Stanovisko veřejného ochránce práv k možnosti uplatnění zákona č. 82/1998 Sb. na postupy České správy sociálního zabezpečení při provádění srážek z důchodu na základě usnesení soudu o nařízení exekuce nebo exekučního příkazu 1. Úvod Veřejný ochránce práv se ve své činnosti dlouhodobě a opakovaně setkává s nesprávným postupem České správy sociálního zabezpečení (ČSSZ) při provádění srážek z důchodu na základě soudního rozhodnutí nebo exekučního příkazu. Na ochránce se obracejí zejména povinní se stížnostmi na jednání (či nečinnost) ČSSZ při provádění srážek z důchodu, které má nepříznivé důsledky v jejich právní sféře. Jedná se zejména o zařízení srážek z důchodu s několikaměsíčním zpožděním, neoprávněné deponování sražených částek v době, kdy již mají být poukázány exekutorovi či oprávněnému, nebo neukončení srážek v případech, kdy je dluh již vymožen. Tato jednání budou v dalším textu souhrnně nazývána slovy (zkratkou) „nesprávný postup při provádění srážek z důchodu“. V případě opožděného započetí se srážkami nebo neoprávněného deponování sražených částek pak v rámci exekuce podle exekučního řádu může dojít (ochránce se s takovými případy setkal) k tomu, že pověřený soudní exekutor zvolí další způsob exekuce, který zasahuje do právní sféry povinného mnohem intenzivnějším způsobem (např. prodej movitých věcí či v krajním případě exekuci prodejem nemovitosti). Důsledky nesprávného postupu plátce důchodu jsou pak pro povinného vskutku fatální. Vzhledem ke vzrůstajícímu počtu prováděných exekucí formou srážek z důchodu lze vysledovat, že i počet podání týkajících se nesprávného postupu při provádění srážek z důchodu adresovaných ochránci má vzrůstající tendenci. Ochránce o problémech v této oblasti opakovaně jednal s ČSSZ již od roku 2007. Ke zlepšení situace mělo přispět automatizované zpracování exekučních případů prostřednictvím aplikačního programového vybavení, jež bylo zaváděno až do srpna 2010. V současné době ovšem nejsou veškeré údaje o osobách, na jejichž důchod byla nařízena exekuce, do programového vybavení doplněny. Výsledný stav, kdy budou veškeré exekuce z důchodu zpracovávány automatizovaně v počítačovém systému, lze očekávat nejdříve v horizontu půl roku. Za této situace začal ochránce při vyřizování stížností na nesprávný postup při provádění srážek z důchodu uplatňovat následující přístup. Ochránce nejen působí na ČSSZ, aby svůj postup uvedla do souladu s právními předpisy, ale rovněž informuje povinného (příjemce důchodu) o možnosti uplatnit vůči ČSSZ nárok na náhradu škody, resp. přiměřené zadostiučinění podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon č. 82/1998 Sb.“). O nároku na náhradu škody či přiměřené zadostiučinění podle citovaného zákona rozhoduje v rámci tzv. předběžného uplatnění nároku Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“). Možnost uplatnění odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. v případě pochybení ČSSZ při provádění srážek z důchodu v komunikaci s ochráncem dosud dotčené úřady (MPSV, ČSSZ) nezpochybňovaly. V současné
