SZOCIÁLPOLITIKA Készült a TÁMOP-4.1.2-08/2/A/KMR-2009-0041pályázati projekt keretében Tartalomfejlesztés az ELTE TáTK Szociálpolitika Tanszékén az ELTE Közgazdaságtudományi Tanszék, az MTA Közgazdaságtudományi Intézet és a Balassi Kiadó közreműködésével
Készítette: Gál Róbert Iván, Nyilas Mihály Szakmai felelős: Gál Róbert Iván, Nyilas Mihály 2010. június
SZOCIÁLPOLITIKAI TECHNIKÁK ÉS ALAPELVEK 3. hét Készítette: Nyilas Mihály
1. Alapelvek és technikák értelmezése Szociálpolitikai elmélet és gyakorlat műveléséhez szükséges szakmai szempontrendszer (szakmai kritériumrendszer) – Szociálpolitika: sok alakító tényező – Szociálpolitika = beavatkozás – Vizsgálni: beavatkozás célja, hatékonysága, hatása, következményei – Döntés előkészítése, magalapozása, eljárásmódja Pl. döntéshozó: adott szociális probléma leghatékonyabb kezelése hogyan? (pénz; haszonélvezők) – Szociálpolitikai lehetőségek és korlátok ↓ Szociálpolitika művelésekor (beavatkozás tervezésekor) használt (technikai) szempontrendszer
II. 1. A felelõsség (kompetencia) kérdése Kinek a felelőssége az adott szociális probléma kezelése? – pl. egyén (öngondoskodás), család, társadalom Társadalmi felelősség esetén – Központi, vagy helyi szinten? 2
– Mi a beavatkozás oka? Például: Szociális dezorganizáció, devianciák elkerülése (enyhítése) Morális, humanitárius megfontolások Legitimáció Gazdasági hatékonyság segítése („beruházás a humán tőkébe”) Népesedéspolitikai megfontolások Szegénység enyhítése Társadalmi kohézió erősítése − Felelősség (egyén, család, társadalom között) megosztható − Egyéni és társadalmi érdek: tudatosítani, hogy mindig van alternatíva „jóléti függőség” elkerülése Ellátást kapó erőforrásainak mozgósítása, önsegítés segítése (pl. képzés, átképzés)
Szegénységi arány – társadalmi juttatások (korcsoportonként) (forrás: KSH Laekeni indikátorok, 2007)
100
88
75 45 49.4
50
49.4
41.1 29
25
19.1
12.2
29.3 6.3 11
12.6
0 0-15
16-64
65-
összesen
társadalmi juttatásokkal társadalmi juttatások nélkül (de a nyugdíj figyelembevételével) társadalmi juttatások nélkül
3
II.2. Mi a cél: abszolút vagy relatív biztonság Meddig segítsen a társadalom? (minimális szociális biztonság, vagy magasabb szintű ellátás?) Abszolút és relatív biztonság értelmezése – Abszolút (minimális) biztonság: a társadalom minden tagja számára garantált fogyasztási szint Nem csak jövedelem (lehet még: lakás, munka, kultúra, eü., érdekérvényesítés stb.) Társadalmi válasz: szociális segélyezés – Relatív biztonság: szociális szükséghelyzetben (pl. szociális kockázat bekövetkeztekor) az egyén/család korábbi életszínvonalának teljes vagy részleges biztosítása. Társadalmi válasz: társadalombiztosítás (kényszertakarékosság) Abszolút biztonság garantálása társadalmi felelősség, relatív biztonság jórészt egyéni felelősség Néha konfliktus a két szempont érvényesítésében – Pl. nyugdíjemeléskor: alacsony nyugdíjas (abszolút biztonság), vagy magasabb nyugdíjat kapó (relatív biztonság) érdeke érvényesüljön?
