SZILV[SY GYÖRGY PÉTER A JOGALKOT[SRA VONATKOZÓ MAGYAR JOGI SZAB[LYOZ[S TÖRTÉNETI [TTEKINTÉSE *

1. évf. 1. sz{m: 2011/ 1. Feltöltve: 2011.szeptember 1.

SZILV[SY GYÖRGY PÉTER A JOGALKOT[SRA VONATKOZÓ MAGYAR JOGI SZAB[LYOZ[S TÖRTÉNETI [TTEKINTÉSE* E tanulm{ny a jogalkot{sra vonatkozó magyar jogi szab{lyoz{s történetét és a hozz{ kapcsolódó szakirodalmi értékelés néh{ny elemét kív{nja {ttekinteni. A vizsg{lati horizont az 1949-es népközt{rsas{gi Alkotm{nytól napjainkig terjed. A kiindulópont megv{laszt{s{nak oka az volt, hogy a jogalkot{s első törvényi szab{lyoz{sa (Jat1.) még az 1988-89-es rendszerv{lt{s előtti időből sz{rmazik, a Népközt{rsas{g Orsz{ggyűlése alkotta meg, és elsőként a Népközt{rsas{g jogalkot{si rendjét kív{nta mederbe terelni. A vizsg{lat keretein belül a jogforr{sok közül elsősorban azokat kív{ntam bemutatni, amelyeket az Orsz{ggyűlés, a Népközt{rsas{g Elnöki Tan{csa és az MT (Korm{ny) bocs{tott ki, ugyanakkor kitérek néh{ny olyan jogforr{sra is, amelyeket az MT (Korm{ny) tagjai alkottak.1 A vizsg{lat időhorizontj{t négy szakaszra tagoltan kív{ntam megközelíteni. Az egyes szakaszokon belül a felépítés azonos: elsőként az Alkotm{ny (a IV. szakasz keretein belül pedig emellett az AT) jogalkot{ssal összefüggésbe hozható szab{lyait (szakaszbeli első egység), majd az Alkotm{nyn{l alacsonyabb szintű jogforr{sokat (szakaszbeli m{sodik egység), végül (ide nem értve a IV. szakaszt) az adott szakaszban keletkezett néh{ny szakirodalmi munka (szakaszbeli harmadik egység) bemutat{s{ra kerül sor. A négy szakasz elkülönítése teljes mértékben esetleges, így természetesen vitatható is. Az {ltalam v{lasztott szakaszhat{rok egyes fontosabb, a jogalkot{st is érintő eseményekhez igazodnak, a következőképp:

*

1

Ez a tanulm{ny a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. sz{mú T[MOP program *T{rsadalmi Megújul{s Operatív Program+ Hatékony {llam, szakértő közigazgat{s, region{lis fejlesztések a versenyképes t{rsadalomért alprojektjében, a „Hatékony központi és helyi jogalkot{s” műhelyben készült. A szerző a Rendőrtiszti Főiskola oktatója, elérhetősége: [email protected]. Az I. és a II. szakaszhoz tartozó l{bjegyzetekben a kifejezetten a jogalkot{sra vonatkozó, {ltalam legfontosabbnak tartott jogforr{sok sz{m{t és címét – rendre az első alkalommal – az eredeti Magyar Közlöny-sz{mokban tal{lható módon hivatkozom (erre idézőjellel utalok), a jogforr{sjegyzékben m{r egyszerűsítve.

PRO PUBLICO BONO ONLINE

I. szakasz: a népközt{rsas{gi Alkotm{ny hat{lybalépésétől kezdődően az első nagy alkotm{nyreform (az ún. „új gazdas{gi mechanizmus” kapcs{n is értékelhető v{ltoz{sok Alkotm{nyba foglal{sa) hat{lybalépését megelőző napig tart; II. szakasz: az első nagy alkotm{nyreform hat{lybalépésétől a Jat1. hat{lybalépését megelőző napig tart; III. szakasz: a Jat1. hat{lybalépésétől a Jat1. AB {ltali megsemmisítésének napj{ig tart; IV. szakasz: az Alkotm{ny (és a Jat2.) megújult jogalkot{si szab{lyainak hat{lybalépésétől tart folyamatosan.

I. SZAKASZ: 1949. AUGUSZTUS 20. – 1972. [PRILIS 25.

AZ ALKOTM[NYOS SZAB[LYOZ[S2 Az 1949. augusztus 20-{n a Magyar Közlönyben kihirdetett és aznap hat{lyba lépett Alkotm{ny – hasonlóan „utódaihoz” – ön{lló jogalkot{si fejezetet nem tartalmazott. A jogalkot{sra vonatkozó szab{lyoz{s kapcs{n a jogalkotó azt a megold{st v{lasztotta, hogy egyfelől az egyes alkotm{nyos szervekről szóló fejezetekben elszórtan helyezte el a jogalkot{ssal összefüggő rendelkezéseket; m{sfelől a z{ró rendelkezések közt szólt mag{ról az Alkotm{nyról. Az {llamhatalom legfelsőbb szervei I.: az Orsz{ggyűlés Az első Alkotm{ny szerint az Orsz{ggyűlés – a NET mellett – az {llamhatalom legfelsőbb szervei közé tartozott (III. fejezet címe), egész pontosan a Magyar Népközt{rsas{g legfelsőbb {llamhatalmi szerve volt.3 Mint ilyen, „gyakorolja a népszuverenit{sból folyó összes jogokat” (ezzel valój{ban az {llamhatalmi {gak egységét valló {llamszervezeti rendszer csúcsszerve lett4), „meghat{rozza a korm{nyz{s szervezetét, ir{ny{t és feltételeit”.5 E jogkörében az Orsz{ggyűlés törvényeket alkotott,6 illetve – m{s megfogalmaz{sban – megillette a törvényhoz{s joga.7 Törvény kezdeményezésére a NET, az MT és az orsz{ggyűlési képviselők voltak jogosultak. 8 Az elfogadott

Jelen alponthoz tartozó l{bjegyzetekben – ha külön eltérést nem jelzek – a mindenkori hat{lyos Alkotm{ny jogszab{lyhelyére utalok. 3 10. § (1) bek. 4 „Alkotm{nyunk elvetette az {llamhatalom megoszt{s{t hirdető {ltudom{nyos burzso{ elméleteket. A marxilenini-szt{lini {llamelmélet tudom{nyos alkalmaz{s{val egységesen adja a teljes hatalmat az orsz{ggyűlés kezébe és levonja ennek minden köveztkezményét (sic!)” (Beér–Szabó 1949, 43. o.). 5 10. § (2) bek. 6 10. § (3) bek. a) pont 7 14. § (1) bek. 8 14. § (2) bek. 2

2


törvényt a NET elnöke és titk{ra írta al{, kihirdetéséről a NET elnöke gondoskodott. A törvényt a hivatalos lapban kellett kihirdetni.9 Az eredeti alkotm{nyszöveg külön nem utalt az Alkotm{ny megalkot{s{nak lehetőségére, de kimondta, hogy az Alkotm{ny megv{ltoztat{s{hoz a képviselők kétharmad{nak szavazata szükséges.10 A belsőnorma-alkot{s körében kiemelendő, hogy az eredeti szöveg szerint az Orsz{ggyűlés működésének szab{lyait és t{rgyal{si rendjét ügyrendben {llapítja meg.11 (Erre 1950. m{jus 8-{n került sor,12 majd a rendszer 1956-ban módosult,13 ez a szab{lyoz{s viszont – módosít{sokkal – lényegében a rendszerv{lt{sig hat{lyban maradt.) Az {llamhatalom legfelsőbb szervei II.: a NET A NET jog{ll{s{ról az Alkotm{ny nem adott olyan egymondatos definíciót, mint az Orsz{ggyűléséről, csak tagjairól és hat{sköréről rendelkezett. „Mini-Orsz{ggyűlésként” az Orsz{ggyűlést – valój{ban {llandó jelleggel – helyettesítette,14 tagjai az orsz{ggyűlési képviselők közül kerültek ki.15 A NET a hatalmi {gak egységéből fakadó csúcsszervi szerepe folyt{n „szuper-reformatórius-kasszatórius” (felügyeleti) jogkört is kapott, mely alapj{n az {llamigazgat{si és a helyi {llamhatalmi szervek {ltal hozott minden olyan jogszab{lyt, hat{rozatot vagy intézkedést megsemmisíthetett, illetőleg megv{ltoztathatott, amely az Alkotm{nyba ütközött, vagy sértette a dolgozó nép érdekeit.16 16. § 15. § (3) bek. 11 12. § (5) bek. 12 Említi Beér–Szabó 1951, 62. o.; Beér–Kov{cs 1959, 76. o. 13 Utal r{ pl. Beér–Kov{cs 1959, 74., 76. o.; Kukorelli 2007a, 338. o. 1956-ban két hat{rozatot hozott az Orsz{ggyűlés, melyek a Magyar Közlöny 1956. augusztus 8-i, 59. sz{m{ban jelentek meg. „Az orsz{ggyűlés 1956. évi 1. sz{mú hat{rozata az orsz{ggyűlés és az orsz{ggyűlési képviselők munk{j{ról” szólt, „Az orsz{ggyűlés 1956. évi 2. sz{mú hat{rozata” pedig „az orsz{ggyűlés ügyrendje” volt. A történelmi viszonyoktól nyilv{nvalóan nem függetlenül az 1. sz. h. pl. előir{nyozta az Orsz{ggyűlés szerepének növelését, üléssz{m{nak szaporít{s{t, a NET, az MT, az LB elnöke és a legfőbb ügyész tényleges besz{mol{s{nak megkövetelését, a törvényhozó tevékenység kiszélesítését. Ugyancsak az ismert történelmi okokból, mindebből a törvényalkot{s terén lényegében 1987-ig szinte semmi sem valósult meg. 14 20. § (4) bek. A helyettesítés t{rgy{ban eleinte még így fogalmazott Beér J{nos és Szabó Imre: „az Elnöki Tan{cs tehermentesíti az orsz{ggyűlést az apróbb részletügyek elintézésétől és így módot nyujt arra, hogy az valóban csak a döntő kérdésekkel foglalkozzék” (Beér–Szabó 1949, 47. o.; kiemelés Sz. Gy. P.). Ugyanakkor Beér 1956ban m{r lényegesen {rnyaltabban fogalmazott, mely szerint b{r a törvényhoz{s joga az Orsz{ggyűlést illeti meg, „nem bontakozott ki kellőképpen népünk nyilv{noss{ga előtt az orsz{ggyűlésnek ez az alapvető feladatköre”, figyelemmel arra, hogy az alapvető jelentőségű jogszab{lyok nagy része nem törvényben, hanem tvr.ben nyert szab{lyoz{st. Ezt kifejezetten „helytelen gyakorlat”-nak nevezi, mellyel „szakítani kell” (Beér 1956, 19-20. o.). Bizony{ra nem véletlen, hogy Beér J{nos szavai szinte szó szerint visszacsengenek az 1956. évi 1. sz. OGY hat{rozatban. – Később a valós{gnak megfelelően m{r vil{gosan kifejezést nyert: a NET az Orsz{ggyűlés {ltal{nos helyettese (Beér–Kov{cs 1959, 85. o.). 15 19. § (1) bek. 16 20. § (2) bek. Mivel az alkotm{nybír{skod{snak csír{i sem létezhettek, az „alkotm{nyoss{g” biztosít{s{t – ekkor még külön ki nem mondottan – a NET „kezébe” tették le (ide tartozott a NET helyitan{cs-feloszlat{si joga is). Ugyanakkor, mint a tov{bbi szervek esetében l{tható lesz, a hatalmi {gak egysége és a „demokratikus centralizmus” elveinek megfelelően ilyen jogkör az alacsonyabb szintű alkotm{nyos szerveket is megillette az al{rendelt szervek tekintetében. *Egyébként az Alkotm{ny a 35. § (4) bekezdésében, a Korm{ny tekintetében – a 9

10

3


Az Alkotm{ny megismételte, hogy a NET jogosult törvénykezdeményezésre.17 A NET – jogszab{lyként – törvényerejű rendeleteket alkothatott, ezeket az Orsz{ggyűlés ülésén be kellett mutatni.18 A NET „minden hat{rozat{t és intézkedését” a NET elnöke és titk{ra írt{k al{; a tvr.-eket a hivatalos lapban ki kellett hirdetni.19 Az Orsz{ggyűlés helyettesítésének és a tvr.-alkot{snak egyetlen érdemi korl{tja volt: az Alkotm{nyt a NET nem v{ltoztathatta meg.20 Egyébként az Orsz{ggyűlés jogalkotói szerepét valój{ban {tvette, a tvr. a törvénnyel egyenértékű jogforr{ss{ v{lt (lényegében a Jat1. kihirdetéséig). A belső norm{k körében kiemelendő, hogy a NET-et is megillette saj{t ügyrendje megalkot{s{nak joga; ezt az Orsz{ggyűlésnek be kellett mutatnia.21 Az {llamigazgat{s legfelsőbb szerve: az MT Az MT az Alkotm{ny szerint biztosította a törvények és a tvr.-ek végrehajt{s{t.22 Feladat{nak ell{t{sa körében rendeleteket bocs{thatott ki, melyek törvénnyel vagy tvr.rel „nem ellenkezhettek” *hat{rozatalkot{sról ekkor még az Alkotm{ny itt külön nem rendelkezett, csak utalt r{ a 26. § (1) bekezdésében+. 23 Az MT rendeleteit az MT elnöke írta al{, és azokat a hivatalos lapban ki kellett hirdetni.24 Az MT-t is megillette a „szuper-felügyeleti” jogkör, mégpedig minden m{s {llamigazgat{si szerv és az {llamhatalom helyi szervei (a tan{csok) tekintetében is. 25 Az MT sz{m{ra – még hosszú ideig – az Alkotm{ny alapj{n fennmaradt az {llamigazgat{s (ideértve a tan{csokat is) körébe tartozó b{rmely ügyben a hat{skörelvon{s joga: „közvetlenül vagy valamely tagja útj{n intézkedhetik”.26 Az MT tagjai (az MT elnöke és a miniszterek) tekintetében az Alkotm{ny kimondta, hogy az MT elnöke gondoskodott az MT rendelkezéseinek és hat{rozatainak vég-

valós{gban nem érvényesülő szab{lyként – a rendszerv{lt{s ut{n is fenntartotta ezt a rendelkezést.+ Jelzem, hogy a megfogalmaz{s alapj{n nemcsak a jogi norm{k, hanem egyedi (pl. jogalkalmazói) döntések is a felügyeleti jogkörbe tartoztak. – Ami ezt a jogkört illeti, Beér és Szabó lényegesen szókimondóbb: „Az Elnöki Tan{cs szil{rd vezetője az egész {llamhatalomnak és joga van ahhoz is, hogy közvetlenül belenyúljon minden m{s {llami szerv munk{j{ba” (Beér–Szabó 1949, 48. o.; kiemelés Sz. Gy. P.). 17 20. § (1) bek. c) pont 18 20. § (5) bek. 19 20. § (6) bek. 20 20. § (4) bek. 21 21. § (5) bek. Megalkot{s{ra 1949. augusztus 29-én került sor (utal r{ Beér 1951a, 238. o.; Beér–Kov{cs 1959, 87. o.). 22 25. § (1) bek. b) pont 23 25. § (2) bek. 24 25. § (3) bek. 25 25. § (4) bek. „[llamhatalmi, illetve {llamigazgat{si rendszerünkbe mind a minisztertan{cs, mind az egyes miniszterek a demokratikus centralizmus elve alapj{n épülnek be. Ugyanis az {llamigazgat{s helyi szervei szakigazgat{s szempontj{ból al{ vannak rendelve az {llamigazgat{s felsőbb szerveinek” (Beér–Szabó 1949, 57. o.) Ezt a jogkört – a tan{csok tekintetében – megszüntette a m{sodik tan{cstörvényt (1954. évi X. tv. a tan{csokról) előkészítő alkotm{nymódosít{s (1954. évi VIII. tv.) 2. §-a, ugyanis a tan{csok munk{j{nak ir{nyít{si hat{skörét a NET-hez telepítette. 26 28. § (1) bek. Ez a szab{ly érdekes módon csak 1997-ben vesztette hat{ly{t; alkotm{nyoss{g{t – értelemszerűen a formai megfelelőség ok{n – az AB nem vizsg{lhatta.

4


rehajt{s{ról;27 a miniszterek a jogszab{lyok rendelkezéseinek és az MT hat{rozatainak megfelelően vezették az {llamigazgat{snak feladatkörükbe tartozó {gait és ir{nyított{k az „al{juk rendelt” szerveket.28 Az MT valamennyi tagja – feladat{nak ell{t{sa körében – rendeleteket adhatott ki, amelyek azonban sem törvényekkel, sem tvr.-ekkel, sem MT rendeletekkel nem ellenkezhettek. A rendeleteket a hivatalos lapban kellett kihirdetni.29 Az {llamhatalom helyi szervei: a tan{csok Az önkorm{nyzatis{g felsz{mol{s{val az újonnan létrejött tan{csok is az {llamhatalom egysége és a demokratikus centralizmus alapelvei, az {llami szervek centr{lis al{rendeltsége kötelékébe kerültek.30 Az első tan{cstörvény ugyan csak 1950-ben nyert kihirdetést,31 de a tan{csokra vonatkozó alapvető szab{lyokat az Alkotm{ny V. fejezete m{r tartalmazta. A helyi tan{cs – működése területén – az „alkotm{nyosan hozott” jogszab{lyok és a felsőbb szervek {ltal meghat{rozott keretek között gyakorolhatta {llamhatalmi tevékenységét.32 Feladatai közé tartozott, hogy a törvényeket és a „felsőbb rendeleteket” végrehajtsa.33 A helyi tan{cs végrehajtó és intézkedő szerve, a „végrehajtóbizotts{g” – egyfajta „mini-tan{cs” – közvetlenül felelős volt mind a tan{csnak, mind a felsőbb tan{csok végrehajtóbizotts{gainak; köteles volt munk{j{ban „az {llamigazgat{si szervek rendelkezéseit megtartani”.34 A tan{cs működési körében helyi rendeleteket hozott, melyek „nem ellenkezhettek” sem törvénnyel, sem tvr.-rel, sem az MT vagy a miniszter, de még a felsőbb tan{cs rendeletével sem. A rendeletet az Alkotm{ny „a szok{soknak megfelelően” rendelte „közhírré tenni”.35 A tan{csot is megillette a „szuper-felügyeleti” jogkör az al{rendelt tan{csok aktusai tekintetében. Azonban nem puszt{n az Alkotm{nyba, hanem „az alkotm{nyosan hozott jogszab{lyba” ütköző aktusok felülvizsg{lat{ra is lehetőség volt. Nem alapozta meg ugyanezt azonban a dolgozó nép érdekeinek sérelme.36

26. § (1) bek. 26. § (2) bek. 29 26. § (3) bek. 30 Beér és Szabó a polg{ri {llam helyi önkorm{nyzat{val szemben nagy előnynek l{tja, hogy a tan{csban „nem egy terület önkorm{nyzata, hanem az {llam szuverénit{sa jut kifejezésre” (Beér–Szabó 1949, 62-63. o.). Az első tan{cstörvény kihirdetése ut{n viszont m{r: „nemcsak egy terület önkorm{nyzata, hanem a dolgozók {llam{nak szuverénit{sa jut kifejezésre” (Beér–Szabó 1951, 84. o.; kiemelés Sz. Gy. P.). A „helyi szervek burzso{ autonomi{j{ról alkotott” elméletek (Beér–Szabó 1949, 63. o.) kritik{ja 1951-re eltűnt. 31 1950. évi I. törvény a helyi tan{csokról. Kihirdetve 1950. m{jus 18-{n. 32 31. § (1) bek. 33 31. § (2) bek. c) pont. A „felsőbb rendelet” kifejezés nem csak a m{r felsorolt szervek {ltal alkotott norm{kra vonatkozott, hanem – mint azt a tov{bbi szab{lyoz{sban is l{thatjuk – arra is, hogy a felsőbb szintű tan{cs rendelete kötelező volt az alsóbb szintű tan{csra nézve. 34 33. § (1) és (3) bek. 35 31. § (3) bek. 36 31. § (4) bek. 27 28

5


Az LB elvi ir{nyító tevékenysége B{r nem a jogalkot{st érinti közvetlenül, de a – mint azt ma m{r az AB döntései alapj{n tudhatjuk: normatív jellegű – jogegységi hat{rozatok elődjeként említést érdemel, hogy az Alkotm{ny az LB-t felruh{zta azzal a joggal, hogy elvi ir{nyít{st gyakorolhasson „az összes bírós{gok bírói működése és ítélkezése tekintetében”. Az LB ir{nyelveket {llapíthatott meg és elvi döntéseket hozhatott, amelyek a bírós{gok sz{m{ra kötelezők voltak.37 Az Alkotm{ny rendelkezései saj{t normativit{s{ról Az Orsz{ggyűlés az Alkotm{nyt a Magyar Népközt{rsas{g alaptörvényének nyilv{nította, és kimondta, hogy az Alkotm{ny, valamint az alkotm{nyos jogszab{lyok az {llamhatalom valamennyi szervére és az {llam minden polg{r{ra egyar{nt kötelezők.38 AZ ALACSONYABB SZINTŰ SZAB[LYOZ[S A népközt{rsas{gi {llamberendezkedés a jogalkot{s terén sem hagyott sok időt „felocsúdni” az új rendhez történő alkalmazkod{sra.39 Az új Alkotm{ny hat{lyba lépését követően rövid idővel megalkott{k a 4217/1949. (184) MT rendeletet, 40 mely a jogszab{lyok körébe sorolta a törvényeket, a tvr.-eket, valamint az MT és a miniszterek rendeleteit. Ezenkívül említést tett még a NET, az MT és a miniszterek {ltal alkotható hat{rozatokról, melyek „jogszab{ly természetével nem bíró” jellegűek. 4. §-a pedig

38. § Az ir{nyelv célja volt, hogy a bírós{g, a bírói hivat{s Alkotm{nyban meghat{rozott feladatainak „helyes betöltése” érdekében {ltal{nos szempontból vagy valamely jogszab{ly részletes kifejtése végett az elvi ir{nyít{st megvalósítsa. Az elvi döntés akkor v{lhatott szükségessé, ha valamely bírós{g téves elvi alapon {llva hozott jogerős hat{rozatot, több bírós{g ellentétes elvi alapon {lló jogerős hat{rozatot hozott, vagy szükségessé v{lt egy kor{bbi elvi döntéstől való eltérés. A bírói függetlenség új típusú rendszerében mind ir{nyelvet, mind elvi döntést csak az igazs{gügyminiszter kezdeményezése alapj{n hozhattak. Részletesen ld. 4338/1949. (253) MT r. *a 4217/1949. (184) MT r. 4. §-a alapj{n hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1949. december 6-{n+, valamint Névai 1951, 338. o. – Az 1954. évi II. tv. – mely a fenti MT r.-et hat{lyon kívül helyezte – m{r csak annyit mondott, hogy az LB elvi döntéseket hoz és ezekben a bírós{gokra kötelező ir{nyelveket {llapíthat meg *42. § c) pont+. Elvi döntésre viszont ekkor m{r – a miniszteren kívül – a legfőbb ügyész és az LB elnöke is javaslatot tehetett *51. § (1) bek.+. Említi Beér–Kov{cs 1959, 137. o.; Beér–Kov{cs 1972, 400. o. – Az elvi ir{nyít{s részletes elemzését ld. tov{bb{ Peschka 1965, 147-150. o. Peschka ugyanakkor nyilv{nvalóv{ teszi, hogy az LB-t az elvi ir{nyít{s joga alapj{n jogalkotónak tekinti („jogalkalmazói jogalkot{s” – Peschka 1965, 473-481., 485-487. o.). Ez utóbbit tagadja Szabó Imre, aki az angolsz{sz precedens-joggal összevetve is vizsg{lja a kérdést (Szabó 1963, 230-235. o.). 38 71. § Az Alkotm{ny később is megőrizte e szab{lyt, csak egyszerűbben: „mindenkire egyar{nt kötelezőek” *77. § (2) bek.+. Az AT szerint pedig: „az Alaptörvény és a jogszab{lyok mindenkire kötelezőek” *R) cikk (2) bek.+. 39 Mintegy „elölj{róban” pl. íme egy idézet a 4220/1949. (184) MT r.-ből (megjelent a Magyar Közlönyben 1949. szeptember 6-{n): „1. § (1) Az al{bbi (2) bekezdésben felsorolt jogszab{lyok a demokratikus jogfejlődés folyt{n hat{lyukat vesztették. Ehhez képest ezeket a jogszab{lyokat az 1945. évi janu{r hó 1. napja ut{n fenn{llott munkaviszonyra nem lehet alkalmazni.” (Kiemelés Sz. Gy. P.) 40 „A magyar népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 4.217/1949. (184) M. T. sz{mú rendelete a jogszab{lyok kihirdetése, hat{lybalépése és gyűjteménye t{rgy{ban.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1949. szeptember 6-{n. 37

6


kimondta azt az igen régi szab{lyt, mely szerint „*a+mennyiben a törvény vagy a rendelet m{sként nem rendelkezik, az kihirdetésének napj{n lép hat{lyba”.41 Technikai jellegű előír{sokat tartalmazott a 2001/1950. (I. 7.) MT h.,42 amikor kimondta, hogy a törvények, tvr.-ek, MT és miniszteri rendeletek, MT hat{rozatok, valamint az LB hat{rozatai és elvi meg{llapít{sai közzététele sor{n – 1950. janu{r 1-jétől – meg kell szüntetni a keltezés alkalmaz{s{t, azaz a normaszöveg végén szereplő d{tumoz{s ekkortól megszűnt. Ehelyett az MT és a miniszterek rendeletei, valamint az MT hat{rozatai megjelölésénél – hasonlóan a mai gyakorlathoz – z{rójelben kellett utalni a közzététel hónapj{ra és napj{ra; ezzel p{rhuzamosan a Magyar Közlöny folyósz{m{ra történő utal{s ugyancsak megszűnt. Azt is „meg{llapította” az MT, hogy a törvényeket kihirdetési z{radékkal ell{tni nem kell. Jellemző egyébként, hogy a jogalkot{ssal, jogi norm{kkal összefüggő szab{lyokat a Jat1. előtt nem tal{lt{k arra méltónak, hogy törvényi szab{lyoz{st nyerjenek, a legmagasabb szint a tvr. volt. A sorban első, 1950. évi 22. tvr. 43 azonban tartalmilag a fent említett MT rendeletet végrehajtó szab{ly lett, amennyiben a Magyar Közlöny ún. „főrészeit”, és azok tartalm{t rendezte. A fenti szab{lyok alól teremtett kivételt a 14/1951. (I. 16.) MT r.,44 amikor kimondta, hogy az ún. {rszab{lyozó rendeleteket (melyeket a miniszterek mellett az Orsz{gos Tervhivatal elnöke is kibocs{thatott) főszab{ly szerint külön hivatalos lapban, a Tervgazdas{gi Értesítőben kell kihirdetni. A jogalkot{s – és ennek megfelelően a legal{bb elfogadható színvonalú jogalkalmaz{s – terén a problém{k rövid időn belül megjelentek, tekintettel a hi{nyos szab{lyoz{sra. Az „ezen a téren mutatkozó hib{k és hi{nyoss{gok kiküszöbölése érdekében” a Minisztertan{cs meghozta 1009/1951. (V. 6.) MT hat{rozat{t,45 mely részletesen rendezte, mely jogszab{lyok végrehajt{s{t kötelező „minden tov{bbi rendelkezés bev{r{sa nélkül”, és melyekét végrehajt{si utasít{s alapj{n megkezdeni. A hat{rozat újraszab{lyozta a Magyar Közlönyben közzéteendő „jogszab{lyok és hat{rozatok” körét (ebből is l{tható, hogy a Jat1. előtt a jogforr{si hierarchia meglehetősen viszonylagos volt, hiszen ugyanebben a t{rgykörben hol MT rendelet, hol tvr. született m{r kor{bban). Nem kellett sok{ig v{rni a hasonló t{rgyú újabb hat{rozatra, még

Amint arra Jakab Andr{s is r{mutatott jelentős monogr{fi{j{ban (Jakab 2007, 90. o.), a Jat1. ilyen szab{lyt nem tartalmazott (ld. Jat1. 12. §), és igaz ez a Jat2.-re is (ld. Jat2. 7. §). Így a hat{lyba léptető rendelkezést nem tartalmazó jogszab{ly (esetleges külön hat{lyba léptetésről szóló jogszab{ly hi{ny{ban) nem lép hat{lyba. Ugyanez alkalmazható az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei/közjogi szervezetszab{lyozó eszközök tekintetében is *a Jat1. erre nem utalt, a Jat2. viszont igen: ld. 1. § (4) bek.+. 42 „A Magyar Népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 2.001/1950. (I. 7.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok keltezésének mellőzése t{rgy{ban.” Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 43 „A Népközt{rsas{g Elnöki Tan{cs{nak 1950. évi 22. sz{mú törvényerejű rendelete a jogszab{lyoknak, tov{bb{ az {llamhatalom és {llamigazgat{s legfelsőbb szervei hat{rozatainak közzététele t{rgy{ban.” Kihirdetve 1950. június 30-{n, hat{lyba lépett 1950. július 1-jén. 44 „A Magyar Népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 14/1951. (I. 13.) M. T. sz{mú rendelete az {rszab{lyozó rendeletek kihirdetéséről.” Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 45 „A Magyar Népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 1.009/1951. (V. 6.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok és hat{rozatok végrehajt{s{nak biztosít{s{ra szükséges intézkedésekről.” Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 41

7


ebben az évben megszületett az 1038/1951. (XII. 19.) MT hat{rozat,46 mely az MT, a miniszterek és az orsz{gos főhatós{gok „rendelkezéseit” osztotta csoportokba. Eszerint: az MT rendelkezései rendeletek vagy hat{rozatok, a többi szerv rendelkezései pedig rendeletek vagy utasít{sok (rendeletet csak a miniszterek és az Orsz{gos Tervhivatal elnöke47 alkothatott).48 A v{ltozatoss{g kedvéért ez a hat{rozat is újraszab{lyozta a Magyar Közlöny tartalm{t, illetve létrehozta a Hat{rozatok T{r{t, és rendelkezett a t{rcalapok tartalm{ról is. A hivatalos lapok közül csak a Magyar Közlöny volt közforgalmú, a többi közforgalomba nem kerülhetett. A hat{rozat külön részben rendelkezett az {llami hat{rozatok szerkesztésének és szövegezésének „megjavít{sa” felől, melynek keretében – többek között – képzést kellett szervezni az {llami hat{rozatok szerkesztésével foglalkozók sz{m{ra.49 E részben a feladatok elsődleges felelőse az „igazs{gügyminisztérium” lett. Lényegében a fenti szab{lyok végrehajt{s{nak tekinthető a 2135/44/1954. MT h.,50 amely többek közt külön előírta, hogy a megfelelő jogismeret érdekében a Magyar Közlöny meghat{rozott péld{nysz{m{t – különösen, ha az adott sz{mok „széles körök érdeklődésére tarthatnak sz{mot” – a közforgalom célj{ra kell bocs{tani, évenként a jogszab{lyok hivatalos gyűjteményét „olcsó {ron” ki kell adni, jelentős jogszab{lyokat és korm{nyhat{rozatokat még a napilapokban is közölni kell, sőt a r{dió is közöljön rendszeresen anyagot a fontosabb jogszab{lyokról.51 A 2136/44/1954. MT h.52 „A Magyar Népközt{rsas{g minisztertan{cs{nak 1.038/1951. (XII. 19.) sz{mú hat{rozata az {llamigazgat{s legfelsőbb szerveinek rendelkezéseiről.” Hat{lyba lépett 1952. janu{r 1-jén. 47 Mivel a „demokratikus alkotm{nyoss{g” ekkor nem kérhető sz{mon, azon nem is kell csod{lkoznunk, hogy az Alkotm{ny nem ruh{zta fel az Orsz{gos Tervhivatal elnökét rendeletalkot{si hat{skörrel. Ő ugyanis csak az 1953. évi VI. tv. hat{lybalépésével, azaz 1953. július 7-ével lett az MT tagja, és az Alkotm{ny tételesen még ekkor sem biztosított sz{m{ra jogalkot{si hat{skört (nem lévén szó szerint „miniszter”). *Kor{bban ugyanakkor m{r több jogszab{ly, így pl. a 4279/1949. (216) MT r. – mely a 4217/1949. (184) MT r. 4. §-a alapj{n kihirdetése napj{n, 1949. október 15-én lépett hat{lyba – 3. § (3) bekezdésével biztosította a Tervhivatal elnökének, hogy rendeletével kih{g{st {llapítson meg. Utal r{ Szamel 1958, 36. o. Még kor{bban, hasonlóképpen pl. – a fentiek szerint szintén kihirdetése napj{n, 1949. szeptember 6-{n hat{lyba lépett – a 4226/1949. (184) MT r. 21. § (3) bekezdése is lehetőséget biztosított arra, hogy a sz{llít{si szerződések t{rgy{val összefüggésben bizonyos kérdéseket az elnök rendelettel szab{lyozhasson.+ 48 A történelmi korra saj{tosan jellemző a hat{rozat 2. pontja, mely szerint: „A minisztertan{cs rendeletet {ltal{ban akkor bocs{t ki, ha a tervezett rendelkezés nemcsak az {llami szervekre és v{llalatokra vonatkozik, hanem az {llampolg{rok jogait és kötelezettségeit is közvetlenül érinti. Ilyen rendelkezést azonban az eset körülményeihez képest minisztertan{csi hat{rozatban is meg lehet {llapítani. Új bűntettet és kih{g{st a minisztertan{cs csak rendeletben {llapít meg. Annak meg{llapít{sa (deklar{l{sa) azonban, hogy valamely hat{rozattal ellentétben {lló cselekmény m{r meglévő büntető rendelkezésbe ütközik, hat{rozatban is kimondható.” (Kiemelés Sz. Gy. P.) A hat{rozat 4. pontja hasonlóképp szólt a miniszteri rendeletek és utasít{sok kapcs{n is, egyértelmű elhat{rol{st azonban itt sem adott. Szamel Lajos kritiz{lja, hogy pl. a lak{skódex vagy az anyakönyvi szab{lyok utasít{sban nyertek szab{lyoz{st, és közzétételükre nem került sor (Szamel 1958, 72. o.). 49 B{r nem kív{nunk a mai viszonyokkal p{rhuzamot vonni, vélhetőleg kijelenthető, hogy a kodifik{ciós munkakörben dolgozó kollég{k sz{m{ra minden korban hasznos lehet ilyen típusú képzések indít{sa, különösen akkor, ha az {tlagéletkor igen alacsony. 50 „A Magyar Népközt{rsas{g Minisztertan{cs{nak 2.135/44/1954. sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok közzétételéről, kihirdetéséről és ismertetéséről.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1954. szeptember 3-{n. 51 Érdekességképp a h. 7. pontja a következőképp szólt: „Az {ltal{nos iskol{kban és a középiskol{kban a jogi alapismeretek, illetőleg az alkotm{nytan keretében oktatott anyagot felül kell vizsg{lni abból a szempontból, hogy megadj{k-e azt az {ltal{nos jogi t{jékoztat{st, amelyre minden {llampolg{rnak szüksége van *<+” Közel 60 év ut{n egy mai hat{rozat legfeljebb az anyag oktat{s{nak a bevezetését ir{nyozhatn{ elő, pedig vélhetőleg a szükség r{ nem lenne sokkal kisebb< 46

8


pedig úgy rendelkezett, hogy a titkos, azaz a Hat{rozatok T{r{ban sem közzétehető MT hat{rozatok (vagy azok részei) az érdekeltekkel bizalmas úton, azaz részükre „megküldés” útj{n is közölhetők. A témakör rekodifik{ciós sorozat{t az 1954. évi 26. tvr. nyitotta meg.53 A jogszab{lyok köre megmaradt (törvény, tvr., MT és miniszteri rendelet), a tvr. azonban imm{r megkísérelt egy elhat{rol{st adni oly módon, hogy – {ltal{nos jelleggel – meghat{rozta, milyen szab{lyoz{si t{rgykörökben kell jogszab{lyt alkotni.54 Ezekről a t{rgykörökről miniszteri utasít{st hozni nem lehetett.55 A tvr. végrehajt{s{ra született az 1072/1954. (IX. 4.) MT hat{rozat,56 mely ismét felsorolta a Minisztertan{cs, a miniszterek és m{s főhatós{gok vezetői {ltal alkotható {ltal{nos rendelkezéseket (1951-hez képest v{ltozatlanul), valamint a hivatalos lapok tartalm{t. Létrejött a Helyi Tan{csok Közlönye is. A hat{rozat az eddigieknél jóval részletesebben szab{lyozta a jogszab{lyok megjelölését és közlésének/közzétételének rendjét, sőt nagy lépést tett előre a jogalkalmazók és a jogkereső közönség (mai szóval mondhatn{nk: a jogbiztons{g) érdekében, amikor 23. pontj{ban kimondta: „Kerülni kell az olyan {ltal{nos meg{llapít{sokat, mint azt, hogy az új jogszab{llyal ellentétes rendelkezések hat{lyukat vesztik.” Eltűnt a hat{lybalépésre vonatkozó kisegítő szab{ly is, a hat{lybalépés időpontj{t konkrétan meg kellett jelölni. Az 1954-es szab{lyoz{s m{r jóval hosszabb időt ért meg, mint elődei. A forradalmat követő jogalkot{s is megfelelő alapot tal{lt benne, így módosít{s nélkül 20 évig hat{lyos maradt. Az újj{alakuló Korm{ny 1957-ben újraindította a Hat{rozatok T{r{t,57 majd két tov{bbi hat{rozatban írta elő a jogalkot{s tov{bbfejlesztésének aktu{lis feladatait.58 1964-ben valój{ban a jogalkot{si elj{r{s alapvető szab{lyait fektették le, és kiemelt szerepet biztosítottak az „igazs{gügyminiszter” sz{m{ra (lényegében minden norma megalkot{sa kapcs{n egyezetési kötelezettség {llt fenn), 1969-ben pe-

„A Magyar Népközt{rsas{g Minisztertan{cs{nak 2.136/44/1954. sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok közléséről.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1954. szeptember 3-{n. 53 „A Népközt{rsas{g Elnöki Tan{cs{nak 1954. évi 26. sz{mú törvényerejű rendelete a jogszab{lyok közzétételéről és hat{lybalépéséről.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1954. szeptember 4-én. 54 „1. § (1) A Magyar Népközt{rsas{g hivatalos lapj{ban, a Magyar Közlönyben kell közzétenni mindazokat a jogszab{lyokat, amelyekből az {llampolg{rokra közvetlenül jogok sz{rmaznak, amelyek az {llampolg{rokra kötelezettségeket rónak, egyébként széles körben közvetlen befoly{ssal vannak az {llampolg{rok jogviszonyaira, vagy amelyek széles körben való ismerete az {llampolg{rok jogai és jogos érdekei védelme szempontj{ból jelentős. - (2) A Magyar Közlönyben kell közzétenni a Népközt{rsas{g Elnöki Tan{cs{nak és a Minisztertan{csnak azokat a hat{rozatait, amelyek meghat{rozott kérdésben az {llami vezetés ir{nyvonal{nak sokoldalú, hoszszabb időre szóló meghat{roz{s{t tartalmazz{k.” 55 Szamel Lajos kiemelte a szab{ly helyességét, különösen az 1951-es, problém{s szab{lyoz{ssal összehasonlítva (Szamel 1958, 72. o.). 56 „A Magyar Népközt{rsas{g Minisztertan{cs{nak 1.072/1954. (IX. 4.) sz{mú hat{rozata az {llamigazgat{s szerveinek {ltal{nos rendelkezéseiről, a jogszab{lyok közléséről és megjelöléséről.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1954. szeptember 4-én. 57 „A Magyar Forradalmi Munk{s-Paraszt Korm{ny 1.081/1957. (X. 13.) sz{mú hat{rozata a Hat{rozatok T{ra megindít{s{ról.” Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 58 „A Magyar Forradalmi Munk{s-Paraszt Korm{ny 2030/1964. (XI. 10.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok előkészítésének tov{bbfejlesztéséről.” Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. - „A Magyar Forradalmi Munk{sParaszt Korm{ny 2004/1969. (II. 23.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok, valamint az ügyintézés egyszerűsítéséről és tov{bbfejlesztéséről.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1969. febru{r 23-{n. 52

9


dig m{r jogalkot{si program megalkot{sa, illetve – mai szavakkal élve – a technikai deregul{ció és az adminisztratív tehercsökkentés alapjait fektették le (ideértve pl. a dolgozók munkaidejének csökkentésére vonatkozó lehetőségek megvizsg{l{s{t). Végül említést érdemel, hogy 1971-ben a Korm{ny kifejezetten sürgette, hogy tagjai a végrehajt{si rendeletek megalkot{sa terén érdemi „gyorsít{st” érjenek el.59 SZAKIRODALMI ÉRTÉKELÉS i) A vonatkozó szakirodalom korai munk{i természetesen elsősorban politikai alapú, igen pozitív képet festettek az új alkotm{nyos szab{lyoz{s kapcs{n (igaz, ennek még – konkrét gyakorlat hi{ny{ban – t{ptalajt adhattak a remények is). Beér J{nos és Szabó Imre, a kor két meghat{rozó jogtudósa péld{ul hangsúlyozta, hogy az „ezeréves alkotm{ny” helyett a kart{lis alkotm{nyra való {ttérés döntő jelentőségű a jogéletre nézve, vil{gos szövege „eloszlat minden félreértést, kiz{r minden félremagyar{z{st *<+; tiszta vizet önt a poh{rba jogrendszerünk tartalma, célja és módszere tekintetében is. Teszi pedig ezt mindenekelőtt azzal, hogy az alkotm{ny alaptörvényjellegének leszögezésével megteremti jogszab{lyaink tekintetében azt a hierarchi{t, amely biztosítja, hogy jogrendszerünk al{rendeli mag{t az alkotm{nyban kifejezett alapelveknek” (Beér–Szabó 1949, 12-13. o.). Az MT „széles jogköre és operatív jellege” ugyancsak dicséretet érdemelt, ideértve a jogalkot{sra vonatkozó szab{lyokat is: „A minisztertan{cs új jellegű, megkülönböztetett hat{skörét és ir{nyító szerepét biztosítja az a tény is, hogy a minisztertan{cs mindink{bb haszn{lja fel a minisztertan{csi hat{rozatok form{j{t arra, hogy szélesebb körben és az adott kérdés jelentőségét külön is kihangsúlyozva, szabja meg a minisztertan{cs tagjainak, az {llamhatalom és {llamigazgat{s alsóbb szerveinek, a különböző intézményeknek, v{llalatoknak és az {llampolg{roknak teendőit és feladatait az {llamélet valamely fontosabb gazdas{gi, politikai vagy kultur{lis kérdésével kapcsolatban. A minisztertan{cs ilyen új hat{sköre és szerepe nyer külső kifejezést az 1950 : 22. sz{mú törvényerejű rendeletnek abban a rendelkezésében, hogy a minisztertan{cs rendeletei, mint alapvető, {ltal{nos jellegű jogszab{lyok, a hivatalos lap első főrészében kerülnek közzétételre60 s így a törvényekhez és törvényerejű rendeletekhez kapcsolódnak” (Beér–Szabó 1951, 72-73. o.). ii) A szerzők részbeni azonoss{ga ok{n ugyanezen a nyomdokon haladt „az első egyetemi alkotm{nyjogi tankönyv” (Beér 1951, III. o.) is. M{r a tankönyv előszav{ban hangsúlyozt{k: „Népközt{rsas{gunk Alkotm{nya nem {llamunk »fejlődésének« eredménye, hanem a felszabadul{s előtt elnyomott dolgozó népünk győzelmének forradalmi okm{nya, a diadalmas prolet{rdiktatúra törvénye” (Beér 1951, IV. o.). A tankönyv felépítése abban is eltér a ma megszokottaktól, hogy terjedelmes {llam- és „A Magyar Forradalmi Munk{s-Paraszt Korm{ny 2045/1971. (XII. 30.) sz{mú hat{rozata a jogalkot{s terén mutatkozó késedelmekről.” Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 60 Ld. az 1950. évi 22. tvr. 1. § (2) bek. B) pont b) alpontj{t, mely az MT rendeletei mellett azon hat{rozatait is megemlíti, „amelyek közzététele kötelező”. 59

10


jogelméleti, valamint jogtörténeti jellegű részeket is tartalmaz a „megújítandó” jog{szképzés megalapoz{sa érdekében. Valamennyi fejezetet {that az ideológiai alapoz{s igénye. Utalnak arra is a szerzők, hogy a „Magyar alkotm{nyjog” című könyv azért nem a szocialista szovjet jogelmélet {ltal kialakított „{llamjog” címet viseli, mert a magyar jogtudom{ny a szovjet {llamjog szintje felé törekedve még csak az első lépéseket tette meg (Beér 1951, IV-V. o.). (A „Magyar {llamjog” címre 1959-ig kellett v{rni, ekkor z{rt{k le a megújult – és új című – egyetemi tankönyv kézirat{t.) A tankönyv az alkotm{nyjog forr{saiként a következőket jelöli meg: - mag{t az Alkotm{nyt, - a törvényeket, - a tvr.-eket, - az Orsz{ggyűlés és a NET ügyrendjét, - az MT rendeleteit és hat{rozatait, - az MT tagjainak rendeleteit, - a helyi tan{csok {ltal alkotható szab{lyrendeleteket (az Alkotm{nynak puszt{n rendeletekről szóló szab{ly{t az első tan{cstörvény „konkretiz{lta”), - „közvetett” jogforr{sként az LB elvi döntéseit és ir{nyelveit. Emellett szó esik – negatív felhanggal – a szok{sjogról, és – természetesen a dicséret hangj{n – az egész jogrendszer „politikai forr{s{ról”: az MDP programj{ról, szerveinek hat{rozatairól. (Szabó 1951, 41-42. o.) A tankönyv a NET kapcs{n egyértelművé teszi: „hat{sköre korl{tlanul kiterjed az Orsz{ggyűlés {ltal hozott b{rmilyen törvény megv{ltoztat{s{ra is” (kivéve az Alkotm{ny módosít{s{t; Beér 1951a, 236. o.). A tvr. Orsz{ggyűlésnek történő bemutat{s{val kapcsolatban kiemeli, hogy ez nem jóv{hagy{s, így nem is érvényességi kellék (Beér 1951a, 237. o.). Az MT rendeletei esetében kiemeli, hogy azok – az Alkotm{ny rendelkezéseinek megfelelően – a törvényeket és a tvr.-eket meg nem v{ltoztathatj{k, de azok keretei között „a t{rsadalmi és {llami élet b{rmely területén külön felhatalmaz{s nélkül szab{lyozhatnak b{rmely jogviszonyt” (Beér 1951b, 252. o.). A rendeletek törvényességét pedig – tekintettel az {llamhatalom egységére – kiz{rólag „magasabb {llamhatalmi szervek” (azaz az Orsz{ggyűlés és a NET61) vizsg{lhatj{k felül (Beér 1951b, 253. o.). Az MT hat{rozatai kapcs{n a könyv a következő definíciót adja: „Ezek olyan jelentősebb {tfogó kérdéseket szab{lyoznak, amelyek elvi alapon mutatnak r{ az adott feladatokra és meghat{rozz{k az ezen feladatok helyes elvégzésében követendő tételeket, valamint a megvalósít{s sor{n az egyes {llami szervekre és a dolgozókra h{ruló részfeladatokat. A minisztertan{csi hat{rozatok lényeges tartalmukat nézve jogszab{lyjellegűek *<+ Jellegzetességük, hogy a t{rsadalmi, gazdas{gi rendszer szocialista fejlesztése érdekében előtérbe kerülő, legégetőbb {ltal{nos

61

B{r ezt a „szuper-felügyeleti” jogkört, mint kor{bban m{r utaltunk r{, ekkor az Alkotm{ny még csak a NET kapcs{n rögzítette – ld. 20. § (2) bek.

11


feladatokat jelölik ki és a feladatok teljesítésének módj{t hat{rozz{k meg” (Beér 1951b, 253. o.). Ezt a meghat{roz{st meglehetősen nehéz lett volna normatív módon is visszaadni. Az MT megelégedett annyival, hogy kimondta: különösen akkor ad ki utasít{st, ha a tervezett rendelkezés meghat{rozott kérdésben az {llami vezetés ir{nyvonal{nak sokoldalú, hosszabb időre szóló meghat{roz{s{t tartalmazza, vagy csak az {llami szervekre és v{llalatokra vonatkozik.62 A tankönyv ugyanakkor utal arra is – és jól mutatja a rendelet–hat{rozat kapcsolat{nak viszonylagoss{g{t –, hogy gyakran előfordult az, hogy az MT hat{rozat{nak végrehajt{s{ra rendeletet bocs{tottak ki (Beér 1951b, 254. o.). A miniszteri rendeletek körében kiemeli a tankönyv, hogy sor kerülhet ún. „közös rendeletek” kiad{s{ra is – ekkor több miniszter együttesen, vagy egy miniszter a többi egyetértésével alkot rendeletet (Beér 1951c, 262. o.). Ugyanakkor felhívja a figyelmet, hogy kivételesen m{s orsz{gos hatós{g is kaphat rendeletalkot{si jogot. Erre példa az Orsz{gos Tervhivatal elnöke. Jóllehet a könyv szerint erre törvény vagy tvr. adhat felhatalmaz{st, mint kor{bban l{thattuk, valój{ban ezt az MT aktusai tették lehetővé (Beér 1951c, 263. o; Beér 1951d, 268. o.). Utal a tankönyv arra is, hogy a miniszterek és egyéb orsz{gos szervek vezetői az al{juk rendelt szervek, intézmények, v{llalatok felé nem rendeletben, hanem „az utasít{s m{s módj{n” intézkednek. Külön figyelmet érdemel a következő meg{llapít{s: „Rendelkezéseiket ak{r telefonon, ak{r szóbelileg is közölhetik.” Mindazon{ltal a szerző helyesnek tartja legal{bb az utólagos ír{sba foglal{st (Beér 1951c, 263. o.). Mint fentebb jeleztem, az első tan{cstörvény a tan{csok {ltal alkotható rendeleteket szab{lyrendeletnek nevezi. Ennek ok{t a tankönyvíró abban l{tja, hogy a törvény „az alkotm{nyos tétel alapj{n tov{bb fejleszti a helyi tan{cs jogszab{lyalkotó tevékenységére vonatkozó rendelkezéseket” (Beér 1951e, 313. o.). A „szab{lyrendelet” kifejezés célja, hogy a tan{cs rendeletét az orsz{gos hat{lyú rendeletektől elnevezésében is elkülönítse.63 Megjegyzést érdemel tov{bb{, hogy – hasonlóan az Orsz{ggyű-

1038/1951. (XII. 19.) MT h. 3. pont. Az 1072/1954. (IX. 4.) MT h. 2. pontja ugyanígy fogalmazott, csak elhagyta a „különösen” szót. 63 A megyei és a budapesti v{rosi tan{cs tekintetében a szab{lyrendeletre vonatkozó rendelkezéseket a 143/1950. (V. 18.) MT r. tartalmazta: „19. § (1) A tan{cs működési területére kiterjedő hat{llyal olyan {llandóbb jellegű szab{lyoz{st igénylő jelentős kérdésben, amely feladatkörét nem haladja meg, szab{lyrendelet elnevezéssel helyi rendeletet hozhat. (2) A szab{lyrendelet jóv{hagy{s végett a minisztertan{cshoz fel kell terjeszteni. Ha a minisztertan{cs a felterjesztéstől sz{mított 15 nap alatt a szab{lyrendeletre nem nyilatkozik, azt jóv{hagyottnak kell tekinteni és intézkedni lehet kihirdetése ir{nt. (3) A szab{lyrendeletet az elnök és titk{r írj{k al{ és azt - jóv{hagy{s ut{n - a helyileg szok{sos módon ki kell hirdetni. A szab{lyrendelet, amennyiben eltérő intézkedéseket nem tartalmaz, a kihirdetése napj{n lép hat{lyba. A kihirdetés napj{t az elnök a szab{lyrendelet függelékeként napt{rilag meg{llapítja. (4) A kihirdetett szab{lyrendeletet haladéktalanul meg kell küldeni a minisztertan{csnak és az ügy t{rgya szerint érdekelt minisztereknek. (5) Az illetékes miniszterek a belügyminiszterrel egyetértésben gondoskodjanak arról, hogy a megyei tan{csok a szükséges új szab{lyrendeletek megalkot{s{hoz egységes szempontokat kapjanak. (6) A megyei és a budapesti v{rosi tan{cs a szab{lyrendeletben foglalt rendelkezések megtart{s{t 300 forintig terjedhető bírs{g meg{llapít{s{val biztosíthatja és a rendelkezések megszegését vagy kij{tsz{s{t kih{g{snak minősítheti. A szab{lyrendeletben a kih{g{s büntetése legfeljebb 15 napig terjedhető elz{r{sban vagy 1000 forintig terjedhető pénzbüntetésben hat{rozható meg.” - Ehhez hasonló szab{lyokat tartalmaztak az alsóbb fokú tan{csokra vonatkozó MT r.-ek is. Az előzetes jóv{hagy{st a felettes tan{cs 62

12


lés és a NET viszony{hoz – a tankönyvíró törvényi tilt{s hi{ny{ban lehetségesnek l{tja, hogy amikor a tan{cs nem ülésezik, a végrehajtóbizotts{g hozzon szab{lyrendeletet (Beér 1951e, 314. o.).64 iii) Pikler Kornél 1953-ban igyekezett sz{mba venni, hogy az 1950. évi 22. tvr., valamint az 1009/1951. (V. 6.) és az 1038/1951. (XII. 19.) MT h. szab{lyai alapj{n melyek a hat{lyos előír{sok a legfelsőbb {llami szervek rendelkezéseinek közzététele kapcs{n. R{mutat ugyanakkor arra is, mi indokolhatja a rendeletek mellett/helyett az MT hat{rozatok sz{m{nak emelkedését: „A rendelet form{ja viszonylag kötött és merev. Nem elég rugalmas az olyan természetű rendelkezések kiad{s{ra, amelyekben nem a kényszer, hanem a meggyőzés fegyvere domin{l és amelyeknek a célja elsősorban útmutat{st nyújtani, felvil{gosít{st adni a korm{ny politik{ja tekintetében. *<+ A minisztertan{csi hat{rozatot kötetlen, hajlékony form{ja egyar{nt alkalmass{ teszi jogszab{lytartalmú és nem jogszab{lytartalmú korm{nyrendelkezések és nyilatkozatok megtételére. A minisztertan{csi hat{rozat ebben az új rendszerben előtérbe lép régi alsóbbrendű, h{ttérbe szorított helyzetéből és a minisztertan{csi rendelettel egyenlő értékű rendelkezés lesz” (Pikler 1953, 470. o. – Kiemelés Sz. Gy. P.). Kimondta ugyanakkor azt is, hogy az {llampolg{rok jogait és kötelezettségeit közvetlenül érintő miniszteri rendelkezések form{ja elsősorban a miniszteri rendelet és nem az utasít{s kell, hogy legyen (Pikler 1953, 474. o.). iv) A magyar jogtudom{ny egyik nagy polihisztora, Szamel Lajos 1954-ben – tematikailag hasonlóan Pikler Kornél kor{bbi munk{j{hoz – elemzi az 1954. évi 26. tvr. és az 1072/1954. (IX. 4.) MT h. rendelkezéseit. R{mutat, hogy ezek implicite az alkotható jogforr{sokat is magukban foglalj{k (Szamel 1954, 444-445. o.). Az utasít{sos jogalkot{s vitakérdésének körében Szamel egyértelműen jogforr{snak tekinti azokat a miniszteri utasít{sokat, amelyek az {llamigazgat{si szervek sz{m{ra magatart{si szab{lyokat írnak elő (normatív utasít{s, „belső rendelet” – Szamel 1954, 445. o.). A tvr. hat{lyba lépését követően megszüntetendőnek tartja azt a helytelen gyakorlatot, hogy a Belügyminisztérium területi főoszt{lyai (elsősorban Budapesten, a közlekedésrendészet területén) rendeleteket alkothassanak (Szamel 1954, 446. o.). Szamel m{r ekkor sürgeti a hat{lyos jog összegyűjtését és ahhoz mutató kidolgoz{s{t, m{r csak amiatt is, hogy a „felszabadul{s” előtti jogszab{lyok alkalmazhatós{ga vil{goss{ v{ljék (Szamel 1954, 449. o.).65 Az 1038/1951. (XII. 19.) MT h. hat{lyon

végrehajtóbizotts{ga gyakorolta, a kiszabható bírs{g összege pedig alacsonyabb volt [ld. 196/1950. (VII. 25.) MT r. 17. § és 254/1950. (X. 21.) MT r. 23. §+. 64 A bizotts{g {ltal{nos helyettesítő hat{skörét a m{sodik tan{cstörvény megszüntette. Utal r{ Beér–Kov{cs 1959, 121. o.; Kov{cs 1972a, 370. o. E törvény egyébként a tan{csok {ltal alkotható rendeletet m{r puszt{n „rendelet”ként jelölte meg, a „szab{lyrendelet” kifejezést megszüntette. Szemben a fenti „tov{bb fejlesztési” magyar{zattal, ezt a v{ltoztat{st üdvözölte pl. Szamel Lajos (Szamel 1954, 447. o.). 65 Ez az igény lényegében a következő szakaszokon {tívelően megmarad, ld. különösen Kiss L{szló munk{ss{g{t.

