szw0001021
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 4 december 2001 De SER heeft in zijn advies van 19 mei 2000 ’Onvolledige AOW-opbouw’ aandacht gevraagd voor het inkomensprobleem van AOW-gerechtigden die nu, dan wel in de toekomst, een beroep zullen moeten doen op aanvullende bijstand als gevolg van een onvolledige opbouw van AOW. De SER heeft daarbij in de eerste plaats geadviseerd de inkomenspositie van de doelgroep te verbeteren door een beperkte verruiming van het normbedrag van de reeds bestaande pensioenvrijlating in de Algemene bijstandswet (Abw). In zijn reactie op dit advies (TK, vergaderjaar 2000–2001, 27 400 XV, nr. 20) heeft het kabinet aangegeven dat er aan het voorstel van de SER een aantal bezwaren kleven die samenhangen met plaats en functie van de Abw in het stelsel van de sociale zekerheid. Bij die gelegenheid is aangekondigd dat het kabinet vóór de begrotingsbehandeling van 2001 met een nadere analyse zou komen waarin het integrale karakter van de verschillende inkomensvervangende voorzieningen voor sociale minima wordt bezien ten behoeve van voorstellen voor integratie en harmonisatie. Daarbij zou de aanbeveling van de SER worden betrokken. Deze toezegging is herhaald bij de behandeling van de begroting 2001 van SZW en in het op 22 februari 2001 gevoerde Algemeen Overleg over de kabinetsreactie op het SER-advies. Conform de toezegging in de brief van 9 juli 2001, kenmerk BZ/IW/01/ 39930, van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid komt in de nadere analyse ook de mogelijkheid aan de orde tot inkoop van AOW bij aanvang van een bijstandsuitkering onder 65 jaar. 2. Analyse en beoordelingskader De toegezegde analyse bestaat uit twee onderdelen: • Een door Deloitte & Touche uitgevoerde analyse (rapport bijgevoegd) waarin per regeling doel en uitgangspunten zijn beschreven en de afwijkingen zijn geïnventariseerd van het aanvullend karakter van deze inkomensvoorzieningen; • Een beoordelingskader waarmee, gebruik makend van de door Deloitte & Touche ontwikkelde criteria, kan worden nagegaan of specifieke voorstellen inpasbaar zijn in een van de bestaande inkomensvervangende voorzieningen voor sociale minima. Sleutelbegrippen daarbij zijn integratie en harmonisatie.
De analyse van Deloitte & Touche In de analyse zijn per regeling doel en uitgangspunten beschreven en zijn de afwijkingen geïnventariseerd van het aanvullend karakter van de voorzieningen alsmede de reden daarvan. Het gaat hierbij om afwijkingen op het punt van vrijlatingen van inkomen en vermogen, de partnertoets, het toekennen van een ander uitkeringsniveau en het toekennen van premies. De analyse laat een groot aantal afwijkingsbepalingen zien, met name in de Abw. Op basis van de analyse zijn criteria voor vrijlatingsbepalingen ontwikkeld die kunnen worden gehanteerd in het gehele stelsel van inkomensvervangende voorzieningen voor sociale minima. Deze zijn: 1. externe consistentie, dat wil zeggen dat met de vrijlating (onder meer) wordt beoogd andere onderdelen van Rijksbeleid niet te frustreren. Voorbeeld hiervan is in de Abw de extra vermogensvrijlating voor het
1
eigen huis. Deze is onder meer gemotiveerd met een verwijzing naar Rijksbeleid om het eigenwoningbezit te bevorderen; 2. rechtsgelijkheid ten opzichte van personen die niet afhankelijk zijn van een van de uitkeringen maar wel in dezelfde inkomenssituatie verkeren. Voorbeeld hiervan is de vrijlating van belastingteruggave voor kosten (bijv. onderhoud van familie in het buitenland) waarvoor op zich geen bijstandsverlening mogelijk is; 3. bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening. Hier wordt afgeweken van het complementariteitsbeginsel om daarmee bij te dragen aan een andere belangrijke doelstelling van de sociale zekerheid: de bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening en het daarmee beperken van de uitkeringsafhankelijkheid; 4. redelijkheid en billijkheid. Een voorbeeld hiervan is de vrijlating van giften of van specifieke uitkeringen zoals de eenmalige uitkering aan oud-mijnwerkers in verband met sillicose. Voor de eerste drie criteria geldt dat ze in hoge mate objectiveerbaar en daarmee transparant zijn. Voor het criterium van redelijkheid en billijkheid geldt dit in veel mindere mate. In het rapport zijn hiervoor nadere criteria ontwikkeld. Hiermee is inzicht verkregen in de redenen van afwijking van het complementariteits-beginsel, maar is nog niet de vraag beantwoord in welke regeling eventuele nieuwe voorstellen tot afwijking van genoemd beginsel moeten worden opgenomen. Deze vraagstelling is uitgewerkt in een beoordelingskader.
