezu Ústavního soudu ČR Lisabon II.
48
4.
Doktrína ultra vires v „lisabonských“ nálezech a další
judikatuře Spolkového ústavního soudu a Ústavního soudu ČR Spolkový ústavní soud si jako první z členských států nárokoval právo posledního slova v případě rozhodování o tom, zda ze strany orgánů EU došlo ke zneužití svěřených pravomocí. Svojí doktrínou inspiroval rovněž Ústavní soud ČR. Následující kapitola se na „lisabonských“ nálezech a další judikatuře obou ústavních soudů snaží přiblížit, jakým způsobem se tato doktrína vyvíjela.
4.1 Lisabon I a Lissabon-Urteil Spolkový ústavní soud ve svém nálezu k Lisabonské smlouvě navázal na svou předchozí judikaturu (věc Kloppenburg a především Maastricht-Urteil) a potvrdil svoji dříve vyslovenou aspiraci na pozici finálního arbitra v otázce kontroly dodržování mezí přenesených pravomocí v rámci jejich výkonu EU (doktrína vybočujícího právního aktu, tzv. „ausbrechender Rechtsakt“, resp. ultra vires kontrola – toto označení zavádí až Lissabon-Urteil). V tomto smyslu si Spolkový ústavní soud přisvojil právo přezkoumávat, zda jsou právní akty orgánů EU v souladu s ústřední zásadou svěření pravomocí a principem subsidiarity. Mezi takové právní akty zařadil rovněž judikaturu soudního dvora EU, pokud by z jeho strany došlo k výkladu Smluv srovnatelnému s jejich nepřípustnou svévolnou změnou (soudcovská tvorba práva opouštějící meze přenesených pravomocí). Dle teorie Spolkového ústavního soudu ohledně zmocnění k aplikaci (unijního) práva na německém území („tzv. Rechtsanwendungsbefehl“), která spočívá v tom, že evropské právo na německém území působí na základě a v mezích schvalovacího zákona, jímž je do národního právního řádu vtažena příslušná pravomoci přenášející smlouva218, je totiž výslovně vyloučena aplikace takových aktů unijních orgánů, které
218 V literatuře také jako „Brückentheorie“, „teorie o mostu“ tj. podmíněnost principu přednosti evropského práva zmocněním na vnitrostátní úrovni.
49
by svým charakterem představovaly svévolné rozšíření přenesených pravomocí.219, Tato teorie s opakovaným důrazem na „odvozenou“ povahu právního řádu EU představuje již mnoho let základ pro výše zmíněné postavení finálního arbitra, které si Spolkový ústavní soud nárokuje. Ústavní soud ČR ve svém nálezu Lisabon I výslovně označil Spolkový ústavní soud a jeho Maastricht-Urteil jako zdroj své inspirace a převzal mj. i koncepci finální kontrolní pravomoci.220,221 Vzhledem k tomu, že konstatoval, že v současné době obecně „uznává působení (...) (unijního) institucionálního rámce pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí“, přirovnal svůj závěr z tohoto plynoucí k rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ve věci Solange II (viz kapitola 2.1), s tím rozdílem, že v tomto případě nejde o ochranu základních práv a svobod, nýbrž o kontrolu pravomocí. Vyhradil si ovšem do budoucna právo změnit názor a v tom případě zasáhnout jako ultima ratio, v případě, že by se úroveň ochrany na straně EU stala „prokazatelně nefunkční“.222,223 Lissabon-Urteil znamenal pro Spolkový ústavní soud rovněž rozšíření dosavadních kontrolních požadavků o právo dohlížet na to, zda je ze strany EU respektována ústavní identita Základního zákona (tj. tzv. „Identitätskontrolle“). V tomto případě si přisvojil právo přezkumu, zda jednáním unijních orgánů nebyly porušeny nezměnitelné ústavní zásady v čl. 1 a čl. 20 Základního zákona, jejichž nedotknutelnost zakotvuje čl. 79 odst. 3. 224 Obě kontrolní kompetence nemají dle Spolkového ústavního soudu bezbřehý charakter. Dohled nad odpovídajícím dodržováním přenesených pravomocí by se měl omezit pouze na „zjevné překročení“ jejich mezí a ochrana hodnotové identity na „evidentní případy“. Spolkový ústavní soud rovněž stanovil podmínku, podle níž
219 Maastricht-Urteil, 5. právní věta. 220 Na tento bod nálezu odkázal rovněž v Lisabonu II. 221 Spolkový ústavní soud na „podporu“ ze strany jeho českého „kolegy“ odvolává v bodě 338 „lisabonského“ nálezu. 222 Body 120 a 223 nálezu Lisabon I. 223 Pro doklad funkčnosti kontrolního mechanismu odkazuje na rozsudek Soudního dvora EU ve věci tabákové reklamy, na základě něhož tento zrušil z důvodu rozšíření unijních kompetencí směrnici Rady o regulaci tabákové reklamy. Srov. rozsudek ze dne 5. 10. 2000, Německo v. Parlament a Rada, C-376/98. Naproti tomu P. Bříza v této souvislosti trefně podotýká, že se jednalo spíše o „výjimku, která potvrzuje pravidlo“, že Soudní dvůr EU ve valné většíně případů rozhoduje in favorem existence kompetencí na straně EU. BŘÍZA, Petr. The Czech Republic; The Constitutional Court on the Lisbon Treaty; Decision od 26 November 2008. European Constitutional Law Review. 2009, č. 5, s. 154. 224 Lissabon-Urteil bod 240.
50
stěžovatel má předtím, než se na něj obrátí, povinnost vyčerpat všechny dostupné prostředky, které jsou na unijní úrovni k dispozici. Pro samotný přezkum je pak současně zásadní zohlednění ústavněprávní zásady otevřenosti/vstřícnosti Základního zákona vůči evropskému právu („Europarechtsfreundlichkeit“). Vzhledem k těmto striktním podmínkám nepovažuje Spolkový ústavní soud proto svůj požadavek kontrolní pravomoci za neslučitelný s principem loajální spolupráce, tedy s povinností členského státu, která je zakotvena v čl. 4 odst. 3 SEU.225 Protože konkrétní přezkum unijních aktů může mít v krajním případě za následek prohlášení neaplikovatelnosti aktu orgánů EU na území Německa z důvodu nedostatečné legitimace, dovodil dále, že v zájmu ochrany akceschopnosti unijního právního řádu přísluší výhradně jemu, aby výše zmíněné kontrolní kompetence vykonával a případně tak došel k závěru, že ze strany EU došlo k překročení přenesených pravomocí nebo k porušení ústavní identity Základního zákona.226 V souladu se zásadou vůči právu EU vstřícného použití ústavního práva by tak nebylo, pokud by zmíněné kontrolní kompetence měly k dispozici soudní orgány všech instancí nebo dokonce vnitrostátní správní úřady. Pokud jde o procesní stránku věci, Spolkový ústavní soud připustil možnost obrátit se na něj v rámci řízení, která jsou již dnes zakotvena v Základním zákoně. V úvahu tak přichází zejména abstraktní kontrola norem („abstrakte Normenkontrolle“; čl. 93 odst. 1 bod 2 Zákl. zákona), konkrétní kontrola norem („konkrete Normenkontrolle“; čl. 100 odst. 1 Zákl. zákona), řízení o sporu mezi orgány ohledně pravomocí („Organstreit“; čl. 93 odst. 1 bod 1 Zákl. zákona), řízení ve věcech sporů mezi Spolkem a zeměmi („Bund-Länder-Streit“; čl. 93 odst. 1 bod 3 Zákl. zákona) a v neposlední řadě ústavní stížnost („Verfassungsbeschwerde“; čl.93 odst. 1 bod 4a Zákl. zákona).227 Neopomněl ale také připojit podnět, na základě něhož svěřil do úvahy zákonodárce, zda by pro případy možnosti posoudit výkon pravomocí odpovídající mezím jejich přenesení a respektování německé ústavní identity nebylo žádoucí zakotvit výlučnou speciálně pro tyto situace vytvořenou a přizpůsobenou úpravu řízení na ústavně-soudní úrovni.228