13


kívül helyezésével visszalépésnek tartja, hogy eltűnt egy jogalkot{sért felelős szerv (alapvetően az IM) kijelölésének lehetősége (Szamel 1954, 451. o.).66 v) Ugyancsak Szamel Lajos 1958-ban jelentős terjedelmű monogr{fi{t szentelt a jogforr{sok vizsg{lat{nak. Mivel a kor egyik legnagyobb összefoglaló munk{ja {tfogó képet fest a kor jogalkot{s{ról is, a művet indokolt részletesen bemutatni. B{r a kor elv{r{sait a mű mag{n hordozza (sőt, még idézi Szt{lint is), Szamel munk{ja m{r kor{ntsem a feltétel nélküli dicséretek sorozata. Komoly kritik{val illeti pl. azt a helyzetet, hogy egyes szocialista {llamokban – így a Magyar Népközt{rsas{gban – a törvényhoz{st helyettesítő „elnökségek” (haz{nkban a NET) szinte korl{t nélkül jogosultak a törvényhozó hatalom törvényeinek módosít{s{ra, hat{lyon kívül helyezésére (Szamel 1958, 20., 29. o.). Ez Szamel megítélése szerint nem következik egyenesen sem a szovjet alkotm{nyból, sem a „szocialista alkotm{nyoss{g” elveiből. „Sőt, az ebből a szempontból legdöntőbb szocialista alkotm{nyos alapelvek: a népszuverénit{s és a népképviseleti törvényhoz{s elve bizonyos mérvű ir{nyv{ltoztat{st kív{nnak” (Szamel 1958, 21. o.). Szamel hi{nyolja az Alkotm{nyból a jogalkotó szervek taxatív felsorol{s{t,67 jogalkotó hat{skörük terjedelmének, {truh{zhatós{g{nak pontos körülír{s{t (Szamel 1958, 25. o.). Megkülönbözteti a – ma is, b{r m{s értelemben elfogadottnak tekintett – eredeti és sz{rmazékos jogalkotó hat{skörrel rendelkező szerveket. Eredeti, teh{t az Alkotm{nyon alapuló jogalkot{si hat{sköre van a következő szerveknek: Orsz{ggyűlés, NET, MT és tagjai, helyi tan{cs. A sz{rmazékos jogalkotói hat{skör az „alkotm{nyban erre feljogosított szervtől” sz{rmazik, s a következő szerveket illeti meg: a) Orsz{gos Tervhivatal elnöke, b) orsz{gos hat{skörű hivatalok vezetői, c) SZOT és annak elnöksége, d) helyi tan{csok végrehajtó bizotts{gai, e) a végrehajtó bizotts{gok szakigazgat{si szerveinek vezetői, valamint – Szamel szerint vitathatóan –: f) a rendőrhatós{gok és a tűzrendészeti hatós{gok. (Szamel 1958, 26. o.) Szamel valamennyi esetben pontosan megadja a felhatalmaz{st adó jogszab{lyhelyeket. Az I. szakasz vizsg{lata sor{n a fent m{r vizsg{lt norm{k közül utal az 1072/1954. (IX. 4.) MT h. I/4. pontj{ra, mint amely az a)-b) esetben felhatalmaz{st biztosít. A többi esetben a jogszab{lyszövegek alapj{n a következők {llapíthatók meg:68 ad c) Az MT sz{m{ra a betegségbiztosít{st szab{lyozó 1955. évi 39. tvr. 31. § (2) bekezdése felhatalmaz{st adott arra, hogy a tvr. végrehajt{s{val kapcsolatos egyes Mint azt a fent l{thattuk, ezzel a témakörrel kapcsolatos rendelkezések a 2030/1964. (XI. 10.) Korm. h.-ban tértek vissza. 67 Szamel Lajos „{lma”, mely a jogalkotó szervek {ltal alkotható jogszab{lyok tételes, összefogott felsorol{s{t az Alkotm{nyban szerette volna l{tni, viszonylag hamar, 2010. november 16-{n teljesült: az alkotm{nymódosító 2010. évi CXIII. tv. 1. §-a ekkor illesztette be ui. az Alkotm{ny új 7/A. §-{t. Természetesen az AB m{r régóta vil{goss{ tette, hogy jogalkotó hat{skör csak az Alkotm{nyból sz{rmazhat. 68 Szamel itt csak a jogszab{lyhelyeket jelöli meg, a konkrét jogszab{lyszöveget nem. Mivel itt m{r minden esetben az adott szervre vonatkozó, nem pedig {ltal{ban a jogalkot{st szab{lyozó norm{król van szó, ezeket az I.2. alfejezetben nem ismertettem. 66

14


kérdések részletes szab{lyoz{s{t a SZOT-ra bízza. A 1056/1957. (VI. 12.) Korm. hat{rozat69 7. A) pontja a SZOT Elnökségének hat{skörébe utalta, hogy a szakszervezeti üdültetés díjait – adott keretek közt – meghat{rozza.70 ad d) Míg a helyi tan{csok jogszab{lyalkot{si hat{skörét az Alkotm{ny biztosította, a végrehajtóbizotts{gok sz{m{ra a m{sodik tan{cstörvény 37. §-a hat{rozat- és utasít{salkot{si jogkört adott. A hat{rozat – jogszab{ly végrehajt{saként – {ltal{nosan kötelező rendelkezéseket is tartalmazhatott, ez esetben a helyben szok{sos módon kellett közzétenni.71 Utasít{s az al{rendelt szervek részére volt adható,72 nem részletezve ugyanakkor, hogy normatív vagy egyedi jelleggel. ad e) Az 1954. évi X. tv. 56. § (4) bekezdése a tan{csi szakigazgat{si szerv vezetőjét arra hatalmazta fel, hogy az alsóbb szakigazgat{si szerveknek adjon utasít{sokat. Ezt Szamel ugyancsak jogalkot{si hat{skörrel történő felruh{z{snak tekintette, b{r – véleményem szerint – itt sem egyértelmű, hogy normatív vagy egyedi utasít{sokról volt-e szó (ellenkező szab{ly hi{ny{ban a normativit{s természetesen nem z{rható ki). ad f) Szamel vitathatónak tartotta, hogy megítélése szerint jogalkot{si hat{skört kapott a rendőrség és a tűzoltós{g. Az 1955. évi 22. tvr. 8. § 1. pontja73 szerint a rendőrség a közlekedés rendjének védelme érdekében „biztosítja és megtartja a közúti közlekedés rendjét, közlekedési korl{toz{sokat rendel el és szüntet meg.” Az 1956. évi 13. tvr. 15. § (2) bekezdése pedig a tűzrendészeti hatós{gok sz{m{ra tűzrendészeti előír{sok meg{llapít{s{nak lehetőségét biztosította.74 E szab{lyok többféle, nem egyértelmű értelmezését, ill. a gyakorlat helytelen kialakít{s{t teszi kritika t{rgy{v{ (Szamel 1958, 37-38. o.). Szamel részletesen t{rgyalja az egyes jogalkotó szervek {ltal alkotható jogforr{sokat is (az Alkotm{ny felépítésének megfelelő sorrendben). Meg{llapítja, hogy az Orsz{ggyűlés törvényi forma nélkül is jogosult jogalkot{sra: normatív hat{rozatokat is hozhat. Példaként említi az Orsz{ggyűlés ügyrendjét (Szamel 1958, 44., 48. o.). Éles kritik{val illeti az 1954. évi 26. tvr. azon szab{ly{t, mely a NET-et hat{rozatalkot{si hat{skörrel ruh{zta fel,75 figyelemmel arra, hogy az Alkotm{ny csak a tvr.-ek Orsz{ggyűlésnek történő bemutat{si kötelezettségét írta elő, a hat{rozatokra ez elvileg nem vonatkozott. Ez a lehetőség Szamel szerint – és ezt 1958-ban is igen b{tor megfogalmaz{snak minősíthetjük – „az alkotm{nnyal nincs összhangban” (Szamel 1958, A könyvben itt tévesen 1.096/1957. sz{m szerepel, azonban az a hat{rozat december 31-én jelent meg, és 7. pontja alpontokra nem tagolódik. 70 Ahogy az alkotm{nyos felhatalmazotts{g, úgy a szubdeleg{ció tilalma is csak a rendszerv{lt{s ut{n v{lt a jog{llamis{g részévé. 71 1954. évi X. tv. 37. § (2) bek. 72 1954. évi X. tv. 37. § (1) bek. 73 A könyvben „8.§ (1) bekezdés” szerepel. 74 Ugyanakkor Szamel a joghallgatóknak készült tankönyvben ez utóbbiról m{r nem tett említést (Szamel 1972, 85-86. o.). 75 Ezzel lényegében fenntartotta a hat{lyon kívül helyezett 4217/1949. (184) MT r. 1-2. §-{ban foglaltakat. Az Alkotm{ny 20. § (6) bekezdése ugyan említi, hogy a NET minden hat{rozat{t és intézkedését az elnök és a titk{r írja al{, de a „jogszab{lyok” közt, a 20. § (5) bekezdésben csak a tvr. olvasható. Ez a szab{lyoz{si modell egyébként 1989. október 23-ig fennmaradt. 69

15


50. o.).76 Ugyanakkor meg{llapítja, hogy – m{s t{rggyal és hat{llyal – a NET ügyrendje is hat{rozati form{t ölt (Szamel 1958, 52. o.). Szamel elégedettebb a helyi {llamhatalmi szervek, a tan{csok jogalkot{s{ra vonatkozó szab{lyoz{ssal. Az Alkotm{ny ugyan itt is csak a rendeletalkot{sról szól, és a m{sodik tan{cstörvény megengedi normatív hat{rozatok hozatal{t is, 77 {m ez két szempontból sem problém{s: egyrészről, mert a tan{csi jogalkot{sban a népszuverenit{s nincs jelen, m{srészről, mert az 1954. évi X. tv. a kétféle norma közti elhat{rol{st megfelelőképp rendezi. Hasonló a helyzet a tan{csi szervek {ltal alkotott norm{kkal is78 (Szamel 1958, 53. o.). A központi {llamigazgat{s {ltal alkotott norm{k kapcs{n Szamel meg{llapítja, hogy az MT rendeletei és hat{rozatai a hierarchia azonos szintjén {llnak, ugyanakkor hat{rozattal rendelet csak akkor módosítható, ha a hat{rozatot a Magyar Közlönyben kihirdették (Szamel 1958, 61. o.). A miniszterek rendeletei körében – hasonlóan az 1951-es alkotm{nyjogi tankönyvhöz (Beér 1951) – különbséget tesz az egy minisztertől eredő, a m{s miniszter(ek) egyetértésével vagy velük közösen kiadott rendeletek között79 (Szamel 1958, 64. o.). vi) Beér J{nos szerkesztésével került sor 1959. július 1-jén a m{sodik nagy alkotm{nyjogi tankönyv kézirat{nak lez{r{s{ra – imm{r Magyar {llamjog címmel.80 A szerzők siettek leszögezni, hogy az 1951-es „Magyar alkotm{nyjog”-hoz képest teljességében új anyagot írtak, így ez a munka semmiféleképp sem tekinthető az előző tankönyv {tdolgozott, új kiad{s{nak (Beér 1972, 4. o.).81 Figyelemmel arra, hogy e tankönyv jogforr{stani részét Szamel Lajos írta (Szamel 1972), az abban foglalt ismeretanyag lényegében az előző alpontban ismertetett Szamel-monogr{fia (Szamel 1958) összefoglal{sa volt. Annyi e részből is kiemelendőnek tűnik, hogy Szamel nem tekinti a magyar {llamjog forr{s{nak az utasít{st (mert az {llampolg{rok sz{m{ra nem elérhető), a tan{csok és szerveik nem ügyrendi jellegű (tartalmú) normatív hat{rozatait, a SZOT szab{lyzatait és a rendészeti szervek normatív aktusait (t{rgyuk miatt; Szamel 1972, 93. o.). Az MT jogalkot{s{nak kérdésköréből kiemelésre méltó, hogy Kov{cs Istv{n vizsg{lja: ha az MT olyan jogszab{lyt alkotna, mely nem igényelne rendeleti form{t (azaz hat{rozat lehetne), mégis kiadható-e rendeletben. A v{lasz: igen, mert a rendeleti R{ad{sul Szamel e kritik{j{t m{r 1954-ben megfogalmazta: Szamel 1954, 446. o. 1954. évi X. tv. 8. § 78 L{sd feljebb a d)-e) pontokat. Egyébként az első tan{cstörvény még szab{lyrendeletek alkot{s{t tette lehetővé (28-29. §), és alsóbb tan{csokhoz {ltal{nos jellegű ir{nyít{st tartalmazó utasít{sok kiad{s{t (27. § 9. pont); a harmadik tan{cstörvény viszont fenntartotta a m{sodik {ltal fel{llított modellt. 79 Az 1038/1951. (XII. 19.) MT h. 4. pontja utal r{, hogy rendeletet vagy utasít{st több miniszter együttesen is kiadhat, az 1072/1954. (IX. 4.) MT h. 4. pontja pedig m{r kifejezetten említi az együttes vagy egyetértéssel kiadott rendeleteket, utasít{sokat. A későbbiekben az ezzel kapcsolatos kérdéseket a jogszab{lyszerkesztésről szóló rendeletek t{rgyalt{k. Ld. 12/1987. (XII. 29.) IM r. 2-3. és 5. §; 61/2009. (XII. 14.) IRM r. 57. §, 1. melléklet 4.1.5., 7.2., 8.6.3. pont. 80 B{r az {ltalam hivatkozott kötet 1972-ben jelent meg, ez a 4. v{ltozatlan kiad{s volt, és az előszó utalt a kézirat lez{r{s{nak d{tum{ra (Beér 1972, 4. o.). 81 A könyv jelentős részét ismét Beér J{nos írta, és a szerkesztő is ő volt. Az 1951-es könyv szerzői közül pedig Névai L{szló és Szabó Imre bír{lóként „tért vissza”. Az viszont igaz, hogy a „burzsoa alkotm{nyoss{g” bír{lata, a jog- és {llamelméleti megalapoz{s némileg kisebb terepet kapott. 76 77

16


forma „fokozottabb alkotm{nyos garanci{t jelent” (Kov{cs 1972, 338. o.). A miniszterek aktusai között említi a rendeletet, az utasít{st (ha csak az al{rendelt szervekre vonatkozik), és a hat{rozatot ({ll{sfoglal{s konkrét ügyben; Kov{cs 1972, 344. o.). vii) Az előző alpontban ismertetett tankönyv két szerzője, Beér J{nos és Kov{cs Istv{n 1959-ben közreadott egy újabb alkotm{nymagyar{zatot is, utalva egyébként az i) alpontban ismertetett könyvre (Beér–Kov{cs 1959, 5. o.). Szabó Imrét teh{t e tekintetben Kov{cs v{ltotta, Szabó azonban a kötet lektoraként szerepelt. A munka tartalm{ban és szerkezetében is követi az 1949-es (majd 1951-es) kiad{s mint{j{t. Érthető okokból azonban a kor{bbiakban sűrűn előforduló Szt{lin- és R{kosi-idézetek eltűntek belőle (helyettük Lenin-idézetek v{ltak {ltal{noss{), megjelenik viszont pl. az „ellenforradalmi erők” restaur{ciós kísérleteinek megemlítése (Beér–Kov{cs 1959, 17. o.), ill. az ezt követően létrehozott új szerv, a munk{sőrség jelentőségének al{húz{sa (Beér–Kov{cs 1959, 43. o.) Az előző alpont szerinti tankönyv és jelen munka nagyrészt szó szerint egyezik, az utóbbi terjedelme azonban lényegesen rövidebb, hiszen egy tankönyvbe illő elméleti-történeti-dogmatikai részek túlnyomó többsége ebben nem szerepel. viii) Szamel Lajos 1962-ben külön terjedelmes tanulm{nyt szentelt az utasít{sok problém{j{nak.82 Az utasít{st normatív vagy konkrét aktusnak fogta fel, és – elsősorban az {llamigazgat{s körében vizsg{lt – vezetés jogi eszközeként vette szemügyre (Szamel 1962, 566. o). Az utasít{sok elvi alapj{nak az al{- és fölérendeltségi viszonyokat tekintette, illetve azt, hogy a felettes szervek csak erga omnes hat{lyú jogszab{lyok útj{n az ir{nyít{st, vezetést végrehajtani nem tudj{k (Szamel 1962, 569. o.). Szamel egyértelműen leszögezi, hogy a normatív utasít{st jogszab{lynak tekinti, azaz az magatart{si szab{lyt foglal mag{ban. Ennek kapcs{n – hasonlóan kor{bbi munk{ihoz (ld. pl. Szamel 1958) – ismét utal r{, hogy alkotm{nyos szinten volna indokolt a jogalkotó szervek taxatív felsorol{sa, hat{skörük terjedelme, {truh{zhatós{ga, gyakorl{sa fontosabb szab{lyainak rendezése, illetőleg annak kimond{sa, hogy az al{rendelt {llami szervek sz{m{ra a fölérendelt szervek normatív rendelkezéseket tehetnek – még egyébkénti jogalkotó hat{skör hi{ny{ban is (Szamel 1962, 572-573. o.). ix) Az {llamigazgat{si szervek működését érintő érzékeny kérdést vizsg{l Kilényi Géza – ekkor {ltal{nos törvényességi felügyeletet ell{tó, csoportvezető ügyész a Legfőbb Ügyészségen –, amikor azt elemzi, milyen kiemelkedő jelentőséggel rendelkeznek a felettes szervek a tekintetben, hogy az al{rendelt szervek sz{m{ra a jogszab{lyok értelmezését {ltal{nos érvényű elvi {ll{sfoglal{sokkal segítsék. Ezen „elvi ir{nyító” aktusok kiemelkedő célja a törvénysértések megelőzése és a helyes gyakorlat kialakít{sa (Kilényi 1963, 285. o.). Jelzi, hogy e körben többféle elnevezés is meghonosodott (elvi {ll{sfoglal{s, körrendelet, hivatalos közlemény, utasít{s – Kilényi 1963, 286. o.). Sőt, Kilényi Géza a vizsg{lt körbe sorolja az olyan elvi {ll{sfoglal{sokat is, amelyek a megfelelő jogi szab{lyoz{s kialakít{s{ig segítik a jogalkalmazó szerveket

82

Mint arra a szerző utal, ez a tanulm{ny az egy évvel később megjelent könyvének (Az {llamigazgat{s vezetésének jogi alapproblém{i. Közgazdas{gi és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1963.) egyik fejezete volt.

17


az esetleges joghézagok kitöltése érdekében. Megítélése szerint az elvi {ll{sfoglal{sok lényegében a normatív utasít{sok egy saj{tos v{lfaj{nak tekinthetők (Kilényi 1963, 288. o.). A szerző utal r{, hogy az elvi {ll{sfoglal{sok az {llampolg{rok jogait és kötelezettségeit közvetlenül nem érinthetik, közvetve azonban – az {llamigazgat{si szervek egyedi aktusai útj{n – természetesen igen; ez okból indokolt bizonyos {ll{sfoglal{sok nyilv{noss{g{t a tov{bbiakban is megteremteni (Kilényi 1963, 293. o.). Sőt, erre ir{nyuló jogi szab{lyoz{s hi{ny{ban is, feltétlenül szükséges lenne legal{bb a „t{rcalapokban” történő közzétételük (Kilényi 1963, 294. o.). Indokolt hangsúlyozni ennek a cikknek kiemelt jelentőségét: erre ir{nyuló jogi szab{lyoz{s hi{ny{ban83 az {llamigazgat{si szervek jogalkalmazó tevékenységét érintően még jó ideig nyújthatott kiemelkedően hasznos és jelentős segítséget. x) Szabó Imre akadémikus egyik jelentős jogelméleti munk{j{ban vizsg{lja a jogforr{si rendszer kérdéseit is. Szemben Szamellal (ld. Szamel 1958) és a későbbi Peschka-művel (ld. Peschka 1965), megítélése szerint nincs feltétlenül szükség a törvényhoz{sra tartozó t{rgykörök tételes felsorol{s{ra: „a törvénynek, mint kiemelkedő jogforr{snak jellegéből következik, hogy elvileg minden, a jog körébe tartozó t{rsadalmi viszony alapjaiban való szab{lyoz{sa a legfőbb {llamhatalmi szerv feladata és ezért törvény útj{n kell, hogy történjék *<+; b{rmely m{s jogszab{ly funkciója valój{ban csak az, hogy a törvény rendelkezéseit végrehajtsa” (Szabó 1963, 172. o.). Szabó azt is részletesen elemzi, hogy miért kell a törvénynek a szocialista jogrendszerben is a legfőbb, kiemelkedő helyen szerepelnie (Szabó 1963, 173-174. o.). Szabó részletesen elemzi a szocialista jog „új jogforr{si form{i”-t. a) A tvr. kapcs{n nem l{t m{s szerzőkhöz hasonló problém{kat: az, hogy a szab{lyoz{si t{rgykör a törvény és a tvr. kapcs{n megegyezhet, megítélése szerint csak a legfelsőbb {llamhatalmi szerv fokozott ellenőrzését igényli (Szabó 1963, 209. o.). b) A normatív (elvi jellegű) hat{rozatokról leszögezi: {ltal{nos ir{nyelveket tartalmaznak, amelyek hoszszabb időre útmutat{st adnak meghat{rozott tevékenységek ell{t{s{hoz; emellett „az {llami szervek közvetlen feladataira és az {llampolg{rok magatart{s{nak részletesebb meghat{roz{s{ra vonatkozó meg{llapít{sokat, illetőleg szab{lyokat” is mag{ban foglalhatnak (Szabó 1963, 211. o.). c) A normatív utasít{sok esetében felhívja a figyelmet arra az ellentmond{sra, hogy ezek közvetve érinthetik az {llampolg{rok jogait, kötelezettségeit, mégsem kell őket – b{rki sz{m{ra elérhető módon – közzétenni: „ez a jogéletben bizonyos nehézséget okoz” (Szabó 1963, 217. o.). A „nehézség” felold{s{t saj{tosan nem jogi okfejtéssel prób{lja meg: mivel az {llampolg{rok úgysem a hivatalos lapokat olvasgatj{k, őket az esetleg őket érintő utasít{sokról is a megszokott módokon (sajtó, r{dió stb.) lehet és kell t{jékoztatni (Szabó 1963, 219. o.). xi) Peschka Vilmos nagyívű monogr{fi{j{ban – melynek benyújt{s{val utóbb az {llam- és jogtudom{nyok (akadémiai) doktora lett – ugyancsak teret szentel a hat{lyos jogalkot{si szab{lyok kritik{j{nak, elsősorban a törvény- és a rendeletalkot{s 83

A jogszab{ly-értelmezést segítő jogi ir{nymutat{sok első {ltal{nos szab{lyoz{sa csak a következő II. szakaszban, az 1063/1974. (XII. 30.) MT h. szab{lyaival jelent meg. Annak elemzését ld. részletesen: [d{m 1975, 310312. o.

18


összefüggései kapcs{n. Szamelhez hasonlóan kritika t{rgy{v{ teszi, hogy a tvr.alkot{si és a törvényalkot{si t{rgykörök a Magyar Népközt{rsas{gban szinte alig különülnek el. A tvr. megalkot{sa azonban nem a nép („az uralkodó oszt{ly, illetve a széles dolgozó tömegek”) {ltal közvetlenül v{lasztott testület feladata, és a tvr. megalkot{s{nak nyilv{noss{ga elmarad a törvényétől. A tvr. Orsz{ggyűlésnek történő utólagos bemutat{sa pedig {ltal{ban puszta formalit{s84 (Peschka 1965, 201-203., 467470. o.). Peschka – egyetértve az {ltala idézett D. A. Kerimovval – ezért azt a javaslatot fogalmazza meg, miszerint indokolt a NET (illetve a többi népközt{rsas{g hozz{ hasonló szervei) {ltal a törvényhoz{si jogkörbe tartozó t{rsadalmi viszonyok rendeleti szab{lyoz{s{nak engedélyét mag{ban az Alkotm{nyban körülhat{rolni. Még ez is megszorítandó azonban azzal, hogy ezt lehetőség szerint kiz{rólagos és tételesen felsorolt esetekre kell korl{tozni (Peschka 1965, 469-470. o.). Amint az egyébként Peschka művének egyik recenziój{ból kiderül, a szerző ennek kapcs{n utóbb elfogadott egy „finomított” {ll{spontot, melyet a disszert{ció akadémiai vit{j{n Bihari Ottó egyetemi tan{r terjesztett elő, s mely szerint „ugyanezt a célt még alkalmasabb s hatékonyabb módon az az alkotm{nyi megold{s szolg{ln{, amely a törvényi szab{lyoz{s körének pozitív meghat{roz{s{val a törvényhoz{s útj{n történő rendezést az orsz{ggyűlés alkotm{nyos kötelességeként fogalmazn{ meg” (Varga 1970, 508. o.). xii) [d{m Antal 1971-ben helyeslően írt a 2004/1969. (II. 23.) Korm. h. {ltal megfogalmazott célkitűzésekről. Leszögezte – összhangban több m{s szerzővel és a hat{rozattal –, törekedni kell arra, „hogy a t{rsadalmi viszonyok szélesebb körét rendező és az {llampolg{rok alapvető jogait és kötelezettségeit közvetlenül érintő rendelkezések törvényben nyerjenek szab{lyoz{st” ([d{m 1971, 322. o.). [d{m a jogforr{si rendszert a következő csoportokra osztja: - az Alkotm{nyban biztosított jogalkotó hat{skör alapj{n alkotott jogforr{sok (törvény, tvr., MT és tagjainak rendelete, tan{csrendelet), - külön jogszab{lyi előír{sok alapj{n alkotott jogforr{sok (az Orsz{ggyűlés és a NET normatív hat{rozata, korm{nyhat{rozat, a Gazdas{gi Bizotts{g mint korm{nybizotts{g hat{rozata, SZOT szab{lyzat, {llamtitk{ri rendelkezés, a miniszter és az orsz{gos hat{skörű szerv vezetőjének utasít{sa, tan{csi normatív hat{rozat, rendőrhatós{gi rendelkezés „és még sz{mos m{s jogszab{ly”), - olyan jogforr{si form{k, melyek jogforr{si jellegét nem felsőbb jogszab{ly, hanem a gyakorlat alakította ki (pl. az Orsz{gos Műszaki Fejlesztési Bizotts{g elnökének rendelete, az MNB normatív közleményei, egyes minisztériumok vagy orsz{gos ha-

84

Azt, hogy tvr. utólagos jóv{hagy{sa a szocialista {llamokban egyszer sem maradt el, Peschka azon tény bizonyíték{nak l{tja, mely szerint {ltal{ban szemet hunynak az esetleges jogalkot{si-érvényességi hib{k felett (Peschka 1965, 203. o.). Kor{bban Szamel Lajos a joghallgatóknak sz{nt tankönyvben – nyilv{n érthető okokból – ezt a jelenséget ink{bb úgy mutatta be, mint amely igazolja a NET-nek „a szocialista törvényesség jegyében” folyó jogalkotó tevékenységét (Szamel 1972a, 316. o.). Az igazs{ghoz ugyanakkor hozz{tartozik, hogy Szamel m{r 1958-ban több kifog{ssal illette a tvr.-alkot{st *ld. pl. kor{bban: Szamel 1958, 21. o.].

19


t{skörű szervek bizonyos szervezeti egységeinek normatív utasít{sai). 85 ([d{m 1971, 322-323. o.) Az egyes jogforr{si form{k egyenkénti vizsg{lat{nak körében [d{m Antal is kifejezi azt az {ltal{nosnak mondható igényt, mely szerint indokolt a törvényalkotó tevékenység bővítésével a tvr.-ek sz{m{nak csökkentését is elérni, valamint a tvr. törvénymódosító lehetőségét – legink{bb az Alkotm{ny szab{lyaiba építve – korl{tok közé szorítani ([d{m 1971, 325. o.). Külön vizsg{lja [d{m a Gazdas{gi Bizotts{g hat{rozatait. Meg{llapítja, hogy a Bizotts{g szervezetéről, feladat- és hat{sköréről semmilyen kihirdetett jogszab{ly nem rendelkezik, annak azonban alkotm{nyos alapja megvan *Alkotm{ny 28. § (2) bek.+. Arra, hogy a Bizotts{g hat{rozatokat hozhat, egyedül az 1081/1957. (X. 13.) Korm. h. utalt, mely – mint fentebb l{thattuk – egyébként a Hat{rozatok T{ra megindít{s{ról szólt. Hasonló volt a helyzet m{s korm{nybizotts{gokkal is (pl. Nemzetközi Gazdas{gi Kapcsolatok Bizotts{ga, Tudom{nypolitikai Bizotts{g – de ez utóbbiról legal{bb szólt egy korm{nyhat{rozat). [d{m implicite utal r{, hogy időszerű lenne e bizotts{gok jog{ll{s{t, jogszab{lyalkot{si hat{skörét magas szintű jogszab{lyban rendezni. ([d{m 1971, 328-329. o.) Ehhez hasonló helyzetre mutat r{ [d{m az Orsz{gos Műszaki Fejlesztési Bizotts{g esetében is: 1967 óta ennek elnöke rendeleteket ad ki, minden jogszab{lyi felhatalmaz{s nélkül.86 Indokoltnak l{tja teh{t ezt a kérdést is megfelelőképp rendezni csakúgy, mint a SZOT szab{lyzatok helyzetét, melyek olykor még miniszteri rendeleteket is módosítottak. ([d{m 1971, 330. o.). [d{m elemzi az {llamtitk{ri rendelkezések helyzetét is. R{mutat, hogy az 1968. évi 5. tvr. 4. § (1) bek. szerint alkotható {llamtitk{ri rendelkezés valój{ban gyakran nem csak a felsorolt szervekre, hanem az {llampolg{rokra is kötelező rendelkezéseket tartalmaz, s ezt indokoltnak l{tn{ normatív alapon is rendezni. Utal tov{bb{ arra, hogy a „rendelkezés” helyett a „rendelet” szó alkalmaz{sa helyesebb lenne, hiszen a „rendelkezés” {ltal{nos kifejezés minden jogszab{lyban foglalt normatív tartalmú elemre.87 ([d{m 1971, 330-331. o.)

Jellemző a korra az, ami ma m{r elképzelhetetlen lenne: jogalkotó hat{skört biztosít a „gyakorlat” is. Ennek h{tr{nyai azonban m{r a II. szakaszban l{tható szakirodalmi értékelések szerint is rövidesen kiütköztek. 86 A Bizotts{got az 1017/1961. (IX. 14.) Korm. h. hozta létre, szervezetét és működését az 1003/1962. (I. 27.) Korm. h. hat{rozta meg, azonban rendeletalkot{si hat{skört a hat{rozatokban sem ekkor, sem később nem kapott. Jelezni kell ugyanakkor, hogy a Bizotts{g elnöke, Kiss [rp{d 1967-től 1970-ig (hal{l{ig) a Korm{ny tagja volt, s mint ilyen, alkothatott rendeletet. (Ld. 5/1967-1971. OGY h. – megjelent 1967. {prilis 19-én –, valamint Bölöny– Hubai 2004, 37-38., 116-117., 266. o.) 87 B{r, mint a II. szakaszban majd l{thatjuk, az {llamtitk{ri rendelkezés 1972-ben az Alkotm{nyba is bekerült, csak 1983-ban „ismerték el” (az Alkotm{ny kiegészítésével) azt, hogy az {llampolg{rokra is közvetlenül kiterjed a hat{lya. A hi{nyoss{gra – azaz arra, hogy a mindenkire kötelező jelleg normatíve sok{ig nem jelent meg – maga [d{m Antal is felhívja később a figyelmet, ld. [d{m 1975, 305-306. o. A „rendelkezés” kifejezés – ön{lló normatípust megjelölve – pedig nemhogy eltűnt volna, később még jegybanki és bankfelügyeleti rendelkezések is létrejöttek a Jat1.-ben. 85

20


Fontos megemlíteni, hogy [d{m Antal e munk{j{ban a normatív utasít{sok közt felsorolta a legfőbb ügyész {ltal alkothatóakat is, 88 említést tett tov{bb{ az orsz{gos hat{skörű szervek vezetői, a Központi Gazdas{gi Döntőbizotts{g elnöke, és {llami szervek belső szervezeti egységeinek vezetői {ltal alkotott utasít{sokról (vagy m{s elnevezéssel ell{tott, de kötelező rendelkezéseket tartalmazó előír{sokról – pl. hat{rozat, szab{lyzat, közlemény, felhív{s). ([d{m 1971, 331. o.)

II. SZAKASZ 1972. [PRILIS 26–1987. DECEMBER 31.

ALKOTM[NYOS SZAB[LYOZ[S89 Az 1968-as gazdas{gir{nyít{si reformkísérlet a jogalkot{sban is visszatükröződött. Ennek egyik jele az 1972. évi I. tv., azaz az {tfogó alkotm{nymódosít{s volt. 90 A törvénnyel nem a módosító rendelkezéseket sorolt{k fel, hanem új, egységes szövegű Alkotm{nyt hirdettek ki. A jogalkot{s szempontj{ból is hozott az 1972. évi I. tv. néh{ny v{ltoz{st, b{r az 1949. évi eredeti alkotm{nyszöveg jelentős részét megőrizte. Alapvetően a szakaszsz{mok módosultak, illetve eltűntek a fejezetcímekből az egyes szervek jog{ll{s{ra utaló kifejezések (pl. {llamhatalom legfelsőbb szervei, helyi szervei). Jelentős v{ltoz{s azonban egy új jogszab{ly: az {llamtitk{ri rendelkezés statu{l{sa (pontosabban alkotm{nyos szintre emelése). A II. szakaszban kiemelendő tov{bb{ az 1983. évi II., alkotm{nymódosító törvény,91 mely ugyancsak hozott néh{ny újdons{got a jogalkot{ssal összefüggő kérdésekben is. Az Orsz{ggyűlés Kiemelendő, hogy a jog{ll{s tekintetében az Alkotm{ny m{r nem csak a legfelsőbb {llamhatalmi, hanem népképviseleti szervnek is nevezi az Orsz{ggyűlést.92 Az {llamhatalmi {gak egységéből fakadó „csúcsszervi” szerepe megmaradt, de a korm{nyz{s szervezete, ir{nya és feltételei mellett a t{rsadalom alkotm{nyos rendjének Az 1959. évi 9. tvr. 20. § (4) bek. szerint: „Az ügyészségek szervezetét és működését a legfőbb ügyész – a katonai ügyészségeket illetően a belügyminiszterrel és a honvédelmi miniszterrel egyetértésben – utasít{sban szab{lyozza.” 89 Jelen alponthoz tartozó l{bjegyzetekben – ha külön eltérést nem jelzek – a mindenkori hat{lyos Alkotm{ny jogszab{lyhelyére utalok. 90 Említi pl. Tak{cs 2007, 62. o. Az 1972. évi I. tv. kihirdetése napj{n, 1972. {prilis 26-{n lépett hat{lyba. 91 Kihirdetve 1983. december 27-én, túlnyomó része hat{lyba lépett 1984. janu{r 1-jén. 92 19. § (1) bek. 88

21


biztosít{sa is a feladatai közé került.93 Ezzel összefüggésben került feladatainak felsorol{sa közé, hogy „ellenőrzi az alkotm{ny megtart{s{t”, és „megsemmisíti az {llami szerveknek alkotm{nyba ütköző vagy a t{rsadalom érdekeit sértő rendelkezését”.94 A „szuper-felügyeleti” jogkör innentől kezdve teh{t a legfelsőbb {llami szervet is megillette (pontosabban azt elméletileg m{r nem csak a NET-en keresztül gyakorolhatta). A törvényalkot{s hat{sköre95 mellett az Alkotm{ny kiemelte, hogy az Orsz{ggyűlés alkotja meg a Magyar Népközt{rsas{g Alkotm{ny{t is. 96 Az Alkotm{ny megv{ltoztat{s{hoz előírt kétharmados többség megmaradt.97 A törvénykezdeményezés jog{val – a NET, az MT és az orsz{ggyűlési képviselők mellett – az orsz{ggyűlési bizotts{gokat is felhatalmazt{k.98 Az elfogadott törvényt tov{bbra is a NET elnöke és titk{ra írta al{, kihirdetéséről a NET elnöke gondoskodott, a törvényt a hivatalos lapban ki kellett hirdetni.99 Tov{bbra is fennmaradt az a jog, hogy az Orsz{ggyűlés belső norm{ban: ügyrendben {llapítsa meg működésének szab{lyait és t{rgyal{si rendjét.100 Az Alkotm{nyjogi Tan{cs Az 1983. évi II. tv. 1. §-{nak értelmében az Orsz{ggyűlés Alkotm{nyjogi Tan{csot volt köteles v{lasztani.101 Ez a szerv az alkotm{nybír{skod{s csír{j{t igyekezett elültetni a magyar jogrendbe, nem szüntették meg ugyanakkor a többi alkotm{nyos szerv „szuper-felügyeleti” jogkörét. A Tan{cs az Alkotm{ny szerint ellenőrizte a jogszab{lyok és a jogi ir{nymutat{sok102 alkotm{nyoss{g{t. Az Alkotm{nnyal ellentétes rendelkezés végrehajt{s{t főszab{ly szerint felfüggeszthette. Megsemmisítés ekkor még szóba sem kerülhetett; a felfüggesztés is kivételekkel terhelt volt, ugyanis nem terjedt ki az Orsz{ggyűlés és a NET {ltal alkotott jogszab{lyokra, valamint a Legfelsőbb Bírós{g ir{nyelveire és elvi döntéseire. Ugyanakkor a Tan{csról szóló törvény,103 mely az Alkotm{ny rendelkezéseit konkretiz{lta, az ellenőrizhető aktusok körét igen szélesen hat{rozta meg, mert a törvény 2. § (1) bekezdése alapj{n e körbe tartoztak: - a jogszab{lyok, - a Legfelsőbb Bírós{g ir{nyelvei és elvi döntései,

19. § (2) bek. 19. § (3) bek. l) pont 95 19. § (3) bek. b) pont, 25. § (2) bek. 96 19. § (3) bek. a) pont 97 24. § (3) bek. 98 25. § (1) bek. 99 26. § 100 24. § (4) bek. 101 Beillesztve az Alkotm{ny 21. § (3) bekezdésébe. 102 A jogi ir{nymutat{sok kapcs{n az Alkotm{nyjogi Tan{csról szóló törvény miniszteri indokol{s{nak {ltal{nos része kifejezetten utalt az 1982-es újraszab{lyoz{sra – ld. al{bb az 1002/1982. (I. 16.) MT h.-ot. 103 1984. évi I. tv. Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1984. {prilis 26-{n. 93 94

22


- az MT tagjai, a legfőbb ügyész, az orsz{gos hat{skörű szervek vezetői, valamint a tan{csok és szerveik {ltal a jogalkalmaz{s ir{nyít{sa célj{ból kibocs{tott jogi ir{nymutat{sok. L{tható, hogy az igazs{gszolg{ltat{ssal összekapcsolódó szervek normatív jellegűnek tekintett aktusai sem jelentettek kivételt a felülvizsg{lhatós{g alól.104 Az Alkotm{nyjogi Tan{cs {ltal kért adatokat az Alkotm{ny szerint mindenki köteles volt a rendelkezésére bocs{tani, illetőleg a Tan{cs előtt vallom{st tenni.105 A törvény szerint a Tan{cs tagjainak megbízat{sa az Orsz{ggyűléséhez igazodott,106 a tagok többségét az orsz{ggyűlési képviselők közül kellett v{lasztani.107 A NET Az Alkotm{ny újfent megismételte, hogy a NET-et megilleti a törvénykezdeményezés joga.108 „Szuper-felügyeleti” jogköre – ann{l is ink{bb, hogy „őrködnie” kellett az Alkotm{ny végrehajt{s{n – megmaradt, amennyiben az Alkotm{ny szerint minden olyan jogszab{lyt, {llamigazgat{si hat{rozatot vagy intézkedést, amely az Alkotm{nyba ütközött, megsemmisített, illetőleg megv{ltoztatott.109 A tvr.-alkot{s szab{lyai nem v{ltoztak: azokat az Orsz{ggyűlés ülésén be kellett mutatni,110 a NET helyettesítő jogkörének egyedüli korl{tja pedig az Alkotm{ny megv{ltoztat{si jog{nak hi{nya maradt.111 A NET „minden hat{rozat{t és intézkedését” az elnök és a tik{r írta al{, a tvr.-t a hivatalos lapban ki kellett hirdetni.112 Megmaradt a NET joga arra, hogy ügyrendjét maga {llapítsa meg; 113 az Orsz{ggyűlésnek történő – kor{bban előírt – bemutat{si kötelezettség eltűnt.

Az AB ebből annyit „vett {t”, hogy kifejezett törvényi rendelkezés nélkül is felülvizsg{lta (két ízben meg is semmisítette) a Legfelsőbb Bírós{g jogegységi hat{rozatait. Ld. 42/2005. (XI. 14.) AB h., 70/2006. (XII. 13.) AB h., 23/2009. (III. 6.) AB h. 105 Az 1983. évi II. törvénnyel beillesztett 21. § (4) bek. 106 Ennek megfelelően az 1984-ben megv{lasztott tagok megbízat{sa rövidesen megszűnt, és 1985-ben, az új Orsz{ggyűlés megalakul{s{t követően a Tan{cs tagjait újra meg kellett v{lasztani. 107 Ez egyébként előrevetítette, hogy mennyire lehet érdemi szerepe, jelentősége a Tan{csnak, vagy mennyiben ink{bb egy l{tszatszerv, amellyel az alkotm{nyoss{g fenn{ll{s{t igyekeztek bizonyítani. A tagok közé bekerült pl. köztiszteletben {lló színművész (Avar Istv{n), vagy az a jelentős politikus, aki ugyan volt igazs{gügyminiszter, viszont a Tan{cs elnökeként egy ideig egyidejűleg az MSZMP KB titk{ra is volt (Korom Mih{ly). A jelentős szakmai múlttal rendelkező jog{szok teh{t kisebbségben maradtak (pl. Kov{cs Istv{n akadémikus), és egyetlen tag volt, aki utóbb alkotm{nybíró lett (Kilényi Géza). Utal r{ pl.: Tilk 2008, 13-15. o.; részletesen ld.: Holló 1992. 108 30. § (1) bek. c) pont 109 30. § (2) bek. A tan{csok fölött gyakorolt „alkotm{nyoss{gi felügyelet” részeként megmaradt a tan{csfeloszlat{si jog is, ld. 30. § (3) bek. c) pont. 110 30. § (6) bek. 111 30. § (5) bek. 112 32. § (5) bek. 113 32. § (7) bek. 104

23


Az MT Az MT – pontosabban az új szöveg szerint: „Minisztertan{cs (korm{ny)”114 – alapvető feladatai közt megmaradt, hogy biztosítsa a törvények és tvr.-ek végrehajt{s{t.115 A „maga feladatkörében” m{r nemcsak a rendelet-kibocs{t{s, hanem a hat{rozatok meghozatal{nak joga is külön megjelent. A rendeleteket és a hat{rozatokat az MT elnöke írta al{, és sem törvénnyel, sem tvr.-rel ellentétesek nem lehettek. Ugyanakkor az Alkotm{ny csak a rendeletek kihirdetési kötelezettségét írta elő.116 Megmaradt az MT „szuper-felügyeleti” jogköre is, de kettév{lt: a) az „al{rendelt szervek” {ltal hozott jogszab{lyok, hat{rozatok és intézkedések tekintetében – ha azok törvénybe ütköztek vagy közérdeket sértettek – reformatórius és kasszatórius jogkör;117 b) a tan{csok {ltal hozott rendeletek és hat{rozatok tekintetében – ha azok „a t{rsadalom érdekét” sértették – csak kasszatórius jogkör118 illette meg. Ugyancsak megőrizte az Alkotm{ny az {llamigazgat{s körében lehetővé tett hat{skörelvon{s lehetőségét.119 Az MT tagjai tekintetében az Alkotm{ny tov{bbra is kimondta, hogy az MT elnöke gondoskodott az MT rendeleteinek és hat{rozatainak végrehajt{s{ról;120 a miniszterek a jogszab{lyok rendelkezéseinek és az MT hat{rozatainak megfelelően vezették az {llamigazgat{snak feladatkörükbe tartozó {gait és ir{nyított{k az „al{juk rendelt” szerveket.121 Az MT elnöke, elnökhelyettese és tagja (ideértve az Orsz{gos Tervhivatal elnökét is) – feladat{nak ell{t{sa körében – rendeleteket adhatott ki, amelyek azonban sem törvényekkel, sem tvr.-ekkel, sem MT rendeletekkel – és újdons{gként: az MT hat{rozat{val – nem lehettek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban kellett kihirdetni.122 (A Tervhivatal elnöke alkotm{nyos szinten csak most először, alacsonyabb jogszab{lyi szinten m{r régóta rendelkezett rendeletalkot{si joggal – ld. I.2.) Új jogforr{sként nevesítette az Alkotm{ny az {llamtitk{rok rendelkezéseit. 123 A kétféle {llamtitk{r124 – ti. a miniszter helyettese és az ún. orsz{gos hat{skörű szerv125 33. § (1) bek. 35. § (1) bek. b) pont 116 35. § (2) bek. 117 35. § (3) bek. 118 35. § (4) bek. A harmadik tan{cstörvény (1971. évi I. tv.) ugyanakkor ezt kiterjesztette a főv{rosi és megyei tan{cs jogszab{lysértő rendeletére és hat{rozat{ra is *72. § (1) bek. c) pont+. 119 40. § (2) bek. 120 37. § (1) bek. 121 37. § (2) bek. 122 37. § (3) bek. 123 38. § 124 A minisztériumi és az orsz{gos hat{skörű szervet vezető {llamtitk{ri tisztségeket az 1968. évi 5. tvr. létesítette, majd az 1973. évi III. tv. szab{lyozta újra részletesen. Az 1968-as szab{lyoz{s m{r lehetőséget adott a rendelkezések kiad{s{ra: „4. § (1) Az orsz{gos hat{skörű szerv vezetésével megbízott {llamtitk{r hat{skörét és feladatkörét a Korm{ny {llapítja meg. A Korm{ny {ltal meghat{rozott ügykörében az {llami szervekre, v{llalatokra, szövetkezetekre és egyéb gazd{lkodó szervekre kötelező rendelkezést bocs{that ki, melyet a hivatalos lapban 114 115

24


vezetésével megbízott – közül csak az utóbbiak joga volt, hogy az MT {ltal meghat{rozott feladatkörükben mind az {llami szervekre, mind pedig a gazdas{gi szervezetekre (v{llalatokra, szövetkezetekre és egyéb gazd{lkodó szervekre) kötelező rendelkezéseket adhattak ki. A rendelkezést ki kellett hirdetni a hivatalos lapban, és nem lehetett ellentétes sem törvénnyel, sem tvr.-rel, sem az MT rendeletével vagy hat{rozat{val, sem miniszteri rendelettel. Az 1983. évi II. tv. 3. §-a – a valós{ghoz igazodva – úgy módosította a 38. §-t, hogy a rendelkezések kötelező jellegét kiterjesztette az {llami szervek és a gazd{lkodó szervezetek mellett az {llampolg{rokra is. A hierarchi{ban történő elhelyezés pedig úgy módosult, hogy a rendelkezés nem lehetett ellentétes az Orsz{ggyűlés, a NET vagy az MT {ltal alkotott jogszab{lyokkal, valamint a miniszteri rendeletekkel. A tan{csok A tan{cs feladatai közt ismét megjelent, hogy gondoskodjék a jogszab{lyok végrehajt{s{ról.126 A tan{cs működési körében helyi rendeleteket vagy – (az Alkotm{nyban) újdons{gként – hat{rozatokat hozhatott, melyek nem lehettek ellentétesek sem törvénnyel, sem tvr.-rel, sem az MT rendeletével vagy hat{rozat{val, sem miniszteri rendelettel, sem {llamtitk{ri rendelkezéssel, végül „felsőbb fokú” tan{cs rendeletével sem. A rendeletet az Alkotm{ny szerint a helyben szok{sos módon kellett kihirdetni.127 Az új Alkotm{ny a tan{csok „szuper-felügyeleti” jogkörét megszüntette.128 Az LB elvi ir{nyító tevékenysége Az új Alkotm{ny az LB-t ismét felruh{zta azzal a joggal, hogy elvi ir{nyít{st gyakorolhasson „az összes bírós{gok bírói működése és ítélkezése fölött”. Az LB ir{nyelvei és elvi döntései a bírós{gok sz{m{ra tov{bbra is kötelezők voltak.129 kell kihirdetni. E rendelkezés nem {llhat ellentétben a törvénnyel, törvényerejű rendelettel, korm{nyrendelettel vagy hat{rozattal, illetve miniszteri rendelettel.” Tov{bbi szab{lyokat tartalmazott ezzel kapcsolatban a 2024/1968. (VII. 28.) MT h. 7. pontja. 125 Ilyen szerv volt pl. az [llami Bér- és Munkaügyi Hivatal, az [llami Ifjús{gi és Sporthivatal, az Orsz{gos Környezet- és Természetvédelmi Hivatal, vagy az Orsz{gos Vízügyi Hivatal. 126 43. § (1) bek. b) pont. A törvényekre és „felsőbb rendeletekre” utal{s így egyszerűsödött. 127 43. § (2) bek. 128 Ugyanakkor a harmadik tan{cstörvény (1971. évi I. tv.) a főv{rosi és a megyei tan{cs végrehajtó bizotts{ga sz{m{ra lehetővé tette a helyi (községi, nagyközségi, v{rosi, megyei v{rosi, főv{rosi kerületi) tan{cs tevékenysége felett gyakorolt törvényességi felügyelet körében, hogy a helyi tan{cs jogszab{lysértő rendeletét vagy hat{rozat{t megsemmisítse *45. § a) pont+. 129 47. § A szab{lyokat az 1972. évi IV. tv. – lényegében az 1997-es igazs{gügyi reform idejéig – konkretiz{lta. Az LB teljes ülése ir{nyelvet, illetőleg elvi döntést adott ki, ha az ítélkezési gyakorlat egységének biztosít{sa érdekében, jogértelmezési kérdésben elvi ir{nyít{st l{tott szükségesnek (47. §). Az ir{nyelv és az elvi döntés a bírós{gokra kötelező volt, és azokat a hivatalos lapban közzé kellett tenni (48. §). - Kimondta tov{bb{ a törvény, hogy az LB kollégiuma ir{nyelv vagy elvi döntés meg{llapít{s{t nem igénylő kérdésben, a jogalkalmaz{s egységének elősegítése végett kollégiumi {ll{sfoglal{st is hozhatott (49. §). Ennek kötelező erejét ugyan a törvény külön nem t{rgyalta, de vil{goss{ tette, hogy az LB az elvi ir{nyít{s körében az {ll{sfoglal{sokkal is ir{nymutat{st adott a bírós{goknak *46. § (1) bek. b) pont+. - Az új szab{lyoz{s tükrében az elvi ir{nyít{s kérdéseit részle-

25


Az Alkotm{ny rendelkezési saj{t normativit{s{ról Az Orsz{ggyűlés az Alkotm{nyt ismét a Magyar Népközt{rsas{g alaptörvényének nyilv{nította, és újra kimondta, hogy az Alkotm{ny, valamint az alkotm{nyos jogszab{lyok az {llam valamennyi szervére és az {llam minden polg{r{ra egyar{nt kötelezők. Bővült a § azonban még egy bekezdéssel, mely {llampolg{ri kötelességet statu{lt, amikor kimondta: az {llam minden szervének és minden {llampolg{r{nak kötelessége, hogy az alkotm{nyt, az alkotm{nyos jogszab{lyokat megtartsa, és feladatkörében elj{rva megtartassa.130 ALACSONYABB SZINTŰ SZAB[LYOZ[S A Jat1. előtti utolsó, a tém{t érintő „kodifik{ciós hull{m” 1974-ben indult meg. Az 1974. évi 24. tvr.131 ismét a Magyar Közlönyben közzéteendő jogszab{lyokat sorolta fel, és a jogszab{lyok körét bővítette (a kor{bbiak említésén túl) az MT elnökhelyettesének rendeletével, valamint az {llamtitk{r rendelkezésével. Megmaradt a jogszab{lyok és az utasít{sok elhat{rol{sa,132 illetve a hat{rozatok megemlítése. Új elemként jelentkezett viszont, hogy a Magyar Közlönyben kellett közzétenni – az „{llamvezetés ir{nymutat{sai” mellett – a Legfelsőbb Bírós{g ir{nyelveit és elvi döntéseit is. A tvr. végrehajt{s{ra kiadott 1063/1974. (XII. 30.) MT hat{rozat133 lényegében 1954-es „elődje” mint{j{t követte, azonban pontosabb terminológi{t igyekezett megalkotni, amikor pl. elkülönítette a jogszab{lyok kihirdetését (Magyar Közlöny, Hat{rozatok T{ra) és az utasít{sok közzétételét (t{rcalapok, Tan{csok Közlönye). Jelentős újít{sként jelent meg, hogy a jogszab{lyok egységes értelmezése érdekében rendezni igyekeztek az olyan, jogszab{ly kibocs{t{sa nélküli eszközök megalkot{s{t, melyek előrevetítették a Jat1. későbbi szab{lyainak előképét. Ezeket jogi ir{nymutat{snak nevezte a hat{rozat, és két form{juk volt: a jogszab{ly egészét ir{nyelvvel, egyes rendelkezéseit pedig elvi {ll{sfoglal{ssal lehetett értelmezni. A kibocs{t{sra a miniszterek és tes elméleti keretbe foglaltan elemzi Tam{s Andr{s: Tam{s 1977, 346-367. o. - A Peschka {ltal kor{bban megfogalmazott „bírói jogalkot{s” fogalm{val egyetértve elemzi a rendszert pl. Samu Mih{ly (Samu 1983a, 38-39. o.), hasonlóan Péteri Zolt{n (Péteri 1983, 105. o.). 130 77. § Ez a kötelezettség épp az 1989. évi XXXI. törvénnyel *38. § (1) bekezdése alapj{n+ került ki az Alkotm{nyból. 131 „A Magyar Népközt{rsas{g Elnöki Tan{cs{nak 1974. évi 24. sz{mú törvényerejű rendelete a jogszab{lyok kihirdetéséről és hat{lybalépéséről.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1974. december 30-{n. 132 „1. § (1) A Magyar Népközt{rsas{g hivatalos lapj{ban, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni azokat a jogszab{lyokat. a) amelyekből az {llampolg{rokra közvetlenül jogok sz{rmaznak, vagy amelyek az {llampolg{rokra közvetlenül kötelezettségeket rónak; b) amelyek az {llampolg{rok jogait vagy kötelezettségeit közvetlenül érintik; c) amelyek ismerete jelentős az {llampolg{rok jogainak és jogos érdekeinek védelme, valamint kötelezettségeik teljesítése szempontj{ból; d) amelyek {llami szervekre (v{llalatokra), szövetkezetekre (szövetkezeti szervezetekre) és egyéb gazd{lkodó szervekre {ltal{nos érvényűek. (2) Az (1) bekezdésben említett rendelkezést utasít{sban kimondani nem lehet.” 133 „A Minisztertan{cs 1063/1974. (XII. 30.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok kihirdetéséről és hat{lybalépéséről szóló 1974. évi 24. sz{mú törvényerejű rendelet végrehajt{s{ról.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1974. december 30-{n.

26


az orsz{gos hat{skörű szervek vezetőit hatalmazta fel a hat{rozat.134 Végül a hat{rozat rendezte azt a kérdést is, mi a teendő, ha utasít{s kollízióba került magasabb szintű jogszab{llyal: ilyen kérdésekben a döntés az MT-t illette meg.135 Az 1063/1974. (XII. 30.) MT h. bizonyos részeit 1982-ben alkott{k újra.136 A jogi ir{nymutat{sok körében az ir{nyelvek és az elvi {ll{sfoglal{sok mellett ekkor megjelentek a t{jékoztatók is. A jogszab{lyokat „terhelő” szabv{nyjellegű, ún. műszakitechnikai norm{kat közleményben kellett közzétenni, a mennyiségi vagy adatjellegű rendelkezéseket pedig a jogszab{ly mellékletébe kellett foglalni, melyet elegendő volt a t{rcalapban közzétenni. Ugyancsak az 1063/1974. (XII. 30.) MT h. módosít{s{ra ir{nyult az 1044/1982. (XI. 26.) MT h.,137 amely bővítette a Magyar Közlöny tartalm{t (pl. a SZOT szab{lyzataival, nemzetközi szerződésekkel, közleményekkel és hirdetményekkel). Ebben az időszakban h{rom hat{rozat is született a jogalkot{s tov{bbfejlesztése t{rgy{ban: 1980-ban kétszer az MT, 1982-ben m{r az Orsz{ggyűlés rendelkezett a kérdésről. 1980-ban az első hat{rozatban138 elsősorban a túlszab{lyoz{s elkerülését, és a jogszab{lyokat „terhelő” nem normatív jellegű rendelkezések megfelelő elkülönítését írt{k elő (l{sd a fenti hat{rozatot, mely ennek eredménye lett), illetve az igazs{gügyminiszter sz{m{ra – többek között – az ötéves jogalkot{si feladattervről javaslattételt írtak elő. A javaslat alapj{n született a m{sodik hat{rozat.139 Ebben régiúj problém{k megold{s{t ir{nyozt{k elő: stabilit{s megőrzése, egységes, {ttekinthető és ellentmond{soktól mentes jogrendszer, fellépés a túlszab{lyoz{s ellen, korszerűség, tudom{nyos megalapozotts{g, összhang a magasabb szintű jogszab{lyokkal, hatékonys{g, a jogalkot{s demokratizmus{nak fokoz{sa, gyakoribb t{rsadalmi vit{k, fokozott együttműködés a jogszab{ly-előkészítés terén stb. Az OGY hat{rozat140 utal az igazs{gügyminiszternek a jogalkot{s helyzetéről szóló besz{molój{ra, és I. pontj{ban meg{llapítja: „< létrejöttek haz{nkban a fejlett szocialista t{rsadalom építésének korszerű jogi alapjai.” A jogalkot{ssal szemben t{masztott követelmények azonban (szinte m{ig nem v{ltozva) újra megjelentek: gyakoribb és tartalmasabb t{rsadalmi vit{k, stabilit{s megőrzése, túlszab{lyoz{s kerülése, fokozott együttműködés a jogszab{ly-előkészítés terén stb. Kiemelten fontos volt tov{bb{ az a meg{llapít{s (b{r

Ugyanakkor ezt a részletesebb szab{lyoz{st {rnyalta a hat{rozat 13. c) pontja, mely „egyéb ir{nymutat{sok” (körlevél, közlemény, körrendelkezés) stb. kiad{s{t is megemlítette. 135 A tvr. és a h. kritikai elemzését – a kor{bbi szab{lyoz{ssal is összevetve – ld. részletesen: [d{m 1975. 136 „A Minisztertan{cs 1002/1982. (I. 16.) sz{mú hat{rozata a jogi ir{nymutat{sokról, a műszaki-technikai norm{król és a mennyiségi rendelkezésekről.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1982. janu{r 16-{n. 137 „A Minisztertan{cs 1044/1982. (XI. 26.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyok kihirdetéséről és hat{lybalépéséről szóló 1974. évi 24. sz{mú törvényerejű rendelet végrehajt{sa t{rgy{ban kiadott 1063/1974. (XII. 30.) Mt. h. sz{mú hat{rozat módosít{s{ról.” Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1982. november 26-{n. 138 „A Minisztertan{cs 2004/1980. (I. 18.) sz{mú hat{rozata a jogszab{lyrendezési és jogalkot{si feladatokkal kapcsolatos tov{bbi teendőkről.” Hat{lyba lépett közzététele napj{n, 1980. janu{r 18-{n. 139 „A Minisztertan{cs 2024/1980. (XII. 16.) sz{mú hat{rozata az 1981–1985 közötti időszak jogalkot{si feladatairól.” Hat{lybalépéséről rendelkezés nem volt. 140 „Az Orsz{ggyűlés 7/1980-85. sz{mú hat{rozata a jogalkot{sról.” Megjelent 1982. {prilis 2-{n. Alapj{t az IM {ltal m{r 1977-ben megalkotott ir{nyelvek képezték (utal r{: Kukorelli 1983, 122. o.). 134

27


csak a következő Orsz{ggyűlés tudta érvényesíteni), mely szerint fokozni kell az Orsz{ggyűlés törvényalkotó tevékenységét.141 SZAKIRODALMI ÉRTÉKELÉS i) A t{rgyalt szakaszban – nyilv{nvalóan a történelmi kor jellegzetességeivel is szoros összefüggésben – a szakirodalomból m{r sokkal kevésbé a pozitív, nagy v{rakoz{sokkal teli, minden szempontból elismerő hangok v{lnak meghat{rozóv{. Sokkal ink{bb éri sz{mos kritika a jogalkot{s színvonal{t; a sokféle, rendszerbe nehezen foglalható, korl{tozott megismerhetőségű, megfelelő színvonalon ki nem dolgozott dogmatikai alapokon {lló normatív (jellegű) szab{lyozó eszközök sokszor tömeges, ak{r nem is kellőképp ellenőrzött kibocs{t{s{t. Indokolt ismét utalni r{: a Jat1. megalkot{sa előtt nem volt éles hat{rvonal a b{rkire érvényes és a „belső” norm{k között. Mindezek egyik szimptóm{ja volt: rendkívüli tömegben ontott{k a szervek és személyek a különféle szervezeti szab{lyz{sokat, hat{rozatokat, utasít{sokat, szabv{nyokat, mechanikai leír{sokat és rengeteg egyéb, jogforr{sként kezelt anyagokat. Ezeket összefoglaló elnevezéssel – többek közt – „utasít{sos” jogalkot{snak nevezték, b{r m{s egyéb fogalmak is léteztek. Szellemes péld{t ad e norm{k rendkívüli és egyre szaporodó sz{m{ról 1980-ban Visegr{dy Antal: „E jelenség okaira v{laszt kereső jog{sznak önkéntelenül is Stevenson híres műve jut eszébe, abból is az a momentum, hogy dr. Jekyll-nek egyre több és több adagot kellett bevennie a maga készítette var{zsporból ahhoz, hogy m{sik énjéből – Mr. Hyde-ból – újra dr. Jekyll-é v{ltozhassék vissza” (Visegr{dy 1980, 343. o.). A gondokat természetesen maga a – problém{k súlya alatt nyögő – jogalkot{s nem tudta hosszú ideig megoldani. Mint fentebb l{thattuk, szab{lyoz{sok csak a törvényi szint alatt jelentek meg, de ezek is eltérő szinteken és eltérő fogalmak haszn{lat{val. Így h{t érthető, hogy a problémakör a jogtudom{nyt folyamatos vit{kra ösztönözte, melyek az 1970-es évek végétől m{r a jogforr{si rendszer komoly revíziój{t, korszerűbbé tételét egyre fokozottabban igényelték. ii) Jelen szakaszban elsőként az 1959-es Magyar {llamjog ut{ni jelentős kísérletet, a tankönyvirodalom egyik új jeles munk{j{t szemügyre véve többek közt a következők emelhetők ki. (A Rendőrtiszti Főiskola sz{m{ra kiv{ló szerzők {ltal írt tankönyv visszatért az „{llamjog” kifejezés helyett az „alkotm{nyjog” elnevezéshez. Ezt részletesen meg is indokolt{k, ld. Schmidt 1976, 29-30. o.) S{ri J{nos, az egyik fejezet szerzője leszögezte: a jogforr{sok rendszere – mint fontos alkotm{nyjogi témakör – alkotm{nyos jelentőségű kérdés (S{ri 1976, 181. o.). Megítélése szerint a normatív utasít{sokat az uralkodó felfog{s a jogforr{sok körébe sorolja (S{ri 1976, 186. o.). A jogalkotó hat{skör tekintetében az elv{laszt{st aszerint teszi meg, az Alkotm{ny biztosítja-e a hat{skört (ekkor elsődleges), vagy egyéb jogszab{ly (ekkor m{sodlagos). Elsődleges jogalkotó hat{skörrel rendelkezik: 141

Ez annyiban nem jelentett újdons{got, hogy m{r az 1956. évi 1. sz. OGY hat{rozat is előírta kor{bban.

28


- az Orsz{ggyűlés, - a NET, - az MT és tagjai, valamint az Orsz{gos Tervhivatal elnöke, - az {llamtitk{r és - a tan{cs. M{sodlagos jogalkotó hat{skörrel rendelkezik: a) az [llami Tervbizotts{g, b) a SZOT, c) az orsz{gos hat{skörű szerv vezetője, d) a rendőrhatós{g, e) a tűzrendészeti hatós{g, valamint f) a tan{cs végrehajtó bizotts{ga. (S{ri 1976, 188-189. o.) Az utóbbi körben S{ri megadja a felhatalmazó jogszab{lyok körét. Ezeket vizsg{lva a következőket olvashatjuk ki: ad a) Az 1023/1973. (VI. 30.) MT h. az [llami Tervbizotts{g (az MT Gazdas{gi Bizotts{g{nak jogutódja) – mint korm{nybizotts{g – sz{m{ra hat{rozatalkot{si jogkört biztosított. A hat{rozat 3. pontja szerint a hat{rozatot az érintett miniszterek, orsz{gos hat{skörű szervek vezetői, hatós{gok és egyéb szervek végrehajtani voltak kötelesek; a hat{rozat ellen az MT tagja az MT-hez előterjesztéssel élhetett. ad b) A SZOT az 1964. évi 6. tvr. 1. § (2) bek. c) pontja alapj{n – t{rsadalombiztosít{si feladatkörében – a hat{skörébe utalt kérdéseket szab{lyzattal rendezhette. Ilyen volt pl., hogy a tvr. végrehajt{s{ra alkotott 16/1964. (VII. 19.) Korm. r. 3. § (1) bekezdése alapj{n a t{rsadalombiztosít{si feladatokat végző munk{ltatók, illetőleg szövetkezetek körét, az elvégzendő t{rsadalombiztosít{si feladatokat a SZOT szab{lyzatban {llapíthatta meg. A korm{nyrendelet 8. §-a alapj{n azokat a t{rsadalombiztosít{si kérdéseket, amelyeket a munkaügyi miniszter kor{bban rendeletben szab{lyozhatott, ezut{n a SZOT szab{lyzatban rendezhette. Viszont – nyilv{n a szab{lyzat jogszab{lyi jellegére tekintettel – azt is kimondta, hogy a SZOT t{rsadalombiztosít{si szab{lyzatait a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. ad c) Az orsz{gos hat{skörű szervek vezetőit megillető jogalkotó hat{skört a m{r t{rgyalt 1063/1974. (XII. 30.) MT h. 2. pontja rendezte. ad d) A 39/1974. (XI. 1.) MT r. 9. § a) pontja a rendőrség sz{m{ra biztosította (ahogy egyébként kor{bban az 1955. évi 22. tvr. is), hogy a közlekedés rendjének védelme érdekében biztosítsa a közúti közlekedés rendjét, ideiglenes forgalmi korl{toz{sokat rendeljen el és szüntessen meg. ad e) Az 1973. évi 13. tvr. 6. § a) pontja (hasonlóan a kor{bbi 1956. évi 13. tvr. szab{lyaihoz) biztosította az {llami tűzoltós{g részére, hogy feladatkörében, a tűzk{rok elleni védekezés érdekében – jogszab{lyok keretei között – megelőzési előír{sokat, illetőleg szab{lyokat {llapítson meg. ad f) A harmadik tan{cstörvény (1971. évi I. tv.) 50. § (2) bekezdése – elméletileg kivételes esetben – saj{tos normaalkot{si jogot biztosított, amikor kimondta: a tan{cs végrehajtó bizotts{ga jogszab{ly végrehajt{saként halaszthatatlan esetben {ltal{nos 29


érvényű hat{rozatot is hozhatott, amelyet a helyben szok{sos módon ki kellett hirdetni (hasonlóan a tan{cs {ltal alkotott rendelethez), és róla a tan{csot is t{jékoztatni kellett. S{ri J{nos e körben utal arra is, hogy a harmadik tan{cstörvény végrehajt{si rendeletének *11/1971. (III. 31.) Korm. r.+ 80. §-a biztosított a miniszterek sz{m{ra ir{nyelv és elvi {ll{sfoglal{s kibocs{t{s{ra ir{nyuló lehetőséget (S{ri 1976, 189. o.). S{ri r{mutat olyan ellentmond{sokra, mint pl.: a) Az 1063/1974. (XII. 30.) MT h. 1. b) pontja szerint az MT hat{rozata az {llampolg{rok jogait, kötelezettségeit közvetlenül nem érintheti. E pont visszautal az 1974. évi 24. tvr.-re, amely 4. § (3) bekezdésében ugyanakkor azt is kimondja, hogy annak meg{llapít{sa, hogy valamely jogellenes cselekmény m{r meglévő büntető vagy szab{lysértési rendelkezés hat{lya al{ esik, az MT hat{rozattal is lehetséges (S{ri 1976, 196. o.). b) Az {llamtitk{ri rendelkezések az Alkotm{ny szerint nem, {m az alacsonyabb szintű jogszab{lyok és a gyakorlat alapj{n az {llampolg{rok jogait is érintik (S{ri 1976, 199-200. o.).142 S{ri ismerteti az MT hat{rozatok fajt{it is: - vannak olyanok, amelyek ismerete az {llampolg{rok sz{m{ra nélkülözhetetlen, ezeket a Magyar Közlönyben kell kihirdetni, - vannak, amelyeket csak a Hat{rozatok T{r{ban közölnek (2001 vagy 3001 a kezdő sorsz{muk), - vannak, amelyek közlésére nem kerül sor, ezeket közvetlenül, ún. leirati form{ban hozz{k az érdekeltek tudom{s{ra (belügyi vagy honvédelmi kérdések rendezésére, 4001 vagy 5001 a kezdő sorsz{muk). (S{ri 1976, 197. o.) S{ri J{nos említést tesz egyéb jogalkotó hat{skörrel felruh{zott szervekről is. A fenti list{n *a)-f) pontok+ túlmenően a következő péld{kkal él (S{ri 1976, 202. o.): - A SZOT esetében külön kiemeli, hogy az akkor hat{lyos Munka Törvénykönyve (1967. évi II. tv.) 8. § (1) bekezdésében lehetővé teszi – kifejezetten a munkaviszonynyal kapcsolatos – norm{k megalkot{s{t. A törvény kimondta: „A munkaviszonnyal összefüggő alapvető kérdéseket törvény vagy törvényerejű rendelet szab{lyozza. Ezek végrehajt{s{ról a Minisztertan{cs rendelete vagy hat{rozata, tov{bb{ – ezek keretei között – a Szakszervezetek Orsz{gos Tan{csa {ltal kibocs{tott szab{lyzat és {ltal{nos óvórendszab{ly, illetőleg miniszteri rendelet, utasít{s és szakmai óvórendszab{ly, valamint – a v{llalaton belüli érvénnyel – kollektív szerződés és v{llalati munkavédelmi szab{lyzat rendelkezik.”