4
Abszolút biztonság Pl. nyugdíjminimum a nyugdíjrendszerben
Nyugdíjminimumok 1991-2007 27500 25000 22500 20000 17500 15000 Oszlop B
12500 10000 7500 5000 2500 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
év
A minimálbér és a nyugdíjminimum viszonya 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000
19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09
0
Minimálbér (Ft)
Nyugdíjminimum (Ft)
5
1.233
1.18
1.128
1.033
1.005
Lengyelorsz ág
Olaszorszá g
Magyarorsz ág
Belgium
Csehország
1.817
Ausztria
1.831
Görögorszá g
2.226
2.5 2 1.5 1 0.5 0
Szlovénia
%
Segély-típusú szociális támogatások a GDP százalékában, 2005
Segély-típusú szociális támogatások a GDP százalékában
II.3. Mikor? Prevenció és korrekció Megelőzés, probléma okainak megszüntetése ↔ „kezelés”, utólagos korrekció/kompenzálás Prevenció − Régi vágy (vö. szocializmus: korrektív szociálpolitika mint önálló alrendszer kiiktatása ← „a rendszer minden intézkedése szociálpolitika”) − Humánusabb, hosszabb távon gazdaságosabb (pl. korrigálhatatlan folyamatok megelőzése, pl. tartós munkanélküliség → devianciák) − Társadalmi válasz: főleg foglalkoztatáspolitika, egészségügyi prevenció (+ környezetvédelem, oktatás, lakásügy stb.; segítség az egyén erőforrásainak mozgósításához).
6
Szociálpolitikai rendszerek dominánsan korrektívek, mert − − − −
„tűzoltó funkció” bizonyos kockázatok bekövetkezte elkerülhetetlen (pl. öregség) rövid távon nagyobb beruházási igény ellentétes lehet a piaci logikával (pl. védett foglalkoztatás)
Egyéni prevenció (pl. tanulás, egészséges életmód) Szociálpolitika: korrektív, társadalompolitika: preventív
II.4. Hogyan? Integráció és szegregáció Adott környezetbe beillesztő, vagy elkülönülő Szegregáció – Spontán (pl. települési szegregáció → kertváros (suburb), ill. slum – Tudatos „zavaró” jelenségek elrejtése (börtön, elmeotthon, menekülttábor) „jó szándékú” szegregáció: „védett közösségek” (pl. cigány osztályok Mo.-on settlement duális ellátórendszerek Integráció cigánytelepek felszámolása (de: kényszerintegráció → feszültségek) „vegyes” osztályok Integráció „jó”, szegregáció „rossz”? – makrotársadalmi szinten általában igen – de erősen szegregált társadalmak is életképesek lehetnek egyéni „privacy” igény (→ probléma nem az önkéntes, hanem a kényszerű szegregálással) – sokszor nehéz döntés (segíthet: tényleges választási lehetőség felkínálása; mi az ellátott érdeke)
7
II.5. Ki dönt: normativitás és diszkrecionalitás Ki dönt a támogatás odaítéléséről (döntési jogkör kérdése) Normatív – Jogilag szabályozott: eljárás; támogatás feltételei és mértéke – „A juttatás jár, ha valaki megfelel a törvényben előírt feltételeknek.” (és viszont: ha nem felel meg, akkor nem jár). Nincs mérlegelési jog. A jogalkotó dönt. Diszkrecionális – Támogatás megítélése a közösség képviselőjének (pl. szociális ügyintéző) kompetenciája. Mérlegelési jogkör van. „A juttatás adható.” → Elvben mindenki kaphat és mindenki kizárható. A jogalkalmazó dönt. Különbség: jogbiztonság, kalkulálhatóság (kiszámíthatóság) Előnyök és hátrányok – Normatív ellátás ellátó: alacsonyabb adminisztrációs költség, de: nehezebben kalkulálható ellátott: kalkulálhatóbb, jogbiztonság (fellebbezés), de: a „küszöbök” problémája – Diszkrecionális ellátás ellátó: kalkulálhatóbb, de: munkaigényesebb ellátott: személyes autonómia csorbulása, személyi függés veszélye, „workfare” de: méltányossági esetek
II.6. Ki választ: normativitás és interpretativitás Ki választja meg a támogatás formáját (pénz, termék, szolgáltatás) – a juttatást kapó (pénz) – az ellátást adó (természetbeni ellátás: termék vagy szolgáltatás)
8
– köztes megoldás („cimkézett pénz”, utalvány, voucher) a technika alkalmazásának oka (technikai lebonyolítás; felhasználás kontrollja) a technika alkalmazásának problémái Miért nem mindig pénz (= felhasználó legnagyobb döntési szabadsága)? – nem az ellátó szándékai szerint használják fel – alapvető (életesélyeket meghatározó) szükségletek kielégítését (pl. oktatás, orvosi ellátás) mindenkinek biztosítani kell, fizetőképességtől függetlenül (ezek egyén + társadalom számára is fontosak) – duális rendszerek kialakulásának veszélye (szegényeknek – tehetősebbeknek) Szolgáltatás formájának megválasztása – otthon – intézményben (pl. gyermek- és idősgondozásban) (ellátott és környezete érdeke; szakszerűség; finanszírozási igény) pl. ápolási díj, házigondozás, gyorsan elérhető orvosi ellátás stb. – Tényleges választási lehetőséget!
