Szikszó Önkormányzat szervezetfejlesztési tanulmány
Tartalom 1.
FOLYAMATOK FELÜLVIZSGÁLATA ................................................................................................. 3 1.1. AZ ÜGYIRATKEZELÉS ....................................................................................................................................3 1.1.1 Az ügyiratkezelés szervezete ..................................................................................................................4 1.1.2 Az ügyiratkezelés szakaszai ...................................................................................................................7 1.1.3 Az ügyiratok továbbítása ..................................................................................................................... 19 1.1.4 Ügyiratkezelés az ügyintézés folyamatában ........................................................................................ 20 1.1.5 Ügyintézés lezárása utáni iratkezelés .................................................................................................. 27 1.2 SZIKSZÓ ÖNKORMÁNYZAT JELENLEGI IRATKEZELÉSE ÉS JÖVŐBENI KILÁTÁSOK ......................................... 35 1.2.1 Iratkezelési rendszer ............................................................................................................................ 37
2. BELSŐ KAPCSOLATOK ÉS ÖNKORMÁNYZATI INTÉZMÉNYEK KAPCSOLATAI .................... 39 2.1 MUNKAKÖRELEMZÉS, –TERVEZÉS ÉS –ÉRTÉKELÉS ...................................................................................... 39 2.1.1 A munkakörelemzés alapelvei ............................................................................................................. 39 2.1.2 A munkakörelemzés folyamata ........................................................................................................... 40 2.1.3 A munkakörelemzés tipikus módszerei ............................................................................................... 41 2.1.4 Munkaköri leírás tartalma, felhasználási területei ............................................................................... 42 2.1.5 Munkakör-elemzési problémák, megoldási javaslatok ........................................................................ 42 2.1.6 Munkakörtervezés és alaptípusai ......................................................................................................... 42 2.2. A TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉS CÉLJAI ............................................................................................................ 45 2.3. A TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉS RÉSZTVEVŐI ................................................................................................... 48 2.3.1. Az értékeltek köre ............................................................................................................................... 48 2.3.2. Az értékelők ........................................................................................................................................ 49 2.4. A TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉS TECHNIKÁI ..................................................................................................... 49 2.4.1. Egyéni teljesítményértékelési módszerek ........................................................................................... 50 2.4.2. Összehasonlító értékelési technikák ................................................................................................... 53 2.5. A TELJESÍTMÉNYMENEDZSMENT FELÉPÍTÉSE .............................................................................................. 54 2.6 CAF RENDSZER ............................................................................................................................................ 55 2.6.1 A CAF modell kialakulása................................................................................................................... 56 2.6.2 A CAF modell felépítése ..................................................................................................................... 59 4.3 KRITÉRIUMOK .............................................................................................................................................. 60 4.4 CAF RENDSZER CÉLKITŰZÉSEI ..................................................................................................................... 70 4.5 MŰKÖDÉSI MÓD ........................................................................................................................................... 71 3.
KÜLSŐ SZERVEZETI KAPCSOLATOK ............................................................................................. 72 3.1 KISTÉRSÉG FOGALMA ................................................................................................................................... 72 3.2 TÖRTÉNELMI ELŐZMÉNYEK .......................................................................................................................... 74 3.3 ÖNKORMÁNYZATI TÁRSULÁSOK, LEHETSÉGES IRÁNYOK ............................................................................. 76 3.4 KISTÉRSÉGEK KIALAKÍTÁSÁNAK SZERKEZETI VÁLTOZÁSAI ......................................................................... 78 3.4.1 A többcélú kistérségi társulás szervezete ............................................................................................. 80 3.5 KISTÉRSÉGI FELADATELLÁTÁS ..................................................................................................................... 84 3.6 TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁS .............................................................................................................. 85 3.6.1 Feladat- és hatáskörök ....................................................................................................................... 89 3.6.2 A Többcélú Kistérségi Társulások támogatása .................................................................................... 91 3.7 ÖNKORMÁNYZATI SZOLGÁLTATÁSOK .......................................................................................................... 95 3.7.1 A helyi önkormányzat hatásköre és feladata ....................................................................................... 95 3.7.2 Az önkormányzati feladatok definiálása ............................................................................................ 102 3.8 A VÁROSOK KISTÉRSÉGI SZEREPE ............................................................................................................... 109 3.8.1 Kistérségi tervezés ............................................................................................................................. 111 3.8.2 A városok szerepe és a kistérségi finanszírozás ................................................................................ 112
MELLÉKLET ................................................................................................................................................... 116
2
1. Folyamatok felülvizsgálata Ebben a részben, az iratkezelési és ügymeneti eljárást mutatjuk be. A pénzügyi folyamatok törvény által meghatározottak, mely szabályokat Szikszó önkormányzat a törvényi előírásnak megfelelően betart. 1.1. Az ügyiratkezelés A hivatalos ügyiratok kezelését a Levéltári anyagok védelméről és a levéltárakról szóló 1969. évi 27. törvényerejű rendelet, illetve a végrehajtására kiadott 30/1969. (IX. 2.) kormányrendelet, valamint az Irányelvek az iratkezelés szabályozásához című tájékoztató szabályozza, figyelembe véve az adott szervezet rendeltetésszerű működését, szervezeti egységeinek önálló tevékenységét, a feladatok gyors és hatékony megoldását. Ügyiratnak nevezzük a vállalati, vállalkozási, államigazgatási és egyéb szervezetek, szervek rendeltetésszerű működése, illetve ügyintézése során keletkező iratot, az intézményekhez érkező vagy azok által készített levelet és más műfajú iratot (pl. egyszerű ügyirat, feljegyzés, jegyzőkönyv stb.). Ügyirat továbbá minden irat, amelyet közigazgatási (hatósági) szervhez küldenek beadványként, vagy igazgatási, gazdasági üzleti szerv állít ki belső vagy külső használatra valamely ügyre vonatkozóan. A levéltári törvény szerint az ügyiratkezelés: az irat készítését, nyilvántartását, rendszerezését, segédletekkel való ellátását, szakszerű és biztonságos megőrzését, használatra bocsátását, selejtezhetőség szempontjából történő válogatását, selejtezését, illetve levéltárba adását együttesen magába foglaló tevékenység. Az ügyiratkezelés célja, hogy dokumentálja a végzett munkafolyamatokat, vagyis minden munkafolyamatot (pl. pénzkifizetések és –befizetések, a hozzájuk tartozó bizonylatok: készpénz kifizetési számla, nyugta stb.), rendeltetése továbbá, hogy ezek utólag is bármikor ellenőrizhetők legyenek. 3
Ügymenetek leírásának lépései: ügytípus meghatározása, ügyindítás feltétele, lehetőségei, ügy lezajlásához szükséges iratok, ügyviteli lépések, ügymenet logikai végrehajtása, végrehajtó személyek kijelölése, szükséges adatok és információk ill. azok forrásainak rögzítése. 1.1.1 Az ügyiratkezelés szervezete
Az iratkezelési szabályzatban rögzíteni kell, hogy a gazdálkodó szervezet az ügyiratkezelés mely formáját alkalmazza. Az ügyiratkezelés szervezetét meg lehet szervezni: - központilag (centralizáltan) - osztott módon (decentralizáltan, részlegenként) - vegyes rendszerben. A jogszabály egyes ügyiratfajtákra külön ügyirat-nyilvántartást is elrendelhet (pl. titkos ügyirat kezelési szabályok). A központi iratkezeléskor minden iratot egy központi iktatóirodában kezelnek, illetve őriznek. Ennek előnye, hogy egy helyen találhatók meg a különböző ügyek iratai. Hátránya viszont az, hogy a részlegek ügyintézői nehezebben jutnak hozzá, mint a saját irattárukban. Összetettebb szervezetnél ezt a rendszert csak akkor tanácsos alkalmazni, ha az iratok kikeresését, mozgásának nyomon követését megfelelő gépi berendezésekkel, visszakereső rendszer kidolgozásával külön szervezet látja el. Az osztott (részlegenkénti) iratkezelést az olyan nagyobb szervezetekben érdemes kialakítani, ahol a szervezetek között nincs vagy csekély a munkakapcsolat. Itt az
4
iratok kezelése külön-külön szervezeti egységenként történik. Előnye, hogy könnyen, gyorsan elérhetővé válnak az iratok. A vegyes rendszerű iratkezelési forma részben központosított, részben osztott, tehát az eddig ismertetett két iratkezelési rendszert kombinált formában alkalmazza. Ebben az esetben az érkeztetés, és az iratok postázása központilag, míg az iratkezelés többi lépése külön-külön szervezeti egységekben történik. Előnye, hogy a szükséges iratot az ügyintéző bármikor előveheti, és nem kell az irattárba járnia, idejét ott keresgéléssel töltenie. Az osztott és vegyes iratkezelésnél meg kell határozni, hogy a különböző iktatási egységek iratait hogyan különböztetik meg egymástól. Ez háromféleképpen történhet: számkerettel, betűjellel, jelzőszámmal. A számkeret alkalmazása annyit jelent, hogy év elején minden iktatási egység számára bizonyos szám-mennyiséget jelölnek ki, és az iktatást e számkeret első számával kell megkezdeni. Ha az egység számára biztosított keret év vége előtt elfogyna, akkor más szervezeti egységeknek még ki nem osztott számokból kell pótkeretet kijelölni. Például egy megyei önkormányzat számkeretei: 1 - 1000
Igazgatási osztály
1001 – 2000
Pénzügyi osztály
2001 – 3000
Építési osztály
3001 – 4000
Szociális osztály
4001 – 5000
Munkaügyi osztály
Ha a szociális osztály számkerete betelt, pótszámkeretet a ki nem osztott számokból kaphat: 5001 – 6000. A számkeretet a közigazgatásban vagy más nagy forgalmú szervnél érdemes alkalmazni, ahol a várható iratmennyiség – többéves gyakorlat szerint – felmérhető. Másik megoldás az, hogy a szervezeti egységek azonos számú iratait betűjelek alapján lehet megkülönböztetni egymástól. Az abc összes betűjét figyelembe véve 24 önálló egység külön jelzésére van így lehetőség. 5
Például egy kereskedelmi vállalat betűjelei: A – Igazgatási és Jogi osztály B – Munkaügyi osztály C – Műszaki osztály D – Pénzügyi osztály Ebben az esetben az iktatás valamennyi szervezeti egységnél 1-gyel kezdődik, és az iktatószám a betűjelet is magában foglalja: 1–B /200.. vagy 1/B/200.. vagy:1 – B/200.. vagy B– 1/200.. Betűjeleket akkor érdemes alkalmazni, ha a szervezeti egységek száma állandó és nem túl magas, viszont a várható ügyiratforgalom előre nem tervezhető. A harmadik megoldást, a jelzőszámok használatát akkor lehet javasolni, ha a szervezeti egységek többszörösen alá-fölérendeltségi viszonyban állnak egymással, esetleges átszervezés (pl. ideiglenes telephelyek megszüntetése) előfordulhat, és az ügyiratok száma sem határozható meg. E módszerrel ugyanis az iktatóhelyek száma tetszés szerint bővíthető, és az iktatószámok mennyisége sem korlátozott. Például egy vállalat jelzőszámai: 1. Vezérigazgatói Titkárság 1.1. Személyzeti főosztály 1.2. Munkaügyi osztály 1.3. Ellenőrzési osztály 2. Műszaki Igazgatóság 2.1. Termelési osztály 2.1. Kutató és Fejlesztő Intézet 3. Gazdasági Igazgatóság 3.1. Anyaggazdálkodási osztály 3.2. Értékesítési osztály
6
1.1.2 Az ügyiratkezelés szakaszai Az ügyiratkezelés technológiája szerint megkülönböztetünk: -
kézi (manuális)
-
számítógépes technológiát.
Az ügyiratkezelés 3 szakaszból áll és a következőket foglalja magában: I. szakasz: Nyilvántartásba vétel 1. Az ügyirat érkeztetése 2. Postabontás 3. Mutatózás 4. Előzmény kikeresése 5. Szignálás 6. Iktatás 7. Az ügyiratok továbbítása II. szakasz: Ügyiratkezelés az ügyintézés folyamatában
1. Előadó ív megnyitása 2. Határidő-nyilvántartás 3. Tervezetkészítés 4. Kiadmányozás 5. Postázás III. szakasz: Ügyintézés lezárása utáni iratkezelés
1. Irattározás: kézi irattár, utána archív irattár 2. Selejtezés
7
A következőkben a három szakasz valamennyi folyamatlépését részletezzük.
1.1.2.1 Nyilvántartásba vétel Az ügyirat érkeztetése Érkeztetés: Az írásbeli ügyvitelnek az iktatást megelőző fázisa, amelynek során rögzítik a beadvány beérkezésének keltét, elektronikus irat beérkezése esetén kitöltik az érkeztető képernyőrovatokat. Alkalmazása csak osztott iratkezelésben indokolt. Az iratkezelési szabályzat határozza meg az adott szervhez érkezett irat átvételére való jogosultságot és az átvétellel kapcsolatos teendőket. Az ügyirat érkezhet állampolgártól (pl. beadvány), más jogi személytől (pl. megkeresés, leirat), és keletkezhet hivatalból (pl. szabálysértési ügy). A küldemények rendszerint postán érkeznek, vagy hivatali kézbesítés útján, futárszolgálattal, de az állampolgár beadványát személyesen is benyújthatja. Legújabban informatikai-telekommunikációs eszközön keresztül is érkezhet irat. A küldemény átvételére jogosult: a címzett, a vezető vagy az általuk felhatalmazott személy. Ha a szerv postafiókot bérel, gondoskodik arról, hogy az érkező küldeményeket – ha szükséges, több alkalommal is – biztonságos körülmények között, zárt táskában elhozzák. A küldeményeket a hivatalos órák alatt a központi kezelő iroda, vagy az iratokat külön kezelő szervezeti egységek megbízott dolgozója veszi át. Az átvételt mindig igazolni kell vagy átvételi elismervénnyel, vagy a másodpéldány aláírásával, vagy a kézbesítőkönyv aláírásával, lebélyegzésével. Az ügyiratot először is érkeztetjük. Az érkeztetés még nem iktatás. Célja a nyilvántartás. Valamennyi iratot a beérkezés napján kell nyilvántartásba venni. Az érkeztetés két részből áll: 8
a) a borítékra bélyegzik az érkeztető-bélyegzőt; b) kitöltik az érkeztető könyv rovatait, amelyek a következők: dátum a beérkezett irat eredeti iktatószáma a küldő szerv vagy fél neve az irat tárgya az ügyintéző szervezeti egység neve a mellékletek száma az érkezés módja az érkeztetést végző személy azonosító jele. Postabontás A beérkezett küldemények felbontásának rendjét a szerv ügyrendje határozza meg. Központi iratkezeléskor minden iratot egy központi iktatóirodában bontanak, a szerv vezetője a postabontás jogát átruházhatja a központi iktatóiroda vezetőjére. A szerv vezetője meghatározhatja azon ügyek körét, amelyek bontási jogát továbbra is fenntartja. Az osztott (részlegenkénti) iratkezelés esetén a postázóból osztják szét a küldeményeket az egyes belső szervezeti egységek között, de maga a postabontás már a szervezeti egységnél (vagyis az iktatás helyszínén) történik. A vegyes rendszerű iratkezelési forma részben központosított, részben osztott, tehát ebben az esetben az érkeztetés, az iratok postázása központilag, míg a postabontás, iktatás, iratkészítés külön-külön szervezeti egységekben történik. A postai küldeményeket felbontáskor ellenőrizni kell: meg kell vizsgálni, hogy a jelzett mellékletek megérkeztek-e.
9
Sérült küldemény átvétele esetén a sérülés tényét az átvételi okmányon jelölni kell, és soron kívül ellenőrizni a küldemény tartalmának meglétét. A hiányzó iratokról vagy mellékletekről a küldő szervet, személyt – jegyzőkönyv felvételével – értesíteni kell. A borítékra is rá kell írni, hogy „Sérülten érkezett” vagy „Felbontva érkezett”. Ha a felbontás alkalmával kiderül, hogy a küldemény pénzt vagy egyéb értéket tartalmaz, a felbontó az összeget, illetőleg a küldemény értékét köteles az iratokon feltüntetni, és a pénzt, illetékbélyeget és egyéb értéket – elismervény ellenében – a pénzkezeléssel megbízott dolgozónak átadni. Ezt is rá kell vezetni a borítékra. Az illetékbélyeget, a postabélyeget és a válaszdíjszelvényt az iratokhoz csatolni kell. Ilyen esetekben a borítékot végérvényesen az ügyirathoz kell csatolni, hogy a későbbiekben előforduló bármilyen reklamáció esetén bizonyítékul szolgálhasson. A küldeményt ilyen esetekben be kell mutatni az iratkezelésért felelős, vezető állású személynek. A küldemények borítékait az iratokhoz kell csatolni, de azok közül – az ügy befejezését követően – csak azt kell megőrizni, amely fontos kezelési, ügyintézői feljegyzést tartalmaz. Ha a borítéknak előreláthatólag bizonyító ereje lehet (pl. határidős fellebbezés), vagy a beküldő neve és címe csak a borítékról állapítható meg, akkor azt az irat mellett meg kell őrizni. Felbontás nélkül a címzetthez kell továbbítani: - azokat a küldeményeket, amelyek felbontásának jogát a vezető fenntartotta magának; - a névre szóló magánküldeményeket (általában úgy szokták megkülönböztetni a névre szóló hivatalos leveleket a magánlevelektől, hogy a magánlevélnél előbb írják a címzett, azután az intézmény nevét, a hivatalos levélnél pedig fordítva); - a helyi párt- és társadalmi szervezeteknek címzett küldeményeket; - a munkaügyi döntőbizottsághoz érkezett beadványokat; - a „Szolgálati használatra” jelzéssel és a TÜK (titkos ügyiratkezelési) számmal érkezett küldeményeket, mert azok kezelése külön szabályok szerint történik.