A törvény végrehajt{si rendeletének *34/1967. (X. 8.) Korm. r.+ 2. §-a pedig a következőképp rendelkezett: „(1) Az {ltal{nos óvórendszab{lyt (Által{nos Balesetelh{rító- és Egészségvédő Óvórendszab{lyt) minden v{llalatra kiterjedően a Szakszervezetek Orsz{gos Tan{csa az egészségügyi miniszterrel egyetértésben adja ki. (2) A szakmai óvórendszab{lyok (Szakmai Balesetelh{rító- és Egészségvédő Óvórendszab{ly), valamint a v{llalati munkavédelmi szab{lyzatok kiad{s{nak rendjét és alkalmaz{sukkal kapcsolatos kérdéseket a Szakszervezetek Orsz{gos Tan{csa az egészségügyi miniszterrel egyetértésben szab{lyozza.” 142

Mint fentebb l{thattuk, ez csak az 1983. évi II. törvénnyel került be az Alkotm{ny 38. §-{ba.

30


- Az 1028/1974. (VI. 13.) MT h. 4. pontja az [llami Ifjús{gi Bizotts{got felhatalmazta olyan hat{rozatok meghozatal{nak jog{val, amelyeket az érintett miniszterek, orsz{gos hat{skörű szervek vezetői, hatós{gok és egyéb {llami szervek végrehajtani voltak kötelesek. Az a miniszter (orsz{gos hat{skörű szerv vezetője), aki a Bizotts{g hat{rozat{val nem értett egyet, jogosult volt a vit{s kérdés eldöntése célj{ból az MThez fordulni.143 - A 1035/1974. (VII. 10.) MT h. 7-8. pontjai szerint az Orsz{gos Közművelődési Tan{cs és annak Elnöksége {ll{st foglalt a közművelődés {tfogó és elvi jellegű kérdéseiben, valamint az {llami szervekre a közművelődési tevékenység operatív összehangol{s{ra kötelező hat{rozatot hozhatott. Az {ll{sfoglal{sok és hat{rozatok ellen a Tan{cs tagjai, illetőleg a miniszterek (orsz{gos hat{skörű szervek vezetői) az MT-hez előterjesztéssel élhettek.144 Végül említést érdemel, hogy S{ri J{nos – hasonlóan m{s, kor{bban t{rgyalt szerzőkhöz – nem tartja az alkotm{nyjog forr{s{nak a miniszteri utasít{st (S{ri 1976, 208. o.). iii) Az i) alpontban t{rgyalt kérdéskörről tartott vitaülést 1979. október 15-én Budapesten a Magyar Jog{sz Szövetség [llam- és Jogelméleti Szakbizotts{ga, ahol az ún. technikai norm{k problematik{it vizsg{lt{k (a bizotts{g nevéből is l{tható, hogy kor{ntsem csak az írott jog szintjén). A vit{t Visegr{dy Antal mutatta be a Jogtudom{nyi Közlönyben (a tőle említett idézet is innen sz{rmazik). A következőket írja még: „Napjainkban nemcsak a t{rsadalmi termelésben, a termelési folyamatokban, hanem jogéletünkben is egyre több technikai norm{val tal{lkozhatunk. Mind több az {llami technikai norma (szabv{ny) és az olyan jogszab{ly is, amely technikai elemeket tartalmaz, b{r mind a jogalkot{s, mind a jogtudom{ny averziója jól érzékelhető a technikai elemnek a jogi norm{ba való növekvő behatol{s{t illetően” (Visegr{dy 1980, 343. o.). L{tható, hogy a kérdést – ahogy több szerző m{r kor{bban is tette – jogelméleti oldalról is vizsg{lni kív{nt{k. A vitaülésen Tam{s Andr{s (ekkor még) kandid{tus tartotta a bevezető előad{st, melyben megfogalmazta, hogy technikai norm{nak olyan szab{lyt nevez, „amely technikai-technológiai, illetőleg műszaki-gazdas{gi célszerűséget foglal mag{ban; ilyen feladatok egységes megold{s{nak normatív eszköze” (Visegr{dy 1980, 343. o.). A formaliz{lt megjelenés szempontj{ból elkülöníti a szabv{nyt (melyet nem tart jogi norm{nak), illetve a jogszab{lyi form{jú megjelenést. „Alakjukat tekintve műszaki előír{sok, szab{lyzatok, rendszab{lyok ezek, amelyeket miniszteri rendelet tesz közzé és írja elő alkalmaz{sukat” (Visegr{dy 1980, 343. o.). Az előad{s akkor élénk vit{t v{ltott ki, hozz{szólt többek között Kulcs{r K{lm{n, Samu Mih{ly, Varga Csaba, Szot{czky Mih{ly, Peschka Vilmos; Tam{s Andr{s öszszegezve végül meg{llapította, hogy:

A hat{rozatot – összefüggésben az [llami Ifjús{gi és Sporthivatal fel{llít{s{val – 1986. janu{r 1-jével az 1042/1986. (VII. 1.) MT h. hat{lyon kívül helyezte. 144 E hat{rozatot az 1032/1986. (VI. 20.) MT h. 1986. július 1-jével hat{lyon kívül helyezte, a Tan{cs ezzel megszűnt. 143

31


„több felszólaló és a saj{t véleménye szerint is a jogból ma m{r nem lehet egyetlen tollvon{ssal kiiktatni a technikai elemeket, ennélfogva teh{t nem létjogosults{guk, hanem hovatartoz{suk képezheti tov{bbi kutat{sok és vita t{rgy{t, illetőleg az, hogy ki tegye közzé őket és milyen form{ban” (Visegr{dy 1980, 345. o.). iv) Legink{bb e tém{hoz kapcsolható az a cikk is, amelyik az 1002/1982. (I. 16.) MT hat{rozatot mutatta be (Csalótzky 1982). E hat{rozat – mint fentebb l{thattuk – részben újrarendezte a műszaki-technikai norm{k és a mennyiségi rendelkezések szab{lyoz{s{t, tulajdonképpen a Jat.-ben majdan megjelenő szabv{ny és néh{ny jogi ir{nymutat{si forma korai elővételezéseként. E hat{rozat megítélése is sokszor került a jogtudom{ny érdeklődésének homlokterébe, az Alkotm{nyjogi Tan{cs is nemegyszer hivatkozott r{.145 v) Tém{ban ehhez kapcsolhatunk egy időben előbbi, 1981-ben rendezett vit{t Verebélyi Imre tanulm{ny{ról, mely a minisztériumi körlevelek problém{it t{rgyalta (Trócs{nyi 1982). Ez kifejezetten a minisztériumok ir{nyító tevékenységéhez kapcsolódó, de sem jogszab{lyi jelleggel, sőt gyakran jogszab{lyi felhatalmaz{ssal sem bíró norm{k vizsg{lat{t – és tömegessé v{l{suk miatti komoly bír{lat{t – tűzte ki célul. A körlevelek részletes bemutat{sa és csoportosít{sa ut{n Madar{sz Tibor és Tam{s Andr{s korrefer{torok szóltak hozz{ a tém{hoz, a szerző véleményét lényegében osztva, a minisztériumi, azon belüli normakibocs{t{si rendszer revíziój{nak időszerűségét kimondva. Érdekes, hogy a vit{ban hozz{szóló, négy minisztériumot és két orsz{gos hat{skörű szervet képviselő munkat{rsak (pl. Kiss Elemér az Egészségügyi Minisztériumtól) egyike sem értett egyet a tudós jog{szok következtetéseivel, a körleveleket mint szükséges és megfelelően alacsony (helyi) szintű szab{lyoz{si eszközöket méltatt{k (nem beszélve olyan problém{k említéséről, mint hogy egy-egy új jogszab{ly megjelenésekor telefon{radat zúdul a jogalkotóhoz). Mindez igazolni l{tszik Schmidt Péter későbbi meg{llapít{s{t az {llamigazgat{si szervek növekvő túlsúly{val kapcsolatban (ld. Schimdt 1984). vi) A tudom{ny és a politika szerencsés tal{lkoz{s{nak jelentős eredménye volt az a tanulm{nykötet, mely – utalva az 1982-es orsz{ggyűlési hat{rozatra is – a jogalkot{s jogpolitikai elveinek megalapoz{s{t célozta. A közigazgat{s komplex tov{bbfejlesztését célzó kutat{ssorozathoz is kapcsolódva, az IM az elméleti kimunk{l{s célj{ból több kiv{ló elméleti szakembernek adott megbíz{st, s az elkészült munk{k legfontosabbjait közzé is tették (Nigriny 1983, 3. o.). A munk{k igen kritikus hangnemben mutatj{k be a jogalkot{s aktu{lis helyzetét. Samu Mih{ly a kötet első tanulm{ny{ban vil{goss{ tette, hogy a „személyi kultusz” időszak{ban minden szab{lyoz{st politikai döntésekkel végeztek, így nem érvényesülhetett pl. a gazdas{g és a kultúra önszab{lyoz{sa. R{ad{sul „a szocialista jog alapvető követelményeit, tov{bb{ az alkotm{nyos szab{lyokat megsértették és a jogi form{kat politikai döntések végrehajt{s{ra haszn{lt{k csup{n” (Samu 1983, 12. o.). A gyakran k{rhoztatott „túlszab{lyoz{s” ok{nak azt l{tja, hogy „az ir{nyít{si 145

Részletesen ld. Holló 1992.

32


rendszerben nem különülnek el a szervezési, operatív vezetési aktusok, döntések a szab{lyoz{stól; az operatív ir{nyít{s szervezési döntései helyett is szab{lyokat alkotnak” (Samu 1983, 15. o.). A kötet m{sodik tanulm{ny{ban utal r{, hogy mivel a t{rsadalomelmélet még nem dolgozta ki a különböző normarendszerek tartalmi elkülönítését, a jogi, politikai, {llamigazgat{si, szervezeti, technikai és egyéb norm{k egym{sba „csúsz{sa” következik be. Részben ennek következtében valamennyi nem jogi – pl. politikai, technikai – norma kikényszerítését is jogi eszközökkel l{tj{k kivitelezhetőnek, azokat jogi köntösbe öltöztetik. A technikai fejlődés védelmét is úgy értelmezik, hogy a technikai előír{sokat jogi keretekbe foglalj{k. Samu egyértelműen fogalmaz: „Nyilv{nvaló, hogy a technikai előír{s vagy a szabv{ny nem minősíthető jogi tartalmu rendelkezésnek még akkor sem, ha jogszab{lyi mellékletbe vagy külön jogszab{lyba foglalj{k. Az ilyen jogszab{ly a jog{sz és a jogalkalmaz{s sz{m{ra megfoghatatlan és érvényesithetetlen.”146 Mindez a jogi keretek fellazul{s{val j{r, így Samu fontosnak l{tja – elméleti tiszt{z{s alapj{n – a jogalkot{s gyakorlat{nak megv{ltoztat{s{t (Samu 1983a, 33-34. o.). R{mutat a jogalkot{ssal kapcsolatos sz{mos kérdés tiszt{zatlans{g{ra is. Megítélése szerint nem tiszt{zottak: a törvényalkot{s és az {llamigazgat{si jogalkot{s rangsora és viszonya, a helyi jogalkot{s körvonalai és lehetőségei; a törvényalkot{s elvi elsődlegességét az {llamigazgat{si jogalkot{s valódi túlsúlya lerontja (Samu 1983a, 36. o.). Az {llamigazgat{si jogalkot{sban indokoltnak l{tn{, hogy elkülönüljenek a jogi tartalmú előír{sok (rendelet) a specifikus {llamigazgat{si és technikai norm{któl (utasít{s). Megítélése szerint az {llamigazgat{si utasít{sok nem jogi jellegűek (Samu 1983a, 38. o.).147 Schmidt Péter a kötetben meg{llapítja, hogy a jogalkot{s formailag nem kapcsolódik a hierarchikus ir{nyít{si rendszerhez, ugyanakkor nem ugyanez a helyzet az utasít{si típusú norm{k esetében. Az ezek alkot{s{ra adott felhatalmaz{s ugyanis az ir{nyít{si jogból következik, így ezek nem érinthetnek {llampolg{ri jogokat (Schmidt 1983, 58. o.). Kiemeli, hogy indokolt volna kimondani: jogalkotó hat{skört csak az Alkotm{ny biztosíthat, és szubdeleg{ciónak nem lenne helye (Schmidt 1983, 62. o.). Elégedetlen azzal is, hogy – amint ezt m{r több szerző meg{llapította – a NET tvr.alkot{si hat{sköre szinte korl{tlan; törvényhoz{si t{rgyak tulajdonképp nincsenek (Schmidt 1983, 63. o.). Sőt, a NET-ről kimondja: valój{ban kevéssé képviseleti érdekeket fejez ki, sokkal ink{bb „nevét adja azokhoz az intézkedésekhez, amelyeket a korm{ny szükségesnek tart, de valamilyen okn{l fogva nem kiv{n az orsz{ggyülés elé terjeszteni” (Schmidt 1983, 72. o.). Schmidt csatlakozik ahhoz az {ll{sponthoz, mely szerint az LB ir{nyelvei és elvi döntései normatív jellegűek (Schmidt 1983, 65. o.). Ugyancsak normatív (jogszab{lyi) jellegűnek tekinti a legfőbb ügyész utasít{sait, a miniszternél alsóbb szintű szervek utasít{sait, az {llamigazgat{si szervek {ltal kiadott ir{nyelveket, körleveleket, {ll{s-

146 147

Hasonlóan a m{r fentebb bemutatott Visegr{dy 1980, 343. o. Vö. Holló 1986, 1987.

33


foglal{sokat. Véleménye szerint ezek jogszab{lyi jellegét indokolt volna explicite is elismerni (Schmidt 1983, 67. o.). Ahogy Szamel Lajos 1958-ban (Szamel 1958, 26. o.), Schmidt Péter 1983-ban felsorolja a kiadható jogszab{lyokat és azok alkotóit: - Orsz{ggyűlés (Alkotm{ny, törvény, OGY hat{rozat), - NET (tvr., normatív hat{rozat), - MT (rendelet és normatív hat{rozat), - MT tagjai (rendelet, utasít{s), - orsz{gos főhatós{gokat vezető {llamtitk{rok (rendelkezés, utasít{s), - SZOT T{rsadalombiztosít{si Főigazgatós{ga (szab{lyzat),148 - nem {llamtitk{rok {ltal vezetett orsz{gos hat{skörű szervek vezetői (utasít{s), - egyéb {llami feladatot ell{tó orsz{gos szervek, amelyeknek al{rendelt szervei vannak (utasít{s), - tan{csok (rendelet, normatív hat{rozat), - tan{csok végrehajtó bizotts{gai (hat{rozat), - ir{nyított szervekkel rendelkező helyi szakigazgat{si szervek, ideértve a centr{lisan ir{nyított szakigazgat{si szerveket is, pl. a megyei rendőrfőkapit{nys{got (utasít{s), - a rendőrség közlekedésrendészeti, a tűzoltós{g tűzvédelmi előír{sokkal kapcsolatos normatív{i (nem szab{lyozott elnevezéssel). (Schmidt 1983, 68. o.) De a felsoroltakon kívül is akadnak még normatív szab{lyoz{sra felhatalmazó jogszab{lyok, így Schmidt ide tartozónak tartja a szabv{nyokat, vagy az Orsz{gos B{nyaműszaki Főfelügyelőség {ltal{nos érvényű szab{lyzatait (Schmidt 1983, 69. o.).149 Végül Schmidt részletesen szól az utasít{s típusú norm{król, a „quazi” (sic!) jogszab{lyokról (Schmidt 1983, 79-84. o.). Ezek a meg{llapít{sai egy évvel később megjelentek tudom{nyos folyóiratban is (ld. Schmidt 1984). Boros L{szló vizsg{latait elsősorban jogszociológiai módszerekre építette. Úgy l{tja, a szocialista magyar jogrendszerben a kibocs{tott jogszab{lyok döntő többsége minisztériumi szintű norma. Ezek közül is jelentős a miniszteri utasít{sok sz{ma, melyeket a jogtudom{ny többnyire nem tart jogszab{lynak, {m a gyakorlat akként kezeli (Boros 1983, 106. o.). A „pszeudonorm{k” nagy tömege véleménye szerint nem indokolt; b{r létük szükségszerű, szab{lyoz{suk nem megfelelő.150 A jogforr{si hierarchi{nak és a nyilv{noss{g, a jogismeret lehetőségének való megfelelés véleménye szerint nem biztosított (Boros 1983, 114-115. o.).

A SZOT jogalkot{si lehetőségével a jogalkot{ssal összefüggő, fentebb t{rgyalt norm{k lényegében nem foglalkoztak (ld. I.2. és II.2. alfejezetek). Ugyanakkor „szab{lyzat”-tal sz{mos normatív szab{lyoz{si kérdés rendezését engedte meg a SZOT-nak pl. az 1975. évi II. (t{rsadalombiztosít{si) törvény végrehajt{s{ról szóló 17/1975. (VI. 14.) MT r. Ezt a helyzetet majd csak az 1984. évi 5. tvr. szüntette meg, mely kimondta, hogy ahol jogszab{ly t{rsadalombiztosít{ssal kapcsolatos jogalkot{sn{l a SZOT-ot említi, ezen az MT „illetékes” tagj{t kell érteni *8. § a) pont]. 149 A b{ny{szatról szóló 1960. évi III. tv. 59. §-{nak értelmében ezt az érdekelt miniszterekkel (orsz{gos hat{skörű szervek vezetőivel), valamint a SZOT-tal együttműködve lehetett kiadni. 150 Boros L{szló itt – meg nem nevezve – utal az 1002/1982. (I. 16.) MT h.-ra, mely csökkentette az elnevezések lehetőségét és elvi követelményeket {llított, {m a problém{kat – Boros véleménye szerint – nem oldotta meg. 148

34


Kukorelli Istv{n is észrevételezi az utasít{sos jellegű jogalkot{s jelentős mennyiségi túlsúly{t a magasabb szintű jogszab{lyok rov{s{ra (Kukorelli 1983, 124-125. o.). Egyértelműen kimondja: szükséges lenne a jogalkot{s törvényi szintű szab{lyoz{sa, amely tartalmazn{ a jogalkot{sra – alkotm{nyban – kijelölt szerveket, ezek hat{skörét, a szubdeleg{ció tilalm{t, a jogforr{sok típusait és hierarchi{j{t, a jogi ir{nymutat{sok helyzetét, az érvényesség és a hat{ly szab{lyait stb. Indokoltnak l{tn{ ak{r egy alkotm{nybírós{g fel{llít{s{t is, amely a jogalkot{s alkotm{nyoss{g{t és az {llampolg{ri jogok megfelelő érvényesülését is ellenőrizhetné (Kukorelli 1983, 138. o.). Csalótzky György hi{nyolja, hogy – szemben a jogalkalmaz{ssal – a jogalkot{s jogpolitikai ir{nyelveit semmilyen norma nem tartalmazza (Csalótzky 1983, 140. o.). Kukorelli Istv{nhoz hasonlóan jelzi, hogy a jogalkot{s, a jogalkalmaz{s és az önkéntes jogkövetés elveit közös magas szintű jogszab{lyban kellene szab{lyozni (Csalótzky 1983, 144. o.). Az {llamigazgat{si jogalkot{s túlsúly{t jelzi a sz{madat: az 1971 és 1981 között alkotott jogszab{lyok (tan{csrendeleteket ide nem sz{mítva) 95,5 %-{t {llamigazgat{si szervek alkotj{k (Csalótzky 1983, 146. o.).151 vii) Bihari Ottó akadémikus 1984-ben jelentette meg a teljes alkotm{nyjogi/{llamjogi tud{sanyagot egyben tartalmazó, egyedül írt új kiad{sú tankönyvét. Ami az {llamjog-alkotm{nyjog fogalmi kettőst illeti, a tekintetben alapvetően úgy l{tja, szinonimaként haszn{lhatók (mindazon{ltal részletes történeti {ttekintést ad a fogalmak nemzetközi és hazai fejlődése, haszn{lata kapcs{n – Bihari 1984, 10-12. o.). A bevett feloszt{s szerint különv{lasztja az eredeti (origin{rius) jogszab{lyokat, azaz amelyeket eredetileg az Alkotm{ny sorol fel; valamint a sz{rmazékos (derivatív) jogalkotó hat{skört, amelyet csak az Orsz{ggyűlés, a NET, és kivételesen az MT adhat. A hat{lyos jogforr{si rendszer eszerint a következőképp épül fel (lényegében azonosan a Schmidt-féle tankönyv felsorol{s{val): - törvények (ideértve az Alkotm{nyt) és az Orsz{ggyűlés normatív hat{rozatai, - tvr.-ek és a NET normatív hat{rozatai, - az MT rendeletei és normatív hat{rozatai, - az MT tagjainak rendeletei és normatív utasít{sai, {llamtitk{ri rendelkezések és normatív utasít{sok, egyéb orsz{gos hat{skörű szervek vezetőinek normatív utasít{sai, - a SZOT szab{lyzatai, - a tan{csok rendeletei és normatív hat{rozatai, - a tan{cs végrehajtó bizotts{g{nak normatív hat{rozatai, - a rendőrhatós{g normatív aktusai, - a tűzrendészeti hatós{g előír{sai. (Bihari 1984, 43-45. o.) Bihari is említést tesz a saj{tos korm{nybizotts{gi hat{rozatokról, melyek a jogszab{ly és a csak al{rendelt {llami szervek sz{m{ra kötelező norma közti {tmenetnek tekinthető, hiszen ezeket sokszor a miniszterek, orsz{gos hat{skörű szervek vezetői, hatós{gok, olykor egyéb {llami szervek is kötelesek végrehajtani. Ide tartoznak az [llami Tervbizotts{g, a Gazdas{gi Bizotts{g, az [llami Ifjús{gi Bizotts{g, az Orsz{151

9517 jogszab{lyból 9079 MT r. és h., miniszteri rendelet, {llamtitk{ri rendelkezés, valamint utasít{s.

35


gos Közművelődési Tan{cs, az Orsz{gos Környezet- és Természetvédelmi Tan{cs hat{rozatai (Bihari 1984, 45. o.). A Schmidt-féle tankönyv kapcs{n nem t{rgyalt jogforr{sok a következőképp rendelkeztek: - Az [llami Tervbizotts{g jog{ll{s{t újrarendezte először az 1002/1978. (I. 18.) MT h., majd az 1023/1980. (VII. 15.) MT h. Tartalmilag lényegében nem v{ltozott az a jogkör, hogy a Bizotts{g – hat{skörében elj{rva – hat{rozatokat hozhatott, melyeket a miniszterek, az orsz{gos hat{skörű szervek vezetői, hatós{gok és egyéb szervek végrehajtani voltak kötelesek. Az [llami Tervbizotts{g elnöke a Bizotts{g üléséről és a hozott hat{rozatokról az MT soron következő ülésén besz{molni volt köteles. A hat{rozat ellen az MT tagja az MT-hez előterjesztéssel élhetett.152 - A Gazdas{gi Bizotts{g hat{rozataira – hat{skörében elj{rva, a népgazdas{gi terv keretei között – az 1024/1980. (VII. 15.) MT h. 5. pontja alapj{n ugyanilyen szab{lyok vonatkoztak.153 - Az Orsz{gos Környezet- és Természetvédelmi Tan{csnak az 1035/1977. (VIII. 28.) MT h. 5. pontja biztosította, hogy a hat{skörébe utalt ügyekben {ll{st foglaljon, illetőleg – a népgazdas{g sz{m{ra jelentős anyagi kihat{st eredményező kérdések kivételével – az {llami szervekre a környezetvédelmi tevékenység operatív összehangol{sa tekintetében kötelező hat{rozatokat hozzon. A Tan{csnak működéséről és hat{rozatairól az MT-t rendszeresen t{jékoztatnia kellett.154 Bihari ugyanakkor úgy l{tja, hogy a korm{nybizotts{gok hat{rozatai „operatív jellegű döntések, így egyediségükben kötelezők az {llami szervekre.” Jogforr{si értékük ugyanakkor nincs, mert a jogforr{sokról szóló jogszab{lyok nem tesznek róluk említést, és ki sem hirdetik őket. (Bihari 1984, 255. o.) Bihari külön említi, hogy a minisztereknek – a rendeleten és az utasít{son túl – tov{bbi aktusok kibocs{t{s{ra is joguk van, melyeket nem tekint jogforr{snak, de befoly{suk van az {llamigazgat{s működésére. Ezek és sorsz{moz{suk módja: - elvi {ll{sfoglal{s (6001-től), - ir{nyelv (7001-től), - t{jékoztató (8001-től), - műszaki-technikai norm{t tartalmazó közlemény (9001-től), - mennyiségi rendelkezést módosító közlemény (9501-től). (Bihari 1984, 264. o.) viii) Schmidt Péter is elvégez egyfajta rendszerezést a jogi norm{k közt 1984-es tanulm{ny{ban. Aszerint tesz megkülönböztetést, hogy mindenkire kötelezőek-e, illetve ún. utasít{s-típusúak-e. A jogszab{ly-jogforr{s viszony természetesen itt sem 152

A Bizotts{g tov{bbi „sors{t” meghat{rozó hat{rozatok közül az 1007/1987. (I. 15.) MT h. ilyen konkrét, az {llami szervek {ltal biztosítandó végrehajt{si kötelezettséget nem fogalmazott meg. A Bizotts{got {talakító, az MT Tervgazdas{gi Bizotts{g{t létrehozó 1003/1988. (II. 2.) MT h. – m{r a Jat1. hat{lybalépését követően, annak 46. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően – viszont ismét kifejezetten kimondta, hogy a Bizotts{g hat{rozatait a miniszterek (orsz{gos hat{skörű szervek vezetői) és a megyei, főv{rosi tan{csok elnökei kötelesek végrehajtani (4. pont). E Bizotts{got végül az 1012/1989. (II. 5.) MT h. – a hat{rozat kihirdetése napj{val – megszüntette. 153 A Bizotts{got az 1008/1987. (I. 15.) MT h. megszüntette, és létrehozta a Gazdas{gfelügyeleti Bizotts{got. Ebben azonban {llami szervek végrehajt{si kötelezettsége közvetlenül nem jelent meg. Ez utóbbi bizotts{got szintén a Tervgazdas{gi Bizotts{g létrehoz{s{val szüntették meg. 154 A hat{rozatot az Orsz{gos Környezet- és Természetvédelmi Hivatal fel{llít{s{val p{rhuzamosan az 1055/1985. (IX. 25.) MT h. – 1985. október 1-jével – hat{lyon kívül helyezte.

36


egyértelmű még. Hivatkoz{sként megjelenik az ezidőt{jt hat{lyos 1974. évi 24. tvr. (b{r – vélhetőleg nyomdahiba miatt – tévesen a 26. sz{mot kapta a cikkben, jóllehet 1974-ben a 24. tvr. volt az utolsó). Utasít{s-típusúnak tekinti Schmidt a miniszterek, orsz{gos hat{skörű szerveket vezető {llamtitk{rok, sőt m{s vezetők {ltal kiadott utasít{sokat, a tan{csi hat{rozatokat, melyek kötelező ereje alkotm{nyos felhatalmaz{s helyett puszt{n a szervek al{-fölé rendeltségi viszony{n nyugszik. Épp emiatt azonban: „a normatív utasít{s tulajdonképpen felsorolhatatlan, mert minden olyan szerv, amelynek al{rendelt szerve van, amely teh{t alsóbb szerveket ir{nyít azt normatív{kkal is megteheti és {ltal{ban meg is teszi. Ilyen értelemben a normatív utasít{s kiad{s{val felruh{zott szervek köre jóval szélesebb, mint az az 1974. évi 26. tvr-ben meg van hat{rozva” (Schmidt 1984, 441. o.). Schmidt azonban megkülönböztet egy harmadik, {tmeneti kategóri{t is: {tmeneti form{król szól a jogi normatípusok közt, melyek csak bizonyos esetekben lehetnek mindenkire kötelezőek, mégpedig akkor, ha kihirdetik őket. Ilyenek: orsz{ggyűlési hat{rozat, NET hat{rozat, minisztertan{csi hat{rozat, a tan{cs végrehajtó bizotts{g{nak hat{rozata. Schmidt szerint a törvények csekély sz{ma mellett túlzott az {llamigazgat{si szervek szerepe a jogalkot{sban. Nem véletlen a folyamat, hogy minden {llamigazgat{si szerv törekszik ön{lló jogalkotó hat{skör megszerzésére. M{r eredménynek tekinti azt is, hogy a SZOT T{rsadalombiztosít{si Igazgatós{ga {ltal kiadott szab{lyzatokat és a Legfelsőbb Bírós{g elvi döntéseit kötelezően közzé kell tenni a Magyar Közlönyben. Mindazon{ltal meg{llapítja: „jogrendszerünk nem stabil, *...+ a norm{k {llandóan v{ltoznak, az {llampolg{rok nem képesek igazodni a félévenként v{ltozó norm{khoz, de azt képtelenek megtanulni is. De a megtanul{sra nem is érdemes törekedni a gyors v{ltoz{s miatt” (Schmidt 1984, 441. o.). A normatív utasít{sos jogalkot{s problém{ira a megold{st Schmidt abban l{tja, ha kimondan{k, az utasít{s nem jogszab{ly, puszt{n az ir{nyít{s eszköze (de ezzel nem létjogosults{g{t tagadja, hiszen ir{nyít{si jogosults{gként fogja fel). A cikk szól még ún. „quazi” (sic!) jogszab{lyokról, azaz körlevelek, elvi {ll{sfoglal{sok, ir{nyelvek stb. kérdésköréről: „Ma m{r a vita azon folyik, hogy tulajdonképpen ezek is jogszab{lyok, hiszen ha nem is kötelező erővel, de sok vonatkoz{sban ugyanazt a funkciót töltik be, mint az utasít{sok” (Schmidt 1984, 441. o.). (Ezek vonatkoz{s{ban a mai viszonyokat, problém{kat nemegyszer az Alkotm{nybírós{g kénytelen megoldani, mert a Jat1. megalkot{sa ut{n – mi m{r tudjuk – az ilyen jellegű norm{k kiad{sa, ha jogszab{lyi tartalmat prób{l felvenni, alkotm{nyellenes.) Schmidt egyébként az iménti kérdéssel kapcsolatban bír{lja az 1002/1982. (I. 16.) MT h.-ot, hiszen az lehetővé tette kötelező előír{sok közzétételét puszt{n közlemény form{j{ban. ix) A jogforr{sok egyenkénti, kibocs{tó szerint csoportosított vizsg{lat{t Kiss L{szló is elvégezte egy 1985-ös tanulm{ny{ban (Kiss 1985). Kiv{ló, egységes csoportosít{s és elemzés ez a norm{k „tengerében”. Kiss sorra veszi a következőket: törvények; az 37


Orsz{ggyűlés hat{rozatai; a Népközt{rsas{g Elnöki Tan{csa {ltal alkotott törvényerejű rendeletek és hat{rozatok; a Minisztertan{cs rendeletei és hat{rozatai; a Minisztertan{cs elnökének és helyetteseinek rendeletei; korm{nybizotts{gi hat{rozatok; a Legfelsőbb Bírós{g ir{nyelvei és elvi döntései; a legfőbb ügyész normatív utasít{sai; miniszteri rendeletek és utasít{sok; a helyi jogszab{lyok köre: tan{csrendeletek, tan{csi hat{rozatok, a végrehajtó bizotts{g {ltal{nos érvényű hat{rozatai, egyéb rendelkezések (tan{csi személyektől, szervezetektől stb.). A teljes {ttekintés p{rosul az egyértelmű szab{lyoz{s ir{nti igény megfogalmaz{s{val is. x) A vit{knak ekkor m{r gyakori résztvevője volt Holló Andr{s, aki az 1980-as évek közepétől egyre erősebben érvelt az utasít{sos jogalkot{s norm{inak (n{la elsősorban utasít{sok) jogforr{si jellege mellett. 1986 decemberében megjelent hosszabb lélegzetű, pontos és részletes történeti {ttekintést (elsősorban az 1950. évi 22. tvr., az 1954. évi 26. tvr., illetve az 1974. évi 24. tvr. vizsg{lat{val) adó tanulm{ny{ban szól az Igazs{gügyi Minisztériumban m{r készülő új jogszab{ly koncepciój{ról, mely „kétszintűséget” ir{nyoz elő (b{r az IM-ben az utasít{s jogforr{si-jogszab{lyi jellegét nem akart{k elfogadni). E művében is hitet tesz elképzelése mellett, melynek hangot ad péld{ul a tanulm{ny IV. fejezetének címv{laszt{s{val: „A normatív utasít{s jogforr{si jellege” (Holló 1986, 116. o.). A probléma m{r csak abból is fakadt, hogy – mint azt fentebb m{r l{thattuk – az említett h{rom tvr. és a kapcsolódó tov{bbi norm{k {ltal{ban „jogszab{ly”-okról szóltak, illetve nem hat{rozt{k meg pontosan a jogforr{sok egyéb fajt{it; azok ismertetése, meghat{roz{sa helyett többnyire csak említést tettek róluk. xi) E tém{ban készült Holló m{sik tanulm{nya is, mely 1987-ben, a Jat1. kihirdetését nem sokkal megelőzően jelent meg folyóiratcikként (Holló 1987). Az előző műhöz képest ez rövidebb, de mint címéből is kitűnik, elsősorban az iménti IV. fejezet tém{j{t vizsg{lja (utal is az első tanulm{nyra). Itt ismét a normatív utasít{s jogforr{si jellege mellett érvel történeti gyökerekre is utalva. Arról is újfent szól, hogy – az ő elméletével ellenkezően – az IM-ben a jogforr{si rendszer tov{bbfejlesztésének munk{lataiban tov{bbra is elvetik az utasít{s jogforr{si jellegét. Bizonyos szempontból mégis neki lett igaza, hiszen az utasít{s – ha nem is jogszab{lyként – a jogforr{sok részévé v{lt a Jat1.-ben; amit pedig e cikkében javaslatként fogalmazott meg, szinte jóslatnak bizonyult: „megoldható lenne egy olyan alkotm{nyos tétel megfogalmaz{sa, hogy a miniszterek, orsz{gos hat{skörű szervek vezetői jogszab{lyban meghat{rozott feladataik ell{t{sa közben az al{rendelt szerveik tevékenységét utasít{sban szab{lyozhatj{k” (Holló 1987, 641-642. o.). Ha ugyanis nem is az Alkotm{nyba, de a Jat1.-beli „Utasít{s” címszó al{ ugyanis ehhez rendkívül hasonló szövegezés került. xii) A rendszerezetlen és tömeges normakibocs{t{s problém{ira hívta fel a figyelmet Bogd{n Tibor úgyszintén 1986-ban, egy konferencia-előad{son. A jogalkot{sban negatív jelenségnek ítélte meg a túlszab{lyoz{st, a jogszab{lyok gyakori módosít{s{t, valamint azt, hogy az alkotm{ny is csak szétszórtan hat{rozza meg a jogforr{sok egy részét. Mint írta: „a jogszab{lyok köre felhígult” (Bogd{n 1987, 173. o.);

38


„jelenleg nem lehet azt pontosan meg{llapítani, hogy mely {llami aktusok tekinthetők tartalmilag és formailag jogszab{lynak” (Bogd{n 1987, 173. o.); „sokan azt tartj{k, hogy az utasít{s olyan jogszab{ly, amely jogforr{si rendszerünkben hierarchikusan a legalacsonyabb szinten helyezkedik el, és az a saj{toss{ga, hogy személyi hat{ly{t a jogforr{sokról szóló jogszab{lyok {ltal{nos jelleggel korl{tozz{k, és így az utasít{s csak a kibocs{tónak közvetlenül al{rendelt {llami szervekre nézve {llapíthat meg kötelező szab{lyokat” (Bogd{n 1987, 176-177. o.). Mindezek alapj{n l{tta ő is elengedhetetlennek, hogy megalkotható legyen a „jogszab{lyok és az {llami ir{nyít{s egyéb kötelező erejű eszközeinek elvileg tiszta és egzakt elhat{rol{s{t megfogalmazó koncepció” (Bogd{n 1987, 178. o.). Mint l{tható, m{r Bogd{n kifejezéseiben is tetten érhető a majdani Jat1. fogalmi rendszere. xiii) A jogtudom{ny ezidőt{jt nem kív{nta elhanyagolni a „hétköznapi” emberek sz{m{ra adható ismertetéseket sem. A Magyar Televízió „Gólyav{ri esték” című sorozat{ban egy-egy jog{sz tartott ismertetést a jogrendszer meghat{rozott területei kapcs{n. Az előad{sok szövege megismerhető, mert könyvalakban is kiadt{k. Kampis György Kiss L{szlóéhoz hasonló csoportosít{sban – szintén jogforr{s elnevezéssel – mutatta be a felsorolt norm{kat (1985. m{jus 25-én tűzték műsorra az ő előad{s{t). A csoportosít{sbeli bizonytalans{g ott is megmutatkozik, hogy pl. az Elnöki Tan{cs {ltal kibocs{tható törvényerejű rendeletek és a hat{rozatok is a törvénnyel egyenrangú normaként jelennek meg. Kampis is hi{nyolja, hogy nincs {ltal{nos érvénnyel rendezve, mikor milyen jogforr{st kell kibocs{tani. Azt pedig, amit a legtöbb szerző problémaként említ, ti. hogy a norm{k nagy tömege nehézzé teszi az eligazod{st, Kampis nem tagadja, viszont történelmi összehasonlít{st téve úgy véli, a jogforr{sok sz{ma az akkori időben nem tekinthető kiemelkedően nagynak. Mindazon{ltal megjegyzi, szükséges a módszer megtal{l{sa, „amely megszabadítja a jogot a műszaki, technikai, ügyviteli előír{soktól, sz{mít{si módoktól, képletektől és kitöltési utasít{soktól” (Kampis 1987, 45. o.). xiv) Összefoglalóan meg{llapítható: a Jat1. előtt a szab{lyoz{s nem volt megfelelően rendezett, {ltal{ban csak egyes részkérdésekre terjedt ki, de ami tal{n a legnagyobb gondot okozta, hogy nem alkotott egységes terminológi{t.155 A Jat1. ebbéli eredményeit teh{t ebben is – megítélésem szerint – el kell ismerni.

III. SZAKASZ: 1988. JANU[R 1–2010. DECEMBER 31. E szakaszra esik a rendszerv{lt{s nagy horderejű v{ltoz{sokat hozó időszaka is. Mivel azonban a jogalkot{s szab{lyoz{s{ban ekkor radik{lis v{ltoz{sok nem történtek – így többek közt a Jat1.-et sem módosított{k az Alkotm{nyhoz igazodó módon (ld. pl. az MNB r., tvr. szab{lyoz{s{nak kérdéseit), mely részbeni oka volt az AB {ltali meg-

155

A vonatkozó szakirodalmi tanulm{nyokból ad kiv{ló összefoglalót Bodn{r Zolt{n 1984-ben, amikor az egyik jelentős jogi folyóirat első 33 évfolyam{nak kapcsolódó fontosabb munk{it foglalja össze (Bodn{r 1984).

39


semmisítésének –, a III. szakaszt ebben az egységes form{ban kív{nom t{rgyalni. Figyelmet elsősorban a jelentős módosít{soknak szentelek.156 ALKOTM[NYOS SZAB[LYOZ[S157 Elölj{róban célszerű jelezni: az {llamhatalom egysége elvének elvetésével, az 1989. évi XXXI. tv. hat{lyba lépésével megszűnt a legtöbb alkotm{nyos szerv – fentebb t{rgyalt – „szuper-felügyeleti” jogköre. Az MT/Korm{ny megmaradt hat{sköre pedig m{r csak a nem normatív aktusokra terjedt ki (és terjed ki ma is), b{r a gyakorlatban ez nem érvényesül(t). Az 1989. évi XXXI. tv. {tmeneti rendelkezései {ltal{noss{gban a következőket ir{nyozt{k elő: - az Alkotm{ny címében és szövegében a „Népközt{rsas{g” elnevezés „Közt{rsas{g” elnevezésre v{ltozott *38. § (1) bek.+, - ahol jogszab{ly a Magyar Népközt{rsas{got említi, ezen a Magyar Közt{rsas{got kell érteni *38. § (1) bek.+, - a törvény hat{lybalépésének napj{n a NET – és a tvr. alkot{s{nak lehetősége – megszűnt; ahol jogszab{ly a NET-et vagy annak elnökét említi, ezen – eltérő rendelkezés hi{ny{ban – a közt{rsas{gi elnököt kell érteni *38. § (2) bek.+,158 - az {llamtitk{ri rendelkezések alkot{sa lehetőségének megszüntetését ir{nyozta elő a 38. § (6) bekezdése, mely szerint az az új Orsz{ggyűlés {ltal megv{lasztott új MT hivatalba lépése napj{n szűnne meg (s e napon kív{nt{k megszüntetni az MT elnökhelyettesi tisztségét is).159 Az 1990. évi XXIX. tv. {tmeneti rendelkezései közt, a 4. § (2) bekezdése szerint – a hat{lybalépéstől, 1990. m{jus 16-{tól – ahol az Alkotm{ny vagy jogszab{ly az MT elnökét vagy az MT megv{laszt{s{t említi, ezen miniszterelnököt, illetőleg a miniszterelnök megv{laszt{s{t kell érteni. A m{sodik nagy terjedelmű, 1990. évi XL., alkotm{nymódosító törvény {tmeneti rendelkezései közt olvasható: az 51. § (2) bekezdése szerint ahol az Alkotm{ny, illetőleg egyéb jogszab{ly az MT-t említ, ezen a Korm{nyt kell érteni.160 A rendszerv{lt{s időszak{nak részletes történeti feldolgoz{s{t ld. Romsics 2003, a korm{nyok tagjai és a minisztériumok v{ltoz{sairól ld. Bölöny–Hubai 2004, 68-70. o. A jogalkot{si folyamatokról (és következményeikről) kiv{ló összefoglalót ad Kondorosi Ferenc in Kondorosi 2007, 11-24. o. Ugyancsak elemzi Halmai G{bor in Halmai 2007, 17-22. o.; Paczolay Péter in Paczolay 2007, 56-57. o. A tankönyvirodalomból: Petrétei 2002, 57-65. o.; Kukorelli 2007. Az időszakot alapos elméleti megalapoz{ssal tekinti {t Szigeti Péter monument{lis tablój{nak egy teljes fejezeteként (Szigeti 2008, 15-54. o.). 157 Jelen alponthoz tartozó l{bjegyzetekben – ha külön eltérést nem jelzek – a mindenkori hat{lyos Alkotm{ny jogszab{lyhelyére utalok. 158 Ennek a szab{lynak különleges jelentőséget adott a dolgozat jelen fejezetében {br{zolt IV. szakasz nyit{nya. 159 Mindezek hat{lyba lépésére végül 1990. m{jus 24-én került sor. Igaz, hogy e napon m{r az Alkotm{ny új szab{lyainak megfelelően csak a miniszterelnököt v{lasztotta az Orsz{ggyűlés, a minisztereket a közt{rsas{gi elnök nevezte ki. Ld. a 43/1990. (V. 24.) OGY h.-ot és a 71/1990. (V. 24.) KE h-ot. 160 Ugyanakkor a 33. § (1) bek. felvezető szövegében nem módosított{k a „Minisztertan{cs (Korm{ny)” kifejezést, így a Magyar Közlöny 2009. évi 150. sz{m{ban közzétett, „a módosít{sokkal egységes szerkezetbe foglalt, hat{lyos” alkotm{nyszöveg vonatkozó része jelenleg így szól: „A Korm{ny (Korm{ny)”. Ld. az adott közlönysz{m 156

40


Az Orsz{ggyűlés Az Orsz{ggyűlés jog{ll{s{val kapcsolatban néh{ny kérdésben m{r az 1989. évi I., alkotm{nymódosító tv.161 v{ltoztatott. A jogalkot{s kapcs{n kiemelhető, hogy az elfogadott törvényeket ezut{n az Orsz{ggyűlés elnöke és a soros jegyzők írj{k al{, a kihirdetésről történő gondoskod{st pedig ekkor még az Orsz{ggyűlés elnökére bízt{k.162 A „nagy” alkotm{nymódosít{s, az 1989. évi XXXI. tv.163 volt az, amely az Orsz{ggyűlés – m{r a Magyar Közt{rsas{g Orsz{ggyűlése – törvényalkotó hat{skörét m{r igen t{gra nyitotta, amennyiben felsorolt több olyan t{rgykört maga is, amely törvénnyel volt rendezendő. Ide tartozott a jogalkot{s rendje is, 164 mely az ekkor létrehozott, ún. „alkotm{nyerejű” törvényi körbe tartozott volna. Az Orsz{ggyűlés jog{ll{s{t szab{lyozó alkotm{nyi tétel szövegszerűen csak alig v{ltozott, de ennek nagy jelentősége volt. B{r tov{bbra is a legfelsőbb {llamhatalmi és népképviseleti szerv maradt,165 de m{r nem a népszuverenit{sból eredő „összes” jogot gyakorolta – ez vil{gos v{ltoz{s volt az {llamhatalom egységét hirdető kor{bbi {llamszervezési elvvel szemben. Népszuverenit{sból eredő jogait gyakorolva166 alkotta meg a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{t, valamint alkotm{nyerejű törvényeket és törvényeket.167 Az Alkotm{ny megv{ltoztat{s{hoz és az alkotm{nyerejű törvények megalkot{s{hoz az új Alkotm{ny az összes képviselő kétharmad{nak szavazat{t követelte meg.168 Törvényt ekkortól a közt{rsas{gi elnök, az MT, az Orsz{ggyűlés b{rmely bizotts{ga és képviselője kezdeményezhetett.169 A törvényhoz{s joga természetesen tov{bbra is a legfelsőbb népképviseleti szervet illette meg.170 Az elfogadott törvényt azonban – az Orsz{ggyűlés elnökének al{ír{sa ut{n – a közt{rsas{gi elnök sz{m{ra kellett megküldeni.171

38624. oldal{t, ill. a hat{lyos jogot tartalmazó honlapon: http://www.complex.hu [/jr/gen/hjegy_ doc.cgi?docid= 94900020.TV] - A hivatalos internetes jogszab{lygyűjtemény kezelését 2011. június 3-tól új szolg{ltató vette {t. A fenti szövegrész ezzel eltűnt. Az új honlapcím: http://jogszabalykereso.mhk.hu *cgi_bin/njt_doc.exe?docid= 222.245747] 161 1989. évi I. tv. az Alkotm{ny módosít{s{ról. Túlnyomó része hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1989. janu{r 24-én. 162 26. § 163 1989. évi XXXI. tv. az Alkotm{ny módosít{s{ról. Túlnyomó része hat{lyba lépett 1989. október 23-{n. 164 7. § (2) bek. 165 19. § (1) bek. Ezt a népközt{rsas{gból maradt „örökséget” nem tartja „igaz{n korszerű”-nek pl. Kukorelli Istv{n (Kukorelli 2002, 299. o.). Hasonlóan: Vad{l 2006, 29. o.; Kilényi 2010, 13-14. o. 166 19. § (2) bek. 167 19. § (3) bek. a)-b) pont 168 24. § (3) bek. 169 25. § (1) bek. 170 25. § (2) bek. Ez az 1949-től létező, lényegében a hat{sköri felsorol{sban szereplő, törvényalkot{sra utaló lehetőséget megismétlő szab{ly Kukorelli Istv{n megfogalmaz{s{ban egy „ünnepélyesebb” forma (Kukorelli 2002, 344. o.). Az AT azonban ezt az ismétlést m{r nem tartalmazza. 171 25. § (3) bek.

41


Az 1990. évi XL., m{sodik nagy terjedelmű alkotm{nymódosító törvény172 megszüntette az „alkotm{nyerejű” törvények fogalm{t, és az eredményesebb korm{nyozhatós{g érdekében megelégedett – igaz, még mindig elég sok t{rgykörben – a jelen lévő orsz{ggyűlési képviselők kétharmad{nak szavazat{val (az ún. MDF– SZDSZ-, m{sképp „Antall–Tölgyessy”-paktum173 nyom{n). Ebbe a körbe került a jogalkot{s rendjének szab{lyoz{sa is.174 Így az Orsz{ggyűlés hat{sköreinek felsorol{s{ból is kikerült az alkotm{nyerejű törvényekre való utal{s.175 Az Alkotm{ny megv{ltoztat{s{hoz megkív{nt „nagy” kétharmados többség megmaradt,176 ugyanakkor a kor{bbi „ügyrend” helyett a működés szab{lyait és a t{rgyal{si rendet ugyancsak a jelenlévők kétharmad{val elfogadandó H{zszab{lyra bízt{k.177 Az 1997. évi LIX., alkotm{nymódosító törvény 2. §-a a törvényalkot{si elj{r{st szab{lyozó rendelkezések közé egy új, a közvetlen demokr{ci{nak jelentős teret nyitó szab{lyt emelt az Alkotm{nyba (a közvetlen demokr{cia intézményeinek alkotm{nyos szintre emelésével p{rhuzamosan). Eszerint a törvények népszavaz{sra bocs{thatók, s ebben az esetben a közt{rsas{gi elnök csak akkor írja al{, ha azokat a népszavaz{s megerősítette.178 A jogalkot{s hagyom{nyaihoz képest jelentős újít{st hozott az Alkotm{ny 2011. augusztus 11-i (m{sodik) módosít{sa.179 A közteherviselés szab{lyaival összefüggésben az Orsz{ggyűlés kimondta: „A közterhek viselésére szolg{ló forr{sokból, valamint az {llami vagyonnal gazd{lkodó, illetve az {llam többségi tulajdon{ban vagy ir{nyít{sa alatt {lló szervezetek részéről jó erkölcsbe ütköző módon juttatott jövedelmek tekintetében törvény, az adott adóévtől kezdődően, külön mértékű kötelezettséget {llapíthat meg.”180

A 70/I. § (2) bekezdése rövidesen módosult, amikor a 2010. évi CXIX. tv. – 2010. november 20-ai hat{llyal – ismét meg{llapította új szövegét: „A közterhek viselésére szolg{ló forr{sokból, valamint az {llami vagyonnal gazd{lkodó, illetve az {llam többségi tulajdon{ban vagy ir{nyít{sa alatt {lló szervezetek részéről juttatott jövedelemre, az adott adóévet megelőző ötödik adóévtől kezdődően, törvény a jövedelem mértékét el nem érő kötelezettséget {llapíthat meg.”181 A NET/közt{rsas{gi elnök

Túlnyomó része hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1990. június 25-én. Részletesebb elemzését ld. pl. Csink 2008, 79-80. o. 174 7. § (2) bek. 175 19. § (3) bek. b) pont 176 24. § (3) bek. 177 24. § (4) bek. 178 26. § (6) bek. A szab{lyt a H{zszab{ly 109. §-a konkretiz{lja. Ld. Kukorelli 2002, 348. o. A gyakorlatban ilyen esetre példa még nem volt. Érdekes módon a módosító törvényjavaslat miniszteri indokol{s{ban a 2. § kapcs{n semmi sem olvasható. 179 A jogszab{lyszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM r. {tmeneti időre az Alkotm{ny módosít{sainak új jelölési rendjét vezette be. Ld. később részletesebben. 180 70/I. § (2) bek. Ez az új alkotm{nyi rendelkezés volt hivatva először megalapozni az öt évre visszamenőleg kifizetendő különadó rendszerét. Az erre ir{nyuló törvényt az AB megsemmisítette. 181 A m{sodik „visszamenőleges különadós” törvény ezen alkotm{nyi megalapoz{sa ut{n azonban az AB a törvényt ismét megsemmisítette. A hivatkoz{si alap ekkor az emberi méltós{g sérelme volt. 172 173

42


A NET jog{ll{s{ban – természetesen megszüntetése előtt – a legradik{lisabb v{ltoz{st az 1987. évi X. tv. eredményezte. Az Alkotm{ny 30. § (5) bekezdésének módosít{s{val ekkor {llította vissza az Orsz{ggyűlés saj{t törvényalkotói hat{skörének jelentőségét. A szakirodalom {ltal m{r régen igényelt v{ltoz{s a törvény 1988. janu{r 1-jei hat{lyba lépésével következett be: az Alkotm{ny megv{ltoztat{s{n túl ezut{n a NET akkor sem alkothatott jogszab{lyt, ha a t{rgykör szab{lyoz{sa az Orsz{ggyűlés hat{skörébe tartozott. Mint ismert, a kiz{rólagos törvényalkot{si t{rgyköröket a Jat1. sorolta fel. A NET, mint fentebb is utaltam r{, 1989. október 23-{n szűnt meg. E naptól vissza{llt – közjogi hagyom{nyainknak megfelelően – a közt{rsas{gi elnöki tisztség. A közt{rsas{gi elnök az 1989. évi XXXI. tv. alapj{n a törvényalkot{sban is jelentős szerepet kapott: az elfogadott törvényeket al{írja, és gondoskodik kihirdetésükről. 182 Agg{lyai esetén alkotm{nyoss{gi vagy halasztó hat{lyú „vétót” is kezdeményezhet.183 Jog{ll{s{nak alapvető szab{lyait az Alkotm{nyban a 29. § hat{rozza meg. Az AB Az AB fel{llít{s{ról először az 1989. évi I. tv. rendelkezett, mely elméletileg beillesztette az Alkotm{ny új 32/A. szakasz{t. A rendelkezés hat{lyba lépését azonban a törvény külön törvényre bízta, mely nem született meg. Ennek megfelelően még nem rendelkeztek az Alkotm{nyjogi Tan{csra vonatkozó szab{lyok hat{lyon kívül helyezéséről sem. Az AB a szöveg szerint mind a jogszab{lyok, mind a jogi ir{nymutat{sok alkotm{nyoss{g{t ellenőrizhette, az alkotm{nysértőeket pedig megsemmisíthette. A törvény azonban kivétel volt, ez esetben csak a végrehajt{s felfüggesztése lett volna lehetséges. Az AB elnökének és tíz tagj{nak megv{laszt{s{t az Orsz{ggyűlés hat{skörébe utalt{k. Az 1989. évi XXXI. tv. az Alkotm{ny 32/A. §-{t ismét meg{llapította. Ebben m{r a törvények és m{s jogszab{lyok megsemmisítésének lehetősége szerepelt.184 Az AB létsz{m{t ekkor 15 főben hat{rozt{k meg.185 Egyidejűleg a kor{bbi, az Alkotm{nyjogi Tan{csra vonatkozó szab{lyokat – módosít{ssal – az Alkotm{nyból „eltüntették”. A Tan{csról szóló 1984. évi I. törvényt pedig m{r az ABtv. 58. §-a helyezte hat{lyon kívül azzal, hogy a Tan{cshoz benyújtott és még el nem bír{lt indítv{nyokat az AB bír{lta el. Így a Tan{cs a működését az ABtv. hat{lybalépésének napj{n, 1989. október 30-{n fejezte be.