II.7. Kinek és mennyit: univerzalitás és szelektivitás Univerzális: mindenkinek, aki rendelkezik az adott szükséglettel – pl. családi pótlék, öregségi alapnyugdíj, ingyenes eü. ellátás – általában egyösszegű, ill. ugyanolyan színvonalon jár mindenkinek – mellette: technikai egyszerűség, alacsony adminisztrációs költség, prevenció, társadalmi integráció, hatásosság – ellene: nagy költségigény, pazarló („az is kap, aki nem szorul rá”), jóléti függés és társ.-i parazitizmus veszélye, munka-ellen ösztönző lehet, alacsony hatékonyság
9
Szelektív: valamilyen szelekciós szempont alapján csak a népesség egy része (egyén felelős önmagáért → társ.-i beavatkozás csak szélső esetben) – sok szelekciós szempont (életkor, nem, családi állapot, eü. állapot, szociális rászorultság, előzetes munkaviszony megléte, „érdemesség” stb.) jogosultak juttatás mennyiségének/minőségének szelektálása – célzás („targeting” – egyéni és csoportos → means-test) – szelekció fajtái implicit (nem szándékolt, rejtett) szelekció (pl. információhiány, stigma) explicit szelekció (jogalkotó világosan közli az elveket) – mellette: (mindig) szűkös erőforrások koncentrálása a leginkább rászorulókra, hatékony – ellene: stigma, alacsony hatásosság (igénybevételi arány - take up rate), önkényes döntések lehetősége, szegénységi csapda, fekete gazdaság, duális rendszerek, társadalmilag megosztó stb. Szelektálás = tudatos megkülönböztetés Hangsúlyos megkülönböztetés = diszkrimináció − −
negatív (hátrányos megkülönböztetés) pozitív (előnyös megkülönböztetés; USA: „affirmative action”) társadalmi hátrány leküzdése többletjuttatásokkal hátránya: alapvető jogot sért (bánásmód egyenlősége); egyúttal negatív diszkrimináció; stigmatizáló hatás; a diszkriminált csoportok reakciója
Juttatási típusok – univerzális és normatív feltétel nélkül jár mindenkinek – szelektív és normatív jogszabályi feltételek megléte esetén jár az adott csoport tagjainak – szelektív és diszkrecionális méltánylást igénylő helyzetekben adható
10
Kísérlet a két elv összeegyeztetésére – „szelektíven elvenni” (minden jövedelemre kiterjedő progresszív adózás) – „univerzálisan adni” (mindenkinek ellátás)
Jövedelemtől független és jövedelemhez kötött, ellátások a gyerekes családokat célzó támogatások között, 2004 100%
80%
60%
40%
20%
0% Ausztria
Norvégia
Finnország
jövedelemtől független
Írország
Franciaország
Magyarország
means-tested
11
Szociális ellátásokhoz való hozzájutás alapja és a hozzájutáshoz való jog típusai Jog típusa→ Hozzájutás alapja ↓
Szegény-jog
Diszkrecionális szelektivitás (anyagi rászorultság)
+
Normatív szelektivitás (anyagi rászorultság)
+
Adófizetés Kötelező (nem szabad szerződéses) munka Munkaviszony Univerzalitás (demograntok, ill. társadalmi alapjövedelem)
Vásárolt jog (járulékfizetés)
Állampolgári (rezidensi) jog
+ + + +
II.8. Mennyit: kevésbé választhatóság (less eligibility) Két elv: abszolút biztonság + munkaösztönzés – (aki képes rá, munkavállalás révén elégítse ki a szükségleteit) – szociális támogatás (mennyisége, minősége) csak addig nőhet, míg fennmarad a munkaösztönzés
12
Ha nem érvényesül a kevésbé választhatóság elve – csökken a munkaerő-kínálat – nagy finanszírozási igény (→ negatív hatás a gazdaságra) – állandósul a függő helyzet („jóléti függés”) – azok számára is vonzó lehet az ellátás, akik a piacon is meg tudnak élni (→ kiszorítják a rosszabb helyzetűeket) Nem alkalmazható az elv, ha nincs reális választás munka és ellátás között – pl. gyerekek, idősek, fogyatékosok Negatív hatás is lehet – pl. lenyomhatja a bérszínvonalat