10
A vezetőnek érkezett hivatalos küldeményeket annak távollétében helyettese, vagy a megbízott személy bonthatja fel, tekintettel arra, hogy minden küldeményt még érkezése napján nyilvántartásba kell venni. A minősített adatok kezeléséről (vagyis a titkos ügykezelés szabályairól) a későbbiekben részletesen szólunk. Mutatózás A tárgyszó alapján az iratot bevezetik a tárgymutatókönyvbe, amely abc-sorrendben tartalmazza az egyes iratok tárgyszavait. A tárgymutató egyetlen célja, hogy nyilvántartásából megállapíthassuk, hogy kezdőiratról vagy utóiratról van-e szó. A tárgyszó mellett az irat iktatószámát is fel kell tüntetni. Felmerül a kérdés, hogy miért nem az iktatókönyvben keressük az előzményt? Mert ott csak a sorszám alapján lehet a nyilvántartott tételeket visszakeresni. A számítógépes iktatás automatikusan oldja meg e feladatot. A számítógépes program több szempont szerint, tévedés nélkül keresi ki az esetleges előzményt, ezért külön tárgymutatóra nincs szükség. Előzmény kikeresése Az előzmény létét a tárgynyilvántartásból lehet megállapítani. Az adott ügy első iratdarabját kezdőiratnak, minden további iratot utóiratnak nevezünk. Ha az irat kezdőirat, akkor szignálni kell, ha utóirat, ki kell keresni az előzményt az irattárból vagy a határidős nyilvántartásból, és az iratokat össze kell szerelni. Az egyazon ügyhöz tartozó iratdarabokat egy helyen (azaz egy sorszámon) kezeljük. A kezdőiratot az iktatókönyvben a következő szabad sorszámra iktatjuk. Az utóiratot az előzmény sorszámának alszámára kell bejegyezni. Pl. ha a kezdőirat iktatószáma: 14/200.., akkor az utóirat iktatószáma: 14-1/200.. 11
A közigazgatási gyakorlat általában 8 alszámot rendel egy sorszámhoz. Ha nyolcnál több utóirat keletkezik, új sorszámot nyitnak az iratnak. A régi sorszám „Kezelési feljegyzések” rovatába bejegyzik az új sorszámot, ahol az irat ezentúl megtalálható. Természetesen az új sorszámon is jelölik, hogy melyik előző sorszám iratait csatolták az irathoz. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy az ügyek egy része nyolcnál több fordulattal intéződik el. A gyakori sorszámváltozás sok hibalehetőséget rejt magában. A számítógépes ügyiratkezelés ezt a problémát megoldotta, minden sorszámhoz 99 alszámot rendeltek, így az ügyek egy sorszámon elintézhetők. Vannak olyan ügycsoportok, melyek rendszerint egy intézkedéssel lezárulnak, ilyen esetekben alszámok használatára nincs szükség, akár több száz irat is nyilvántartható egy sorszámon. Az ilyen sorszámot gyűjtőszámnak nevezzük. A gyűjtőszámok körét – az iktatási évet megelőzően – a felügyeletet gyakorló vezetőnek kell kijelölnie. Szignálás A szignál szónak a szótár három jelentését adja meg: 1. jelt ad; 2. kézjeggyel ellát; 3. valakire szignál, vagyis az ügyirat elintézésére valakit kijelöl. A
szignálás
az
ügyviteli
munkában
munkaszervezési
funkciót
jelent,
a
munkamegosztás módjának meghatározására szolgál. Ha az irat kezdőirat, szignálni kell. A szignálás a vezető feladata, amelynek során egyrészt kijelöli azt az előadót, aki az ügyet intézi, másrészt az ügy tartalmát legjobban kifejező tárgyszó aláhúzásával segíti az ügyiratkezelő tárgymeghatározó munkáját. Ugyancsak a szignálás során lehet utasítást adni az ügyintézőnek az elintézés módjára vonatkozólag. A szignálás jogát a vezető átruházhatja a központi iktatóiroda vezetőjére.
12
Iktatás - rendszerezés Az iktatás: az iratnyilvántartás alapvető része, amelynek során a beérkező iratot, illetve a keletkezett iratot iktatószámmal látják el, kitöltik az iktatási nyilvántartást (pl. iktatókönyv). A szervezet akár a hagyományos, akár a számítógépes iktatást használja, iktatókönyvet kell használnia, amelynek tartalmaznia kell mindazokat az adatokat, amelyek az iratok azonosításához, követéséhez, ellenőrzéséhez, visszakereséséhez szükségesek. Az iktatókönyv: az iktatási nyilvántartás adatbázisának évenként hitelesített, folyamatos sorszámú oldalakkal ellátott nyomtatványa, könyve vagy elektronikus listája, adatbázisa. Az iktatásra minden naptári évben újonnan megnyitott, elősorszámozott, hitelesített iktatókönyvet kell használni. A hitelesítés az iktatókönyv fedőlapjának belső oldalán történik, ahol fel kell tüntetni a vállalat nevét (osztott ill. vegyes iratkezelés esetén a szervezeti egység nevét is), a dátumot, aláírást, cégbélyegzőt. Minden év végén az iktatókönyvet vízszintes és átlós vonallal (Z) le kell zárni, rögzítve az utolsóként használt sorszámot és a lezárás időpontját. A lezárást is aláírással, pecséttel kell hitelesíteni. Elektronikus iktatókönyv esetében év végén ki kell nyomtatni. Az iktatókönyv hitelesítését vagy a vállalat vezetője, vagy az általa felhatalmazott személy végzi. Az iktatókönyv adatai: - az irat iktatószáma, - az iktatás időpontja, - honnan érkezett az irat (küldő neve, címe), - a beérkezett irat saját (iktató)száma (ez lesz a válaszban a hivatkozási szám), - az irat tárgya, 13
- az ügyintéző neve, - a mellékletek száma, - a kezelésre vonatkozó feljegyzések, - a válasz elküldésének kelte, - az irattári elhelyezésre vonatkozó adatok. Az iktatás az ügyiratkezelés legfontosabb része, amelynek segítségével figyelemmel lehet kísérni az irat mozgását, biztosítani fellelhetőségét. A küldeményeket és a hivatalból kezdeményezett iratokat az érkezés napján iktatni kell. Másnapra csak abban az esetben lehet hagyni az iktatást, ha a kezelő közvetlenül munkaidő végén veszi át a küldeményt. Ez alól kivételek a bírósági és döntőbizottsági iratok, ahol a tényleges átvétel napja meghatározó. Téves iktatás esetén az iktatókönyvi bejegyzést egyértelműen, tintával tett áthúzással törölni kell, úgy, hogy az eredeti bejegyzés is olvasható maradjon, majd ezt követően a javítást végző személy tevékenységét a „Kezelési feljegyzések” rovatban kézjegyével és a javítás időpontjának feltüntetésével hitelesíti. Régebben előfordult, hogy külön iktatókönyvet használtak a beérkező és a kimenő iratok iktatására. Az egy könyvben való iktatás ügyviteli szempontból azért előnyösebb, mert jobban átlátható valamennyi irat elintézésének ügymenete, jobban biztosítja az iratok megőrzésének ellenőrzését, valamint követhetőbbé teszi az egymáshoz tartozó iratok együttmaradását. Nem kell iktatni (de jogszabályban meghatározott esetekben nyilván kell tartani): - a nem hivatalos rendezvényre szóló meghívókat, - a visszaérkezett tértivevényeket, - hivatalos folyóiratokat, szaklapokat, - a rendszeresen érkező, csak tájékoztató jellegű statisztikákat, jegyzőkönyveket (ezt az ügyrend határozza meg), - számlákat, bizonylatokat, pénzügyi okmányokat. 14
Iktatni kell viszont a telexen, faxon, e-mail-ben érkezett leveleket, és jelentőségüknek megfelelően – az ügyintéző lejegyzése alapján – a telefonon küldött értesítéseket is.
A hagyományos (kézi) iratkezelési szervezetek esetében az érkeztetés és iktatás egybeeshet (lásd központi) vagy részben (l. vegyes), illetve egészében (l. osztott) szétválhatnak. A beérkező iratok iktatásakor az iktatóbélyegző lenyomatát az iraton el kell helyezni, és a lenyomat rovatait ki kell tölteni. Az iktatóbélyegző lenyomata tartalmazza: - a szerv nevét, székhelyét, - az iktatás évének, hónapjának, napjának a számát, - az iktatókönyv sorszámának (alszámának) számát, - az ügyintéző nevének feltüntetésére szolgáló rovatokat, - a mellékletek számát.
Vegyes iratkezelés esetén használt iktatási bélyegző rovatai: A cég megnevezése Az érkezés dátuma: Az érkeztetőkönyv száma: Kapja szerv, egység: A szervezeti egység
Irattári tétel szám:
iktatószáma: Ügyintéző:
Melléklet: 1. ábra Érkeztető bélyegző lenyomata
15
Rendszerezési szempontok Az iktatás, irattározás történhet: időrend, tárgy, földrajzi fekvés, szakmai módszer szerinti rendszerben. Időrendi rendezés Az időrend az iratkezelés egyik legegyszerűbb módszere. Az iratokat beérkezésük vagy keletkezésük (kiállításuk, keltezésük) szerinti időrendben nyilvántartásba vesszük (iktatjuk) és megőrizzük. Az időrendi rendezés azonban önmagában nem lenne elegendő egy-egy irat gyors visszakeresésére, ezért más rendszerező elv mellett kiegészítő megoldásként alkalmazzuk. Tárgy szerinti rendszerezés A tárgy szerinti rendszerezést alfabetikus rendszerezésnek is nevezik. Az iratokat a bennük foglalt információ alapján osztályozzuk, illetőleg őrizzük meg, vagyis az irat tárgyának kezdőbetűje szerint iktatjuk (például: M – megrendelések, R – reklamációk stb.). Földrajzi hely szerinti rendszerezés A földrajzi szempontból is tág ügyfélkörrel rendelkező vállalatok, szervek tudják jól hasznosítani ezt a területi irattározási módszert, amelynek alkalmazása során a küldő vagy a címzett székhelye szerint rendszerezzük az iratokat (ország, országrész, város szerint). Ezen belül célszerű abc sorrendben és időrendben iktatni.
16
A fentiekből is látszik, hogy a három rendszerezési eljárást kombinálhatjuk is. A legtöbb helyen az időrendi és a tárgy szerint iktatást együtt alkalmazzák. Pl.:
R-15/2002.
= A reklamáló levelek közül a tizenötödik.
NS-235/2002. = Nevelési segély 235. levele. Számítógépes iktatási sajátosságok A számítógépes iktatásnál ugyanazokat a követelményeket kell teljesíteni, mint a hagyományos iktatásnál. Számítógépes érkeztetés és iktatás esetén is szerepelni kell az iratokon mindazon kezelési feljegyzéseknek, melyek a hagyományos iratkezelésben szükségesek. A számítógépes nyilvántartás nem helyettesíti azokat az átadókönyveket (postakönyvek, kézbesítőkönyvek) sem, melyekben az átadás-átvétel tényét a saját kezű aláírás bizonyítja. Számítógépes iktatásnál az iktatási nyilvántartás (iktatókönyv és előadói ív) azonos adattartalmú, mivel egy állományból kerül megjelenítésre, ügyenként szinte automatikusan nyomtatható kell hogy legyen. Év végén az iktatókönyvet ki kell nyomtatni! A felvitt iktatási adatbázist – a vonatkozó adatvédelmi szabályok betartásával – hozzáférhetővé kell tenni mindaddig, míg az ügyintézéshez szükséges. A bevitt adatokat, a levéltár igényének megfelelően év végén tartós módon ki kell íratni, és az így készült iktatókönyv, név- és tárgymutatóval, hitelesítve a tárgyév irataihoz csatolandó. A
számítógépes
rendszerbe
vitt
érkeztetési
és
iktatási
adatokat,
utólagos
módosításának tényét a jogosultsággal rendelkező ügyintéző azonosítójával és a javítás 17
idejének megjelölésével naplózni kell, ugyanitt rögzítésre kerül a módosítás előtti szövegrész is. A nem papír alapú, elektronikus adathordozón érkezett iratok (pl. magnetofonszalag, hajlékony lemez, CD-ROM stb.) mellé kísérőlapot kell csatolni, és ezeket együtt kell kezelni. A kísérőlapon fel kell tüntetni az adathordozó iktatószámát, az adathordozó tartalmi paramétereit, a felvételek tárgyát, a készítő és a nyilvántartásba vevő aláírását. Az iktatószámát magára az adathordozóra (tokjára) maradandó módon ugyancsak rá kell vezetni. Egy elektronikus adathordozón szigorúan egy témához tartozó iratok adhatók át. Amennyiben ez nem teljesül, a küldeményt vissza kell utasítani. A rendszerezési szempontokon belül az iratok sorrendiségére a következő megoldásokat választhatjuk: 1. Számsoros rendezési mód: minden levél a következő sorszámot kapja; 2. Betűrendes rendezési mód (pl. orvosi rendelőkben, személyzeti és munkaügyi vonatkozású iratok esetében stb.); 3. Alfanumerikus rendezési mód: szám és betű kapcsolata (pl. A-11). 4. Emlékeztetőjeles rendezési mód: a tárgy szerinti rendszerezést alkalmazva felhasználja a számsoros rendezési mód előnyeit: a tárgykört és ezen belül az egyes tárgyat emlékeztető betűkkel jelöli, a betűjelhez számot kapcsol. Ez a szám az azonos tárgyhoz tartozó részletezést mutatja. (Pl. VF16 = az F betűvel kezdődő vevők közül a 16. szám alatt nyilvántartott cég.) Ezen belül számsoros: legalul a legrégebben érkezett-küldött irat. 5. A tízes számrendszer (decimális) szerinti rendezési mód: a tárgy szerint rendszerezett irattározás egyik alkalmazott formája. Elterjedtségét az indokolja, hogy szinte korlátlan mélységű tagolást tesz lehetővé. Minden egyes tárgykör a tízes számrendszerben szabadon tovább bővíthető. Pl.: 1 Pénzügyek, számvitel 10 Beruházás 18
11 Forgóalap 12 MNB 121 Pénzügyi terv 122 Hitelkérelem
1.1.3 Az ügyiratok továbbítása A nyilvántartásba vétel után az ügyiratot az ügyintézőhöz továbbítják. Az ügyirat mozgatását mindig bizonylatolni kell. Ha az ügyiratot kézbesítő továbbítja, akkor a kézbesítőkönyvbe és utána az előadói munkanaplóba, ha az iktatás osztottan történik, csak az előadói munkanaplóba kell bevezetni. (Az előadói munkanapló az egy ügyintéző által intézett iratok nyilvántartására szolgál.) A kézbesítőkönyv egy gazdálkodó szervezeten vagy intézményen belüli ügyiratforgalom segédeszköze. Használata akkor indokolt, ha a vállalat egyes egységei különböző földrajzi pontokon találhatók, de a postabontás központilag történik (osztott ügyiratkezelési rendszer). Ha a szerv számítógépes iratkezelést alkalmaz, a papíron levő iratok intézményen belüli továbbításakor a kézbesítőkönyv helyett átadójegyzéket kell használni, melyet az átadásra kerülő iratokról (intézmény – szervezeti egység – ügyintéző rendezettségben) két példányban kell kinyomtatni, mivel az egyiken az átvevő az átvételt igazolja, míg a második példányt megtartja. Ha az irat elektronikus adathordozóra került, vagy azon készült, akkor az átadó/átvevő jegyzék is csak a képernyőn jelenik meg az üzenetek között. Az átvevő itt regisztrálja az átvételt az üzenet „felbontásával”. Az ügyintézőre való szignálás esetén az erről szóló „átadási” üzenet és a hozzáférési kulcs automatikusan megjelenik az ügyintézőnél. A szervezeten belüli irattovábbítás nincs időhöz kötve, tehát folyamatosan történik, de íratlan szabály, hogy a szervezeti egységeknek úgy kell az iratokat továbbítaniuk, hogy azzal a másik egységet ne hátráltassák munkájában. 19
Az ügyintézők általában sem határidős, sem véglegesen elintézett iratot nem tarthatnak maguknál. Ha egy iratot ki kell venniük az irattárból, akkor arról ügyiratpótló lapot kell készíteni. Az ügyiratpótló lap a következő adatokat tartalmazza: -
az átvett ügyirat száma,
-
az átvett ügyirat tárgya,
-
az átvevő ügyintéző neve és beosztása,
-
az átvétel hónapja, napja,
-
a visszaadásra megjelölt határidő.
Az aláírt ügyiratpótló lapot az irattárban az ügyirat helyére kell tenni. Ugyanez vonatkozik a számviteli, pénzügyi és személyügyi bizonylatok, ügyiratok kiadására is. Az ügyiratot 15 nap leteltével nem adják vissza, azt sürgetni kell. Ha ennek ellenére 30 napon belül sem küldik vissza az irattárba, akkor ezt a szerv vagy egység vezetőjének be kell jelenteni. Az irattárban elhelyezett iratokról hiteles másolat készítése és kiadása csak az illetékes vezető engedélyével történhet.
1.1.4 Ügyiratkezelés az ügyintézés folyamatában Előadói ív megnyitása Az előadói ív kettős rendeltetésű: egyrészt a borító az irat fizikai védelmét szolgálja, másrészt az ügyiratkezelés szempontjából fontos információkat tartalmaz. Megismétli az ügyirat legfontosabb iktatási adatait (sorszám, érkezési időpont, ügyintéző neve, határidő), amelyek a munkafolyamat különböző szakaszában alkalmasak az irat azonosítására. Ezen kívül az ügyintéző különböző ügyirat kezelési, ügyviteli 20
utasításokat adhat a folyamatban részt vevőknek, így többek között a leírónak, a postázónak, a pénzt kiutalónak stb. Határidő-nyilvántartás Ha az adott ügyet nem lehet lezárni, mert közbenső intézkedésre van szükség, akkor az irat határidő-nyilvántartásba kerül. Határidőt kell megjelölni: -
ha a küldemény „Sürgős” jelzéssel érkezett,
-
ha a kiadmányozó vagy a szerv vezetője a szokásostól eltérő idő alatt kívánja az ügyintézés befejezését,
-
ha az intézkedésre bizonyos időn belül más szervektől vagy szervezeti egységektől szükséges a válaszokat megkapni,
-
ha a további intézkedéseket csak később lehet megtenni.
A határidő-nyilvántartást az alkalmazott technológiától függően alakítják ki. Manuális technológia esetén az iratokat határidős szekrényben vagy irattartókban célszerű tárolni. A határidős szekrényben a hónap napjainak megfelelő számú rekeszt kell kialakítani. A határidő figyelemmel kísérése az ügyvitelt ellátó szervezet vagy személy kötelessége. A határidőt az iktatókönyvben a hónap és a nap megjelölésével, ceruzával kell feljegyezni. Amelyik határidő már nem aktuális, azt át kell húzni. A lejárat napján az iratot az ügyintézőnek vissza kell adni további intézkedés céljából. Irattárba helyezés előtt a határidőre vonatkozó valamennyi ceruzás bejegyzést ki kell radírozni az iktatókönyvből. Számítógépes technológia esetén a határidő figyelését a program automatikus végzi, de az iratok lejárati nap szerinti tárolását ekkor is célszerű határidős szekrényben kialakítani. Fontos szabály, hogy ha az ügyintéző az irattal nem dolgozik, annak vagy az irattárban vagy a határidő-nyilvántartásban kell lennie. 21
Tervezetkészítés A szignálás során kijelölt ügyintéző elkészíti az adott ügyre vonatkozó döntési javaslatát. Ez a fogalmazvány az előadói tervezet. Ha a javaslatot a kiadmányozó jóváhagyja, a tervezet a hivatal végleges döntésévé válik. Aláírás Az ügyirat hitelesítése aláírással történik. Aláírás típusok: Láttamozó aláírás: sem egyetértési, sem döntési hatáskörre nem jogosít. Az ügyintéző elolvasta és tudomásul vette annak tartalmát. Jóváhagyó aláírás: Az aláíró egyetért az irat tartalmával, de döntésre nem jogosult, csak véleményezésre. Véglegesítő aláírás: Az aláíró hitelesíti az iratot, amivel jelzi döntése eredményét, hogy egyetért az irattartalmával. Ezután a rendszernek meg kell akadályoznia az irat további módosításának. Kiadmányozás A kiadmányozás olyan formai szabályok összessége, amelyek azt igazolják, hogy az irat a jogszabály által feljogosított hivatalos szervtől származik és annak érvényes döntését tartalmazza. Ha az ügy lezárható, és az előadói tervezetet a kiadmányozó jóváhagyja, akkor létrehozzák a döntést tartalmazó iratot, melyet kiadványnak nevezünk. A kiadványnak tartalmaznia kell: -
az államigazgatási szerv nevét, címét, telefon, telex vagy fax számát,
-
a kiadvány keltét, 22
-
az ügyintéző nevét,
-
az ügyirat tárgyát,
-
az érvényes döntést, határozatot,
-
a kiadmányozó nevét,
-
a mellékletek számát,
-
kik kapnak még a határozatból.