225 Tamtéž. 226 Lissabon-Urteil bod 241. 227 Tamtéž. 228 Tamtéž.
51
4.2 Kritický komentář Již v roce 1993 po vynesení Maastricht-Urteil se Spolkovému ústavnímu soudu dostalo velké množství reakcí ohledně jím nárokované kontrolní kompetence. Vzhledem k jejímu znovupotvrzení a rozšíření byla o více než 15 let později považována rovněž za stěžejní část „lisabonského“ nálezu, a byl jí proto věnován značný prostor jak na stránkách denního tisku, tak rovněž v odborné literatuře.229 Spolkový ústavní soud (a dle jeho vzoru i Ústavní soud ČR a nejen on 230) si nárokuje „právo posledního slova“ ohledně přezkumu, zda se akty orgánů EU pohybují v rámci mezí pravomocí přenesených prostřednictvím mezinárodních smluv, které tvoří základ unijního integračního spolku. Toto právo je totiž dle Spolkového ústavního soudu oprávněnou součástí výkonu jeho podílu na „odpovědnosti za integraci“, ke které je povinen vedle dalších ústavních orgánů, a je založeno na tezi o tom, že členské státy vzhledem k odvozené povaze primárního práva, zůstávají pány Smluv, a proto takováto kontrolní pravomoc dle něho zůstává v souladu s povahou a strukturou EU.231 K tomu v souvislosti s principem přednosti evropského práva nelze opomenout teorii Spolkového ústavního soudu ohledně „zmocnění k aplikaci práva“ (viz výše), 229 Vzhledem k bezbřehému množství komentářů za všechny např. stať Petera Behrense „Stoppt das Bundesverfassungsgericht!“, dostupná na http://www.europa-kolleg hamburg.de/fileadmin/user_upload/documents/Kommentare/0909_Behrens_FAZ-Leserbrief.pdf nebo článek C. O. Lenze „Ausbrechender Rechtsakt“ ve Frankfurter Allgemeiner Zeitung ze dne 8. 8. 2009, dostupný na http://www.seiten.faz-archiv.de/faz/20090808/fd1200908082358138.html , příp. také post Michala Bobka na blogu Jiné právo ze dne 25.10.2009: Zastavte Spolkový ústavní soud, dostupný na http://jinepravo.blogspot.cz/2009/10/zastavte-spolkovy-ustavni-soud.html. Autor předkládá iniciativu německých právníků, kteří usilovali o uzákonění povinnosti Spolkového ústavního soudu předkládat předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Z odborných periodik rozhovor s Chr. Calliessem na stránkách časopisu Neue Juritische Wochenschrift. 2009, č. 30, s. XIV-XVI, dále BERGMANN, Jan, KARPENSTEIN, Ulrich. Identitäts und Ultra-viresKontrolle durch das Bundesverfassungsgericht. Zeitschrift für europarechtliche Studien. 2009, s. 529542., OHLER, Christoph. Herrschaft, Legitination und Recht in der Europäischen Union – Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des BverfG. Archiv des öffentlichen Rechts. 2010, č. 135, s. 153-184., SAUER, Heiko. Kompetenz- und Identitätskontrolle von Europarecht nach dem Lissabon-Urteil; Ein neues Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht? Zeitschrift für Rechtspolitik. 2009, č. 7, s. 195-198., PERNICE, Ingolf. Motor od Brake for European Policies? Germany's new Role in the EU after the Lisbon-Judgement of ist Federal Constitutional Court. WHI-Paper č. 3/2011, dostupný na: http://www.whi-berlin.eu/tl_files/documents/whi-paper0311.pdf , DINGEMANN, Kathrin. Dílo cit. v pozn. 138., CLASSEN, Claus Dieter. Dílo cit. tamtéž, THYM, Daniel. Dílo cit. v pozn. 197., ze srovnávací perspektivy pak WENDEL, Mattias. Dílo cit. v pozn. 137. 230Srov. k tomu např. judikaturu polského Ústavního tribunálu. 231 Srov. PERNICE, Ingolf. Dílo cit. v pozn. 230, s. 25.
52
která na německém území relativizuje jeho z pohledu EU absolutní přednostní povahu. Ačkoliv je pravda, že EU je založena na smlouvách přijatých jednotlivými členskými státy, je nutné zdůraznit, že to byly právě tyto členské státy, které na základě přistoupení k těmto smlouvám daly vzniknout - a zavázaly se respektovat! autonomnímu právnímu řádu, který ke svojí aplikovatelnosti v členských státech nepotřebuje žádné další ústavní zmocnění, neboť je to právě jeho autonomní postavení, na základě něhož si samo určuje i účinky v jejich právních řádech.232 Nehledě na to, že trvání na takovém zmocnění není slučitelné se stěžejní zásadou jednotné aplikace evropského práva233, bez jejíž existence by EU ztratila smysl. Na základě přistoupení ke Smlouvám státy souhlasily s vytvořením soudu, jemuž byla svěřena kompetence s konečnou platností interpretovat komunitární právo. Ratifikací Lisabonské smlouvy pak bylo potvrzeno výlučné právo, resp. postavení Soudního dvora EU jako konečného arbitra v otázce posouzení platnosti aktů orgánů EU a jejich interpretace.234,235 Pouze on tak může v rámci řízení o žalobě na neplatnost 232 Srov. k tomu nález Ústavního soudu ČR ve věci cukerné kvóty, kapitola 2.2. 233 Srov. NIEDOBITEK, Matthias. The Lisbon Case of 30 June 2009 – A Comment from the European Law Perspective. German Law Journal. 2009, č. 8. dostupné též na: http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=1160 , podobně NIEDOBITEK, Matthias. Přednost práva EU a Lisabonská smlouva. Jurisprudence. 2009, č. 1, s. 15. 234 Také „Auslegungsmonopol des Gerichtshofs der EU“. 235 Relevantní vzhledem k zaměření kapitoly: Čl. 19 SEU: 1. Soudní dvůr Evropské unie se skládá ze Soudního dvora, Tribunálu a specializovaných soudů. Zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění Smluv. Členské státy stanoví prostředky nezbytné k zajištění účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Unie. 3. Soudní dvůr Evropské Unie rozhoduje v souladu se Smlouvami: a) o žalobách podaných členským státem, orgánem nebo fyzickými či právnickými osobami; b) na žádost vnitrostátních soudů o předběžných otázkách týkajících se výkladu práva Unie nebo platnosti aktů přijatých orgány; c) v ostatních případech uvedených ve Smlouvách. (zvýrazněno V. K.) Bližší úpravu obsahují čl. 263 a čl. 267 SFEU. Čl. 263: Soudní dvůr Evropské unie přezkoumává legalitu legislativních aktů, aktů Rady, Komise a Evropské centrální banky, s výjimkou doporučení a stanovisek, a rovněž aktů Evropského parlamentu Evropské rady, které mají právní účinky vůči třetím osobám. Rovněž přezkoumává legalitu aktů institucí a jiných subjektů Unie, které mají právní účinky vůči třetím osobám. Za tím účelem má pravomoc rozhodovat o žalobách podaných členskými státy, Evropským parlamentem, Radou nebo Komisí pro nedostatek příslušnosti, pro porušení podstatných formálních náležitostí, pro porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění anebo pro zneužití pravomoci.
53
prohlásit akty, které nejsou v souladu se Smlouvami, za neplatné, pokud jejich existence není od počátku založena na příslušné pravomoci EU nebo pokud jsou prováděny v rozporu s pravidly stanovenými ve Smlouvách. Podobného výsledku (prohlášení neplatnosti) může být dosaženo také na základě řízení o předběžné otázce dle čl. 267 odst. 1 písm. b) SFEU. Z toho plyne, že v případě, že skutečně došlo k přenesení vnitrostátních pravomocí na EU, je vyloučen přezkum vnitrostátním ústavním soudem (Spolkovým ústavním soudem). Jen tak je totiž možné respektovat princip přednosti evropského práva dokonce před vnitrostátním ústavním právem, který má svůj původ v judikatuře Soudního dvora a je dlouholetou součástí acquis communautaire.236 V této souvislosti je nutné zdůraznit, že k Lisabonské smlouvě státy připojily „Prohlášení o přednosti práva“ (č.17), podle něhož „v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora Evropské unie
(…) Každá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností, které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření. (…) Žaloby uvedené v tomto článku musí být podány ve lhůtě dvou měsíců, a to podle okolností ode dne vyhlášení příslušného aktu, ode dne jeho oznámení navrhovateli nebo ode dne, kdy se o něm navrhovatel dozvěděl. Čl. 264 Je-li žaloba opodstatněná, Soudní dvůr Evropské unie prohlásí napadený akt za neplatný od počátku. (…) Čl. 267 Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se: a) výkladu Smluv b) platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi a jinými subjekty Unie. Vyvstane-li taková otázka před soudem členského státu, může tento soud, považuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o této otázce. Vyvstane-li taková otázka při jednání před soudem členského státu, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvůr Evropské unie. (…). 236 K tomu zásadní rozsudky ve věcech Costa v. ENEL 6/64 ze dne 15. 7. 1964, Internationale Handelsgesselschaft 11/70 ze dne 17. 12. 1970.
54
mají Smlouvy a právo přijímané Unií na základě Smluv přednost před právem členských států, za podmínek stanovených touto judikaturou“. Žádný z členských států k tomuto prohlášení nenárokoval výhrady. V případě nerespektování svých závazků vzniklých na základě Smluv (odmítnutí aplikace aktu orgánů EU na území členského státu) tak musí členské státy počítat se všemi důsledky s tím spojenými, včetně zahájení řízení o porušení Smluv Komisí dle čl. 258 SFEU, které může vyústit rovněž v podání žaloby proti členskému státu k Soudnímu dvoru EU.
4.3 Konkrétní případy využití mechanismu kontroly ultra vires v judikatuře Spolkového ústavního soudu a Ústavního soudu ČR 4.3.1 Spolkový ústavní soud – Honeywell Rok po vydání „lisabonského“ nálezu měl Spolkový ústavní soud možnost uvést do praxe svůj znovu vznesený požadavek posledního slova ohledně kontroly unijního jednání ultra vires.237 Stalo se tak v rámci řízení ve věci Honeywell238, v níž bylo prostřednictvím ústavní stížnosti namítáno, že rozhodnutí Soudního dvora EU, na základě něhož jiný německý soud rozhodl, ve značném rozsahu nerespektovalo meze přenesených pravomocí. Předmětem zpochybňovaného rozsudku Soudního dvora EU ve věci Mangold239 byla problematika pracovně-právní oblasti, a to konkrétně zákazu diskriminace z důvodu věku. Na základě rozsudku byla pro rozpor s unijní obecnou zásadou nediskriminace z důvodu věku prohlášena za neaplikovatelnou část německého zákona, upravujícího práci na částečný či časově ohraničený úvazek („Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsvertäge“, zkráceně „TzBfG“), která zaměstnavateli umožňovala bez časového omezení zaměstnat zaměstnance na dobu určitou vícekrát za sebou v případě, že v době 237 K přezkumu údajných aktů „ultra vires“ vždy s negativním výsledkem srov. 2 BvR 532/98, 2 BvR 1210/98. 238 BVerfGE, 2 BvR 2661/06. 239 Věc C-144/04 ze dne 22. 11. 2005.