26. § (1) bek. 26. § (2) és (4) bek. 184 32/A. § (2) bek. 185 32/A. § (4) bek. Ezt a létsz{mot még az 1990. évi XL. tv. 23. § (1) bekezdése is fenntartotta. 182 183

43


Az AB véglegesnek sz{nt, 11 fős létsz{m{t az 1994. évi LXXIV., alkotm{nymódosító törvény186 {llapította meg. A 2010-ben megv{lasztott új Orsz{ggyűlés több jelentős v{ltoztat{st hajtott végre az AB jog{ll{s{val kapcsolatban. Így pl. – az Alkotm{ny 2010. július 5-i módosít{s{val187 – megv{ltoztatta az alkotm{nybír{kat jelölő orsz{ggyűlési eseti bizotts{g összetételét.188 A 2010. évi CXIX. törvénnyel189 pedig jelentősen szűkítette az utólagos normakontrollra, illetőleg a törvények megsemmisítésére vonatkozó hat{sköröket.190 Az MNB Az MNB-t a rendszerv{lt{s folyamat{ban viszonylag későn, csak 1990-ben emelték alkotm{nyos rangra. Az 1990. évi XL. tv. 26. §-a hat{rozta meg az Alkotm{ny új 32/D. §-{nak szab{lyait.191 Haz{nk Európai Unióhoz történő csatlakoz{s{nak előkészítése sor{n vil{goss{ v{lt az Unió azon elv{r{sa, hogy a jegybank lehetőséget kapjon b{rkire vonatkozó szab{lyoz{s megalkot{s{ra.192 Így az uniós csatlakoz{st előkészítő, nagy jelentőségű alkotm{nymódosít{s, a 2002. évi LXI. tv. 5. § (2) bekezdése az Alkotm{ny 32/D. §-{t új (4) bekezdéssel egészítette ki, mely az MNB elnökét rendeletalkot{si jogkörrel ruh{zta fel. Ezek szerint: „A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghat{rozott feladatkörében rendeletet bocs{t ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”193 Az MT (Korm{ny)

32/A. § (4) bek. 1. mondat. Hat{lyba lépett 1994. december 10-én. Kilényi Géza utal r{, hogy az AB működési tapasztalatai azt bizonyított{k, a magas létsz{m a működőképesség akad{lya lett volna (Kilényi 2010a, 80. o.). 187 A jogszab{lyszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM r. {tmeneti időre az Alkotm{ny módosít{sainak új jelölési rendjét vezette be. Ld. később részletesebben. 188 32/A. § (4) bek. A módosít{s hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 2010. július 5-én. Ez adta meg annak alapj{t, hogy az Orsz{ggyűlésben a legnagyobb képviselőcsoport egyedül jelölhessen alkotm{nybír{kat. 189 Hat{lyba lépett 2010. november 20-{n. 190 32/A. § (1)-(3) bek. 191 E §-ok hat{lyba lépésének d{tum{t nem egyszerű meg{llapítani. Az 1990. évi XL. tv. a hat{lybaléptetést külön törvényre bízta. A 32/D. § hat{lybaléptetéséről az 1991. évi LVIII. tv. szólt, amely azonban: - 1. §-{ban kimondta, hogy az Alkotm{ny új 32/D. §-a e törvény kihirdetésével (1991. november 26.) hat{lyba lép; - 2. §-{ban kimondta, hogy e törvény 1991. december 1-jén lép hat{lyba. Holló Andr{s szerint a hat{lybaléptetés időpontja 1991. december 1-je (Holló 2002, 428. o.). 192 Ez m{r eddig is igaz volt a jegybanki rendelkezés bizonyos eseteiben, {m ez nem volt jogszab{ly. 193 E (4) bek. az uniós csatlakoz{si szerződést kihirdető 2004. évi XXX. törvény hat{lybalépésével egyidejűleg, azaz 2004. m{jus 1-jén lépett hat{lyba. Ez újabb olyan eset volt, amikor a Jat1. és az Alkotm{ny közti összhang megbomlott. A Jat1.-be ui. az MNB rendelet sohasem került be, a jegybanki rendelkezésre vonatkozó szab{lyok viszont még 2007-ig hat{lyban maradtak. A rendelet alkot{s{val kapcsolatos részletszab{lyokat az MNBtv2. 60. §-a hat{rozza meg. A „hajmeresztő helyzet”-ről ld. Jakab 2007, 183-184. o. - A Jat1.-be be nem került jogszab{lyt a jogszab{lyi hierarchi{ban a „törvénnyel nem lehet ellentétes” fordulat alapj{n a korm{nyrendelettel egy szintre kellett helyezni. Hasonlóan: Holló 2002, 429. o.; Mackó 2005, 41. o. A két rendelet között a módosító törvényjavaslat miniszteri indokol{sa szerint hierarchikus kapcsolat nincs, mivel mindkét jogalkotó csak feladatkörében alkothat jogszab{lyt, feladatkörüket pedig az Alkotm{ny egym{stól elhat{rolja. Megismétli: Papp 2007, 403. o. 186

44


Az 1989. évi VIII., alkotm{nymódosító törvény194 megteremtette haz{nkban is a bizalmatlans{gi indítv{ny, illetve a bizalmi szavaz{s jogintézményét. Ekkor még nem volt jellemző a „konstruktivit{s” (pontosabban nem olvadt egybe a bizalom megvon{sa és az új MT megv{laszt{sa), sőt az MT tagja ellen is ir{nyulhatott az indítv{ny (m{s kérdés, hogy erre persze a gyakorlatban nem került sor).195 A bizalom megvon{sa – többek között – azzal a korl{ttal is együttj{rt, hogy az MT ez esetben rendeletet m{r csak törvény kifejezett felhatalmaz{sa alapj{n, halaszthatatlan esetben alkothatott.196 Az MT (Korm{ny) az 1989. évi XXXI. tv. alapj{n az MT elnökéből, az {llamminiszterekből és a miniszterekből {llt.197 Az MT feladatai közül megmaradt, hogy biztosítsa a törvények végrehajt{s{t,198 rendeletalkot{si lehetősége viszont veszélyhelyzetben bővült.199 „Szuper-felügyeleti” jogköre a jogszab{lyokra m{r nem terjedt ki,200 de az ABtv. alapj{n az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeire sem; maradtak teh{t (elméletileg) az egyedi aktusok. És az sem adott a tov{bbiakban alapot a kassz{ció vagy reform{ció gyakorl{s{ra, ha a felülvizsg{lt aktusok „közérdeket sértettek”. Az MT összetételét ismét megv{ltoztatta az alkotm{nymódosító 1990. évi XXIX. 201 tv. Eszerint az MT tagjai a miniszterelnök és a miniszterek lettek,202 megszűnt az {llamminiszteri, és létrejött a t{rca nélküli miniszteri tisztség 203 (és az MT tagjait ekkortól a miniszterelnök javaslat{ra a közt{rsas{gi elnök nevezte ki204). Az 1990. évi XL. tv. m{r következetesen elhagyta a „Minisztertan{cs” elnevezést, és minden módosított jogszab{lyhelyen csak „Korm{ny”-ról tett említést. Emellett a fentebb v{zolt rendeletalkot{si korl{tot kiterjesztette b{rmilyen esetre, amikor megszűnik a Korm{ny megbízat{sa („ügyvezető Korm{ny”).205 Az 1997. évi LIX. tv. pedig ugyanezt a korl{tot bevezette az ügyvezető miniszterelnök és az esetleg őt helyettesítő miniszter vonatkoz{s{ban is.206 Ugyancsak az 1997. évi LIX. tv. *14. § (1) bekezdése+ szüntette meg a Korm{ny hat{skör-elvon{si lehetőségét, amikor hat{lyon kívül helyezte az Alkotm{ny 40. § (2) bekezdését. Ez a szab{ly régi örökség volt: az {llamszervezet egysége elvének megfelelően az eredeti, 1949-es alkotm{nyszöveg m{r tartalmazta. A 2006-ban megalakult új Korm{ny egyik első intézkedései között volt, hogy a minél teljesebb korm{nyzati szervezetalakít{si hat{skör érdekében alkotm{nymódoHat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1989. m{jus 26-{n. 39/A. § (1) bek. A valódi konstruktivit{st az 1990. évi XL. tv. 30. §-a teremtette meg, amikor az Alkotm{ny módosít{s{val kimondta, hogy a bizalmatlans{gi indítv{nynak tartalmaznia kell az új miniszterelnök személyéről szóló javaslatot. Egyidejűleg megszűnt a miniszterek ellen benyújtható indítv{ny lehetősége. 196 39/B. § (1) bek. 197 33. § (1) bek. 198 35. § (1) bek. b) pont 199 35. § (3) bek. 200 35. § (4) bek. 201 Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 1990. m{jus 16-{n. 202 33. § (1) bek. 203 37. § (2) bek. 2. mondat 204 33. § (4) bek. 205 39/B. § 206 39/C. § 194 195

45


sít{st (is) kezdeményezett. Ennek keretében, a 2006. évi LIV. törvény 207 {ltal módosított új szöveggel az Orsz{ggyűlés kimondta, hogy ha valamely – ak{r kétharmados – törvény minisztérium, miniszter vagy (egyéb) közigazgat{si szerv megjelölését tartalmazza, ez a rendelkezése a jelen lévő képviselők többségével módosítható.208 A jogalkot{s szempontj{ból a 2006. évi LIV. tv. 2. §-a igen jelentős v{ltoztat{st hozott: a szakirodalomban és az AB gyakorlat{ban is vit{s kérdésben döntve egyértelművé tette, hogy a Korm{ny tagjai rendeletet csak törvényben vagy korm{nyrendeletben kapott felhatalmaz{s alapj{n alkothatnak.209 Egyúttal hat{lyon kívül került az a szab{ly, mely kimondta, hogy a miniszter rendelete a Korm{ny hat{rozat{val sem lehet ellentétes. A 2010-ben megalakult új Korm{ny – többek között – a korm{nyzati szerkezet jelentős megv{ltoztat{s{t hat{rozta el. Mivel a korm{nyp{rtok az Orsz{ggyűlésben kétharmados többségre tettek szert, a rendszerv{lt{s óta nem l{tott mértékű alkotm{nymódosít{si hull{mra kerülhetett sor (végül, mint ismert, sok került egy új Alaptörvény megalkot{s{ra is). Az Alkotm{ny 2010. m{jus 25-i módosít{sa210 vissza{llította az MT elnökhelyettesi tisztségét, természetesen m{s néven: a miniszterelnök a miniszterek közül miniszterelnök-helyettest jelöl ki.211 Az ügyvezető miniszterelnökre vonatkozó korl{toz{sokat erre a tisztségre is vonatkoztatt{k.212 A tan{csok/helyi önkorm{nyzatok A tan{csrendszert kevés érdemi v{ltoztat{s érte a jelenleg t{rgyalt szakaszban – egészen addig, amíg a helyi önkorm{nyzati rendszer fel nem v{ltotta. Az 1990. évi LXIII., alkotm{nymódosító törvény213 volt az, amely az új önkorm{nyzati rendszer alkotm{nyos kereteit kialakította (a részleteket m{r az Övjt. és az Ötv. tartalmazta). E törvény 5. §-a az Alkotm{ny teljes – tan{csokról szóló – IX. fejezetét „kicserélte”. Az új szab{lyoz{s szerint a helyi képviselőtestületek önkorm{nyzati ügyekben ön{lló szab{lyoz{si és igazgat{si jogot kaptak, döntéseik felülvizsg{lat{ra csak törvényességi okból kerülhet sor.214 A tan{csokhoz hasonlóan a helyi képviselőtestület is

Hat{lyba lépett 2006. június 3-{n. 34. § (2) bek. Ez az új alkotm{nyi rendelkezés lett volna hivatva megalapozni a közigazgat{si hivatalok region{liss{ alakít{s{t (ideértve a kétharmados Ötv. módosít{s{t) is, amely folyamat azonban utóbb alkotm{nyellenesnek bizonyult, s végül elvezetett oda is, hogy egy időre megszűnt a helyi önkorm{nyzatok feletti törvényességi ellenőrzés. - Ehhez hasonló szab{lyt egyébként az AT is tartalmaz, ld. a 17. cikk (4) bekezdését. 209 37. § (3) bek. A vit{s kérdésekre utal pl. Jakab 2007, 173. o. 210 A jogszab{lyszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM r. {tmeneti időre az Alkotm{ny módosít{sainak új jelölési rendjét vezette be. Ld. később részletesebben. - Jelen módosít{s hat{lyba lépett kihirdetése napj{n, 2010. m{jus 25-én. 211 33. § (2) bek. 212 39/C. § (2) bek. 213 Hat{lyba lépett részben kihirdetése napj{n, 1990. augusztus 9-én, részben az első helyi önkorm{nyzati v{laszt{sok napj{n, 1990. szeptember 30-{n. Ez utóbbira nézve ld. a 125/1990. (VI. 28.) KE h.-ot, mely eredetileg még a tan{csi v{laszt{sok időpontj{nak kitűzéséről szólt. 214 44/A. § (1) bek. a) pont 207 208

46


alkothat rendeletet a feladatkörében, amely nem lehet ellentétes „a magasabb szintű” jogszab{llyal.215 E módosít{s sor{n nem alkalmazt{k a kor{bban m{r megismert „jogutódl{si” rendelkezéseket (ld. az MT–Korm{ny, NET–közt{rsas{gi elnök viszony{t), mivel – elméletileg – minden, a tan{csokra vonatkozó rendelkezést „kicseréltek”. Az 1990. évi LXIII. tv. 1. §-a azonban – vélhetőleg nyomdahiba miatt – végrehajthatatlan módosít{st tartalmazott *az Alkotm{ny 19. § (3) bek. „l)” pontja helyett „1.” pontot kív{nt módosítani+. Így az Alkotm{ny hat{lyos szövege – ahogy az a Magyar Közlöny m{r említett 2009. évi 150. sz{m{nak 38616. oldal{n l{tható volt – tartalmazott egy, a tan{csokra vonatkozó rendelkezést (a feloszlat{s kapcs{n).216 A jogutódl{s kérdését végül is az Ötv. 103. § (3) bekezdése rendezte, amikor kimondta, hogy a megszűnő tan{cs és szervei jogutóda a helyi önkorm{nyzat (az Ötv. – 113. §-a alapj{n – hat{lyba lépett az első önkorm{nyzati v{laszt{sok napj{n, 1990. szeptember 30-{n).217 Az LB elvi ir{nyító tevékenysége Az 1997. évi LIX. tv. az ún. „bírós{gi reform” kapcs{n is hozott alkotm{nyos v{ltoz{sokat. Az elvi ir{nyít{s tekintetében – megszüntetve a kor{bbi eszközöket – kimondta, hogy az LB a jogalkalmaz{s egységét jogegységi hat{rozatokkal biztosítja, melyek minden bírós{gra kötelezőek.218 Jogalkot{s rendkívüli jogrendben Az 1989. évi XXXI. tv. részletes rendelkezéseket iktatott be a rendkívüli jogrenddel kapcsolatos szab{lyoz{sra. Rendkívüli {llapot idején a Honvédelmi Tan{cs kapott rendeletalkot{si jogot.219 Szükség{llapot esetén a rendeletalkot{s a közt{rsas{gi elnököt illeti meg.220 Veszélyhelyzetben az MT (majd Korm{ny) egyes törvényektől eltérő rendeleteket hozhat.221

44/A. § (2) bek. A „magasabb szintet” a Jat1. konkretiz{lta, amikor a tan{csrendeletet (azaz az önkorm{nyzati rendeletet) a jogszab{lyi hierarchia legalj{n tartotta. Ld. Jat1. 1. § (1) bek. f) pont. 216 19. § (3) bek. l) pont. Ugyanakkor úgy tűnik, mintha az említett közlönyoldalon a fent jelzett problém{ra utaló l{bjegyzetben összekeveredett volna a római és az arab „egyes” sz{m megjelölése. Az internetes jogszab{lygyűjtemény azonban – amióta új szolg{ltató üzemelteti – „végrehajtotta” a módosít{st, ld.: http:// jogszabalykereso. mhk.hu [cgi_bin/njt_doc.exe?docid=222.245747] 217 Nem rendelkezett viszont arról, hogy ha jogszab{ly valahol tan{csot említ, ez alatt a helyi önkorm{nyzatot kell érteni. Ennek jelentősége a Jat1. ún. „hat{lyos” szövegénél mutatkozott meg. 218 47. § (2) bek. A jogegységi elj{r{ssal kapcsolatos új szab{lyokat az új bírós{gi szervezeti törvény (1997. évi LXVI. tv.) 27-33. §-ai tartalmazt{k. A 27. § (2) bekezdése ugyanakkor – a jogegységi hat{rozatok mellett – ún. elvi bírós{gi hat{rozatok közzétételét is biztosította. A törvény 105. §-a rendezte a kor{bbi eszközök sors{t, amikor kimondta, a törvény hat{lybalépését megelőzően hozott ir{nyelvek, elvi döntések és kollégiumi {ll{sfoglal{sok az eltérő ir{nymutat{st tartalmazó jogegységi hat{rozat meghozatal{ig alkalmazhatók. 219 19/B. § (4)-(5) bek. 220 19/C. § (2)-(4) bek. 221 Ld. a fentebb idézett 35. § (3) bekezdést. 215

47


Az 1993. évi CVII., alkotm{nymódosító törvény útj{n az Alkotm{nyt új, 19/E. §-sal egészítette ki az Orsz{ggyűlés. Külső fegyveres csoportoknak Magyarorsz{g területére történő v{ratlan betörése esetén a Korm{nynak azonnali intézkedési kötelezettsége van, melynek keretében a Hvt. 150. §-a szerint – a veszélyhelyzethez hasonlóan – különleges rendeletalkot{si hat{skör is megilleti. Az önkéntes haderőre történő {ttérést is előkészítő alkotm{nymódosít{s (mely egyebek mellett megszüntette az 1949-ből itt maradt „fegyveres erők” kifejezést), a 2004. évi CIV. tv. új minősített időszakot: a megelőző védelmi helyzetet hozta létre.222 Ennek kihirdetése kezdeményezését követően a Korm{ny jogosultt{ v{lik a közigazgat{s, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedések bevezetésére.223 A megelőző védelmi helyzet kihirdetésé követően a Korm{ny rendelettel egyes törvények rendelkezéseitől is eltérhet. Mindennek részletszab{lyait ugyancsak a Hvt. 150. §-a rendezi; megalapozza ezt az Alkotm{ny – szintén a 2004. évi CIV. törvénnyel módosított – 35. § (3) bekezdése is, mely a veszélyhelyzet mellé a megelőző védelmi helyzetet is felvette. Az Alkotm{ny rendelkezései saj{t normativit{s{ról A kor{bbi szöveget az 1989. évi XXXI. tv. annyiban v{ltoztatta meg, hogy kimondta: az Alkotm{ny és az alkotm{nyos jogszab{lyok a t{rsadalom valamennyi szervezetére, minden {llami szervre és {llampolg{rra egyar{nt kötelezőek.224 A mondatot tov{bb egyszerűsítette a 2002. évi LXI. tv., amikor 11. § (4) bek. f) pontj{val a felsorol{st a „mindenkire” kifejezésre reduk{lta, ezzel – mint arra fentebb is m{r utaltam – kialakítva a ma is hat{lyos szöveget.225 ALACSONYABB SZINTŰ SZAB[LYOZ[S A Jat1. megalkot{sa és rendszere226 A fenti I-II. szakaszban bemutatott szempontok egyértelműen r{vil{gítottak, hogy hosszú ideje megérett arra az idő – úgy a tudom{ny, mint a jogalkot{s és a jogalkalmaz{s szereplőinek véleménye szerint is –, hogy a normaalkot{s rendjének megfelelő szab{lyoz{sa, illetve az alkotható norm{k körének egyértelmű elhat{rol{sa megtörténjék. A jogalkot{s rendjének szab{lyoz{sa ugyan csak 1989. október 23-{tól v{lt az Alkotm{ny szerint törvényi kötelezettséggé,227 {m az eddigiekben bemutatott {ll{spontok nem hagytak kétséget afelől, hogy egyrészről a tvr.-i és alacsonyabb szintű szab{lyoz{s nem felelt meg a megfelelő színvonalú jogalkot{s igényeinek; m{srészről 19. § (3) bek. n) pont 35. § (1) bek. m) pont 224 77. § (2) bek. Emellett, amint arra kor{bban m{r utaltam, a 77. § (3) bekezdése hat{ly{t vesztette. 225 A ma is hat{lyos szöveg hat{lyba lépett a módosító törvény kihirdetése napj{n, 2002. december 23-{n. 226 A III.2.1. pont l{bjegyzeteiben – ha eltérésre nem utalok – a Jat1. mindenkori hat{lyos jogszab{lyhelyeire utalok. 227 Ld. az Alkotm{ny fentebb m{r említett 7. § (2) bekezdését. 222 223

48


pedig a t{rgykör kiemelkedő jelentősége miatt a legteljesebb mértékben indokolt a törvényi szintű rendezés igénye. Emellett – mint azt fentebb m{r bemutattam – az 1987. évi X. tv. „visszahódította” az Orsz{ggyűlés törvényalkotó hat{skörének ténylegességét. Így – az Alkotm{nyban ekkor említett néh{ny t{rgykörön túl – indokoltnak l{tszott egy olyan {ltal{nos felsorol{s létrehoz{sa, amely biztosítja, hogy a NET ne v{ljon (pontosabban ne maradjon) az Orsz{ggyűlés eredeti alkotm{nyos rendeltetésének {tvevőjévé. Ilyen körülmények között alkott{k meg a Jat1. szab{lyait, melyeket a Magyar Közlönyben 1987. december 29-én hirdettek ki, s 1988. janu{r 1-jén m{r hat{lyba is lépett. A törvény m{r preambulum{ban is kifejezte az erős igényt, mely létrehoz{s{ra ir{nyult: „ Az Orsz{ggyűlés annak érdekében, hogy a jogalkot{s a szocialista t{rsadalmi viszonyok védelmét és fejlesztését, a szocialista demokr{cia kiteljesedését szolg{lja, a jogrendszer egysége és {ttekinthetősége fokozottan érvényesüljön, tov{bb{, hogy az alapvető t{rsadalmi viszonyokat szab{lyozó törvények meghat{rozó szerepet töltsenek be a jogrendszerben, a következő törvényt alkotja:”

A törvényjavaslat miniszteri indokol{s{nak {ltal{nos része leszögezte ugyan, hogy: „Szocialista {llamunk jogalkot{si tevékenységének eredményeként az elmúlt évtizedek sor{n jogrendszerünk kiépült, és a t{rsadalmi, gazdas{gi v{ltoz{sokkal összhangban növekedett a jog és a jogi eszközök szerepe. Alapvető életviszonyainkat törvények és m{s magas szintű jogszab{lyok rendezik; jogéletünket a törvényesség és a jogbiztons{g jellemzi.”

Nem rejtette véka al{ ugyanakkor a problém{kat sem: „A joggal szemben t{masztott fokozott követelmények azonban az elmúlt években egyre ink{bb felszínre hozt{k a jogrendszer hi{nyoss{gait is. A jogi túlszab{lyoz{s - aminek fő oka, hogy a jogot esetenként nem a rendeltetésének megfelelő célra haszn{lj{k fel -, valamint egyes jogterületeken a stabilit{s hi{nya a jogrendszer egységét, {ttekinthetőségét és hatékonys{g{t veszélyezteti. Fel kell sz{molni azt a helyzetet is, hogy nem mindig {llapítható meg a jogszab{lyok és a jogalkotói hat{skörrel felruh{zott szervek köre, nem egyértelmű, hogy a különböző jogi eszközökkel kikre nézve lehet rendelkezni, és e rendelkezések kötelező erejűek-e. A jogszab{ly-előkészítés és a jogalkot{s demokratizmus{nak, az Orsz{ggyűlés jogalkotó szerepének fokoz{s{ra eddig hozott hat{rozatok - a tapasztalat szerint - nem teljesen érték el a kív{nt célt. Ezért jogi eszközökkel is biztosítani kell az Orsz{ggyűlés meghat{rozó szerepét a jogalkot{sban, valamint a t{rsadalmi szervezetek széles körű részvételét a jogszab{ly-előkészítésben. A jogrendszer és a jogalkot{s említett hi{nyoss{gainak egyik alapvető oka, hogy a jogszab{lyokra, az {llami ir{nyít{s jogi eszközrendszerére, a jogszab{ly-előkészítés és a jogalkot{s rendjére vonatkozó szab{lyoz{s széttagolt, nincs egységes rendszerbe foglalva. Indokolt teh{t, hogy e kérdéseket a jogalkot{sról szóló törvény egységesen, az új követelményekkel összhangban szab{lyozza.” (Által{nos indokol{s 1. pont.)

A jogalkotó teh{t – a rendszerv{lt{s hajnal{n – sz{mot vetett a lényegében az előző „rendszerv{lt{s” óta szakadatlanul fenn{lló, sőt erősödő nehézségekkel.

49


A törvény eredeti szövege szerint 64 §-ban, öt fejezetben rendelkezett a jogalkot{s rendjéről. A törvény néh{ny rendelkezését – elsősorban a régi-új jogforr{stípusokkal összefüggésben – az al{bbiakban kív{nom bemutatni: I. fejezet: A jogszab{lyok (1-16. §) Mindenféle bevezető vagy értelmező rendelkezések nélkül, a preambulum ut{n nyomban, in medias res a törvény felsorolta a jogalkotó szervek {ltal alkotható jogszab{lyokat, méghozz{ a jogszab{lyi hierarchi{nak megfelelő rendben. Ez a következő volt: 1. törvény (Orsz{ggyűlés), 2. törvényerejű rendelet (NET), 3. az MT rendelete, 4. az MT elnökének, elnökhelyettesének és tagj{nak rendelete, 5. rendelkezés (orsz{gos hat{skörű szerv vezetésével megbízott {llamtitk{r), 6. a tan{cs rendelete.228 Ad 1.: figyelemre méltó, hogy a Jat1. sem a felsorol{s élén, sem a törvények közt nem említi meg mag{t az Alkotm{nyt. Azonban – mint erre m{r utaltam – az Alkotm{ny ekkor (is) maga mondja ki saj{t mag{ról, hogy alaptörvény, és hogy minden {llami szervre és {llampolg{rra (később: „mindenkire”) nézve egyar{nt kötelező.229 A Jat1. 2-5. §-ai teremtették meg a kiz{rólagos törvényalkot{si (törvényhoz{si) t{rgyak körét, amikor felsorolt{k mindazon lényeges (a t{rsadalmi rendre, az {llamszervezetre, a gazdas{gi rendre, valamint az {llampolg{rok alapvető jogaira és kötelességeire vonatkozó) szab{lyoz{si t{rgyakat, amelyekben csak törvényt lehetett alkotni, azaz amelyek a tov{bbiakban a NET szab{lyoz{si „hatóköréből” kikerültek *ezt a törvény tételesen is kimondta a 6. § (1) bekezdésében.+. Ad 4.: A törvény 1. § (1) bek. d) pontja tartalmaz egy értelmező rendelkezést, mely alapj{n az MT elnökét, elnökhelyettesét és tagj{t a Jat1. a tov{bbi rendelkezéseiben együttesen „miniszter” kifejezéssel foglalja össze. Ebből következik pl., hogy miniszteri utasít{st az MT elnöke is kiadhatott.230 Ugyanígy az is egyértelmű, hogy a Jat1. nem kív{nt rangsort {llítani az egyes MT-tagok rendeletei között. A törvény 8. § (1) bekezdése szerint a miniszter feladatkörében és felhatalmaz{s alapj{n ad ki rendeletet. Ez a megfogalmaz{s vezetett oda, hogy nem alakult ki egyértelmű {ll{spont abban a tekintetben, vajon miniszteri (egyben miniszterelnöki)

1. § (1) bek. Ld. az Alkotm{ny 77. § (1)-(2) bekezdését. – Papp Imre ugyanakkor ezzel a megközelítéssel nem ért egyet ezzel, szerinte – több m{s szerzővel egyetértve – az Alkotm{ny ön{lló jogszab{ly(típus), s mint ilyennek, a felsorol{sban szerepelnie kellett volna. 230 49. § 228 229

50


rendelet felhatalmaz{s nélkül is kiadható-e.231 Mint kor{bban említettem, a kérdést egy alkotm{nymódosít{s, a 2006. évi LIV. tv. döntötte el egyértelműen. A törvény 8. § (2) bekezdése – a miniszter akad{lyoztat{sa esetére – felhatalmazta rendeletkiad{sra a minisztériumi {llamtitk{rt, az ő akad{lyoztat{sa esetére pedig a miniszterhelyettest is. Ad 5.: Az {llamtitk{ri rendelkezés kiad{s{nak lehetőségét a Jat1. 9. § (1) bekezdése a miniszteri rendeletével azonosan hat{rozta meg (feladatkörében és felhatalmaz{s alapj{n). A kiad{sra az {llamtitk{r akad{lyoztat{sa esetén helyettese is jogosult volt.232 Kivételes esetben az {llamtitk{ri rendelkezés – törvényben kapott felhatalmaz{s alapj{n – a miniszteri rendeletet is módosíthatta vagy hat{lyon kívül helyezhette, ha az {llami ir{nyít{s v{ltoz{sa folyt{n a kor{bban miniszterhez tartozó feladat ell{t{s{t {llamtitk{r vette {t.233 Ez annak ellenére adott lehetőség volt, hogy a rendelkezés az MT tagjainak rendeletei alatt helyezkedett el a jogszab{lyi hierarchi{ban. A 9. §-hoz fűzött miniszteri indokol{s hangsúlyozta: „Az {llamtitk{ri rendelkezésnél is – a miniszteri rendelethez hasonlóan – kiz{rt teh{t annak a lehetősége, hogy a rendelkezés magasabb szintű jogszab{lyban kapott konkrét felhatalmaz{s nélkül elsődlegesen szab{lyozzon életviszonyokat.” A törvény külön kimondta: ha a miniszteri rendelet vagy az {llamtitk{ri rendelkezés m{s miniszter, illetőleg {llamtitk{r feladatkörét is érintette, a jogszab{lyokat az érintettel együttesen vagy vele egyetértésben kell kiadni. Véleményeltérés esetén az MT dönthetett.234 A jogszab{lyi hierarchi{ra vonatkozó szab{lyok megsértése esetén – a miniszteri indokol{s szerint – a kor{bbi fejezetekben „szuper-felügyeleti” jogkörnek nevezett hat{skörrel rendelkező szervek (Orsz{ggyűlés, NET, MT, tan{cs) mellett az ügyészség (óv{ssal) és az Alkotm{nyjogi Tan{cs rendelkezett – legink{bb elvi – lehetőségekkel annak érdekében, hogy a törvényes rendet helyre{llíts{k.235 A törvény olyan fontos szab{lyokat is kimondott, amelyeket utóbb az AB a jogbiztons{g garanci{inak is tekintett *pl. a visszamenőleges jogalkot{s (visszaható hat{ly) tilalma vagy a felkészülésre biztosítandó „kellő idő”, a szubdeleg{ció tilalma236]. A jogszab{lyok kihirdetésének főszab{ly szerinti „terepe” a Magyar Közlöny lett. Az MT tagj{nak rendeletéhez és az {llamtitk{ri rendelkezéshez tartozó melléklet – csak kivételesen, ha az {llampolg{rokat közvetlenül nem érintette – t{rcalapban is

231

Jóllehet a 8. §-hoz fűzött miniszteri indokol{s szerint együttes feltételekről van szó. A problém{ra utal Holló 2002a, 452. o.; ill. Jakab 2007, 173. o. Jakab Andr{s külön is kiemeli az 54/2001. (XI. 29.) AB h.-ot (607. lj.), mely indokol{sa III.1.4. pontj{ban elképzelhetőnek tartott külön felhatalmaz{s nélküli miniszterirendelet-alkot{st. Ez azonban nem v{lt gyakorlatt{. A többségi {ll{spont szerint a felhatalmaz{s szükséges volt, ld. pl. S{ri 2000, 54. o.; Mackó 2005, 44. o. 232 9. § (2) bek. 233 9. § (3) bek. 234 26. § 235 Az 1. §-hoz fűzött indokol{s. Ezt az {ll{spontot a rendszerv{lt{s, és különösen az AB működésének megindul{sa természetesen hamar felülírta. 236 12. § (2)-(3) bek., 15. § (1) bek. 2. mondat

51


közzétehető volt. A tan{csrendeletet a tan{cs hivatalos lapj{ban, illetőleg a helyben szok{sos módon kellett kihirdetni.237 II. fejezet: A jogszab{lyok megalkot{sa (17-45. §) A II. fejezet a jogalkot{si elj{r{s legfontosabb mozzanatait terelte mederbe. Kimondta pl. a – ma haszn{latos kifejezéssel – előzetes hat{svizsg{lat szükségességét,238 az – AB {ltal haszn{lt kifejezéssel – normavil{goss{g követelményét,239 a jogalkalmazók, a t{rsadalmi és érdekképviseleti szervek jogalkot{sba történő bevon{s{nak szükségességét.240 A törvény az MT sz{m{ra öt évre szóló jogalkot{si program elkészítését írta elő. 241 A jogalkot{ssal szemben t{masztott alapvető követelmények (pl. a jogrendszer koherenci{ja, a jogalkot{s szakmai követelményei) megtart{s{ért az elsődleges felelősséget az igazs{gügyminiszter viselte.242 A törvény jelentős rendelkezése volt az ún. t{rsadalmi vita szab{lyoz{sa. 243 Ennek megszervezése kötelező volt, ha a lakoss{g széles körét érintő törvényjavaslatot készítettek elő, de m{s jogszab{ly esetén is lehetőség volt r{.244 Egyfajta keretszab{lyoz{st nyert a jogalkot{si elj{r{s, a részletes szab{lyokat {ltal{ban a jogalkotó szervekre vonatkozó külön szab{lyokra bízt{k. A törvényjavaslatokhoz a Jat1. kötelezővé tette indokol{s csatol{s{t.245 Nem lévén még AB, a törvény külön kimondta: „Ha a miniszter, az {llamtitk{r az orsz{gos hat{skörű szerv vezetője, a Legfelsőbb Bírós{g elnöke, a legfőbb ügyész, a t{rsadalmi szervezet vagy az érdekképviseleti szerv azt észleli, hogy a jogszab{ly előkészítésére vagy a jogalkot{si elj{r{sra vonatkozó szab{lyt megszegték, intézkedés végett a Minisztertan{cshoz fordulhat.”246

E fejezetben rendelkezett a törvény a – mai kifejezéssel – utólagos hat{svizsg{lat szükségességéről is.247 Meg{llapítható (ahogy ezt később az AB is tette), hogy a szab{lyoz{si t{rgykör szempontj{ból a későbbi alkotm{nyos felhatalmaz{s – a „jogalkot{s rendje” – szab{lyoz{s{nak legink{bb a Jat1. II. fejezete (és nemkülönben a IV. fejezete) felelt meg. 14. § 18. § (1) bek. 239 18. § (2) bek. 240 20. § E követelmény – ill. a 27. § előír{sa, mely szerint az MT elé terjesztendő jogszab{lytervezetről e szervek véleményt nyilv{nítanak – megsértését utóbb sokan és sokszor sérelmezték, {m az AB gyakorlata szerint ez a jogszab{lysértés nem éri el az alkotm{nyellenesség szintjét. Ld. pl. Balogh Zsolt hivatkoz{sait, a 496/B/1990., vagy a 30/1991. (VI. 5.) AB h.-ot (Balogh 2002, 205. o.). 241 21. § 242 24. § A tisztséget a törvény elfogad{sakor Markója Imre, majd rövidesen Kulcs{r K{lm{n töltötte be. 243 33-36. § A t{rsadalmi vita megszervezésével, lebonyolít{s{val kapcsolatban született a 7001/1988. (III. 18.) MT ie. 244 33. § 245 40. § 246 43. § Mint azt a 37-43. §-okhoz fűzött indokol{s is hangsúlyozza, természetesen nem {ll fenn ez a lehetőség akkor, ha az Orsz{ggyűlés vagy a NET jogalkot{si elj{r{s{ban merülne fel az „eltérés”. 247 44-45. § 237 238

52


Bizony{ra nem véletlen, hogy a Jat2. túlnyomó része is ezeket a kérdéseket szab{lyozza. III. fejezet: Az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei (46-56. §)248 Ez a fejezet tiszt{zta végül a nem jogszab{lyi minőségű norm{k helyzetét az{ltal, hogy egyértelműen felsorolta és meghat{rozta azokat, összefoglaló elnevezésüket pedig ezzel a hosszú meghat{roz{ssal szab{lyozta. A miniszteri indokol{s természetesen elismerően szólt erről a megold{sról, kiemelve (az egyes egyéb jogi eszközökhöz fűzött részletes indokol{si részeknél), hogy bizonyos jogforr{sok ezut{n – az eddigi gyakorlattól eltérően – nem minősülnek jogszab{lynak. Az {ltal{nos indokol{s 2. pontja pedig hangsúlyozta: „A jogrendszernek a jogbiztons{got is szolg{ló {ttekinthetősége érdekében a Javaslat elhat{rolja a jogszab{lyt az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeitől. Ennek sor{n abból indul ki, hogy a jogszab{ly: az Alkotm{nyban meghat{rozott {llami szervek {ltal alkotott {ltal{nosan kötelező magatart{si szab{ly, amelyet szükség esetén az {llam juttat érvényre. *<+ A jogrendszer egységének és {ttekinthetőségének biztosít{sa érdekében a Javaslat egyszerűsíti az {llami ir{nyít{s jogszab{lyon kívüli normatív tartalmú jogi eszközeire vonatkozó szab{lyoz{st. Csökkenti az {llami ir{nyít{s ilyen jogi eszközeinek fajt{it, meghat{rozza a kibocs{t{sukra jogosultak körét és személyi hat{lyukat.” A törvényjavaslat részletes indokol{sa segít felt{rni egyes egyéb jogi eszközök szab{lyoz{s{nak célj{t. A hat{rozat szab{lyaihoz fűzött indokol{si rész pl. utal r{, hogy a hat{rozat nem tartalmazhat az {llampolg{rokra vonatkozó rendelkezéseket.249 Az utasít{s körében hangsúlyozza, hogy azt az orsz{gos hat{skörű szerv vezetője akkor is kiadhatja, ha nem visel {llamtitk{ri tisztséget. A statisztikai közleményt a jogrendszerben addig nem ismert új rendelkezésnek nevezi, és utal r{, hogy ennek tartalma valój{ban nem magatart{si szab{ly. A jogi ir{nymutat{sokn{l kifejezetten utal r{, hogy ezek még e fejezet szab{lyai közül is „kilógnak”: nincs kifejezett jogi kötelező erejük; céljuk elsősorban az, hogy segítséget nyújtsanak a jogalkalmazóknak, előmozdíts{k az egységes joggyakorlat kialakul{s{t, jogi form{t adjanak az {llami szervek aj{nl{sainak. Az elvi {ll{sfoglal{s esetében pedig külön hangsúlyozza, hogy ennek kiad{sa nem érintheti az LB és a bírós{gok jogértelmezésre vonatkozó jog{t.

IV. fejezet: Hivatalos lapok (57-60. §)

Mivel a Jat1. III-IV. fejezetével kapcsolatban több jelentős módosít{s történt, azok eredeti szövegét az 1. sz. mellékletben elhelyeztem. 249 Ugyanitt említi az indokol{s a középt{vú népgazdas{gi tervet és az {llami költségvetést, amelyeket nem hat{rozattal, hanem – kiz{rólagos törvényalkot{si t{rgykörként – törvénnyel kell elfogadni. Ld. a törvény 4. § d) pontj{t. 248

53


Mint l{tható, szemben a Magyar Közlönnyel, a Hat{rozatok T{ra a törvény szerint nem v{lt nyilv{noss{.250 A nyilv{noss{got ugyan a törvény a Közlönynél sem mondta ki, {m az 57. §-hoz fűzött indokol{s egyértelműen utalt r{, hogy mivel a jogszab{lyok érvényességi feltétele kihirdetésük, ezt úgy indokolt megoldani, hogy a jogszab{lyok mindenki sz{m{ra hozz{férhetők legyenek; s a Közlöny elsősorban a jogszab{lyok kihirdetésére szolg{l.251 Nem szólt a törvény a „t{rcalapok” nyilv{noss{g{ról sem, {m az abban közzéteendő norm{k körét említve252 a nyilv{noss{g hi{nya értelemszerűnek tűnhetett. (Ezt erősítette egyrészt a kor{bbi gyakorlat, m{srészt az is, hogy a Jat1. csak a jogszab{lyokn{l szól kihirdetésről, az egyéb jogi eszközöknél – kapcsolódóan a Hat{rozatok T{ra és a t{rcalapok tartalm{n{l –közzétételről, közlésről szól.) A fejezet címétől némiképp eltérően a Jat1. meghat{rozta a két hivatalos jogszab{lygyűjtemény kiad{si kötelezettségét is.253 A szab{lyoz{s – az indokol{s szerint – megfelelt az évtizedek óta kialakult és bev{lt gyakorlatnak.254 V. Z{ró rendelkezések (61-64. §) A törvény úgy rendelkezett, hogy nem kív{nja érinteni a hat{lybalépése előtt alkotott norm{k (jogszab{lyok, hat{rozatok, utasít{sok, szabv{nyok, {rmeg{llapít{sok, jogi ir{nymutat{sok) hat{ly{t.255 Erre a rendelkezésre utóbb az AB is többször hivatkozott (pl. a felhatalmaz{s elégtelenségeinek vagy a szubdeleg{ciónak – amennyiben az a Jat1. hat{lybalépését megelőzően keletkezett – megengedhetősége kapcs{n).256 Nem érintette a törvény az LB {ltal kibocs{tott ir{nyelveket, elvi döntéseket, {ll{sfoglal{sokat és egyéb ir{nymutat{sokat sem.257 A Jat1. módosít{sai258

58. § (3) bek. Természetesen az indokol{snak kötelező ereje nincsen, {m a gyakorlat, és a kor{bbi szab{lyoz{s – pl. az 1974. évi 24. tvr. szab{lyai – m{r eddig is igazolt{k az indokol{sban foglaltakat. 252 59. § (1)-(2) bek. 253 60. § 254 Erre vonatkozó szab{lyokat m{r a kezdetektől tal{lunk. A 4217/1949. (184) MT r. 6. §-a pl. előírta az MT elnökének, hogy minden évben gondoskodjék az előző évben kihirdetett törvények és tvr.-ek, valamint MT és miniszteri rendeletek két külön gyűjteményben történő közzétételéről. Az 1063/1974. (XII. 30.) MT h. kimondta, hogy az igazs{gügyminiszter és az MT Titk{rs{g{nak vezetője gondoskodjék arról, hogy „a jogszab{lyok és azok hat{lyos szövegét tartalmazó gyűjtemények rendszeresen közzétételre kerüljenek” *18. b) pont+. 255 61. § (2) bek. 256 Az indokol{s is hangsúlyozta: „E rendelkezés célja az, hogy a törvény alkalmaz{sa ne okozzon zavart a jogéletben. A törvény rendelkezéseit a hat{lybalépése előtt kibocs{tott jogszab{lyok, hat{rozatok, utasít{sok, jogi ir{nymutat{sok vonatkoz{s{ban folyamatosan, azok felülvizsg{lata sor{n kell {tvinni a gyakorlatba.” M{s kérdés, hogy ez az „{tvitel” kor{ntsem v{lt teljes körűvé és zökkenőmentessé, ezért is kellett az AB-nek többször vizsg{lnia a kérdést. Ld. pl. Balogh Zsolt hivatkoz{sait: 58/1991. (XI. 8.) AB h., 1312/B/1991. AB h. (Balogh 2002, 173-174. o.). 257 61. § (3) bek. 258 Jelen alfejezetben van egy kivétel: a 13. pont nem a Jat1. módosít{s{ról szól, azonban kiemelkedő jelentősége miatt ebbe az idősorba illesztettem. 250 251

54


A) Nem vitatható a Jat1. kiemelkedő jelentősége – az adott történelmi korban. Nem vitatható ugyanakkor az sem, hogy lényegében az 1989-90-es alkotm{nymódosít{sokkal, azaz viszonylag rövid idő ut{n a Jat1. szab{lyainak egy jelentős része elavultt{ v{lt.259 Részben azért, mert kétharmados törvény lett, részben tal{n azért, mert nem kapott a jelentőségének megfelelő figyelmet, az alkotm{nyos rendszerv{lt{st követő időszakban elmaradt a törvénynek az új t{rsadalmi-jogi berendezkedéshez, a megújult Alkotm{nyhoz történő igazít{sa. Ennek megfelelően pl. (utalva a III. szakaszban m{r jelzett v{ltoz{sokra): - a NET – és a tvr.-alkot{s – megszüntetésével nem j{rt együtt a Jat1. vonatkozó szab{lyainak hat{lyon kívül helyezése; - az orsz{gos hat{skörű szervet vezető {llamtitk{ri tisztség – és az {llamtitk{ri rendelkezés kiad{si lehetősége – megszüntetésével hosszú ideig nem j{rt együtt a Jat1. vonatkozó szab{lyainak hat{lyon kívül helyezése; - nem került sor az MT-vel, annak tagjaival és szerveivel kapcsolatos elnevezések korrekciój{ra; - eredeti form{jukban megmaradtak a tan{csokra vonatkozó rendelkezések. Az elnevezéseken túl idejétmúltt{ v{lt a kiz{rólagos törvényhoz{si t{rgykörök felsorol{sa is, hiszen egyrészt a szerv, melynek hat{skörét szűkíteni kellett, megszűnt; m{srészt a törvénnyel rendezendő kérdéseket az Alkotm{ny sorolta fel. Hosszú ideig nem reag{lt megfelelően a Jat1. az új jogszab{lyalkotó szerv, az MNB elnökének rendeletalkot{si lehetőségére sem: az új jogszab{ly a törvénybe nem került be, a jegybanki rendelkezés (ld. később) indokolatlanul az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei között maradt (ld. III.1.4.). Megmaradtak a törvényben olyan jogintézmények, melyek értelmezési nehézségeket jelentettek (pl. „orsz{gos hat{skörű szerv”260), illetve a gyakorlatban megszűntek (egyes jogi ir{nymutat{sok). Ezek a meg nem oldott nehézségek ahhoz a saj{tos megold{shoz vezettek, hogy – a jogalkotó helyett – a jogszab{lygyűjtemények szerkesztői prób{lt{k meg a valós{ghoz igazítani a törvény egyes rendelkezéseit. Ennek tételes jogi alapja nem volt, így a „valódi” hat{lyos jog meg{llapíthatós{g{t lényegében megszüntette. A Hat{lyos Jogszab{lyok Gyűjteményében pl. egyszerűen {tírt{k a „tan{cs” kifejezést „önkorm{nyzat”-ra, a NET-re vagy az orsz{gos hat{skörű szervet vezető {llamtitk{rra vonatkozó rendelkezéseket pedig egyszerűen elhagyt{k (olykor l{bjegyzetben jelezve, hogy az üres §-ok vagy bekezdések „idejétmúlt rendelkezés”-t tartalmaznak). Ezt azut{n – jobb híj{n – a nem hivatalos jogszab{lygyűjtemények (pl. CompLex, OPTEN) {tvették, csakúgy, mint pl. a jogi karokon haszn{lt tananyagok (nem mindig egyform{n).261 Sőt, az AB hat{rozataiban is felbukkant ez a megold{s.262 S{ri J{nos erre m{r kor{n felhívta a figyelmet (ld. pl. S{ri 1991, 680. o.; S{ri 1993, 43. o.). Ld. később részletesebben. 260 Ez különösen 2007. janu{r 1. ut{n okozott problém{t. Ekkor lépett hat{lyba a 2006. évi CIX. tv., mely a hat{lyos törvények túlnyomó részéből törölte a kifejezést. 261 Ld. pl. Kukorelli 2002a, 523-534. o.; Tam{s 2003, 157-168. o.; Hajas 2005, 27-31. o. Tam{s Andr{s ugyanakkor 2007 ut{n is fenntartotta a megold{st, részletes l{bjegyzetekkel reag{lva az ún. „hat{lyos” szövegre in Tam{s 2009, 261-272. o. 259

55


Itt kell tov{bb{ felhívnom a figyelmet a következő B) pont 13. alpontj{ra, amely erre a helyzetre kív{nta – meglehetősen radik{lis eszközzel – felhívni a figyelmet. B) Az eddig felsorolt esetek teh{t éppen nem jelentették a Jat1. megfelelő módosít{sait. A konkrét módosít{sokat a következőkben kív{nom bemutatni.263 1. A rendszerv{lt{s folyamat{ban egy igen rövid törvény, az 1990. évi XXXI. tv. m{r 1990 nyar{n indokoltnak l{tta, hogy a Jat1. t{rsadalmi vit{ra vonatkozó rendelkezéseit (33-36. §) egészében hat{lyon kívül helyezze.264 A miniszteri indokol{s „ítélete” szigorú: „A t{rsadalmi vita a törvényalkot{s sor{n az {ldemokr{cia tipikus intézménye, amely a parlamentarizmus hi{ny{t volt hivatva leplezni. Ez a jogintézmény nemcsak ellenkezik a most kialakuló parlamentarizmussal, hanem akad{lyozza is a törvényalkot{st.”

Elképzelhető, hogy ekkor m{r az „akad{lyozó” jelleg domborodhatott ki a t{rsadalmi vita elvetésének okai közt, figyelemmel arra is, hogy a jogintézmény mindöszsze két és fél évet ért meg (a fenti két mondat a miniszteri indokol{s teljes szövegét tartalmazza).265 A t{rsadalmi vita kérdésének – vélhetőleg most m{r valóban demokratikus – megold{sa érdekében az Orsz{ggyűlés a 2010. évi CXXXI. törvénnyel szab{lyozta újra a kérdést (új címmel, mely a jogszab{lyok előkészítésében való t{rsadalmi részvételt hangsúlyozza). 2. A piacgazdas{g viszonyainak kialakít{sa keretében viszonylag hamar megfogalmazódott az az elv{r{s, hogy az {ruk, szolg{ltat{sok {r{t vagy díj{t főszab{lyként ne az {llam, hanem a piac szereplői hat{rozz{k meg. Az {rak meg{llapít{s{ról szóló 1990. évi LXXXVII. tv. 22. § (3) bekezdése – 1991. janu{r 1-jével – ennek megfelelően hat{lyon kívül helyezte a Jat1. {rmeg{llapít{sra, mint az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközére vonatkozó 51. §-{t (ide nem értve a §-t megelőző alcímet). 3. Az MNB jog{ll{s{nak megerősítése, azaz Alkotm{nyba emelése szükségessé tette egy r{ vonatkozó új törvény megalkot{s{t is (MNBtv1., hat{lyba lépett 1991. december 1-jén). Ezt megelőzően még sor került a Jat1. kiegészítésére is – szintén 1991. december 1-jével –, amennyiben az 1991. évi LIX. tv. 1. §-a egy új, 51/A. §-t és az azt megelőző címet iktatott a Jat1. szab{lyai, az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei közé. Ekkor ez a következőképp szólt: „Jegybanki rendelkezés. 51/A. § (1) A Magyar Nemzeti Bank elnöke a külön törvényben meghat{rozott körben jegybanki rendelkezésként a pénzintézetekre és a pénzintézeti tevékenységet is végző Ld. pl. az 54/2001. (XI. 29.) AB h. indokol{s{nak II.2. pontj{t, vagy a 37/2006. (IX. 20.) AB h. indokol{s{nak II.2. pontj{t. 263 Főszab{ly szerint időrendben, de adott §-t érintő módosít{sokat vagy hat{lyon kívül helyezéseket az azonos t{rgy miatt egyazon pontban. 264 A törvény 1. §-{val. Hat{lyba lépett 1990. m{jus 16-{n. 265 A korabeli t{rsadalmi vita jogintézményének megszüntetését nem l{tja teljesen indokolatlannak pl. Szamel Katalin. Azt viszont egyértelműen h{tr{nyosnak tartja, hogy a helyére hosszú ideig semmilyen szab{lyoz{s nem lépett. Ld. Szamel 1994, 291. o. Kiss L{szló szerint nem mag{t a t{rsadalmi vita intézményét, hanem annak „l{tszatelemeit” kellett volna csak megszüntetni: Kiss 2001, 264. o. 262

56


egyéb jogi személyekre, valamint az ilyen tevékenységet végző jogi személyiség nélküli gazdas{gi t{rsas{gokra és egyéni v{llalkozókra kötelező előír{sokat adhat ki. A jegybanki rendelkezést a Pénzügyi Közlönyben közzé kell tenni. (2) A jegybanki rendelkezés a pénzforgalom tekintetében a jogi személyekre, jogi személyiség nélküli gazdas{gi t{rsas{gokra és természetes személyekre is kiterjed. Az ilyen jegybanki rendelkezést az igazs{gügyminiszterrel egyetértésben kell kiadni és a Magyar Közlönyben kell közzétenni.”

Különösen e § (2) bekezdése volt problematikus: azzal, hogy az {llami ir{nyít{s egyik egyéb jogi eszközének hat{lya b{rkire kiterjedhetett, lényegében jogszab{lyalkot{si hat{skört adott az MNB elnökének. A miniszteri egyetértés követelménye pedig nem {llt összhangban a jegybanki függetlenséggel sem.266 *A „rendelkezés” kifejezés vélhetőleg az {llamtitk{ri rendelkezésekre visszatekintő elnevezés kív{nt lenni, hiszen az MNB elnöke kor{bban is sz{mos MNB rendelkezést adott ki. Kor{bban pl. a 23/1979. (VI. 28.) MT r. 40. § (1) bekezdése is az MNB-t mint orsz{gos hat{skörű szervet hat{rozta meg.267 De a rendelkezés m{r csak azért sem lett túl szerencsés elnevezés, hiszen az {llamtitk{ri rendelkezés jogszab{ly volt.] A jegybanki rendelkezés pontos szab{lyoz{si t{rgyköreit az MNBtv1. 71. § (1) bekezdése, majd az MNBtv2. 60. §-a hat{rozta meg. A jegybanki rendelkezés „utóélete” is érdekesen alakult. Először a tőkepiaci rendszert szab{lyozó új törvényekhez igazított{k a Jat1. vonatkozó §-{t. Az MNBtv1. módosít{s{ról szóló 1996. évi CXXIX. tv. 27. § (6) bekezdése – 1997. janu{r 1-jei hat{llyal – módosította a Jat1. 51/A. §-{t *pontosabban (1) bekezdését+, amikor a következő szövegrészt: „a pénzintézetekre és a pénzintézeti tevékenységet is végző egyéb jogi személyekre, valamint az ilyen tevékenységet végző jogi személyiség nélküli gazdas{gi t{rsas{gokra és egyéni v{llalkozókra”;

a következőre cserélte: „a pénzügyi intézményekre és a pénzügyi intézménynek nem minősülő, kiegészítő pénzügyi szolg{ltat{st végző jogi személyekre, valamint a befektetési szolg{ltatókra és az értékpapírok forgalomba hozatal{ról, a befektetési szolg{ltat{sokról és az értékpapír-tőzsdéről szóló 1996. évi CXI. törvény 208. §-a szerinti elsz{molóh{zakra”.

Nem érintette mindez tov{bbra sem a problém{s (2) bek. szab{lyait. Az 51/A. § ebben a form{ban v{ltozatlanul maradt hat{lyban – egészen 2007-ig. Kor{bban m{r röviden utaltam arra, hogy ez mennyiben okozott – végül 2007-ig megoldatlan – gondot. Erre most visszatérve, a következőket kell leszögezni: a) 2004. m{jus 1-jével az MNB elnöke az Alkotm{nyban rendeletalkot{si hat{skört kapott, ez a jogszab{ly azonban a Jat1.-be nem épült be. Az Alkotm{ny 32/D. § (4)

Igaz, hogy az MNBtv1. kevéssé volt szigorú az MNBtv2.-höz képest, mivel 3. §-a szerint az MNB alapvető feladata volt, hogy t{mogassa a Korm{ny gazdas{gpolitikai programj{nak megvalósul{s{t. Ekkor az MNB sz{m{ra feladatot ak{r még miniszteri rendelet is meg{llapíthatott (79. §). Az MNBtv2. azonban ezt az említett alapvető feladatot m{r egyértelműen m{sodrendűnek tekinti az {rstabilit{s elérése és fenntart{sa mögött (3. §), és ekkortól a miniszteri egyetértés megkövetelése m{r egyértelműen indokolatlan volt. - A jegybanki rendelkezés e súlyos problém{ira mutat r{ Papp Imre: Papp 2007, 402. o. - Az MNBtv2. a rendeletkiad{si joghoz először tartozó miniszteri véleményezési jogot *2004. m{jus 1-jén hat{lyos 60. § (3) bek.+ is fokozatosan eltüntette; a hat{lyos szöveg szerint a miniszter véleményét m{r nem kell kikérni *60. § (4) bek.+. 267 B{r a jogszab{ly szerint az MNB élén elnök {llt, az elnököt a NET {llamtitk{rr{ is kinevezte. Ennek hagyom{nyai kor{bbra nyúltak vissza. Ld. pl. az 5/1968. (II. 25.), a 15/1975. (VII. 10.), majd a 36/1988. (VI. 10.) NET h.-ot. 266

57


bekezdése szerint a rendeletet „külön törvényben meghat{rozott feladatkörében” bocs{thatta/bocs{thatja ki az elnök. b) A „külön törvény” az MNBtv2. Ennek m{r említett 60. §-a új szövegét az EUcsatlakoz{sról szóló szerződést kihirdető törvény hat{lybalépését követően – ugyancsak 2004. m{jus 1-jével – egy, az MNBtv2.-t nagy terjedelemben módosító törvény {llapította meg (2004. évi XXXI. tv. 16. §). Csakhogy a 60. § (1) bekezdésének új felvezető szövege a következőképp hangzott: „A Magyar Nemzeti Bank elnöke a jogalkot{sról szóló törvényben meghat{rozottak szerint rendeletben szab{lyozza<” [m a Jat1. tov{bbra is csak a jegybanki rendelkezésről szólt. c) Mint fentebb l{tható, a Jat1. 51/A. § (1) bekezdése ugyancsak megőrizte a jegybanki rendelkezés szab{lyoz{sa körében a „külön törvény”-re történő utal{st. Csakhogy a külön törvény – az MNBtv2. – m{r csak a rendeletről szól, jegybanki rendelkezés szab{lyoz{si t{rgyköréről említést sem tett. Így meg{llapítható, hogy az MNBtv2. és a Jat1. hosszabb ideig megőrzött egy-egy „keresztbe lukas” utal{st.268 A gyakorlatban az MNB elnöke a rendeletek kiad{sa sor{n az Alkotm{ny és az MNBtv2. szab{lyait vette figyelembe, jegybanki rendelkezést pedig ezut{n nem adott ki. Az m{r csak mintegy „hab a tort{n”, hogy a Jat1. 51/A. § (1) bekezdésének módosított szövegében szereplő, az 1996. évi CXI. tv. 208. §-{ra történő utal{s is időközben elavultt{ v{lt, hiszen a szóban forgó §-t (az azt tartalmazó törvény túlnyomó részével együtt) az új tőkepiaci törvény (2001. évi CXX. tv.) 450. § (1) bekezdés a) pontja – 2002. janu{r 1-jével – hat{lyon kívül helyezte. A konzekvenci{kat végül egy újabb jelentős MNBtv2.-módosít{s, a 2007. évi XV. tv. 18. § (5) bekezdése vonta le, amikor – közel h{rom évvel EU-csatlakoz{sunk ut{n, 2007. {prilis 6-ai hat{llyal – hat{lyon kívül helyezte a Jat1. 51/A. §-{t és az azt megelőző alcímet. Egyidejűleg e módosító törvény 14. §-a az MNBtv2. 60. § (1) bekezdésének felvezető szövegét ekként {llapította meg: „A Magyar Nemzeti Bank elnöke a jogalkot{sról szóló törvény megfelelő alkalmaz{s{val rendeletben szab{lyozza<” A „megfelelő alkalmaz{s” mindazon{ltal némiképp tal{nyos megfogalmaz{s volt, hiszen a Jat1.-nek pl. a Korm{ny vagy a miniszter, esetleg a tan{cs rendeletére vonatkozó rendelkezéseit igen nehéz lett volna az MNB elnöke rendeletének megalkot{s{ra vonatkoztatni. A hat{lyos MNBtv2. 60. §-{nak szab{lyait végül a törvényt újra módosító 2008. évi CIX. tv. 12. § (1) bekezdése {llapította meg 2009. janu{r 1-jei hat{llyal. Ennek keretében a rendeleti szab{lyoz{sra az MNB elnökének a konkrét t{rgykörök megjelölésével a törvény közvetlenül és egyértelműen ad felhatalmaz{st. 4. A rendszerv{lt{st követő piacgazdas{gi rendszer kiépítése rövid időn belül új pénzintézeti törvény megalkot{s{t igényelte (1991. évi LXIX. tv.). Ebben részben újraszab{lyozt{k többek közt az [llami Bankfelügyelet jog{ll{s{t is. Ehhez kapcsolódóan az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei közé egy új, a Bankfelügyelet elnöke {ltal kiadható jogforr{s is került: a Jat1.-et kiegészítő 1991. évi LXVIII. tv. 1. §-a új 51/B. 268

Nem véletlen, hogy – mint erre kor{bban utaltam – Jakab Andr{s „hajmeresztő szendvicshelyzetnek” nevezte a történteket. A kétharmados Jat1. eltérő szab{ly{val az Alkotm{ny és az MNBtv2. közé „szorult”. Jakab 2007, 183-184. o.

58


§-t és az azt megelőző címet illesztett – 1991. november 30-ai hat{llyal – a Jat1.-be, a következőképpen: „Bankfelügyeleti rendelkezés. 51/B. § Az Állami Bankfelügyelet elnöke – az igazs{gügyminiszterrel és a Bankfelügyeleti Tan{ccsal egyetértésben – a külön törvényben meghat{rozott körben bankfelügyeleti rendelkezésként a pénzintézetekre kötelező előír{sokat adhat ki. A bankfelügyeleti rendelkezést a Pénzügyi Közlönyben kell közzétenni.”