době se však na ochránce obrátil konkrétní stěžovatel,1 který se cítil poškozen postupem ČSSZ při provádění srážek z důchodu. Pochybení ČSSZ spočívalo v tom, že i po doručení „usnesení o zániku výkonu rozhodnutí“ prováděla ČSSZ nadále srážky. Poté, co ČSSZ ukončila protiprávní postup a srážky z důchodu přestala provádět,2 obrátil se stěžovatel na základě doporučení ochránce na MPSV se žádostí o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění podle ustanovení § 31a zákona č. 82/1998 Sb. Ministerstvo přípisem ředitele odboru centrálních nákupů, právní podpory a správy majetku, č. j. 2010/101513, ze dne 26. ledna 2011, žádost stěžovatele o předběžné uplatnění nároku zamítlo s tím, že se nejedná o vrchnostenský přístup ze strany ČSSZ. 2. Argumentace MPSV MPSV svůj právní názor opírá o následující skutečnosti. Podle ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. odpovídá stát za škodu při výkonu státní moci. Podle ustanovení § 5 odpovídá stát za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu, která byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení v řízení podle soudního řádu správního, v řízení trestním nebo nesprávným úředním postupem. Základním předpokladem pro aplikaci zákona č. 82/1998 Sb. tedy je, že stát prostřednictvím svých orgánů způsobil škodu při výkonu veřejné moci, tedy za situace, kdy vystupoval jako mocensky nadřazený subjekt a autoritativně rozhodoval o právech a povinnostech subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s orgánem veřejné moci. V případě provádění exekučních srážek na základě pravomocného usnesení soudu se však ČSSZ ocitá v roli plátce mzdy. Její vrchnostenský přístup se zde tedy nemůže uplatnit. Tato skutečnost nepřímo vyplývá i z příslušných ustanovení občanského soudního řádu, části šesté, hlavy druhé, zejména ustanovení § 301 odst. 1, dle kterého se příslušná ustanovení o výkonu rozhodnutí srážkami ze mzdy, pokud se v nich hovoří o plátci mzdy, vztahují též na právnickou nebo fyzickou osobu, vůči které má povinný nárok na některý z příjmů uvedených v ustanovení § 299 o. s. ř. Dále MPSV zmiňuje institut tzv. poddlužnické žaloby (§ 292) jako procesní prostředek k řešení sporu mezi oprávněným a plátcem mzdy. Zdůrazňuje, že občanský soudní řád poskytuje (oprávněnému) vůči plátci mzdy přímý titul k soudnímu uplatnění nároku. Ministerstvo uzavírá, že z uvedeného je zřejmé, že případy, v nichž ČSSZ neprovedla jakožto plátce jiného příjmu exekuční srážky řádně a včas, nelze podřadit pod zákon č. 82/1998 Sb. V tomto právním vztahu nevystupuje ve vrchnostenské pozici, ale jako účastník rovný s účastníky ostatními. Jedná se tedy o soukromoprávní vztah. Aplikace zákona č. 82/1998 Sb. by v tomto případě znamenala diskriminační přístup vůči státu oproti jiným plátcům mzdy, na které se tento zákon nevztahuje (zejména nárok na náhradu nemajetkové újmy dle § 31a). 3. Stanovisko ochránce Ochránce i nadále zastává názor, že nesprávný postup ČSSZ při provádění srážek z důchodu zakládá odpovědnost podle zákona č. 82/1998 Sb., neboť ČSSZ v daném případě nevystupuje vůči povinnému v rovném, nýbrž ve vrchnostenském postavení. 1 2
sp. zn.: 5665/2005/VOP/TČN stalo se tak až na základě zásahu ochránce, který ve věci zahájil šetření a požádal ČSSZ o zjednání nápravy
2
a) ČSSZ jako správní úřad Podle zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, je ČSSZ správním úřadem s celostátní územní působností, do její věcné působnosti náleží správa na úseku sociálního pojištění (blíže vymezeno v ustanovení § 5 citovaného zákona). Do pravomocí ČSSZ náleží mj. zařizování výplaty dávek důchodového pojištění. Z uvedených ustanovení zákona je zřejmé, že ČSSZ při výplatě důchodu plní povinnosti, které jí vyplývají z veřejnoprávních předpisů, uplatňuje svou působnost a pravomoc, tedy vystupuje vůči příjemci důchodu ve vrchnostenském postavení. Vrchnostenské postavení ČSSZ se přiznáním důchodu a jeho vyplácením nijak nemění, neboť ČSSZ má v případě, že by nebyly splněny podmínky nároku na důchod, zahájit řízení