55
uzavření smlouvy dosáhl věku min. 52 let. Představovala tím výjimku z jinak přísnější úpravy (implementující evropské směrnice), která pro uzavření smlouvy na dobu určitou vyžadovala „objektivní ospravedlnění“, kterého tak v tomto případě již nebylo potřeba. Reakcí na vydání rozsudku Soudního dvora byla velká vlna kritiky240, která zpochybňovala existenci obecné zásady nediskriminace z důvodu věku, která dle Soudního dvora vyplývá z různých instrumentů mezinárodního práva a ústavní tradice společné členským státům.241 Dalším kontroverzním krokem pak byl výklad směrnice,242 k jejíž transpozici stále trvala lhůta, a požadavek v podstatě přímého účinku jejího ustanovení s odůvodněním, že není možné během lhůty k provedení směrnice přijímat taková opatření, jež jsou neslučitelná s jejími cíli, protože by v tomto konkrétním případě byl ohrožen plný účinek zásady nediskriminace z důvodu věku.243,244 Na Spolkový ústavní soud se v roce 2006 obrátila prostřednictvím ústavní stížnosti podnikatelka v oblasti dovozu automobilů, která se cítila být poškozená ve svých ústavně zaručených právech rozhodnutím Spolkového pracovního soudu (Bundesarbeitsgericht – BAG), který, vázán rozsudkem ve věci Mangold, rozhodl, že není možné aplikovat vnitrostátní úpravu v TzBfG (viz výše). Jak již bylo zmíněno, její argumentace byla založena zejména na zpochybnění rozsudku Soudního dvora EU ve věci Mangold jakožto základu pro rozhodnutí Spolkového pracovního soudu. Spolkový ústavní soud ústavní stížnost v dlouho očekávaném usnesení ve věci 240 K tomu především stať Romana Herzoga a Lüdera Gerkena ze dne 8. 9. 2008, „Stoppt den Europäischen Gerichtshof“, dostupný např. na http://www.cep.eu/fileadmin/user_upload/Pressemappe/CEP_in_den_Medien/Herzog-EuGHWebseite.pdf , nebo překlad jeho vybraných částí v postu Martina Smolka na blogu Jiné právo ze dne 22. 9. 2008: Roman Herzog bije na poplach: Zastavte Evropský soudní dvůr, dostupný na http://jinepravo.blogspot.cz/2008/09/roman-herzog-bije-na-poplach-zastavte_22.html K tomu srov rovněž reakci ve formě poznámek k Herzogem kritizovaným případům. LENZ, Carl Otto. Anmerkungen zu den Fällen aus dem Aufsatz von Prof. Herzog „Stoppt den Europäischen Gerichtshof“ in der FAZ vom 8. 9. 2008. WHI-Paper 1/09, dostupný na http://www.whi-berlin.de/documents/whi-paper0109.pdf . Nebo také stanovisko GA Mazáka přednesené dne 15. února 2007 ve věci C-411/05 Pallacios de la Villa, zejm. odst. 79 a násl. 241 Bez bližší specifikace, srov. odst. 74 rozsudku. 242 Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání. 243 Odst. 72 rozsudku. 244 Podrobněji k tomu srov. CHMEL, Marek. Mangold: Vztah evropského a národního práva. Jurisprudence. 2011, č. 1, s. 47-51.
56
Honeywell ze dne 6. 7. 2010 zamítl a zřetelně vyslovil, že rozsudek Soudního dvora EU akt ultra vires nepředstavuje. V tomto usnesení došlo k patrnému posunu245 v jeho postoji k nárokované ultra vires kontrolní kompetenci formulováním kritérií, za nichž taková kontrola přichází v úvahu. Spolkový ústavní soud tak zdůraznil, že dohlížet na to, zda nebyly akty orgánů EU překročeny meze přenesených kompetencí, je sice jeho povinností, ale zároveň je třeba její výkon přizpůsobit tomu, že výklad a aplikace Smluv a dohled nad zajištěním jednotné aplikace evropského práva je jimi svěřen Soudnímu dvoru EU. 246 Vzhledem k tomu, že na základě německého právního řádu je (ač ne absolutně) uznáván princip přednosti, je Spolkový ústavní soud povinen své kontrolní kompetence vykonávat pouze zdrženlivě a vstřícně k evropskému právu („europarechtsfreundlich“). V souvislosti s projednávaným případem tak vyzdvihl svoji povinnost pohlížet na rozhodnutí Soudního dvora EU jako na v zásadě závaznou interpretaci evropského práva. Svoji možnost prohlásit v konkrétním případě akt unijních orgánů za neaplikovatelný na německém území proto z procesního hlediska podmínil tím, že je nevyhnutelně třeba dát Soudnímu dvoru EU prostřednictvím řízení o předběžné otázce příležitost rozhodnout o výkladu a platnosti zpochybňovaných aktů EU.247 Z hlediska materiálního je pak za neaplikovatelný akt možné označit pouze takový, u něhož je porušení pravomocí „dostatečně kvalifikovatelné“. Tak je tomu v případě kumulativního naplnění následujících podmínek: jednání unijních orgánů v rozporu s přenesenými pravomocemi musí být evidentní a napadený akt musí mít podstatný vliv na změnu rozložení pravomocí mezi EU a členskými státy – ke znevýhodnění posledně jmenovaných.248 V konkrétním řízení pak na základě posouzení dle zmíněných kritérií ponechal nezodpovězenou otázku, zda Soudní dvůr EU za dodržení přenesených pravomocí mohl odvodit obecný princip zákazu diskriminace z důvodu věku z mezinárodních smluv a ústavních tradic společných členským státům nebo přiznat účinek směrnici, která měla být v Německu teprve transponována, s tím, že v každém případě nebyla splněna 245 Ten nebyl přijat jen s nadšením – což naznačovalo už to, že nebyl přijat jednomyslně. Srov. separátní votum soudce Landaua. 246 Bod 56 nálezu Honeywell. 247 Bod 60 nálezu., 3. věta: „Solange der EuGH keine Gelegenheit hatte, über die aufgeworfenen unionsrechtlichen Fragen zu entscheiden, darf das BverfG für Deutschland keine Unanwendbarkeit des Unionsrechts feststellen.“ 248 Bod 61 nálezu.
57
podmínka druhá – nedošlo k zásadnímu přesunu kompetencí na úkor členských států. Proto se v daném případě nejednalo o dostatečně kvalifikované porušení principu svěřených pravomocí.249,250
4.3.2 Ústavní soud ČR a kauza Slovenské důchody
Ústavní soud ČR svou inspiraci judikaturou Spolkového ústavního soudu v otázce kontroly ultra vires dovedl dokonce dál než jeho „vzor“ tím, že ve svém nálezu ve věci slovenských důchodů ze dne 14. 2. 2012251 prohlásil, že rozhodnutím ve věci Landtová252 došlo ze strany Soudního dvora EU k nepřípustnému překročení svěřených kompetencí, a rozhodl o jeho neaplikovatelnosti na českém území. Učinil tak krok, ke kterému se do té doby neodvážil žádný z vrcholných orgánů kontroly ústavnosti dalších členských států, tedy Spolkový ústavní soud ani ty, které se jeho judikaturou inspirovaly. Záhy po vynesení rozsudku se ze strany členů akademické obce snesla na Ústavní soud poměrně nekompromisní kritika, a to především ohledně nedostatku přesvědčivých argumentů, které jej k takovému závěru vedly.253
249 Bod 71 nálezu. 250 Vzhedem k zaměření kapitoly k podrobnějšímu odůvodnění neplikace vnitrostátní úpravy srov. vedle samotného nálezu např. PROELß, Alexander. Zur verfassungsrechtlichen Kontrolle der Kompetenzmäßigkeit von Maßnahmen der Europäischen Union: Der „ausbrechende Rechtsakt“ in der Praxis des BVerfG – Anmerkung zum Honeywell-Beschluss des BverfG vom 6. Juli 2010. Eurparecht. 2011, č. 2 s. 241-262 nebo van OOYEN, Robert Chr.. Mit „Mangold“ zurück zu „Solange II“? Das Bundesverfassungsgericht nach „Lissabon“. Der Staat. 2011, roč. 50, č. 1, s. 45-59. 251 Pl. ÚS 5/12. 252 Rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-399/09 ze dne 22. 6. 2011. 253 Srov. např. článek Michala Bobka ze dne 20. 2. 2012 v Lidových novinách: ...a Ústavní soud skočil. O lumících a konci transformace české justice, nebo posty Jana Komárka na blogu Jiné právo a Verfassungsblogu ze dne 15. 2. 2012 a 22. 2. 2012: V Joštově vybuchla atomová bomba a Playing With Matches: The Czech Constitutional Court's Ultra Vires Revolution, dostupné na: http://jinepravo.blogspot.cz/2012/02/v-jostove-vybuchla-atomova-bomba.html a http://www.verfassungsblog.de/de/playing-with-matches-the-czech-constitutional-courts-ultra-viresrevolution/#.UkFw24ZShCh, k tomu rovněž článek Richarda Krále, který na základě svého předchozího rozboru argumentů pro a proti považuje výše zmíněné „první reakce na nález ÚS ČR, které tento nález zcela odsuzují a naopak rozsudek SD EU ve věci Landtová oceňují“ za „poněkud nevyvážené“. KRÁL, Richard. Otazníky nad posledním nálezem Ústavního soudu ČR týkajícího se tzv. slovenských důchodů. Jurisprudence. 2012, č. 4, s. 28-33.