A „rendelkezés” kifejezés – amint azt a jegybanki rendelkezésnél is l{thattuk – ismét visszatekint a múltba. A bankfelügyeleti rendelkezés szab{lyait az 1991. évi LXIX. tv. 62. § (3) bekezdése konkretiz{lta.269 1996-ban a kor{bbi pénzintézetek újraszab{lyoz{s{ra került sor. A hitelintézetekről és a pénzügyi v{llalkoz{sokról szóló új, 1996. évi CXII. tv. – 1997. janu{r 1-jei hat{llyal – az előző pénzintézeti törvény érdemi részeit hat{lyon kívül helyezte, valamint 221. § (3) bekezdésével a Jat1. 51/B. §-{t és az azt megelőző címet is. Az új, öszszevont felügyeleti hatós{g rendelkezésalkot{si hat{skört nem kapott.270 Mivel azonban a r{ vonatkozó törvény 1. § (1) bekezdése szerint „orsz{gos hat{skörű közigazgat{si szerv” lett, a Jat1. szerint utasít{s kiad{s{ra – elméletileg – jogosult volt. Ir{nyít{sa al{ tartozó szervek hi{ny{ban azonban ez elméleti lehetőség maradt.271 5. Az új Munka Törvénykönyve (1992. évi XXII. tv.) 203. § (3) bek. a) pontj{ban hat{lybalépésekor, 1992. július 1-jével hat{lyon kívül helyezte a Jat1. 64. § a) pontj{t, mely a kor{bbi Munka Törvénykönyvében (1967. évi II. tv.) egy a SZOT-ot érintő módosít{st hajtott végre. Ez ann{l is indokoltabb volt, hogy az új Munka Törvénykönyve az 1967. évi II. törvényt egészében hat{lyon kívül helyezte. 6. Az ún. Európai Meg{llapod{st kihirdető 1994. évi I. tv. 5. §-a hat{lybalépésével – 1994. febru{r 1-jével – a Jat1. 40. §-{t azzal a szab{llyal *új (3) bekezdéssel+ egészítette ki, mely kimondta, hogy ha adott törvényjavaslat érintette a Meg{llapod{st t{rgykörét, akkor az indokol{sban ki kellett térni arra, a javasolt szab{lyoz{s milyen mértékben tesz eleget az Európai Közösségek jogszab{lyaihoz való közelítés követelményének, illetőleg az összeegyeztethető-e az Európai Közösségek jogszab{lyaival. Ezt a jogharmoniz{ciós szab{lyt EU-csatlakoz{sunk ut{n is hat{lyban tartott{k. 7. Az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei közül a szabv{nyra vonatkozó 50. § szab{lyai 1995-ben kerültek ki a Jat1.-ből, figyelemmel a piacgazdas{g és az Európai Közösség elv{r{saira. Erről a nemzeti szabv{nyosít{sról szóló 1995. évi XXVIII. tv. 38. §a – 1995. szeptember 28-ai hat{llyal – rendelkezett (nem helyezték hat{lyon kívül viszont az 50. §-t megelőző alcímet). A törvényhez fűzött miniszteri indokol{s r{mutatott, hogy a szabv{ny mint közmegegyezéssel elfogadott, önkéntesen alkalmazandó, műszaki tartalmú dokumentum, nem tekinthető az {llami ir{nyít{s jogi eszközének. Ugyanakkor sz{momra nem v{lt vil{goss{, hogy a Jat1.-be miért Bankfelügyeleti Tan{cs kifejezés került be. A pénzintézeti törvény és a Jat1.-et módosító törvény indokol{sa egyar{nt Bankfelügyeleti Bizotts{got említ. 270 Az [llami Bankfelügyelet és az [llami Értékpapír- és Tőzsdefelügyelet összevon{s{val létrejött [llami Pénzés Tőkepiaci Felügyelet jog{ll{s{t és hat{skörét az 1997. janu{r 1-jén hat{lyba lépett 1996. évi CXIV. tv. szab{lyozta. Érdekes, hogy ennek jogutódja, a Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyelete – pontosabban annak elnöke – ma m{r rendeletalkot{si jogkörrel rendelkezik. 271 Ugyanakkor az 1996. évi CXIV. tv. 6. §-a lehetővé tette, hogy (egyedi) hat{rozatait részben vagy egészben a Pénzügyi Közlönyben, azaz egy t{rcalapban közzétegye. 269

59


8. A Korm{ny tagjai és az {llamtitk{rok jog{ll{s{ról és felelősségéről szóló új, 1997. évi LXXIX. tv. 53. §-{nak (2) bekezdése – 1997. augusztus 1-jei hat{llyal – hat{lyon kívül helyezte a Jat1. 8. § (2) bekezdését, 9. §-{t és a megelőző alcímet, valamint 49. § (3) bekezdését. Ezek a szab{lyok m{r hosszú ideje alkalmazhatatlanok voltak, hiszen a (kor{bbi) minisztériumi és az orsz{gos hat{skörű szervet vezető {llamtitk{ri tisztség, valamint a miniszterhelyettesi beoszt{s régóta megszűnt. Így az {llamtitk{ri rendelkezés, a helyettesítés körében történő miniszterirendelet-kiad{s – és ezzel p{rhuzamosan az utasít{salkot{s erre utaló rendelkezése – régóta feleslegesen szerepelt a törvényben. Ugyanakkor – meglehetősen saj{tos módon – ezzel együtt (és később) sem került sor a Jat1. 1. § (1) bek. e) pontj{nak hat{lyon kívül helyezésére, így az {llamtitk{ri rendelkezés – „kiürült” mivolt{ban is – megmaradt az elméletileg alkotható jogszab{lyok körében (és a Jat1. néh{ny m{s helyén is maradtak r{ vonatkozó utal{sok). 9. Az igazs{gszolg{ltat{si reform jelentős lépése volt az új bírós{gi szervezeti törvény (1997. évi LXVI.) elfogad{sa. Az új törvény túlnyomó része 1997. október 1-jén lépett hat{lyba. 107. § (1) bek. b) pontj{val hat{lyon kívül helyezte a Jat1. 64. § b) pontj{t, mely kor{bban az előző bírós{gi törvényt (1972. évi IV. tv.) módosította (mely törvényt egyébként az új szervezeti törvény teljes egészében hat{lyon kívül helyezett). 10. Azt, hogy a Jat1. módosít{sai mennyire nem követték a jog{llamis{g kiépítésének folyamat{t, jól mutatja a 44/1998. (X. 14.) AB h. Ugyanis ez a hat{rozat semmisítette meg – ex nunc hat{llyal – a Jat1. preambulum{ból a kétszer szereplő „szocialista” jelzőt. Az AB szerint ez a megfogalmaz{s ellentétben {ll az Alkotm{nyban biztosított plur{lis értékrendszerrel, és a jogalkalmaz{s terén is nyilv{nvalóan meghaladottnak tekinthető (indokol{s III.1. pont). 11. Ehhez hasonlóan az AB volt kénytelen a Jat1. 10. § a) pontj{hoz is „hozz{nyúlni”. Ez kimondta, hogy tan{csrendelet kiad{s{ra törvény, tvr. vagy MT r. adhat felhatalmaz{st. A hat{lyos Jat1. szövegének meg{llapíthatatlans{g{ra kor{bban m{r utaltam: az 1/2001. (I. 17.) AB h. rendelkező része is úgy {br{zolta, hogy a vonatkozó szab{lyok önkorm{nyzatra és korm{nyrendeletre utalnak. A Jat1.-nek az a szab{lya, mely az MT/Korm{ny rendeletére utalt, ellentétben {llt az önkorm{nyzati autonómia – Alkotm{nyban is garant{lt – jog{val, ill. az Ötv. {ltal adott meghat{roz{ssal, mely szerint önkorm{nyzati rendelet alkot{s{ra csak törvény adhat felhatalmaz{st *Ötv. 16. § (1) bek.+. Így az AB a korm{nyrendeletre vonatkozó Jat1.-beli részt – ex nunc hat{llyal – megsemmisítette. (Nem tett viszont ugyanígy a tvr.-re való utal{ssal, hiszen {llandó gyakorlata szerint a tvr.-t törvényi szintű jogforr{snak ismeri el.) 12. A „nagy” deregul{ciós (2007. évi LXXXII.) törvény 2. § 42. pontja – 2007. július 1-jei hat{llyal – hat{lyon kívül helyezte a Jat1. 63-64. §-ait és az azokat megelőző alcímet. A két § kiz{rólag hat{lyon kívül helyező és módosító rendelkezéseket tartalmazott. A deregul{ciós törvény 6. § (1) bekezdése pedig előírta a Miniszterelnöki Hivatalt vezető és az igazs{gügyért felelős (ekkor konkrétan az igazs{gügyi és rendészeti) 60


miniszter sz{m{ra: gondoskodjanak arról, hogy a törvény szerint hat{lyban maradó jogszab{lyok módosít{sokkal egységes szerkezetbe foglalt, hat{lyos szövege b{rki sz{m{ra hozz{férhető legyen. Ez a rendelkezés okozott (legal{bb) egy nagy „meglepetést” is272 – ld. a következő alpontot. 13.273 A kodifik{cióért első helyen felelős minisztériumban 2007 nyar{ra érlelődött meg az a felismerés, hogy – figyelemmel a Jat1. „{llapot{ra” és arra, hogy érdemi módosít{s{ra hosszú ideje nem alakult ki politikai konszenzus, holott az a törvény kiemelkedő jelentősége miatt m{r régóta indokolt lett volna – időszerű a törvényhozó figyelmét radik{lis form{ban felhívni a Jat1. helyzetének tarthatatlans{g{ra. *Ld. a fenti A) pontot is.] Ez okból a ny{ri „rendes szabads{gok” ideje alatt, 2007. augusztus 9-én a Magyar Közlönyben (2007. évi 106. sz{m, 8081-8088. o.) egy új és sok szempontból érdekes jogszab{lyszöveg jelent meg, mely a következő címet viselte: „1987. évi XI. törvény a jogalkot{sról (módosít{sokkal egységes szerkezetbe foglalt hat{lyos szövege) (2007. {prilis 6-tól hat{lyos szöveg)”

Ezzel kezdődött a „VI. rész. KÖZLEMÉNYEK, HIRDETMÉNYEK” rovat. Nos, aki a ny{ri szabads{g napjaiból az adott közlönysz{m olvas{s{val is töltött időt, mindj{rt sejthette, hogy a minisztérium munkat{rsai céljukat elérik. A Jat1. hat{lyosnak nevezett szövege ui. többek közt a következő (a különböző, addig megjelent szövegektől eltérő) saj{toss{gokat viselte mag{n: - a rendszerv{lt{skori módosít{sok következetes érvényesítésével minden törvényhelyre, ahol a Jat1. a NET-et említette, beírt{k a „közt{rsas{gi elnök” kifejezést; ahol pedig MT-t, oda a Korm{ny kifejezést (ide nem értve viszont pl. a „minisztertan{csi” szó esetét); - ahol nem történt meg a Jat1. konkrét módosít{sa, ott meghagyt{k az eredeti szöveget. a) Ennek megfelelően pl. fény derült arra, hogy a közt{rsas{gi elnök „(a tov{bbiakban: közt{rsas{gi elnök)” jogosult tvr. alkot{s{ra,274 r{ad{sul nemcsak saj{t, hanem az Orsz{ggyűlés jogkörében is (igaz, terhelte őt utólagos bemutat{si kötelezettség az Orsz{ggyűlés felé).275 Ugyanígy jogosult normatív hat{rozat kiad{s{ra (pl. saj{t működésének szab{lyoz{s{ra),276 illetve ir{nyelv vagy elvi {ll{sfoglal{s kibocs{t{s{ra.277 A „hat{lyos” szöveg r{mutatott arra is, hogy rendeletet alkothat „a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja”.278 Valóban, az MT elnöke alatt a miniszterelnököt kellett érteni, az elnökhelyettesi tisztség puszt{n megszűnt (ezt l{bjegyzet jelezte). A

Ahogy Varga Zs. Andr{s – kor{ntsem tréf{san – fogalmaz in Varga 2009, 101. o. Jeleznem kell, hogy jelen 13. alpont első bekezdésében a(z akkori) valós{g lehetséges esetei közül egyet mutatok be, amely azonban nem feltétlenül egyezik a(z akkori) valós{ggal. 274 1. § (1) bek. b) pont 275 6. § 276 46. § (1) bek. 277 53-54. § 278 1. § (1) bek. d) pont 272 273

61


Korm{ny rendeletéről szóló szab{lyokat megelőző alcím megmaradt „Minisztertan{csi rendelet”.279 A tan{csokra (vagy végrehajtó bizotts{gaikra) vonatkozó szab{lyok mindenhol megmaradtak, igaz, minden említéskor l{bjegyzet jelezte, hogy a megszűnő tan{csok és szerveik jogutódjai a helyi önkorm{nyzatok. b) Érdekes ugyanakkor, hogy a törvényszöveg közzétételekor nem vezették {t azokat a rendeleti szintű szab{lyokat, melyek az MT/Korm{ny hivatali szervére vonatkoztak. Így pl. a „hat{lyos” szöveg kimondta, hogy a Magyar Közlönyt az MT Titk{rs{ga szerkeszti280 csakúgy, mint a Hat{rozatok T{r{t.281 Az is kiderült, hogy a Jat1.-ben meghat{rozott jogszab{lygyűjtemények kiad{s{ról (tov{bbra is) az igazs{gügyminiszter és az MT Titk{rs{g{nak vezetője gondoskodik.282 Ehhez képest – mint azt a Jat1.-et megsemmisítő AB h.283 indokol{s{nak III., illetve XII.2.1. pontj{ban foglalt utal{sból kiolvashatjuk – az MT Titk{rs{g{ra vonatkozó szab{lyok nem jelentek meg. A Minisztertan{cs Hivatal{t létrehozó 19/1988. (IV. 1.) MT r.284 18. §-a kimondta pl., hogy ahol jogszab{ly vagy MT hat{rozat az MT Titk{rs{g{t, annak vezetőjét, az MT T{jékoztat{si Hivatal{t vagy annak elnökét említi, ott az MT Hivatal{t, ill. annak elnökét kell érteni. Ennek az volt az egyszerű indoka, hogy az MT Titk{rs{g{nak és T{jékoztat{si Hivatal{nak jogutódja – a rendelet 1. §-a alapj{n – az MT Hivatala lett. A 19/1988. (IV. 1.) MT r.-et a 2/1990. (VII. 5.) Korm. r.285 helyezte hat{lyon kívül, mely a szerv elnevezését és jog{ll{s{t ismét jelentősen megv{ltoztatta. 11. § (2) bekezdésében kimondta, hogy ahol jogszab{ly vagy MT hat{rozat az MT Hivatal{t, illetőleg annak elnökét említi, ott a Miniszterelnöki Hivatalt, illetőleg annak közigazgat{si {llamtitk{r{t (azaz vezetőjét)286 kell érteni. Amikor a Miniszterelnöki Hivatal vezetését miniszter vette {t, akkor pedig a – korm{nyv{lt{st követő új korm{nyzati struktúra {talakít{s{t elvégző – 1998. évi LXXXVI. („feles”) tv. 76. §-a 1999. janu{r 1-től kimondta: ahol 1998. július 8-{t megelőzően hat{lyba lépett törvény a Miniszterelnöki Hivatal közigazgat{si {llamtitk{r{t vagy {llamtitk{r{t, mint a szervezet vezetőjét említi, ott a tov{bbiakban a Miniszterelnöki Hivatal vezetőjét kell érteni. Amint említettem, ezek a v{ltoz{sok nem v{ltak részeivé a Jat1. „hat{lyos” szövegének. Sőt, a Jat1. 2008-as módosít{s{ban tov{bbra is az eredeti szövegre hivatkoztak (ld. a következő alpontot). Mindez ugyanakkor egy sz{ndékos megold{s volt; oka pedig az, hogy, mint az a 121/2009. (XII. 17.) AB h. indokol{s{nak V. pontj{ban – a Miniszterelnöki Hivatalnak és az IRM-nek az AB megkeresésére adott v{lasz{ból – 7. § 57. § (4) bek. 281 58. § (4) bek. 282 60. § 283 121/2009. (XII. 17.) AB h. 284 Hat{lyba lépett 1988. {prilis 1-jén. 285 Hat{lyba lépett 1990. július 5-én. 286 Ezt a tisztséget legelső ízben Kajdi József töltötte be, 1990. június 4. és 1994. július 9. között. Ld. a 79/1990. (VI. 4.) és a 92/1994. (VII. 6.) KE h.-okat. 279 280

62


olvasható, a Jat1.-nél alacsonyabb szintű jogforr{sok {ltal tartalmazott somm{s módosít{sok {tvezetésére nem került sor.287 Mindazon{ltal kijelenthető: a közzétett „hat{lyos” szöveg az Orsz{ggyűlést nem sarkallta törvényalkot{sra,288 hiszen 2010-ig nem került sor új jogalkot{si törvény elfogad{s{ra. A végső döntést a Jat1.-ről az AB kényszerült meghozni (miut{n még az {llampolg{ri jogok orsz{ggyűlési biztosa is kénytelen volt vizsg{latot folytatni az ügyben, panasz alapj{n). (A közzétételnek az a hat{sa viszont pl. érzékelhető volt, hogy a CompLex Jogt{r szerkesztői – igazodva a „hat{lyos” szöveghez – a Jogt{rban {tvezették az összes v{ltoztat{st, mégpedig az idő{llapotoknak megfelelően visszamenőleg is; ugyanez a szöveg került fel hosszú ideig a korm{nyzati port{l jogszab{lykeresőjére is.) 14. Az Einfotv. egyik módosít{sa, a 2008. évi XXV. tv. 8. § (2)-(3) bekezdése – 2008. június 6-ai, ill. 2009. janu{r 1-jei hat{llyal – több ponton módosította a Jat1.-et is. A módosító törvény ugyan „feles” törvény volt, de a kétharmados Jat1.-ben szereplő elnevezések módosít{s{ra az Alkotm{ny 34. § (2) bekezdése alapj{n sor kerülhetett. A módosít{s a következőképp szólt: „(2) A jogalkot{sról szóló 1987. évi XI. törvény (a tov{bbiakban: Jat.) 57. § (4) bekezdésében és 58. § (4) bekezdésében az „a Minisztertan{cs Titk{rs{ga” szövegrész helyébe az „a feladatkörrel rendelkező miniszter {ltal kijelölt személy” szöveg, 58. § (2) bekezdésében az „a Minisztertan{cs Titk{rs{g{nak a vezetője” szövegrész és az 59. § (3) bekezdésében az „a Minisztertan{cs Titk{rs{ga vezetőjének az” szövegrész helyébe az „a Hat{rozatok T{ra szerkesztője” szöveg, 60. §-{ban az „Az igazs{gügyminiszter és a Minisztertan{cs Titk{rs{g{nak a vezetője” szövegrész helyébe az „A Korm{ny {ltal kijelölt szerv vagy személy” szöveg lép. (3) A Jat. 59. §-{t megelőző alcímben a „minisztérium és az orsz{gos hat{skörű szerv” szövegrész helyébe a „minisztérium, az autonóm {llamigazgat{si szerv és a korm{nyhivatal” szöveg, 59. § (1) bekezdésében a „minisztérium és az orsz{gos hat{skörű szerv” szövegrész helyébe a „minisztérium, az autonóm {llamigazgat{si szerv és – külön törvény rendelkezése alapj{n – a korm{nyhivatal” szöveg, 59. § (2) bekezdésében az „a minisztérium, az orsz{gos hat{skörű szerv, illetőleg az {ltaluk ir{nyított vagy felügyelt szerv” szövegrész helyébe az „a minisztérium, az autonóm {llamigazgat{si szerv, a korm{nyhivatal, illetve a miniszter {ltal ir{nyított központi {llamigazgat{si szerv” szöveg, 59. § (3) 287 288

Ezt kiemeli Papp Imre is. Ld. Papp 2010, 9. o. Érdemes ugyanakkor utalni arra, hogy az orsz{ggyűlési képviselők közül pl. az alkotm{nyjog tan{r{t, Salamon L{szlót „megérintette” a „hat{lyos” szöveg. „Ki felelős a törvényhamisít{sért?” címmel tett fel azonnali kérdést az igazs{gügyi és rendészeti miniszternek 2007. október 8-{n. Elsősorban a közt{rsas{gi elnöknek „biztosított” tvr.-alkot{si jogkört kifog{solta igen erőteljesen. „Mikor v{ltja valóra ígéretét, miniszter úr?” – kérdezte újra 2007. november 12-én. – Az ügy külön érdekessége, hogy a v{laszadó is az alkotm{nyjog tan{ra, Tak{cs Albert volt. Első ízben úgy vélte, nyomdahib{ról lehet szó. A m{sodik v{laszban viszont m{r r{mutatott arra, hogy a Jat1. anom{li{i miatt egy alkotm{nyellenes helyzet {llt elő, és nincs korrig{lható hib{s szöveg. „A konstrukció hib{s”, és az alkotm{nyoss{gi problém{t a miniszter nem tudja feloldani. – Salamon L{szló jelezte teh{t, hogy az AB-hez fordul, és a miniszter egyetértett azzal, hogy ez lehet a helyes megold{s. Valóban ez tett pontot az ügy végére – két évvel később. – Salamon L{szló felszólal{saira mutató linkek: http://www.parlament.hu [/internet/plsql/ogy_naplo. naplo_alt_leker?_CKL= 38&P_STILUS=&P_Frak= null&P_Kepv= null&P_Kepv= s201&P_ Szerep_Csop= null&P_Szerep_Csop= a&P_Szerep_Csop= i&P_Szerep_Csop= n&P_Szerep_Csop= p&P_Szerep_ Csop= u&P_Szerep= null&P_Aktus= null&P_Tech_Szerep= null&P_Ifotip= null&P_Itipus= null&p_skip_rec= 136] illetve: http://www.parlament.hu [/internet/plsql/ogy_naplo.naplo_alt_leker?P_CKL= 38&P_STILUS= &P_Frak= null&P_Kepv= null&P_Kepv= s201&P_Szerep_Csop= null&P_Szerep_Csop= a&P_ Szerep_Csop= i&P_Szerep_Csop=n&P_ Szerep_Csop= p&P_Szerep_Csop= u&P_Szerep=null&P_Aktus= null&P_ Tech_Szerep= null&P_Ifotip= null&P_Itipus= null&p_skip_rec=106]

63


bekezdésében a „minisztérium, illetőleg az orsz{gos hat{skörű szerv” szövegrész helyébe a „minisztérium, az autonóm {llamigazgat{si szerv vagy a korm{nyhivatal” szöveg lép.”

Ezzel kapcsolatban két érdekes meg{llapít{s tehető: - az egyik – a fenti (2) bek. kapcs{n –, amint az m{r az előző alpontban meg{llapítható volt, hogy nem került sor az említett rendeletek {ltal előírt „szöveg{tvezetésekre” (MT Titk{rs{ga–MT Hivatala–Miniszterelnöki Hivatal), így ez a módosít{s a Jat1. eredeti szövegét idézte; - a m{sik – a fenti (3) bek. kapcs{n –, hogy – b{r tal{n indokolt lett volna – nem került sor pl. a Jat1. 14. § (2) bekezdésében, vagy – az utasít{s kiad{sa kapcs{n – a 49. § (1) bekezdésében, a jogi ir{nymutat{sok kiad{sa kapcs{n pedig az 55. § (1) és az 56. § (2) bekezdésében egyar{nt benne maradt „orsz{gos hat{skörű szerv” kifejezések cseréjére. Ez pedig ann{l szerencsésebb lett volna, mivel egyértelműen eldönthetővé v{lt volna, az „orsz{gos hat{skörű szerv” azonos értékű-e a Ksztv1. {ltal haszn{lt „központi {llamigazgat{si szerv” kifejezéssel.289 Jelen módosít{s azonban csak a hivatalos lapokra vonatkozó részeket érintette. 15. A Jat1. saj{tos „p{lyafut{sa” a 121/2009. (XII. 17.) AB hat{rozatnak köszönhetően fejeződött be, mely – pro futuro hat{llyal – 2010. december 31-ével a törvényt megsemmisítette.290 A hat{rozat – többek között – hangsúlyozta: az Alkotm{nyban felsoroltakon kívüli jogforr{s nem létezhet, a jogforr{sok szab{lyoz{sa kiz{rólag az Alkotm{ny feladata. Mivel az Alkotm{ny a magyar jogrendszer alapja (a Magyar Közt{rsas{g alaptörvénye), a jogszab{lyok kötelező erejét és fajt{it maga hat{rozza meg. A Jat1. teh{t csak a jogalkot{s rendjét szab{lyozhatja, amint ezt az Alkotm{ny is kimondja, ez pedig kiz{rólag a jogalkot{si elj{r{st és a jogszab{lyok közzétételét jelentheti. Az AB úgy ítélte meg, hogy a Jat1. hat{lyos szövege egyébként nem egyezik a Magyar Közlönyben közzétett, „egységes szerkezetbe foglalt hat{lyos” szöveggel. Így a közt{rsas{gi elnök {ltal alkotható tvr., vagy az {llamtitk{ri rendelkezések valój{ban nem lehetnek részei a hat{lyos szövegnek. (Indokol{s IV. pont.) Agg{lyosnak tartotta az AB azt is, hogy tov{bbra is hat{lyosak a jogi ir{nymutat{sokra vonatkozó szövegrészek (indokol{s VII. pont). Kimondt{k tov{bb{, hogy alkotm{nyellenes, hogy a Jat1. (vagy ak{r b{rmely törvény) kiz{rólagos törvényhoz{si t{rgyakat {llapít meg – erre csak az Alkotm{nyban lehet sort keríteni (indokol{s IX.1. pont). Összegezve az AB meg{llapította: a törvényalkotó a Jat1. rendelkezéseit nem hozta összhangba az Alkotm{nyban szab{lyozott jogforr{si rendszerrel, a fenn{lló alkotm{nyos berendezkedéssel, aminek következtében a Jat1. akkori „hat{lyos” alakj{ban nem az a törvény, aminek az Alkotm{ny 7. § (2) bekezdése szerinti „jogalkot{s rendjéről” szóló törvénynek az alkotm{nyos berendezkedésben lennie kellene. A Jat1. nagy része az Alkotm{ny elsődlegessége alapj{n {lló rendszerben törvényben 289 290

Úgy, amint ezt a 2006. évi CIX. tv. {ltal{ban megvalósította a „feles” törvényeknél. Az előadó bíró az alkotm{nyjog tan{ra, Bragyova Andr{s professzor volt.

64


nem szab{lyozható kérdéseket szab{lyozott, így ezért sem {llt összhangban az alkotm{nyos berendezkedéssel. És hab{r a törvénynek nem feltétlenül minden rendelkezése volt alkotm{nyellenes, a „maradék” m{r nem alkotna értelmezhető és alkalmazható jogszab{lyt, így az AB a jogbiztons{g érdekében a teljes Jat1. megsemmisítése mellett döntött. (Indokol{s XIII. pont.)291 A Jat1. „p{lyafut{sa” teh{t véget ért, {m az is valószínűvé v{lt, hogy új (kétharmados) jogalkot{si törvényt m{r csak egy új Orsz{ggyűlés alkothat. TOV[BBI JOGFORR[SOK A jogszab{lyszerkesztésre vonatkozó rendelet a) A Jat. hat{lybalépésének napj{n lépett hat{lyba a törvény 62. §-{nak felhatalmazó rendelkezése alapj{n kiadott, a jogszab{lyszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM r. Viszonylag rövid terjedelemben (18 §), a mellékletben péld{kkal illusztr{lva terelte mederbe: - a jogi norm{k megjelölésének rendjét (1-3. §); - a jogszab{lyszerkesztés fő szab{lyait (4-9. §), ideértve pl., hogy a végrehajt{sra adott felhatalmaz{st a jogszab{ly z{ró rendelkezései közt kell szab{lyozni, vagy hogy csak kivételesen mondható ki, hogy a jogszab{ly a kihirdetése napj{n lép hat{lyba, vagy éppen azt, hogy a hat{lyukat vesztő jogszab{lyokat (jogszab{lyi rendelkezéseket) kifejezetten fel kell sorolni; - a jogszab{lyok egységes szerkezetbe foglal{s{nak szab{lyait (10-11. §), melyet kötelező volt elvégezni, ha a jogszab{ly egységes módosít{s{ra került sor; - az {llami ir{nyít{s egyenként felsorolt egyéb jogi eszközeinek megjelölését (1217. §), ideértve azt, hogy az MT hat{rozatainak sz{moz{sa 1001-től kezdődik, ha azok a Magyar Közlönyben; 2001-től, ha a Hat{rozatok T{r{ban jelennek meg; és 3001-től, ha megjelenésükre nem kerül sor. A 18. § rendelkezett a hat{lybalépésről. A rendelet a Jat1.-hez hasonló sorsra jutott: alig került sor a rendszerv{lt{s sor{n bekövetkezett v{ltoz{soknak megfelelő {talakít{s{ra (holott puszt{n miniszteri rendelet volt), tételes módosít{s csak két esetben volt: - a 13/1995. (VI. 29.) IM r. 1995. július 14-től rendelkezéseket iktatott be az Európai Meg{llapod{snak (1994. évi I. tv.) megfelelő jogközelítéssel és a közösségi jogszab{lyok megjelölésével kapcsolatban, illetve hat{lyon kívül helyezte a szabv{nyra vonatkozó rendelkezéseket, - a 17/2004. (IV. 27.) IM r. 2004. m{jus 1-től pedig ugyanezen szab{lyokat az Európai Unióra vonatkoztatva alakította {t. 291

Ugyancsak az alkotm{nyjog tan{ra, Trócs{nyi L{szló professzor a hat{rozathoz p{rhuzamos indokol{st fűzött, melyben a Jat1. „hat{lyos” szövegét „cinikus kompil{ció”-nak tekintette (1. pont), és nem tekintette volna a jogbiztons{g sérelmének az ex nunc hat{lyú megsemmisítést sem (3. pont). Egyetértőleg idézi Salamon 2010, 138-139. o. - Az AB h. lényegét röviden összefoglalja: Kocsis 2010; részletesen és kritikai éllel is elemzi: Papp 2010.

65


Ennek megfelelően – ahogy a Jat1.-nél is – ennél a rendeletnél is bizonytalan volt a hat{lyos jog szövege.292 Mielőtt azonban ezt az AB kimondhatta volna, a rendelet a „nagy” deregul{ciós (2007. évi LXXXII.) törvény 1. § (2) bekezdése alapj{n 2008. janu{r 1-jén hat{ly{t vesztette, mivel a törvény végrehajt{s{ra alkotott 383/2007. (XII. 23.) Korm. r. nem sorolta fel a hat{lyban tartandó rendeletek között. Így – közel két és fél évig – a jogszab{lyszerkesztés szab{lyai legink{bb „szok{sjogi” alapokon nyugodtak.293 Említést érdemel még, hogy a jogszab{lyszerkesztéssel kapcsolatos tudnivalók „lépcsőzetes” rendjében a gyakorlati munk{t segítendő, megjelent két fontos tov{bbi, a tém{ba v{gó dokumentum: - a 7001/1988. (IK 11.) IM ie. nagy részletességgel, 55 pontba sorolva, sz{mos péld{val kiegészítve mutatta be, hogyan indokolt a jogszab{lyok címét, részeit megjelölni, milyen legyen a jogszab{ly szerkezeti felépítése, a jogszab{lymódosít{s végrehajt{sa, a jogszab{ly egységes szerkezetbe foglal{sa; sőt, a jogszab{lyok szövegezésére nyelvtani-nyelvhelyességi mint{kat is adott; a mellékletében pedig a legfontosabb törvényekre alkalmazni javasolt rövidítéseket sorolta fel; - az IM és a Miniszterelnöki Hivatal pedig a fenti szab{lyok alapj{n 1999-ben készített egy útmutatót is, amely a rendelet és az ir{nyelv szab{lyait idézve, azokhoz fűzött részletes magyar{zatot, és sz{mos tov{bbi helyes és helytelen péld{t mutatott be (nem véletlen, hogy ennek terjedelme m{r közel 350 oldal volt). b) A jogszab{lyszerkesztés új szab{lyoz{s{t az igazs{gügyi és rendészeti miniszter 2009-ben adta ki, a 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelettel.294 Közel 100 közlönyoldalon, rendkívüli részletességgel és precizit{ssal fogalmazza meg a normatív követelményeket (lényegében ami kor{bban ir{nyelvben szerepelt, az is e rendelet részévé v{lt). A rendelet mind szövegezési, mind nyelvtani-nyelvhelyességi, mind technikai szerkesztési előír{sokat tartalmaz, és a 145 § mellett 60 oldalnyi melléklet adja meg az alkalmazandó szövegezési mint{kat. A kor{bbiakban m{r utaltam r{: ez a rendelet írta elő azt, hogy az Alkotm{ny módosít{sait sui generis rendben kell megjelölni *9. § (2) bek.+. Azaz – b{r az Orsz{ggyűlés tov{bbra is törvényjavaslatként t{rgyalta és fogadta el a vonatkozó ön{lló indítv{nyokat – az Alkotm{ny módosít{sainak kihirdetése sor{n az elfogadott norm{ra a kihirdetési d{tummal kellett utalni (pl. „Az Alkotm{ny 2010. m{jus 25-i módosít{sa”). Ez csak akkor okozott nehézséget, amikor egy napon két alkotm{nymódosít{st is kihirdettek (pl. 2010. július 6-{n és augusztus 11-én), mert ezek megkülönböztetése nem volt biztosítva. Az IRM részéről e rendelethez is készült jogszab{ly-szerkesztési útmutató, mely lényegében a rendelet magyar{zataként sz{mos péld{t tartalmaz a kodifik{torok segítése érdekében (nem kevesebb, mint 331 oldalon).295 Ld. – a Jat1.-hez hasonlóan eltérő szövegv{ltozatokkal – pl. Tam{s 2003, 169-175. o.; Hajas 2005, 36-38. o. Jakab Andr{s megfogalmaz{s{ban ez idő alatt „a jogszab{lyok jelölését nem szab{lyozza semmi (!), csak a szakmai közösség elv{r{sa” (Jakab 2009, 384. o., 116. lj.). 294 Hat{lyba lépett 2010. m{rcius 1-jén. 295 Elérhető a volt IRM „Jogszab{ly-szerkesztési Helpdesk” c. oldal{n: http://kodifikacio.irm.gov.hu 292 293

66


A rendeletet hat{lybalépése óta m{r többször is módosított{k, részben amiatt, mert zajlott az új jogalkot{si törvény előkészítése. Így pl. a 11/2010. (X. 25.) KIM r. – 2010. október 26-{val – hat{lyon kívül helyezte: - az Alkotm{ny módosít{s{ra vonatkozó fenti rendelkezést, így 2010. október 26{tól az Alkotm{ny módosít{sait ismét a hagyom{nyos módon, a törvényekre vonatkozó megjelölésekkel kell ell{tni; - a 44. § (1)-(2) bekezdését, amelyek igen szigorú korl{tot {llítottak a jogszab{lyszöveg bizonyos mennyiségi tulajdons{gai elé (a hat{lyukat vesztett szab{lyok szerint főszab{lyként egy § legfeljebb hat, módosít{s esetén legfeljebb kilenc bekezdésből, egy bekezdés pedig legfeljebb h{rom mondatból {llhatott); - a 83. §-t, mely kötelezően előírta, hogy a törvények és az eredeti jogalkotói hat{skörben kiadott korm{nyrendeletek z{ró rendelkezései közt – főszab{ly szerint – kötelező meghat{rozni a jogszab{ly megjelölésének m{s jogszab{lyban kötelezően alkalmazandó rövidítését. A Korm{ny ügyrendje A korm{nyzati jogalkot{s érdekes színfoltja „rejtőzik” az MT/Korm{ny ügyrendjében. Az MT ügyrendje, az 1062/1988. (VII. 22.) MT h.296 30. és 34. pontjai a következőket mondt{k ki: „30. Rendkívüli esetben a Minisztertan{cs úgy is hozhat döntést, hogy az adott ügyben a Minisztertan{cs tagjai ír{sban vagy t{vbeszélő útj{n közlik {ll{sfoglal{sukat.” „34. A Minisztertan{cs ülései közötti időszakban az elnök minisztertan{csi hat{rozatot adhat ki feladatok kijelölése, nemzetközi t{rgyal{sok lebonyolít{sa és meg{llapod{sok al{ír{sa, jóv{hagy{sa, l{togat{sok szervezése, egyes - nem {llamtitk{ri és nem miniszterhelyettesi - kinevezések, valamint kitüntetések adom{nyoz{sa célj{ból. Az elnök ezt a jogkörét megoszthatja a Minisztertan{cs elnökhelyetteseivel, illetőleg az {llamminiszterrel. A Minisztertan{cs elnöke, elnökhelyettesei és az {llamminiszter {ltal az ülések közötti időszakban hozott hat{rozatokról szóló jelentést – jóv{hagy{s célj{ból – a Minisztertan{cs Hivatal{nak elnöke nyújtja be a Minisztertan{cshoz.”

A jog{llami {tmenet ezeket a szab{lyokat lényegében érintetlenül hagyta, sőt azokat idővel ki is terjesztették (természetesen az MT helyére a „Korm{ny” megnevezés lépett). A Korm{ny ideiglenes ügyrendjéről szóló 1006/1990. (VII. 17.) Korm. hat{rozat{nak297 24. pontj{ban az első szab{ly annyival egészült ki, hogy nemcsak rendkívüli, hanem „azonnali intézkedést igénylő” esetekben is mód nyílt a saj{tos korm{nyülésre. A m{sodik szab{ly pedig így módosult: „28. A Korm{ny ülései között a miniszterelnök korm{nyhat{rozatot adhat ki feladatok kijelölése, nemzetközi t{rgyal{sok lebonyolít{sa és meg{llapod{sok al{ír{sa, jóv{hagy{sa, l{togat{sok szervezése, egyes kinevezések, valamint kitüntetések adom{nyoz{sa célj{ból. Az így hozott hat{rozatokról szóló jelentést utólagos jóv{hagy{sra a Miniszterelnöki Hivatal közigazgat{si {llamtitk{ra nyújtja be a Korm{nyhoz.”

Azaz, lényegében csak a jogkör megoszt{s{nak lehetősége tűnt el.

296 297

Hat{lyba lépett kihirdetése napj{n. Hat{lyba lépett közzététele napj{n.

67


A következő „rendes” ügyrend, az 1025/1991. (VI. 15.) Korm. h.298 is megőrizte a szab{lyok lényegét: a 64. pont viszont m{r kiemelte, hogy a Korm{ny tagjainak saj{tos {ll{sfoglal{sa azt eredményezi, hogy a Korm{ny ülésen kívül hoz döntést. Ezt pedig dokument{lni is kellett, melyről a Miniszterelnöki Hivatal közigazgat{si {llamtitk{ra gondoskodott. A 70. pont azonban egy igen komoly bővítést hozott: „70. A Korm{ny ülései között a miniszterelnök korm{nyhat{rozatot adhat ki feladatok kijelölése, nemzetközi t{rgyal{sok lebonyolít{sa és meg{llapod{sok al{ír{sa, jóv{hagy{sa, l{togat{sok szervezése, egyes kinevezések és felmentések ügyében, kitüntetések adom{nyoz{sa célj{ból, tov{bb{ m{s esetben a Korm{ny erre ir{nyuló, kifejezett felhatalmaz{sa alapj{n. Az így hozott hat{rozatokról szóló jelentést utólagos jóv{hagy{sra a Miniszterelnöki Hivatal közigazgat{si {llamtitk{ra nyújtja be a Korm{nyhoz.” (Kiemelés Sz. Gy. P.)

Ez m{r valódi újdons{g volt: a „tov{bb{ m{s esetben” meglehetősen laza meghat{roz{s a miniszterelnök kezébe igen erős jogkört adott. Az igen hosszú ideig hat{lyban lévő következő ügyrend – a 1088/1994. (IX. 20.) Korm. h.299 – a szab{lyok lényegét jó darabig megtartotta. Az ülésen kívüli saj{tos korm{nydöntéshez azonban a belügyminiszter egyetértését is megkövetelte a 71. pont; a Miniszterelnöki Hivatal közigazgat{si {llamtitk{ra pedig nemcsak ennek dokument{l{s{ért, hanem megszervezéséért is felelt. A miniszterelnök saj{tos korm{nyhat{rozat-alkot{si jog{t pedig a 77. pont őrizte meg: „77. A miniszterelnök a Korm{ny ülései között – kivételesen indokolt esetben – korm{nyhat{rozatot adhat ki feladatok kijelölése, nemzetközi t{rgyal{sok lebonyolít{sa és meg{llapod{sok al{ír{sa, jóv{hagy{sa, l{togat{sok szervezése, egyes kinevezések és felmentések ügyében, kitüntetések adom{nyoz{sa célj{ból, tov{bb{ m{s esetben a Korm{ny erre ir{nyuló, kifejezett felhatalmaz{sa alapj{n. A döntések meghozatal{n{l a 32. pontban foglaltakat is alkalmazni kell. Az így hozott hat{rozatokról szóló jelentést utólagos jóv{hagy{sra a Miniszterelnöki Hivatal közigazgat{si {llamtitk{ra nyújtja be a Korm{nyhoz.”

Ez a kor{bbi helyzeten is „rontott”, hiszen az esetleg elfogadható „kivételesen indokolt” esethez képest még kirívóbb, hogy „tov{bb{ m{s esetben” adhat a Korm{ny felhatalmaz{st. Erre nézve lényegében semmilyen korl{t nincsen (a 32. pont a koalíciós egyeztetés szükségességére utal). Az 1045/1998. (IV. 3.) Korm. h. – 1998. {prilis 3{val – még egy mondatot iktatott be az első mondat ut{n: „Halaszthatatlan döntést igénylő esetben az Európai Integr{ciós Kabinetnek az Európai Unióhoz való csatlakoz{si t{rgyal{sokkal összefüggésben hozott {ll{sfoglal{sa a Korm{ny ülései között a Korm{ny hat{rozataként kiadható.”

A következő – mindkét pontot érintő – módosít{st az 1090/1998. (VII. 15.) Korm. h. végezte el, ez 1998. július 15-én lépett hat{lyba. Indoka a kor{bbi MSZP–SZDSZ koalíció {ltal megkövetelt egyeztetési rend megszűnése lehetett. A 71. pontban megszüntették a belügyminiszter egyetértési kötelezettségét, a 77. pontból pedig törölték a koalíciós egyeztetésre utaló mondatot.300

Hat{lyba lépett közzététele napj{n. Hat{lyba lépett közzététele napj{n. 300 Az 1994 és 1998 közt fenn{lló koalícióban az SZDSZ elnöke töltötte be a belügyminiszteri tisztséget is. 298 299

68


Az 1108/1998. (VIII. 13.) Korm. h. – szintén közzététele napj{val – hat{lyon kívül helyezte az Európai Integr{ciós Kabinetre vonatkozó mondatot a 77. pontból (miut{n maga a kabinet is megszűnt). Az igaz{n nagy v{ltoz{st az 1102/2004. (X. 20.) Korm. h. hozta meg – közzététele napj{tól – a 77. pont szempontj{ból. Az új szöveg így szólt: „77. A miniszterelnök a Korm{ny ülései között - kivételesen indokolt esetben - feladatok kijelölése, nemzetközi t{rgyal{sok lebonyolít{sa és meg{llapod{sok al{ír{sa, jóv{hagy{sa, l{togat{sok szervezése, egyes kinevezések és felmentések ügyében, kitüntetések adom{nyoz{sa célj{ból korm{nyhat{rozatot, tov{bb{ m{s esetben a Korm{ny felhatalmaz{sa alapj{n korm{nyrendeletet és korm{nyhat{rozatot adhat ki. Az így hozott rendeletekről és hat{rozatokról szóló jelentést utólagos jóv{hagy{sra a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter nyújtja be a Korm{nyhoz.” (Kiemelés Sz. Gy. P.)

A stilisztikailag némiképp v{ltozott szöveg a miniszterelnök sz{m{ra korm{nyrendelet alkot{s{ra is felhatalmaz{st biztosított. A „kivételesen indokolt” eset helyett itt is a „tov{bb{ m{s” eset maradt ir{nyadó.301 A legújabb ügyrend – 1144/2010. (VII. 7.) Korm. h. – 2010. július 8-{tól teljes egészében megőrizte a kor{bbi szab{lyok lényegét (sőt, még a sz{moz{st is): „71. Rendkívüli vagy azonnali intézkedést igénylő esetben a Korm{ny – ülésen kívül – úgy is hozhat döntést, hogy az adott ügyben tagjai ír{sban vagy t{vbeszélő útj{n közlik {ll{sfoglal{sukat. Ennek megszervezéséről és dokument{l{s{ról a Közigazgat{si és Igazs{gügyi Minisztérium közigazgat{si {llamtitk{ra gondoskodik.” „77. A miniszterelnök a Korm{ny ülései között – kivételesen indokolt esetben – feladatok kijelölése, nemzetközi t{rgyal{sok lebonyolít{sa és meg{llapod{sok al{ír{sa, jóv{hagy{sa, l{togat{sok szervezése, egyes kinevezések és felmentések ügyében, kitüntetések adom{nyoz{sa célj{ból korm{nyhat{rozatot, tov{bb{ m{s esetben a Korm{ny felhatalmaz{sa alapj{n korm{nyrendeletet és korm{nyhat{rozatot adhat ki. Az így hozott rendeletekről és hat{rozatokról szóló jelentést utólagos jóv{hagy{sra a közigazgat{si és igazs{gügyi miniszter nyújtja be a Korm{nyhoz.”

Az Einfotv. Tekintettel arra, hogy a Jat1. érdemi módosít{s{ra a politikai megegyezés hi{ny{ban lényegében nem kerülhetett sor, a jogalkotó bizonyos kapcsolódó kérdéseket m{sik, „feles” törvényben kísérelt meg rendezni. Az Einfotv. így nem a Jat1.-et módosító törvény lett, azonban azzal – elsősorban eredetileg a jogalkot{si elj{r{ssal és a kihirdetéssel/közzététellel kapcsolatos szab{lyoz{sok ok{n – szoros tartalmi összefüggésben {llt. A miniszteri indokol{s „idejekor{n” leszögezte: „A Törvény a jogszab{lytervezetek véleményezése, a Magyar Közlöny interneten történő megjelenése, illetve a Hat{lyos Jogszab{lyok Elektronikus Gyűjteménye vonatkoz{s{ban a jogalkot{si elj{r{st érintő kérdéseket szab{lyoz. A 4/1993. (II. 12.) AB hat{rozat szerint ott, ahol az Alkotm{ny valamely törvény elfogad{s{hoz a jelenlévő képviselők kétharmad{nak szavazat{t írja elő, a minősített többség Ezt a meglehetősen „laza” megfogalmaz{st egyértelműen alkotm{nyellenesnek tartja Kilényi Géza. Elméletileg nem kiz{rt ugyanis, hogy a Korm{ny – korl{toz{s nélkül – b{rmikor ak{r {ltal{nos felhatalmaz{st is adjon a miniszterelnök sz{m{ra (Kilényi 2010b, 178. o.). Érdekes időbeli egybeesés, hogy nem sokkal kor{bban, 2004. szeptember 29-én az Orsz{ggyűlés miniszterelnökké v{lasztotta Gyurcs{ny Ferencet. Ld. 94/2004. (IX. 29.) OGY h. A „tov{bb{ m{s esetben” megfogalmaz{s azonban, mint l{tható, m{r igen régi maradv{ny. 301

69


követelménye nem az adott szab{lyoz{si t{rgykör b{rmely törvényi szab{lyoz{s{ra vonatkozik, hanem csakis az adott alkotm{nyi rendelkezés közvetlen végrehajt{saként megalkotott törvényre; ezért egy t{rgykör szab{lyoz{s{hoz a minősített többség előír{sa nem z{rja ki, hogy az adott t{rgykörhöz kapcsolódó részletszab{lyokat egyszerű többségű törvény hat{rozza meg. Mivel a Törvényben szereplő rendelkezések a minősített többséget igénylő jogalkot{si törvénnyel egyetlen ponton sem kerülnek ellentétbe, azt sem tételesen, sem pedig burkoltan nem módosítj{k, elfogad{sukhoz a jelenlévő orsz{ggyűlési képviselők több mint felének szavazata szükséges” (Által{nos indokol{s).

A törvény részletesen szab{lyozta az {llami szervek {ltal közzéteendő adatok körét (ún. közzétételi list{k, 3-6. §). A törvénynek a Jat1.-et (is) érintő fontosabb rendelkezései a következőkben foglalhatók össze: i) A jogszab{ly-előkészítés nyilv{noss{ga körében előírta, hogy közzé kell tenni a jogszab{lyt előkészítő minisztérium vagy orsz{gos hat{skörű szerv honlapj{n az egyeztetés {llapot{nak megjelölésével a Jat1., valamint a korm{ny ügyrendje alapj{n véleményezésre bocs{tott jogszab{lyalkot{sra ir{nyuló koncepciókat, jogszab{lytervezeteket, a miniszteri rendeletek tervezeteit, valamint a fentiekhez kapcsolódó előterjesztéseket vagy szakmai indokol{sokat *9. § (1) bek.+. A közzététel a törvény értelmező rendelkezései szerint az adatoknak internetes honlapon, digit{lis form{ban, b{rki sz{m{ra, személyazonosít{s nélkül, korl{toz{stól mentesen, díjmentesen történő hozz{férhetővé tételét jelenti *2. § (1) bek. c) pont+.302 A közzétett jogszab{lytervezeteket az elfogad{st követő egy évig az előkészítő minisztérium honlapj{ról elt{volítani nem lehet *9. § (6) bek.+. A közzététel mellett a törvény előírta azt is, hogy lehetővé kell tenni b{rki sz{m{ra, hogy a tervezetről véleményt nyilv{níthasson, azzal kapcsolatban javaslatokat tehessen *10. § (1) bek.+. ii) A törvényalkot{s nyilv{noss{ga körében a törvény *11. § (1) bekezdésében+ előírta, hogy az Orsz{ggyűlés a honlapj{n tegye közzé: a) a törvényjavaslatokat, b) a törvényjavaslatokhoz kapcsolódó, az Orsz{ggyűlés irom{ny-nyilv{ntart{s{ban szereplő dokumentumokat, így különösen a módosító javaslatokat, kapcsolódó módosító javaslatokat, a törvényjavaslathoz készült bizotts{gi aj{nl{sokat, valamint az egységes javaslatot, c) a törvényjavaslat plen{ris ülésen folytatott {ltal{nos vit{j{ról, részletes vit{j{ról, z{róvit{j{ról, a módosító javaslatokról való hat{rozathozatalról, valamint a z{rószavaz{sról készült jegyzőkönyveket, d) azon bizotts{gi ülések jegyzőkönyveit, amelyeken az adott bizotts{g a törvényjavaslattal foglalkozott.

A 11. § (2) bekezdése pedig megtiltotta a dokumentumoknak a honlapról történő levételét. iii) A jogszab{lyok nyilv{noss{ga körében a törvény – eredetileg – a következőképp fogalmazott:

302

A 2008. évi XXV. tv. bővítette a fogalmat, amikor a „korl{toz{stól mentesen, díjmentesen” szövegrészt a következőre módosította: „korl{toz{stól mentesen, kinyomtatható és részleteiben is kim{solható módon, a betekintés, a letöltés, a nyomtat{s, a kim{sol{s és a h{lózati adat{tvitel szempontj{ból is díjmentesen.” Hat{lyba lépett 2008. június 6-{n.

70


12. § (1) A Magyar Közlöny nyomtatott v{ltozat{nak oldalhű digit{lis m{solat{t a nyomtatott v{ltozat megjelenésének napj{n közzé kell tenni. (2) Az (1) bekezdés szerint közzétett m{solat a honlapról nem t{volítható el. (3) Ha a kihirdetett jogszab{lyoknak, illetve közzétett hat{rozatoknak és statisztikai közleményeknek a Magyar Közlöny nyomtatott és az (1) bekezdés szerint közzétett v{ltozat{ban megjelent szövege eltér, a nyomtatott v{ltozatban szereplő szöveget kell hitelesnek tekinteni.

Teh{t ekkor a törvény még egyértelműen a Magyar Közlöny papíralapú v{ltozat{t tekintette hitelesnek és elsődlegesnek. Elmozdul{s történt azonban az egyéb hivatalos lapok tekintetében: 13. § (1) A minisztérium és az orsz{gos hat{skörű szerv hivatalos lapj{t a honlapj{n történő közzététellel adja ki. A hivatalos lap oldalhű m{solata nyomtatott form{ban is terjeszthető. (2) Az (1) bekezdés szerint kiadott lap az azt kiadó szerv honlapj{ról nem t{volítható el. A szerv megszűnése esetén a közzététel kötelezettsége a szerv jogutódj{t terheli.

A törvény célul tűzte ki a Jat1. előír{sa szerint kötelezően kiadandó hivatalos jogszab{lygyűjtemény digit{lis alapokra helyezését is: 14. § (1) A Hat{lyos Jogszab{lyok Elektronikus Gyűjteményében (a tov{bbiakban: jogszab{lygyűjtemény) a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter és az igazs{gügyminiszter gondoskodik a) az önkorm{nyzati rendeletek kivételével az adott napt{ri napon hat{lyos valamennyi jogszab{ly hat{lyos szövegének az esetleges módosít{sokkal egységes szerkezetben, tov{bb{ b) az {llami ir{nyít{s a Magyar Közlönyben közzétett egyéb jogi eszköze hat{lyos szövegének az esetleges módosít{sokkal egységes szerkezetben történő közzétételéről. (2) A jogszab{lygyűjtemény biztosítja a jogszab{lyok, illetve az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei sz{m{ra, címére, valamint szövegében történő keresés lehetőségét. 15. § (1) A helyi önkorm{nyzat jegyzője az önkorm{nyzat rendeletét a képviselő-testület üléséről készített jegyzőkönyv megküldésével egyidejűleg elektronikusan a főv{rosi, megyei közigazgat{si hivatal vezetőjén keresztül a belügyminiszternek megküldi. (2) A belügyminiszter gondoskodik az önkorm{nyzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzétételéről.

A 14. §-nak megfelelően jött létre a www.magyarorszag.hu port{lon a „Jogszab{lykereső” lehetőség. A törvény egyébként – 16. §-{val – ugyancsak elrendelte a bírós{gok meghat{rozott hat{rozatainak – anonimiz{lt form{ban történő – közzétételét.303 A gyűjtemény közzétételéért az OIT Hivatala a felelős. A törvény nagy része 2006. janu{r 1-jén lépett hat{lyba, a bírós{gi hat{rozatok közzétételi kötelezettsége viszont csak 2007. július 1-jén. Idővel a törvény több ponton módosult. A 2006. évi CIX. tv. pl. – ahogy erre m{r utaltam – az „orsz{gos hat{skörű szerv” fogalmat jórészt megszüntette, így a törvényben is több helyen felv{ltotta ezt a „központi {llamigazgat{si szerv” (ez felelt meg a 2006. évi új szervezeti törvénynek, a Ksztv1.-nek is); ehhez hasonlóan a konkrét miniszteri tisztségekre történő utal{sokat felv{ltotta az {ltal{nos meghat{roz{sokkal (pl. „igazs{gügyért”, „informatik{ért”, „helyi önkorm{nyzatokért” felelős miniszter). Az egyéb hivatalos lapokn{l az Einfotv. 13. § (1) bekezdését módosítva 303

Ez a http://www.birosag.hu/engine.aspx?page=anonim honlapcímen tal{lható meg.

71


egyértelművé tette, hogy minden, a Magyar Közlönyön kívüli hivatalos lapot honlapon történő közzététellel kell kiadni. A legjelentősebb v{ltoz{st a 2008. évi XXV. tv. hozta el, amikor az Einfotv. 12. §{nak módosít{s{val létrehozta az egyébként ma is ir{nyadó helyzetet: 2008. július 1jétől az Einfotv. előírta, hogy a Magyar Közlönyt is honlapon történő közzététellel kell kiadni *12. § (1) bek.+. A Közlöny sz{mai a honlapról nem t{volíthatóak el *12. § (4) bek.+; azok oldalhű m{solat{t meghat{rozott szerveknek meg kell küldeni *12. § (5) bek.+, ill. papíron vagy digit{lis adathordozón terjeszthetők; de eltérés esetén a honlapon közzétett szöveg az ir{nyadó, azaz – a jogi norm{k kihirdetésének hazai történetében először – a honlapon közzétett szöveget kell hitelesnek tekinteni *12. § (6) bek.].304 Ugyancsak a 2008. évi XXV. tv. új 12/A. §-t illesztett a törvénybe, mely a Hat{rozatok T{ra és a Hivatalos Értesítő – mint a Magyar Közlöny mellékletei – helyzetét rendezte újra. Az új szab{lyok a következőképp szóltak: 12. § (1) A Magyar Közlönyt a korm{nyzati port{lon történő, olyan elektronikus dokumentumként való közzététellel kell kiadni, amelyet a Magyar Közlöny felelős szerkesztője a minősített elektronikus al{ír{s{val és a közzététel időpontj{ban olyan szolg{ltató {ltal kiadott időbélyegzővel l{t el, amely e szolg{ltat{st minősített szolg{ltatóként nyújtja. (2) Az (1) bekezdésben meghat{rozott elektronikus al{ír{s ellenőrzéséhez a felelős szerkesztő és a helyettesítésére jogosult személy al{ír{saihoz tartozó nyilv{nos kulcsok a korm{nyzati port{lnak a Magyar Közlöny közzétételére szolg{ló oldal{n érhetőek el. (3) A Magyar Közlöny tartalmazza a helyi önkorm{nyzat képviselő-testülete {ltal alkotott rendeletek kivételével a jogszab{lyokat, az Alkotm{nybírós{g azon hat{rozatait és végzéseit, amelyeknek a Magyar Közlönyben való közzétételét jogszab{ly vagy az Alkotm{nybírós{g elrendelte, az Orsz{ggyűlés hat{rozatait, a jogegységi hat{rozatokat, az Orsz{gos V{laszt{si Bizotts{g {ll{sfoglal{sait, tov{bb{ a 12/A. § szerinti mellékleteket. (4) A Magyar Közlöny közzétett sz{mai a honlapról nem t{volíthatóak el, azok archiv{l{s{ra az elektronikus archiv{l{sról szóló jogszab{ly rendelkezéseit kell alkalmazni. (5) A szerkesztő a Magyar Közlöny oldalhű m{solat{t papíron megküldi a közt{rsas{gi elnöknek, az Orsz{ggyűlés elnökének, az Alkotm{nybírós{g elnökének, a Legfelsőbb Bírós{g elnökének, az Orsz{gos Széchényi Könyvt{rnak és az Orsz{ggyűlési Könyvt{rnak. (6) A Magyar Közlöny oldalhű m{solata papíron, illetve digit{lis adathordozón is terjeszthető azzal, hogy ha az (1) bekezdés szerint közzétett és a papíron, illetve digit{lis adathordozón terjesztett v{ltozat szövege egym{stól eltér, az (1) bekezdés szerint közzétett v{ltozat szövegét kell hitelesnek tekinteni. (7) A Korm{ny {ltal rendeletben kijelölt szerv kérelemre, igazgat{si szolg{ltat{si díj ellenében a Magyar Közlönyről vagy annak egy részéről papírra oldalhű m{solatot készít. 12/A. § (1) A Hat{rozatok T{r{t és a Hivatalos Értesítőt a Magyar Közlöny mellékleteként történő közzététellel, a 12. § alkalmaz{s{val kell kiadni. (2) A Hat{rozatok T{ra tartalmazza – a minősített adatot tartalmazó, valamint az érintetteknek közvetlenül megküldött hat{rozatok kivételével – a közt{rsas{gi elnök, a Korm{ny, a miniszterelnök és

304

M{s kérdés azut{n, hogy ez mennyire közismert, ak{r a jog{szs{g körében is. A szab{lyok egy része időközben {tkerült a Jat2.-be, ld. ennek t{rgyal{s{t ott.

72


az Orsz{gos V{laszt{si Bizotts{g hat{rozatait, valamint a miniszterek azon hat{rozatait, amelyeknek hivatalos lapban való közzétételét jogszab{ly elrendeli vagy a miniszter kezdeményezi. (3) A Hivatalos Értesítő tartalmazza a jogalkot{sról szóló törvény szerinti utasít{sok és jogi ir{nymutat{sok szövegét, valamint azokat a közleményeket, amelyeknek a Magyar Közlönyben, illetve m{s hivatalos lapban való közzétételét jogszab{ly elrendeli vagy miniszter, illetve a közzététel kezdeményezésére jogszab{ly {ltal kötelezett személy kezdeményezi.305 (4) A (3) bekezdést a 12. § (3) bekezdésében és a 12/A. § (2) bekezdésében meghat{rozott jogi aktusokra, valamint a Közbeszerzési Értesítőben, a Cégközlönyben és a Magyar Szabadalmi Hivatal hivatalos lapj{ban közzétenni rendelt közleményekre nem kell alkalmazni.306

Az Einfotv. 12. §-a előtt alcím pedig megv{ltozott: „A jogszab{lyok és m{s jogi aktusok nyilv{noss{ga” lett belőle. Az Einfotv. új 13/A. §-sal is bővült 2008. július 1-től, melynek értelmében a Jat1.ben meghat{rozott két jogszab{lygyűjteményt (Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, Hat{lyos Jogszab{lyok Gyűjteménye) ugyancsak elektronikus dokumentumként, a korm{nyzati port{lon való közzététellel kell kiadni. A 2009. évi LVI. tv. az Einfotv. 12. § (1) bekezdését tov{bb bővítette, amikor kimondta, hogy a Magyar Közlöny egyes lapsz{main a megjelenés d{tum{t fel kell tüntetni, amely nem lehet kor{bbi, mint az időbélyegzőben szereplő napt{ri nap; ha ez a napt{ri nap és a megjelenés d{tuma egybeesik, akkor az adott lapsz{mban kihirdetett és aznap hat{lyba lépő jogszab{ly hat{lybalépésének időpontj{t a kihirdetés napj{nak ór{j{ban kell meghat{rozni. A 12/A. § (2) bekezdésének kiegészítésével pedig a Hat{rozatok T{r{nak tartalm{t az Orsz{ggyűlés hat{rozataival bővítette *az erre vonatkozó utal{st pedig a 12. § (3) bekezdéséből hat{lyon kívül helyezte+.307 A központi {llamigazgat{si szervekről szóló törvény a) A korm{nyzati jogalkot{ssal összefüggő konkrétumokat tartalmazott a Ksztv1.308 is. Tekintettel az új korm{nyzati szerepfelfog{sra,309 a törvény jelentős – egyebek között – jogalkot{si hat{sköröket is biztosított a miniszterelnök (és a Miniszterelnöki Hivatal vezetője) részére is. Így többek közt kimondta, hogy:

A 2008. évi XXV. tv. új (6) bekezdéssel egészítette ki a Ksztv1. 65. §-{t, és meghat{rozta, hogy a Hivatalos Értesítőben központi {llamigazgat{si szervenkénti bont{sban havonta közzé kell tenni a Miniszterelnöki Hivatalban és a minisztériumokban köztisztviselői jogviszony létesítéséről és megszüntetéséről, vezetői megbíz{s ad{s{ról és visszavon{s{ról, címadom{nyoz{sról és cím visszavon{s{ról, illetve berendelésről, vezénylésről, valamint azok megszüntetéséről szóló közleményeket. 306 Az új szab{lyok 2008. július 1-jén léptek hat{lyba, kivéve a Hat{rozatok T{r{ra vonatkozó részeket, melyek 2009. janu{r 1-jén. 307 2009. évi LVI. tv. 332-334. §. Hat{lyba lépett 2009. október 1-jén. 308 Hat{lyba lépett 2006. július 1-jén. A Korm{ny megv{ltozó, jelentősen szélesedő mozg{sterét (emellett pénzügyi jogi szempontokat is) elemzi Fazekas Marianna in Fazekas 2008, 146-147. o. 309 A szakirodalomban ezt {ltal{ban az ún. „politikai korm{nyz{s” elvének nevezik. Ld. pl. Müller 2009, 10. o.; Fazekas 2010, 225-226. o.; Klotz 2010, 211. o. A Korm{ny és a miniszterelnök t{rsadalomir{nyít{sban jelentősen megnövekedett szerepére hívja fel a figyelmet Torma Andr{s is in Torma 2007, 326. o. – Érdekes ugyanakkor, hogy a többek {ltal is gyakran idézett, a t{rsas{gi jog kiv{ló tan{ra, S{rközy Tam{s kor{bbi decentraliz{ciósderegul{ciós korm{nybiztos {ltal készített javaslatban nem tűnt volna el a minisztériumi politikai és szakmai vezetés megkülönböztetése. Ld. pl. S{rközy 2006, 62-63., 164-168. o. 305

73


i) a miniszterelnök a Korm{ny hat{rozat{val kinevezett korm{nybiztost rendelet kiad{s{val a Korm{ny ir{nyít{sa al{ tartozó szervek vezetői, a szervek szervezeti egységei vezetőinek tevékenysége, valamint egyes szak{llamtitk{rok tevékenysége tekintetében ir{nyít{si jogkörrel ruh{zhatja fel *26. § (4) bek.+; ii) a minisztert bizonyos esetekben (ha az {llamtitk{r erre nem volt jogosult) a miniszterelnök {ltal rendeletben kijelölt m{sik miniszter helyettesíti *31. § (2) bek.; a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter viszont, mivel a Hivatalban több {llamtitk{r is működhetett, maga jelölhette ki – rendeletben – az őt helyettesítő {llamtitk{rt – 31. § (5) bek.+. (A kor{bbi gyakorlat szerint a miniszterelnök rendeletben hat{rozta meg saj{t helyettesítésének rendjét is.) A törvény emellett kiterjesztette az Alkotm{ny 39/B-C. §-aiban az ügyvezető Korm{ny és miniszterelnök rendeletalkot{s{ra vonatkozó korl{tokat a miniszterekre is, az ügyvezető miniszter ennek megfelelően csak halaszthatatlan esetben alkothatott rendeletet (41. §). A törvény – ekkor még – külön nem mondta ki, {m a gyakorlat úgy alakult, hogy a miniszterelnök a korm{nyhivatalokat felügyelő minisztereket is rendeletben jelölte ki *71. § (2) bek.].310 Végül a törvény felhatalmazó rendelkezéseiben külön is felhatalmazta a miniszterelnököt, hogy rendeletben jelölje ki az egym{st helyettesítő minisztereket, a korm{nybiztost ir{nyít{si jogkörrel ruh{zza fel; valamint a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, hogy rendeletben jelölje ki az őt helyettesítő {llamtitk{rt *76. § (2)-(4) bek.]. Ehhez képest különösen „izgalmasnak” (ld. később) bizonyult a törvény 14. § (2) bekezdése: „A miniszterelnök feladatköre. 14. § (1) A miniszterelnök a Korm{ny programj{nak keretei között meghat{rozza a Korm{ny politik{j{nak {ltal{nos ir{ny{t. (2) A miniszterelnök az (1) bekezdésében meghat{rozott feladatkörében elj{rva a miniszterek, valamint a Korm{ny ir{nyít{sa alatt {lló szervek vezetői sz{m{ra normatív utasít{s kiad{s{val feladatokat hat{rozhat meg.”311

A miniszter normatív utasít{ssal jogosult volt miniszteri biztos kinevezésére *32. § (1) bek.+, illetve ebben a form{ban kellett kiadni a minisztérium SZMSZ-ét is, {m ehhez szükség volt a miniszterelnök előzetes jóv{hagy{s{ra, valamint a Magyar Közlönyben történő közzétételre *65. § (2) bek.+. Ugyancsak normatív utasít{s form{j{ban adott lehetőséget a törvény arra, hogy szak{llamtitk{rokból és főoszt{lyvezetőkből a miniszter munkacsoportot hozzon létre *67. § (1) bek.+. Normatív miniszteri utasít{sban volt kiadható a felügyelt korm{nyhivatal SZMSZ-e, melynek ugyancsak érvényességi feltétele volt a miniszterelnök előzetes jóv{hagy{sa és a Magyar Közlönyben történő közzététel *72. § (1) bek.+. A központi hivatal esetében is hasonló volt a helyzet, {m itt jóv{hagy{sra nem volt szükség, az

310 311

Ld. pl. a 8/2006. (XII. 23.) ME r.-et. E szab{lyt Jakab Andr{s m{r 2007-ben alkotm{nyellenesnek tartotta, ld. Jakab 2007, 182-183. o.