II.10. A segítõ körök szempontja: szubszidiaritás „Subsidiarius” = (ki)segítő, támogató Probléma kezelése a keletkezéséhez legközelebb – egyén ellátása családi felelősség – ha nem elég: egymás utáni „gondoskodási körök” (szintek) szerint – egyén → család → civil szerveződések → helyi állam → központi állam – döntések: ahol megvan az információ; érintettek és érdekeltek – önállóság, autonómia, központtól (állam) való függetlenség – sok variáció (pl. központi finanszírozás – helyi/civil szolgáltatás) Eredete: Rerum novarum 1891 Főleg az ún. konzervatív típusú jóléti rendszerekben fontos elv
Az Európai Unió szubszidiaritás felfogása
13
II.11. Hol: otthon vagy intézményben (településen) Alapvető szolgáltatások hozzáférhetőségének kritériumai – térbeli elérhetőség (megvan-e a szolgáltatás – bolt, posta, iskola, orvos stb.) a településen; ha nem → csökken a hozzájutás esélye (kell: fejlett közlekedés, jó telekommunikáció, alacsony útiköltség stb.) – időbeli elérhetőség (meghatározott időn belül elérhető legyen) – szociális elérhetőség (pl. jövedelemhiány ne befolyásolja) – DE: gazdaságossági megfontolások! (pl. Szociális Törvény rendelkezései) Otthon – intézményben – szempontok: ellátott/család/környezet érdeke; szakszerűség hol biztosítható (mennyire fontos); hol hatékonyabb (olcsóbb) – trend: „intézménytelenítés”; alternatíva felkínálása pl. idősgondozás (szociális otthon – házigondozás, ápolási díj) gyermekgondozás (gyes, gyed, gyet – bölcsőde, óvoda)
II.12. Meddig: határozott vagy határozatlan ideig Fontos: pénzbe kerül; függelmi állapot kialakulása ↓ – szociális ellátás általában határozott ideig, vagy valamilyen feltétel bekövetkeztéig (pl. táppénz, mn. támogatás) – határozatlan ideig: kiváltó feltétel feltehetően nem változik (pl. öregségi nyugdíj) – kettő kombinálása: a kiváltó ok időszakonkénti felülvizsgálata (pl. rokkantsági nyugdíj, segélyezés)
14
Rendszeres vagy rendkívüli támogatás – pl. krízissegély – rendszeres szociális támogatás
II.13. A támogatás értékének megõrzése – indexálás Transzferjövedelmek értékmegőrzése politikai döntéssel − Egyszeri kompenzálás (pl. alapvető javak hirtelen nagyarányú áremelkedésekor) − Indexálás Reálérték (vásárlóérték) megőrzése az árindex (infláció) követésével Relatív érték megőrzése a bérekhez viszonyítva − Az indexálás technikai kérdései Indexálás alapja − Aktív és passzív lakosság jövedelmének együttmozgása: bérindex − A fogyasztás reálértékének biztosítása: fogyasztói árindex alkalmazása (általános vagy speciális, vö. pl. nyugdíjasok) Indexálás mértéke (teljes és részleges indexálás) Indexálás gyakorisága (ált. csak évente egyszer) Indexálás biztonsága (alap, mérték, gyakoriság) − Kiszámítható, automatikus (törvényben rögzített, pl. nyugdíj) − Eseti (költségvetési, politikai szempontok miatt, pl. családi pótlék)
15
Ft
Az öregségi nyugdíjminimum értékének alakulása (bázis:1991) 30000 Nyugdíjminimum
25000
Reálminimum
20000 15000 10000 5000 2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0 év
A családi pótlék alakulása 1990 – 2000 (2 szülő + 2 gyermek) Folyó áron Reálértéken Nettó kereset százalékában
1990
2000
4160 Ft
9400 Ft
100%
36%
41%
17,6%
16
A családi pótlék összege (2 szülő + 2 gyermek) a nettó havi átlagkereset százalékában 1990–2000 45 40
41
39.7 36.1
35
%
30
35.3 28.2 25.1
25
21.3
20 15 10
22
20.8
18.8 17.6
nák%
5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Svájci indexálás 1997-es nyugdíjreform rendelkezése: 50%-ban a várható inflációt, 50%-ban a várható nominális keresetnövekedést veszi alapul az év eleji nyugdíjemeléskor. (Előtte a nyugdíjak értékét egyszeri kompenzációval tartották szinten.)