A kiadmányozásra jogosult vezetők személyét a vállalat vagy intézmény ügyrendje (Szervezeti és Működési Szabályzata) határozza meg. Kiadmányozó: a szerv, szervezet vezetője által kiadmányozási joggal felhatalmazott személy, akinek kiadmányozási hatáskörébe tartozik a kiadmány aláírása. Az aláírásra jogosult személy a tervezetet aláírja, és ezzel a döntést véglegesíti. A kiadmányozás kétféleképpen történhet: 1. Eredeti (kézi) aláírással 2. A kiadmányozó nevének az iratra gépelésével, ami mellé odagépelik az „s. k.” (saját kezével) jelzést. Ez utóbbi esetben az ügyvitelt ellátó dolgozó „A kiadvány hiteles” szöveggel, saját aláírásával és hivatali pecsétjével igazolja, hogy a másolatban készült kiadvány az eredetivel mindenben megegyezik, és azt is igazolja, hogy az eredeti okiratot az arra jogosult saját aláírásával kiadmányozta, azaz a másolattal kiadmányozott (s. k.) iratnál is mindig kell lennie olyan eredetinek, amelyet a kiadmányozó saját kezűleg írt alá. (Nyomdai sokszorosítás esetén elegendő a kiadmányozó neve mellet az „s. k.” jelzés, illetve a kiadmányozó alakhű aláírás-mintája és/vagy a kiadmányozó szerv bélyegzőlenyomata.)
23
Digitális hitelesítés: az elektronikusan előállított, a szervezetek között elektronikusan továbbított iratok hitelesítésére elektronikus aláírást és időbélyegzőt, jogszabályban kijelölt szervezet által kezelt nyilvános és titkos kulcsot kell alkalmazni. Az elektronikus irattal, valamint az elektronikus irat hitelességét biztosító eszközökkel kapcsolatos részletes jogi szabályzás folyamatban van. A kiadmányozásnak különösen a felelősség megállapításánál van döntő jelentősége. A kiadvány jogszerűségéért a tervezetet készítő ügyintéző is felelős. Postázás A postázandó iratot ellenőrizni kell, hogy megfelel-e a tartalmi és formai előírásoknak. Ellenőrizni kell a címzés, a keltezés, az iktatószám helyességét. Az aláírásokat, vagyis, hogy egyáltalán van-e rajta aláírás, ha van, akkor az arra illetékes személy írta-e alá, szerepel-e rajta az ügyintéző neve, aláírása vagy kézjegye, pecsétlenyomata.
Ellenőrizni kell, hogy valamennyi mellékletet csatolták-e az
ügyirathoz. A postai utasításnak és a kézbesítési utasításnak megfelelő jelzésekkel kell ellátni a levelet, a borítékot. Postai utasítás lehet: elsőbbségi, ajánlott, tértivevényes. Kézbesítési utasítás lehet például: „saját kezébe”. Ezeket a borítékra is rá kell vezetni, illetve a postakönyvben is jelezni kell. Gondoskodni kell a levelek bérmentesítéséről is. Ez bélyeg felragasztásával vagy bérmentesítő gép használatával történik. Ha a postázandó küldemény csomag vagy utalvány, gondoskodni kell a megfelelő kísérő nyomtatvány kitöltéséről. Előfordulhat, hogy az iratot személyesen adják át. Ilyenkor elegendő, ha az átvételt a kiadvány irattári példányán igazolják.
24
Bélyegzőhasználat A bélyegzőket általában az iratok (levelek, megrendelések, számlák stb.) hitelesítésére használják, éppen ezért a bélyegzőket szigorúan bizalmas eszközként kell kezelni. Bélyegzőt nemcsak kiadmányozásnál használunk. Bélyegzőre van szükségünk például számlák kiállításához, a banki ügyintézéshez, adóhatósági nyomtatványok kitöltéséhez és még számos más esetben. Köztudott, hogy bélyegzőt szinte azonnal készítenek, olyan tartalommal, amilyenre szükség van. A bélyegző – a vállalkozás egyéb működési költségeihez képest – nem drága. Ezért célszerű többet készíttetni belőle, mégpedig különböző tartalommal, mert bizonyos adatok feltüntetése (adószám, bankszámlaszám) például egy levélborítékon sértheti a feladó érdekeit, sőt visszaélésekre adhat alkalmat, néha viszont nélkülözhetetlenek ezek az adatok. Banki ügyintézéshez, számlakiállításhoz és adóhatósági ügyintézéshez olyan bélyegzőt használjunk, amelyen a vállalkozás nevén, székhelyén kívül annak adó- és bankszámlaszáma is szerepel. A bélyegzők fajtái Keletbélyegző: naponta be kell állítani az aznapi dátumot. A dátumbélyegzők speciális fajtájába tartoznak azok, amelyek a dátumon kívül még egy szót is tartalmaznak, mint például: fizetve, ajánlott, nyomtatvány, másolat, kiadva stb. Érkeztetési v. érkeztető bélyegző: nagyobb méretű, tulajdonképpen egy keretben lévő keltezési bélyegző, amelyben egyéb adatok is helyet kaptak, pl. az érkeztető könyv száma, ügyintéző, irattári tételszám stb.
25
Névbélyegzők: ezeket az aláírások egyszerűsítésére szokás használni. Név és beosztás szerepelhet rajtuk. Használhatják pl. olyan esetben, amikor a számlatömbben maradó másolati példányokra az aláírás helyett ezeket pecsételik. Szárazbélyegző: egy speciális bélyegző, amely domború bélyegzőlenyomatot hagy a papírban. A dombornyomás lehet színes is. Meghatározott azoknak az iratokban a köre, amelyeknek a hitelesítésére ezeket használják (pl. ügyvédek az adásvételi iratok hitelesítésére, ill. egyes betétszámlakönyveket is ezzel hitelesítenek). Cégbélyegzők: ezen belül két típust különítünk el: Körbélyegző: ebben állami szerveknél az ország címere, városi szerveknél a város címere helyezkedik el középen, körülötte a cég neve, címe. Magánvállalatnál a cég emblémája lehet középen. Használatakor szabály, hogy a körbélyegzőnek érinteni kell az aláírás első betűjét. Hosszúbélyegző: a cég nevét, címét, telefon- és fax-számát, esetleg adószámát foglalja magában. Használható pl. számlákon, régebben borítékon feladó helyett. A bélyegzők nyilvántartása, tárolása Nagyobb vállalkozásoknál gyakori, hogy bizonyos munkakörök bélyegzőhasználatra is jogosítanak. Célszerű olyan nyilvántartást vezetni, amely tartalmazza a bélyegző számát, őrzésének helyét és a használatára jogosult nevét. A bélyegzők nyilvántartása azonban akkor is szükséges, ha azok használatára egyetlen személy jogosult, azonban a vállalkozásnak többfajta lenyomata van. Ilyenkor azokat pontos tartalmuk szerint kell bevezetni a nyilvántartásba.
26
Nagyobb cégek a cégbélyegzőket sorszámmal látják el. Az e bélyegzők használatára, illetve megrendelésére jogosultak körét az iratkezelési szabályzatban vagy a szervezeti és működési szabályzatban teszik közzé. A nyilvántartásnak tartalmaznia kell: -
a bélyegző lenyomatát,
-
a legyártott mennyiséget,
-
a szervezeti egység részéről a bélyegzőt átvevő vagy visszaadó személy olvasható aláírását,
-
az átvétel és visszavétel idejét.
A bélyegzőket mindig zárt helyen tartsuk, hogy azokhoz illetéktelen személy ne férhessen hozzá. Az ügyviteli rendben kijelölik azt a személyt, aki a szervezet által használatos bélyegzőket kezeli, és annak szabályszerű használatáért, megőrzéséért felelősséget vállal. A bélyegzők elvesztése azonnali intézkedéseket von maga után. Gondoskodni kell a bélyegző érvénytelenítéséről, és értesíteni kell a partnereket is erről, akár levélben, akár újságban (közlönyök), Interneten közzétett hirdetésben. 1.1.5 Ügyintézés lezárása utáni iratkezelés Irattározás Az irattározás feladata egyrészt az iratok biztonságos megőrzése, másrészt a gyors visszakereshetőség biztosítása. Az irattár elsődleges feladatát akkor töltheti be, ha az ott őrzött anyag áttekinthető és könnyen hozzáférhető. A gyakorlat azt mutatja, hogy az iratokra közvetlenül a keletkezésük után van a leggyakrabban szükség, de néhány év után is tudnunk kell előkeresni egy esetleges új ügylet előkészítéséhez, megalapozásához. 27
Az iratok tárolása felhasználásuk alapján a következő csoportosításban történik: gyors elintézésre váró iratok, elintézés alatt álló, de ritkán kézbe vett iratok, elintézett és archivált (irattározott) ügyiratok. Lehetséges külön tárolni azokat az iratokat, amelyek a még folyó ügyek intézésekor szükségesek, és külön azokat, amelyek már elintézett ügyekhez kapcsolódnak. Az iratok felhasználásának biztosítása Az iratok megőrzésének helye az irattár. (A történeti szempontból is becses iratokat a levéltári intézmények őrzik.) Az irattárban folyó munka: egyrészt passzív irattári tevékenység: ez az iratanyag befogadását, tárolását és megőrzését jelenti, másrészt aktív tevékenység: az arra jogosult érdeklődőknek gyorsan és pontosan a rendelkezésére bocsátja a szükséges iratot. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy a lezárt ügyiratokra általában 2 éven belül van leggyakrabban szükség. Ezért a leggyakrabban két típusú irattárral találkozhatunk: kézi (operatív vagy átmeneti) irattár, központi (archív) irattár. Az elintézett iratot először a kézi irattárba helyezik, ahol általában 2 évig őrzik. A kézi irattárat általában az iktatóirodában helyezik el, és az iktatók kezelik. Itt helyezik el azokat az iratokat, amelyekre az ügymenet során még szükség lehet, és ezeket a lehető 28
legrövidebb idő alatt az ügyintéző rendelkezésére kell bocsátani. A szervezet iratkezelési szabályzatában rögzítik, hogy az iratok mennyi ideig maradnak a kézi irattárban. A
2
évnél
régebbi
keletű
iratokat
az
iktató-
és
segédkönyvekkel
(pl.
tárgymutatókönyv) együtt központi irattárba kell helyezni. Az átadásról jegyzőkönyvet kell készíteni. Az iratokat tematikusan (témák szerint), és a különböző selejtezési idők szerint elkülönítve tárolják. A központi irattárban az iratokat addig kell őrizni, ameddig a szervnek szüksége lehet rá. Ezt a jogszabályok alapján a szervezet az irattári tervben rögzíti. Ha mégis ki kell venni innen ügyiratot, akkor ügyiratpótló lapot kell készíteni, amely a következő adatokat tartalmazza: átvett ügyirat számát, tárgyát, az átvevő ügyintéző nevét és beosztását, az átvétel napját, a visszaadásra megjelölt határidőt. Az archívum szó irattárat és levéltárat jelent. Ebből következik, hogy az archív iratkezelés magában foglalja: - az iratok felhasználásának biztosítását, - biztonságos őrzését, - selejtezését. Az iratok biztonságos őrzése A tárolásra kiválasztott helyiség akkor felel meg céljának, ha száraz, portól tisztán tartható, világos, levegője szellőzethető, ha benne tűz nem keletkezhet, a külső erőszakos behatolásoktól védett. Speciális irattárak a) Műszaki dokumentációk, tervtárak
29
Az egyes létesítmények terveit meg kell őrizni. Ezt megteszik a tulajdonosok, a beruházók, de az engedélyező hatóságok is. A dokumentáción szerepelnie kell: a tervet készítő nevének (cég vagy magánszemély) a létesítmény megnevezésének pontos helyének (helyrajzi szám) a megrendelő nevének a terv készítési idejének. Ha a tervtárból kiveszünk egy tervdokumentációt, mert az épületen valamit változtatunk, és azt a terven is rögzíteni akarjuk, akkor az eredeti állapotról meg kell őrizni egy példányt. A terveket lehet tárolni: tekercsben, fektetve (kiterítve) vagy függesztve.
b) Termelővállalatok műszaki dokumentációi Ezek lehetnek: művelettervek, költségvetések, műszaki rajzok.
c) Mikrofilmek tárolása A filmek tárolására általában kisebb alapterületű, teljesen száraz helyiség felel meg, amelynek ablakait el kell sötétíteni. Alagsori helyiségben mikrofilmet tárolni tilos.
d) Magnetofonszalagok Hasonló körülmények szükségesek, mint a mikrofilmek tárolásához, de külön ügyelni kell arra, hogy nagy teljesítményű transzformátor vagy egyéb elektromos mágneses hullámokat keltő berendezés ne legyen a közelben. e) Számítógéphez használt mágnesszalagok és lemezek 30
A szalagokat a legcélszerűbb lángmentesített vagy műanyag bevonatú szekrényekben, szekrényfalakban tárolni. A függesztett tárolás kötelező, a szalagokat tartalmazó kazettákat egymásra fektetni tilos. f) Páncélszobák Egyes intézményeknél a különösen fontos iratokat páncélszekrényben vagy páncélszobában őrzik. A páncélszoba abszolút tűz- és betörés-biztos és különleges mikroklímát is biztosít. Selejtezés Magyarországon a kormányhivatalok, vármegyék, városok iratanyaga a XIX. században vált olyan tömegűvé, amely már szükségessé tette a selejtezést. Ebben az időszakban még csak az ún. régi iratokat tartották levéltári megőrzésre érdemesnek, ezért kezdetben 1711, majd később 1791, 1849 végül 1867 volt a határ. A XIX. sz. végétől az államigazgatási szervek rendelkeztek ugyan selejtezési szabályzatokkal, azonban ezek a megőrzendő és kiselejtezendő iratok körét egyaránt túl tágan határozták meg, és így érdemi útbaigazítást nem adtak. Legnagyobb veszély a vállalati iratanyagot fenyegette. 1945 előtt a vonatkozó jogszabály csak arra kötelezte a vállalatokat, hogy irataikat 10 évig őrizzék. Több vállalatnál a selejtezés a 10 évnél régebbi iratok egyszerű megsemmisítéséből állt. A selejtezés központi szabályozására először 1950-ben került sor. Az 1950. évi 29. törvény és a végrehajtásáról szóló 185/1951. (X. 23.) MT (Minisztertanács) számú rendelet az állami szervek irattári anyagának egységes szempontok szerinti selejtezését írta elő. A rendelkezések nyomán kiadott minisztériumi utasítások kimondták, hogy az iratokat öt évig kell az irattárakban őrizni, ekkor kerül sor az első selejtezésre, a nem selejtezhető iratokat a levéltárak veszik át. A kormányrendelet legnagyobb érdeme az volt, hogy gyakorlatilag valamennyi irattári anyag selejtezését a levéltárak felügyelete 31
alá helyezte. Gondot okozott viszont, hogy a levéltári raktárak gyorsan megteltek a viszonylag új keletű, sokszor még az ügyvitelben is szükséges iratokkal, és a további selejtezést ott kellett megoldani. A következő általános selejtezési utasítás, amely a tételszámos rendszer előtt keletkezett iratokra ma is érvényes, a 45/1958. (VII. 30.) Korm. számú rendelet volt. ennek értelmében szintén minisztériumi utasítások láttak napvilágot, amelyeknél azonban a korábbinál inkább lehetőség volt a sajátos igények figyelembe vételére. A rendelkezés az irattári őrzési időt 10 évben állapította meg, és előírta, hogy a selejtezést az őrzési idő letelte után legalább három éven belül le kell bonyolítani. A korábbi jogszabályhoz képest részletesen szabályozta a selejtezés megszervezését, végrehajtását, ellenőrzését. A kormányrendelethez két iratjegyzék tartozott, az I. számú a nem selejtezhető és 10 évnél hosszabb őrzési időt igénylő iratokat, a II. számú a 10 évnél rövidebb 1, 2, 3, 5, 8 éves irattári őrzés után selejtezhető iratokat tartalmazta. Az 1958-as kormányrendeletet követő szabályozásnak is hátránya volt, hogy az őrzési időket túl magasan állapították meg, a főhatóságok nem vették figyelembe a szervek hierarchikus rendjét, az alá-fölérendeltség miatt keletkezett, több szervnél is előforduló iratokat, és a nem tipikus jellegű iratok elbírálása továbbra is gondot okozott. A selejtezési eljárást országosan utoljára az 1995. évi LXVI. törvény és annak végrehajtási utasítása, illetve az ehhez kapcsolódó levéltári előírás szabályozta. Ennek lényege az, hogy az iratok értékelését, vagyis a selejtezési munka legfontosabb részét már az ügyintézés menetében, az iratoknak irattárba helyezése előtt el kell végezni, ami az irattári tételszám felírásával történik. A Minisztertanács a tanácsi szervek számára 1982-ben és 1984-ben új ügyiratkezelési szabályzatot adott ki, amely módosította az 1969-es törvény után kialakult iratkezelést is. Selejtezési szempontból a legfontosabb változás, hogy az őrzési idők csökkentek, és a különféle tanácsi szinteken azok eltérhetnek egymástól.
32
A selejtezhető iratokat a selejtezési kódszámtól függően 2-75 évig kell megőrizni. A selejtezési idő letelte után az iratokat ki kell selejtezni. Vannak nem selejtezhető iratok.
A selejtezési idő szerint 7 különböző kódjelű csoportot különböztetünk meg:
1. kód: 2 évig őrzendő iratok (szállítási okmány, pénztári bizonylat, ált. levelezés) 2. kód: 5
évig
őrzendő
iratok
(könyvelési
anyagok,
raktári
nyilvántartások,
anyaggazdálkodással kapcsolatos iratok) 3. kód: 10 évig őrzendő iratok (negyedéves beszámoló, munka- és tűzvédelmi, baleseti jegyzőkönyvek, belső szabályzatok) 4. kód: 30 évig őrzendő iratok 5. kód: 50 évig őrzendő iratok (személyzeti, bér- és munkaügyek) 6. kód: 75 évig őrzendő iratok 0. kód: nem selejtezhető iratok (a cég létesítésével, megszüntetésével, cégbírósági bejegyzés, történeti jelentőségű iratok, műszaki leírások, szabadalmak, személyi adatok). Az irattár anyagát ötévenként legalább egyszer felül kell vizsgálni. A selejtezhetőséget az utolsó érdemi ügyintézés lezárásának keltétől kell számítani. A selejtezést a munka megkezdése előtt 30 nappal, írásban az illetékes levéltárnak be kell jelenteni, a selejtezés szabályszerű lefolyásáért az illető szerv vezetője felelős. A selejtezéshez selejtezési bizottságot kell létrehozni, amely általában háromtagú. Vezetője a selejtezési felelős, és meg kell hívni a területileg illetékes levéltár képviselőjét, aki kiemelheti a történetileg értékes iratokat. A levéltári törvény kimondja, hogy az irattári anyagnak azt a részét, amely történeti értékű, az illetékes levéltárban kell elhelyezni, azt könyvtárnak, múzeumnak, helytörténeti gyűjteménynek átadni nem lehet. A kiselejtezett iratokról jegyzéket kell készíteni, és az iktatókönyv „Kezelési feljegyzések” rovatában a selejtezés tényét
33
rögzíteni kell. A nem selejtezhető („0”) kódjelű iratokat a levéltár meghatározott időközönként elszállítja. A dokumentumok értékének megállapításakor a következő szempontokat kell figyelembe venni: -
az iratok tartalma,
-
az iratokat létrehozó szerv jelentősége,
-
az iratok keletkezésének helye és ideje (1945, 1956, 1989),
-
az irat szerzője,
-
az irat eredeti vagy másolati jellege,
-
az iratok fizikai állapota,
-
különleges művészeti értékek,
-
az iratok jogi vonatkozásai.