74


SZMSZ-t pedig elegendő volt a hivatal vagy az ir{nyító miniszter {ltal vezetett minisztérium honlapj{n közzétenni *74. § (1)-(2) bek.]. A 2006. évi CIX. tv. hamarosan – 2007. janu{r 1-jével – megszüntette azt a helyzetet, hogy a miniszterelnök hat{rozta meg a miniszterek kiemelkedő jelentőségű hat{sköreik gyakorl{sa sor{n alkalmazott helyettesítési rendjét – ez a Korm{ny hat{sköre lett *31. § (2) bek.+.312 A miniszterelnök viszont – új hat{skörként – rendeletében kijelölhette a Miniszterelnöki Kabinetirod{t vezető {llamtitk{rt *53. § (4) bek.; ez a felhatalmazó rendelkezések közé is bekerült: 76. § (3) bek.+. Ugyanakkor egy új szab{ly külön kiemelte, hogy a miniszter rendelet kiad{s{ban nem helyettesíthető *31. § (7) bek.].313 A felhatalmazó rendelkezések közé bekerült, hogy a miniszterelnök rendeletben kijelölheti a korm{nyhivatalokat felügyelő minisztereket – ugyanakkor benne maradt, hogy a minisztert helyettesítő m{s minisztert is. Ezen ismét módosított a 2007. évi LXXXIII. tv. – 2007. július 1-jei hat{llyal –, amikor kimondta, hogy a miniszterelnök a miniszter hat{skörét gyakorló m{s minisztert jelölheti ki; valamint a korm{nybiztos mellett a t{rca nélküli minisztert is ir{nyít{si jogkörrel ruh{zhatja fel *76. § (3) bek.+. A Miniszterelnöki Hivatal vezetőjének rendeletalkot{si felhatalmaz{s{t (helyettesítése kapcs{n) a 2008. évi XX. tv. szüntette meg 2008. {prilis 15-ével, amikor a 76. § (4) bekezdését hat{lyon kívül helyezte. A felhatalmazó rendelkezések közül a 2009. évi XXXVI. tv. – 2009. m{jus 26-{val – hat{lyon kívül helyezte a Miniszterelnöki Kabinetiroda vezetőjének kijelölésére vonatkozó szab{lyt *76. § (3) bek.+. Az AB 122/2009. (XII. 17.) AB hat{rozat{ban314 vizsg{lta az imént említett „izgalmas” szab{lyt, pontosabban – a szoros tartalmi összefüggés ok{n – a Ksztv1. teljes 14. §-{t. Nem vitatta, hogy a miniszterelnök személye a Korm{ny tagjai közül kiemelkedő (pl. bizalmatlans{g, miniszterek kinevezésére és felmentésére tehető javaslat, a Korm{ny megbízat{s{nak megszűnése, a Korm{ny ülésének vezetése, a döntések al{ír{sa stb. ok{n). Ez ugyanakkor nem alapozza meg a Jat1. szerinti normatív utasít{s kiad{s{t, hiszen az csak a „közvetlen ir{nyít{sa al{ tartozó szervek” esetében történhet, a miniszterekkel – és a Korm{ny ir{nyít{sa al{ tartozó szervekkel – a miniszterelnök ilyen hierarchikus viszonyban nincsen. A miniszterelnöki feladatmeghat{roz{s egyébként lehetséges, de az csak politikai természetű lehet – összefüggésben a 14. § (1) bekezdésében foglaltakkal. Ez okból az AB a 14. § (2) bekezdéséből a „normatív utasít{s kiad{s{val” szövegrészt 2009. december 17-ei hat{llyal megsemmisítette. Hozz{tette azt is, hogy mivel az Alkotm{ny a jogalkot{s rendjét illetően kétharmados szab{lyoz{st ír elő, az új típusú normatív utasít{s létrehoz{sa egyébként is minősített többséget igényelt volna.

Az új szab{ly hat{lyba lépett 2007. janu{r 1-jén. Erre a 37/2006. (IX. 20.) AB h. alapj{n volt szükség, mely alkotm{nyellenes mulaszt{st {llapított meg a szab{lyoz{s hi{nya miatt. Az AB kimondta, a jogalkotó hat{skör gyakorl{s{nak {truh{z{sa csak az Alkotm{nyban engedhető meg (indokol{s IV.1. pont). 314 Mint l{tható, a hat{rozat ugyanaznap jelent meg a Magyar Közlönyben, mint a Jat1.-et megsemmisítő „t{rsa”. Ennek előadó bír{ja az alkotm{nyjog tan{ra, Holló Andr{s volt. 312 313

75


Végül a törvényt az új Orsz{ggyűlés a Ksztv2.-vel hat{lyon kívül helyezte. b) A Ksztv2.315 az új Korm{ny igényeinek megfelelően visszahozta a közigazgat{si és a helyettes {llamtitk{ri, azaz a szakmai vezetői tisztségeket. Egyebekben azonban a Ksztv1. szerkezeti és tartalmi elemeit jórészt megőrizte, így ebből csak a lényegesebb v{ltoz{sokat kív{nom kiemelni. A jogalkot{st érintően v{ltoz{st hozott, hogy a törvény tételesen *az Alkotm{ny 33. § (2) bekezdését konkretiz{lva+ kimondta: a miniszterelnök rendeletével a miniszterek közül egy vagy több miniszterelnök-helyettest jelöl ki, és szab{lyozza a helyettesítés rendjét (19. §).316 A korm{nybiztos ir{nyít{si jogkörrel történő felruh{z{s{hoz az új törvény szerint korm{nyrendeletre van szükség *31. § (3) bek.+, a miniszterelnök ugyanilyen joga csak az újonnan létrehozott tisztség betöltőjével, a miniszterelnöki biztossal kapcsolatban {ll fenn *32. § (3) bek.+.317 Mindez – és a kor{bbi, v{ltozatlan szab{lytömeg – bekerült a felhatalmazó rendelkezések közé is; ugyanakkor ott az is olvasható volt az eredeti szövegben (némi ellentmond{sban a fent írtakkal), hogy a miniszterelnök felhatalmaz{st kapott arra is, hogy a korm{nybiztost ir{nyít{si jogkörrel ruh{zza fel *75. § (4) bek.+. Újdons{g, hogy a miniszterelnök rendeletben szab{lyozhatja az {llami vezetői igazolv{nnyal összefüggő szab{lyokat *75. § (5) bek.+. A minisztériumi SZMSZ érvényességének feltételeként az előzetes jóv{hagy{st m{r nem a miniszterelnök, hanem a korm{nyzati tevékenység összehangol{s{ért felelős miniszter adja meg. Az utasít{st a Hivatalos Értesítőben kell közzétenni *60. § (2) bek.], valamint a minisztérium honlapj{n is, {m ez nem érvényességi feltétel *60. § (3) bek.+. Hasonló szab{lyok érvényesülnek a korm{nyhivatal SZMSZ-e esetében is, {m azt a Magyar Közlönyben kell közzétenni *71. § (1) bek.+.318 A 2010. évi XC. tv. több helyen módosította a Ksztv2.-t (pl. a korm{nytisztviselők jog{ll{s{ról szóló új törvény elfogad{sa miatt). Ugyanakkor a fentebb jelzett ellentmond{s felold{sa végett a felhatalmazó rendelkezések közé is bekerült – 2010. augusztus 14-ei hat{llyal –, hogy a Korm{ny ruh{zhatja fel ir{nyít{si jogkörrel a korm{nybiztost *75. § (4a) bek.+, ugyanez a lehetőség a miniszterelnöknél m{r nem {ll fenn *75. § (4) bek.+. Új jogalkot{si törvények a „l{that{ron” Jelen alpontban két olyan törvényjavaslatot vizsg{lok meg röviden, amelyeket a Korm{ny nyújtott be, de nem v{ltak elfogadott törvénnyé. a) T/4488. sz. törvényjavaslat a jogalkot{sról (benyújtva: 2003. július 18.)319

Túlnyomó része hat{lyba lépett az új miniszterelnök megv{laszt{s{nak napj{n, 2010. m{jus 29-én. Ld. a törvény 76. § (1) bekezdését, valamint a 2/2010. (V. 29.) OGY h.-ot. 316 Erre a 2/2010. (VI. 1.) ME rendelettel került sor; első helyen Semjén Zsolt t{rca nélküli miniszter, „m{sodik helyen” Navracsics Tibor közigazgat{si és igazs{gügyi miniszter jogosult a helyettesítésre. 317 Ld. a 3/2010. (VI. 14.) ME r. szab{lyait. 318 Gyakorlatilag ez is a Hivatalos Értesítőben jelenik meg, amely a Magyar Közlöny melléklete. 319 Az előadó B{r{ndy Péter igazs{gügy-miniszter volt. Elérhető: http://www.parlament.hu/irom37/4488/4488.pdf 315

76


Ez a javaslat {llt legközelebb ahhoz, hogy valóban új jogalkot{si törvénnyé v{ljék.320 Ez okból részletesebb ismertetését nem mellőzöm. A javaslat I. fejezete „[ltal{nos rendelkezések” címmel, III. fejezete „A korm{nyzati jogszab{ly-előkészítés” címmel a Jat1.-ben is túlnyomórészt fellelhető szab{lyok kibővített v{ltozat{nak volt tekinthető. Több szab{ly is felbukkant, amelyek egyébként a Korm{ny ügyrendjében szerepeltek (pl. a Korm{ny elé terjesztendő tervezet véleményezése). A II. fejezet a jogszab{lyokról szólt, és a 19. § felsorolta az alkotható jogszab{lyokat (törvény, korm{nyrendelet, MNB rendelet, korm{nytag rendelete, önkorm{nyzati rendelet), valamint ezek rangsor{t oly módon, hogy a hagyom{nyos hierarchia mellett a Korm{ny és az MNB rendeletét egy szintre helyezte. A 20. § (1) bekezdése egyértelműen kimondta, hogy a kiz{rólagos törvényhoz{si t{rgykörök meghat{roz{sa az Alkotm{nyra tartozik. Külön szakasz szólt volna az ún. „rendkívüli jogszab{lyok”-ról, azaz a minősített időszakok esetén alkotható rendeletekről (de ezek szab{lyoz{s{t a 25. § külön törvényre bízta volna). A IV. fejezet az egyes jogszab{ly-előkészítési elj{r{sok (törvényalkot{s, MNB és önkorm{nyzati) rendelet megalkot{s{val kapcsolatos néh{ny szab{lyt tartalmazott, illetve utalt a külön norm{k elsődlegességére. Az V. fejezet előírta volna a jogrendszer folyamatos felülvizsg{lat{t – ez alapvetően az {gazati miniszterek felelőssége lett volna, az igazs{gügy-miniszter koordin{ciója mellett. Az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei a VI. fejezetben „Az {llami és az önkorm{nyzati ir{nyít{s egyéb jogi eszközei”-vé v{ltoztak volna. A hat{rozat, az utasít{s és a statisztikai közlemény szab{lyaiban érdemi v{ltoz{s nem történt volna, a jegybanki rendelkezés és a jogi ir{nymutat{sok azonban eltűntek. A VII. fejezet szólt a hivatalos lapokról, a jogszab{lygyűjteményekről és a jogszab{lyok nyilv{ntart{s{ról. Érdemi újít{s lett volna, hogy a hivatalos lapok elektronikus v{ltozat{t a nyomtatott v{ltozat megjelenésével egyidejűleg közzé kellett volna tenni, és az nem üzleti célú felhaszn{l{s célj{ból b{rki sz{m{ra ingyenesen hozz{férhető lett volna. Külön részletes szab{lyoz{st kapott volna a helyesbítés kérdése, ideértve azt, hogy a kihirdetett jogszab{lyt csak a kihirdetésétől sz{mított harminc napon belül lehetett volna helyesbíteni *58. § (3) bek.+. A két hivatalos jogszab{lygyűjteményt pedig elektronikus form{ban kellett volna közzétenni *59. § (1) bek.+. A javaslat egy mindenki sz{m{ra hozz{férhető jogszab{ly-nyilv{ntart{s vezetését is elő-

320

E helyütt utalok r{, hogy a törvényjavaslat benyújt{sa előtt a tervezet egy kor{bbi v{ltozat{t m{r széles körű véleményezésre bocs{tott{k 2003 m{rcius{ban. Ezt az igazs{gügy-miniszter IM/KÖZJ/2003/KÖZIG/307. sz{m alatt nyújtotta be a Korm{nyhoz; s az észrevételek figyelembevételével került sor az {tdolgozott törvényjavaslat Orsz{ggyűléshez történő benyújt{s{ra. Még egyetemi demonstr{torként volt szerencsém Kilényi Géza profeszszor úr jóvolt{ból a tervezetet {ttekinteni, és azt OTDK-dolgozatomban is felhaszn{lni. Jelen dolgozatban a tervezet ismertetését azonban m{r nem l{tom indokoltnak, hiszen az Orsz{ggyűlés elé csak lényegesen megv{ltozott form{ban jutott el. - A tervezet részletes kritikai elemzését ld. Chronowski–Petrétei 2003. Érdekes momentum, hogy a kritika megír{sa ut{n Petrétei József hamarosan „közelről”, mint igazs{gügyi miniszter vizsg{lhatta a hazai jogalkot{s {llapot{t.

77


ir{nyozta, amely – az önkorm{nyzati rendeleteket ide nem értve – a következőket tartalmazta volna: - a jogszab{ly teljes megjelölését, - a jogszab{ly egészének, illetve egyes rendelkezéseinek hat{lyoss{g{ra vonatkozó adatokat, - a jogszab{lyt vagy annak egyes rendelkezéseit módosító jogszab{lyok megjelölését, valamint - a jogszab{ly {ltal módosított jogszab{lyok megjelölését. Ezért az igazs{gügy-miniszter felelt volna, de a javaslat m{s nyilv{ntart{sok vezetését és azok felelőseit is felsorolta (önkorm{nyzati rendeletek – jegyző, AB hat{rozatok – az AB főtitk{ra, jogegységi hat{rozatok – az LB főtitk{ra, egyéb jogi eszközök – a kibocs{tó szerv). A VIII. fejezet a z{ró rendelkezések közt kimondta volna, hogy az új törvény 2004. m{jus 1-jén lép hat{lyba *62. § (1) bek.+. Igen helyeselhetően úgy rendelkezett volna, hogy – egy jövőbeni időponttól – jogszab{ly-szerkesztési feladatokat csak ilyen képesítéssel rendelkező jog{sz végezhet *63. §+.321 A 65. § szerint – a Jat1. mellett – hat{ly{t vesztette volna valamennyi hat{lyos {llamtitk{ri rendelkezés, t{jékoztató, az Orsz{ggyűlés ir{nyelvei, valamint az Orsz{ggyűlés és a Korm{ny elvi {ll{sfoglal{sai; egyebekben a törvény a hat{lyos jogszab{lyok és egyéb jogi eszközök hat{ly{t nem érintette volna. Nos, annak ellenére, hogy az Orsz{ggyűlés honlapja szerint322 a törvényjavaslat {ltal{nos t{mogat{st élvezett (legal{bbis l{tszólag), a t{rgyal{sa rendkívül lassan haladt (az {ltal{nos vita lez{rult 2003. október 21-én, a részletes vita m{r csak 2005. {prilis 19-én kezdődött meg), majd a részletes vita szakasz{ban a folyamat megrekedt. Az előterjesztő a javaslat{t 2006. m{jus 18-{n visszavonta. b) T/12085. sz. törvényjavaslat a jogalkot{s rendjéről (benyújtva: 2010. m{jus 12.) 323 Miut{n az AB-nek a Jat1. megsemmisítéséről szóló döntése megjelent, a „t{vozó” Korm{ny tett egy utolsó kísérletet az új jogalkot{si törvényről szóló javaslat benyújt{s{ra. Mivel az ön{lló indítv{nyt az előterjesztő rövidesen, 2010. június 6-{n visszavonta,324 {m a szöveg kor{ntsem volt utóbb „hat{stalan”, jelen javaslatot is indokolt összefoglalni. A javaslat m{r címében is igazodott az AB döntéséhez: „a jogalkot{s rendjéről” szólt. Mint az {ltal{nos indokol{sban olvasható, az AB döntésének megfelelően a jogalkotó szervek felsorol{s{t, a jogszab{lyokat és azok egym{shoz való viszony{t, vagy éppen a kiz{rólagos törvényalkot{si t{rgyköröket nem törvény, hanem az Al-

Mint kor{bban l{thattuk, ilyen rendelkezés m{r 1951-ben is felbukkant. Azóta – megítélésem szerint – mit sem vesztett aktualit{s{ból, különös tekintettel arra, hogy egy ideje m{r széles körben jelentek meg kodifik{tori szakjog{szképzések. A Jat2. azonban erre utaló szab{lyt nem tartalmaz. 322 Az irom{nyra vonatkozó adatok: http://www.parlament.hu [/internet/plsql/ogy_irom.irom_ adat?p_ckl= 37&p_izon=4488] 323 Elérhető a következő címen: http://www.parlament.hu/irom38/12085/12085.pdf 324 Ld. az Orsz{ggyűlés honlapj{n az irom{nyra vonatkozó adatokat: http://www.parlament.hu [/internet/plsql/ogy_ irom.irom_ adat?p_ckl=38&p_izon=12085 ] 321

78


kotm{ny szab{lyozza, így ezek a javaslatban (külön{lló szab{lyokként) nem kaptak helyet. A javaslat meghat{rozta a jogszab{ly – {ltal{ban elfogadott – érvényességi feltételeit *jogalkotói hat{skör, megfelelő elj{r{s, kihirdetés – 1. § (1) bek.+, és azzal a vélelemmel élt, hogy a megfelelően kihirdetett jogszab{lyt úgy kell tekinteni az AB ellentétes döntéséig, mint amely az érvényesség tov{bbi feltételeinek megfelel *1. § (2) bek.+. Részletes rendezést nyert a jogszab{ly hat{ly{ra vonatkozó szab{lyoz{s is (312. §), ideértve pl. a visszamenőleges jogalkot{s (visszaható hat{ly) tilalm{t is *7. § (1) bek.+. Sor került az időbeli hat{ly és a jogszab{ly alkalmazhatós{g{nak elv{laszt{s{ra is (13-15. §). B{r, mint l{thattuk, a jogszab{lyi hierarchi{ra vonatkozó rendelkezések a javaslatba nem kerültek be, a javaslat meghat{rozta a magyar jogszab{lyok közti alkalmaz{si elsőbbség szab{lyait is (pl. ha alkalmazandó törvény és alkalmazandó rendelet szab{lyai ellentétesek lennének, a törvény szab{lyait kell alkalmazni; lex specialis<, lex posteriori< szab{lyok – 15. §). Külön utalt az uniós jog teljes körű elsőbbségére (14. §). A javaslat külön-külön felsorolta a jogszab{lyok alkotóit és a jogszab{lyokat, elkülönítve az eredeti és a sz{rmazékos hat{sköröket is (17-18. §). Részletesen rendezte a javaslat a jogszab{ly-előkészítés (ideértve a jogalkot{s terveket, a tervezetek véleményezését) és a jogrendszer folyamatos felülvizsg{lata szab{lyait (21-38. §). A kor{bbi {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei helyett külön fejezet szólt volna a normatív hat{rozatról és a normatív utasít{sról. Hat{rozatot az Orsz{ggyűlés, a Korm{ny és az önkorm{nyzat alkothatott volna (35. §), utasít{st viszont a központi {llamigazgat{si szervek vezetőin túl a legfőbb ügyész is (38. §). Az {llami ir{nyít{s egyéb, „kor{bbi” jogi eszközeinek alkothatós{ga megszűnt volna. A javaslat előírta volna, hogy a Magyar Közlönyt elektronikus dokumentumként kell kiadni *40. § (2) bek.+. Külön „Önkorm{nyzati Rendeletek T{ra” szolg{lt volna minden önkorm{nyzati rendelet kihirdetésére a korm{nyzati port{lon (41. §). Az új törvény 2011. janu{r 1-jén lépett volna hat{lyba (44. §), egyidejűleg a még hat{lyos statisztikai közlemények és jogi ir{nymutat{sok hat{lyukat vesztették volna *48. § (5) bek.+. Elmondható, hogy a javaslat egy részben a Jat1. bizonyos szab{lyait fent kív{nta tartani, egy részben az Einfotv. szab{lyait kív{nta „{temelni”. Visszavon{s{t követően sem maradt hat{stalan: egyes rendelkezései – ak{r szó szerint – bekerültek a Jat2.be. SZAKIRODALMI ÉRTÉKELÉS i) S{ri J{nos m{r 1988-ban kiadott tankönyvében részletes elemzés t{rgy{v{ teszi az új jogforr{si rendszert (S{ri 1988). Meg{llapítja, hogy a jogszab{lynak nem minősülő {llami norm{kat is jogalkotó hat{skörrel felruh{zott szerv bocs{tja ki, de ezek nem {ltal{nos érvényűek, az {llamigazgat{si szervek vezetésének, ir{nyít{s{nak eszközei. 79


A polg{ri {llamokban ún. belső rendeletek, a szocialista {llamokban utasít{sok az {ltal{nos elnevezésük. Azt ugyanakkor pl. vitathatónak tartotta, hogy az utasít{sok egyenlő megítélés al{ esnek az Orsz{ggyűlés vagy a NET hat{rozataival. ii) Kiss L{szló a rendszerv{lt{s folyamat{ban v{llalkozott egy, a jogalkot{s aktu{lis {llapot{t részletesen elemző tanulm{ny elkészítésére. Az előzményeket tekintve az 1945 ut{ni időszakot a jogalkot{s szempontj{ból h{rom szakaszra osztja (b{r ennek szempontjait itt nem t{rgyalja): - 1945-1951, - 1951-1968, - 1968-1986. Valamennyi szakasz esetén sz{mszerűen bemutatja a megalkotott jogszab{lyok sz{m{t (hasonlóan ld. kor{bban: Kampis 1987, 41-43. o., b{r ott m{s szempontú szakaszol{st olvashatunk), és meg{llapítja: az {llamigazgat{si jogalkot{s túltengése m{r az első szakasz óta jellemző. A jogalkot{s negatív jellemzői közé sorolja a túlpolitiz{lts{got és a túlszab{lyoz{st. (Kiss 1989, 163-165. o. Az igen kiterjedt kutat{s menynyiségi eredményeit részletesen bemutatja későbbi munk{j{ban: Kiss 1998, 14-38. o.) Saj{t kutat{sai alapj{n Kiss L{szló a tanulm{nyban elsősorban német, osztr{k és sv{jci péld{k segítségével meggyőzően mutatja be, hogyan lehetne megalapozottabb jogszab{ly-előkészítés, jogtisztít{s (technikai és tartalmi deregul{ció), jogszab{lynyilv{ntart{si rend alapj{n a hazai jogalkot{si színvonal javít{s{t elérni. Attól tartok, meg kell {llapítani: Kiss L{szló felvetéseinek legal{bb egy része nemcsak az adott korszakban, hanem ma is aktu{lis. iii) Elsősorban a rendszerv{lt{s ut{n erősödött meg több szerző kritik{ja, bír{lata mind a Jat1., mind pedig különösen a Jat1. III. fejezetének rendelkezéseivel szemben. S{ri J{nos – mint erre kor{bban is utaltam – m{r 1991 augusztus{ban a következőképp fogalmazott: a Jat1. „elvi alapjai tökéletesen, tételes jogi rendelkezései pedig nagymértékben elavultak”; úgy véli, azt se lehet biztosan tudni, mely rendelkezések vannak még egy{ltal{n hat{lyban.325 Szerinte komoly problém{t jelent az is, hogy az 1990. évi XXXI. tv. csak a t{rsadalmi vit{t helyezte hat{lyon kívül, pedig az {llami intézményi rendszer és az önkorm{nyzatok v{ltoz{sa is bekövetkezett. Konklúzióként meg{llapítja, hogy a Jat1.-re nincs is feltétlenül szükség (S{ri 1991, 680. o.). Némileg m{s véleményen van a cikkhez hozz{szóló Szűk L{szló, aki szerint „a közjogi intézmény-rendszer {talakul{sa, ezzel összefüggésben pedig a jogszab{lyv{ltoz{sok sokas{ga azonban elvileg nem teszik kétségessé a Jat*1+. létjogosults{g{t” (Szűk 1991, 1049. o.). iv) Lényegében S{ri J{nos fent idézett véleményével egyetértően fogalmazott [d{m Antal is 1992-ben. Vizsg{lta azt is, mire terjedhet ki egy jogalkot{si törvény szab{lyoz{sa, így pl. megítélése szerint jogalkotói hat{skör meg{llapít{s{ra, jogszab{lyok elnevezésére, jogalkot{si elj{r{si szab{lyokra nem ([d{m 1992, 485-486. o.). Indokolt viszont a törvényben szab{lyozni többek közt a visszaható hat{ly tilalm{t, a

325

Ez a megalapozott vélemény végigkísérte S{ri J{nos tankönyvírói munk{ss{g{t is. Ld. legutóbb S{ri 2007, 82. o.

80


kihirdetés szab{lyait, a felkészüléshez „kellő idő” és a jogszab{lygyűjtemények kérdéseit ([d{m 1992, 486-487. o.). Az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeinek „hibrid” halmaz{t emellett [d{m Antal – m{r ekkor – megszüntetni javasolta ([d{m 1992, 485. o. – részletesen ld. a következő alpontot). v) Egyértelmű kritik{t fogalmaz meg a Jat1. szerinti {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeivel szemben (is) [d{m Antal újra, 1993-ban. Úgy l{tja, fejlett orsz{gok norm{i közt ilyenek nem jelennek meg, ezért megszüntetésük lenne indokolt. Egyébként is, mint leszögezi, az alkotm{nyos v{ltoz{sok nyom{n a Jat1. terminológi{ja és tartalma elavultt{ v{lt; az alkotm{nyos szervek jogalkot{si hat{skörének kereteit pedig az Alkotm{nynak kell tartalmaznia. Az egyéb jogi eszközök „utódl{s{ra” a következő javaslatot teszi: - a nem normatív (útmutat{s, aj{nl{s, t{jékoztat{s) jellegű eszközök helyébe lényegében ugyanolyan, csak m{s elnevezésű eszközök (hat{rozat, {ll{sfoglal{s, aj{nl{s) léphetnének, - a normatív jellegű eszközök helyén vagy a megfelelő kibocs{tó szerv {ltal alkotott jogszab{lyok, vagy (pl. a normatív utasít{s utódjaként) közigazgat{si rendelkezések mint új típusú jogszab{lyok lennének intézményesíthetők (mag{ra a szervre belső, az al{rendelt szervekre nézve külső közigazgat{si rendelkezések). A közigazgat{si rendelkezések nem lennének kivonhatók (alkotm{nyos szervek esetén) az alkotm{nybírós{gi vagy (egyéb szervek esetén) a közigazgat{si bírós{gi kontroll alól. A rendelkezések kibocs{tói lehetnének [d{m Antal szerint: - miniszterek, - korm{nybizotts{gok, - kabinetek, - orsz{gos hatós{gok vezetői, - bizonyos területi, dekoncentr{lt szervek vezetői. Alkotm{nyos keretek közt [d{m Antal azt is lehetségesnek l{tn{, ha ilyenfajta rendelkezések kibocs{t{s{ra a Korm{ny rendelettel is felhatalmaz{st adhatna. Végül jelzi, hogy az {ltala jelzett ir{nyba tett lépésként értékeli a Jat1.-be bekerült jegybanki és bankfelügyeleti rendelkezésekre vonatkozó szab{lyoz{st.326 ([d{m 1993, 260-261. o.) vi) Moln{r Miklós 1994-ben megjelent, jelentős elméleti igényű monogr{fi{j{ban röviden kitér a jogalkot{ssal kapcsolatos szab{lyoz{s kérdésére is. Lényegében a „kort{rsakkal” egyetértve, megítélése szerint indokolt lenne egy korszerűbb, precíz és kellőképp részletező törvényi szab{lyoz{s megteremtése amellett, hogy a jogalkot{s legalapvetőbb elemeire vonatkozó alkotm{nyos szab{lyoz{s bővítését is szükségesnek l{tn{ (pl. a jogalkotó hat{skörök, jogszab{lytípusok, a jogforr{si rendszer alapelvei tekintetében). Jóslata szerint hosszabb t{von valószínűleg meg fog szűnni

326

Ha a IV. szakaszt, azaz a hat{lyos szab{lyoz{st ezzel összevetjük, l{tható, hogy két egyéb jogi eszköz (normatív hat{rozat és utasít{s) megmaradt, és bővült a kibocs{tóik köre; m{sok valóban megszűntek; megint m{sok rendeletté „v{ltoztak” (pl. az MNB és a Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyelete elnökének aktusai).

81


egy ön{lló jogforr{si-jogalkot{si törvény létének igénye, elegendő lesz az alkotm{nyos szab{lyoz{s is.327 (Moln{r 1994, 118-119. o.). A hat{lyos Jat1. szab{lyai közül Moln{r Miklós külön foglalkozik a jogi ir{nymutat{sok kérdésével, melyek létét – különösen a közigazgat{si bír{skod{s kiterjesztése ut{n – nem tartja indokoltnak, sőt súlyos agg{lyokat fogalmaz meg elsősorban a jogszab{lyok értelmezésére felhatalmazott form{k (pl. törvény értelmezésére ak{r a Korm{ny {ltal alkotható elvi {ll{sfoglal{sok) esetében (Moln{r 1994, 34-35., 121-122. o.). vii) S{ri J{nos következetesen kitart kor{bban m{r jelzett {ll{spontja mellett, amikor 1994-ben azt is írja: „Mint ismeretes – b{r nem hivatalos tervezetek készültek, forgalomban vannak – a jogalkot{sról szóló törvény mindezideig nem született meg” (S{ri 1994, 457. o.).328 B{rtfai Zsolt pedig 1997-ben egyenesen így fogalmaz: a jogi szakirodalomban „{ltal{nos az egyetértés, hogy az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeiként ismert jogforr{sok fölött elj{rt az idő” (B{rtfai 1997, 316. o.). B{rtfai tanulm{ny{ban egyébként egyenként vizsg{lja az akkor hat{lyos egyéb jogi eszközöket, s mindegyiknél vet fel problém{kat. viii) Nagy Marianna 1996-ban izgalmas kísérletről sz{mol be: a jogszab{lynyilv{ntart{sok egy lehetséges új, részletesen kereshető sz{mítógépes nyilv{ntart{si modelljét mutatja be, mely arra is alkalmas lehet, hogy a jogszab{lyok rendszerében különböző elemzéseket is végezzen (pl. hat{sköri list{k össze{llít{s{val). Ezt igen fontosnak tartan{ pl. egy időszerű deregul{ciós folyamat megalapoz{s{hoz. Emellett Nagy Marianna kimondja: a Hat{lyos Jogszab{lyok (papíralapú) Gyűjteményének kezelése és maga a hat{lyosít{s folyamata is nehézkes (Nagy 1996, 478. o.). Komoly hi{nyoss{gként jelzi, hogy 1990 ut{n megszűnt a törvények hivatalos indokol{s{nak közlésére vonatkozó gyakorlat, ezzel a jogalkalmazók jogértelmezésének egyik jelentős segédeszköze esetlegessé v{lt. Az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei körében pedig megjegyzi, hogy „egyéb” jellegük gyakran kor{ntsem akad{lyozza a jogalkotót abban, hogy egyébként jogszab{lyba illő szab{lyokat ezekbe „csempészszen” be, jóllehet nem mindegyik fajt{juk publikus. Nagy is osztja teh{t a szakirodalomban {ltal{nos véleményt: a Jat1. a rendszerv{lt{st követő folyamatoknak köszönhetően elavultt{ v{lt, így újraalkot{s{t időszerű volna napirendre venni. (Nagy 1996, 484. o.) ix) Kiss L{szló 1996-ban is aggodalm{nak ad hangot m{r önmag{ban a jogalkot{sra vonatkozó jogi szab{lyoz{s „mérete” miatt is. Amellett, hogy az erre vonatkozó normatív{kat 1951-től 1987-ig összefoglalóan {ttekinti, meg{llapítja: a jogalkot{s ez idő alatt „legal{bb 20 alkalommal volt t{rgya önmag{nak” (Kiss 1996, 290. o.). Ennek egyik – kor{ntsem szívderítő – ok{t abban l{tja, hogy a központi {llami szervek nem igazodtak megfelelően a vonatkozó előír{sokhoz, pl. a normatív utasít{sok vagy az Ebből annyi m{r mindenképp teljesült, hogy a jogalkot{sra vonatkozó legalapvetőbb szab{lyok – igaz, csak 2011-re – az Alkotm{nyban nyertek elhelyezést (elsősorban az AB gyakorlat{ból kiolvasható elvek megjelenítésével). Ld. a következő IV. szakaszt. 328 Ez a meg{llapít{s összecseng az AB {ltal is m{r kimondott véleménnyel. Ld. pl. a 34/1991. (VI. 15.) AB h. indokol{s{nak II.2. pontj{t. 327

82


ir{nymutat{sok tömeges kiad{s{ban könnyedén „túltették magukat” az esetleges tiltó szab{lyokon (Kiss 1996, 294. o.). Az {llandóan vissza-visszatérő problém{k közt egyebek mellett a következőket említi meg: - az alap- és a végrehajt{si jogszab{lyok összhangj{nak hi{nya, - a normatív utasít{sok, jogi ir{nymutat{sok jogforr{si helyének tiszt{zatlans{ga, - túlszab{lyoz{s, - a módosító és kiegészítő szab{lyok jelentős sz{ma (Kiss 1996, 294-295. o.). Kiss L{szló véleménye a Jat1.-ről sem túl hízelgő, {m el kell fogadni: az „konzerv{lt egy alapelemeiben elavult struktúr{t”, és szóhaszn{lata is sz{mos helyen értelmezhetetlen. Az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeinek csoportj{t pedig kifejezetten f{ból vaskarik{nak tartja: „anélkül hat normaként, hogy egyúttal jogi kötelező ereje elismerhető lenne” (Kiss 1996, 296-297. o.). Kiss L{szló egy megalkotandó új jogalkot{si törvényben nem kevesebb, mint húsz téma megfelelő szab{lyoz{s{t tartotta indokoltnak (Kiss 1996, 297-299. o.) – meg kell {llapítani, hogy a tém{k egy része (a Jat2. megalkot{sa ellenére) mindm{ig időszerűnek mondható. x) A kritik{k fókusz{ban {lló kérdést Szil{gyi Péter is megfogalmazza, szerinte ugyanis az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei csoportja: „több vonatkoz{sban is problematikusnak bizonyult. Először is az elnevezés nem valami szerencsés, mivel nagyrészt olyan objektiv{ciókról, szövegekről van szó, amelyek legal{bbis nagyrészt szab{lyok, jogi jellegűek is, mégsem jogszab{lyok. Az elnevezésnél fontosabb, hogy ez a csoport tartalm{t tekintve igen heterogén, ami abban is kifejeződik, hogy egy részük kor{bban egyértelműen jogszab{lynak minősült, m{s részük nem; egy részük kötelező rendelkezéseket tartalmaz, m{s form{ik puszt{n orient{lnak; egy részük {ltal{nosan kötelező, többségük viszont nem; végül közzétételük módja is különböző. Az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeit {ltal{ban nem kihirdetik, hanem csak közzéteszik. A közzététel nem érvényességi kellék, nem feltétlenül kötelező” (Szil{gyi 2001, 244. o. – Kiemelés Sz. Gy. P.). xi) Kiss L{szló 2001-ben újabb segélyki{lt{st intézett a jogalkot{ssal foglalkozók ir{ny{ba; kifejtette, hogy a Jat1. elavult rendelkezései régóta megértek a felülvizsg{latra, erre ak{r önmag{ban az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeinek csoportja is alapot adhatna (Kiss 2001, 261. o.). Ismét {ttekintette, mely fontosabb rendelkezések szab{lyoz{sa volna indokolt az Alkotm{nyban, illetve az új jogalkot{si törvényben. R{mutatott arra is, hogy az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeinek mint{jaként a német ún. igazgat{si rendeletek egy csoportja fogható fel (Kiss 2001, 270-271. o.). xii) Kondorosi Ferenc is v{llalkozott arra 2007-ben, hogy a jogalkot{s új rendjével kapcsolatos elv{r{sokat összefoglaltan megfogalmazza.329 Méltatta a Jat1. adott történelmi korban elért eredményeit, de r{mutatott elavul{s{ra is (Kondorosi 2007, 65-66. o.). Kiemelte, hogy a jogalkot{ssal összefüggő legfontosabb kérdések rendezése az Alkotm{nyba kív{nkozik. Ennek keretében legal{bb a következő két témakör alkotm{nyos kimond{s{t javasolta: 329

Tehette ezt ann{l is ink{bb, mivel ekkor az Igazs{gügyi és Rendészeti Minisztérium {llamtitk{raként dolgozott, azaz a jogalkot{s rendjének alakít{s{t „testközelből” volt módja figyelni és alakítani. Az ismert politikai helyzet azonban akkor még megakad{lyozta az új jogalkot{si törvény létrejöttét.

83


- az {ltal{nosan kötelező magatart{si szab{lyok jogszab{lyba foglal{sa, - a visszaható hat{lyú jogalkot{s tilalma.330 Szükségesnek l{tta (volna) többek közt az uniós joganyaggal kapcsolatos előír{sok megfogalmaz{s{t, a kiz{rólagos törvényalkot{si t{rgykörök revíziój{t, a jogszab{lyelőkészítés sokkal részletesebb rendezését, az előzetes és utólagos hat{svizsg{lat, valamint a jogszab{lytervezetek véleményeztetésének – különösen internetes úton történő – eredményesebb megvalósít{s{t is (Kondorosi 2007, 66-71. o.).331 xiii) Szigeti Péter nagy, elsősorban a rendszerv{lt{s ut{ni korszakot bemutató történelmi tablój{ban ugyancsak külön teret szentel a Jat1. helyzetének. Annak történeti jelentőségét megerősíti, {m – összhangban a többi szerzővel is – felhívja a figyelmet jelentős aktu{lis problém{ira. Külön kimondja, hogy nem tartható fenn a Jat1. szerinti jogszab{lyi hierarchia, miut{n az nem {ll összhangban a hatalommegoszt{s eszméjével. Utal r{, hogy a megszűnt alkotm{nyos szervek (pl. a NET) Jat1.-ben fennmaradt jogalkot{si felhatalmaz{sa alkotm{nyellenes, akkor is, ha a jogutódl{s egyértelműen rendezett (így lesz pl. a közt{rsas{gi elnöknek tvr.-alkot{si hat{sköre – Szigeti 2008, 147-148. o.).332 Ugyancsak alkotm{nyellenesnek tekinti, hogy nem különül el egym{stól az Orsz{ggyűlés törvényalkotó és alkotm{nyozó hat{sköre. Megl{t{sa szerint – s ez pontos jóslatnak bizonyult – a Jat1. egészében alkotm{nyellenes, és mivel új jogalkot{si törvény ekkor még nem született, az AB lesz kénytelen a megsemmisítés eszközével élni (Szigeti 2008, 148-149. o.). Szigeti az IM {ltal készített jogalkot{si adatb{zis alapj{n vizsg{lja a jogalkot{s h{rom nagy szakasz{t: - 1945-1970, - 1971-1989, - 1990-2004 közti időszakokat, és elsősorban a kibocs{tott jogszab{lyok (törvények, tvr.-ek, MT és korm{ny-, valamint miniszteri rendeletek, ill. {llamtitk{ri rendelkezések) mennyiségi mutatóit hasonlítja össze. Hasonlóan a Kampis György és Kiss L{szló {ltal kor{bban (szűkebb időterjedelemre vonatkozóan) elvégzett vizsg{latokhoz, kiemeli az első szakaszból, hogy 1945 és 1951 között óri{si „dömping” volt megfigyelhető (Szigeti 2008, 157-159. o.). Emellett Szigeti is többször szót emel az indokolatlan túlszab{lyoz{s ellen. xiv) A jelenlegi legnagyobb ívű Alkotm{ny-komment{r szerkesztője, Jakab Andr{s v{llalta 2009-ben a jogalkot{sra vonatkozó alkotm{nyi rendelkezés, a 7. § (2) bek. komment{l{s{t is. Meg{llapít{sa szerint a jogbiztons{g sérelme vethető fel a Jat1. Saj{tos módon – mint azt a IV. szakaszban l{thatjuk – csak az első javaslat került be az Alkotm{nyba *7/A. § (1) bek.], majd az AT-be *T) cikk (1) bek.+; a m{sodik „csak” a Jat2.-ben szerepel *2. § (2) bek.+, az Alkotm{ny viszont eltért tőle *70/I. § (2) bek.+. 331 Mint azt az új jogi szab{lyoz{s ismertetésekor, a IV. szakaszban majd l{thatjuk, Kondorosi Ferenc és az IM/IRM szerencsére nem hi{ba dolgozott: „{lmaik”, terveik 2011-re nagyrészt megvalósulhattak. Hogy ennél kor{bban nem, az kor{ntsem rajtuk múlt. 332 A szerző külön nem tért ki a Jat1. 2007-es „hat{lyos” szövegére. Az {ltala felvetett problém{ra azonban jól r{vil{gít ez a „hat{lyos” szöveg, és az is, hogy az {ltala bemutatott jelentős anom{li{k elvezettek az AB {ltali megsemmisítéshez. 330

84


2007-ben közzétett „hat{lyos szövege” kapcs{n, amennyiben nem biztos, hogy a közzétett szöveg ténylegesen azonos a hat{lyos szöveggel (Jakab 2009, 383. o., 115. lj.). Jakab Andr{s részletesen ismerteti, a „jogalkot{s rendje” kifejezés alapj{n mi az, ami helyesen szerepel a Jat1.-ben (pl. a jogszab{lyok előkészítése, a szubdeleg{ció, a jogszab{lyok hat{lya); mi az, aminek az Alkotm{nyban, ill. m{s norm{kban a helye (pl. a törvényhoz{si t{rgykörök, a jogalkot{sra jogosult szervek meghat{roz{sa); végül mi hi{nyzik a Jat1.-ből (pl. a helyesbítés kérdésének szab{lyoz{sa). (Jakab 2009, 384385. o.) xv) Salamon L{szló 2010-ben írta meg lesújtó véleményét a jogalkot{s {llapot{ról. Ebben azonban alapvetően nem a Jat1. problém{it, hanem a gyakorlati szempontokat helyezte előtérbe, elsősorban a megelőző évtized (különösen a 2006-2009-es időszak) vizsg{lat{val. Úgy véli, nem túlz{s azt {llítani: „a magyar jogalkot{s története sor{n ilyen mélypontra még soha nem süllyedt” (Salamon 2010, 127. o.). Ennek bizonyítékaként elsősorban a törvényhoz{s aktu{lis helyzetét mutatja fel, így utal pl. az elburj{nzó „sal{tatörvényekre”, a javaslatok megvitat{s{ra rendelkezésre {lló rendkívül rövid időre és az orsz{ggyűlési ülések túlzottan megterhelt napirendjére (Salamon 2010, 132-134. o.). Kifog{solja az alkotm{nyellenes jogszab{lyok, az önmagukat hat{lyon kívül helyező jogszab{lyok, a túlzottan gyakori törvénymódosít{sok egyre emelkedő sz{m{t (pl. az Alkotm{nynak tíz év alatt tízszeri módosít{s{t), a Jat1. „hat{lyos” szövegének közzétételét is333 (Salamon 2010, 135-140. o.). Külön is elképesztő mélypontnak tartva említi az új jogszab{ly-szerkesztési rendelet *61/2009. (XII. 14.) IRM r.+ jó néh{ny szab{ly{t, illetve utal r{, hogy a jogforr{si hierarchia ok{n nincs jelentősége annak, ha pl. a törvényalkotó nem tartja be a rendeletben előírt szab{lyokat (Salamon 2010, 130. o., 141. o.).334 xvi) Indokolt végezetül e szakaszban utalni Papp Imre jelentős {ttekintő munk{j{ra, melyben ismerteti a Jat1. létrejöttének körülményeit, és kritikai attitűddel részletesen elemzi a Jat1. AB {ltali megsemmisítésének indokait (ideértve mindazt, ami az AB hat{rozat{ból kimaradt, pl. a H{zszab{ly és a Jat1. törvény-előkészítésben alkalmazandó szab{lyai összhangj{nak teljes hi{ny{t, ld. Papp 2010, 17. o.). Papp Imre meg{llapítja: az AB hat{rozata későn született, hiszen 1990 óta b{rmikor időszerű lett volna; és egyetértve Trócs{nyi L{szló p{rhuzamos indokol{s{val, megítélése szerint a Jat1. ak{r ex nunc hat{llyal is megsemmisíthető lett volna (Papp 2010, 18. o.).

IV. SZAKASZ: 2011. JANU[R 1-TŐL E szakasz – azaz a közelmúlt és napjaink – idejére esik a jogalkot{st érintő legújabb szab{lyok hat{lybalépése, sőt az AT elfogad{sa is. A Jat1.-et megsemmisítő AB hat{333 334

A Jat1. „hat{lyos” szövegét és a közzététel h{tterét igyekszik elemezni: Chronowski–Drinóczi 2007. Jelen dolgozatnak nem t{rgya, ugyanakkor bizony{ra sokan nagy kív{ncsis{ggal v{rn{k azt a következő, tém{ba v{gó tanulm{nyt, mely ugyanezen szempontok szerint a 2010-ben megv{lasztott Orsz{ggyűlés működése idején is vizsg{lja majd a törvényalkot{s eredményeit. Ld. pl. a t{rgykörben született 61/2011. (VII. 13.) AB h. meg{llapít{sait.

85


rozat {ltal – és a szakirodalom {ltal m{r jóval kor{bban – megfogalmazott elv{r{sok jó részét az újonnan megalakult Orsz{ggyűlés335 részben az Alkotm{nyban, részben a törvényi szab{lyoz{s terén érvényesítette; ugyanakkor sor került új alkotm{nyos szervek szab{lyoz{s{ra, sőt vezetőik jogalkot{si hat{skörrel történő felruh{z{s{ra is. ALKOTM[NYOS SZAB[LYOZ[S Az 1949. évi XX. törvény szab{lyai336 Jelen alpontban – eltérve a kor{bbi, I-III. szakaszokn{l alkalmazott megold{stól – a jogalkot{sra vonatkozó, 2011. janu{r 1-jétől és 2-{tól hat{lyba lépett alkotm{nyos v{ltoz{sokat egyben kív{nom t{rgyalni; azok ugyan két törvényben jelentek meg, {m t{rgyuk ok{n szoros egységbe foghatók. A jogalkot{sra vonatkozó, legfontosabb új szab{lyokat az Alkotm{nyba – 2011. janu{r 1-jével – a 2010. évi CXIII. tv. emelte be. A törvény 11. § (3) bekezdése hat{lyon kívül helyezte az Alkotm{ny 7. § (2) bekezdését, s emellett 1. §-a az Alkotm{nyt új 7/A. §-sal egészítette ki, a következőképpen: „7/A. § (1) Által{nosan kötelező magatart{si szab{lyt az Alkotm{nyban megjelölt, jogalkotó hat{skörrel rendelkező szerv {ltal kiadott jogszab{ly {llapíthat meg. (2) Jogszab{ly a törvény, a korm{nyrendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelete és az önkorm{nyzati rendelet. Jogszab{ly tov{bb{ a Honvédelmi Tan{cs rendkívüli {llapot idején és a közt{rsas{gi elnök szükség{llapot idején kibocs{tott rendelete. (3) A jogszab{lyt a Magyar Közt{rsas{g hivatalos lapj{ban ki kell hirdetni. Az önkorm{nyzati rendelet, a Honvédelmi Tan{cs, a közt{rsas{gi elnök és a Korm{ny 35. § (3) bekezdés szerinti rendelete kihirdetésének szab{lyait a jelenlévő orsz{ggyűlési képviselők kétharmad{nak szavazat{val elfogadott törvény eltérően is meg{llapíthatja. (4) A jogalkot{sról szóló törvény elfogad{s{hoz a jelenlévő orsz{ggyűlési képviselők kétharmad{nak szavazata szükséges.”

Vil{goss{ v{lt teh{t – az AB elv{r{sainak is megfelelően –, melyek a jogalkot{st érintő legfontosabb alkotm{nyos szab{lyok: mit jelent maga a jogszab{ly fogalma, melyek lehetnek a Magyar Közt{rsas{g jogszab{lyalkotó szervei, hogyan kötelező a jogszab{lyok megismerhetővé tétele. A közjogi szervezetszab{lyozó eszközök (kor{bban az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei) ugyanakkor tov{bbra sem emelkedtek alkotm{nyos rangra (az Alkotm{ny egyedül a Korm{ny hat{rozatait említi). Mint arra a törvényjavaslat részletes indokol{sa is r{mutat, az új 7/A. § (1) bekezdése szoros összefüggésben {ll az Alkotm{ny 77. § (2) bekezdésével is. Azt is megtudhatjuk belőle: nem indokolt, hogy a „jogalkot{s rendjét” szab{lyozza törvény, azt ugyanis – a rendszerv{lt{s óta kialakult módon – belső norm{k (H{zszab{ly, a Korm{ny ügyrendje stb.) rendezik. Ehelyett – az Alkotm{ny új 7/A. § (4) bekezdésének

335 336

A jelenlegi Orsz{ggyűlés 2010. m{jus 14-én tartotta alakuló ülését. Ld. a 164/2010. (V. 10.) KE h.-ot. Jelen alponthoz tartozó l{bjegyzetekben – ha külön eltérést nem jelzek – a mindenkori hat{lyos 1949. évi XX. törvény jogszab{lyhelyére utalok.

86


szóhaszn{lat{t idézve – a jogalkot{sról szóló törvény a jogalkot{s és jogszab{lyelőkészítés „tartalmi” kérdéseit rendezheti. A törvény 2. §-a pontosította a közt{rsas{gi elnöknek a törvények kihirdetésével összefüggő hat{skörét. Az új alkotm{nyos szab{lyok szerint m{r nem „gondoskodik” a törvények kihirdetéséről vagy éppen „kihirdeti” azokat, hanem – az al{ír{si kötelezettség mellett – „elrendeli” a kihirdetést.337 A törvény 5-6. §-a az Alkotm{ny minden érintett bekezdéséből hat{lyon kívül helyezte a jogszab{lyok kihirdetéséről szóló szab{lyokat, figyelemmel az új 7/A. § (3) bekezdésére. Figyelemmel arra, hogy a jogalkot{si hat{skör {truh{zhatós{ga ugyancsak alkotm{nyos szab{lyoz{si szintet feltételez, a törvény 5. §-a az MNB elnökének rendelete esetében új alkotm{nyos szab{lyként kimondta, hogy a rendelet kiad{s{ban az elnököt az {ltala rendeletben kijelölt alelnök helyettesíti. 338 Ezzel teh{t az elnököt eredeti rendeletalkot{si hat{skörrel is felruh{zta. A törvény 6. § (1) bekezdése ugyanilyen, eredeti jogalkot{si lehetőséget biztosított a miniszterelnöknek is. Az Alkotm{ny kor{bban339 m{r módosított 33. § (2) bekezdésébe ugyanis – mely a miniszterelnök-helyettes kijelölését biztosította – beemelte, hogy ez a jogkör rendeletalkot{ssal j{r. A 6. § (2) bekezdése módosította a Korm{ny normaalkot{si hat{skörére vonatkozó szab{lyokat: kor{bban a Korm{ny a „maga” feladatkörében bocs{thatott ki rendeletet és hozhatott hat{rozatot, ezt a felesleges szót a törvény törölte; ugyanígy az arra vonatkozó szab{lyt is, hogy a norm{kat a miniszterelnök írja al{.340 A 6. § (3) bekezdése pedig megszüntette az együttes miniszteri rendeletek alkot{s{nak jog{t, melyet kor{bban a Jat1. 26. §-a biztosított; a megmaradt megold{s az érintettek egyetértését követeli meg.341 A törvény 7. §-a a Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyeletét alkotm{nyos intézménnyé tette.342 Jog{ll{sa a következőképp nyert meghat{roz{st: a „Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyelete a Magyar Közt{rsas{g pénzügyi közvetítő rendszert felügyelő, ellenőrző és szab{lyozó szerve. A Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyelete törvényben meghat{rozott módon felelős a pénzügyi közvetítő rendszer zavartalan működéséért.”343 Mint azt m{r az Alkotm{ny új 7/A. § (2) bekezdése is vil{goss{ tette, a Felügyelet elnöke rendeletalkot{si hat{skört kapott. Az Alkotm{ny megfogal-

26. § (1), (3) és (5) bek. Az új megfogalmaz{s – a közt{rsas{gi elnök felelősségének szempontj{ból is – mindenképp helyeselhető. A kihirdetéssel és a „vétókkal” kapcsolatos hat{skör kritikai elemzését ld. S{ri 2007a, 413415. o.; Csink 2008, 118-122. o. 338 32/D. § (4) bek. 339 Az Alkotm{ny 2010. m{jus 25-i módosít{sa. 340 35. § (2) bek. 341 37. § (3) bek. 342 VIII/A. fejezet 343 40/D. § (1) bek. A Felügyelet kor{bban a Ksztv1.-ben szerepelt korm{nyhivatalként, majd autonóm {llamigazgat{si szervként; a Ksztv2.-ben pedig ugyancsak ez utóbbi list{ban. A jog{ll{s{t meghat{rozó új, 2010. évi CLVIII. tv. 1. § (1) bekezdése ugyanakkor – régi emlékeket felidézve – „orsz{gos hat{skörű közigazgat{si szerv”-ként hat{rozza meg, {m ennek a fogalomnak jogszab{lyi defini{l{sa nélkül. Abban viszont bizonyos fokú következetesség mutatkozik, hogy ugyanezen tv. 137. § (1) bek. j) pontja a Ksztv2.-ből a Felügyeletet – 2011. janu{r 1-jétől – törölte, így nyilv{n nem tartozik a központi {llamigazgat{si szervek közé. 337

87


maz{s{ban: a „Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyeletének elnöke törvényben meghat{rozott feladatkörében, törvényben kapott felhatalmaz{s alapj{n rendeletet bocs{t ki, amely törvénnyel, korm{nyrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. A Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyeletének elnökét rendelet kiad{s{ban az {ltala rendeletben kijelölt alelnök helyettesítheti.”344 Végül a jogalkot{st érintően a törvény 8. §-a módosította az önkorm{nyzati rendeletalkot{sra vonatkozó szab{lyt is. A helyi képviselőtestület rendelete nem „a magasabb szintű”, hanem m{r semmilyen jogszab{llyal nem lehet ellentétes.345 Ez összefüggésben {ll azzal, hogy a merev, kor{bban a Jat1.-ben szab{lyozott jogszab{lyi hierarchia (melyből az MNB elnökének rendelete egyébként is hi{nyzott) eltűnt, ehhez hasonló felsorol{st az Alkotm{ny m{r nem tartalmaz. A törvény z{ró rendelkezései közt, a 11. § (4) bekezdésében ugyanakkor kimondta, hogy az új szab{lyok nem érintik a törvény hat{lybalépése előtt alkotott jogszab{lyok hat{ly{t. A jogalkot{st (is) érintő legutóbbi módosít{st a 2010. évi CLXIII. tv. végezte el, mely 2011. janu{r 2-{n lépett hat{lyba. 2. §-{val alkotm{nyos intézménnyé v{lt a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatós{g is.346 Jog{ll{sa a következő: a „Nemzeti Média- és Hírközlési Hatós{g a Magyar Közt{rsas{g elektronikus hírközlési piac felügyelő és ellenőrző szerve. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatós{g felelős az elektronikus hírközlési piac zavartalan működéséért.”347 A Hatós{g elnöke rendeletalkot{si hat{skört kapott: a „Nemzeti Média- és Hírközlési Hatós{g elnöke törvényben meghat{rozott feladatkörében, törvényben kapott felhatalmaz{s alapj{n rendeletet bocs{t ki, amely m{s jogszab{llyal nem lehet ellentétes.”348 Ennek megfelelően a Hatós{g elnökének rendelete bekerült az Alkotm{ny 7/A. § (2) bekezdésében tal{lható felsorol{s tagjai közé is. Jelen IV. szakaszban említést érdemel még, hogy a 2011. évi LXI. tv. 3. §-a – 2011. szeptember 1-jétől – újra 15 főre emelte fel az AB létsz{m{t.349 Az AT szab{lyai350 40/D. § (4) bek. A rendeletalkot{s kereteit elsődlegesen a 2010. évi CLVIII. tv. 117. §-a hat{rozza meg. A Felügyelet elnökét az Alkotm{ny 40/D. § (2) bekezdése szerint a közt{rsas{gi elnök nevezi ki. 345 44/A. § (2) bek. 346 VIII/B. fejezet 347 40/E. § (1) bek. Érdekes ugyanakkor, ha a Hatós{gra vonatkozó legalapvetőbb jog{ll{si szab{lyokat összevetjük a Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyeletére vonatkozóakkal. A Hatós{g – b{r elnökét az Alkotm{ny 40/E. § (2) bekezdése szerint a miniszterelnök nevezi ki – autonóm {llamigazgat{si szerv. Így hat{rozza meg a 2010. évi CLXXXV. tv. 109. § (1) bekezdése, és a Ksztv2. 1. § (3) bek. b) pontja is. Az alkotm{nyos rangra emelés teh{t itt nem j{rt együtt a Ksztv2.-ből történő törléssel. 348 40/E. § (4) bek. A rendeletalkot{s kereteit meghat{rozza a 2010. évi CLXXXV. tv. 206. § (1) bekezdése. Mint az Alkotm{ny szab{lya alapj{n l{tható, ez a rendelet viszont – legal{bbis elméletileg – a miniszteri vagy az önkorm{nyzati rendeletekkel sem lehet ellentétes. 349 32/A. § (5) bek. 350 Jelen alponthoz tartozó l{bjegyzetekben – ha külön eltérést nem jelzek – az AT jogszab{lyhelyeire utalok. Az AT eredeti javaslat{nak indokol{sa, melynek szövegére többször hivatkozom, megtal{lható a következő link alatt: http://www.parlament.hu [internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=2627] 344

88


1. Magyarorsz{g Alaptörvényét, azaz új alkotm{ny{t az új Orsz{ggyűlés 2011. {prilis 18-{n fogadta el, kihirdetésére 2011. {prilis 25-én került sor („húsvéti alkotm{ny”). Sok szempontból új szab{lyoz{s, új szerkezet, új sz{moz{s is jellemzi. Z{ró rendelkezéseinek 1. pontja szerint 2012. janu{r 1-jén lép hat{lyba. Az AT utal az Alkotm{ny 19. § (3) bek. a) pontj{ra és 24. § (3) bekezdésére, 351 melyek alapj{n megerősíthető: az Orsz{ggyűlés az AT-t – alkotm{nyozó hatalm{val élve – új alkotm{nyként kív{nta megalkotni, melyhez az összes képviselő kétharmad{nak egyetértésére volt – és módosít{s{hoz lesz – szükség. Sőt, maga az AT az AThez kapcsolódó {tmeneti rendelkezések elfogad{s{hoz is ugyanilyen ar{nyt ír elő. 352 Ehhez igazodóan a 2011. évi LXI. tv. – 2011. június 15-ével – az Alkotm{ny 24. §-{t új (5) bekezdéssel egészítette ki, mely kimondja: az AT „végrehajt{s{hoz szükséges törvényeket az Orsz{ggyűlés az Alaptörvényben meghat{rozott szavazatar{nnyal fogadja el.” 2. Az AT új rendelkezései közül néh{nynak a jogi relevanci{ja még bizony{ra igényel alaposabb kifejtést. Ilyennek tartom pl. a következőket: a) A Nemzeti hitvall{sban olvasható: „Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotm{nyt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért kinyilv{nítjuk érvénytelenségét.” Ez azért is saj{tos megfogalmaz{s, hiszen az AT – mint kor{bban jeleztem – maga is hivatkozik az Alkotm{nyra úgy, mint létrehoz{s{nak alapj{ra. Ugyanakkor a preambulum normatív tartalom nélküli jellege miatt ez politikai jellegű deklar{ciónak lenne ak{r minősíthető, {m fontos felhívni a figyelmet a következő b) pontban foglaltakra. b) Ugyancsak a Nemzeti hitvall{sban olvasható, hogy az AT „jogrendünk alapja”. Ezt megerősíti az R) cikk (1) bekezdése is, amely lényegében megismétli a szab{lyt (itt m{r normatív tartalommal): az AT Magyarorsz{g jogrendszerének alapja. A (2) bek. szerint pedig az AT és a jogszab{lyok mindenkire kötelezőek. Ugyanakkor különösen érdekesek a (3) bek. szab{lyai: „Az Alaptörvény rendelkezéseit azok célj{val, a benne foglalt Nemzeti hitvall{ssal és történeti alkotm{nyunk vívm{nyaival összhangban kell értelmezni.”

Ez az AT „értelmezőinek” – így különösen a bírós{gnak és az AB-nek – vélhetőleg nem fog könnyű feladatot jelenteni.353 Különösen úgy, hogy a 28. cikk azt is kimondja: a „bírós{gok a jogalkalmaz{s sor{n a jogszab{lyok szövegét elsősorban azok célj{val és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszab{ly-

Z{ró rendelkezések 2. Z{ró rendelkezések 3. 353 Az AT javaslat{nak részletes indokol{sa ehhez annyi segítséget nyújt, hogy jelzi: a javaslat ir{nyt mutat az AT értelmezői sz{m{ra; ezek az értelmezési szempontok elsődlegesek, azonban nem z{rj{k ki a jogértelmezés egyéb kialakult form{it. - Az m{r nem ismeretlen pl. az AB sz{m{ra, hogy preambulumot is figyelembe vegyen értelmező munk{ja sor{n (ld. pl. az orsz{gos népszavaz{sokkal kapcsolatos OVB hat{rozatok felülvizsg{lat{nak újabb kori gyakorlat{t). A „vívm{nyok”-ra történő első utal{s m{r az AT hat{lyba lépése előtt megjelenik: Kiss L{szló alkotm{nybíró egyik különvéleményében úgy ítéli meg, az ellen{ll{si jog *Alkotm{ny 2. § (3) bek.+ ún. „alkotm{nytörténeti vívm{ny”-ként is értékelhető *a 61/2011. (VII. 13.) AB h.-hoz írt különvéleményének 2. pontja]. 351 352

89


ok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdas{gos célt szolg{lnak.”354 Bizony{ra bővebb értelmezést nyer majd a „történeti alkotm{nyunk vívm{nyai” kifejezés is (nem lévén r{ egyelőre jogi meghat{roz{s). A Nemzeti hitvall{s ugyanis kimondja: „Tiszteletben tartjuk történeti alkotm{nyunk vívm{nyait és a Szent Koron{t, amely megtestesíti Magyarorsz{g alkotm{nyos {llami folytonoss{g{t és a nemzet egységét. Nem ismerjük el történeti alkotm{nyunk idegen megsz{ll{sok miatt bekövetkezett felfüggesztését.”355 3. Az AT megőrzi az EU-csatlakoz{si klauzul{t,356 és külön kimondja, hogy – annak keretei között – az EU joga (is) meg{llapíthat {ltal{nosan kötelező magatart{si szab{lyt.357 4. Az AT külön cikket szentel az AT elfogad{s{val és módosít{s{val kapcsolatos szab{lyoknak. Az S) cikk szerint: (1) Alaptörvény elfogad{s{ra vagy az Alaptörvény módosít{s{ra ir{nyuló javaslatot a közt{rsas{gi elnök, a Korm{ny, orsz{ggyűlési bizotts{g vagy orsz{ggyűlési képviselő terjeszthet elő.358 (2) Alaptörvény elfogad{s{hoz vagy az Alaptörvény módosít{s{hoz az orsz{ggyűlési képviselők kétharmad{nak szavazata szükséges. (3) Az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosít{s{t az Orsz{ggyűlés elnöke al{írja, és megküldi a közt{rsas{gi elnöknek. A közt{rsas{gi elnök az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosít{s{t a kézhezvételétől sz{mított öt napon belül al{írja, és elrendeli a hivatalos lapban való kihirdetését. (4) Az Alaptörvény módosít{s{nak kihirdetés sor{n történő megjelölése a címet, a módosít{s sorsz{m{t és a kihirdetés napj{t foglalja mag{ban.