ex offo a důchod odejmout. Rovněž má povinnost v zákonem předvídaných případech zastavit výplatu důchodu. Ani v případech, kdy ČSSZ provádí srážky z důchodu na základě rozhodnutí soudu, soudního exekutora, správce daně či jiného orgánu veřejné správy (dále obecně jako „exekuční řízení“), se neocitá vůči příjemci důchodu (povinnému) v rovném postavení. ČSSZ nelze ztotožňovat s jakýmkoliv „běžným“ plátcem mzdy, typicky zaměstnavatelem. Zatímco v případech, kdy je plátcem mzdy zaměstnavatel, je primární právní vztah mezi plátcem mzdy a zaměstnavatelem soukromoprávním, tedy i vztah v rámci exekučního řízení je vztahem rovným, v případech, kdy je plátcem jiného příjmu nahrazující mzdu3 správní úřad, tomu tak není. V těchto případech je primární vztah mezi příjemcem dávky (povinným) a správním úřadem vztahem vrchnostenským a způsob vzniku povinnosti správního úřadu provádět exekuční srážky jiného příjmu povinného na povaze tohoto vztahu nic nemění. Skutečnost, že povinnost založená ČSSZ při exekučním řízení vyplývá z předpisů občanského práva procesního, není v daném případě rozhodná. V daném případě totiž stát nevystupuje v primárním právním vztahu jako právnická osoba soukromého práva (např. jako kontrahent, zaměstnavatel), ale v rámci výkonu pravomoci správního úřadu, tj. jako subjekt veřejné správy, tedy vrchnostensky.4 b) nesprávné provádění srážek jako nesprávný úřední postup Z hlediska materiálního posouzení považuje ochránce výše popsané nesprávné provádění srážek z důchodu Českou správou sociálního zabezpečení za nesprávný úřední postup podle ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Ve prospěch tohoto závěru lze odkázat i na některé názory doktríny. Např. Hendrych5 uvádí: „Nesprávný postup však musí být především postupem „úředním“, tedy postupem přímo souvisejícím s realizací určité veřejnoprávní působnosti autoritativní povahy, ať již jde o výkon práv nebo plnění povinností. Může jít např. o různé úkony při výkonu správního dozoru nebo při nuceném výkonu rozhodnutí (exekuci), o plnění povinností vůči osobám, které byly z různých důvodů zbaveny osobní svobody (pokud jde 3
typicky důchod, dávky nemocenského pojištění, podpora v nezaměstnanosti, dávky státní sociální podpory a jiné příjmy uvedené v ustanovení § 299 o. s. ř. 4 srov. nález Ústavního soudu ČR, sp. zn. II.ÚS 1612/09 ze dne 23.2.2010, v němž Ústavní soud považuje úkoly, které plynou státu ze zákona č. 82/1998 Sb., za výkon veřejné moci, tj. stát vůči poškozenému nevystupuje v rovném postavení. Ústavní soud zde vyjádřil názor, že „…Jen volba způsobu úpravy některých otázek (subsidiární aplikací občanského zákoníku) nemůže učinit platným závěr, že se stát ocitá v řízení o náhradu škody v rovnoprávném postavení s poškozeným.“. 5 Dušan Hendrych a kolektiv Správní právo, 7. vydání, Praha 2009, s. 650
3
o jejich zdravotní stav, jejich majetek atd.), o činnost orgánů veřejné správy jako opatrovníka nezletilého dítěte (§ 27 občanského zákoníku) apod.“ Obdobně Vojtek6 uvádí: „Stát odpovídá rovněž za nesprávný úřední postup opatrovníka dětí (jímž byl ustanoven státní orgán), který nedostatečně plnil svoji funkci, a tím způsobil, že nezletilé děti přišly o výživné, dále za chybný postup věznice při výkonu srážek na základě soudního výkonu rozhodnutí, při ponechání odsouzeného ve výkonu trestu nad výměru stanovenou rozsudkem, anebo při vykonání trestu odnětí svobody, ač se na odsouzeného vztahovala amnestie apod… Z uvedených příkladů je zřejmé, že podle konkrétních okolností může být nesprávný úřední postup představován jakoukoliv činností spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro jeho počínání nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí postupu. Aby šlo o postup „úřední“, musí tak postupovat osoby, které plní úkoly státního orgánu, a tento postup musí sloužit výkonu státní moci.