A selejtezés során külön jegyzékbe kell foglalni azokat az iratokat, amelyek a folyamatos munkához továbbra is szükségesek, tehát nem adhatók át 15 év után sem a levéltárnak. A visszatartott iratok jegyzékén fel kell tüntetni az irat keletkezésének évét, tételszámát, nyilvántartási (iktató) számát, tárgyát. A jegyzéket 2 példányban kell készíteni: egy példány a szervnél marad, egy példányt pedig a levéltárnak kell átadni. A selejtezésről jegyzőkönyvet kell felvenni, amelynek tartalmaznia kell: -
azon egység megnevezését, melynek az iratanyagát selejtezni kívánják,
-
a dokumentáció keletkezésének évét,
-
a dokumentumfajta megnevezését és irattári tételszámát,
-
a selejtezési bizottság tagjainak aláírását.
A selejtezési jegyzőkönyv záradékában kell intézkedni azoknak az iratoknak a megsemmisítéséről,
amelyekre
a
továbbiakban
nincs
szükség.
Az
megsemmisítéséről is jegyzőkönyvet kell felvenni, amelynek tartalmaznia kell: -
az adott szervezet megnevezését, 34
iratok
-
az iratok körét, tételszámát, mennyiségét (kg-ban),
-
a megsemmisítés helyét és módját,
-
a jegyzőkönyv felvételének keltét.
A megsemmisítési jegyzőkönyvet csatolni kell a selejtezési jegyzőkönyvhöz. 1.2 Szikszó Önkormányzat jelenlegi iratkezelése és jövőbeni kilátások A szikszói önkormányzatnál jelenleg centralizált ügymeneti és iratkezelési gyakorlat figyelhető meg. Részben már megvalósult a szoftveres támogatás, de az még mindig a centralizált rendszer kiszolgálójaként működik. (lásd Melléklet) Az alábbi osztályok találhatóak meg jelenleg az önkormányzatnál. A különböző ügyek intézkedési pontjait foglalja össze az alábbi felsorolás: - közigazgatási osztály: üzletműködési engedély, telepengedély, szociális intézmények működési engedélye, különböző hatósági eljárások (birtokvédelmet, lakossági bejelentések, hirdetmények, különböző települések falugondnoki tevékenysége), hagyatéki eljárás, közterületfoglalás engedélyek kiadása, szabálysértés - szociális osztály: pályázatok megírása, aktív korúak ellátása, lakásfenntartási támogatás, rendszeres gyermekvédelmi, óvodáztatási támogatás, közgyógyellátás, mozgáskorlátozott támogatások, RÁT előlegek, kérelmek, kamatmentes kölcsön, átmeneti segélyezés, közcélú, közhasznú munkaügyek, jövedelmigazolás kiadása, köztemetés, temetési segélyügyek, ápolási díj, rendkívüli segélyezés, hivatal munkaügy. - pénzügyi osztály: Mindenféle pénz dologgal kapcsolatos szerződések, pályázatok elbírálásnak szerződéskötései, közbeszerzési ügyek, szociális és költség alapú bérlakások ügyintézései, lakbér, különféle be-és kifizetések, ápolási díj kifizetés,
35
rendkívüli segélyezés, pályázattal kapcsolatos iratanyagok és szerződések tárolása, átvétele, APEH, könyvelés. Adócsoport: szabálysértési bírság behajtása, végrehajtás, kommunális adó, építményadó, telekadó, adóérték bizonyítvány, egyéb igazolások kiadása, gépjárműadó, iparűzési adó. - anyakönyvi és gyámhatóság: halotti anyakönyvi kivonat, születési anyakönyvi kivonatok, egyéb hatósági igazolások. gyámhatóság: családi jogállás rendezése, egyéb apai elismerő nyilatkozat - polgármesteri hivatal: tekintve a képviselő-testület által létrehozott egységes hivatal, mely ellátja az önkormányzat működésével, valamint előkészíti az államigazgatási ügyeket döntésre, és a döntéseket végrehajtatja.
A hivatal alapvető feladatai: A polgármester közvetlen irányításával részt vesz a honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben, államigazgatási feladatok végrehajtásában. Lakossági bejelentések esetén intézkedik: útburkolat állapotának a hibái (polgmester), árvízzel kapcsolatos ügyek intézése (polgmester), kérelmek, javaslatok (szükséglakás, támogatások kérése), előterjesztések (polgmester), meghívók (nincsenek iktatva). jegyző: beérkező pályázatok, egyéb lakásfelajánlások, kérelmek, javaslatok, panaszok, peres ügyek, megkeresések, adatszolgáltatások, munkaügy. Alpolgármester: közérdekű kérelmek, bejelentések, helyfoglalások, neki is lehetnek különböző pályázatok. A jegyző vezetésével: -
közreműködik az önkormányzat és szervei munkájának szervezésében, döntések előkészítésében és végrehajtásában.
-
döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket, közreműködik azok végrehajtásában,
-
döntésre előkészíti a jegyző hatáskörébe utalt ügyeket, közreműködik azok végrehajtásában. 36
A hivatal ügyintézője önállóan gyakorolja mindazon hatásköröket, melyeket jogszabály – kivételesen – számára megállapít.
1.2.1 Iratkezelési rendszer A polgármesteri hivatalokban alkalmazott iratkezelési eljárások alapvető változásokon mentek át. A változásnak csak egyik – és talán nem is a legfontosabb – része az elektronikus ügyintézés lehetőségének megteremtése. Az iratkezelésről szóló 335/2005. Kormányrendelet a korábban megszokottól lényegesen eltérően értelmezi az alszámok fogalmát és nem csak az iktató előadók, hanem a hivatal összes előadójának aktív közreműködését várja el az iktatás folyamatában. Az átállás a legtöbb helyen rendkívüli nehézségekkel fog járni. Ezért olyan iratkezelési rendszert kell választani, amely egyrészről eleget tesz az új elvárásoknak, másrészről viszont átvesz és újraértelmez minden olyan eljárást és fogalmat, ami a korábbi iktatási gyakorlat szerves része volt (pl. ügyakták holléte, gyűjtőszámos iktatás, szerelés, kivezetés, sconto). Általánosságban az alábbi funkciók ellátására képesek e szoftverek: Munkanapló. Részletes kimutatás minden munkatárs számára az aktuális teendőiről. Érkeztetés.
Beérkező
iratok
érkeztetése,
a
felbontás
dokumentálása,
szkennelési lehetőség, igény esetén értesítő email küldése az irat beküldőjének. Iratküldések. A belső iratküldések részletes dokumentálása. Beérkező illetve kimenő "kosarak" minden munkatárs számára. Szignálás. Iratok és ügyakták szignálását is támogatja a program, akár szervezeti egységekre, akár konkrét munkatársakra vonatkozóan. Iktatás.
Tárgyazás,
előzményezés,
szerelés,
előadói
ív
nyomtatás.
Gyűjtőszámos iktatás is lehetséges. Kiadmányozás, kiadmányok postázása, a postázások teljes körű bonyolítása (postai feladólistákkal, ragszámok kezelésével) 37
Irattározás, irattári kölcsönzés Selejtezés, levéltárba adás, külső szervnek való végleges átadás Irattári terv, iktatókönyvek, érkeztetőkönyvek adminisztrációja Statisztikák, kimutatások. Hatósági statisztika, ügyiratforgalmi statisztika, hátralék kimutatások. Ha a központi szerverre feltelepítenék a jelenleg is használatos e-iktat szoftvert, illetve a megfelelő klienseket a felhasználó ügyintézők számítógépére,
megfelelő
jogosultságok kiosztásával, racionálisabb működés lenne elérhető. A jelenlegi papír alapú iktatási és iratkezelési eljárást felválthatná az elektronikus iktatás. Így vegyes rendszerű vagy decentralizált ügymeneti eljárást lehetne megvalósítani. Ez lényegében azt jelentené, hogy az ügyintézők is tudnának bizonyos esetekben iktatni, illetve ügyeik törtenetét, előzményeit is elektronikusan vissza tudnák követni. Természetesen ez a változás odafigyelést és képzést igényel, hiszen fontos, hogy az alkalmazottak
elkötelezetten
végezzék
munkájukat,
értsék
munkafolyamataik
mibenlétét. A szoftver kiterjesztése azonban csak az első lépés, a racionalizálás eszköze. E mellett fontos a folyamatos képzés, illetve a változásoknak megfelelően kialakított munkakörök megléte.
38
2. Belső kapcsolatok és Önkormányzati Intézmények kapcsolatai Ebben a részben az önkormányzat belső kapcsolatainak, intézményeinek felméréséből megállapítható következtetéseket és javaslatokat taglaljuk. Megállapítható,
hogy
a
belső
kapcsolatok
esetében
az
iratkezelési
és
információszolgáltatási rend az önkormányzat szabályozásának megfelelően működik. Az
előző
fejezetben
említett
szoftverfejlesztés
esetén
ez
változni,
nagy
valószínűséggel egyszerűsödni és gyorsulni fog. Az önkormányzatnak itt is közszolgáltatói szerepkörét kell majd erősítenie. A jelenlegi helyzet azt mutatja, hogy a legintenzívebb kapcsolat a szociális ügyekkel kapcsolatban jelentkezik a szikszói önkormányzatnál. Ebből adódik redundancia, és előfordul olyan intézmény (Alapszolgáltatási Központ), ahol az alkalmazottaknak egyszerre két vezetője is van, ami megnehezíti a feladatmegoldásukat. A munkaköri leírások átdolgozása lenne javasolt bizonyos teljesítményértékelési módszerek figyelembevételével. Az alábbiakban bemutatjuk, hogy mely módszerek, milyen esetekben alkalmazhatóak.
2.1 Munkakörelemzés, –tervezés és –értékelés A munkakörelemzést egy olyan általános szisztematikus eljárásnak tekintjük, mely során meghatározhatóak a munkakör elvégzésével összefüggő szervezeti viszonyok, feladatok és felelősségek, kapcsolatok, lehetőségek és határok valamint munkaköri követelmények.
2.1.1 A munkakörelemzés alapelvei •
Minden munkakör elemezhető.
•
A munkakörelemzés eredménye javíthatja a kommunikációt a menedzsment és a dolgozók valamint a dolgozói érdekképviselet között. 39
•
A folyamat elősegítheti a tervezett változások megvalósítását.
•
A munkakörelemzés kiindulási alapként szolgálhat bármilyen emberi erőforrás menedzsment döntés megalapozásához.
•
A munkaköri követelmények megfelelő módon operacionalizálhatók.
•
A
munkakörelemzés
folyamatokon
a
alapulva
megfigyelhető
munkaköri
hozzájárul
hatékony
a
magatartáson emberi
és
erőforrás
menedzsment megvalósításához. •
Bármi, ami a munkakörre vonatkozóan írásba foglalandó, az a munkakörelemzés során vizsgálható.
•
Bármilyen hatékony módon is kerül elvégzésre a munkakörelemzés valamint az arra épülő munkakörtervezés, termelni csak az ember, vagyis a munkakörbetöltő fog.
2.1.2 A munkakörelemzés folyamata A munkakörelemzési folyamat első lépésében döntést kell hozni annak felhasználási területéről. Az eredmény használható többek között teljesítménykövetelmények meghatározására, képzési program céljainak azonosítására, munkakör-értékelésre valamint toborzási és kiválasztási kritériumok meghatározására. Második lépésben adatgyűjtő háttérvizsgálat történik, amely a szervezet és a szervezeti folyamatok elemzését kívánja meg, melyben hangsúlyos szerepet kap a munkaköri célok, elvárások, fő feladatok, hatáskörök, és a munkakör betöltéséhez szükséges követelmények alakulása. Ezt követi az információszerzési fázis, melynek módszerei a munkakörelemzés tipikus módszerei című részben kerülnek részletezésre. A folyamat utolsó fázisában az eredmények felhasználási területekhez történő rendelése illetve az aktualizálás gyakoriságának meghatározása történik. A munkakörtervezés folyamatát – annak tipikus elemeivel – az alábbi ábra szemlélteti. 40
2. ábra: A munkakörelemzés folyamata és tipikus elemei
2.1.3 A munkakörelemzés tipikus módszerei A meglévő munkaköri leírások illetve a munkaköri leírás-minták vizsgálatán mellett az információszerzés egyik módja a munkavégzés közben történő megfigyelés, mely során
információ
szerezhető
a
munka
menetéről,
hatékonyságáról,
munkakörülményekről. Ez a módszer tehát lehetővé teszi a munkakör fizikai összetevőinek vizsgálatát. A megfigyelés történhet teljes munkanapra vonatkozóan illetve ún. mintavételes munkanapfelvétellel, amely esetében a teljes munkanapnak csak egy része kerül megfigyelésre. A mintavételes munkanapfelvétel különösen az ismétlődő feladatokkal járó munkakörök esetében előnyös. Amennyiben a munkakör különösen komplex, személyes interjú keretében tisztázhatók az összetevők közötti összefüggések. Ennek eredménye elsősorban teljesítményértékelési standardok, képzési igények és munkakörök értékének meghatározására használatos. Hátránya, hogy meglehetősen időigényes és a standardizálatlan eredmények miatt nehezen összehasonlítható. A kérdőívek ezzel szemben standardizáltak, így eredményük viszonylag könnyen és gyorsan feldolgozható, továbbá képes specifikus információt nyújtani az adott munkakörökről.
41
2.1.4 Munkaköri leírás tartalma, felhasználási területei A
munkaköri
leírás
a
munkakörelemzés
eredményének
tekinthető.
Olyan
dokumentum, amely az adott szervezet előírásainak megfelelő formában rögzíti a munkakör azonosítóit, célját, fontosabb felelősségeket, feladatokat, szervezeti elhelyezkedést rögzítő szervezeti ábrát, valamint tartalmazza a munkakör mennyiségi dimenzióit és követelményeit. A dokumentum – alapfunkcióján, vagyis a beosztott és annak vezetője számára felhasználható információk rendszerezésén túl – felhasználható álláshirdetések megírásakor vagy a munkakör relatív értékének megállapítására, segítséget jelent betanítási
programok
tervezéséhez
illetve
felvételi-elbeszélgetések
során
információnyújtás alapjául szolgálhat.
2.1.5 Munkakör-elemzési problémák, megoldási javaslatok A munkakörelemzésben előforduló hibák egyik tipikus oka, hogy rutintalan, különösebb szakismeret nélküli dolgozóra bízzák annak összeállítását. Mivel a munkakörelemzéshez szükséges adatgyűjtés releváns tapasztalatot és gyakorlatot kíván, az információszerzést célszerű team-munkában végezni, melyben a humán erőforrás részleg munkatársa, az elemzett munkakör közvetlen felettese valamint a munkakört betöltő dolgozó vesz részt. A másik jelentős problémaforrás a dolgozói alulinformáltsághoz és az ebből fakadó, félelmet gerjesztő tévhitekhez köthető. A munkakörelemzésben érintett munkakört betöltő dolgozó fenyegetve érzi jelenlegi munkakörét illetve fizetését, ezért az elemzés előtt érdemes tájékoztatni az érintetteket, mi a vizsgálat célja, várható hatása és hangsúlyozni kell együttműködésük fontosságát.
2.1.6 Munkakörtervezés és alaptípusai
42
A munkakörtervezés a munkakörök olyan strukturálását jelenti, amely az optimális teljesítmény és a dolgozói elégedettség harmonizálását állítja középpontba A munkakörtervezés öt jellegzetes altípusa a munkaköri specializáció, munkaköri rotáció, munkakörbővítés, munkakör-gazdagítás valamint a csoportmunka.
2.1.6.1
Munkaköri specializáció
A standardizált, rutin jellegű, túlautomatizált, unalmas munka előnytelen hatással lehet a dolgozók munkamoráljára és viselkedésére. A specializációval ezért vigyázni kell, mert komolyan próbára teszi a munkavállalók monotónia-tűrését, a probléma tovagyűrűzése
pedig
hosszútávon
kedvezőtlen
hatással
lehet
a
vállalat
termelékenységére és hatékonyságára. 2.1.6.2
Munkaköri rotáció
A munkaköri specializáció okozta frusztráltság csökkentése érdekében életre hívott munkaköri rotáció napjainkban alapvetően a tapasztalatlan munkaerő betanításakor illetve a vezetőfejlesztés folyamatában használható eredményesen. A specializált munkakörök között történő „mozgatás” más esetekben nem feltétlenül alkalmas a dolgozói motiváció javítására, ugyanakkor praktikus vezetői eszközt jelent a hiányzásokból és a fluktuációból adódó üresedések feltöltésére. 2.1.6.3
Munkakörbővítés
E módszer lényege, hogy az alkalmazotthoz minél többféle feladat kerüljön hozzárendelésre. Ez a megoldás a feladatok átütemezését, újraelosztását vonhatja maga után, ugyanakkor nem növeli az egyes munkakörök mélységét illetve nem követel változtatást a tervezés, döntéshozatal és dolgozói teljesítményértékelés területén.
2.1.6.4
Munkakör-gazdagítás
43
A munkakör-gazdagítás a szervezetek azon alternatív munkakörtervezésre irányuló törekvésésének eredményeképpen nyert teret, amely a humán erőforrásokkal összefüggő költségek optimalizálását állította középpontba. Ez a koncepció, mely a dolgozó munkakörébe számára újabb – a mindennapi monotóniát feloldó – felelősségteljes elemek beiktatását célozza, hosszú távú megoldást jelent a dolgozói motiváltság fenntartására. Pozitív hatásai között a szervezeti hatékonyság-növekedést, magas minőségű munkavégzést, dolgozói elégedettséget és alacsony fluktuációt szokás említeni. E megoldás akkor a legeredményesebb, ha a dolgozó munkaköre komoly felelősséggel járó elemekkel bővül, a munkavállaló pedig érzi munkájának jelentőségét és megbecsülését, illetve ismeri azok eredményeit. A változatos munkának köszönhetően a dolgozó egyéni készségeit, tehetségét szélesebb körben kamatoztathatja. Kedvező esetben a munkafolyamat a kezdeti fázistól a befejezésig tart, a munka eredménye pedig látható, nyomon követhető.