58
Nález Ústavního soudu je součástí jeho rozsáhlé judikatury254, která se vztahuje k ustanovením dohody mezi nástupnickými státy České a Slovenské Federativní Republiky255 související s rozpadem federace, na jejímž základě byla stanovena kritéria rozhodná pro nároky na výplatu starobních důchodů vzniklých v budoucnosti. Smlouva stanovila, že pro určení státu, který bude povinen zajistit zaměstnanci přiznání dávek sociálního zabezpečení, je rozhodné kritérium státu sídla zaměstnavatele v okamžiku rozdělení federace. V důsledku této úpravy se vyskytly případy českých občanů, jejichž zaměstnavatel měl v okamžiku rozdělení federace sídlo na Slovensku a jejichž výše důchodů byla vzhledem k uplatněnému kritériu nižší než důchody poskytované dle českého systému. S cílem zabránit porušení principu rovnosti českých občanů rozhodl poté Ústavní soud v jednom ze svých nálezů o tom, že českým občanům pobírajícím slovenské důchody bude vyplácen tzv. dorovnávací příspěvek, který bude rozdílnou výši důchodů kompenzovat. Tím se Ústavní soud dostal do dlouhotrvajícího konfliktu s Nejvyšším správním soudem, který, ač k tomu povinen256, odmítl judikaturu Ústavního soudu akceptovat.257 V rámci jednoho z dalších případů projednávaných před Nejvyšším správním soudem – kauza Landtová - se tento rozhodl obrátit na Soudní dvůr EU s předběžnou otázkou, která se týkala výkladu slučitelnosti sporných dorovnávacích příspěvků s evropským právem (konkrétně s blíže vymezenými ustanoveními tehdejší SES a nařízení Rady č. 1408/71). Soudní dvůr EU v daném případě rozhodl, že úprava vyplácení dorovnávacího příplatku jako takového rozpor s evropským právem nezakládá,258 to však již neplatí o konkrétním způsobu jeho vyplácení v ČR. Podle Soudního dvora EU je totiž diskriminační, pokud je dorovnávací příspěvek vyplácen pouze českým občanům s bydlištěm v ČR.259 V souladu s evropským právem by tak byla úprava, která by vyplácení dorovnávacích příspěvků neomezovala pouze na české občany, nýbrž tyto 254 Do dnešního dne bylo Ústavním soudem rozhodnuto celkem v 26 případech. 255 Mezinárodní smlouva mezi Českou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. října 1992, v České republice publikována pod č. 228/1993 Sb. 256 Čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR. 257 K tomu srov. KŘEPELKA, Filip. Českoslovenští důchodci v pasti práva Evropské unie. Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, č. 2, s. 131. 258 Odst. 40 rozsudku. 259 Odst. 41 a násl. rozsudku.
59
byly vyplaceny buď také všem diskriminovaným osobám bez rozdílu občanství, nebo nikomu260,261 Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud v duchu rozsudku Soudního dvora EU (a svého „tradičně“ vymezeného opozičního postoje vůči Ústavnímu soudu) v dalším projednávaném případě vyplácení vyrovnávacího příspěvku odepřel, obrátil se žalobce ústavní stížností opět na Ústavní soud. Ten, jak již bylo výše zmíněno, rozhodl, že rozsudek ve věci Landtová představuje
nepřípustné
překročení
mezí
pravomocí
s
důsledkem
odepření
aplikovatelnosti na území v ČR vzhledem k tomu, že nezohledňuje specifické okolnosti rozpadu České a Slovenské Federativní republiky a neodůvodněně tak rozšiřuje působnost daného nařízení i na situace bez přítomnosti cizího prvku. Dle Ústavního soudu totiž není možné dobu odpracovanou za trvání jednotného státu považovat zpětně za práci v cizině.262 Nejvyšší správní soud ani v tomto případě nesdílel názor Ústavního soudu a v další kauze se opět rozhodl podat předběžnou otázku263 k Soudnímu dvoru EU ohledně výkladu konkrétních článků Smluv a předmětného nařízení. V závislosti na výsledek řízení o předběžné otázce připojil Nejvyšší správní soud rovněž otázku, zda je povinen respektovat jako závazný názor Ústavního soudu i v případě, že se tento jeví v rozporu s výkladem evropského práva ze strany Soudního dvora EU. Než ovšem stihl Evropský soudní dvůr v řízení o předběžné otázce rozhodnout, žaloba z původního řízení byla vzata zpět v celém rozsahu vzhledem k uspokojeným nárokům a na základě toho Nejvyšší správní soud vzal zpět rovněž svoji předběžnou otázku, jejíž zodpovězení bylo se zájmem očekáváno, a řízení o kasační stížnosti zastavil. Soudní dvůr EU tak předběžnou otázku vyškrtl z pořadu jednání. Vzhledem ke zmíněnému průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem ale nebylo možné předpokládat, že by Soudní dvůr EU rozhodl i přesto, že původní řízení 260 Odst. 51 a násl. rozsudku. 261 Reakcí zákonodárce i Nejvyššího správního soudu byla druhá varianta. 262 K bližšímu rozboru argumentace Ústavního soudu srov. KRÁL, Richard. Dílo cit. v pozn. 254, post Jana Komárka na blogu Verfassungsblog cit. tamtéž, dále FAIX, Martin. Genesis eines mehrpoligen Justizkonflikts: Das Verfassungsgericht der Tschechischen Republik wertet ein EuGH-Urteil als Ultravires-Akt. Europäische GRUNDRECHTE-Zeitschrift. 2012, roč. 39, č. 20-21, s. 597-605. VINCZE, Attila. Das tschechische Verfassungsgericht stoppt den EuGH – zum Urteil des tschechischen Verfassungsgerichts Pl. ÚS 5/12 vom 14. 2. 2012. Europarecht. 2013, č. 2, s. 194-204. 263Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2012, č. j. 6 Ads 18/2012 – 82, řízení ve věci bylo Soudním dvorem EU vedeno jako věc C- 253/12 JS v. Česká správa sociálního zabezpečení.
60
bylo zastaveno. Je totiž nutné si uvědomit, že tam, kde není spor, nemůže Soudní dvůr EU poskytnout výklad unijního práva, protože k tomu nedisponuje příslušnými pravomocemi.264
*** Požadavek kontrolní pravomoci ze strany Spolkového ústavního soudu má v jeho judikatuře již dvacetiletou tradici. Je založena na specifickém chápání EU jako od členských států odvozené entity, jejíž aktivita musí zůstat věrna zásadám svěření pravomocí a subsidiarity. Vzhledem k tomu je dle jeho názoru třeba, aby právě on plnil úlohu finálního arbitra v otázce, zda byly jednáním orgánů EU překročeny meze přenesených pravomocí. V případě, že by došel k závěru, že takové porušení skutečně nastalo, je připraven příslušný akt EU na německém území neaplikovat. Jeho judikatura i v tomto případě představuje inspiraci pro celou řadu ústavních soudů dalších členských států, mezi nimi rovněž pro Ústavní soud ČR. Ačkoliv se „lisabonským“ nálezem Spolkového ústavního soudu prolíná důležitost
ústavněprávní
zásady
vstřícnosti
vůči
evropskému
právu
(„Europarechtsfreundlichkeit“), právě při příležitosti přezkumu rozsáhlé reformy unijního primárního práva Spolkový ústavní soud rozvinul a specifikoval svoji doktrínu „vybočujícího právního aktu“ z „maastrichtského“ nálezu (výhrada přezkumu oproti Maastricht-Urteil byla redukována) a svůj kontrolní požadavek doplnil dokonce o dohled nad respektováním ústavní identity. Ústavní soud ČR následoval Maastricht-Urteil (resp. „ságu Solange“) ve svém prvním „lisabonském“ nálezu, připraven rovněž jako „ultima ratio“ zasáhnout v případě, že se kontrolní mechanismus na unijní úrovni ukáže nedostačujícím. Jakkoliv Lissabon-Urteil Spolkového ústavního soudu vzbudil značné obavy ze vzniku otevřeného konfliktu s evropským právem, nebyl to nakonec on – tvůrce doktríny – který jako první rozhodl o tom, že EU svým aktem nepřípustně překročila
264 Srov. k tomu post Roberta Zbírala na blogu Verfassungsblog ze dne 9. 1. 2013: Nuclear War between the Court of Justice and Czech Constitutional Court (hopefully) averted., dostupný na: http://www.verfassungsblog.de/de/czech-constitutional-court-war-averted/#.UkI5joZShCg .
61
pravomoci na ni přenesené. Zatímco Spolkový ústavní soud ve svém nálezu ve věci Honeywell výslovně definoval podmínky, za nichž je možné unijní akt označil za ultra vires (a zavázal se v každém případě předtím podat předběžnou otázku k Soudnímu dvoru EU), český Ústavní soud se v kauze slovenských důchodů podáním předběžné otázky (ač žádoucí) neobtěžoval a rozhodl o neaplikovatelnosti rozsudku Soudního dvora EU bez dalšího. Především proto se jeho nález spíš než s „uznáním za odvahu být prvním, kdo se unijním orgánům odváží postavit“ setkal s rozsáhlou kritikou.
62
Závěr Spolkovému ústavnímu soudu jako vrcholnému německému orgánu ochrany ústavnosti a jeho judikatuře patří bez nadsázky jedna z vedoucích (ne-li vedoucí) pozic mezi členskými státy pokud jde o míru jeho vlivu a autority, která je s jeho rozhodnutími spojena. Coby ústavní soud zakládajícího členského státu EU byl během více než padesátileté unijní historie postaven před řadu konkrétních otázek, na jejichž základě se postupně vytvořila jeho „evropská doktrína“ pojetí vztahu evropského a vnitrostátního práva. Postoj zpočátku dá se říci evropské právo bezvýhradně respektující začaly postupem let relativizovat konkrétní výhrady. Některým z nich je možné přičíst i pozitivní vliv na změnu ve vývoji evropského práva (sága Solange). Jiné představují z evropskoprávního úhlu pohledu rebelující, naproti tomu z pohledu členského státu oprávněné jednání, zaštítěné snahou o co nejdůslednější výkon svého poslání jako „Hüter der Verfassung“ - strážce Základního zákona.