Beoordelingskader De begrippen integratie en harmonisatie zijn in het kader van de door het kabinet gedane toezegging sleutelbegrippen. Bij integratie gaat het om de vraag of een voorstel binnen een bestaande regeling kan worden gerealiseerd of dat er een nieuwe regeling in het leven moet worden geroepen om het voorstel te realiseren. Bij harmonisatie is aan de orde dat de verschillen binnen de regeling en tussen aanverwante regelingen niet onnodig worden vergroot. Dit uit oogpunt van consistentie en rechtsgelijkheid.
Criteria voor integratie 1. Maximale integratie heeft in beginsel de voorkeur bij het toekennen van nieuwe uitkeringsrechten. 2. De begrenzing van de mogelijkheden voor integratie ligt daar waar de uitgangspunten van de wet niet te verenigen zijn met de voorgestane belangen. 3. Met wijziging van de uitgangspunten van een bestaande regeling dient zeer terughoudend te worden omgegaan. 4. Indien integratie niet mogelijk is, kan de wetgever de belangen van de doelgroep ondergeschikt maken aan die van integratie, dan wel deze belangen regelen in een nieuwe wettelijke regeling. Deze keuze wordt ondersteund door het voorstel te toetsen aan factoren als uitvoerbaarheid en kosten. Als op basis van deze criteria overwogen wordt om een voorstel voor een specifieke groep in een bepaalde regeling – bijv. de Abw – te integreren, moet vervolgens nog worden bezien of dit uitstralingseffecten heeft op andere onderdelen van de regeling of op andere regelingen. Dit is het harmonisatie-aspect.
Criteria voor harmonisatie 1. Bij het toekennen van afzonderlijke sociale zekerheidsrechten aan een
2
specifieke groep geldt het uitgangspunt van maximale harmonisatie, d.w.z. het zoveel als gegeven de belangen van de doelgroep en de beschikbare financiële ruimte mogelijk is, voorkomen dan wel opheffen van verschillen binnen en tussen wetten. 2. Harmonisatie vindt zijn begrenzing waar de belangen van de doelgroep in strijd komen met uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid en met de belangen van overige uitkeringsgerechtigden. 3. Harmonisatie dient de rechtsgelijkheid te waarborgen. 4. Harmonisatie dient onbedoelde uitstralingseffecten te voorkomen. Toetsing van een beleidsvoorstel aan de hand van de harmonisatiecriteria kan leiden tot de conclusie dat het toch niet mogelijk is dat voorstel in een bestaande regeling te incorporeren. Met het voorgaande is een beoordelingskader ontstaan waarin de resultaten van het onderzoek van Deloitte & Touche zijn verwerkt. 3. Toetsing van beleidsvoorstellen
SER-voorstel verruiming pensioenvrijlating in de Abw Door de SER is voorgesteld de bestaande pensioenvrijlating in de AOW te verhogen tot f 102 per maand voor alleenstanden en alleenstaande ouders en f 204 voor gehuwden1 (huidige vrijlating resp. f 34 en f 68 per maand). Bij toepassing van het in het vorige hoofdstuk geschetste beoordelingskader komt allereerst aan de orde of er een regeling is waarbinnen de voorgestelde inkomensverbetering voor personen met een onvolledige AOW-opbouw zou kunnen worden gerealiseerd. Er zijn in beginsel twee mogelijkheden, namelijk de AOW zelf en de Abw. Beiden regelingen worden dan ook getoetst op het integratiecriterium of het voorstel binnen die regeling kan worden gerealiseerd. Bij de AOW is dit niet mogelijk. Daartoe zou het principe van opbouw van AOW-rechten moeten worden losgelaten. Hoewel in de kabinetsreactie is aangegeven dat een andere invulling van de AOW-opbouw denkbaar is, kan loslaten van dit beginsel niet aan de orde zijn. Ook in het SER-advies wordt dit uitgangspunt gehandhaafd. Dat is ook de reden dat er voor het gesignaleerde probleem een oplossing wordt voorgesteld buiten de AOW. Hoewel de Abw het meest strikte complementariteitsbeginsel kent geldt bovenstaande conclusie niet voor de Abw. Aan de orde is hier niet het beginsel van complementariteit maar de wijze waarop dit wordt uitgewerkt. In het rapport van Deloitte & Touche zijn deze uitvoerig geanalyseerd en geclassificeerd naar redengeving. Bovendien kent de Abw al een beperkte pensioenvrijlating. Toetsing van het voorstel op de aspecten uitvoerbaarheid en kosten leidt tot de conclusie dat het voorstel ingepast zou kunnen worden in de Abw. Het gaat immers om een verruiming van bestaande rechten die qua uitvoerbaarheid geen extra problemen met zich meebrengt. De vraag of de extra kosten verantwoord zouden zijn is natuurlijk van belang maar speelt bij de systeemkeuze geen rol. Uit het voorgaande volgt dat het voorstel van de SER uit oogpunt van integratie in de Abw zou kunnen worden gerealiseerd.
1
In het advies is 100 resp. 200 voorgesteld; de hier genoemde bedragen volgen uit indexering.