A (4) bekezdés szab{lya azt az {ll{spontot l{tszik megerősíteni, mely szerint az alkotm{ny ön{lló jogforr{snak tekintendő, és nem puszt{n kiemelkedő jelentőségű törvénynek. Ezt erősíti a következő cikk (3) bekezdése is. A jogalkot{sra vonatkozóan a T) cikk a következőképp rendelkezik: (1) Által{nosan kötelező magatart{si szab{lyt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hat{skörrel rendelkező szerv {ltal megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszab{ly {llapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is meg{llapíthatja az önkorm{nyzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszab{lyok kihirdetésének szab{lyait. (2) Jogszab{ly a törvény, a korm{nyrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az ön{lló szab{lyozó szerv vezetőjének rendelete és az önkorm{nyzati rendelet. Jogszab{ly tov{bb{ a Honvédelmi Tan{cs rendkívüli {llapot idején és a közt{rsas{gi elnök szükség{llapot idején kiadott rendelete. (3) Jogszab{ly nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. (4) A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogad{s{hoz és módosít{s{hoz a jelen lévő orsz{ggyűlési képviselők kétharmad{nak szavazata szükséges.

Mindez az AT javaslat{nak részletes indokol{sa szerint meghat{rozza a bírói jogértelmezés ir{nyvonal{t, ami azonban nem z{rja ki az egyéb jogértelmezési form{kat. Annak rögzítése, hogy a jogszab{lyok – kötelező feltételezés mellett – milyen célt szolg{lnak, a jogértelmezés kiindulópontjaként értelmezendő. 355 Ld. a kérdéskörhöz köthetően, kritikai jelleggel pl. Szigeti 1995, 186. o.; Szigeti 2008, 39-50., 168-169. o. 356 E) cikk (2) bek. 357 E) cikk (3) bek. 358 Ezzel összefüggésben említést érdemel, hogy – igazodva az AB eddigi gyakorlat{hoz – az AT kimondja: az AT módosít{s{ra ir{nyuló kérdésről orsz{gos népszavaz{s nem tartható – 8. cikk (3) bek. a) pont. 354

90


Az (1) bek. a jogszab{lyok érvényességi feltételeit adja meg, míg a (3) bek. az AT-t a jogrendszer csúcs{ra helyezi. A (4) bek. szerinti sarkalatos törvények formailag nem a kor{bbi alkotm{nyerejű törvények „felélesztését” jelentik, ezekhez ugyanis a jelen lévő képviselők kétharmad{nak egyetértése szükséges. 5. Az Orsz{ggyűlés Az AT szakít a régi, az {llamhatalom egységét tükröző felfog{ssal, amikor az Orsz{ggyűlést m{r kiz{rólag legfőbb népképviseleti szervként hat{rozza meg.359 Ugyancsak eltűnt belőle ugyanakkor az az utal{s, mely az egyes hat{sköröket az {ltal{nos feladatok keretein belül hat{rozta meg. Így m{r csak „puszt{n” lehetőség van az AT megalkot{s{ra és módosít{s{ra, valamint a törvényalkot{sra.360 Tov{bbra is kétharmados többséget igényel az Orsz{ggyűlés ügyrendje, azaz a H{zszab{ly. 361 Nem v{ltozik a törvénykezdeményezésre jogosultak köre (közt{rsas{gi elnök, Korm{ny, orsz{ggyűlési bizotts{g és képviselő),362 ugyanakkor v{ltozik (pontosabban bővül) az előzetes normakontroll kezdeményezésének lehetősége: azt – szemben a jelenlegi szab{lyokkal – a közt{rsas{gi elnököt megelőzően m{r az Orsz{ggyűlés elhat{rozhatja. Erről a z{rószavaz{st követően kell hat{rozni, s a törvényt az Orsz{ggyűlés elnöke küldi meg az AB részére.363 Ha ilyen vizsg{lat kezdeményezésére nem kerül sor, az előzetes normakontrollt a közt{rsas{gi elnök is kezdeményezheti. 364 Helye van tov{bb{ a „halasztó hat{lyú vétó”365 alkalmaz{s{nak is, ha alkotm{nyoss{gi agg{lya nem volt; de nem akad{lyozza ezt, ha az Orsz{ggyűlés m{r kezdeményezte az előzetes normakontrollt, és az AB az AT-vel összhangban {llónak tal{lta a törvényt.366 Egyebekben az 1949. évi XX. tv. szab{lyai megmaradnak: az elfogadott törvényt az Orsz{ggyűlés elnöke ut{n a közt{rsas{gi elnök al{írja, és ő rendeli el a törvény kihirdetését.367 Ez ir{nyadó akkor is, ha a közt{rsas{gi elnök {ltal kezdeményezett előzetes normakontroll sor{n az AB a törvényt az AT-vel összhangban {llónak tal{lja.368 6. A Korm{ny A Korm{nyt az AT egyértelműen a végrehajtó hatalom369 {ltal{nos (hat{skörű) szervének tekinti: feladat- és hat{sköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszab{ly kifejezetten nem utal m{s szerv feladat- és hat{skörébe.370 Ezzel a megfogalmaz{ssal az AT úgy is döntött, még péld{lózó jelleggel sem sorolja fel a Korm{ny

1. cikk (1) bek. 1. cikk (2) bek. a)-b) pont 361 5. cikk (7) bek. 362 6. cikk (1) bek. 363 6. cikk (2) bek. 364 6. cikk (4) bek. 365 A törvényjavaslat részletes indokol{sa ezt „politikai vétó”-nak nevezi. 366 6. cikk (5) bek. A közt{rsas{gi elnök „vétóra” ir{nyuló hat{sköreit az AT külön is említi a 9. cikk (3) bek. i) pontj{ban. 367 6. cikk (3) bek. 368 6. cikk (7) bek. 369 Szemben az 1949. évi XX. törvénnyel, az AT tételesen kimondja azt, hogy a magyar {llam működése a hatalommegoszt{s elvén alapszik – C) cikk (1) bek. 370 15. cikk (1) bek. 359 360

91


egyes hat{sköreit. Az {ltal{nos feladat-meghat{roz{s szabta keretekhez kapcsolódóan kimondja az AT azt is, hogy a Korm{ny a közigazgat{s legfőbb szerve, mely {llamigazgat{si szervek létrehoz{s{ra jogosult.371 Nem v{ltozik a Korm{ny rendeletalkot{s{nak kétféle (eredeti és sz{rmazékos) lehetősége: feladatkörében elj{rva törvényben nem szab{lyozott t{rgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmaz{s alapj{n van r{ lehetőség. A rendelet törvénnyel nem lehet ellentétes.372 A korm{nytagok jogalkot{si hat{sköre ugyancsak v{ltozatlan: {ltal{ban törvényben vagy korm{nyrendeletben kapott felhatalmaz{s alapj{n, feladatkörükben elj{rva alkothatnak rendeletet, mely a törvényekkel, a korm{nyrendeletekkel és az MNB elnökének rendeleteivel ellentétes nem lehet.373 A Korm{ny tagja rendelet ön{llóan vagy m{s miniszter egyetértésével alkothat, az AT teh{t megőrzi a kor{bbi „együttes” miniszteri rendeletek alkot{s{nak tilalm{t.374 Megmarad ugyanakkor az a kivétel is, mely a miniszterelnök részére eredeti rendeletalkot{si hat{skört biztosít a miniszterelnök-helyettes(ek) kijelölése t{rgy{ban.375 A Korm{ny széles szervezetalakít{si szabads{g{t biztosító, az 1949. évi XX. törvénybe 2006-ban beemelt szab{lyt az AT is megőrzi: sarkalatos törvénynek minisztérium, miniszter vagy (egyéb) közigazgat{si szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését „egyszerű” törvény is módosíthatja.376 A Korm{ny megbízat{s{nak megszűnését követő {tmeneti helyzet, az ügyvezető korm{ny esetére vonatkozó szab{lyok sem v{ltoznak érdemben: rendeletalkot{sra csak törvény felhatalmaz{sa alapj{n, halaszthatatlan esetben van mód.377 Ugyanez ir{nyadó az ügyvezető miniszterelnökre,378 és arra az esetre is, ha az AT szerint a megszűnt megbízat{sú miniszterelnök hat{sköreit miniszterelnök-helyettes gyakorolja.379 Az ügyvezető miniszter rendeletalkot{s{ra pedig kiz{rólag halaszthatatlan esetben kerülhet sor.380 7. Ön{lló szab{lyozó szervek Az AT azt a megold{st v{lasztotta, hogy – szemben az 1949. évi XX. törvénnyel – külön nem említi meg az ebbe a csoportba tartozó szerveket, hanem azok {ltal{nos szab{lyoz{sa mellett a részletek kidolgoz{s{t sarkalatos törvényekre bízza. Az ön{lló szab{lyozó szerv „a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hat{skörök ell{t{s{ra és gyakorl{s{ra” jogosult.381 A törvényjavaslat részletes indokol{sa szerint ezek központi {llamigazgat{si szervek. 15. cikk (2) bek. 15. cikk (3)-(4) bek. 373 Eltérő szab{lyoz{s hi{ny{ban a Korm{ny tagjainak rendeletei ez alapj{n tov{bbra sem {llnak hierarchikus viszonyban egym{ssal. 374 18. cikk (3) bek. 375 16. cikk (1) bek. 376 17. cikk (4) bek. Ld. kor{bban a III. szakaszban írottakat. 377 22. cikk (1) bek. 378 22. cikk (2) bek. 379 22. cikk (3) bek. 380 22. cikk (4) bek. 381 23. cikk (1) bek. 371 372

92


Ezen szervek vezetőinek rendeletalkot{si jogosults{ga megmarad: (ak{r „egyszerű”) törvényben kapott felhatalmaz{s alapj{n, sarkalatos törvényben meghat{rozott feladatkörükben jogosultak r{. A rendelet törvénnyel, korm{nyrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Megmarad az a kivételes rendeletalkot{si lehetőség is, mely szerint a szerv vezetőjét rendelet kiad{s{ban az {ltala – eredeti jogalkotói hat{skörben kibocs{tott – rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti.382 8. Az AB Az AB-t mint az AT védelmének legfőbb szervét hat{rozza meg az AT.383 Az AT és külön sarkalatos törvény adhat feladat- és hat{skört a részére; a legfontosabbakat azonban az AT 24. cikk (2) bekezdése sorolja fel. Lényeges v{ltoz{snak tekinthető, hogy absztrakt utólagos normakontrollt 2012. janu{r 1-jétől m{r csak a Korm{ny, az alapvető jogok biztosa vagy az orsz{ggyűlési képviselők negyede kezdeményezhet; tov{bb{, hogy mód fog nyílni bírói döntések AT-vel való összhangj{nak vizsg{lat{ra is.384 A „megt{madott” jogszab{lyokkal vagy bírói döntésekkel – az 1949. évi XX. törvénybe is bekerülthöz hasonló – kapcsolatos új „g{t” az AT 37. cikk (4) bekezdésében „rejtőzik”: „Mindaddig, amíg az {llamadóss{g a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotm{nybírós{g a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontj{ban foglalt hat{skörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajt{s{ról, a központi adónemekről, az illetékekről és j{rulékokról, a v{mokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangj{t kiz{rólag az élethez és az emberi méltós{ghoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vall{s szabads{g{hoz való joggal vagy a magyar {llampolg{rs{ghoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsg{lhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotm{nybírós{g az e t{rgykörbe tartozó törvényeket is korl{toz{s nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkot{s{ra és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt elj{r{si követelmények nem teljesültek.”

Ezzel szorosan összefügg az N) cikk (1) és (3) bekezdése is, melyek szerint Magyarorsz{g a kiegyensúlyozott, {tl{tható és fenntartható költségvetési gazd{lkod{s elvét érvényesíti, és ezt az elvet az AB (emellett a bírós{g, a helyi önkorm{nyzat és m{s {llami szerv is) feladata ell{t{sa sor{n köteles tiszteletben tartani. 9. A Kúria elvi ir{nyító tevékenysége A legfőbb bírós{gi szerv régi-új neve: Kúria.385 Egyéb feladatai mellett biztosítja a bírós{gok jogalkalmaz{s{nak egységét, ennek keretében – hasonlóan az LB-hez – a bírós{gokra kötelező jogegységi hat{rozatokat hozhat.386 Ugyanakkor a bírós{gok új, normakontroll-, illetve mulaszt{sos jogsértésmeg{llapít{si típusú (kor{bban az AB hat{skörébe tartozó) hat{skört is kapnak:

23. cikk (4) bek. 24. cikk (1) bek. 384 24. cikk (2) bek. d)-e) pont. Valószínűsíthető, hogy míg az absztrakt utólagos normakontroll-kérelmek sz{ma (az actio popularis jelleg megszüntetése miatt) radik{lisan csökkenni fog, addig a bírói döntések elleni alkotm{nyjogi panaszok sz{ma ezt a „hi{nyt” bőven pótolni fogja. 385 25. cikk (1) bek. 386 25. cikk (3) bek. 382 383

93


dönthetnek az önkorm{nyzati rendelet m{s jogszab{lyba ütközéséről és megsemmisítéséről, valamint a helyi önkorm{nyzat törvényen alapuló jogalkot{si kötelezettsége elmulaszt{s{nak meg{llapít{s{ról.387 10. A helyi önkorm{nyzatok A helyi önkorm{nyzatok legalapvetőbb feladatait az AT így hat{rozza meg: Magyarorsz{gon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorl{sa érdekében helyi önkorm{nyzatok működnek.388 A helyi közügyek intézése körében, törvény keretei között a helyi önkorm{nyzat jogosult rendeletet alkotni és hat{rozatot hozni.389 A rendeletalkot{s elsődleges keretei hasonlóak ahhoz, ahogy azokat az 1949. évi XX. törvény szab{lyozta. Azaz feladatkörében elj{rva a helyi önkorm{nyzatot mind eredeti (törvény {ltal nem szab{lyozott helyi t{rsadalmi viszonyok rendezésére ir{nyuló), mind sz{rmazékos (törvény felhatalmaz{s{n alapuló) hat{skör megilleti. Az önkorm{nyzati rendelet m{s jogszab{llyal nem lehet ellentétes.390 A jogalkot{st – és alapvetően az önkorm{nyzati autonómi{t – érintő jelentős, új szab{lyok is megjelennek azonban az AT 32. cikkében: „(4) A helyi önkorm{nyzat az önkorm{nyzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a főv{rosi és megyei korm{nyhivatalnak. Ha a főv{rosi és megyei korm{nyhivatal az önkorm{nyzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszab{lysértőnek tal{lja, kezdeményezheti a bírós{gn{l az önkorm{nyzati rendelet felülvizsg{lat{t. (5) A főv{rosi és a megyei korm{nyhivatal kezdeményezheti a bírós{gn{l a helyi önkorm{nyzat törvényen alapuló jogalkot{si kötelezettsége elmulaszt{s{nak meg{llapít{s{t. Ha a helyi önkorm{nyzat a jogalkot{si kötelezettségének a bírós{g {ltal a mulaszt{st meg{llapító döntésben meghat{rozott időpontig nem tesz eleget, a bírós{g a főv{rosi és a megyei korm{nyhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulaszt{s orvosl{s{hoz szükséges önkorm{nyzati rendeletet a helyi önkorm{nyzat nevében a főv{rosi és a megyei korm{nyhivatal vezetője alkossa meg.”

Az (5) bekezdés vil{gosan fogalmaz: mulaszt{s esetén az önkorm{nyzati aktus pótl{s{ra egy a Korm{ny ir{nyít{sa alatt {lló {llamigazgat{si szervet hatalmaz fel. Ez szorosan összefügg azzal az új felfog{ssal, melynek megfelelően a Korm{nynak a helyi önkorm{nyzatok felett kor{bban gyakorolt törvényességi ellenőrzési hat{skörét az AT a törvényességi felügyelettel v{ltotta fel.391 11. Az MNB Az MNB jog{ll{sa és elnökének rendeletalkot{si joga lényegében v{ltozatlan. Az MNB az AT szerint Magyarorsz{g központi bankja, mely sarkalatos törvényben meghat{rozott módon felelős a monet{ris politik{ért.392 Az MNB elnöke törvényben kapott felhatalmaz{s alapj{n, sarkalatos törvényben meghat{rozott feladatkörében adhat ki rendeletet, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. Az elnököt rendelet ki-

25. cikk (2) bek. c)-d) pont 31. cikk (1) bek. 389 32. cikk (1) bek. a)-b) pont. Figyelemmel az AT 33. cikk (1) bekezdésére, a helyi önkorm{nyzat feladat- és hat{sköreit a képviselő-testület gyakorolja. 390 32. cikk (2)-(3) cikk 391 Ld. a 34. cikk (4)-(5) bekezdését. A felügyelet eszközeinek ismertetését ld. pl. Kaltenbach 2006, 251. o. 392 41. cikk (1) bek. 387 388

94


ad{s{ban az {ltala – eredeti jogalkot{si hat{skörben kibocs{tott – rendeletben kijelölt alelnök helyettesítheti.393 12. Jogalkot{s rendkívüli jogrendben Az AT ön{lló szab{lyoz{si egységet szentel az ún. „különleges jogrend”-re vonatkozó szab{lyoknak.394 A jogalkot{st érintően v{ltoz{s lényegében nem történik: rendkívüli {llapot idején a Honvédelmi Tan{cs,395 szükség{llapot idején a közt{rsas{gi elnök;396 megelőző védelmi helyzet,397 veszélyhelyzet398 és az ún. v{ratlan t{mad{s399 idején a Korm{ny rendelkezik különleges rendeletalkot{si lehetőséggel. ALACSONYABB SZINTŰ SZAB[LYOZ[S Mielőtt a III. szakaszban megvizsg{lt jogszab{lyok v{ltoz{sait {ttekinteném, két új törvény t{rgyal{sa kív{nkozik jelen alpont élére. A Jat2.400 A Jat1. AB {ltali megsemmisítését követően, az új Orsz{ggyűlés megalakul{s{val lehetőség nyílt a jogalkot{sról szóló új kétharmados törvény megalkot{s{ra. A Jat2.-t egyfajta „gyűjteménynek” is tekinthetjük: felhaszn{lt{k hozz{ a Jat1. megőrzendő szab{lyait, az AB gyakorlat{ból fakadó egyes követelményeket, és {temelték az Einfotv., a „nagy” deregul{ciós (2007. évi LXXXII.) tv. és a hat{lyos jogszab{lyszerkesztési IRM rendelet bizonyos rendelkezéseit. Ugyanakkor – természetesen – kimaradtak belőle azok a szab{lyok, amelyek alkotm{nyos rendezést igényeltek (ld. IV.1.). A Jat2. kihirdetésére 2010. november 29-én került sor, hat{lyba pedig – túlnyomó részben – 2011. janu{r 1-jén lépett. (Néh{ny szakasza 2012. janu{r 1-jén lép hat{lyba.) M{r a tv. I. fejezete ([ltal{nos rendelkezések) tartalmaz újdons{gokat, így pl. az arra történő utal{st, hogy rendelkezéseit az Alkotm{nyra és annak módosít{saira (két, a jogszab{ly-előkészítésről és a kihirdetésről szóló fejezet kivételével) nem kell alkalmazni *1. § (3) bek.+. A kor{bban {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközeinek nevezett „halmaz” új neve: közjogi szervezetszab{lyozó eszközök, de ide m{r csak a

393

41. cikk (4) bek. Megjegyzést érdemel, hogy a hazai tankönyvirodalomban egyedül{lló módon Hajas Barnab{s m{r több éve ön{lló fejezetben, kiv{lóan összefoglalja a minősített időszakokra vonatkozó fontosabb szab{lyokat. Legutóbb ld. Hajas 2010. 395 49. cikk (4)-(5) bek. 396 50. cikk (3)-(6) bek. 397 51. cikk (3)-(5) bek. A (3) bek. m{r a megelőző védelmi helyzetet megelőző időszakra is biztosítja a Korm{ny rendeletalkot{si lehetőségét. 398 53. cikk (2)-(4) bek. 399 52. cikk (3)-(4) bek. 400 A Jat2. túlnyomó része az új alkotm{nyos szab{lyokkal együtt, 2011. janu{r 1-jén lépett hat{lyba. 394

95


normatív hat{rozat és a normatív utasít{s tartozik *1. § (1) bek. b) pont+.401 Ugyanakkor vil{goss{ teszi a törvény, hogy ezekre a jogszab{lyokra vonatkozó rendelkezéseket – bizonyos kivételekkel – ir{nyadónak kell tekinteni *1. § (4) bek.+. A II. fejezet (A jogalkot{s alapvető követelményei) ismerteti azokat a követelményeket, amelyeket az AB kor{bbi gyakorlata alapj{n nélkülözhetetlennek kell tekinteni. Ilyen pl. a normavil{goss{g, a visszamenőleges jogalkot{s (visszaható hat{ly) tilalma,402 a „kellő felkészülési idő” követelménye *2. § (1)-(3) bek.], vagy a szubdeleg{ció tilalma *5. § (2) bek.+. A 2. § (4) bek. a)-c) pont szerinti felsorol{s lényegében az érvényesség kritériumainak tekinthető. Figyelemre méltó, hogy a törvény kerüli a „jogszab{lyi hierarchia” kifejezést, ehelyett a „jogrendszer egysége” fogalmat haszn{lja (nem így a törvényjavaslat indokol{sa). A III. fejezet a jogszab{lyok hat{ly{nak és módosít{s{nak kérdéseit rendezi. Ez jórészt a Jat1., az Einfotv. és a jogszab{ly-szerkesztési IRM r. szab{lyain alapul. Jelentős újdons{g azonban, hogy a jogalkotó hat{skörök a törvény szerint „összefolyhatnak”, a 10. § szab{lyai közt ugyanis a következők olvashatók: „(3) Hat{lyon kívül helyezhető a) törvényben korm{nyrendelet, a Korm{ny tagj{nak rendelete a miniszterelnök miniszterelnökhelyettest kijelölő rendelete kivételével és a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelete, b) korm{nyrendeletben – ha korm{nyrendelet adott felhatalmaz{st, vagy ha a törvényben adott felhatalmaz{s hat{ly{t vesztette és a t{rgykör szab{lyoz{s{ra új felhatalmazó rendelkezést nem alkottak – a miniszterelnök miniszterelnök-helyettest kijelölő rendelete kivételével a Korm{ny tagj{nak rendelete. (4) A Korm{ny rendeletével hat{lyon kívül helyezheti azon korm{nyrendeleteket, amelyek módosít{s{ra vagy hat{lyon kívül helyezésére – a felhatalmaz{s hat{lyvesztése miatt – m{r nincs felhatalmaz{sa. (5) A Korm{ny tagja rendeletével hat{lyon kívül helyezheti a feladatkörébe tartozó azon miniszteri rendeleteket, miniszterelnöki rendeleteket, amelyeket felhatalmaz{s nélkül alkottak meg, vagy amelyek módosít{s{ra vagy hat{lyon kívül helyezésére – a felhatalmaz{s hat{lyvesztése miatt – m{r nincs felhatalmaz{sa.”403 A Jat2. 34. § (1) bekezdése alapj{n, ahol jogszab{ly (vagy az {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszköze) {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközét említi, azon főszab{ly szerint közjogi szervezetszab{lyozó eszközt is kell érteni. A Jat1. szerint kiadott (normatív) hat{rozatok és utasít{sok a Jat2. szerintiekkel „egyenértékűek” *Jat2. 34. § (2) bek.+. 402 Saj{tos, hogy ez alól épp az Alkotm{ny teremt kivételt a 70/I. § (2) bekezdésében. 403 A szab{lyok egy része – amint erre fentebb is utaltam – a kor{bban a „nagy” deregul{ciós (2007. évi LXXXII.) törvényben szab{lyozott körből került {t. Annak eredeti 6. §-a így szólt: „6. § (1) Felhatalmaz{st kap a Korm{ny, hogy rendeletben hat{rozza meg a magyar felelős minisztérium, az ideiglenes nemzeti korm{ny, valamint a Minisztertan{cs, tov{bb{ e szervek tagjai {ltal alkotott azon rendeleteket, amelyek e törvény 1. § (2) bekezdése szerint nem vesztik hat{lyukat. (2) Felhatalmaz{st kap a Korm{ny, hogy miniszteri rendeletet rendeletében hat{lyon kívül helyezzen. (3) A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter az igazs{gügyért felelős miniszterrel gondoskodik arról, hogy a) az 1. § (1) bekezdése szerint hat{lyban maradó jogszab{lyok módosít{sokkal egységes szerkezetbe foglalt, hat{lyos szövege b) az (1) bekezdés felhatalmaz{sa alapj{n kiadott korm{nyrendelet szerint hat{lyban maradó jogszab{lyok módosít{sokkal egységes szerkezetbe foglalt, hat{lyos szövege b{rki sz{m{ra hozz{férhető legyen. (4) Felhatalmaz{st kapnak a feladatkörrel rendelkező miniszterek, hogy rendeletükkel hat{lyon kívül helyezzék a feladatkörükbe tartozó azon rendeleteket, a) amelyeket 1989. október 23-a előtt alkottak meg, b) amelyeket felhatalmaz{s nélkül alkottak meg, vagy c) amelyek módosít{s{ra vagy hat{lyon kívül helyezésére egyébként nem rendelkeznek felhatalmaz{ssal. (5) Felhatalmaz{st kap a természetvédelemért felelős miniszter, hogy - a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvényben (a tov{bbiakban: Tvt.) előírt védetté nyilv{nít{si elj{r{s lefolytat{sa nélkül - rendeletben tartsa fenn az 1989. október 23. előtt rendelettel, rendelkezéssel, hat{rozattal védetté nyilv{nított természeti területek, természeti értékek orsz{gos jelentőségű védett természeti területként fenn{lló védettségét. 401

96


Az indokol{s szerint ezek a szab{lyok az Alkotm{nyból következő jogszab{lyi hierarchi{hoz igazodnak. Nem vonatkoznak ugyanakkor egyes jogszab{lyi rendelkezések hat{lyon kívül helyezésére, és nem adnak lehetőséget jogszab{ly módosít{s{ra sem. A törvény 11. §-a bevezeti azt a megold{st, melyet eddig a nemzetközi szerződések esetében a 2005. évi L. tv.404 ismert, azaz – feltétel-meghat{roz{s esetén – a hat{lybalépésre vonatkozó egyedi hat{rozat közzétételének kötelezettségét. Az AB gyakorlat{hoz igazodik, ugyanakkor teljes mértékben új rendelkezésnek tekinthető a törvény 12. §-a: „(1) A módosító rendelkezés és hat{lyon kívül helyező rendelkezés a hat{lybalépéssel, vagy ha a módosító, illetve a hat{lyon kívül helyező rendelkezés a módosít{st, illetve hat{lyon kívül helyezést meghat{rozott időponthoz vagy jövőbeli feltételhez köti, ennek az időpontnak vagy jövőbeli feltételnek a bekövetkezésével végrehajtott{ v{lik. (2) A jogszab{ly (1) bekezdés szerint végrehajtott{ v{lt rendelkezése a végrehajtott{ v{l{st követő napon hat{ly{t veszti.”

Ez az új törvényi szab{ly szakít{st jelent a kor{bbi gyakorlattal, mely olyan rendet jelentett, amely szerint a kiz{rólag módosító és/vagy hat{lyon kívül helyező rendelkezéseket tartalmazó jogszab{lyok – {ltal{ban egy vagy néh{ny nappal a hat{lybalépésüket követő – hat{lyon kívül helyezésére vonatkozó rendelkezést önmaguk tartalmazt{k.405 A (2) bek. nem is hat{lyon kívül helyezést, hanem automatikus helyező-

(6) Felhatalmaz{st kap a települési önkorm{nyzat képviselő-testülete, a főv{rosban és a megyei jogú v{rosban a közgyűlés, hogy - a Tvt.-ben előírt védetté nyilv{nít{si elj{r{s lefolytat{sa nélkül - rendeletben tartsa fenn az 1989. október 23. előtt rendelettel, rendelkezéssel, hat{rozattal védetté nyilv{nított természeti területek, természeti értékek helyi jelentőségű védett természeti területként fenn{lló védettségét. (7) Az (5)-(6) bekezdésben meghat{rozott rendelet tartalmazza a) a védetté nyilv{nító rendelet, rendelkezés, hat{rozat vagy m{s jogi aktus megjelölését, b) a védettség fenntart{s{nak tényét, a természetvédelmi értékek megnevezését, c) terület esetében annak jellegét, kiterjedését, a védettség indok{t, természetvédelmi célj{t, a földrészletek helyrajzi sz{mait, a Tvt.-ben meghat{rozott egyes korl{toz{sok és tilalmak alóli esetleges felmentést, tov{bb{ a természetvédelmi hatós{g engedélyéhez, illetve hozz{j{rul{s{hoz kötött - a Tvt. 21. §-ban és 38-39. §-ban nem szab{lyozott - tevékenységek körét, lehetőség szerint a földrészlet hat{rvonal{nak töréspont koordin{t{it, tov{bb{ d) az Európai Közösségek jogi aktusaiban meghat{rozott védettségi kategóri{ba tartoz{s tényét. (8) Az Orsz{ggyűlés felhatalmaz{st ad a külpolitik{ért felelős miniszternek az 1989. október 23-a előtt megkötött olyan nemzetközi szerződés megszűnéséről a többi részes fél diplom{ciai úton való t{jékoztat{s{ra, amely a szerződések jog{ról szóló, Bécsben az 1969. évi m{jus hó 23. napj{n kelt, az 1987. évi 12. törvényerejű rendelettel kihirdetett szerződés 59. cikkének hat{lya al{ esik, amennyiben a szerződést kihirdető jogszab{ly nincs hat{lyban. (9) Az Orsz{ggyűlés felhatalmaz{st ad az 1989. október 23-a előtt megkötött olyan, tartalm{ban elavult nemzetközi szerződés megszüntetésére, amelynek kihirdető jogszab{lya nincs hat{lyban. (10) A módosító jogszab{ly vagy jogszab{lyi rendelkezés hat{lyon kívül helyezése nem érinti a módosított jogszab{lyi rendelkezés hat{ly{t. (11) A hat{lyon kívül helyező jogszab{ly vagy jogszab{lyi rendelkezés hat{lyon kívül helyezése nem eredményezi a kor{bban hat{lyon kívül helyezett jogszab{ly vagy jogszab{lyi rendelkezés újbóli hat{lybalépését.” - A Jat2. 49. §-a az újraszab{lyoz{snak megfelelően a fenti 6. § (2), (10) és (11) bekezdését, valamint (4) bek. b)-c) pontj{t hat{lyon kívül is helyezte. 404 A 2005. évi L. tv. 10. § (4) bekezdése alapj{n ilyen egyedi hat{rozatot a külpolitik{ért felelős miniszter a Magyar Közlönyben tesz közzé. 405 A gyakorlat kritikai jellegű elemzését ld. pl. Chronowski 2008, 22-23. o.; Blutman 2008, 27-29. o. Kifejezetten h{tr{nyosnak tartja Salamon L{szló: Salamon 2010, 140. o.; egyenesen értelmezhetetlennek és elfogadhatatlannak Tam{s Andr{s: Tam{s 2009, 256. o. Az egyik hazai jogalkot{stan szerzői ugyanakkor pl. adott deregul{ciós célú rendelet önmag{t hat{lyon kívül helyező megold{s{t korszerűnek tekintik: Drinóczi–Petrétei 2004, 425. o.

97


dést ír elő.406 Ha a jogszab{ly minden rendelkezése végrehajtott{ v{lt, akkor viszont külön kell rendelkezni a hat{lyon kívül helyezéséről *13. § (2) bek.+. A törvény IV. fejezete részletesen rendezi a jogszab{ly-előkészítés sor{n érvényesítendő szakmai szempontokat, ideértve az előzetes hat{svizsg{lat, a jogszab{lytervezethez csatolandó indokol{s, a tervezetek véleményezési és uniós egyeztetési kötelezettségének részletszab{lyait. A „régi szok{s” szerint a Korm{nyban első helyen a kérdéskörért az igazs{gügyért felelős miniszter felel *16. § (2) bek.+.407 Az V. fejezet a jogrendszer folyamatos felülvizsg{lat{nak kötelezettsége körében előírja az utólagos hat{svizsg{lat és a tartalmi deregul{ció végrehajt{s{val kapcsolatos szab{lyokat. A VI. fejezet az új jogforr{scsoportot, a közjogi szervezetszab{lyozó eszközöket t{rgyalja: „23. § (1) Az Orsz{ggyűlés, a Korm{ny, a helyi önkorm{nyzat képviselő-testülete, a testületi központi {llamigazgat{si szerv és az Alkotm{nyban megjelölt m{s testületi szerv normatív hat{rozatban szab{lyozza az {ltala ir{nyított szervek, valamint saj{t tevékenységét, működését és szervezetét, tov{bb{ saj{t cselekvési programj{t. (2) A miniszterelnök, a központi {llamigazgat{si szerv vezetője, a nemzetbiztons{gi szolg{lat vezetője és az Alkotm{nyban megjelölt egyszemélyi vagy egyszemélyi vezetés alatt {lló szerv vezetője a vezetése, ir{nyít{sa vagy a felügyelete al{ tartozó szervek tevékenységét, működését és szervezetét szab{lyozó, a szerv {llom{ny{ba tartozó személyekre nézve kötelező normatív utasít{st adhat ki. 24. § (1) A közjogi szervezetszab{lyozó eszköz jogszab{llyal nem lehet ellentétes. A közjogi szervezetszab{lyozó eszközben jogszab{ly rendelkezése nem ismételhető meg. (2) A közjogi szervezetszab{lyozó eszközökre vonatkozó rendelkezések nem érintik a kibocs{t{sukra jogosultak - m{s jogszab{lyon alapuló - egyedi hat{rozat meghozatal{ra vagy egyedi utasít{s ad{s{ra vonatkozó jog{t. (3) Állami szerv vagy köztestület tevékenységét és működését szab{lyozó – törvény alapj{n kiadható – m{s jogi eszköz jogszab{llyal és közjogi szervezetszab{lyozó eszközzel nem lehet ellentétes.”

Az új szab{lyoz{sból több következtetés is levonható: a) a Jat2. jelentősen kiterjeszti az ilyen jogforr{sok kibocs{t{s{ra jogosultak körét, b) eltűntek a kor{bbi {llami ir{nyít{s egyéb jogi eszközei közül a hat{rozaton és az utasít{son kívüli form{k, c) a 24. § (3) bekezdése „legaliz{lja” azt a m{r régóta követett gyakorlatot, hogy hasonló normatív eszközökkel törvény alapj{n m{s szervek is élhetnek. Ad a) Megítélésem szerint közjogi szervezetszab{lyozó eszközöket a következő szervek alkothatnak. Normatív hat{rozatot a 23. § (1) bekezdésének megfelelően – részben bővítve a Jat1. kor{bbi szab{lyait, az Orsz{ggyűlésen, a Korm{nyon és a képviselő-testületen túl – alkothat a korm{nybizotts{g, a Közbeszerzések Tan{csa (a Ksztv2. alapj{n); ilEz még a kritiz{lt „öngyilkos”, „önmegsemmisítő” jogszab{lyokhoz képest is újdons{g, hiszen tételes és ön{lló, külön az adott jogszab{lyhelyre vonatkozó rendelkezés nélkül tűnik el a jogrendszerből a norma. Az elektronikus jogt{rak közül a CompLex m{r alkalmazza ezt a megold{st; a hat{lyukat vesztett norm{kn{l a l{bjegyzet a Jat2. 12. §-{ra utal (a korm{nyzati port{lon ugyanez még nem jelent meg – 2011. június 28.). Indokolt ez azért is, mert maga a Jat2. mondja ki 33. § (1) bekezdésében, hogy 12. §-{nak rendelkezéseit saj{t mag{ra nézve is alkalmazni kell. 407 A 212/2010. (VII. 1.) Korm. r. 12. § a) pontja szerint jelenleg a közigazgat{si és igazs{gügyi miniszter. 406

98


letve az AB, valamint rendkívüli {llapot esetén a Honvédelmi Tan{cs is (az Alkotm{ny alapj{n). Normatív utasít{st pedig hozhat: aa) A Ksztv2. alapj{n: a korm{nybizotts{got vezető miniszter, a Miniszterelnökséget vezető {llamtitk{r, a minisztériumot vezető miniszter (a t{rca nélküli miniszter nem), az autonóm {llamigazgat{si szerv vezetője (a Közbeszerzések Tan{csa, a Gazdas{gi Versenyhivatal és a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatós{g elnöke, ez utóbbit a rendeletalkot{si jog is megilleti), a korm{nyhivatal és a központi hivatal vezetője, valamint a rendvédelmi szerv orsz{gos parancsnoks{g{nak vezetője. Ez utóbbi körben megjegyzendő, hogy az orsz{gos rendőrfőkapit{ny, a katasztrófavédelem orsz{gos főigazgatója és a büntetés-végrehajt{s orsz{gos parancsnoka esetében jól értelmezhető az utasít{salkot{si jog, azonban nem ilyen egyszerű a polg{ri nemzetbiztons{gi szolg{latok esetében, ahol egyébként „orsz{gos parancsnoks{g” nincs is (a Ksztv2. itt megőrizte a Ksztv1. fogalomhaszn{lat{t). Vélhetőleg ezért említi külön a Jat2. a nemzetbiztons{gi szolg{latok vezetőit – a m{sik ok pedig az lehet, hogy utasít{s kibocs{t{s{nak jog{val felruh{zz{k a katonai nemzetbiztons{gi szolg{latok főigazgatóit is (a katonai szolg{latokra – csakúgy, mint a Magyar Honvédségre – a Ksztv1. ut{n a Ksztv2. sem terjesztette ki a hat{ly{t). ab) Az Alkotm{ny alapj{n: a közt{rsas{gi elnök, az orsz{ggyűlési biztos, az [llami Sz{mvevőszék és az MNB elnöke, a Honvéd Vezérkar főnöke (mint a Magyar Honvédség vezetője), a Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyelete és a Nemzeti Média- és Hírközlési hatós{g elnöke (ez utóbbi a Ksztv2. alapj{n is), valamint a legfőbb ügyész. A t{rca nélküli miniszter pedig az Alkotm{ny alapj{n elvileg kiadhat utasít{st, ha van vezetése, ir{nyít{sa vagy felügyelete al{ tartozó szerv. Problém{snak tartom ugyanakkor, hogy: - a Jat2. 23. § (2) bekezdése így fogalmaz: „egyszemélyi vagy egyszemélyi vezetés alatt {lló szerv vezetője”, ehelyett: „egyszemélyi szerv, vagy egyszemélyi vezetés alatt {lló szerv vezetője”; így ugyanis nyelvtanilag az első szó „kiegészítésével” az „egyszemélyi szerv vezetője” meglehetősen furcsa kifejezéshez jutunk; - nem vil{gos, egyszemélyi vezetés alatt {llónak tekinthetőek-e pl. a testületi szervek is; erre vonatkozó kiz{ró szab{ly hi{ny{ban utasít{s meghozatal{ra jogot form{lhat az Orsz{ggyűlés elnöke és az AB elnöke, a közt{rsas{gi elnök rendkívüli {llapot idején a Honvédelmi Tan{cs elnökeként; sőt még a polg{rmester (megyei közgyűlés elnöke, főpolg{rmester), de ak{r az LB elnöke is *akinek az 1997. évi LXVI. tv. biztosít bizonyos igazgat{si vezetői hat{sköröket az LB tekintetében, pl. a törvény 70. § (3) bekezdése értelmében ő nevezi ki az LB kollégiumvezető-helyetteseit és tan{cselnökeit]. Ugyanakkor teleológiai értelmezéssel (erre utal a törvényjavaslat részletes indokol{sa is) az valószínűsíthető, hogy a Jat2. fenn kív{nta tartani a Jat1. koncepciój{t anynyiban, hogy testületi szerveknél kiz{rólag a hat{rozat legyen alkotható eszköz *ebből viszont kilógnak a testületi központi {llamigazgat{si szervek vezetői is, akiket a Jat2. 23. § (2) bekezdése ugyancsak nem vesz ki a felsorol{sból, sőt kifejezetten említi a miniszterelnököt+. Valószínűleg szerencsésebb nyelvi megfogalmaz{sokkal a konk99


rét kibocs{tók köre pontosabban meg{llapítható lenne. Enélkül ugyanis az a furcsa helyzet is elő{llhat(na), hogy pl. a Korm{ny először hat{rozatot hoz saj{t tevékenysége és működése t{rgy{ban, majd ugyanezt a miniszterelnök utasít{ssal rendezné (külön érdekesség, kik lennének ilyenkor „a szerv {llom{ny{ba tartozó személyek”). Ad b) A Jat2. nem kív{nta „eltörölni” – a kor{bbi (normatív) hat{rozatok és utasít{sok mellett – a kor{bban kiadott statisztikai közleményeket sem. 34. §-{nak (3) bekezdése szerint: „Ez a törvény nem érinti a hat{lybalépése előtt kiadott statisztikai közlemények hat{ly{t. Ahol jogszab{ly a jogalkot{sról szóló 1987. évi XI. törvény alapj{n kiadott statisztikai közleményre utal, azon a Központi Statisztikai Hivatal felett felügyeletet gyakorló miniszternek a statisztik{ról szóló 1993. évi XLVI. törvény 26. § (4) bekezdésében408 kapott felhatalmaz{s alapj{n az adott t{rgykörben kiadott rendeletét is érteni kell, ha a jogszab{lyból m{s nem következik.”

A többé m{r nem alkotható, viszont hat{lyban lévő jogi ir{nymutat{sok is kaptak „haladékot”: a 47. §, mely szerint hat{lyukat vesztik (visszavontnak minősülnek), 2012. janu{r 1-jén lép hat{lyba.409 A Jat2. VII. fejezetében kimondja: a jogszab{lyokat főszab{ly szerint a Magyar Közt{rsas{g hivatalos lapj{ban, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni *26. § (1) bek.+. A kivétel megmaradt: a helyi önkorm{nyzati rendelet kihirdetésének szab{lyait az Ötv. hat{rozhatja meg *26. § (7) bek.+.410 Az Einfotv.-ből – helyesen, hiszen a jogalkot{si törvénybe kív{nkozó – {tkerült szab{ly szerint a Magyar Közlönyt elektronikus dokumentumként való közzététellel kell kiadni, melynek szövegét hitelesnek kell tekinteni *25. § (1) bek.+. Megmaradt ugyanakkor az Einfotv.-ben annak ismertetése, milyen, a Jat2.-ben nem említett jogforr{sok jelenhetnek meg még a Magyar Közlönyben. Valószínűleg a Jat1. 2007 ny{ri „hat{lyos” szövege ihlette azt a szab{lyt, amely kiz{rja, hogy jogszab{ly egységes szerkezetbe foglalt szövege a Magyar Közlönyben közzétételt nyerhessen *25. § (2) bek.+. A közjogi szervezetszab{lyozó eszközök esetében – a Jat1. terminológi{j{t követve – a Jat2. „közzétételt” említ, melynek terepe főszab{ly szerint a Magyar Közlöny *az önkorm{nyzati hat{rozatok itt is kivételt képeznek; 26. § (2) és (7) bek.+. Az adott bekezdést éppen a Jat2. illesztette be a következőképp: 36. § A statisztik{ról szóló 1993. évi XLVI. törvény 26. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki: „(4) Felhatalmaz{st kap a KSH felett felügyeletet gyakorló miniszter, hogy a) a kötelező statisztikai fogalmakat, módszereket, oszt{lyoz{sokat, névjegyzékeket és sz{mjeleket rendeletben szab{lyozza, és b) rendeletében statisztikai közleményt hat{lyon kívül helyezzen.” 409 Addig is a Korm{ny tagjai az 1306/2010. (XII. 23.) Korm. h. értelmében kötelesek felülvizsg{lni a hat{lyos jogi ir{nymutat{sokat, a következők szerint: „A Korm{ny felhívja az érintett minisztereket, hogy vizsg{lj{k felül a feladatkörükbe tartozó, a jogalkot{sról szóló 1987. évi XI. törvény alapj{n kiadott jogi ir{nymutat{sokat, amelyek a jogalkot{sról szóló 2010. évi CXXX. törvény 47. §-a és 32. § (2) bekezdése alapj{n 2012. janu{r 1-jén hat{lyukat vesztik, és a) ha a jogi ir{nymutat{s {ltal{nosan kötelező magatart{si szab{lyokat tartalmaz, és ezért a jogi ir{nymutat{s részben vagy egészben jogszab{llyal történő felv{lt{sa indokolt, aa) amennyiben ehhez nem {ll rendelkezésre megfelelő felhatalmazó rendelkezés, a jogszab{ly kiad{s{ra felhatalmaz{st adó jogszab{ly tervezetének előkészítésével gondoskodjanak annak megteremtéséről, illetve ab) készítsék elő, illetve alkoss{k meg a megfelelő szab{lyoz{si tartalmú jogszab{lyokat, valamint b) ha a jogi ir{nymutat{s kötelező erővel nem rendelkező szab{lyokat tartalmaz, de tartalm{nak fenntart{sa részben a vagy egészben indokolt, gondoskodjanak kötelező erővel nem bíró útmutató form{j{ban történő kiad{s{ról. Felelős: feladatkörrel rendelkező miniszterek Hat{ridő: 2011. december 31.” 410 Az Ötv. m{r ekkor hat{lyos szab{lyait maga a Jat2. egészítette ki a 35. §-{val (a helyesbítés, a normatív hat{rozat közzététele és a főv{rosi–főv{rosi kerületi rendeletek közti viszony szab{lyoz{s{val). 408

100


A törvény kivételes lehetőségként megengedi, hogy a Korm{ny rendeletét a miniszterelnök helyett a miniszterelnök-helyettes írhassa al{, egyebekben a Korm{ny tagja rendelet kiad{s{ban (al{ír{s{ban) nem helyettesíthető *26. § (3)-(4) bek.]. Az Alkotm{ny – közt{rsas{gi elnök törvényekkel kapcsolatos hat{sköreit érintő – módosít{s{nak (is) megfelelően a törvény rendezi, hogy a jogszab{lyok kihirdetéséért, valamint a közjogi szervezetszab{lyozó eszközök közzétételéért a felelősség a korm{nyzati tevékenység összehangol{s{ért felelős minisztert411 terheli *26. § (5)-(6) bek.+. (Az önkorm{nyzati norm{kn{l itt is az Ötv. szab{lyozhat.) A jogszab{ly-szerkesztési IRM rendeletből a jogszab{lyok megjelölésére vonatkozó rendelkezések m{r a Jat2.-ben jelennek meg (27. §). Ugyanakkor ezen az egy ponton módosult is m{r a törvény: a 2011. évi XXXVIII. tv. a 27. §-t egy új, (3) bekezdéssel egészítette ki 2011. {prilis 16-{val, melynek értelmében az alaptörvény és az ahhoz kapcsolódó {tmeneti rendelkezések kihirdetésére saj{tos jelölési szab{lyok vonatkoznak. Régi alkotm{nyos mulaszt{st412 pótolt a Jat2. 28. §-a, amely a helyesbítés szab{lyait rendezi. Helyesen, csak igen rövid hat{ridővel és előzetes ellenőrzés mellett ad lehetőséget a helyesbítés végrehajt{s{ra. 2012. janu{r 1-jétől a törvény 29. §-a szerint Nemzeti Jogszab{lyt{r jön létre, mely a korm{nyzati port{lon, elektronikus közszolg{ltat{sként működő, b{rki sz{m{ra térítésmentesen hozz{férhető, egységes szerkezetű szövegeket tartalmazó elektronikus jogszab{lygyűjtemény. Ez valój{ban m{r ma is működik, ugyanakkor a hiteles jogszab{lyszöveg mindenkor a Magyar Közlönyben (ill. az Ötv. szerint) kihirdetett szöveg. A z{ró rendelkezések (VIII. fejezet) körében a törvény felhatalmaz{sokat biztosít a 10. § (3)-(5) bekezdéseivel összefüggésben: 31. § (1) Felhatalmaz{st kap a Korm{ny, hogy a) – ha arra korm{nyrendelet adott felhatalmaz{st, vagy ha a törvényben arra adott felhatalmaz{s hat{ly{t vesztette és a t{rgykör szab{lyoz{s{ra új felhatalmazó rendelkezést nem alkottak – a Korm{ny tagj{nak rendeletét, b) azon korm{nyrendeletet, amely módosít{s{ra vagy hat{lyon kívül helyezésére – a felhatalmaz{s hat{lyvesztése miatt – m{r nincs felhatalmaz{sa hat{lyon kívül helyezze. (2) Felhatalmaz{st kap a Korm{ny tagja, hogy rendeletével hat{lyon kívül helyezze a feladatkörébe tartozó azon miniszteri, illetve miniszterelnöki rendeletet, a) amelyet felhatalmaz{s nélkül alkottak meg, vagy b) amely módosít{s{ra vagy hat{lyon kívül helyezésére – a felhatalmaz{s hat{lyvesztése miatt – nincs felhatalmaz{sa.

Összességében meg{llapítható, hogy az alkotm{nyoss{gi követelményeknek megfelelő jogalkot{si „rendtart{s” – rövid 23 év ut{n – megszületett. Néh{ny értelmezési nehézség mellett elsősorban az sajn{latos, hogy a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatós{g elnökének rendeletét – az alkotm{nyos szint megléte mellett, {m szemben a 411 412

A 212/2010. (VII. 1.) Korm. r. 2. § (1) bek. a) pontja szerint jelenleg a közigazgat{si és igazs{gügyi miniszter. Ld. a 33/2008. (III. 20.) AB h.-ot. A hat{rozatban foglalt hat{ridő ugyan eredménytelenül telt el, de a helyesbítések az AB h. közzétételét követően megszűntek.

101


Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyeletének elnöki rendeletével – m{r nem sikerült a Jat2.-be illeszteni.413 A t{rsadalmi vit{t újraszab{lyozó 2010. évi CXXXI. tv.414 A jogalkot{ssal összefüggő egyik fontos – de az AB gyakorlata {ltal {ltal{ban érvényességi feltételnek nem tekintett – aspektust a jogszab{lyok előkészítésében való t{rsadalmi egyeztetésről szóló új törvény szab{lyozza. Ez részben az Einfotv. egyes rendelkezéseinek, részben a kor{bbi, lobbitevékenységet szab{lyozó törvénynek az utódja. Könnyű a törvényben felismerni a – kor{bban m{r említett, a rendszerv{lt{skor hirtelen hat{lyon kívül helyezett – t{rsadalmi vita „felélesztését”.415 A törvény m{r az elején leszögezi: hat{lya a miniszterek {ltal előkészített jogszab{lytervezetek véleményezésére, illetve az azok megalapoz{s{t szolg{ló szab{lyoz{si koncepciókra terjed ki *1. § (1) bek.+.416 A törvény előírja, hogy a Korm{ny hat{rozattal jogalkot{si tervet {llapít meg, a jogszab{ly előkészítéséért felelős miniszter pedig jogalkot{si t{jékoztatót tesz közzé az erre kijelölt honlapon (3-4. §). T{rsadalmi egyeztetésre főszab{ly szerint a törvény, a korm{nyrendelet és a miniszteri rendelet tervezetét és indokol{s{t kell bocs{tani *5. § (1) bek.+, {ltal{ban a szab{lyoz{s t{rgyköre szerint meghat{rozott kivételekkel *5. § (3)-(5) bek.+. A t{rsadalmi egyeztetés főszab{ly szerint lehet {ltal{nos (honlap útj{n) és közvetlen (a miniszter {ltal bevont személyek és szervezetek útj{n; 7. §).417 Az {ltal{nos egyeztetéssel kapcsolatos szab{lyok jórészt az Einfotv.-ből kerültek {t; a közvetlen egyeztetés módja, hogy a miniszter ún. „stratégiai partnerségi meg{llapod{sokat” alakít ki az érintett szervezetekkel *13. § (1) bek.+. A törvény 17. §-a az Ötv. 2011. július 1-jei módosít{s{val lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület a rendeletek előkészítése sor{n is lehetővé tegye a t{rsadalmi részvételt. A törvény egyes részletszab{lyait a törvény 18. §-{ban foglalt felhatalmaz{s alapj{n a Korm{ny a 301/2010. (XII. 23.) Korm. r. útj{n rendezte. Ez előírja péld{ul, hogy a közzététel helye az ún. összkorm{nyzati port{l (www.kormany.hu) legyen.

Ez olyan, kor{bban m{r t{rgyalt időket idéz vissza, amikor alkotm{nyos szerv (MNB) vezetője {ltal alkotható rendelet a jogalkot{si törvénybe m{r „nem fért be”. Ez ugyanakkor nem alkotm{nyellenes, de nem is túl szerencsés, hiszen a Jat2. rendszerében bizonyos rendelkezések kapcs{n „lyukat” eredményez *ld. pl. 10. § (3) bek., 21. § (2) bek., 22. § (2) bek., 26. § (5) bek.+. 414 Túlnyomó részben hat{lyba lépett 2011. janu{r 1-jén. 415 B{r a törvényjavaslat indokol{sa gondosan kerüli az erre történő utal{st. Az {ltal{nos indokol{s azzal az igen bölcs mondattal kezdődik, mely szerint: „Az emberek véleménye nem akad{ly, hanem maga a megold{s.” Ld.: http://www.parlament.hu [/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=1382] 416 Természetesen egy olyan elméleti – és alkotm{nyosan nem kifog{solható – gyakorlat pl. z{rójelbe tenné a törvény egészét, ahol a törvényjavaslatok túlnyomó részét az Orsz{ggyűlés elé nem a Korm{ny nyújtan{ be. A törvény b{r a „jogszab{lyok” előkészítéséről szól, valój{ban csak a korm{nyzati szfér{ból eredő jogszab{lyok tervezeteire vonatkozik. 417 A kor{bbi t{rsadalmi vita lefolytat{s{ra ir{nyadó 7001/1988. (III. 18.) MT ie. 3. pontja ún. {ltal{nos vit{t és ún. rétegvit{t tett lehetővé. 413

102


Tov{bbi jogforr{sok Jelen alpontban a III. szakaszban {ttekintett jogforr{sok, tov{bb{ egy újabb rendelet „történetét” mutatom be, eljutva ezek hat{lyos v{ltozat{ig. 1. A jogszab{lyszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendeletet sz{mos helyen módosította a 19/2010. (XII. 21.) KIM r., mellyel a m{r elfogadott Jat2.-vel történő összhangot teremtette meg 2011. janu{r 1-jével. A technikai jellegű módosít{sok mellett kiemelhető, hogy a Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyelete elnökének rendeletével kapcsolatos módosít{sok is ekkor kerültek be, illetve kikerültek a jogszab{ly kihirdetése sor{n történő megjelölésére vonatkozó rendelkezések. A jelenlegi utolsó módosít{st a 13/2011. (IV. 22.) KIM r. 4. §-a – 2011. {prilis 23-ai hat{llyal – hajtotta végre, mely beillesztette a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatós{g elnökének rendeletével kapcsolatos rendelkezéseket. 2. A Jat2. végrehajt{s{ra született a 32/2010. (XII. 31.) KIM r., mely a Jat2.-vel egy napon lépett hat{lyba. Egyebek közt kimondja, hogy a Magyar Közlöny felelős szerkesztőjét és helyettesét a korm{nyzati tevékenység összehangol{s{ért felelős miniszter jelöli ki, és ugyanő kéri fel a Magyar Közlöny szerkesztőbizotts{g{nak elnökét és tagjait is *1. § (1)-(2) bek.].418 Utal r{, hogy a Hivatalos Értesítő a Magyar Közlöny melléklete, amely külön sorozatként és ön{lló sorsz{moz{ssal jelenik meg (3. §). A két lap419 tartalma a következő (4. §): „(2) A Magyar Közlöny fősorozata tartalmazza: a) az önkorm{nyzati rendelet kivételével a jogszab{lyokat, b) az Alkotm{nybírós{g azon hat{rozatait és végzéseit, amelyeknek a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotm{nybírós{g elrendelte, c) a jogegységi hat{rozatokat, d) az Orsz{gos V{laszt{si Bizotts{g {ll{sfoglal{sait, e) az Orsz{ggyűlés, a Korm{ny, a testületi központi {llamigazgat{si szerv és az Alkotm{nyban megjelölt m{s testületi szerv minősített adatot nem tartalmazó normatív hat{rozat{t, a képviselőtestület normatív hat{rozata kivételével, f) az Orsz{ggyűlés, a közt{rsas{gi elnök, a Korm{ny, a miniszterelnök és az Orsz{gos V{laszt{si Bizotts{g nem normatív hat{rozatait, a minősített adatot tartalmazó, valamint az érintetteknek közvetlenül megküldött hat{rozatok kivételével és g) a miniszterek azon nem normatív hat{rozatait, amelyeknek Magyar Közlönyben való közzétételét jogszab{ly elrendeli.420 (3) A Hivatalos Értesítő tartalmazza: a) a miniszterelnök, a központi {llamigazgat{si szerv vezetője, a nemzetbiztons{gi szolg{lat vezetője és az Alkotm{nyban megjelölt egyszemélyi vagy egyszemélyi vezetés alatt {lló szerv vezetője minősített adatot nem tartalmazó normatív utasít{s{t és A szerkesztőbizotts{g elnökének és a felelős szerkesztőnek a neve hagyom{nyosan valamennyi közlönysz{m utolsó oldal{n olvasható. Jelenleg az előbbi tisztséget G{l Andr{s Levente, a KIM közigazgat{si {llamtitk{ra, az utóbbit pedig Borókainé Vajdovits Éva, a KIM helyettes {llamtitk{ra tölti be (2011. június 29.). 419 A „két lap”, illetve „lapok” kifejezést jelen alpontban az egyszerűség kedvéért a Magyar Közlöny és melléklete, a Hivatalos Értesítő összefoglalt megjelöléseként haszn{lom. 420 A felsorol{s b)-g) pontjai lényegében megismétlik az Einfotv. 12. § (3) bekezdésében foglalt hat{lyos szab{lyokat. Ld. később. 418

103


b) azokat a közleményeket, amelyeknek a Magyar Közlönyben, illetve a Hivatalos Értesítőben való közzétételét jogszab{ly elrendeli vagy a közzététel kezdeményezésére jogszab{ly {ltal feljogosított személy kezdeményezi. (4) A Hivatalos Értesítőben a felelős szerkesztő engedélyével a Magyar Közlöny hivatalos jellegéhez igazodó, a jogszab{lyokkal és a közjogi szervezetszab{lyozó eszközökkel nem ellentétes, a magyar nyelv szab{lyainak megfelelő hirdetmények is közzétehetők.”

Nem kiz{rt, hogy a lapok ugyanazon napon, azonos d{tummal többször is megjelenjenek, {m ekkor eltérő sorsz{mot kell kapniuk. Ugyanazon sorsz{mú lap több részbe szerkesztve is megjelenhet (pl. jelentős terjedelmű mellékletek, nemzetközi egyezmények stb. indokolhatj{k azok külön kezelését). A rendelet részletesen rendezi a lapok címlapj{ra és belső szerkezetére (címrendjére) vonatkozó szab{lyokat is (6. §, 1. melléklet). A rendelet a fentiek mellett – {tvéve a kor{bban a jogszab{lyszerkesztési IRM rendeletben szereplő szab{lyokat – részletesen ismerteti, hogyan kell megjelölni a megalkotott jogszab{lyokat azok kihirdetése, a közjogi szervezetszab{lyozó eszközöket és a nem normatív hat{rozatokat és utasít{sokat pedig azok közzététele sor{n (9-17. §). A rendelet hat{lyos szövegét a 13/2011. (IV. 22.) KIM r. – 2011. {prilis 23-ai hat{lylyal – alakította ki, amikor beillesztette az alaptörvény és a hozz{ kapcsolódó {tmeneti rendelkezések kihirdetés sor{n történő megjelölésére vonatkozó, valamint a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatós{g elnökének rendeletével kapcsolatos új rendelkezéseket. 3. A Korm{ny hat{lyos ügyrendje a vizsg{lt időbeli szakaszban mindössze egy ponton módosult (új 57/A. pont került bele), amely a kiemelt jelentőségű beruh{z{sokkal {ll összefüggésben. A III. szakaszban vizsg{lt 71. és 77. pontok teh{t v{ltozatlanul maradtak hat{lyban. 4. A jogalkot{sra vonatkozó új szab{lyok természetesen nem hagyt{k érintetlenül az Einfotv.-t sem. Mint erre m{r utaltam, a módosít{sok lényege az volt, hogy az Einfotv. szab{lyainak egy része {tkerült m{s jogszab{lyokba.421 A Jat2. újból meg{llapította az Einfotv. 12. § (3) bekezdését, azaz a Magyar Közlöny tartalm{ra vonatkozó rendelkezéseket (a 12. § előtti alcím pedig ez lett: „Egyes jogi aktusok nyilv{noss{ga”). Jelenleg teh{t ez a következő (ld. még az előző 2. alpontot): „(3) A Magyar Közlöny a jogalkot{sról szóló törvényben meghat{rozottak mellett tartalmazza a) az Alkotm{nybírós{g azon hat{rozatait és végzéseit, amelyeknek a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotm{nybírós{g elrendelte, b) a jogegységi hat{rozatokat, c) az Orsz{gos V{laszt{si Bizotts{g {ll{sfoglal{sait, d) a minősített adatot tartalmazó, valamint az érintetteknek közvetlenül megküldött hat{rozatok kivételével az Orsz{ggyűlés, a közt{rsas{gi elnök, a Korm{ny, a miniszterelnök és az Orsz{gos V{laszt{si Bizotts{g nem normatív hat{rozatait, és

421

Jelen alpontban az Einfotv.-nek a korm{nyzati szerkezet{talakít{ssal összefüggő módosít{saira nem térek ki.

104


e) a miniszterek azon nem normatív hat{rozatait, amelyeknek hivatalos lapban való közzétételét jogszab{ly elrendeli.”

Az új 12/A. § (1) bekezdése pedig a Hivatalos Értesítő tartalm{t hat{rozza meg: „(1) A Hivatalos Értesítő a jogalkot{sról szóló törvényben meghat{rozottak mellett tartalmazza azokat a közleményeket, amelyeknek a Magyar Közlönyben, illetve m{s hivatalos lapban való közzétételét jogszab{ly elrendeli vagy a közzététel kezdeményezésére jogszab{ly {ltal feljogosított személy kezdeményezi.”