“ Z obou komentářů je patrné, že stát odpovídá podle zákona č. 82/1998 Sb. za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem bez ohledu na to, zda jde o povinnosti stanovené v předpisech veřejného práva nebo v předpisech soukromoprávních (oba autoři uvádějí mezi příklady postup opatrovníka dítěte, který se řídí občanským zákoníkem, tedy předpisem občanského práva hmotného). Vojtek dále uvádí postup věznice, která provádí srážky na základě soudního výkonu rozhodnutí, tedy (obdobně jako u ČSSZ) realizaci povinností vyplývajících z norem občanského práva procesního. V obou případech je pak formulován požadavek souvislosti s výkonem pravomoci, nemusí jít tedy o její přímý výkon (rozhodovací činnost). Je zřejmé, že zákon č. 82/1998 Sb. chápe nesprávný úřední postup velmi široce. Na základě shora uvedených argumentů má ochránce za to, že v případě neprovádění srážek z důchodu řádně a včas, resp. i u dalšího jednání ČSSZ, které není v souladu s občanským soudním řádem, jde o nesprávný úřední postup ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. c) procesní prostředky k obraně oprávněného a povinného proti nesprávnému postupu ČSSZ při provádění srážek V dosud předložené argumentaci se ochránce vypořádal s možností, kterou může povinný využít ke kompenzaci majetkové či nemajetkové újmy, která mu vznikla v důsledku nesprávného postupu ČSSZ při provádění srážek z důchodu. Pro úplnost je třeba říci, že není vyloučeno, aby možnosti uplatnění žádosti o odškodnění dle zákona č. 82/1998 Sb. využil i oprávněný, neboť nesprávným úředním postupem, k němuž dochází v rámci vrchnostenského působení státu, může být dotčena i třetí osoba.7 Pro úplnost nicméně ochránce považuje za nezbytné nastínit i možnosti, kterých může využít povinný nebo oprávněný k samotnému odstranění protiprávního postupu ČSSZ, tedy k odstranění jednání, jež by bylo v rozporu s příslušnými ustanovením občanského soudního řádu či exekučního řádu.
6
Petr Vojtek Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, 2. vydání, Praha 2007, s. srov. situaci, kdy by kontrolní (inspekční) orgán při výkonu kontroly poškodil majetek třetí osoby – zde by třetí osoba rovněž uplatňovala nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., nikoliv podle obecných ustanovení občanského zákoníku. 7
4
Jak pro oprávněného, tak pro povinného přichází v úvahu stížnost České správě sociálního zabezpečení. Byť jde o nejméně formální prostředek obrany, v současné době, kdy je ČSSZ přetížena, na většinu stížností oprávněných ani povinných nereaguje. Stížností na postup ČSSZ se ovšem může zabývat i veřejný ochránce práv. Dále lze zmínit prostředky, které oprávněnému a povinnému poskytují předpisy občanského práva procesního: Oprávněný – poddlužnická žaloba Poddlužnická žaloba podle ustanovení § 292 o. s. ř. je prostředkem řešení sporu mezi oprávněným a plátcem mzdy. Umožňuje oprávněnému získat přímý exekuční titul k vymožení povinností plátce mzdy, neprovede-li tento ze mzdy povinného srážky řádně a včas, provede-li je v menším než stanoveném rozsahu nebo nevyplatí-li srážky oprávněnému bez odkladu po tom, kdy mu bylo doručeno vyrozumění, že nařízení exekuce výkonu rozhodnutí nabylo právní moci, nebo kdy dospěly další měsíční