2.1.6.5 Csoportmunka A korábbiakban látott egyéni szintű munkaszervezéssel ellentétben az autonóm munkacsoportok esetén a munka a csoportok szintjén szerveződik meg, beleértve a tervezést, feladatkiosztást, döntéshozatalt, ellenőrzést, de még a vezetőválasztás kérdését is. Célja között a dolgozó integrálását, motivációjának és lojalitásának növelését, innovatív feladatmegoldást, költség- és átfutási idő csökkentést és minőségjavítást szokás
említeni.
Csoportmunka
alkalmazásával
rugalmasabbá tehetők.
44
a
folyamatok
gyorsabbá,
A szervezeti változásokat is indukáló csoportmunka az abban részt vevő egyén számára is kiemelten előnyös, hiszen érdekesebb, önállóbb munkájának köszönhetően szakmai kompetenciája nő, munkatartalma gazdagodik, valamint személyisége is fejődik.
2.2. A teljesítményértékelés céljai A teljesítményértékelést bemutató szakirodalmakban az alábbi célokat tartják a legfontosabbaknak: a teljesítmény megerősítése, elégedettség és motiváció fokozása; visszacsatolást nyújt az alkalmazottaknak munkájuk minősítéséről; egyéni képzési, fejlesztési igények meghatározása; egyéni erőfeszítés jutalmazása; az alkalmazott helyzetének és fejlődésének megismerése; adatszolgáltatás a munkaerő tervezés számára; rejtett potenciálok feltárása; információt nyújt a munkakörrel kapcsolatos problémák megoldásához; a karrier tervezés eszköze, információkat biztosít az előléptetési és utódlási tervekhez; munkaköri leírások, munkacélok rendszeres felülvizsgálata; a szervezeti és vezetési kultúra megerősítése; a szervezet által megfogalmazott bér és jövedelem megállapítás alapja lehet. Randell és társai által értelmezett értékelési célok a szervezeti céloktól az egyéni célokig terjednek: 1. Teljesítmények vizsgálata, elemzése, értékelése: célja az egyéni teljesítmények fokozásához szükséges eszközök, képzési igények felderítése, hogy az egyéni teljesítmény fokozásával növeljük a szervezet hatékonyságát. 2. Auditálás, jövőbeli potenciálok felmérése: milyen munkára és milyen szinten képes az egyén a jövőben. Ez a felmérés előléptetés, karrier tervezés alapja lehet, valamint utódlási tervek létrehozásával a munkaerő-tervezés céljait 45
szolgálja. 3. Javadalmazási célú értékelés: a bérek igazságos szétosztása. 4. Szervezeti értékelés, ellenőrzés: a személyügyi procedúrák és gyakorlat értékelése. Munkakörök, feladat megosztás felülvizsgálata, a szervezeti hatékonyság növelése. Fletcher és Willimas a teljesítményértékelés két formáját azonosította: 1. az alkalmazott munkáját megítélő; 2. az alkalmazott fejlesztésének elősegítését szolgáló teljesítményértékelés. Az első megközelítési mód alapja lehet a teljesítmény alapú bérezésnek, az értékelő ebben a szerepkörben ítéletet alkot. A második esetben a teljesítményfokozás a cél, az egyén képességeinek fejlesztésén keresztül. Hogg szerint ha az értékelt tisztában van vele, hogy a teljesítményértékelés nem okoz bér változást, őszintébb, így jobban felszínre kerülnek a problémák, igények, melyek megoldása javíthatja az egyén és így a szervezet teljesítményét. Alapvető cél, hogy javuljon az értékelt jövőbeli teljesítménye, és annak vizsgálata, hogy mi áll ezen teljesítmény hátterében: tudás, készség/képesség, kompetencia, viselkedés, illetve ezeket hogyan lehet hatékonyabban felhasználni. Tehát az értékelés középpontjában az adott egyén teljesítménye áll, de mit is értünk teljesítmény alatt. Maier 1950-ben így fejezte ki a teljesítményt: teljesítmény =képesség x motiváció Ahhoz tehát hogy teljesítményről beszélhessünk mindkét tényezőnek nullától nagyobbnak kell lennie, vagyis azt az egyént nincs értelme képezni, fejleszteni, akinél hiányzik az alapvető motiváció a szervezeti célok eléréséhez, és fordítva felesleges a képzés abban az esetben is, ha az érintett nem képes a feladatok ellátására. Campbell és Pritchard ennél összetettebben értékeli az egyén teljesítményét, náluk több tényezős a definíció: erőfeszítés, kitartás, a feladat megértése, valamint az egyén 46
által nem befolyásolható külső segítő vagy gátló tényezők mind-mind hatással vannak az egyén teljesítményére. Tehát a teljesítményt jellemezhetjük úgy, hogy a tudás, a képesség és a készség valamilyen szintű és minőségű hasznosulása a munkavégzés során. A szervezet előtt álló feladat sztárokká tenni a problémás alkalmazottakat, fenntartani az igáslovak motivációját, leghatékonyabban felhasználni a sztárokban lévő lehetőségeket és eltávolítani a hasznavehetetleneket.
Jövőbeli (potenciális) teljesítmény
MAGAS
szint
Jelenlegi teljesítmény
MAGAS
ALACSONY
A sztár
szint ALACSONY
Az igásló
A problémás
A
alkalmazott
hasznavehetetlen
3. ábra A személyzet auditálása
Az alapvető célokon túl az értékelőnek és értékeltnek is lehetnek céljaik. Takács Sándor négy kategóriába sorolja az értékelő céljait: 1. A vezető tisztában akar lenni az értékelt jövőbeli teljesítményével. 2. A vezető szeretné, hogy az értékelés hozzájáruljon a beosztottakkal való jó kapcsolatához. Ennek az a veszélye, hogy az értékelés túl elnézővé válik, elveszti objektivitását. Sok vezető fél az érzelmi kitörésektől negatív értékelés esetén. 3. Átfogó céljai is lehetnek a vezetőnek, méghozzá hogy javítsa saját maga és 47
csoportja pozícióját a szervezeten belül, illetve, hogy eltávolítsa saját csoportjából a gyengéket. 4. Az értékelő saját célja lehet, hogy visszacsatolásokat kapjon saját magáról a beosztottjaitól. Ez csak abban az esetben igaz, ha a vezetőnek fontos az őszinteség. Az értékelt saját céljait Takács három csoportba sorolja: 1. Az értékelt célja, hogy tisztában legyen a vele szemben támasztott követelményekkel, elvárásokkal, és tudni szeretné, hogy hogyan értékelik eddigi munkáját, milyen területeken kell fejlődnie, képeznie magát. 2. Az értékelt további célja, hogy információkat jutasson a munkáját gátló tényezőkről a felettese felé. 3. Az értékelt a teljesítményértékelés során kifejezheti fejlődési, tanulási hajlandóságát a vezetője felé.
2.3. A teljesítményértékelés résztvevői 2.3.1. Az értékeltek köre Eleinte csupán a közép- és felső-vezetés körében alkalmazták a teljesítményértékelést, majd egyre inkább bővítették az értékeltek körét, és bevonták az irányítási tevékenységben résztvevőket, a szellemi munkát végzőket és az adminisztratív személyzetet is. Manapság egyre gyakoribb a teljes állományra kiterjedő teljesítményértékelés, mert felismerték, hogy ez fontos eszköze a szervezeti kultúra megerősítésének. Az egyéni teljesítmény értékelésének kiindulópontja mindig a szervezeti célok definiálása. A szervezettől elvárt teljesítmények lebontásával, a csoport szintű teljesítményeken keresztül jutunk az egyéni teljesítmény elvárásig. Bár egy-egy munkavállaló teljesítménye vállalati szinten nem kimutatható, mégis az egyéni teljesítmények összessége adja a szervezet egészének teljesítményét is, így a szervezet hatékonysága az emberi erőforrások minél jobb, hatékonyabb felhasználásával 48
fokozható. A teljesítményértékelés célja, hogy objektívan meghatározzuk hogy az egyén teljesítménye milyen: megtartható, honorálható vagy tovább fejlesztendő. Másrészről a teljesítményértékelés visszajelzés a munkavállalók felé a munkájukról, teljesítményükről, ami nagy szervezet esetén nehezen kivitelezhető, ezért van szükség egy formális, írott formában létező, szakmailag korrekten összeállított és „karbantartott” teljesítményértékelő rendszerre.
2.3.2. Az értékelők Leggyakrabban a közvetlen felettes végzi az értékelést, hisz Ő ismeri a legjobban az értékelt által végzett munkát, és Ő támaszthat leginkább plusz követelményeket, igényeket a munkatársa felé. Mindezek mellett ennek hátulütője lehet, hogy szubjektívvá válik az értékelés a túl közeli kapcsolat miatt, illetve túl engedékennyé, mivel a vezető félhet a túl erős érzelem kinyilvánításoktól. Torrington és Hall szerint az értékelők az alábbiak lehetnek: a közvetlen felettes, a felettes felettese, a humán erőforrásokkal foglalkozó osztály alkalmazottja, maga az értékelt, kollégák, munkatársak, beosztottak, külső értékelő központok. 360°-os érékelésnél pedig a fent felsoroltakból egyidejűleg több értékelő személy közreműködésével történik a teljesítményértékelés.
2.4. A teljesítményértékelés technikái
49
Értékelési tényezőkre épülő technikák
4. ábra A teljesítményértékelés technikái
2.4.1. Egyéni teljesítményértékelési módszerek 1., Értékelő skálák: alkalmasak mind fizikai, mind szellemi munkakörök értékelésére. A fontosnak ítélt teljesítménytényezők elemit sorolja fel, ahol egy 5-; 7 vagy 10 fokozatú skálán kell az értékelőnek egy - egy tulajdonság erősségét jelölni. Nagyon elterjedt módszer, kifejlesztése és alkalmazása gyors és gazdaságos, alkalmas összehasonlításra. Hátránya, hogy az értékelők általában mellőzik a negatív értékelést, ezért a válaszok a skála egyik felére, vagy középre tömörülnek, így nem ad kellőképpen egyértelmű képet. Előléptetési és ösztönzési célra használható, fejlesztési célra csak korlátozottan. 2., Leíró értékelés: adminisztratív, szellemi munkakörökben alkalmazható módszer, ami azon alapul, hogy az értékelő írásban fogalmazza meg az értékelt erősségeit, illetve gyengeségeit a munkájával kapcsolatban. Hátránya, hogy nehezen valósítható meg az alkalmazottak összehasonlíthatósága, és nagyban függ az értékelők írás készségétől is, viszont fejlesztési célra kiválóan alkalmazható. Kifejlesztésének erőforrásigénye alacsony. 3., Kritikus esetek módszere: önmagában ma már ritkán használt módszer, lényege, hogy az értékelést végző vezető összegyűjti az értékelt pozitív és negatív munkamagatartását. Nagy előnye, hogy objektív képet kaphatnak belőle, munkakör 50
specifikus és konkrét mintákkal alátámasztott módszer. Hátránya, hogy nagyon időigényes, és összehasonlításra nem alkalmas módszer. A kifejlesztés erőforrásigénye közepes. 4., Magatartás formákkal jellemzett osztályozó skála; BARS (Behaviorally Anchored Rating Scales) módszer: Az osztályozás/minősítés alapjául meghatározott viselkedési minták szolgálnak. Első lépésként a vizsgált teljesítménydimenzióhoz kapcsolódó eseteket, magatartási mintákat gyűjtenek, majd ezeket különböző értékelők a skála egy-egy eleméhez hozzárendelik. Azokat az eseteket tartják meg a későbbi értékelési skála kritikus elemeként, amit az értékelők rendszerint a skála adott pontjához rendeltek. Nagy előnye, hogy az analógiák révén megkönnyíti az értékelést, valamint az, hogy az értékelők bevonásával történik a rendszer kialakítása. 5., BOS (Behavioural Observation Scale) skála: magatartás megfigyelési skála. Ennél az eljárásnál a vizsgált magatartási dimenziókhoz definiálják a jellemző állapotokat és megítélik vagy mérik, hogy ezek a magatartásformák milyen gyakorisággal figyelhetők meg az értékelt személynél. Abbahagyja a beszélgetést kollégájával, ha egy ügyfél hozzálép. Szinte soha 1
2
3
4
5
Szinte mindig
Az ügyintézés után megköszöni az ügyfél türelmét. Szinte soha 1
2
3
4
5
Szinte mindig
4
5
Szinte mindig
Munkahelyére időben érkezik. Szinte soha 1
2
3
A magatartásformákkal jellemzett értékelési rendszerek elsősorban a fejlesztési célok meghatározásához nyújtanak jó alapot. 51
6., Az eredmények mérésére épülő értékelés (MbO) A munkakörrel kapcsolatban egy éves időtartamra vonatkozóan célokat határoznak meg, majd mérik az egy év leteltével, hogy milyen mértékben valósultak meg ezen célok. A beosztott és a vezető közösen alakít ki célkitűzéseket. Időnként az alkalmazottnak kis mozgástere van, máskor az egyén nagy mértékben befolyásolhatja a célok kitűzését. A bevonás mértéke nem befolyásolja a módszer alkalmazhatóságát, de befolyásolja az elérhető eredmények szintjét. Tipikus jellemzője a mennyiségi szemlélet és az eredményorientáció.
7, 360 fokos teljesítményértékelés A 360 fokos teljesítményértékelési rendszer esetében teljes képet kapunk az értékelt személyről, így nem csak a munkáltató szemszögéből kialakult értékrendszer kerül előtérbe. A 360 fokos értékelés során mind az értékelt munkavállaló, mind pedig az értékelő munkaadó előzetesen felkészül, mindkét részről nagyobb teljesítményt követel, s mindkét fél esetében javul a kommunikáció. Nem arról szól tehát, hogy a munkaadó értékel, és a munkavállaló pedig, mint áldozat hallgatja végig az elemzést, és vagy egyetért azzal, vagy sem. Az értékelés során világosan kiderül, hogy az értékelt személy valójában tisztában van-e a szervezet céljaival, a szervezetben betöltött (betöltendő) szerepével, azzal tud-e azonosulni, elfogadja-e azt. Választ kapunk azokra a kérdésekre is, amelyek eddig rejtve maradtak, mint például az egyén céljai, tovább tanulási szándéka, mi az, ami személy szerint őt motiválja, mik azok a tényezők, melyek akadályozzák a cégen belüli fejlődését, és nem utolsó sorban világossá válik, hogy az értékelt személy milyennek látja feletteseit, kollégáit. Az értékelő beszélgetés során az értékelt személy önmagát értékeli az elmúlt, előre meghatározott időszakban, lehetőséget kap a saját véleményének kifejtésére, milyen feladatot tartott kihívásnak, melyet tartott rutinnak, melyet érzett eredményesnek, és melyet kudarcnak. Hagyjuk, hogy az érintett szabadon jellemezhesse önmagát, erősségeit, gyengeségeit, ám ha úgy adódik, kérdéseinkkel segítsük. A beszélgetés során választ kapunk arra, mi az, ami konkrétan őt motiválja, hiszen ez is, mint minden 52
más, egyéntől függ. A vezetők számára is pozitív visszaigazolást jelent, ha a munkavállaló jól érzi magát a cégnél, és eredményesen végzi a rábízott feladatot. Az értékelés során kizárólag az érintett jellemvonásaival foglalkozunk, és csak önmagához viszonyítottan állítunk jót, vagy rosszat, soha nem hasonlítjuk másokhoz. Érdemes elidőzni azoknál a pontoknál is, ahol egyetértés van, ám igazán figyelmet az eltérések vonják magukra. Elősegíti a szervezeten belüli kommunikáció magasabb szintre emelését. Az értékelő beszélgetés vége felé szánjunk időt a következő időszak, (év, negyedév, hónap) terveinek összeállítására, célok kitűzésére, és a célok elérésére dolgozzunk ki vázlatos, a cég arculatával megegyező projekt-terveket. A célok megvalósítására szabjuk meg a határidőt, soroljuk fel a felhasználható eszköz-keretet. Természetesen, a célok változhatnak, módosulhatnak időközben, ez sok külső tényező függvénye. Jelöljük ki a személyt projekt-felelősnek, és mint felelőst, kérjük, határozza meg, hogy szerinte melyek azok a feltételek, (pénzügyi, anyagi, tárgyi stb.) amelyek feltétlenül szükségesek a projekt végrehajtásához, mely feltételek teljesítését a munkaadó magára vállalja. Igen nagy előnye a 360 fokos értékelési módszernek az, hogy míg az egyoldalú értékelésnél az értékelt személyek csak, mint passzív hallgatók vesznek részt az elemzésben, viszont ennél az értékelt aktívan részt vesz, és a továbbiakban is aktívan kíván majd részt venni a cég fejlődésében.
2.4.2. Összehasonlító értékelési technikák 1., Rangsorolás: rangsorba állítják az értékelteket a legjobbtól a legrosszabbig. 2., Csoportosztályozás: kategóriákba sorolják be az értékelteket.
53
2.5. A teljesítménymenedzsment felépítése A teljesítménymenedzsment rendszer végső célja a kitűzött vállalati célok elérésének biztosítása és a teljesítmények folyamatos javítása a szervezetben rejlő kapacitások maximális
kihasználásával,
a
megfelelő
kommunikáció
és
koordináció
megteremtésével, a dolgozók bevonásával és folyamatos képzésével.
5. ábra A teljesítménymenedzsment folyamata
A szervezeti teljesítménymenedzsment folyamatában az első lépés a mérhető célkitűzések megfogalmazása. A célkitűzése során figyelembe kell venni a teljesítmény elérésében résztvevő szervezeti szereplők céljait, érdekeit, és törekedni kell ezen célok összehangolására, a magasabb rendű célok elérése érdekében. Meg kell határozni a mérés és számonkérés módját. A következő lépés a delegálás, mely során leosztjuk a feladatokat, a vezető hatásköröket ad a beosztottaknak a célok eléréséhez, ellátja őket a szükséges erőforrásokkal, információkkal. A harmadik lépés az értékelés, mely folyamatos kell, hogy legyen és lehetőséget kell adjon a fejlődésre. A teljesítményértékelés eredményei alapján kell meghatározni az egyes dolgozók jutalmazásának és ösztönzésének módját és mértékét.
54
MbO
Teljesítményértékelés
Teljesítménymenedzsment
Előre gyártott rendszer
Általában testre szabható
Testre szabott rendszer
Vezetőkre alkalmazzák
Minden
Minden
Hangsúly
alkalmazható Az egyéni
az
egyéni
dolgozóra célok
részét
dolgozóra
alkalmazható A vállalati, csoportos és egyéni
célokon van Számszerűsíthető
képezhetik Néhány kvalitatív
célok integrációja Kompetencia követelmények és
teljesítménymutatók
teljesítménymutató
számszerű célkitűzések együtt
szerepelhet Éves értékelés
Éves értékelés
Folyamatos nyomon
követés +
néhány formális alkalom Felülről
lefelé
működő
rendszer, értékelő skálákkal
Felülről
lefelé
működő
rendszer, értékelő skálákkal
Kétirányú folyamat, az értékelő skálák használata ritkább
Nincs feltétlen kapcsolatban a Közvetlenül kapcsolódik a fizetési
Nincs feltétlenül hozzákapcsolva a
fizetéssel Leszabályozott rendszer
rendszerhez Leszabályozott rendszer
fizetéshez Rugalmas folyamat
Terjedelmes
Terjedelmes
Minimális dokumentáció
dokumentáció Vonalbeli vezetők
dokumentáció személyzeti
személyzeti
osztály
és
a
közös
osztály
Vonalbeli vezetők tulajdona
tulajdona
tulajdona 6. ábra Az MbO, a teljesítményértékelés és a teljesítménymenedzsment rendszerek összehasonlítása
A teljesítményértékelés csak egy része a teljesítménymenedzsmentnek, ami egy globális, a jövőre irányuló szemléletmódon alapuló integrált rendszer.