Vervolgens worden de harmonisatieaspecten getoetst. Het aspect van overcompensatie en rechtsongelijkheid is reeds impliciet aan de orde geweest in de kabinetsreactie van 22 november 2000. In deze reactie is allereerst aangegeven dat de funktie van de bijstand is om waar nodig ontbrekend inkomen aan te vullen en niet om een extra «beloning»
3
te geven aan degenen die de verantwoordelijkheid nemen zelf zo goed mogelijk in hun bestaan te voorzien. Daarmee is het complementaire karakter van de Abw benadrukt. Verder is uiteengezet dat 65-plussers die een volledig AOW-pensioen hebben en daarnaast geen of nauwelijks aanvullend pensioen, niet minder kwetsbaar zijn dan degenen waarvoor de bijstand een onvolledige AOW met een aanvullend pensioen aanvult tot de norm van de volledige AOW en – dankzij de beperkte pensioenvrijlating – zelfs iets meer. Het voorstel van de SER zou leiden tot een verschillende behandeling van: • personen met een inkomen op of net boven het niveau van de volledige AOW (een volledige AOW + geen of zeer beperkt aanvullend pensioen of een bijna volledige AOW en een iets hoger aanvullend pensioen), en • personen die met een onvolledige AOW + aanvullend pensioen een inkomen hebben dat minder is dan de volledige AOW maar door de aanvulling vanuit de bijstand uiteindelijk een inkomen hebben van de volledige AOW + de pensioenvrijlating in de bijstand.
Beleidsvoorstel inkoop AOW bij aanvang van een bijstandsuitkering onder 65 jaar In het Algemeen Overleg van 22 februari 2001 over de kabinetsreactie op het SER-advies is de mogelijkheid aan de orde geweest tot inkoop van AOW bij aanvang van een bijstands-uitkering onder 65 jaar. In de brief van 9 juli 2001, kenmerk BZ/IW/01/39 930, is toegezegd deze mogelijkheid te zullen betrekken bij het onderhavige beoordelingskader. Bij toepassing van het beoordelingskader is de eerste stap dat bekeken wordt of deze regeling in de Abw kan worden opgenomen. Op grond van het tweede integratiecriterium vindt de inpassing zijn begrenzing waar die niet te verenigen is met de uitgangspunten van de Abw. In dit geval zijn aan de orde het complementariteitsbeginsel en het beginsel dat belanghebbende voor de voorziening in de kosten van het bestaan alle middelen moet aanwenden waarover deze in de periode waarover bijstand wordt gevraagd beschikt of redelijkerwijs kan beschikken (actualiteitsbeginsel). Een afwijking van deze beginselen in deze specifieke situatie is te rechtvaardigen in zoverre vast staat dat de betrokkene in de toekomst, dus na het bereiken van de 65-jarige leeftijd, in een situatie zal komen te verkeren waarin niet kan worden beschikt over voldoende middelen om te kunnen voorzien in de noodzakelijke kosten van het bestaan. Het voorstel draagt dan bij aan de rechtsgelijkheid doordat ook de doelgroep in een situatie komt waarin men na het bereiken van de 65-jarige leeftijd over voldoende middelen van het bestaan kan beschikken. Conclusie is derhalve dat integratie van dit voorstel in de Abw mogelijk is. Toetsing aan het eerste harmonisatiecriterium leidt tot de conclusie dat het voorstel bijdraagt aan het opheffen van verschillen tussen en binnen wetten. Na het bereiken van de 65-jarige leeftijd verkeert de belanghebbende in de situatie dat over een volledige AOW-uitkering kan worden beschikt. Aan deze conclusie wordt geen afbreuk gedaan door de mogelijkheid dat betrokkene later uit de bijstand zal stromen en daardoor alsnog in staat is zelf een aanvullend pensioen op te bouwen. Deze mogelijkheid is namelijk op het moment van bijstandverlening niet te beoordelen en kan om die reden buiten beschouwing blijven. Bij toetsing aan de rechtsgelijkheid leidt vergelijking met personen die niet op bijstand zijn aangewezen en overigens in een vergelijkbare situatie verkeren tot de conclusie dat de rechtsgelijkheid door het voorstel wordt
4
bevorderd; beide groepen beschikken bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd over een volledige AOW-uitkering. Toetsing van dit voorstel aan het beoordelingskader levert derhalve geen bezwaren op. Wij blijven daarom sympathiek staan tegenover de mogelijkheid van inkoop AOW bij aanvang van een bijstandsuitkering onder 65 jaar, zij het dat dit slechts voor een beperkte groep een oplossing biedt. 4. Conclusie Naar ons oordeel vormt dit beoordelingskader een waardevol instrument ter ondersteuning van de beleidsmatige en politieke discussies over het toekennen van afzonderlijke rechten aan specifieke groepen bij de inkomensvervangende voorzieningen voor sociale minima. Wellicht ten overvloede merken wij op dat zo’n kader geen dwingende uitkomsten geeft. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. A. F. G. Vermeend De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. F. Hoogervorst Bijlage niet elektronisch beschikbaar
5