částky mzdy. Skutečnost, že důchod jako jiný příjem vyplácí v daném případě správní úřad, uplatnění poddlužnické žaloby oprávněného nijak neomezuje. Na druhou stranu nelze automaticky říci, jak činí MPSV, že zakotvením této možnosti procesní obrany oprávněného je vyloučeno vrchnostenské působení ČSSZ jako správního úřadu. Jak již bylo uvedeno, je třeba odlišovat odstranění samotného protiprávního jednání od režimu kompenzace případné újmy, která vznikla protiprávním jednáním ČSSZ jako plátce jiného příjmu. Bez ohledu na výše uvedené lze říci, že pokud by v současné době možnosti poddlužnické žaloby oprávnění více využívali, mohl by stát nést negativní důsledky nesprávného postupu ČSSZ při provádění srážek z důchodu v podobě vysokých nákladů řízení (včetně právního zastoupení), které by stát jako neúspěšný účastník v řízení musel nahradit, stejně jako následné náklady případného exekučního řízení. V praxi však, zejména v případě exekuce podle exekučního řádu, spíše dojde k situaci, že exekutor přistoupí k provedení exekuce dalšími způsoby. Povinný – návrh na výkon rozhodnutí Přestože s uplatněním této možnosti konkrétním povinným se ochránce dosud v praxi nesetkal, teoreticky je možné, aby povinní v případě nesprávného postupu ČSSZ při provádění srážek podali návrh na nařízení výkonu rozhodnutí (exekuce). Jelikož každý příjemce důchodu má k dispozici pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o přiznání důchodu, kterým je mu vůči státu přiznáno právo na výplatu důchodu v zákonné výši (případně sníženého o exekuční srážky), lze považovat za nadbytečné, aby se obdobně jako oprávněný domáhal přímého exekučního titulu.8 Teoreticky může v případě, že je mu důchod nebo jeho část zadržována, podat návrh na nařízení exekuce ohledně částek důchodu, které jsou mu neoprávněně zadržovány.
8
srov. ustanovení § 274 písm. f) občanského soudního řádu a § 40 odst. 1 písm f) exekučního řádu
5
Jakkoliv by takový postup pouze dále zatěžoval státní aparát, teoreticky ho vyloučit nelze a při jeho hromadném uplatnění by došlo k obdobné situaci jako u oprávněných – státu by opět vznikla minimálně povinnost úhrady nákladů exekuce. Ani v tomto případě ovšem nelze ze skutečnosti, že povinný může vůči ČSSZ uplatnit návrh na výkon rozhodnutí, dovozovat rovné postavení ČSSZ vůči příjemci důchodu. d) rozdílný režim při uplatnění nároku na náhradu škody vůči ČSSZ a vůči jinému plátci mzdy Ochránce se neztotožňuje s argumentem MPSV, že by uplatnění zákona č. 82/1998 Sb. na postupy ČSSZ při provádění srážek z důchodu znamenalo diskriminační přístup oproti jiným plátcům mzdy (zejména v otázce přiměřeného zadostiučinění). Argument o diskriminačním přístupu vůči státu nelze v daném případě vůbec použít, neboť vystupuje-li stát ve vrchnostenském postavení (jak bylo výše vysvětleno), nelze na jeho vystupování ve vertikálním právním vztahu (vztah stát jednotlivec) aplikovat stejné principy jako na právní vztahy horizontální, tj. vztahy mezi jednotlivci. Tomu odpovídá i odlišné pojetí odpovědnosti podle zákona č. 82/1998 Sb., která je na rozdíl od odpovědnosti za škodu podle občanského zákoníku, koncipována jako objektivní bez možnosti liberace. V daném případě se stát nemůže domáhat stejného zacházení jako ve smluvním vztahu. Rovněž se nemůže bránit ústavní stížností, neboť v předmětných vztazích působí jako vykonavatel veřejné moci, kterému ochrana ústavně zaručených veřejných subjektivních práv nepřísluší.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý veřejný ochránce práv červen 2011
6