2.6 CAF rendszer Napjaink sürgető feladata, hogy a közigazgatási szervek vezetői vagy a működésüket biztosító testületek, – az önkormányzatok polgármesteri hivatalai vonatkozásában a képviselőtestületek – döntsenek munkájuk hatékonyságát növelő, a XXI. század korszerű közigazgatását megalapozó módszerek gyakorlati megvalósításáról. Ez a módszer az Általános Értékelési Keretrendszer, a CAF lehet, elsősorban azért, mert: alkalmazása egyszerű, a felmérést – a vizsgálódást – minden szervezetben a 55
dolgozók saját maguk hajthatják végre; kezeli a közigazgatásra jellemző egyedi sajátosságokat; pontos képet ad a szervezet adottságairól (a szervezet irányítási struktúrájáról, szabályozási rendjéről /SZMSZ/, hosszú és rövid távú feladataikról, szakmai elképzeléseikről, a költségvetés nagyságrendjéről és technikai eszközökről és a belső szabályozottságról /rendelkeznek-e az előírt szabályzatokkal: pl. ügyrendek, belső ellenőrzési szabályzat, pénzkezelési szabályzat/); bemutatja a költségvetési szervezet eredményeit; figyelemmel kíséri az ügyfelek észrevételeit, az irányító szervek véleményét illetve a dolgozók elhivatottságát, aktivitását; biztosítja a területi és időbeli összehasonlítás lehetőségét, országon belüli társszervek között, és lehetővé teszi a nemzetközi kitekintést is; lehetővé teszi a közigazgatási szerv folyamatos önjavítását; a fejlesztendő feladatok meghatározását, és ezek megvalósítását – a feladat-meghatározás és teljesítményértékelések rendszerével; mivel a módszer viszonylag nagy szabadságot ad a felhasználónak, több szervezetfejlesztési ötlettel, egyéb tevékenységgel is összeköthető.
2.6.1 A CAF modell kialakulása Az Általános Értékelési Keretrendszer (CAF) az Európai Unió soros elnökségei (Nagy-Britannia és Ausztria 1998-ban, Németország és Finnország 1999-ben és Portugália 2000-ben) alatti, folyamatos támogatásukkal megvalósult együttműködés eredménye. 1998-ban a közigazgatási főigazgatók egy szakértői bizottságot hoztak létre, abból a célból, hogy szervezze 16 partner (15 ország és a Bizottság) együttműködését a nemzetközi csere és együttműködés tekintetében a közigazgatás fejlődése vonatkozásában. Ez a Bizottság felülvizsgálta számos munka lefolyását, beleértve Általános Értékelési Keretrendszer leszabályozását is. A vázat, amely az Általános Értékelési Keretrendszer (CAF) alapja, a finn elnökség ideje alatt fejlesztették ki, az osztrák elnökség ideje alatt, a Minőségi Menedzsment Európai Alapítványa, a Speyer Intézet és az Európai Közigazgatási Intézet által közösen 56
készített elemzés, valamint a német elnökség ideje alatt a Speyer által kidolgozott, válogatott irányelvek alapján. Az Általános Értékelési Keretrendszert eszközként ajánlotta az Európai Unió közigazgatásai számára, hogy segítse megérteni és használni a menedzsmenttechnikákat a közigazgatásban. Elsőszámú célkitűzése, hogy egyszerű és könnyen használható keretet biztosítson, amely lehetővé teszi a közszektor szervezeteinek önértékelését egész Európában. Az Általános Értékelési Keretrendszer magában foglalja az EFQM modelljének és a Speyer modellnek főbb vonásait. Alapváza tehát két fő elven alapul: -
a közigazgatás szervezeti sajátosságainak való megfelelés és jó alkalmazkodás;
-
az Európában létező legfőbb szervezeti modellekkel való kompatibilitás úgy a közigazgatásban, mint a magánszektorban.
7. ábra Az EFQM modell
Az Európai Kiválósági Modell két fő részből áll: adottságokból, melyek alatt az alkalmazott módszereket, technikákat kell érteni, és az elért eredmények vizsgálatából. Mindkettő egyforma súllyal bír az értékelésben, egyaránt 500-500 ponttal értékelhető. 57
Az Adottságok fogalomkörébe tartozó öt kritérium a következő: -
Vezetés: itt értékelhető a vezetés személyes példamutatása, elkötelezettsége a TQM értékek mellett, a fejlesztések, rendkívüli teljesítmények vezető általi támogatása, elismerése.
-
Üzletpolitika, stratégia: az értékelés során azt vizsgálják, milyen információk felhasználásával, és hogyan alakította ki stratégiáját a szervezet, hogyan aktualizálja és javítja az abban megfogalmazottakat. Itt kerülnek bemutatásra a vevői és partneri elégedettséget eredményező folyamatok is.
-
Dolgozók irányítása: a modell egyik legfontosabb eleme a humán erőforrás gazdálkodás. Egy minőségfejlesztési konferencián elhangzottak szerint a humán erőforrás gazdálkodás a modell minden kritériumában megjelenhet, így összességében az 1000 pontból akár 600 ponttal is értékelhető. Fontos, hogy a szervezet összhangba hozza üzletpolitikáját és stratégiáját az emberi erőforrások tervezésével, gondoskodjon a munkatársak képzéséről, fejlesztéséről, bevonja őket a fejlesztésekbe, és elismerje őket.
-
Partnerkapcsolatok és Erőforrások: itt kell számba venni azt, hogyan menedzseli a szervezet pénzügyi erőforrásait, azokat milyen mértékben fordítja fejlesztésekre; hogyan tartja a kapcsolatot a beszállítókkal és a partnerekkel; milyen módon kezeli leghatékonyabban a rendelkezésére álló készleteit, ingatlanjait, tudását és technológiáját.
-
Folyamatok irányítása: az itt megfogalmazott önértékelés kitér a vevői igények elvárások figyelembevételére egyes folyamatok tervezésekor. Említést tesz arról, hogyan javítja, fejleszti a szervezet folyamatait, hogyan erősíti vevői kapcsolatrendszerét.
Alapkérdés tehát a „hogyan”, a „módszer”, az „eljárás”. Az öt kritérium azt fedi le, hogy hogyan működik a szervezet, miként éri el, hogy eredményesen tudjon működni. A modell másik oldala az Eredményekre fókuszál. A vevők, a dolgozók, a vezetés és a társadalom vonatkozásában elért eredményeket veszi számba és értékeli. 58
2.6.2 A CAF modell felépítése
ADOTTSÁGOK
EREDMÉNYEK
INNOVÁCIÓ ÉS TANULÁS 8. ábra: CAF modell
A CAF 9 rovatos struktúrát használ egy szervezet azon főbb vonásainak beazonosítására, amelyek minden szervezeti analízis esetében kívánatosak. Miden egyes rovat számára kritériumok jegyzékét nyújtja, amelyek beazonosítják és rákérdeznek azokra a főbb problémákra, amelyeket figyelembe kell venni a szervezetnél. Minden kritériummal kapcsolatban 5 értékelési szint van felsorolva. Az értékelés során adott válaszok szükségképpen különbözőek a „tényezők” és az „eredmények” funkciót tekintve, így tehát két különböző táblázatot használnak a válaszokra. A két esetben a válaszok általános kifejezésekkel a következőket jelzik: -
nem valósult meg/nincs tudomás róla;
-
némi csekély érdeklődés;
-
lényeges fejlődés;
-
tevékenységek teljes sorozata valósult meg;
59
-
a megvalósítás legmagasabb normái és visszatekintő analízis; folyamatos javulási ciklus valósult meg.
Ezen válaszok mindegyike 0-5-ig pontozható. A 9 rovat mindegyikében átlagolják a pontokat, a mely a rovat teljes eredményét adja, a rovatok eredményeit ezután összeadják, amely mutatja a szervezet végeredményét. Ez a pontrendszer lehetővé teszi a különböző szervezetek eredményei közötti minimális összehasonlítást, rovatonként és összességében is. Természetesen
az
önértékelés
eredménye
teljes
mértékben
az
értékelő(k)
pontosságától és őszinteségétől függ. A kérdések megválaszolásánál az értékelőktől azt kérik, hogy vegyék figyelembe, milyen módon magyaráznák és igazolnák válaszaikat külső értékelő számára objektív adatokra hivatkozással, szervezetük struktúrájára, tevékenységére és eredményeire vonatkozóan.
4.3 Kritériumok 1. kritérium: Vezetés Egy szervezet vezetőinek magatartása elősegítheti a célok átláthatóságának és egységességének megteremtését, és olyan környezet kialakítását, amelyben a szervezet és annak emberei kiválóan teljesítenek. A vezetők irányítást adnak a szervezetnek. A vezetők dolgozzák ki a szervezet hosszú távú sikerességéhez szükséges küldetést, jövőképet és értékeket. Oly módon motiválják és támogatják a szervezeten belüli embereket, hogy szerep-modellként lépnek fel, továbbá megfelelő magatartási formákon keresztül, amelyek összhangban vannak a szervezet kinyilvánított és ki nem fejezett értékeivel. A vezetők dolgozzák ki, alkalmazzák és ellenőrzik a szervezet vezetési rendszerét, valamint felülvizsgálják a
teljesítményt
60
és az eredményeket. Ők felelnek a
teljesítmény javításáért és felkészülnek a jövőre a szervezet küldetésének teljesítéséhez szükséges változtatások megszervezésével. A közszférában a vezetők alkotják a szervezet és a politikusok közötti fő határfelületet, és ellátják osztott felelősségi köreiket, továbbá felelősek a többi érdekelttel kialakított kapcsolatok kezeléséért, és az érdekeltek igényei kielégítésének biztosításáért. Kulcsfontosságú ismérvek A képviseleti demokrácia rendszerében a választott politikusok hozzák meg a stratégiai döntéseket és határozzák meg azokat a célokat, amelyeket el kívánnak érni a politika különböző területein. A közszektor szervezeteinek vezetése oly módon nyújt segítséget a politikusoknak a politikai irányelvek kidolgozásában, hogy tanácsadási szerepet tölt be az elemzés, a távlati tervek, illetve a jövőkép kidolgozása terén, és az egyes politikák végrehajtásáért és megvalósításáért is felel. Ennélfogva különbséget kell tenni a közszférán belül a politikai vezetés szerepe és a szervezeti vezetők szerep között. A CAF inkább a közszektor szervezeteinek irányítására összpontosít, semmint a közpolitikák „minőségére”, ami a politikai felelősség körébe tartozik. Saját értékeik mellett az európai közszolgálati szervezetek számos közös értékkel bírnak, mint pl. a törvényesség, átláthatóság, méltányosság, sokféleség és az érdekkonfliktusok elutasítása. A vezetők ezeket az értékeket kommunikálják a szervezet minden részében, és ezeket pl. magatartási kódexekké fordíthatják le, amelyek az emberek hivatásszerű magatartását illetően adnak eligazítást. A vezetők megteremtik szervezetük számára az optimális feltételeket ahhoz, hogy az általuk szolgált, állandóan változó társadalomhoz igazodjon. Ők maguk is keresik a lehetőségeket az újításra és a korszerűsítésre. Tevékenyen integrálják az ekormányzati megközelítéseket. A közigazgatási vezetőknek jellemző módon a rendelkezésükre bocsátott források keretein belül kell működtetni a szervezetet a hosszú és rövidtávú célok elérése 61
érdekében. Ez néha szükségessé teszi az állampolgárok, a politikusok és egyéb érdekeltek igényeinek kiegyensúlyozását. Ezért a vezetőknek világosan kell látniuk, kik az ügyfeleik, mik az igényeik, és ezeket az igényeket hogyan lehet politikai szükségszerűségekkel szemben egyensúlyba hozni, világos elkötelezettséget kell tanúsítaniuk az állampolgárok/ügyfelek iránt, valamint az egyéb érdekeltek iránt. 2. kritérium: Stratégia és tervezés Az a módszer, ahogyan egy szervezet hatékonyan kombinálja egymástól függő tevékenységeit,
meghatározza
általános
teljesítményét.
A
szervezet
világos,
ügyfélközpontú, a közpolitikákat/közcélokat és az egyéb érdekeltek igényeit összhangba hozó stratégián keresztül teljesíti küldetését és valósítja meg jövőképét, amit az erőforrások és a folyamatok kezelésének folyamatos fejlesztésével támogat. A stratégiát tervekké, hosszú távú célkitűzésekké és mérhető célokra fordítják le. A tervezés és a stratégia tükrözi a szervezet viszonyulását a korszerűsítéshez és az innovációhoz. Kulcsfontosságú ismérvek A stratégia és tervezés magában foglalja a megbízható információk felhasználását, ideértve az összes érdekelt észrevételeit, az operatív politikák, a tervezés és a stratégiai irányítás információval történő ellátása érdekében. A belső felülvizsgálati folyamatból származó visszacsatolás szintén alapvető a szervezeti teljesítmény tervezett fejlesztéseinek megvalósításához. A döntő fontosságú siker-tényezők meghatározása – olyan feltételek, amelyeket teljesíteni kell a stratégiai célok eléréséhez – és a hosszú távú célok kijelölése döntő szerepet játszik abban, hogy az eredmények hatékony utóellenőrzését és mérését végre lehessen hajtani. A célokat olyan módon kell megfogalmazni, hogy különbséget teszünk eredmények és társadalmi hatás között. A szervezeteknek következetesen és
62
kritikus módon kell folyamatos ellenőrzést gyakorolniuk a stratégia és tervezés végrehajtása felett, és azokat, amikor csak szükséges, felülvizsgálni és módosítani kell. 3. kritérium: Munkatársak A szervezetet a munkatársak alkotják. Ők a szervezet legfontosabb értékei. Az a módszer, ahogyan a munkatársak egymással interakcióba lépnek és kezelik a rendelkezésre álló erőforrásokat, végső fokon eldönti a szervezet sikerességét. A tisztelet, párbeszéd, a felhatalmazás, a biztonságos munkavégzés és egészséges munkakörnyezet biztosítása alapvetően fontos ahhoz, hogy biztosítsuk az emberek elkötelezettségét és részvételét a szervezet előrehaladásában a kiválóság útján. A szervezet kezeli, fejleszti és mozgósítja munkatársainak kompetenciáit és teljes munkapotenciálját, az egyéni és az egész szervezetet átfogó szinteken annak érdekében, hogy támogassa saját stratégiáját és tervezését, valamint folyamatainak hatékony működtetését. Kulcsfontosságú ismérvek Ez a kritérium azt értékeli, hogy a szervezet összehangolja-e stratégiai célkitűzéseit emberi erőforrásaival, hogy azokat úgy határozza meg, fejlessze és gondoskodjon róluk, hogy optimális mértékű kihasználtságot és sikert érjen el. Mérlegelni kell az emberi erőforrás-kezelés hatókörének szélesítését mind a szervezet, mind pedig a szervezet munkatársainak hasznára. Az embereket segíteni kell abban, hogy elérjék teljes munkapotenciáljukat. A munkatársak jó közérzetéről történő gondoskodás az emberi erőforrás-kezelés fontos vetülete. Amikor a szervezetek kereteket alkotnak, hogy lehetővé tegyék alkalmazottaik számára a kompetenciáik folyamatos fejlesztését, hogy
nagyobb
mértékű
felelősséget
vállaljanak
magukra
és
legyenek
kezdeményezőbbek, a munkatársak hozzájárulnak a munkahely fejlesztéséhez. Ezt oly módon lehet véghezvinni, hogy gondoskodunk arról, hogy az emberek saját teljesítmény-céljaikat a szervezet stratégiai célkitűzéseivel társítják és oly módon is, ha bevonjuk őket a munkaerő-utánpótlással, a képzéssel és a munkatársak jutalmazásával kapcsolatos politikák megalkotásába.
63
Végül a 3. kritérium rávilágít a vezetőknek és munkatársaknak arra a képességére, hogy a szervezet fejlesztése érdekében tevékenyen együttműködjenek, lerombolva a szervezeti egységek/munkatársak funkció/hierarchia szerinti elkülönülését párbeszéd kialakításával, teret adva az alkotó képességeknek, az innovációnak és a teljesítmény javítására irányuló javaslatoknak. Ez egyúttal segíti a munkatársi elégedettség növelését is. 4. kritérium: Együttműködés és erőforrás Az a módszer, ahogyan a szervezet tervezi és kezeli kulcsfontosságú partneri kapcsolatait – különösen az állampolgárokkal/ügyfelekkel – annak érdekében, hogy támogassa saját stratégiáját és folyamatainak hatékony működtetését. Ebben az értelemben az együttműködés a szervezet megfelelő működésének fontos erőforrása. A partneri kapcsolatok mellett a szervezeteknek szükségük van a hagyományosabb forrásokra – pl. pénzügyi, technológiai, létesítmény-forrásokra – hogy biztosítsák hatékony
működésüket.