Zatímco prvně zmiňovaná
výhrada ohledně nedostatečné úrovně ochrany základních práv na straně EU byla časem značně omezena a pozdější judikaturou v podstatě „znemožněna“, u dalších z nich situace tak jednoznačná není (nebo lépe řečeno nebyla?). Ústavní soud ČR necelých deset let po vstupu ČR do EU (společně s několika lety, které mu předcházely) měl sice nepoměrně méně příležitostí k utváření svého pohledu na vztah unijního a vnitrostátního ústavního práva, na druhou stranu jeho judikatura působí dojmem, že pokud existuje příležitost se k němu vyjádřit, nerozpakuje se a „jedná“. Ve svých nálezech často jako svoji inspiraci (s výslovným odkazem) předkládá právě judikaturu Spolkového ústavního soudu, podobně tak činí další soudy ostatních členských států (Polsko, Itálie, Dánsko,... ). Jedním z nejdůležitějších z nich byl Maastricht-Urteil, nález ve věci ústavnosti Maastrichtské smlouvy, který do té doby s přezkumem primárního práva nezkušenému Ústavnímu soudu ČR posloužil v určitých otázkách jako vzor především (ale nejen) v „lisabonských“ nálezech. V rámci ústavního přezkumu Lisabonské smlouvy hrála významnou roli již samotná procesní stránka věci. Český Ústavní soud rozhodoval poprvé v historii v rámci řízení o preventivním přezkumu mezinárodních smluv a jeho rozhodnutí budou mít určující vliv i na další využití tohoto řízení v praxi. V této souvislosti se Ústavní soud
63
vypořádal s řadou teoretických otázek, a to na pozadí přezkumu velmi rozsáhlé a interpretačně nejednoduché mezinárodní smlouvy. Spolkový ústavní soud potvrdil svoji předchozí judikaturu (Maastricht-Urteil), když umožnil přezkum na základě ústavní stížnosti německého občana odvolávajícího se na porušení svého ústavně zaručeného práva volit. Takovýto extenzivní výklad daného ustanovení lze (po vzoru Spolkového ústavního soudu) odůvodnit právem německého občana zvolit jako svého zástupce takový Spolkový sněm, který bude mít fakticky rozhodovací pravomoci a „ochránit“ jej tak před vyprázdněním zákonodárných kompetencí jejich přenesením na EU. Kritiku, která namítá, že se tak Spolkový ústavní soud může ocitnout teoreticky pod obrovským množstvím takto odůvodněných stížností, vyvrací dosavadní zkušenost. Navíc je možné se domnívat, vzhledem k dosavadní juristické úrovni podání, že není v možnostech jakéhokoliv občana této příležitosti využít. Naproti tomu není bez významu, že Spolkový ústavní soud tímto krokem v podstatě umožnil každému německému občanovi napadnout před ním akt Spolkového sněmu, tedy akt schválený řádně zvolenými zástupci lidu. Nálezy obou ústavních soudů k ústavnosti Lisabonské smlouvy soudy spojuje zejména otázka ochrany vnitrostátního ústavního právního řádu před akty, kterými by EU opustila rámec pravomocí přenesených na ni členskými státy na základě příslušných ustanovení národních ústav (čl. 10a Ústavy ČR a čl. 23 Základního zákona). Přezkumné pravomoci nárokované ústavními soudy představují jednu z nejspornějších otázek souvisejících s jejich pojetím vztahu evropského a vnitrostátního práva. Nejen, že nemají oporu v primárním právu, důsledek, k němuž mohou vést, tedy prohlášení neaplikovatelnosti daného aktu „ultra vires“ na území příslušného členského státu, představuje porušení závazků plynoucích z evropského práva. V této souvislosti je pak třeba počítat se všemi možnými důsledky (řízení pro porušení Smluv až žaloba před Soudním dvorem EU). Prohlášení neaplikovatelnosti s sebou nese také nebezpečí, že se takovým krokem inspirují i další členské státy a bude tím ohrožena jednotná aplikace evropského práva v členských státech, tedy jeden z předpokladů jeho efektivity. Údiv vzbuzuje rovněž apel Spolkového ústavního soudu na zákonodárce (nikoliv ale „příkaz“) zvážit zavedení speciálně upraveného řízení pro případy přezkumu domnělých unijních aktů ultra vires. Zakotvení takovéto úpravy by bylo totiž možno ze strany EU vnímat právě jako vnitrostátně uzákoněnou hrozbu pro jednotnou aplikaci
64
unijního práva. Je třeba zdůraznit, že to byly ovšem právě také „lisabonské“ nálezy, v nichž se Ústavní soud ČR od svého vzoru v podobě Spolkového ústavního soudu rovněž distancoval, a to dokonce výslovně, a rozhodl se tak jít vlastní cestou. Stalo se tak mimo jiné v souvislosti s požadavkem výslovného vymezení „podstatných náležitostí demokratického právního státu“, tedy těch nedotknutelných ustanovení pod ochranou čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, jejichž změna je i mimo dispozice ústavodárce. Fakticky podobné vymezení totiž předložil Spolkový ústavní soud v podobě seznamu „tabuizovaných“ oblastí, tj. oblastí, v nichž musí členským státům zůstat rozhodující vliv. Spolkový ústavní soud tak stanovil nejvýrazněji meze pro budoucí vývoj evropské integrace a hranice pro budoucí přenos pravomocí. Lze
souhlasit
s
Ústavním
soudem
ČR,
který
považuje
vymezení
„nedotknutelných“ ustanovení Ústavy ČR za problematické, protože by jím v podstatě zasahoval do role zákonodárce a rozhodoval o především politické otázce. Jeho funkce by se proto měla omezit pouze na kontrolu ústavnosti v rámci preventivního přezkumu (budoucích) Smluv. Naproti tomu je evidentní v tomto směru odlišné postavení Spolkového ústavního soudu, který se v některých (a ne ojedinělých) případech svojí iniciativu – požadavky ohledně dle jeho názoru potřebné vnitrostátní úpravy nerozpakuje formulovat ve svých nálezech, a to dokonce jako conditio sine qua non. Tak učinil i ve svém nálezu k Lisabonské smlouvě, když možnost dokončení její ratifikace podmínil přijetím vnitrostátní legislativy rozšiřující pravomoci zákonodárných orgánů na spolkové úrovni v evropskoprávních záležitostech. Důsledkem takového soudcovského aktivismu je fakt, že značné množství německých zákonů představuje de facto výsledek soudcovského práva a často je možné se setkat s názorem (dovedeno do extrému), že se rozhoduje, resp. vládne (!) nikoliv v Berlíně, ale v Karlsruhe. Jinak řečeno, zanechává tato situace dojem, jakoby soudci Spolkového ústavního soudu požívali větší autority, než voliči zvolení zástupci ve Spolkovém sněmu. Na druhou stranu je třeba zdůraznit, že takováto jejich rozhodnutí nebývají vždy výhradně jen předmětem kritiky. Ač Spolkový ústavní soud v Lissabon-Urteilu poprvé dovodil princip vstřícnosti Základního zákona vůči evropskému právu („Europarechtsfreudlichkeit“), zbylou
65
argumentací jeho význam (respektování) značně relativizoval. Podobný ústavněprávní princip se objevil také v judikatuře Ústavního soudu ČR, a to již v nálezu ve věci eurozatykače. Ústavní soud jej připomněl i v „lisabonských“ nálezech a dokonce i v další judikatuře. V této souvislosti se nabízí otázka, který z obou ústavních soudů je ve své rozhodovací praxi skutečně vůči evropskému právu více vstřícný, tedy „mehr europarechtsfreundlich“? Za příklad lze zvolit v poslední kapitole práce rozebíraná rozhodnutí, v nichž se oba ústavní soudy zabývaly praktickým použitím nárokované kontrolní pravomoci ohledně aktů unijních orgánů „ultra vires“, tj. usnesení Spolkového ústavního soudu ve věci Honeywell („reakce“ na rozsudek Soudního dvora EU ve věci Mangold) a nález Ústavního soudu ve věci Slovenské důchody („reakce“ na rozsudek Soudního dvora EU ve věci Landtová). Spolkový ústavní soud ve svém rozhodnutí značně zpřísnil podmínky, za nichž by bylo možné uvažovat o tom, že skutečně ze strany EU došlo k překročení svěřených pravomocí. Pozitivní rozhodnutí o něm dokonce podmínil možností Soudního dvora EU se k výkladu příslušného aktu vyjádřit prostřednictvím řízení o předběžné otázce (jako by vyslyšel iniciativu německých právníků, kteří záhy po vydání „lisabonského“ nálezu usilovali o zakotvení takové povinnosti Spolkového ústavního soudu). V jeho případě se vzhledem k tomu, že se dosud podání předběžné otázky vyhýbal, jedná o poměrně překvapivý závěr. Naproti tomu Ústavní soud ČR ve svém nálezu, ačkoliv se v jeho úvodu znovu vrátil ke zdůraznění významu vstřícného postoje vůči evropskému právu zejména v podobě eurokonformního výkladu vnitrostátního práva, nakonec v tomto případě „předběhl“ Spolkový ústavní soud prohlášením předmětného rozsudku za ultra vires s odůvodněním, že případ vlastně evropskoprávní rozměr ani nemá. Položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU, které by korespondovalo s principem „euro-vstřícnosti“ (a povinností loajality zakotvené ve Smlouvách) nebylo pokládáno za relevantní. Nelze se ubránit dojmu, jako by se role obou ústavních soudů prohodily. Zatímco „lisabonský“ nález Spolkového ústavního soudu vzbudil velkou vlnu kritiky a obav z jeho budoucích rozhodnutí ve vztahu k unijnímu sekundárnímu právu, která se postupem času ukázala v podstatě přehnaná, je na místě se ptát jaký význam měly úvahy Ústavního soudu ČR v jeho „lisabonské“ judikatuře, které jako základní orgán
66
kontroly mezí výkonu pravomocí označily Soudní dvůr EU a které kontrolu nad respektováním mezí přenosu pravomocí chápaly jako společný úkol orgánů jak na úrovni evropské, tak i na úrovni vnitrostátní, která by tudíž měla probíhat za účasti obou. V případě Spolkového ústavního soudu je tak u jednotlivých nálezů vymezujících se k sekundární normotvorbě EU patrná větší míra podpory evropského práva v případě, že byly kompetence již přeneseny – na rozdíl od přezkumu primárního práva, kdy je na místě předkládané změny Smluv přezkoumávat s větší obezřetností. Na druhou
stranu
se
tím
„riziko“
a
„možnost“
prohlášení
evropského
aktu
neaplikovatelným na německém území snížilo na minimum. Jak již bylo řečeno, členské státy jednoznačně výklad Smluv svěřily do rukou Soudního dvora EU, který tak má bdít nad jejich dodržováním. Jako problematický se v této souvislosti jeví fakt, že Soudní dvůr EU představuje zároveň poslední instanci, proto by měl rozhodovat i o tom, zda on sám svým rozsudkem nepřekročil právě ony meze přenesených pravomocí. Tímto způsobem lze částečně odůvodnit a pochopit potřebu členských států v čele se Spolkovým ústavním soudem se proti absolutní přednosti evropského práva vymezit a nárokovat si právo posledního slova. Je pravda, že Soudní dvůr EU ve svých rozsudcích vystupuje jako orgán velmi prointegračně orientovaný, ani to ovšem nepředstavovalo motivaci pro členské státy usilovat v době přijímání rozsáhlé reformní smlouvy o jednání ohledně zakotvení kontrolních pravomocí ve vztahu k Soudnímu dvoru EU. Jedním z možných řešení by mohlo být již zřízení již delší dobu diskutovaného specializovaného soudního orgánu, který by rozhodoval pouze v kompetenčních sporech a měl nezávislé postavení. Otázkou je, zda by byly členské státy v této otázce schopny jednomyslné dohody. V případě hledání řešení jinou cestou než vznikem specializované soudní instance, by bylo na místě „vzkřísit“ - a to nejenom teoreticky - „maastrichtskou“ tezi Spolkového ústavního soudu ohledně kooperačního vztahu mezi ním a Soudním dvorem EU a její obdobu v „lisabonském“ nálezu Ústavního soudu ČR. Již s ohledem na „polisabonskou“ judikaturu lze ale mít za to, že se Spolkový ústavní soud tímto směrem začal ubírat i bez výslovné proklamace. Možná je právě toto vhodná příležitost, aby se Ústavní soud ČR (alespoň na nějaký čas) vydal opět v jeho šlépějích.