17
Index-értékek saját jogú nyugdíjak esetében 112,00% 111,00% 110,00% 109,00% 108,00% 107,00% 106,00% 105,00% 104,00% 103,00% 102,00% 101,00% 100,00% 99,00% 98,00% 97,00% 2002
Nyugdíj Infláció Bérindex
2003
2004
2005
2006
év
II. 14. Hatásosság és hatékonyság Hatásosság: jogosultak mekkora hányadát éri el az ellátás – (take-up rate, igénybevételi arány) – Okok: pl. téves nyilvántartás, információhiány, stigma Hatékonyság: befektetett források megtérülése (költség/haszon, ráfordítás/eredmény) – Szociális ellátás → mérés nehéz (nem csak pénzben mérhető költségek, ill. hasznok) – Szűk értelemben: pénzben mérhető költségek és hasznok (veszteségek) figyelembe vétele – Mibe kerül az ellátás – csak a jogosultak veszik-e igénybe – Makro- és mikrohatékonyság
18
Hatásosság Mutató Hiba A szociális rendszer Eredmény
igénybevevő/jogosult
Hatékonyság költség/haszon
nem minden jogosult kap
nem jogosult is kap
„lyukas” szociális háló
rossz célzás
kielégítetlen szükségletek
források pazarlása
III. A jóléti pluralizmus III.1. Jelentése A jóléti ellátások termelésében /szolgáltatásában részt vevő alrendszerek és szereplők vegyessége – Alrendszerek Állam, piac, civil társadalom – Szereplők Informális szereplők (család, barátok, szomszédság) Voluntáris (önkéntes, formális) szerveződések Piacok Helyi hatóságok Központi állam – Részvétel Rendszer tervezésében, formálásában; döntéshozatalban; finanszírozásban; működtetésben; ellenőrzésben
III. 2. A jóléti pluralizmus változásai – A szociálpolitika mindig plurális volt – Tendencia: központi állam térnyerése a többi szereplő rovására
19
– 1970-es évektől: jóléti pluralizmus elméletek megjelenése Állami (közösségi) kudarcok → állam visszavonulása Hangsúly a pluralizmuson + szubszidiaritási elv terjedése Szereplők – Régi informális szereplők (pl. család) felélesztése – Új szereplők (non-profit szektor) – Régi szereplő erősítése (piac: privatizálás, dereguláció) – Központi állam új szerepben (pl. jóléti jogok biztosítása) – Helyi közigazgatás (főleg ellátás, részleges finanszírozás) – Új plurális működési formák (pl. kvázi piacok, opting out)
III. 3. Finanszírozás és ellátás kombinációi – Közfinanszírozás – közellátás (pl. állami iskola) – Közfinanszírozás – magánellátás (pl. kiszerződések) – Magánfinanszírozás – közellátás (pl. magán ágy közkórházban) – Magánfinanszírozás – magán ellátás (pl. magán kórház) – Köz/magánfinanszírozás – közellátás (pl. tandíj állami egyetemen) – Köz/magánfinanszírozás – magán ellátás (pl. állami norma magániskolában)
III. 4. A pluralizmus („pluralizálódás”) előnyei és hátrányai – Előnyök könnyíti az állam financiális terheit növeli az állampolgárok rendszerformáló szerepét szabadabb választás, individualizmus erősödése rugalmasság, újítás, verseny állami szektorral polgárok önmagukra támaszkodása
20
– Hátrányok jogok és garanciák vagy nincsenek (pl. egy alapítvány döntése nem fellebbezhető), vagy nehezen érvényesíthetők (eltartási kötelezettség) a közösségi kontroll és felelősségre vonás, nyíltság ellenőrzésének nehézsége a szolgáltatás nem lehet mindenütt család túlterhelése, nők visszaszorítása hagyományos szerepbe láthatatlan jóléti állam piaci kudarcok ha nagy a magántőke ill. piac szerepe, kettős rendszerek alakulnak ki – dezintegrál
21