folyamatainak
Ezeket
támogatása
a
érdekében
szervezet
stratégiájának
használják
fel
és
és
legfontosabb
fejlesztik,
hogy a
leghatékonyabb módon valósítsák meg a szervezet céljait. Ha átlátható módon mutatják be, a szervezetek biztosíthatják az állampolgárok/ügyfelek irányában a rendelkezésre
álló
erőforrások
törvényes
felhasználására
vonatkozó
elszámoltathatóságot. Kulcsfontosságú ismérvek Az egyre komplexebbé váló, állandóan változó társadalmunkban a közszektor szervezeteivel szemben követelmény, hogy megfelelően kezeljék a többi, mind a köz-, mind a magánszférához tartozó szervezettel kialakított kapcsolataikat a saját stratégiai célkitűzéseik megvalósítása érdekében. E komplexitás másik következménye az állampolgárok/ügyfelek által kulcsfontosságú partnerekként betöltött, egyre aktívabb szerep iránti igény. Az „állampolgár/ügyfél” kifejezés az állampolgár változó, érdekelti és szolgáltatás-felhasználói szerepére utal. Ebben a kritériumban a CAF az állampolgárok közügyekbe történő bevonására összpontosít, továbbá a közpolitikák kidolgozására és az állampolgári igényekkel és elvárásokkal szembeni nyitottságra. A 64
közszektor szervezetei gyakran korlátozások és kényszerítő tényezők alá esnek, a magánszférában rendes körülmények között jelentkező korlátozások és kényszerek nagyságát meghaladó mértékben. A közszektor szervezeteinek kiegészítő pénzügyi források generálására vonatkozó képessége korlátozott lehet, csakúgy, mint a saját pénzügyi forrásainak az általuk nyújtani kívánt szolgáltatásokra történő kiutalása, átcsoportosítása terén meglévő cselekvési szabadságuk. Ennélfogva döntő fontosságú, hogy mérjék az általuk kötelezően nyújtott szolgáltatások hatásosságát és hatékonyságát. A teljes körű pénzügyi gazdálkodás, a belső kontroll és a számviteli rendszerek képezik a stabil költségelszámolás alapját. Noha a közszektor szervezetei gyakran kevés beleszólással rendelkeznek a forráselosztás terén, a szervezetek képességének demonstrálása a „több és jobb minőségű szolgáltatás nyújtására, kevesebb költség mellett” megteremti a lehetőséget arra, hogy több innovatív szolgáltatást gyorsabban vezessenek be. Fontos meghatározni a szervezet ismeret- és információszükségletét, és ezeknek be kell kapcsolódniuk a stratégiai és tervezési folyamatok felülvizsgálataiba. A szervezetnek biztosítania kell, hogy a megfelelő ismeretek és információ kellő időben és könnyen hozzáférhető formátumokban álljanak rendelkezésre, hogy a munkatársak képesek legyenek munkájukat hatékonyan elvégezni. A szervezetnek azt is biztosítania kell, hogy a döntően fontos információt és ismereteket megosztja a kulcsfontosságú partnerekkel és egyéb érdekeltekkel, azok igényei szerint. 5. kritérium: Folyamatok Az a módszer, ahogyan a szervezet azonosítja, kezeli, javítja és fejleszti kulcsfontosságú folyamatait a szervezeti stratégia és tervezés támogatása érdekében. Az innováció és a szervezettel kapcsolatba lépő állampolgárok/ügyfelek számára egyre nagyobb érték létrehozásának szükségessége a két fő hajtóerő a folyamatok fejlesztése terén. Kulcsfontosságú ismérvek Minden egyes jól teljesítő szervezetet számos folyamat működtet, minden egyes folyamat egy sor egymást követő tevékenységből áll, amelyek a forrásokat (inputokat) 65
eredményekké (outputokká) és társadalmi hatásokká alakítják át, ezáltal értéket teremtve. Ezek a folyamatok különböző természetűek lehetnek. Az alapfolyamatok döntő fontossággal bírnak a szolgáltatások nyújtása szempontjából. A vezetési folyamatok irányítják a szervezetet, a támogató folyamatok pedig a szükséges forrásokat nyújtják. Ezek közül csak a legfontosabbak, az ún. kulcsfolyamatok képezik a CAF értékelés tárgyát. A kulcsfolyamatok azonosításának, értékelésének és javításának döntő eleme az, hogy mennyire hatékony módon járulnak hozzá a szervezet küldetésének végrehajtásához. Az állampolgárok/ügyfelek bevonása a folyamatirányítás különböző stádiumaiba, valamint elvárásaik figyelembe vétele hozzájárul a folyamatok általános minőségéhez és megbízhatóságához. A funkciókon átnyúló folyamatok a közigazgatásban megszokottak. Rendkívül fontos az ilyen folyamatok irányításának sikeres integrálása, mert ettől az integrációtól nagymértékben függ a folyamatok hatásossága és hatékonysága. E célra a szervezeti integráció jól kikísérletezett formáit kell követni, mint pl. a funkciókon átnyúló folyamatirányító csoportok létrehozása, projektvezetők kijelölésével. A közigazgatási folyamatok példái a következők: -
a szervezet küldetésével kapcsolatos alapszolgáltatás nyújtása
-
ügyfélszolgálat biztosítása
-
törvényalkotási politika megfogalmazása és alkalmazása
-
döntéshozatali folyamatok
-
költségvetés-tervezés
-
emberi erőforrás-gazdálkodási folyamatok
Alapvető fontosságú, hogy a folyamatokat rendszeresen felülvizsgálják, mert az innováció és az új technológiai megoldások egyre gyorsabb ütemben jelennek meg. A lehetséges javítás által nyújtott előnyök kihasználása érdekében a közigazgatás szervezeteinek biztosítaniuk kell az összes érdekelttől a szolgáltatások bővítésére vonatkozó visszacsatolás fogadására szolgáló mechanizmusok meglétét. 66
Eredmény - elemek: A 6. kritériumtól kezdve az értékelés fókusza az adottságokról az eredményekre tevődik át. Az eredmény-kritériumok esetében azt mérjük, hogy: mit gondolnak rólunk munkatársaink, az állampolgárok/ügyfelek és a társadalom. Belső teljesítménymutatókkal is rendelkezünk, amelyek megmutatják, mennyire jól teljesítünk az általunk magunk elé tűzött célok – a társadalmi hatások elérése – terén. Az eredmények értékelése más válasz-készletet követel meg, ezért innentől kezdve a válaszok az eredmény-értékelő táblázaton alapulnak. 6. kritérium: Állampolgár/ügyfél-központú eredmények Azok az eredmények, amelyeket a szervezet elér az állampolgárok/ügyfelek a szervezettel és a szervezet által nyújtott termékekkel és szolgáltatásokkal való elégedettsége terén. Kulcsfontosságú ismérvek A közszektorbeli szervezetek komplex kapcsolatban állhatnak a társadalommal. Egyes esetekben ez ügyfél-kapcsolatként jellemezhető, különösen, amikor a közszektorbeli szervezetek közvetlen szolgáltatásokat nyújtanak, más esetekben állampolgárkapcsolatként írható le, ahol a szervezet részt vesz annak a környezetnek a meghatározásában és kikényszerítésében, amelyben a gazdasági és társadalmi élet zajlik. Mivel a két eset világosan nem választható el egymástól, ezt a komplex kapcsolatot állampolgár/ügyfél kapcsolatként írjuk le. Az állampolgárok/ügyfelek a közszektorbeli szervezetek által nyújtott tevékenységek , termékek és szolgáltatások címzettjei vagy kedvezményezettjei. Az állampolgárok/ügyfelek körét meg kell határozni, de nem szükségszerűen kell őket csupán a nyújtott szolgáltatások elsődleges felhasználóinak kategóriájára szűkíteni. A közigazgatási szervezetek a helyi és/vagy a központi kormányzati politika szerint nyújtanak szolgáltatásokat, és a politikai érdekeltek előtt elszámoltathatóak a teljesítményükért. A közpolitikákat országos, regionális és helyi kormányzatok határozzák meg. Az állampolgár/ügyfél67
elégedettségre vonatkozó mérések rendszerint olyan területekre terjednek ki, amelyeket ügyfélcsoportok fontosnak határoztak meg, és annak megállapítására irányulnak, hogy a szervezet milyen területeken képes javítani saját szolgáltatását. 7. kritérium: A munkatársakkal kapcsolatos eredmények Azok az eredmények, amelyeket a szervezet a munkatársai kompetenciája, motivációja, elégedettsége és teljesítménye terén ér el. Kulcsfontosságú ismérvek Ez a kritérium a szervezeten belüli összes munkatárs elégedettségét célozza meg. A szervezetek jellemzően munkatársakkal kapcsolatos felméréseket használnak az elégedettségi szintek rögzítésére, de egyéb kiegészítő eszközöket is alkalmazhatnak, mint pl. a fókusz-csoport, elbeszélgetést a jogviszony megszűnésekor, egyéni értékeléseket. A munkatársak teljesítményét és a képességeik szintjét is vizsgálhatják. Mindenféle közszektorbeli szervezet számára fontos, hogy közvetlenül rögzítsék a munkatársak eredményeit az alkalmazottak körében a szervezetről kialakított kép, a szervezet küldetése, a munkakörnyezet, a szervezet vezetése és menedzsment rendszerei, a karrierfejlődés, az egyéni képességek fejlesztése és a szervezet által nyújtott termékek és szolgáltatások tekintetében. A szervezeteknek egy sor belső, a munkatársakkal kapcsolatos teljesítmény-indikátorral kell rendelkezniük, amelyeken keresztül mérhetik azokat az eredményeket, amelyeket a munkatársak általános elégedettsége, a teljesítményük, a képességeik fejlesztése, motivációjuk és a szervezeten belüli bevonásuk mértéke terén meghatározott célok és elvárások tekintetében ért el.
8.
kritérium:
Társadalmi
környezetre
gyakorolt
hatásokkal
kapcsolatos
eredmények Azok az eredmények, amelyeket a szervezet a helyi, országos és nemzetközi közösség várakozásainak és igényeinek kielégítésében elér.
68
Ez magában foglalhatja a szervezetről kialakított képet az életminőségről, a környezet és globális erőforrások megőrzéséről, valamint a szervezet saját belső hatékonyság méréséről, továbbá a szervezet hozzájárulását e társadalmi célkitűzések teljesüléséhez. Kulcsfontosságú ismérvek A közszféra szervezetei hatással vannak a társadalomra, elsődleges szolgáltatásaik vagy törvényi felhatalmazásuk természetéből adódóan, és ezen alaptevékenységek eredményei hatással vannak a közvetlen és a közvetett kedvezményezettekre. A kedvezményezettekre
gyakorolt
azonnali
hatások
ilyen
elemzéseit
az
állampolgár/ügyfél elégedettség és az alapvető teljesítménycélokkal kapcsolatos eredmény kritériumokban kell megjeleníteni. A 8. kritérium méri a társadalomra gyakorolt szándékolt vagy nem szándékos hatásokat,
tehát
a
szervezet
politikájának
globális
hatásait
elsődleges
feladatain/törvényi felhatalmazásán, vagy alaptevékenységén túl. E tekintetben az elemzés figyelembe veszi a kitűzött célokból eredő hatásokat, csakúgy, mint a nem szándékolt következményeket és mellékhatásokat, amelyek pozitív és/vagy negatív hatással lehetnek a társadalomra. A mérések tartalmazzák mind a minőségi, mind a mennyiségi mutatókat. Kapcsolatosak lehetnek -
a gazdasági hatással;
-
társadalmi dimenzióval (pl. fogyatékkal élő emberek);
-
az életminőséggel;
-
a környezetre gyakorolt hatással;
-
a demokrácia minőségével.
9. kritérium: Az alapvető teljesítménycélokkal kapcsolatos eredmények Azok az eredmények, amelyeket a szervezet elér a különböző érdekeltek igényeivel és elvárásaival
kapcsolatos
stratégiájának
69
és
tervezésének
tekintetében
(külső
eredmények); valamint azok az eredmények, amelyeket a szervezet vezetésével és fejlesztésével kapcsolatban elért (belső eredmények). Kulcsfontosságú ismérvek A kulcsfontosságú teljesítmény eredmények vonatkoznak mindenre, amit a szervezet alapvető fontosságú, mérhető eredményként fogalmazott meg a szervezet rövid és hosszabb távú sikere érdekében. Ezek az eredmények képviselik a célok és célkitűzések eléréséhez szükséges politikákat és folyamatokat, a specifikus célokat, amelyek lehetnek politikailag meghatározottak is. A kulcsfontosságú teljesítmény eredményeket a következőképpen csoportosíthatjuk: 1. Külső eredmények: a politikák és szolgáltatások/termékek hatékonyságának mérése
a
közvetlen
kedvezményezettek
tekintetében:
a
szervezet
alaptevékenységei céljainak megvalósítása, az eredmények – szolgáltatások és termékek, valamint a hatások – a külső érdekeltekre nézve (hatásosság). 2. Belső eredmények: a szervezet belső működésének mérése: vezetése, fejlesztése és pénzügyi teljesítménye (hatékonyság és gazdaságosság). Ezek a mérések a szervezetben valószínűleg szorosan kapcsolódnak a stratégia és tervezés
az
együttműködés
és
erőforrások,
valamint
a
folyamatok
kritériumaihoz.
4.4 CAF rendszer célkitűzései Az Általános Értékelési Keretrendszernek három fő célkitűzése van: -
kezdeményezési eszközként szolgálni, hogy lehetővé tegye azon közigazgatási szakemberek számára, akik javítani akarják menedzseri szakértelmüket, és azok számára, akik érdeklődnek a Teljeskörű Minőség Menedzsment saját szervezetükre való alkalmazásának lehetőségeit illetően, hogy ebben az összefüggésben szervezetükre vonatkozóan egy egyszerű önértékelést legyenek képesek alkalmazni, és képessé váljanak ezen eszközök alkalmazására;
-
„híd”-ként szolgálni a Teljeskörű Minőség Menedzsment különböző modelljei és
metodológiái
között, amelyeket 70
az
Unió
különböző
országainak
közigazgatásaiban
alkalmaznak,
abban
bizonyos
szintű
„összehasonlíthatóságot” honosítván meg a különböző szisztémák által létrehozott eredmények tekintetében; -
Lehetővé tenni a teljesítményeket összehasonlító tanulmányok meghonosítását (benchmarking) a közszektor szervezetei között.
4.5 Működési mód A CAF egy olyan önértékelési keretrendszerre tesz javaslatot, amelyből kiindulva egy szervezet köztisztviselői egy ad hoc csoportba tömörülve, a CAF struktúrája által vezérelten elvégezhetik szervezetük kritikai értékelését. Néhány egyszerű elv határozza meg a csoport kiválasztását és azt, amit elvárnak tőle. Ez az önértékelési eljárás természetesen kevésbé szigorú és kevésbé részletezett, mint a szervezet olyan értékelése, amelyet kívülről irányítanak professzionális értékelők. Mindamellett ez sokkal költségtakarékosabb is. És ez lehetővé teszi nevezetesen az alkalmazottak szervezettel szembeni észrevételeinek feltárását. A CAF minimális szinten lehetővé teszi azt, hogy a szervezeti teljesítmények és elért eredmények szempontjából érdekes kérdések feltevésre kerüljenek, amelyek alapjául szolgálhatnak a tervezett átszervezési és fejlesztési programok megvalósításának.
71
3. Külső szervezeti kapcsolatok Szikszón a civil szervezeti tevékenység elhanyagolhatónak mondható. Így az általuk végzett tevékenységeket a Többcélú Kistérségi Társulás keretein belül kell megoldani. Az elsődleges feladat az önkormányzat és a Társulás közös stratégiaalkotása, melyben meghatározzák a prioritásokat, és azokat a feladatokat, melyeket a Társulás át tud vállalni az önkormányzattól. Az alábbiakban a kistérségek és az önkormányzatok kapcsolatára jellemző trendeket és tapasztalatokat mutatjuk be.
3.1 Kistérség fogalma A
kistérségi
rendszer
az
ország
egész
területét
átfogó,
régióhatárokat
(megyehatárokat) át nem lépő struktúra. Települések olyan együttese, melyek között többirányú, valós kapcsolatok funkcionálnak és földrajzilag is összefüggenek. Közigazgatási egységként a kistérség meghatározott térségi, településközi funkciókat lát el, térségi tervezést végez, központja város, kivételesen nagyközség. A centrumszerepet betöltő város mellett a kistérségben található többi város is un. társközponti szereppel bírhat. A kistérség viszonylag stabil határokkal, lehatárolással rendelkezik, ezek megváltoztatására csak feltétlenül indokolt esetben kerülhet sor. A lehatárolását jogszabályi keretek biztosítják. Az államigazgatási körzetek a kistérségen belül alakíthatók ki, mégpedig úgy hogy a kistérségen belül több államigazgatási körzet is kialakításra kerülhet. Az Alkotmány nem tartalmazza a kistérség kategóriáját sem az ország területi tagozódására, sem a helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályaira vonatkozóan. Ebből következően az egyes alkotmányos rendelkezések között nem találkozunk a kistérség fogalmával sem mint területszerkezeti-földrajzi, sem mint közigazgatási egységgel. A helyi önkormányzatokról szóló törvény (Ötv.) a kistérség fogalmát szintén mellőzi. A törvényben szó van a „térségi szerepről,” mégpedig a nagyközség várossá nyilvánításával összefüggésben, továbbá találkozunk a „körzeti” kifejezéssel is a megyei önkormányzat feladat és hatásköréről szóló szakaszokban, az említett 72
szóhasználat azonban semmiféle összefüggésben nincs az általunk kistérségnek nevezett területi egységgel és a kistérségi feladatellátással. A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvény (Ttv.) a szabályozás céljai között említi a helyi önkormányzatok együttműködésének bővítését, a térségi kapcsolatok elmélyítését. A kistérség kifejezés, illetőleg a kistérség definíciója a törvényben azonban nem kapott helyet. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény (Tftv.) eredeti 1996. évi változata meghatározta ugyan az általa elképzelt kistérség-fogalmat, adós maradt azonban a kistérségnek a területfejlesztés szervezetrendszerében elfoglalt helyének és szerepének,
működtetésének
szabályozásával.
A
törvény
és
szervezetének
1999-es
definiálásával,
módosítása
kapcsán
a
illetőleg kistérség
területfejlesztésben betöltött szerepe nőtt, a „területfejlesztési kistérség” kialakulása is ennek a módosításnak köszönhető. A területfejlesztési törvény 2003. évi módosítása, valamint a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény –szintén 2003-asmegalkotása, egyrészt tovább erősítette a kistérségek területfejlesztési funkcióját, másrészt, azon túlmutatva kialakította a területfejlesztési-közszolgáltatási kistérség kategóriáját, amely, a közigazgatási kistérség „előszobájának” tekinthető. A jelenlegi helyzet, tehát egy folyamat eredményeként jött létre. A kistérség ma leginkább területfejlesztési, és „integrált” közfel-adatellátási egységnek tekinthető. Értünk alatta, például: •
az önkormányzatok által létrehozott közigazgatási illetékességi területet (hatósági igazgatási társulás tekintetében);
•
körzeti, – a körzetközponti jegyző illetékességi területeként kifejeződő – igazgatási kistérséget (okmányközpont, gyámügyi, építésügyi, szociális ügyekben);
•
regionális
vagy
megyei
dekoncentrált
szervek
kirendeltségeinek
illetékességi területét, egyes állami (pl. bíróság, ügyészség) működési területét; •
oktatási, egészségügyi ellátási körzetet (középiskolák, rendelőintézetek, 73
kórházak esetén) a történelmi járás területét;- a területfejlesztési önkormányzati társulások működési területét; •
a területfejlesztés legkisebb területi egységét, a hazai NUTS IV. szintet
3.2 Történelmi előzmények A hazai közigazgatás szabályozásának története folyamán a kistérség, a kistérségi igazgatás többször, több szempontból került már elő: •
A XIX. században, a kiegyezés utáni törvénykezés eredményeképpen jött létre az államigazgatási járás. Ez a II. világháborúig lényegében zavartalanul funkcionált.
•
1950-ig a régi közigazgatás szervezeti-szerkezeti felépítettsége több tekintetben maradt érintetlen. Átfogó átalakítást, nagy változást az 1949-ben elfogadott Alkotmány, majd ezt követően az első tanácstörvény hozott. Az akkori szabályozást követően a járás a tanácsrendszer szerves részévé vált.
A tanács és szerveinek működése egyrészt igazodott a települések rendszeréhez, másrészt az állam területi tagozódásához. A szétaprózott települési közigazgatásról azonban már az 50-es évek végén nyilvánvalóvá vált, hogy irányítása nehézkes, működtetése pedig gazdaságtalan. A szükséges településintegráció kidolgozott koncepciói, részben településegyesítéseket, részben közös tanácsok létrehozását vetítették előre. •
Az 1970-es években kidolgozott településfejlesztési koncepció már a körzetközponti települések fejlesztését preferálta. 1971-ben, a járási tanácsokat megszüntették, helyüket az elsősorban közigazgatási feladatokat ellátó járási hivatalok foglalták el. A járási hivatalok 1984. január 1-től ugyancsak megszűntek. Ezzel együtt megszűnt a járás is, mint közigazgatási kategória.