67
Seznam zkratek EHS
Evropské hospodářské společenství
ES
Evropské Společenství
EU
Evropská unie
SES
Smlouva o založení Evropského společenství
SEU
Smlouva o Evropské unii
SFEU Smlouva o fungování Evropské unie ESD
Evropský soudní dvůr
68
Použitá literatura a prameny
Právní předpisy
Česká republika
Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ústavní zákon č. 395/2001 Sb., kterým se mění Ústava České republiky. Zákon 162/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. Mezinárodní smlouva mezi Českou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. října 1992, v České republice publikována pod č. 228/1993 Sb.
Německo
Zákon o Spolkovém ústavním soudu (Gesetz über das Bundeverfassungsgericht – BVerfGG) Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Änderungsgesetz) Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union (Ausweitungsgesetz)
Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union (Integrationsverantwortungsgesretz).
69
Legislativa EU
Nařízení Rady č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství.
Směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání.
Judikatura
Soudní dvůr EU
Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. 2. 1963, věc 26/62, Van Gend en Loos. Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 15. 7. 1964, věc 6/64, Costa v. ENEL. Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 17. 12. 1970, věc 11/70, Internationale Handelsgesselschaft. Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. 10. 2000, věc C-376/98, Německo v. Parlament a Rada. Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 22. 11. 2005, věc C-144/04, Mangold. Stanovisko GA Mazáka přednesené dne 15. 2. 2007 ve věci C-411/05 Pallacios de la Villa. Rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-399/09 ze dne 22. 6. 2011, Landtová. Řízení před Soudním dvorem EU ve věci C- 253/12 JS v. Česká správa sociálního zabezpečení, vyškrtnuto z pořadu jednání.
70
Ústavní soud ČR
Pl. ÚS 50/04, publikovaný pod č. 154/2006 Sb., Cukerné kvóty III. „Potud, pokud“. Pl.ÚS 64/04, publikovaný pod č. 434/2006 Sb., Eurozatykač. Pl. ÚS 37/04, publikovaný pod č. 419/2006 Sb., Důkazní břemeno v diskriminačních sporech. Pl. ÚS 36/05, publikovaný pod č. 57/2007 Sb., Léková vyhláška Pl. ÚS 56/05, publikovaný pod č. 257/2008 Sb., Squeeze-out. Pl. ÚS 19/08, publikovaný pod č. 446/2008 Sb. Lisabon I. Pl. ÚS 29/09, publikovaný pod č. 387/2009 Sb. Lisabon II. Pl. ÚS 5/12, publikovaný pod. č. Sb. Slovenské důchody XVII.
Nejvyšší správní soud:
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2012, č. j. 6 Ads 18/2012 – 82.
Spolkový ústavní soud:
BVerfGE 22, 293 – EWG-Verordnungen. BVerfGE 31, 145 – Milchpulver. BVerfGE 37, 271 – Solange I. BVerfGE 73, 339 – Solange II. BVerfGE 75, 223 – Kloppenburg- Beschluss.
71
BVerfGE 89, 155 – Maastricht-Urteil. BVerfGE 102, 147 – Bananenmarktordnung. BVerfGE 118, 79 – Treibhausgas – Emissionsberechtigungen. BVerfGE 2 BvE 2/08 - Lissabon-Urteil. BverfGE 2 BvR 532/98. BverfGE 2 BvR 1210/98 BverfGE 2 BvR 2661/06 – Honeywell-Beschluss.
Monografie:
BAHÝĽOVÁ, Lenka, SUCHÁNEK, Radovan. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, 1533 s. ISBN 978-80-7201-814-7. FILIP, Jan, Vojtěch ŠIMÍČEK a Pavel HOLLÄNDER. Zákon o Ústavním soudu: komentář. 2. přeprac. a rozš. vyd. Praha: Beck, 2007, XXXIII, 896 s. ISBN 978-807179-599-5. FRENZ, Walter. Europarecht. Berlin; Heidelberg. Springer. 2011. 433 s. ISBN: 978-3642-21018-1. GERLOCH, Aleš a Jan WINTR. Lisabonská smlouva a ústavní pořádek ČR. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, 378 s. ISBN 978-80-7380-192-2. HAMUĽÁK, Ondrej. Právo Evropské unie v judikatuře Ústavního soudu České republiky: reflexe členství a otázek evropského práva v ústavní judikatuře. Vyd. 1. Praha: Leges, 2010, s. 82-86. ISBN 978-80-87212-43-1. HOBE, Stephan. Europarecht. Vyd. 7. München Vahlen. 2012. 447 s. ISBN. 978-38006-4253-3. LENZ, Christofer, HANSEL, Ronald. Bundesverfassungsgerichtsgesetz; Handkommentar. 1.vyd. Baden-Baden : Nomos. 2013. 677 s. ISBN 978-3-83295369-0.
72
MALENOVSKÝ, Jiří. Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná část a poměr k jiným právním systémům, zvláště k právu českému. 5., podstatně upr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, 551 s. ISBN 978-80-210-4474-6. NOWAK, Carsten. Europarecht nach Lissabon. Baden-Baden. Nomos. 1. vyd. 2011. 275 s. ISBN: 978-3-8329-5316-4. PAVLÍČEK, Václav. Ústavní právo a státověda. 2. podst. rozš. a dopl. vyd. Praha: Linde, 2008, 797 s. S. 251-258. ISBN 978-80-7201-694-5. SCHEU, Harald Christian. Úvod do mezinárodního práva veřejného. Vyd. 1. Praha: Auditorium, 2010, 142 s. ISBN 978-80-87284-05-6. SCHLEICH, Klaus, KORIOTH, Stefan. Das Bundesverfassungsgericht – Stelllung, Verfahren, Entscheidungen. 9. vyd. München : Beck. 414 s. ISBN: 978-3-40663408-6. SCHMIDT, Rolf. Staatsorganisationsrecht sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts und des EU-Rechts. 12. vyd. Grasberg bei Bremen:Rolf Schmidt Verlag, 2012. ISBN 978-3-86651-106-4. SCHMIDT a kol. GG, Grundgesetz, Kommentar, 12. vyd. Köln: Heymanns, 2011, s. 750. ISBN 978-3-452-27076-4. SLÁDEČEK, Vladimír, MIKULE, Vladimír, SYLLOVÁ, Jindřiška. Ústava České republiky komentář. 1. vyd. Praha: Beck, 2007, XIV, 935 s. ISBN 978-80-7179-869-9. STREINZ, Rudolf. Europarecht. 9. vyd. Heidelberg ; München. Müller. 2012. 528 s. ISBN: 978-3-8114-9776-4. SVOBODA, Pavel. Úvod do evropského práva. 4. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, 362 s. ISBN 978-80-7400-334-9. ŠIŠKOVÁ, Naděžda a Soňa MATOCHOVÁ. Evropské a české právo, jejich vzájemný poměr v judikatuře Ústavního soudu ČR. Praha: Linde, 2010, 448 s. ISBN 978-807201-809-3. ŠLOSARČÍK, Ivo. Politický a právní rámec evropské integrace: (včetně změn podle Lisabonské smlouvy). 3., aktualiz. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, Kapitola IV. Členské státy a evropská integrace, s. 209-2010. ISBN 978-80-7357-471-0. TICHÝ, Luboš, Rainer ARNOLD, Jiří ZEMÁNEK, Richard KRÁL a Tomáš DUMBROVSKÝ. Evropské právo. 4. vyd. Praha: C.H. Beck, 2011, s. 22-26. ISBN 978-80-7400-333-2.