A Jat2. – az Einfotv. ezt szab{lyozó 12/A. § (2) bekezdésének hat{lyon kívül helyezésével – megszüntette a Magyar Közlöny m{sik mellékletét, mely a „Hat{rozatok T{ra” címet viselte. Ugyancsak megszüntette – az Einfotv. 13/A. §-{nak hat{lyon kívül helyezésével – a Jat1.-ből „r{nk maradt” régi, az elektronikus jogforr{skezelés kor{ban régóta feleslegessé v{lt, eredetileg papíralapú hivatalos jogszab{lygyűjteményeket (Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye; Hat{lyos Jogszab{lyok Gyűjteménye – ez utóbbi papíralapú rendszeres frissítése sem tudta m{r egyébként sem követni a jogalkot{s felgyorsult ütemét422). A megmaradt rendszer a Hat{lyos Jogszab{lyok Elektronikus Gyűjteménye címet viseli (Einfotv. 14. § – ez utóbbi szerepét, mint kor{bban jeleztem, 2012. janu{r 1-jétől a Nemzeti Jogszab{lyt{r veszi {t, akkor az Einfotv. 14. §-a is hat{ly{t veszti). Ugyancsak 2011. janu{r 1-jétől az Einfotv.-nek a jogszab{ly-előkészítés nyilv{noss{g{ra vonatkozó szab{lyait a fentebb t{rgyalt 2010. évi XXXI. tv. újraszab{lyozta, így az Einfotv. 9-10. §-{t és az azt megelőző alcímet hat{lyon kívül helyezte. 5. A Ksztv2. szab{lyait ugyancsak érintette a Jat2., hiszen az új jogalkot{si szab{lyokkal kapcsolatos összhangot itt is meg kellett teremteni. A 17. § (4) bekezdéséből, a korm{nyülésekről készítendő összefoglaló kapcs{n a Jat2. hat{lyon kívül helyezte a Korm{ny {ltal kor{bban alkotható ir{nyelvekre és elvi {ll{sfoglal{sokra történő utal{st. Mivel a Jat2. 26. § (4) bekezdésében kimondta, hogy a Korm{ny tagja rendelet kiad{s{ban (al{ír{s{ban) nem helyettesíthető, a Ksztv2. erre vonatkozó 37. § (6) bekezdését p{rhuzamosan hat{lyon kívül helyezte. Emellett a Ksztv2. 19. §-{ban is csak az arra történő utal{st „hagyta meg”, amely szerint a miniszterelnök rendeletben szab{lyozza helyettesítése rendjét (a miniszterelnök-helyettes kijelölésére vonatkozó kor{bbi szab{ly ugyanis, mint erre kor{bban m{r utaltam, az Alkotm{nyba került be, mint eredeti rendeletalkot{si hat{skör).

422

Ez a probléma t{volról sem „friss”: Kiss L{szló m{r 1989-ben utalt r{, hogy a Hat{lyos Jogszab{lyok Gyűjteménye nem képes követni a hat{lyos jogot, így idejekor{n elavul. Pedig ekkor a Jat1. még csak egy éve volt hat{lyban. Ld. Kiss 1989, 167. o. Részletes kutatómunka alapj{n sz{mos jogi norm{ról mutatta ki később, hogy azok egy része – b{r hat{lyos volt – a Hat{lyos Jogszab{lyok Gyűjteményből kimaradt, m{s bekerült norm{k ugyanakkor m{r rég hat{lyukat vesztették (ld. Kiss 1998, 52-56. o.). Nem volt tökéletes a helyzet a Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteményével, különösen annak v{ltoz{smutatój{val sem (ld. Kiss 1998, 56-58. o.)

105


RÖVIDÍTÉSEK AB ABtv. Alkotm{ny AT Einfotv. h. Hvt. ie. IM IRM Jat1. Jat2. KB KIM Korm. Ksztv1. LB ld. lj. MNB MNBtv1. MNBtv2. MSZMP MT NET OGY OVB Ötv. Övjt. r. SZMSZ SZOT ti. tv. tvr. ui. vö.

Alkotm{nybírós{g 1989. évi XXXII. tv. az Alkotm{nybírós{gról 1949. évi XX. tv., a Magyar Népközt{rsas{g/Közt{rsas{g Alkotm{nya Magyarorsz{g Alaptörvénye (2011. {prilis 25.) 2005. évi XC. tv. az elektronikus inform{ciószabads{gról hat{rozat 2004. évi CV. tv. a honvédelemről és a Magyar Honvédségről ir{nyelv Igazs{gügyi Minisztérium Igazs{gügyi és Rendészeti Minisztérium 1987. évi XI. tv. a jogalkot{sról 2010. évi CXXX. tv. a jogalkot{sról Központi Bizotts{g Közigazgat{si és Igazs{gügyi Minisztérium Korm{ny 2006. évi LVII. tv. a központi {llamigazgat{si szervekről, valamint a Korm{ny tagjai és az {llamtitk{rok jog{ll{s{ról Legfelsőbb Bírós{g l{sd l{bjegyzet Magyar Nemzeti Bank 1991. évi LX. tv. a Magyar Nemzeti Bankról 2001. évi LVIII. tv. a Magyar Nemzeti Bankról Magyar Szocialista Munk{sp{rt Minisztertan{cs Magyar Népközt{rsas{g Elnöki Tan{csa Orsz{ggyűlés Orsz{gos V{laszt{si Bizotts{g 1990. évi LXV. tv. a helyi önkorm{nyzatokról 1990. évi LXIV. tv. a helyi önkorm{nyzati képviselők és polg{rmesterek v{laszt{s{ról rendelet szervezeti és működési szab{lyzat Szakszervezetek Orsz{gos Tan{csa tudniillik törvény törvényerejű rendelet ugyanis vesd össze

106


MELLÉKLET A JAT1. III-IV. FEJEZETÉNEK KIHIRDETÉSKORI SZÖVEGE (MAGYAR KÖZLÖNY, 1987. ÉVI 65. SZ[M, 1628-1630. O.): „III. FEJEZET AZ [LLAMI IR[NYÍT[S EGYÉB JOGI ESZKÖZEI Hat{rozat 46. § (1) Az Orsz{ggyűlés, az Elnöki Tan{cs, a Minisztertan{cs, a korm{nybizotts{gok, a tan{csok és a tan{csok végrehajtó bizotts{gai hat{rozatban szab{lyozz{k az {ltaluk ir{nyított szervek feladatait, a saj{t működésüket, és {llapítj{k meg a feladatkörükbe tartozó terveket. (2) E rendelkezés nem érinti az (1) bekezdésben felsorolt szerveknek az egyedi hat{rozat meghozatal{ra vonatkozó jog{t. 47. § (1) Az Orsz{ggyűlés, az Elnöki Tan{cs, a Minisztertan{cs és a korm{nybizotts{gok hat{rozatainak előkészítésére vonatkozó szab{lyokat e szervek {llapítj{k meg. (2) A tan{cs és a tan{cs végrehajtó bizotts{ga hat{rozat{nak előkészítésére vonatkozó szab{lyokat a tan{cs szervezeti és működési szab{lyzata {llapítja meg. 48. § (1) Az Orsz{ggyűlés, az Elnöki Tan{cs és a Minisztertan{cs elrendelheti egyes hat{rozatainak a Magyar Közlönyben való közzétételét. (2) A tan{csok és a tan{csok végrehajtó bizotts{gai a hat{rozataikat a hivatalos lapjukban, illetőleg a helyben szok{sos módon tehetik közzé. Utasít{s 49. § (1) A miniszter és az orsz{gos hat{skörű szerv vezetője jogszab{lyban meghat{rozott ir{nyít{si jogkörében a közvetlen ir{nyít{sa al{ tartozó szervek tevékenységét szab{lyozó utasít{st adhat ki. (2) A külkereskedelmi tevékenység, valamint a honvédelmi kötelezettség körében közvetlen ir{nyít{s al{ tartozó szervnek kell tekinteni azt a gazd{lkodó szervezetet is, amelynek a külön törvény szerint utasít{s adható. (3) A miniszter és az {llamtitk{r utasít{s{nak kibocs{t{s{ra a 8. § (2) bekezdése és a 9. § (2) bekezdése ir{nyadó. Szabv{ny 50. § (1) A miniszter és az orsz{gos hat{skörű szerv vezetője a rendszeresen ismétlődő műszaki-gazdas{gi és technológiai feladat megold{si módj{t, termék, termény vagy szolg{ltat{s jellemzőinek meghat{roz{s{t {llami szabv{nyként {llapíthatja meg. (2) Az {llami szabv{ny hat{lya a - szabv{ny t{rgy{t képező - termelő, szolg{ltató és kereskedelmi tevékenységet végző szervekre és személyekre terjed ki. (3) Az {llami szabv{ny kötelező erejét és a szabv{nytól való eltérés feltételeit külön jogszab{ly {llapítja meg. (4) A szabv{ny kibocs{t{s{ra jogosult akad{lyoztat{sa esetén a 8. § (2) bekezdése és a 9. § (2) bekezdése ir{nyadó. [rmeg{llapít{s 107


51. § (1) A kiz{rólag {rat, {rjegyzéket és {ralkalmaz{si feltételt tartalmazó kötelező {rszab{lyozó rendelkezést {rmeg{llapít{sként kell közzétenni. (2) Az {rmeg{llapít{st az orsz{gos hat{skörű {rhatós{g a hivatalos lapj{ban, a tan{cs végrehajtó bizotts{g{nak szakigazgat{si szerve a tan{cs hivatalos lapj{ban, illetőleg a helyben szok{sos módon teszi közzé. Statisztikai közlemény 52. § A kiz{rólag statisztikai fogalmat, módszert, oszt{lyoz{st, névjegyzéket és sz{mjelet tartalmazó kötelező rendelkezést a Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai közleményként adja ki, amelyet a Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapj{ban kell közzétenni. Jogi ir{nymutat{s 53. § Az Orsz{ggyűlés, az Elnöki Tan{cs és a Minisztertan{cs ir{nyelvet bocs{t ki, amelyben {ltal{nos érvényű célokat, programokat hat{roz meg, illetőleg {ll{st foglal az {llami és a t{rsadalmi élet fontos kérdéseiben. Ez az ir{nyelv a Magyar Közlönyben közzétehető. 54. § Az Orsz{ggyűlés, az Elnöki Tan{cs és a Minisztertan{cs a jogszab{lyokat elvi {ll{sfoglal{sban értelmezheti. Ezt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. 55. § (1) A miniszter és az orsz{gos hat{skörű szerv vezetője ir{nyelvet és t{jékoztatót adhat ki. (2) Az ir{nyelv aj{nl{st ad a jogszab{ly végrehajt{s{nak fő ir{ny{ra és módszerére. (3) A t{jékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszab{ly végrehajt{s{ért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell. (4) Az ir{nyelv és a t{jékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapj{ban közzétehető. 56. § (1) Az Orsz{ggyűlés, az Elnöki Tan{cs és a Minisztertan{cs jogi ir{nymutat{sainak előkészítésére az {ltaluk alkotott jogszab{lyok előkészítésének a szab{lyait kell megfelelően alkalmazni. (2) A miniszter és az orsz{gos hat{skörű szerv vezetője jogi ir{nymutat{s{nak előzetes véleményezésére a miniszteri rendelet előkészítésére vonatkozó rendelkezések az ir{nyadók. IV. FEJEZET HIVATALOS LAPOK Magyar Közlöny 57. § (1) A Magyar Népközt{rsas{g hivatalos lapja a Magyar Közlöny. (2) A Magyar Közlöny tartalmazza a jogszab{lyokat, a nemzetközi szerződéseket, az Orsz{ggyűlés, az Elnöki Tan{cs és a Minisztertan{cs hat{rozatait és jogi ir{nymutat{sait, a Legfelsőbb Bírós{g ir{nyelveit, és elvi döntéseit, valamint a személyi kérdésekben hozott döntéseket, ideértve az Elnöki Tan{cs és a Minisztertan{cs {ltal adom{nyozott kitüntetéseket is. (3) Jogszab{ly, illetőleg a Minisztertan{cs elnöke a Magyar Közlönyben m{s közlemény közzétételét is elrendelheti. (4) A Magyar Közlönyt a Minisztertan{cs Titk{rs{ga szerkeszti. Hat{rozatok T{ra

108


58. § (1) A Hat{rozatok T{ra hivatalos lap; az Elnöki Tan{csnak és a Minisztertan{csnak azokat a hat{rozatait közli, amelyeknek a Hat{rozatok T{r{ban való közzétételét az Elnöki Tan{cs, illetőleg a Minisztertan{cs elrendelte. (2) A Hat{rozatok T{r{ban lehet közzétenni a korm{nybizotts{gok hat{rozatait és egyéb olyan közleményeket, amelyek közzétételét a Minisztertan{cs Titk{rs{g{nak a vezetője engedélyezte. (3) A Hat{rozatok T{r{t a Minisztertan{cs tagjai, az {llamtitk{rok, a miniszterhelyettesek, az orsz{gos hat{skörű szervek vezetői és helyetteseik, valamint a Minisztertan{cs Titk{rs{g{nak a vezetője {ltal meghat{rozott szervek vezető munkat{rsai kapj{k meg. (4) A Hat{rozatok T{r{t a Minisztertan{cs Titk{rs{ga szerkeszti. A minisztérium és az orsz{gos hat{skörű szerv hivatalos lapja 59. § (1) A minisztérium és az orsz{gos hat{skörű szerv az utasít{sok és a jogi ir{nymutat{sok közzététele célj{ból hivatalos lapot adhat ki. (2) Az (1) bekezdésben említett hivatalos lapban az a jogszab{ly és az {llami ir{nyít{s egyéb olyan jogi eszköze is közölhető, amely a minisztérium, az orsz{gos hat{skörű szerv, illetőleg az {ltaluk ir{nyított vagy felügyelt szerv munk{ja szempontj{ból fontos. (3) A minisztérium, illetőleg az orsz{gos hat{skörű szerv hivatalos lapj{ban a Minisztertan{cs Titk{rs{ga vezetőjének az engedélyével lehet olyan hat{rozatot, jogi ir{nymutat{st vagy m{s közleményt közölni, amelyet a Hat{rozatok T{r{ban tettek közzé. Jogszab{lygyűjtemények 60. § Az igazs{gügyminiszter és a Minisztertan{cs Titk{rs{g{nak a vezetője gondoskodik arról, hogy a Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteményét évenként, a Hat{lyos Jogszab{lyok Gyűjteményét ötévenként kiadj{k.”

109


JOGFORR[SOK, AKTUSOK Magyarorsz{g Alaptörvénye (2011. {prilis 25.) A) Hat{lyban lévő normatív szab{lyoz{sok 1. Törvények Az Alkotm{ny 2010. m{jus 25-i módosít{sa a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvény módosít{s{ról Az Alkotm{ny 2010. július 5-i módosít{sa a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvény módosít{s{ról Az Alkotm{ny 2010. augusztus 11-i (II.) módosít{sa a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvény módosít{s{ról 1827. évi XII. törvény: azoknak nevei, a kik a tudós t{rsas{g föl{llit{s{ra, vagy a hazai nyelv terjesztésére is aj{nlatokat tettek, az utókor emlékezete végett törvénybe iktattatnak 1949. évi XX. tv., a Magyar Népközt{rsas{g/Közt{rsas{g Alkotm{nya 1989. évi XXXI. tv. az Alkotm{ny módosít{s{ról 1989. évi XXXII. tv. az Alkotm{nybírós{gról 1990. évi XXIX. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{nak módosít{s{ról 1990. évi XL. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{nak módosít{s{ról 1990. évi LXV. tv. a helyi önkorm{nyzatokról 1990. évi LXXXVII. tv. az {rak meg{llapít{s{ról 1992. évi XXII. tv. a Munka Törvénykönyvéről 1993. évi XLVI. tv. a statisztik{ról 1994. évi I. tv. a Magyar Közt{rsas{g és az Európai Közösségek és azok tag{llamai között t{rsul{s létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-{n al{írt Európai Meg{llapod{s kihirdetéséről 1995. évi XXVIII. tv. a nemzeti szabv{nyosít{sról 1996. évi CXII. tv. a hitelintézetekről és a pénzügyi v{llalkoz{sokról 1997. évi LXVI. tv. a bírós{gok szervezetéről és igazgat{s{ról 2001. évi LVIII. tv. a Magyar Nemzeti Bankról 2001. évi CXX. tv. a tőkepiacról 2004. évi XXX. tv. a Belga Kir{lys{g, a D{n Kir{lys{g, a Németorsz{gi Szövetségi Közt{rsas{g, a Görög Közt{rsas{g, a Spanyol Kir{lys{g, a Francia Közt{rsas{g, Írorsz{g, az Olasz Közt{rsas{g, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Holland Kir{lys{g, az Osztr{k Közt{rsas{g, a Portug{l Közt{rsas{g, a Finn Közt{rsas{g, a Svéd Kir{lys{g, Nagy-Britannia és Észak-Írorsz{g Egyesült Kir{lys{ga (az Európai Unió tag{llamai) és a Cseh Közt{rsas{g, az Észt Közt{rsas{g, a Ciprusi Közt{rsas{g, a Lett Közt{rsas{g, a Litv{n Közt{rsas{g, a Magyar Közt{rsas{g, a M{ltai Közt{rsas{g, a Lengyel Közt{rsas{g, a Szlovén Közt{rsas{g és a Szlov{k Közt{rsas{g között, a Cseh Közt{rsas{gnak, az Észt Közt{rsas{gnak, a Ciprusi Közt{rsas{gnak, a Lett Közt{rsas{gnak, 110


a Litv{n Közt{rsas{gnak, a Magyar Közt{rsas{gnak, a M{ltai Közt{rsas{gnak, a Lengyel Közt{rsas{gnak, a Szlovén Közt{rsas{gnak és a Szlov{k Közt{rsas{gnak az Európai Unióhoz történő csatlakoz{s{ról szóló szerződés kihirdetéséről 2004. évi XXXI. tv. a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény módosít{s{ról 2004. évi CV. tv. a honvédelemről és a Magyar Honvédségről 2005. évi XC. tv. az elektronikus inform{ciószabads{gról 2006. évi CIX. tv. a korm{nyzati szervezetalakít{ssal összefüggő törvénymódosít{sokról 2007. évi XV. tv. a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény módosít{s{ról 2007. évi LXXXII. tv. egyes jogszab{lyok és jogszab{lyi rendelkezések hat{lyon kívül helyezéséről 2007. évi LXXXIII. tv. a köztisztviselők jog{ll{s{ról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosít{s{ról 2008. évi XXV. tv. az elektronikus inform{ciószabads{gról szóló 2005. évi XC. törvény módosít{s{ról 2009. évi XXXVI. tv. a központi {llamigazgat{si szervekről, valamint a Korm{ny tagjai és az {llamtitk{rok jog{ll{s{ról szóló 2006. évi LVII. törvény módosít{s{ról 2010. évi XLIII. tv. a központi {llamigazgat{si szervekről, valamint a Korm{ny tagjai és az {llamtitk{rok jog{ll{s{ról 2010. évi XC. tv. egyes gazdas{gi és pénzügyi t{rgyú törvények megalkot{s{ról, illetve módosít{s{ról 2010. évi CXIII. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvény módosít{s{ról 2010. évi CXXX. tv. a jogalkot{sról 2010. évi CXXXI. tv. a jogszab{lyok előkészítésében való t{rsadalmi részvételről 2010. évi CLVIII. tv. a Pénzügyi Szervezetek [llami Felügyeletéről 2010. évi CLXIII. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvény módosít{s{ról 2010. évi CLXXXV. tv. a médiaszolg{ltat{sokról és a tömegkommunik{cióról 2011. évi LXI. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvénynek az Alaptörvénnyel összefüggő egyes {tmeneti rendelkezések megalkot{sa érdekében szükséges módosít{s{ról 2011. évi XXXVIII. tv. a jogalkot{sról szóló 2010. évi CXXX. törvény módosít{s{ról 2. A Korm{ny rendeletei 383/2007. (XII. 23.) Korm. r. az 1989. október 23-{t megelőzően alkotott rendeleti szintű jogszab{lyok rendezéséről 212/2010. (VII. 1.) Korm. r. az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető {llamtitk{r feladat- és hat{sköréről

111


301/2010. (XII. 23.) Korm. r. a jogszab{lytervezetek és szab{lyoz{si koncepciók közzétételéről és véleményezéséről 3. A Korm{ny tagjainak rendeletei 61/2009. (XII. 14.) IRM r. a jogszab{lyszerkesztésről 2/2010. (VI. 1.) ME r. a miniszterelnök-helyettes kijelöléséről 3/2010. (VI. 14.) ME r. a miniszterelnök szóvivői teendőinek ell{t{s{ért felelős miniszterelnöki biztos szervezetir{nyít{si jogköréről 32/2010. (XII. 31.) KIM r. a Magyar Közlöny kiad{s{ról, valamint a jogszab{ly kihirdetése sor{n történő és a közjogi szervezetszab{lyozó eszköz közzététele sor{n történő megjelöléséről 11/2010. (X. 25.) KIM r. a jogszab{lyszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet módosít{s{ról és egyes rendelkezéseinek hat{lyon kívül helyezéséről 19/2010. (XII. 21.) KIM r. a jogszab{lyszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet módosít{s{ról 4. Normatív hat{rozatok 46/1994. (IX. 30.) OGY h. a Magyar Közt{rsas{g Orsz{ggyűlésének H{zszab{ly{ról 1144/2010. (VII. 7.) Korm. h. a Korm{ny ügyrendjéről 1306/2010. (XII. 23.) Korm. h. a jogi ir{nymutat{sok felülvizsg{lat{val összefüggő korm{nyzati feladatokról B) Hat{lyukat vesztett normatív szab{lyoz{sok 1. Törvények 1950. évi I. tv. a helyi tan{csokról 1953. évi VI. tv. a Magyar Népközt{rsas{g Alkotm{ny{nak módosít{s{ról 1954. évi II. tv. a Magyar Népközt{rsas{g bírós{gi szervezetéről 1954. évi VIII. tv. a Magyar Népközt{rsas{g Alkotm{ny{nak módosít{s{ról 1954. évi X. tv. a tan{csokról 1960. évi III. tv. a b{ny{szatról 1967. évi II. tv. a Munka Törvénykönyvéről 1971. évi I. tv. a tan{csokról 1972. évi I. tv. az 1949. évi XX. tv. módosít{s{ról és a Magyar Népközt{rsas{g Alkotm{ny{nak egységes szövegéről 1972. évi IV. tv. a bírós{gokról 1973. évi III. tv. a Magyar Népközt{rsas{g Minisztertan{csa tagjainak és az {llamtitk{roknak jog{ll{s{ról és felelősségéről 1975. évi II. tv. a t{rsadalombiztosít{sról 1983. évi II. tv. az Alkotm{ny módosít{s{ról 1984. évi I. tv. az Alkotm{nyjogi Tan{csról 1987. évi X. tv. az Alkotm{ny módosít{s{ról 1987. évi XI. tv. a jogalkot{sról 112


1989. évi I. tv. az Alkotm{ny módosít{s{ról 1989. évi VIII. tv. az Alkotm{ny módosít{s{ról 1990. évi XXXI. tv. a jogalkot{sról szóló 1987. évi XI. törvény módosít{s{ról 1990. évi LXIII. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{nak módosít{s{ról 1990. évi LXIV. tv. a helyi önkorm{nyzati képviselők és polg{rmesterek v{laszt{s{ról 1991. évi LVIII. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{nya 32/D. §-{nak hat{lybaléptetéséről 1991. évi LIX. tv. a jogalkot{sról szóló 1987. évi XI. törvény kiegészítéséről 1991. évi LX. tv. a Magyar Nemzeti Bankról 1991. évi LXVIII. tv. a jogalkot{sról szóló 1987. évi XI. törvény kiegészítéséről 1991. évi LXIX. tv. a pénzintézetekről és a pénzintézeti tevékenységről 1993. évi CVII. tv. az Alkotm{ny módosít{s{ról 1994. évi LXXIV. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvény módosít{s{ról 1996. évi CXI. tv. az értékpapírok forgalomba hozatal{ról, a befektetési szolg{ltat{sokról és az értékpapír-tőzsdéről 1996. évi CXIV. tv. az [llami Pénz- és Tőkepiaci Felügyeletről 1996. évi CXXIX. tv. a Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvény módosít{s{ról 1997. évi LXXIX. tv. a Korm{ny tagjai és az {llamtitk{rok jog{ll{s{ról és felelősségéről 1998. évi LXXXVI. tv. a miniszterek feladat- és hat{skörének v{ltoz{s{val, valamint az Ifjús{gi és Sportminisztérium létrehoz{s{val összefüggésben szükséges törvénymódosít{sokról 2002. évi LXI. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvény módosít{s{ról 2004. évi CIV. tv. a Magyar Közt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló 1949. évi XX. törvény módosít{s{ról 2006. évi XLIX. tv. a lobbitevékenységről 2006. évi LVII. tv. a központi {llamigazgat{si szervekről, valamint a Korm{ny tagjai és az {llamtitk{rok jog{ll{s{ról 2008. évi XX. tv. a Magyar Közt{rsas{g minisztériumainak felsorol{s{ról szóló 2006. évi LV. törvény módosít{s{ról 2008. évi CIX. tv. a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény módosít{s{ról 2009. évi LVI. tv. a közigazgat{si hatós{gi elj{r{s és szolg{ltat{s {ltal{nos szab{lyairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosít{s{ról szóló 2008. évi CXI. törvény hat{lybalépésével és a belső piaci szolg{ltat{sokról szóló 2006/123/EK ir{nyelv {tültetésével összefüggő törvénymódosít{sokról 2. Törvényerejű rendeletek

113


1950. évi 22. tvr. a jogszab{lyoknak, tov{bb{ az {llamhatalom és {llamigazgat{s legfelsőbb szervei hat{rozatainak közzététele t{rgy{ban 1954. évi 26. tvr. a jogszab{lyok közzétételéről és hat{lybalépéséről 1955. évi 22. tvr. a rendőrségről 1955. évi 39. tvr. a dolgozók betegségi biztosít{s{ról 1956. évi 13. tvr. a tűzoltós{gról és a tűzrendészetről 1959. évi 9. tvr. a Magyar Népközt{rsas{g ügyészségéről 1964. évi 6. tvr. a t{rsadalombiztosít{s szervezetének egységesítéséről 1968. évi 5. tvr. az {llamtitk{ri tisztségről 1973. évi 13. tvr. a tűz elleni védekezésről és a tűzoltós{gról 1974. évi 24. tvr. a jogszab{lyok kihirdetéséről és hat{lybalépéséről 1984. évi 5. tvr. a t{rsadalombiztosít{s szervezetéről és ir{nyít{s{ról 3. Az MT/Korm{ny rendeletei 4217/1949. (184) MT r. a jogszab{lyok kihirdetése, hat{lybalépése és gyüjteménye t{rgy{ban 4220/1949. (184) MT r. az egyes munkaügyi jogszab{lyok hat{lyvesztésének meg{llapít{sa és alkalmaz{suk megtilt{sa t{rgy{ban 4279/1949. (216) MT r. az Orsz{gos Tervhivatal hat{skörének és szervezetének szab{lyoz{sa t{rgy{ban 4338/1949. (253) MT r. a Magyar Népközt{rsas{g Legfelsőbb Bírós{g{nak ir{nyelvei és elvi döntései t{rgy{ban 143/1950. (V. 18.) MT r. a megyei tan{csok, valamint a budapesti v{rosi tan{cs fel{llít{s{ról és működésének megkezdéséről 196/1950. (VII. 25.) MT r. a budapesti v{rosi kerületi, a j{r{si és a v{rosi tan{csok fel{llít{s{ról és működésének megkezdéséről 201/1950. (VIII. 6.) MT r. egyes bírós{gi és m{s hatós{gi hirdetmények hírlapi közzétételének megszüntetése t{rgy{ban 207/1950. (VIII. 11.) MT r. a megyei hivatalos lapok megszüntetése és a megyei közérdekű közlemények közzétételének újabb szab{lyoz{sa t{rgy{ban 254/1950. (X. 21.) MT r. a községi tan{csok működésének megkezdéséről 14/1951. (I. 13.) MT r. az {rszab{lyozó rendeletek kihirdetéséről 16/1964. (VII. 19.) Korm. r. a t{rsadalombiztosít{s szervezetének egységesítéséről szóló 1964. évi 6. törvényerejű rendelet végrehajt{s{ról 34/1967. (X. 8.) Korm. r. a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény végrehajt{s{ról 11/1971. (III. 31.) Korm. r. a tan{csokról szóló 1971. évi I. törvény végrehajt{s{ról 39/1974. (XI. 1.) Korm. r. a rendőrségről 17/1975. (VI. 14.) MT r. a t{rsadalombiztosít{sról szóló 1975. évi II. törvény végrehajt{s{ról 23/1979. (VI. 28.) MT r. az {llami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény végrehajt{s{ról

114


86/1987. (XII. 29.) MT r. az 1960 előtt kibocs{tott korm{nyszintű jogszab{lyok rendezéséről 19/1988. (IV. 1.) MT r. a Minisztertan{cs Hivatal{ról 2/1990. (VII. 5.) Korm. r. a Miniszterelnöki Hivatalról 4. Az MT/Korm{ny tagjainak rendeletei 50700/1950. (VIII. 10.) IM rendelet a bírós{gi és egyéb igazs{gügyi hirdetmények, valamint a kereskedelmi t{rsas{gok hirdetményeinek közzététele t{rgy{ban 12/1987. (XII. 29.) IM r. a jogszab{lyszerkesztésről 13/1995. (VI. 29.) IM r. a jogszab{lyszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet módosít{s{ról 12/2001. (IX. 5.) IM r. egyes igazs{gügyminiszteri rendeletek hat{lyon kívül helyezéséről 17/2004. (IV. 27.) IM r. a jogszab{lyszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet módosít{s{ról 8/2006. (XII. 23.) ME r. a korm{nyhivatalokat felügyelő miniszterek kijelöléséről 13/2011. (IV. 22.) KIM r. a Magyar Közlöny kiad{s{ról, valamint a jogszab{ly kihirdetése sor{n történő és a közjogi szervezetszab{lyozó eszköz közzététele sor{n történő megjelöléséről szóló 32/2010. (XII. 31.) KIM rendelet módosít{s{ról 5. Az Orsz{ggyűlés hat{rozatai 1956. évi 1. sz{mú OGY h. az orsz{ggyűlés és az orsz{ggyűlési képviselők munk{j{ról 1956. évi 2. sz{mú OGY h., az orsz{ggyűlés ügyrendje 7/1980-85. OGY h. a jogalkot{sról 6. Az MT/Korm{ny hat{rozatai 2001/1950. (I. 7.) MT h. a jogszab{lyok keltezésének mellőzése t{rgy{ban 1009/1951. (V. 6.) MT h. a jogszab{lyok és hat{rozatok végrehajt{s{nak biztosít{s{ra szükséges intézkedésekről 1038/1951. (XII. 19.) MT h. az {llamigazgat{s legfelsőbb szerveinek rendelkezéseiről 1072/1954. (IX. 4.) MT h. az {llamigazgat{s szerveinek {ltal{nos rendelkezéseiről, a jogszab{lyok közléséről és megjelöléséről 2135/44/1954. MT h. a jogszab{lyok közzétételéről, kihirdetéséről és ismertetéséről 2136/44/1954. MT h. a jogszab{lyok közléséről 1056/1957. (VI. 12.) Korm. h. az üdültetés egyes kérdéseinek rendezéséről 1081/1957. (X. 13.) Korm. h. a Hat{rozatok T{ra megindít{s{ról 1017/1961. (IX. 14.) Korm. h. Orsz{gos Műszaki Fejlesztési Bizotts{g fel{llít{s{ról 1003/1962. (I. 27.) Korm. h. az Orsz{gos Műszaki Fejlesztési Bizotts{g szervezetéről és működéséről 2030/1964. (XI. 10.) Korm. h. a jogszab{lyok előkészítésének tov{bbfejlesztéséről

115


2024/1968. (VII. 28.) Korm. h. az orsz{gos hat{skörű {llami szervek feletti felügyeletről 2004/1969. (II. 23.) Korm. h. a jogszab{lyok, valamint az ügyintézés egyszerűsítéséről és tov{bbfejlesztéséről 2045/1971. (XII. 30.) Korm. h. a jogalkot{s terén mutatkozó késedelmekről 1023/1973. (VI. 30.) MT h. az [llami Tervbizotts{g létrehoz{s{ról 1028/1974. (VI. 13.) MT h. az [llami Ifjús{gi Bizotts{g létesítéséről 1035/1974. (VII. 10.) MT h. Orsz{gos Közművelődési Tan{cs létesítéséről 1063/1974. (XII. 30.) MT h. a jogszab{lyok kihirdetéséről és hat{lybalépéséről szóló 1974. évi 24. sz{mú törvényerejű rendelet végrehajt{s{ról 1035/1977. (VIII. 28.) MT h. a környezet- és természetvédelem szervezetének tov{bbfejlesztéséről 1002/1978. (I. 18.) MT h. az [llami Tervbizotts{g feladatköréről, hat{sköréről és működéséről 1023/1980. (VII. 15.) MT h. az [llami Tervbizotts{g feladatköréről, hat{sköréről és működéséről 2004/1980. (I. 18.) MT h. a jogszab{lyrendezési és jogalkot{si feladatokkal kapcsolatos tov{bbi teendőkről 2024/1980. (XII. 16.) MT h. az 1981–1985 közötti időszak jogalkot{si feladatairól 1002/1982. (I. 16.) MT h. a jogi ir{nymutat{sokról, a műszaki-technikai norm{król és a mennyiségi rendelkezésekről 1044/1982. (XI. 26.) MT h. a jogszab{lyok kihirdetéséről és hat{lybalépéséről szóló 1974. évi 24. sz{mú törvényerejű rendelet végrehajt{sa t{rgy{ban kiadott 1063/1974. (XII. 30.) Mt. h. sz{mú hat{rozat módosít{s{ról 1055/1985. (IX. 25.) MT h. az Orsz{gos Környezet- és Természetvédelmi Hivatalról, elnökének feladat- és hat{sköréről, tov{bb{ a főv{rosi, megyei környezet- és természetvédelmi bizotts{gokról 1032/1986. (VI. 20.) MT h. a művelődési miniszter feladatköréről szóló 1028/1980. (VII. 23.) MT hat{rozat módosít{s{ról 1042/1986. (VII. 1.) MT h. az [llami Ifjús{gi és Sporthivatal elnökének feladat{ról és hat{sköréről 1007/1987. (I. 15.) MT h. az [llami Tervbizotts{gról 1008/1987. (I. 15.) MT h. a Gazdas{gfelügyeleti Bizotts{gról 1003/1988. (II. 2.) MT h. a Minisztertan{cs Tervgazdas{gi Bizotts{g{ról 1062/1988. (VII. 22.) MT h. a Minisztertan{cs ügyrendjéről 1012/1989. (II. 5.) MT h. a Minisztertan{cs Tervgazdas{gi Bizotts{g{nak megszüntetéséről 1006/1990. (VII. 17.) Korm. h. a Korm{ny ideiglenes ügyrendjéről 1025/1991. (VI. 15.) Korm. h. a Korm{ny ügyrendjéről 1088/1994. (IX. 20.) Korm. h. a Korm{ny ügyrendjéről 1045/1998. (IV. 3.) Korm. h. a Korm{ny kabinetjeiről szóló 1069/1994. (VII. 29.) Korm. hat{rozat és a Korm{ny ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. hat{rozat módosít{s{ról 116


1090/1998. (VII. 15.) Korm. h. a Korm{ny ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. hat{rozat módosít{s{ról 1108/1998. (VIII. 13.) Korm. h. a Korm{ny kabinetjeiről 1102/2004. (X. 20.) Korm. h. a Korm{ny ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. hat{rozat módosít{s{ról C) Az AB hat{rozatai és végzései 496/B/1990. AB h. 1312/B/1991. AB h. 30/1991. (VI. 5.) AB h. 58/1991. (XI. 8.) AB h. 44/1998. (X. 14.) AB h. 1/2001. (I. 17.) AB h. 54/2001. (XI. 29.) AB h. 42/2005. (XI. 14.) AB h. 37/2006. (IX. 20.) AB h. 70/2006. (XII. 13.) AB h. 33/2008. (III. 20.) AB h. 23/2009. (III. 6.) AB h. 121/2009. (XII. 17.) AB h. 122/2009. (XII. 17.) AB h. 61/2011. (VII. 13.) AB h. D) Egyedi döntések 5/1967-1971. OGY h. a Magyar Forradalmi Munk{s-Paraszt Korm{ny megv{laszt{s{ról 5/1968. (II. 25.) NET h. {llamtitk{ri kinevezésekről 15/1975. (VII. 10.) NET h. {llamtitk{ri felmentésről és kinevezésről 36/1988. (VI. 10.) NET h. {llamtitk{r felmentéséről, illetőleg kinevezéséről 43/1990. (V. 24.) OGY h. a miniszterelnök megv{laszt{s{ról 71/1990. (V. 24.) KE h. miniszterek kinevezéséről 79/1990. (VI. 4.) KE h. közigazgat{si {llamtitk{r kinevezéséről 125/1990. (VI. 28.) KE h. a tan{csi v{laszt{sok kitűzéséről 92/1994. (VII. 6.) KE h. közigazgat{si {llamtitk{rok felmentéséről 94/2004. (IX. 29.) OGY h. a miniszterelnök megv{laszt{s{ról 164/2010. (V. 10.) KE h. az Orsz{ggyűlés alakuló ülésének összehív{s{ról 27/2010. (V. 29.) OGY h. a miniszterelnök megv{laszt{s{ról és a Korm{ny programj{nak elfogad{s{ról E) Egyéb 7001/1988. (III. 18.) MT ie. a jogszab{lyok előkészítésével kapcsolatos t{rsadalmi és szakmai vit{król 117


7001/1988. (IK 11.) IM ie. a jogszab{lyszerkesztésről

SZAKIRODALOM [d{m 1971: [d{m Antal: Jogforr{saink főbb von{sai és problém{i. In: Jogtudom{nyi Közlöny, 1971/4., 321-332. o. [d{m 1975: [d{m Antal: Jogalkot{s, jogforr{sok és a jogszab{lyok kihirdetése. In: Jogtudom{nyi Közlöny, 1975/6., 301-312. o. [d{m 1992: [d{m Antal: A jogalkot{s alkotm{nyoss{g{ról. In: Jogtudom{nyi Közlöny, 1992/11., 481-487. o. [d{m 1993: [d{m Antal: A végrehajtó hatalom és az autonóm közjogi intézmények jogalkot{s{ról. In: Magyar Közigazgat{s, 1993/5., 257-265. o. Balogh Zsolt–Holló Andr{s–Kukorelli Istv{n–S{ri J{nos: Az Alkotm{ny magyar{zata. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2002. *2003.+ E könyvben: Balogh 2002: Balogh Zsolt: [ltal{nos rendelkezések (az Alkotm{ny 1-9. §-ai). 33-261. o. Kukorelli 2002: Kukorelli Istv{n: Az Orsz{ggyűlés. 297-369. o. Holló 2002: Holló Andr{s: Az [llami Sz{mvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank. 421-429. o. Holló 2002a: Holló Andr{s: A Korm{ny. 431-459. o. B{rtfai 1997: B{rtfai Zsolt: Néh{ny gondolat a jogforr{si rendszer egyes kérdéseiről. In: Magyar Közigazgat{s, 1997/5., 309-318. o. Beér–Szabó 1949: 118


A Magyar Népközt{rsas{g Alkotm{nya. Az 1949:XX. törvény és magyar{zata. Öszsze{llította és a magyar{zatokat írta: Beér J{nos–Szabó Imre. Jogtudom{nyi Közlöny – Törvények és Rendeletek T{ra 3. *1949.+ Beér–Szabó 1951: A Magyar Népközt{rsas{g Alkotm{ny{ról szóló törvény és magyar{zata. Össze{llította és a magyar{zatokat írta: Beér J{nos–Szabó Imre. II. kiad{s. Budapest, 1951. Törvények és Rendeletek T{ra 3. Beér 1951: Beér J{nos (szerk.): Magyar alkotm{nyjog. Írta: Beér J{nos–Névai L{szló–Sarlós M{rton–Szabó Imre–Vil{ghy Miklós. Tankönyvkiadó, Budapest, 1951. E könyvben: Szabó 1951: Szabó Imre: A magyar alkotm{nyjog t{rgya és forr{sai. 37-44. o. Beér 1951a: Beér J{nos: A Népközt{rsas{g Elnöki Tan{csa. 233-238. o. Beér 1951b: Beér J{nos: A Minisztertan{cs és a Népgazdas{gi Tan{cs. 245-256. o. Beér 1951c: Beér J{nos: A minisztériumok. 257-266. o. Beér 1951d: Beér J{nos: A különleges orsz{gos főhatós{gok. 266-273. o. Beér 1951e: Beér J{nos: Helyi tan{csaink rendszere és működése. 301-317. o. Névai 1951: Névai L{szló: A Magyar Népközt{rsas{g bírós{gi szervezete. 333-339. o. Beér 1956: Beér J{nos: Orsz{ggyűlésünk munk{j{nak megjavít{s{ról. In: T{rsadalmi Szemle, 1956/6-7., 11-32. o. Beér–Kov{cs 1959: Beér J{nos–Kov{cs Istv{n: A Magyar Népközt{rsas{g Alkotm{nya. Közgazdas{gi és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1959. Beér 1972: Beér J{nos (szerk.): Magyar {llamjog. Egyetemi tankönyv. 4. v{ltozatlan kiad{s. Írta: Beér J{nos–Kov{cs Istv{n–Szamel Lajos. Tankönyvkiadó, Budapest, 1972. *A kézirat lez{rva: 1959. július 1.+ E könyvben: Szamel 1972: Szamel Lajos: Jogforr{sok. 82-112. o. 119


Szamel 1972a: Szamel Lajos: A Magyar Népközt{rsas{g Elnöki Tan{csa. 299-317. o. Kov{cs 1972: Kov{cs Istv{n: Az {llamigazgat{s legfelsőbb szerve a Magyar Népközt{rsas{gban. 317-346. o. Kov{cs 1972a: Kov{cs Istv{n: Az {llamhatalom helyi szervei a Magyar Népközt{rsas{gban. 361-389. o. Beér–Kov{cs 1972: Beér J{nos–Kov{cs Istv{n: A bírós{gok a Magyar Népközt{rsas{gban. 397-408. o. Bihari 1984: Bihari Ottó: [llamjog (Alkotm{nyjog). Tankönyvkiadó, Budapest, 1984. Blutman 2008: Blutman L{szló: A deregul{ció {rnyékos oldala. In: Közjogi Szemle, 2008/2., 25-30. o. Bodn{r 1984: Bodn{r Zolt{n: A jogalkot{s és a jogforr{si rendszer kérdései az [llam és Igazgat{sban. In: [llam és Igazgat{s, 1984/2., 166-174. o. Bogd{n 1987: Bogd{n Tibor: A jogforr{si rendszer és az {llami ir{nyít{s jogi rendszerének aktu{lis problém{i. In: Csefkó Ferenc (szerk.): [llam, térkapcsolatok, demokr{cia. Bihari Ottó emlékülés. *Pécs, 1986. {pr. 22.+ Kiadja a Magyar Tudom{nyos Akadémia Region{lis Kutat{sok Központja – Janus Pannonius Tudom{nyegyetem, Pécs, Pécsi Szikra Nyomda, 1987. 171-179. o. Bölöny–Hubai 2004: Bölöny József–Hubai L{szló: Magyarorsz{g korm{nyai 1848-2004. 5., bővített és javított kiad{s. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2004. Chronowski–Petrétei 2003: Chronowski Nóra–Petrétei József: Észrevételek az „új” jogalkot{si törvény koncepciój{hoz. In: Jura, 2003/2., 5-24. o. Chronowski–Drinóczi 2007: Chronowski Nóra–Drinóczi Tímea: Merre tov{bb, jogalkot{s? In: De Jure Online (jog{szok magazinja), 2007/11. Elektronikus dokumentum. http://dejure.hu/2007/11/merre-tovabb-jogalkotas/ (elérés: 2011. július 15.) Chronowski 2008: 120


Chronowski Nóra: A minőségi jogalkot{s napos oldala: a jogtisztít{s. In: Közjogi Szemle, 2008/2., 20-25. o. Csalótzky 1982: Csalótzky György: Korm{nyhat{rozat a jogi ir{nymutat{sokról, a műszaki-technikai norm{król és a mennyiségi rendelkezésekről. *1002/1982. (I. 16.) MT hat{rozat+ In: Magyar Jog, 1982/5., 409-417. o. Csink 2008: Csink Lór{nt: Az {llamfő jog{ll{sa Európ{ban és Magyarorsz{gon. Pólay Elemér Alapítv{ny, Szeged, 2008. Drinóczi–Petrétei 2004: Drinóczi Tímea–Petrétei József: Jogalkot{stan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2004. Fazekas Marinna–Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgat{si jog. [ltal{nos rész. 6., {tdolgozott kiad{s. Osiris Kiadó, Budapest, 2006. E könyvben: Kaltenbach 2006: Kaltenbach Jenő: Ir{nyít{s, felügyelet és ellenőrzés a közigazgat{sban. 237-253. o. Fazekas 2008: Fazekas Marianna: A köztestületek szab{lyoz{s{nak egyes kérdései. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2008. Hajas 1995: Hajas Barnab{s (szerk.): Alkotm{nyjogi jogszab{lygyűtemény. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2005. Holló 1986: Holló Andr{s: A normatív utasít{s jogforr{stani alapproblém{i. In: Tanulm{nyok a központi közigazgat{s köréből. Magyar Tudom{nyos Akadémia [llam- és Jogtudom{nyi Intézete, Budapest, 1986. 57-137. o. Holló 1987: Holló Andr{s: A normatív utasít{s jogforr{si jellegéről. In: [llam és Igazgat{s, 1987/7., 636-644. o. Holló 1992: Holló Andr{s: Az Alkotm{nyjogi Tan{cs tevékenysége 1984-1989. (Szervezet és működés a dokumentumok tükrében.) Előszó: Kilényi Géza. [llamtudom{nyi Kutatóközpont, Budapest, 1992. 121


Jakab Andr{s–Tak{cs Péter (szerk.): A magyar jogrendszer {talakul{sa 1985/1990– 2005. Jog, rendszerv{lt{s, EU-csatlakoz{s. *Az azonos című konferenci{n – Budapest, ELTE [JK, 2006. {prilis 7-8. – elhangzott előad{sok szerkesztett v{ltozatai, valamint a konferenci{hoz ír{sban érkezett hozz{szól{sok.] Gondolat – ELTE [JK, Budapest, 2007. E könyvben: Halmai 2007: Halmai G{bor: A magyar alkotm{nyjog {talakul{sa 1985–2005. I. kötet, 17-54. o. Paczolay 2007: Paczolay Péter: Magyar alkotm{nyjog 1989–2005. I. kötet, 55-64. o. Torma 2007: Torma Andr{s: Adalékok közigazgat{sunk szervezeti rendszeréhez 1985–2005. I. kötet, 317-354. o. Jakab 2007: Jakab Andr{s: A magyar jogrendszer szerkezete. Dialóg Campus Kiadó, Budapest– Pécs, 2007. Jakab 2009: Jakab Andr{s: A „jogalkot{s rendje” és a Jat. minim{lis tartalma – a (2) bekezdés magyar{zata. In: Jakab Andr{s (szerk.): Az Alkotm{ny komment{rja. 2., javított, bővített kiad{s. Sz{zadvég Kiadó, Budapest, 2009. Jogszab{ly-szerkesztési útmutató. Elektronikus dokumentum. Igazs{gügyi és Rendészeti Minisztérium, 2010. Honlap: http://kodifikacio.irm.gov.hu (a volt Igazs{gügyi és Rendészeti Minisztérium „Jogszab{ly-szerkesztési Helpdesk” c. oldal{n; elérés: 2011. június 18.) Kampis 1987: Kampis György: Jogrendszerünk, jogforr{saink. In: Gólyav{ri esték. RTV-Minerva, Budapest, 1987. 34-45. o. Kilényi 1963: Kilényi Géza: Az elvi {ll{sfoglal{sok szerepe és helye az {llamigazgat{si jogban. In: [llam és Igazgat{s, 1963/4., 286-296. o. Kilényi Géza–Hajas Barnab{s (szerk.): Fejezetek az alkotm{nyjog köréből – a magyar {llamszervezet. 4., {tdolgozott és bővített kiad{s. Szent Istv{n T{rsulat, Budapest, 2010. E könyvben: Kilényi 2010: Kilényi Géza: Az Orsz{ggyűlés. 9-47. o. 122


Kilényi 2010a: Kilényi Géza: Az Alkotm{nybírós{g. 77-104. o. Kilényi 2010b: Kilényi Géza: A Korm{ny és a Miniszterelnöki Hivatal. 163-195. o. Hajas 2010: Hajas Barnab{s: A minősített időszakok. 299-311. o. Kiss 1985: Kiss L{szló: Jogalkot{sunk és jogforr{si rendszerünk néh{ny időszerű kérdése. In: Jubileumi tanulm{nyok. Magyar Tudom{nyos Akadémia [llam- és Jogtudom{nyi Bizotts{ga, Budapest, 1985. 163-175. o. Kiss 1989: Kiss L{szló: A jogalkot{s fejlesztésének néh{ny kérdése (Hasznosítható külföldi tapasztalatok). In: [d{m Antal (szerk.): Tanulm{nyok Szamel Lajos tiszteletére. Janus Pannonius Tudom{nyegyetem [llam- és Jogtudom{nyi Kar, Pécs, 1989. 163180. o. Kiss 1998: Kiss L{szló: Jog{llam – jogalkot{s – önkorm{nyzatok. (Örökségünkről – mai szemmel.) Közigazgat{s-módszertani Bt., Pécs, 1998. Kiss 2001: Kiss L{szló: Jogalkot{sunk és jogforr{si rendszerünk fejlesztésének néh{ny időszerű kérdése. In: Petrétei József (szerk.): Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tan{r születésének 80. évfordulój{ra. PTE [JK–MTA RKK Dun{ntúli Tudom{nyos Intézete, Pécs, 2001. *Studia iuridica auctoritate Universitatis Pécs publicata 128.+ 261-273. o. Kocsis 2010: Kocsis Miklós: Alkotm{nyellenes a jogalkot{si törvény. In: Jura, 2010/1., 61. o. Kondorosi 2007: Kondorosi Ferenc: Jogalkot{s a XXI. sz{zad hajnal{n. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2007. Kukorelli Istv{n (szerk.): Alkotm{nytan. 2., {tdolgozott kiad{s. Írta: Dezső M{rta– Fűrész Kl{ra–Kukorelli Istv{n–S{ri J{nos–Schmidt Péter–Tak{cs Imre. Osiris Kiadó, Budapest, 1993. E könyvben: S{ri 1993: S{ri J{nos: A jogforr{sok. 43-58. o.

123


Kukorelli Istv{n (szerk.): Alkotm{nytan. 5., {tdolgozott kiad{s. Írta: Dezső M{rta– Fűrész Kl{ra–Kukorelli Istv{n–S{ri J{nos–Schmidt Péter–Tak{cs Imre. Osiris Kiadó, Budapest, 2000. E könyvben: S{ri 2000: S{ri J{nos: A jogforr{sok. 45-74. o. Kukorelli 2002a: Kukorelli Istv{n (szerk.): Alkotm{nyjog. Jogszab{lygyűjtemény. 5., {tdolgozott kiad{s. Osiris Kiadó, Budapest, 2002. Kukorelli Istv{n (szerk.): Alkotm{nytan I. Alapfogalmak, alkotm{nyos intézmények. 2., {tdolgozott kiad{s. Írta: Dezső M{rta–Fürész Kl{ra–Kukorelli Istv{n–Papp Imre–S{ri J{nos–Somody Bernadette–Szegv{ri Péter–Tak{cs Imre. Osiris Kiadó, Budapest, 2007. E könyvben: Tak{cs 2007: Tak{cs Imre: Az 1949. évi XX. törvény és módosít{sai. 61-62. o. Kukorelli 2007: Kukorelli Istv{n: Az alkotm{nyos „{tmenet” kezdete. A Nemzeti Kerekasztal, az 1989. évi XXXI. törvény. Az 1990. évi XL. törvény. 62-69. o. S{ri 2007: S{ri J{nos: A magyar jogforr{sok rendszere. 82-84. o. Kukorelli 2007a: Kukorelli Istv{n: Az Orsz{ggyűlés – Magyar közjogtörténeti t{mpontok. 337-339. o. Papp 2007: Papp Imre: A közpénzügyek. Az [llami Sz{mvevőszék. A Magyar Nemzeti Bank. 385-406. o. S{ri 2007a: S{ri J{nos: A közt{rsas{gi elnök. 407-420. o. Mackó 2005: Mackó M{ria: Magyar alkotm{nyjog I. Főiskolai jegyzet. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2005. Moln{r 1994: Moln{r Miklós: A közigazgat{si döntés szabads{ga. Közgazdas{gi és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1994. Módszertani útmutató a jogszab{lyszerkesztéshez. *Kiadja az+ Igazs{gügyi Minisztérium – Miniszterelnöki Hivatal, Budapest, 1999. *A Magyar Közlöny különsz{ma.+

124


Müller 2009: Müller György: A korm{nyzati rendszer {talakít{sa 2006-ban. In: Közjogi Szemle, 2009/2., 10-14. o. Nagy 1996: Nagy Marianna: A jogszab{lynyilv{ntart{si rendszerek lehetőségei és a deregul{ció. In: Magyar Közigazgat{s, 1996/8., 476-484. o. Nagy Marianna (szerk.): Jogi tanulm{nyok 2010. Ünnepi konferencia az ELTE megalakul{s{nak 375. évfordulója alkalm{ból – 2010. {prilis 23. *Kiadja az+ Eötvös Lor{nd Tudom{nyegyetem [llam- és Jogtudom{nyi Kar, Budapest, 2010. E könyvben: Klotz 2010: Klotz Péter: Súlyponti v{ltoz{sok a minisztériumi struktúr{ban 2006-2010 között. II. kötet, 211-223. o. Fazekas 2010: Fazekas J{nos: A 2006. évi közigazgat{si szervezeti törvény négy éve a Korm{ny szervezetalakít{si szabads{g{nak szemszögéből. II. kötet, 225-238. o. Nigriny 1983: Nigriny Elemér (szerk.): A jogalkot{s jogpolitikai elveiről. Tanulm{nykötet. Szerzők: Berkes György–Boros L{szló–Csalótzky György–Kukorelli Istv{n–Nigriny Elemér–Péteri Zolt{n–Samu Mih{ly–Schmidt Péter. *Igazs{gügyi Minisztérium Tudom{nyos és T{jékoztat{si Főoszt{ly kiadv{nyai 6.+ IM. Bv. H{zinyomda, *Budapest,] 1983. E könyvben: Samu 1983: Samu Mih{ly: A jogpolitika fogalma és feladata. 4-28. o. Samu 1983a: Samu Mih{ly: A jogalkot{s főbb jogpolitikai összefüggései. 29-49. o. Schmidt 1983: Schmidt Péter: A magyar jogforr{si rendszer alkotm{nyjogi problém{i. 50-84. o. Péteri 1983: Péteri Zolt{n: Jogalkot{si modellek. 85-105. o. Boros 1983: Boros L{szló: A jogalkot{s szervezeti jogi problém{i. 106-121. o. Kukorelli 1983: Kukorelli Istv{n: Az {llampolg{ri jogok jelentősége a jogalkot{sban. 122-139. o. Csalótzky 1983: Csalótzky György: Az {llamigazgat{si jogalkot{s jogpolitikai összefüggései. 140-161. o. Papp 2010: 125


Papp Imre: Az Alkotm{nybírós{g hat{rozata a jogalkot{si törvény alkotm{nyellenességéről. Jogbiztons{g és {llamszervezeti v{ltoz{sok. In: Jogesetek Magyar{zata, 2010/4., 3-18. o. Patyi Andr{s–Varga Zs*olt+ Andr{s: [ltal{nos közigazgat{si jog. Szerkesztette: Varga Zs. Andr{s. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2009. E könyvben: Varga 2009: Varga Zs. Andr{s: A közigazgat{si jog és a közigazgat{s alkotm{nyos meghat{rozotts{ga. 15-141. o. Peschka 1965: Peschka Vilmos: Jogforr{s és jogalkot{s. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1965. Petrétei 2002: Petrétei József: Magyar alkotm{nyjog I. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2002. Pikler 1953: Pikler Kornél: A legfelsőbb {llami szervek rendelkezéseinek közzététele. In: [llam és Igazgat{s, 1953/9., 464-476. o. Romsics 2003: Romsics Ign{c: Volt egyszer egy rendszerv{lt{s. *Rubicon Kiadó, Budapest,] 2003. Salamon 2010: Salamon L{szló: A jogalkot{s dekadenci{ja. In: Schanda Bal{zs–Varga Zs*olt+ Andr{s (szerk.): L{tlelet közjogunk elmúlt évtizedéről. P{zm{ny Péter Katolikus Egyetem Jog- és {llamtudom{nyi Kar, Budapest, 2010. 127-142. o. S{ri 1988: S{ri J{nos: A jogforr{sok. *Közzéteszi az+ MSZMP Politikai Főiskola, [llam- és Jogtudom{nyi Tanszék. A Politikai Főiskola h{zinyomd{ja *sokszorosított+, Budapest, 1988. S{ri 1991: S{ri J{nos: A jogalkot{s és a jogforr{si rendszer. In: Magyar Közigazgat{s, 1991/8., 673-681. o. S{ri 1994: S{ri J{nos: A jogalkot{s és jogforr{si rendszer az alkotm{nybírós{gi hat{rozatokban: az Alkotm{ny „l{thatóv{ tétele”. In: Magyar Közigazgat{s, 1994/8., 457-468. o. S{rközy 2006: 126


S{rközy Tam{s: [llamszervezetünk potenciazavarai (A betegség okai, a beteg {llapota, a gyógyul{s útjai). HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2006. Schmidt Péter (szerk.): Magyar alkotm{nyjog. 2., javított kiad{s. Írta: Baj{ki Veronika–Ga{l Zolt{n–Pőcze Béla–S{ri J{nos–Schmidt Péter–Tak{cs Imre. BM Tanulm{nyi és Propaganda Csoportfőnökség, *Budapest,+ 1976. E könyvben: Schmidt 1976: Schmidt Péter: Az alkotm{nyjog alapfogalmai. 7-40. o. S{ri 1976: S{ri J{nos: A jogforr{sok. 179-219. o. Schmidt 1984: Schmidt Péter: A jogforr{sok tipológi{ja. In: Jogtudom{nyi Közlöny, 1984/8., 440-446. o. Szabó 1963: Szabó Imre: A szocialista jog. Közgazdas{gi és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1963. Szamel 1954: Szamel Lajos: A jogforr{sokról és közzétételükről. In: Jogtudom{nyi Közlöny, 1954/11-12., 444-452. o. Szamel 1958: Szamel Lajos: A jogforr{sok. Közgazdas{gi és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1958. *Jogi kézikönyvt{r 3.+ Szamel 1962: Szamel Lajos: Az utasít{si jog alapja. In: Jogtudom{nyi Közlöny, 1962/11., 566-576. o. Szamel 1994: Szamel Katalin: A jogalkot{si elj{r{s problém{i Magyarorsz{gon. In: [llam- és Jogtudom{ny, 1994/3-4., 269-298. o. Szigeti 1995: Szigeti Péter: Alkotm{nybír{skod{sunk négy éve (1990–93). Tények – politológiai összefüggések – alkotm{nyoss{gi értékelések. In: Szigeti Péter: Az út maga a cél. T{rsadalomelméleti tanulm{nyok. MTA Politikai Tudom{nyok Intézete, Budapest, 1995. 181-204. o. Szigeti 2008:

127


Szigeti Péter: A Magyar Közt{rsas{g jogrendszerének {llapota 1989–2006. Komplex jog- és alkotm{nyelméleti, jogszociológiai és szakjogi elemzés. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2008. Szil{gyi 2001: Szil{gyi Péter: Jogi alaptan. Osiris Kiadó, Budapest, 2001. Szűk 1991: Szűk L{szló: Törvénytani kérdések. In: Magyar Közigazgat{s, 1991/11., 1049-1051. o. Tam{s 1977: Tam{s Andr{s: Bíró és t{rsadalom. A jogtudat és a jogérvényesülés dialektik{ja. Közgazdas{gi és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1977. Tam{s 2003: Tam{s Andr{s: Legistica. A jogalkot{stan v{zlata. 3., bővített kiad{s. Szent Istv{n T{rsulat, Budapest, 2003. Tam{s 2009: Tam{s Andr{s: Legistica. A jogalkot{stan v{zlata. 6., {tdolgozott kiad{s. Szent Istv{n T{rsulat, Budapest, 2009. Tilk 2008: Tilk Péter: A magyar Alkotm{nybírós{g. PhD értekezés. Elektronikus dokumentum, Pécs, 2008. http://doktoriiskola.law.pte.hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/Tilk_Peter_ertekezes.pdf (elérés: 2011. {prilis 8.) Tóth K{roly (szerk.): Emlékkönyv Szentpéteri Istv{n egyetemi tan{r születésének 70. évfordulój{ra. Szeged, Officina ny., 1996. [Acta Universitatis Szegediensis de Attila József nominatae. Acta juridica et politica. Tomus 49. Fasciculus 1-48.] E könyvben: Kiss 1996: Kiss L{szló: A jogforr{si rendszer és a jogalkot{s alkotm{nyos szab{lyoz{s{nak néh{ny kérdése. 289-301. o. Trócs{nyi 1981: ifj. Trócs{nyi L{szló: *Verebélyi Imre:+ A minisztériumi körlevelek elvi és gyakorlati kérdései c. tanulm{ny*{nak+ vit{ja. *Budapest, 1981. november 3.+ In: [llam és Igazgat{s, 1982/3., 281-285. o. Vad{l 2006: 128


Vad{l Ildikó: A közigazgat{si jog kodifik{ciója. Stabil korm{nyz{s, v{ltozó közigazgat{s. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2006. Varga 1970: Varga Csaba: A „Jogforr{s és jogalkot{s” problematik{j{hoz. In: Jogtudom{nyi Közlöny, 1970/9., 502-509. o. Visegr{dy 1980: Visegr{dy Antal: Vitaülés a technikai norm{k problematik{j{ról. *Magyar Jog{sz Szövetség [llam- és Jogelméleti Szakbizotts{ga – Budapest, 1979. október 15.+ In: Jogtudom{nyi Közlöny, 1980/5., 343-345. o. Honlapok: Jura – A Pécsi Tudom{nyegyetem [llam- és Jogtudom{nyi Kar{nak tudom{nyos lapja: http://jura.ajk.pte.hu/ Magyar Életrajzi Lexikon: http://mek.niif.hu/00300/00355/html/index.html A Magyar Közt{rsas{g bírós{gai: www.birosag.hu Magyarorsz{g a XX. sz{zadban – Jogbölcselet: http://mek.niif.hu/02100/02185/html/1183.html Jogszab{lykereső – korm{nyzati port{l: https://kereses.magyarorszag.hu/jogszabalykereso Az orsz{g h{za (a Magyar Közt{rsas{g Orsz{ggyűlésének honlapja): www.parlament.hu Elektronikus jogt{rak: CompLex Jogt{r – szolg{ltatja a CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolg{ltató Kft. OptiJus – szolg{ltatja az OPTEN Informatikai Kft.

129

SZILV[SY GYÖRGY PÉTER A JOGALKOT[SRA VONATKOZÓ MAGYAR JOGI SZAB[LYOZ[S TÖRTÉNETI [TTEKINTÉSE *

Recommend Documents