73
TICHÝ, Luboš a Tomáš DUMBROVSKÝ. Sovereignty and integration: paradoxes and development within Europe today. Praha: Charles University in Prague in Eva Rozkotová Publishing, 2010, s. 111. ISBN 978-80-904209-6-0. TOMÁŠEK, Michal, Vladimír TÝČ, Irena PELIKÁNOVÁ, Tereza KUNERTOVÁ, Lenka PÍTROVÁ, Martin SMOLEK, Jiří MALENOVSKÝ, Filip KŘEPELKA a David SEHNÁLEK. Právo Evropské unie. Vyd. 1. Praha: Leges, 2013, 494 s. ISBN 978-8087576-53-3. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, 1533 s. ISBN 978-80-7201814-7. WAGNEROVÁ, Eliška, Martin DOSTÁL, Tomáš LANGÁŠEK a Ivo POSPÍŠIL. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Vyd. 1. Praha: ASPI-Wolters Kluwer, 2007, x, 624 s. ISBN 978-80-7357-305-8.
Články v odborných periodikách:
BERGMANN, Jan, KARPENSTEIN, Ulrich. Identitäts und Ultra-vires-Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht. Zeitschrift für europarechtliche Studien. 2009, s. 529542. BŘÍZA, Petr. Jaké jsou dopady „Lisabonského nálezu“ (nejen) pro ústavní rovinu vztahu českého a unijního práva? Soudní rozhledy. 2009, roč. 15., č. 6 s. 201-209. BŘÍZA, Petr. The Czech Republic; The Constitutional Court on the Lisbon Treaty; Decision od 26 November 2008. European Constitutional Law Review. 2009, č. 5, s. 154. CLASSEN, Claus Dieter. Legitime Stärkung des Bundestages verfassungrechtliches Prokrustesbett? Juristische Zeitung. 2009, č. 18, s. 881.
oder
DINGEMANN, Kathrin. Zwischen Integrationsverantwortung und Identitätskontrolle: Das „Lissabon“-Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Zeitschrift für Europarechtliche Studien. 2009, č. 4, s. 497-499. EVERLING, Ulrich. Europas Zukunft unter der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte, Anmerkungen zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 über den Vertrag von Lissabon, Europarecht. 2010, č. 1, s. 92. FAIX, Martin. Genesis eines mehrpoligen Justizkonflikts: Das Verfassungsgericht der Tschechischen Republik wertet ein EuGH-Urteil als Ultra-vires-Akt. Europäische GRUNDRECHTE-Zeitschrift. 2012, roč. 39, č. 20-21, s. 597-605.
74
FILIP, Jan. Lisabonská smlouva za branami Ústavního soudu. Právní zpravodaj. 2008, č. 10, s. 1-6. FILIP, Jan. Procedure of Preventive Review of the Lisbon Treaty in the Czech Republic. Časopis pro právní vědu a praxi. 2008, č. 3, s. 206-214. GRIMM, Dieter. Comments on the German Constitutional Court's Decision on the Lisbon Treaty; Defending Sovereign Statehood against Transforming the European Union into a State. European Constitutional Review. 2009, č. 5, s. 353-358. HALBERSTAM, Daniel, MÖLLERS, Christoph. The German Constitutional Court says „Ja zu Deutschland!“. German Law Journal. 2009, č. 8. Special edition. Dostupné též na: http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=1157 . CHMEL, Marek. Mangold: Vztah evropského a národního práva. Jurisprudence. 2011, č. 1, s. 47-51. KOMÁREK, Jan. Vztah práva Evropské unie a právního řádu ČR očima tří rozhodnutí Ústavního soudu. Soudní rozhledy. 2008, č. 10, s. 366. KRÁL, David, BARTOVIC, Vladimír. Český a slovenský parlament po Lisabonské smlouvě. Institut pro evropskou politiku EUROPEUM. 2010 Praha, Vázaný mandát v tzv. evolutivních klauzulích Lisabonské smlouvy, s. 30-34. ISBN:80-86993-10-8. Dostupné též na adrese: http://www.europeum.org/doc/publications/Narodni_parlamenty_CZ_Web.pdf. KRÁL, Richard. O úskalí „euronovely“ Ústavy ČR. Právní rádce. 2002, č. 2, s. 36. KRÁL, Richard. Otazníky nad posledním nálezem Ústavního soudu ČR týkajícího se tzv. slovenských důchodů. Jurisprudence. 2012, č. 4, s. 28-33. KRÁL, Richard. Uznání i rozpaky nad „komunitárním“ nálezem Ústavního soudu ve věci cukerných kvót. Právní rozhledy. 2006, č. 11, s. 410- 414. KRÁL, Richard. Znovu k zakotvení vnitrostátních účinků komunitárního práva. Právní rozhledy. 2004, č. 3, s. 110-112. KŘEPELKA, Filip. Českoslovenští důchodci v pasti práva Evropské unie. Časopis pro právní vědu a praxi. 2011, č. 2, s. 131. KUST, Jan a Lenka PÍTROVÁ. "Lisabonská smlouva" a předběžná kontrola ústavnosti mezinárodních smluv. Právník. 2008, roč. 147, č. 5, s. 473-504. KÜHN, Zdeněk. Ještě jednou k ústavnímu základu působení komunitárního práva v českém právním řádu. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 10, s. 395-397. KÜHN, Zdeněk a Jan KYSELA. Na základě čeho bude působit komunitární právo v českém právním řádu?. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 1, s. 23-27.
75
KYSELA, Jan. Lisabonská smlouva v kontextu předběžného přezkumu Ústavním soudem. Právní zpravodaj. 2008, roč. 9, č. 6, s. 1, 3-5. MALENOVSKÝ, Jiří. "Evropské nálezy" a mezinárodněprávní základy práva ES/EU: Ústavní soud ČR i česká nauka pokračují v zastřelování. Soudní rozhledy. 2009, roč. 15, č. 8, s. 281-286. MALENOVSKÝ, Jiří. K nové doktríně Ústavního soudu ČR v otázce vztahů českého, komunitárního a mezinárodního práva. Právní rozhledy. 2006, roč. 14, č. 21, s. 774783. MALENOVSKÝ, Jiří. Kulečník namísto štafetového běhu v ratifikačních řízeních o integračních smlouvách v ČR. Právní rozhledy. 2009, č. 4, s. 117. MALENOVSKÝ, Jiří. Ve věci ústavního základu působení komunitárního práva uvnitř ČR nebylo řečeno poslední slovo. Právní rozhledy. 2004, roč. 12, č. 6, s. 227-229. MAYER, Franz C.: Kompetenzüberschreitung und Letzentscheidung ; das MaastrichtUrteil des Bundesverfassungsgerichts und die Letztentscheidung über Ultra-viresAkte in Mehrebenensystemen ; eine rechtsvergleichende Betrachtung von Konflikten zwischen Gerichten am Beispiel der EU und der USA. 1. vyd. München : Beck, 2000. 2. Teil Das Ultra vires- Problem in der EU/EG, s. 103-113. ISBN 3-406-46702-4, dostupné také na: http://www.whi-berlin.eu/mus150.pdf. NICOLAYSEN, Gert. Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Kontext der Europarechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Europarecht. 2010, č.1, s. 9-33. NIEDOBITEK, Matthias. The Lisbon Case of 30 June 2009 – A Comment from the European Law Perspective. German Law Journal. 2009, č. 8. dostupné též na: http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=1160 NIEDOBITEK, Matthias. Přednost práva EU a Lisabonská smlouva. Jurisprudence. 2009, č. 1, s. 15. OHLER, Christoph. Herrschaft, Legitination und Recht in der Europäischen Union – Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des BverfG. Archiv des öffentlichen Rechts. 2010, č. 135, s. 153-184. PÍTROVÁ, Lenka. Lisabonská smlouva pod lupou Ústavního soudu ČR. Acta Universitatis Carolinae-Iuridica. 2010, č. 3, s. 6. PROELß, Alexander. Zur verfassungsrechtlichen Kontrolle der Kompetenzmäßigkeit von Maßnahmen der Europäischen Union: Der „ausbrechende Rechtsakt“ in der Praxis des BVerfG – Anmerkung zum Honeywell-Beschluss des BverfG vom 6. Juli 2010. Eurparecht. 2011, č. 2 s. 241-262.
76
SAUER, Heiko. Kompetenz- und Identitätskontrolle von Europarecht nach dem Lissabon-Urteil; Ein neues Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht? Zeitschrift für Rechtspolitik. 2009, č. 7, s. 195-198. THYM, Daniel. In the Name of Sovereign Statehood: a Critical introduction to the Lisbon Judgement of the German Contitutional Court. Common Market Law Review. 2009, č. 46, s. 1797. TOMUSCHAT, Christian. The Judgement of the German Constitutional Court of 30 June 2009. Zeischrift für ausländisches offentliches Recht und Völkerrecht. 2010, č. 70, s. 263-268. van OOYEN, Robert Chr.. Mit „Mangold“ zurück zu „Solange II“? Das Bundesverfassungsgericht nach „Lissabon“. Der Staat. 2011, roč. 50, č. 1, s. 45-59. VINCZE, Attila. Das tschechische Verfassungsgericht stoppt den EuGH – zum Urteil des tschechischen Verfassungsgerichts Pl. ÚS 5/12 vom 14. 2. 2012. Europarecht. 2013, č. 2, s. 194-204. WENDEL, Mattias. Lisbon Before the Courts: Comparative Perspectives. European Constitutional Law Review. 2011, č. 7, s. 109. WINTR, Jan. První rozhodnutí Ústavního soudu o ústavnosti mezinárodní smlouvy. Jurisprudence. 2009, roč. 18, č. 1, s. 21-31. ZEMÁNEK, Jiří. Eurozatykač prošel u Ústavního soudu. Jurisprudence. 2007, roč. 16, č. 2, s. 44-50. ZEMÁNEK, Jiří. Otevření ústavního pořádku komunitárnímu právu potvrzeno, nikoli však nekontrolovatelné. Jurisprudence. 2006, roč. 15, č. 5, s. 47-51. ZEMÁNEK, J. Přezkum ústavnosti Jurisprudence. 2009, č. 1. s. 32-41.
Lisabonské
smlouvy:
obsahové
otázky.
ZEMÁNEK, Jiří. The Emerging Czech Constitutional Doctrine of European Law. European Constitutional Law Review. 2007, č. 3, s. 418-435. ZEMÁNEK, Jiří. Ústavní zakotvení účinků práva Evropské unie v České republice. Acta Universitatis Carolinae. Iuridica. 2004, roč. 50, č. 1-2, s. 53-56. rozhovor s Ch. Calliessem na stránkách časopisu Neue Juritische Wochenschrift. 2009, č. 30, s. XIV-XVI.
77
Novinové články:
BOBEK, Michal. ...a Ústavní soud skočil. O lumících a konci transformace české justice. Lidové noviny, 20. 2. 2012. LENZ. Carl Otto. „Ausbrechender Rechtsakt“, Frankfurter Allgemeiner Zeitung ze dne 8. 8. 2009. Dostupný z: http://www.seiten.fazarchiv.de/faz/20090808/fd1200908082358138.html.
Internetové zdroje
BEHRENS, Peter. „Stoppt das Bundesverfassungsgericht!“. [online] [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://www.europa-kolleghamburg.de/fileadmin/user_upload/documents/Kommentare/0909_Behrens_FAZLeserbrief.pdf. BOBEK, Michal. Zastavte Spolkový ústavní soud. In: Jiné právo [online]. 25. 10. 2009. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/10/zastavtespolkovy-ustavni-soud.html. BŘÍZA, Petr. Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě – (opožděné) poznámky kritického čtenáře I: Některé otázky obecné a rámec referenční. In: Jiné právo [online]. 15. 2. 2009. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/02/nalez-ustavniho-soudu-k-lisabonske.html. BŘÍZA, Petr. 3. 7. 2009: Pár prvotních poznámek a tipů ke čtení „německého Lisabonu“ II. In: Jiné právo [online]. 3. 7. 2009. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/07/par-poznamek-tipu-ke-cteni-nemeckeho.html. BŘÍZA, Petr. Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě – (opožděné) poznámky kritického čtenáře II: kauza zjednodušené revize primárního práva. In: Jiné právo [online]. 15. 9. 2009. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/02/nalez-ustavniho-soudu-k-lisabonske_15.html. BŘÍZA, Petr. Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě: (opožděné) poznámky kritického čtenáře III: kauza „Lugano“ a opomenutý argument prezidenta. In: Jiné právo [online]. 15. 2. 2009. [cit. 2013-09-30] Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2009/02/nalez-ustavniho-soudu-k-lisabonske_7427.html HERZOG, Roman, GERKEN, Lüde. Stoppt den Europäischen Gerichtshof. [online]8.9.2008. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z:
78
http://www.cep.eu/fileadmin/user_upload/Pressemappe/CEP_in_den_Medien/Herzo g-EuGH-Webseite.pdf KOMÁREK, Jan. Playing With Matches: The Czech Constitutional Court’s Ultra Vires Revolution. In: Verfassungsblog [online]. 22. 2. 2012. [cit. 2013-09-30]. http://www.verfassungsblog.de/de/playing-with-matches-the-czech-constitutionalcourts-ultra-vires-revolution/#.UkFw24ZShCh. KOMÁREK, Jan. V Joštově vybuchla atomová bomba. In: Jiné právo [online]. 15. 2. 2012. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2012/02/v-jostovevybuchla-atomova-bomba.html. KÜHN, Zdeněk. Kauza Lisabonské smlouvy II. Výklad pojmu suverenita. In: Jiné právo [online]. 9. 12. 2008. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2008/12/kauza-lisabonsk-smlouvy-ii-vklad-pojmu.html. LENZ, Carl Otto. Anmerkungen zu den Fällen aus dem Aufsatz von Prof. Herzog „Stoppt den Europäischen Gerichtshof“ in der FAZ vom 8. 9. 2008. WHI-Paper 1/09 [online]. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://www.whi-berlin.de/documents/whipaper0109.pdf . PERNICE, Ingolf. Motor od Brake for European Policies? Germany's new Role in the EU after the Lisbon-Judgement of ist Federal Constitutional Court. WHI-Paper č. 3/2011 [online]. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://www.whiberlin.eu/tl_files/documents/whi-paper0311.pdf SMOLEK, Martin. Roman Herzog bije na poplach: Zastavte Evropský soudní dvůr. In: Jiné právo [online]. 22. 9. 2008. [cit. 2013-09-30]. Dostupné z: http://jinepravo.blogspot.cz/2008/09/roman-herzog-bije-na-poplach-zastavte_22.html ZBÍRAL, Robert. Nuclear War between the Court of Justice and Czech Constitutional Court (hopefully) averted. In: Verfassungsblog [online]. [cit. 2013-09-30]. 9. 1. 2013. Dostupné z: http://www.verfassungsblog.de/de/czech-constitutional-court-waraverted/#.UkI5joZShCg .
Dokumenty a publikace
Důvodová zpráva k vládnímu návrhu úst. zák. 395/2001 Sb. Dostupná z: http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=3&CT=884&CT1=0 . Parlamentní institut PSP ČR: Lisabonská smlouva. Co nového by měla přinést? 2008. Dostupná ke stažení z: http://www.psp.cz/sqw/ppi.sqw?d=1&t=13.
79
CONSTITUTIONAL REVIEW OF THE LIMITS OF POWERS OF THE EU IN THE CR AND GERMANY (THE LISBON TREATY AND FURTHER DEVELOPMENT)
The purpose of the thesis is to analyze the case-law of the Constitutional Court of the Czech Republic and the Federal Constitutional Court of Germany relevant to the question of the relationship between Union law and national law, paying attention especially to the problematic area of ultra vires review claims, ie to the right of the constitutional court of a Member State to take the final decision whether an act of any European institution exceeds powers that have been transferred from the Member States to the EU according to the Treaties. The thesis consists beside introduction and conclusion of four chapters. Chapter one introduces the key provisions of the national constitutions both in Germany and in the Czech Republic, which allow to the Member States to delegate some of their sovereign powers to the EU. Chapter two deals with earlier decisions of both constitutional courts regarding the matter of EU law (before the Lisbon judgement) and points out the leading premises which were most important for the future development of the case-law on relationship between Union law and national law. Chapter three provides an analysis of three judgements on the Treaty of Lisbon (the Lisbon judgement of the Federal Constitutional Court „Lissabon-Urteil“ a two judgements of the Czech Constitutional Court „Lisabon I“ and „Lisabon II“). This gives a comparison between the case-law of both constitutional courts on this topic describing procedural as well as material questions. The fourth and last chapter focuses on the doctrine of ultra vires review as it is presented in the judgements on the Lisbon Treaty and in the following case-law dealing with possible exercise of the control powers of the constitutional courts. The thesis findings show that the claimed right to review whether an act of the EU institution exceeds the powers transferred to the EU is not conform with the Treaties and the eventual rejection to the aplication of that act could be subject to the proceedings for failure to fulfil obligations before the Court of Justice of the European Union.
80
ÚSTAVNÍ PŘEZKUM MEZÍ PRAVOMOCÍ EU V ČR A V NĚMECKU (LISABONSKÁ SMLOUVA A DALŠÍ VÝVOJ) Práce se zabývá analýzou judikatury Ústavního soudu ČR a Spolkového ústavního soudu, vztahující se k otázce vztahu mezi vnitrostátním právem a právem evropským, se zaměřením zvláště na problematickou oblast nároků ultra vires kontroly, tedy práva finálního rozhodnutí ústavního soudu členského státu o tom, zda některý z aktů unijních orgánů překračuje pravomoci, které byly na EU přeneseny členskými státy na základě Smluv. Práce se kromě úvodu a závěru dělí na čtyři kapitoly. Kapitola první představuje klíčová ustanovení německé a české ústavy, která umožňují těmto členským státům delegovat některé své výsostné pravomoci na EU. Kapitola druhá se věnuje dřívějším rozhodnutím obou ústavních soudů, která se vztahovala k problematice evropského práva (a to před rozhodnutími o Lisabonské smlouvě) a poukazuje na zásadní premisy, které byly nejdůležitější pro budoucí vývoj jejich judikatury ohledně vztahu vnitrostátního a evropského práva. Kapitola třetí nabízí analýzu tří nálezů k ústavnosti Lisabonské smlouvy (jedná se o Lissabon-Urteil Spolkového ústavního soudu a dva nálezy Ústavního soudu ČR – Lisabon I a Lisabon II). Tato analýza umožňuje srovnat vybrané procesní i materiální otázky, které byly před oběma soudy řešeny. Čtvrtá a poslední kapitola je zaměřena na doktrínu kontroly ultra vires, tak jak je o ní pojednáváno v nálezech k Lisabonské smlouvě obou ústavních soudů a v judikatuře, která následovala, a je rozebírána možnost výkonu kontrolních pravomocí národními ústavními soudy. Závěry práce ukazují, že nárokované právo přezkoumávat, zda akt unijních orgánů překračuje meze pravomocí svěřených EU, není konformní se Smlouvami a případné odmítnutí aplikace takového aktu členským státem může být předmětem řízení o porušení Smluv před Soudním dvorem EU.
81
Key words: Constitutional Court of the Czech Republic, Federal Constitutional Court of Germany, ultra vires doctrine Klíčová slova: Ústavní soud ČR, Spolkový ústavní soud, ultra vires doktrína
82