•
Ezután a városkörnyéki igazgatás váltotta fel a megszűnt járási igazgatást. Ebben a rendszerben a fajsúlyosabb és speciális szakértelmet igénylő ügyek 74
intézése nem a községi tanácsok egységes szakigazgatási szervénél, hanem a városi tanácsok szakigazgatási szervénél történt, un. városkörnyéki referensi rendszerben, ahol egy település adott igazgatási ügyét egy ügyintéző intézte. Ez a szisztéma már a kétszintű közigazgatás létrehozását vetítette előre. A városkörnyéki igazgatás a rendszerváltozásig működött. A kistérség fogalmának, funkciójának a közigazgatásban elfoglalt helyének tisztázására irányuló törekvésekkel már a rendszerváltozást követő években megjelentek. Az, hogy az utóbbi 10-12 évben a kistérségek a figyelem középpontjába kerültek, legalább kettő tényezőre vezethető vissza. •
Egyrészt az 1990-ben az újonnan megalakult önkormányzatok hosszabb ideig saját belső problémáikkal voltak elfoglalva. Az önkormányzati autonómiából származó látványos fejlődés azonban egy egyre nyilvánvalóbbá váló problémát: a települési önállóságot a legmesszebbmenőkig támogató jogalkotás a területi igazgatás dezintegrációját eredményezte. A rendszerváltozás óta eltelt időszakban ezért folyamatosan bővültek az önkormányzati együttműködések különböző formái, megszaporodtak a legkülönbözőbb céllal létrejött társulások számai. Ezt a folyamatot felerősítette a területfejlesztés intézményrendszerének kialakítása és a társulási törvény megszületése. Tehát, egyre erősebben hatott a rendszer szétaprózottságából adódó együttműködési kényszer.
•
A kistérségben való gondolkodás előtérbe kerülésének másik fő oka az ország uniós csatlakozásának szándékával függött össze. Ez egyúttal megerősítette a régiók létrehozásának szándékát is. A régiók létrejöttét lehetővé tevő decentralizáció
elsősorban
politikai,
államszervezési
kérdés,
melynek
jelentőségét önkormányzati szempontból az adja, hogy az önkormányzati és a területfejlesztési funkciók közös szervezetrendszerben kerültnek megoldásra. A csatlakozási folyamat kiemelt jelentőséget adott a kistérségi együttműködésnek, az intézményrendszer korszerűsítésének, a források közösségi követelményekkel is szinkronban álló hasznosításának.
75
Mindezek figyelembevételével a kormány 2003-ban fogadta el a közigazgatási rendszer korszerűsítéséről szóló 2198/ (IX. 1.) Kormány határozatot. Ebben a következő célokat határozta meg: •
Minden állampolgár számára elérhetővé kell tenni a minőségi szolgáltatásokat;
•
A területi és társadalmi egyenlőtlenségeket csökkenteni kell;
•
Meg kell teremteni a lokális térben is az uniós források maximális kihasználásának a feltételeit;
•
A szolgáltatások színvonalának emelésére úgy kerüljön sor, hogy a gazdasági szempontok
érvényesülésével
lényeges
mértékű
többletráfordítás
ne
keletkezzen. A célok elérése érdekében a kormányzat a következő irányokat fektette le: •
A központi kormányzati feladatok lehetőség szerinti decentralizációja;
•
A jogilag lehatárolt kistérségi szint létrehozása (jelenleg 174 db.);
•
Fejlesztési régiók kialakítása;
•
Az elektronikus ügyintézés bevezetése és elterjesztése.
Ezek alapján a kormány közigazgatási korszerűsítési programja négy pillérre épült, úgymint: 1. A közszolgáltatások
és a
közszolgáltatás területi rendszerének
korszerűsítése (ezen belül a kistérség intézményesítése); 2. A területfejlesztés modernizálása; 3. A közszolgálat emberi erőforrásainak fejlesztése; 4. A
szolgáltató
állam
kiépítése,
az
elektronikus
kormányzás
megalkotása.
3.3 Önkormányzati társulások, lehetséges irányok A helyi önkormányzatok számára az 1990. évi LXV. „önkormányzati” törvény nyújtott első ízben lehetőséget önkormányzati társulások létrehozására. A fokozatosan kialakuló szerveződések a legváltozatosabb összetételben és működési területtel jöttek 76
létre, más társulásokra tekintet nélkül gyakran azokkal területi átfedésben. Legtöbbjük tulajdonképpen azért alakult meg, hogy különböző forrásokhoz jussanak (pl. PHARE, előcsatlakozási alapok), mivel ezek elnyeréséhez csak kistérségi szerveződések, településszövetségek jutottak hozzá. Ezek rendkívül fontos önkormányzati együttműködések azonban, elsősorban az ország nagy részét lefedő aprófalvas településszerkezet miatt lassan alakultak, fejlődtek. Az együttműködések száma, összetétele nem biztosított elegendő alapot ahhoz, hogy ellensúlyozni tudja a viszonylag magas számú, kis lélekszámú önkormányzat alacsonyabb teljesítőképességéből fakadó hátrányokat. A probléma feloldására a szakma és a bevett európai gyakorlat két lehetőséget ismer. Az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének, egymástól alapvetően eltérő rendszere: •
a települések összevonása révén optimális méretű önkormányzatok kialakítása (elsősorban a skandináv országokban alkalmazták ezt a modellt).
•
differenciált hatáskör-telepítés erősítése és a társulási rendszer kiterjesztése (mediterrán modell).
Szakmai vélemények szerint az előbbi rendszer kiépítése a magyar önkormányzati viszonyokba történő túlzott beavatkozás lett volna, hiszen az elveszíthette
volna
éppen azokat a helyi kapacitásokat, kezdeményező képességből fakadó előnyöket, amelyekre az uniós fejlesztési rendszer sajátosságaiból fakadóan nagy szükség volt. Ez indokolja, hogy a magyar önkormányzati fejlődés a mai napig az utóbb felvázolt irányokat követi, ennek alapköve volt az említett önkormányzati társulások – gyakorlatilag 1990-től történő- megjelenése és az 1997-es társulási törvény megalkotása is. A kistérségi rendszer kialakításának alapkoncepciója is erre épült, az önkormányzati együttműködést kívánta a középpontba helyezni, felismerve azt, hogy az önkormányzati rendszer megújítása érdekében határozott lépésekre van szükség, mert az – érthető módon – egyre magasabb szintű lakossági elvárásoknak a szétaprózódott településstruktúra miatt a rendszer nem tud megfelelni. 77
3.4 Kistérségek kialakításának szerkezeti változásai A fejezet röviden áttekinti a hazai kistérségi rendszer főbb fejlődési irányait, szerkezeti átalakításait •
1994-es szabályozás: A központi Statisztikai Hivatal 1991 és 1993 közöttjórészt az egykori járásokhoz hasonló, de nem közigazgatási alapon rendeződő 138 un statisztikai kistérséget alakított ki. Ezek gyakorlatilag a statisztikai adatszolgáltatás egységeként működtek.
Mivel ekkor már megkezdődött a területfejlesztési törvény koncepciójának kidolgozása, és a területfejlesztési támogatások egyes fajtái olyan területbeosztást igényeltek, amely teljes egészében és ismétlés nélkül fedték le az ország területét, és amely alapján meg lehetett határozni a kedvezményezett térségeket, kézenfekvő volt a rendszer területfejlesztési „felhasználása”. Ez alapján a statisztikai kistérségi rendszer vált az Európai Unió terület beosztási rendszere szerint a NUTS 4 szint. •
1996-tól felülvizsgálták a kistérségi rendszert, és 1998. január 1-étől 150 KSH körzetet hoztak létre.
Még, ugyancsak 1996-ban létrehozott területfejlesztési törvény(1996. évi XXI tv.), a létrehozott megyei fejlesztési tanácsokban a kistérségeket képviseleti joggal ruházta fel. Ezzel a lépéssel kapcsolódtak a kistérségek a területfejlesztés rendszeréhez, mely megalapozta azok egyre nagyobb szerepét a területfejlesztésen belül és végső soron a területfejlesztési kistérségek létrejöttét mozdította előre. A kistérségek területét, térségi besorolását korábban a 9002/1998. (s.k.) KSH Elnöki közlemény tartalmazta. A létrejött területfejlesztési társulások és a KSH körzetek sok esetben területileg nem egyeztek meg egymással. Míg a kistérségek száma és területe meghatározott volt, addig a társulások működési területe, együttműködésük ideje, tagjaik ki-, és 78
belépése tetszőlegesen változhatott. Mindezek következtében a társulások összetétele instabil volt és működési területük csak elvétve felelt meg a kistérség területének, illetve több társulás területe is átfedte egymást. Így ezek a társulások nem voltak képesek a kistérségben az általános területfejlesztési feladatok ellátására. Ezen okok miatt 2003-ban, és 2004-ben egy reform folyamat indult el kistérségi szinten. Az intézkedések szükségessé tették a statisztikai körzetek rendszerének felülvizsgálatát. Így ez a folyamat olyan kistérségi rendszer létrehozását segítette elő, mely: -
megfelel a statisztika és területfejlesztés követelményeinek;
-
hosszabb távon egybe eshet kistérségi szintű államigazgatási hatáskörök gyakorlásához szükséges illetékességi területével;
-
önkormányzati közszolgáltatások ellátási területének is megfelelhet;
-
illeszkedik az Európai Unió NUTS rendszerének szabályozásához;
-
hiánytalanul és ismétlésmentesen lefedi az ország területét;
-
olyan
településeket
tartalmaz,
amelyek
összetartozása
a
gazdasági,
intézményi, közlekedési, igazgatási kapcsolatok elemzése alapján igazolt; -
kialakítása során valamennyi érintett önkormányzat, közigazgatási és területfejlesztési szervezet képviselheti magát.
Az átalakítást sürgető álláspont szerint a kistérségi átalakítás szoros összefüggésben áll az önkormányzati rendszer széles körű reformjával és e folyamat centrumában a kistérség komplex szerepének fejlesztése és átalakítása áll. A települési szerkezet elaprózottsága, és a helyi szintű kooperációs készség fejletlen helyzete mind kevésbé tette alkalmassá az önkormányzati-szolgáltatási, szervezési és igazgatási feladatok minőségi ellátását. A központi igazgatás által támogatott, részben piaci és egyre jobban a térség adottságait is figyelembe vevő rendszer: a kistérségi rendszer kialakítása és fejlesztése ezért vált elkerülhetetlenné. A területfejlesztés makro-folyamatai feltételezik és igénylik a kistérségi célok érvényesítését is. 79
Az intézményesített kistérségi struktúra lényege, hogy az emberek mindennapi élethelyzetéhez, főképpen a legszükségesebb közszolgáltatások igénybevételéhez illeszkedjen. Az önkormányzati közszolgáltatási funkciók leghatékonyabb ellátását a kistérség önkormányzatainak többcélú társulása adja. Az ilyen komplex társulások keretében azok a feladatok láthatóak el, amelyek a régióközpont-városra vagy városokra alapozva az egész kistérségre kiterjedően biztosítani indokolt. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök felülvizsgálatával számos olyan hatáskör a körzetközpontba telepíthető, amelyhez helyi szinten a speciális szaktudás nem biztosítható, vagy amelyeket a társuló önkormányzatok önként ruházták át a társulásra. Az elméleti koncepciók kidolgozása után elkezdődhetett a komplex, – azaz az önkormányzatok többcélú kistérségi társulásait létrehozó- rendszer kialakítása. A kormány 2003 szeptemberében elfogadta – a már említett - a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) számú határozatát, melyben többek között az önkormányzatok közös feladatellátásának ösztönzését szolgáló finanszírozás kialakítását írja elő. •
A kistérségek területfejlesztésben és közigazgatását-átalakításban betöltött szerepének növekedését jól példázza, hogy a 244/2003 (XII.18.) korm. rendelet szerint a települések 168 kistérségbe kerületek besorolásra, azaz a mellett, hogy számuk növekedett, a besorolásuk is kormányszintre emelkedett.
•
a 2007. évi CVII. tv. végül 174 kistérséget hozott létre és mára minden kistérségben létrejött a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulása
3.4.1 A többcélú kistérségi társulás szervezete Az önkormányzatok kistérségi társulásának, olyan legitim és egyben operatívan működni képes döntéshozatali szervre van szüksége, amely a vállalt feladatok 80
végrehajtása során gyorsan és hatékonyan képes a vagyoni-gazdálkodási, szervezési és nem utolsó sorban a személyi kérdésekben döntéseket hozni. Ennek az igénynek megfelelően került kialakításra a kistérségek legfontosabb döntéshozó szerve, a társulási tanács, mely a társulás tagtelepüléseinek polgármestereiből áll. A törvény (2004. évi CVII. tv.) rendelkezése értelmében, más önkormányzati társulásoktól eltérő módon azért került kialakításra a kötelező és kizárólagos polgármesteri tagság, hogy a döntéshozói szerv tagjai minél szélesebb körű felhatalmazással képviselhessék saját településüket, megjeleníthessék saját önkormányzatuk érdekeit. A polgármesterek döntenek a társulást érintő legalapvetőbb stratégiai kérdésekben, minősített többséggel a társulási megállapodás jóváhagyásáról, a társuláshoz történő csatlakozásról, kiválásról, vagy a társulás megszűntetéséről. A polgármestereknek kistérségi társulási tanácsi tagságukból adódóan bővült feladatkörük, valamint eddigi, a településükért viselt felelősségük kiegészül a térségre vonatkozó felelősség megjelenésével. A társulási tanács alakuló ülését a kistérség székhely településének polgármestere hívja össze. Az alakuló ülésen kerül sor az elnökválasztásra, valamint, az elnök által javasolt,
annak
munkáját
segítő
elnökhelyettes,
elnökhelyettesek
megválasztására.(Winkler, 2005) A legtöbb kistérségben a társulási székhelytelepülés polgármesterét választják a tagok elnöknek, de itt szó sincs kötelező előírásról, inkább csak a központi település gazdasági-politikai ereje, centrumfunkciója manifesztálódik a döntéshozatali gyakorlatban. Az elnökhelyettest, elnökhelyetteseket, a poszt bizalmi, munkatársi jellegéből adódóan csak a társulási elnök jelölhet. A társulási tanács természetesen leszavazhatja az elnökhelyettesi jelöltet, jelölteket, ekkor azonban újra az elnök jelölhet és az eljárás addig folytatódik, míg a kérdésben konszenzus nem alakul ki az elnök és a tanács között a kérdésben. A tanács működésének jogi szabályozási keretei nagyban összevethetőek a települési önkormányzatok képviselőtestületeinek funkcionális rendjével. A tanács üléseit össze kell hívni: •
legalább négy alkalommal minden évben,
•
a társulási megállapodásban meghatározott esetekben,
•
a társulási tanács által meghatározott esetekben, 81
•
a megyei (regionális) közigazgatási hivatal vezetőjének kezdeményezésére, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon belül
•
a társulás tagjai egynegyedének- napirendi javaslatot is tartalmazó – indítványára, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon belül
A törvényen és a társulási megállapodáson túlmenően a társulások szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat, a megalakulást követő három hónapon belül megalkotott szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) is meghatározhat. Ennek az előnye, hogy az SZMSZ kitérhet, az egész országra kiterjedő általános jogi normákon túl a helyi sajátosságokra, jellegzetességekre, speciális igényekre is, így az egyes dokumentumokban felmerülő szabályozások száma rendkívül sokrétű és szerteágazó. Az SZMSZ megalkotásának ésszerű korlátja ugyanakkor az, hogy annak rendelkezései, szabályai nem lehetnek ellentétesek a társulási megállapodás tartalmával. Hasonlatosan a később tárgyalandó munkaszervezetre vonatkozó szabályozáshoz az SZMSZ esetében is kétszintű szabályozásra van szükség. Az SZMSZ-t érintő alapvető szabályokban és stratégiai kérdésekben a társulás valamennyi tagjának, gyakorlatilag a társulást alkotó valamennyi települési önkormányzat képviselő testületének egyet kell értenie. A stratégiai kérdések körének megállapítása társulási határozat formájában történik. Fontos működési szabályozás, hogy azokban a kistérségekben, ahol a tagok nagy száma (huszonötnél több) már veszélyezteti a testület működési hatékonyságát a törvény lehetőséget biztosít öt-kilenctagú elnökség választására, amely természetesen a tanács tagjainak sorából kerülhet ki. A prezídium megválasztásának módjáról nincs törvényi előírás, ezért annak eljárási szabályait indokolt a társulási megállapodásba foglalni. (Kistérségek kézikönyve) Az elnökség legfontosabb feladatai a tanács döntéseinek előkészítése, a bizottságok munkájának koordinatív összehangolása, valamint a társulás munkaszervezetének irányítása. A társulási tanács, tagjaiból, döntéseinek előkészítésére, valamint azok végrehajtásnak megszervezésére bizottságokat hozhat létre. Ezekbe bevonhatóak a kistérség területén 82
működő gazdasági, szakmai, valamint civil szervezetek, lakossági önszerveződő közösségek képviselői is, de az egyes bizottságok elnökei, hasonlóan az önkormányzatokban működő bizottságokhoz csak a társulási tanács tagjai lehetnek. A bizottságok működésének rendjét, összetételét, tagjainak számát a társulási tanács határozza meg. Pénzügyi bizottság létrehozása törvényi kötelezettség, ez a grémium felel
a
többcélú
kistérségi
társulás
tevékenységének
és
gazdálkodásának
ellenőrzéséről. (Winkler, 2005) A döntés-előkészítés és a feladat-végrehajtás szakmai hátterét biztosítja a társulási tanács munkaszervezete, ahol koncentrálódnak azok humánerőforrások és technikai feltételek, amelyek a korszerű és magas színvonalú feladatellátást megkönnyítik. A kistérségi munkaszervezet alapvető feladatai nagyban hasonlítanak a települési önkormányzat képviselőtestületének hivatala által ellátott feladatokkal. Ennek köszönhetően számos kistérségben alakult ki az a gyakorlat, hogy a kistérségi munkaszervezet feladatainak ellátását a kistérségi székhelytelepülés önkormányzata képviselőtestületének hivatala végzi. A törvény adta keretek azonban azt is lehetővé teszik, hogy a társulás tagjai különálló munkaszervezetet hozzanak létre, ekkor az költségvetési szervként funkcionál. E kétfajta részletszabályozás ellenére azonban vannak közös elemek a szerkezeti keretekben. Mindkét esetben szükséges ugyanis, hogy a munkaszervezetre vonatkozó szabályozás kétszintű legyen. Azaz a stratégiai kérdéseknek, így a működés anyagi forrásainak, illetve az irányítási-vezetési viszonyoknak a társulási megállapodásban kell megjelenniük, míg a működés, belső struktúra részletes szabályait az SZMSZ jeleníti meg. Az említett hasonlóságok mellett különbség a kistérségi munkaszervezet és az önkormányzat képviselőtestületének hivatala között, hogy az előbbi, a kistérségi feladatellátás sajátosságainak megfelelően ellát olyan feladatokat is, amelyek túlmutatnak a döntés-előkészítés és végrehajtás tárgykörén. Ide sorolhatók olyan kistérségi feladatok, mint a szervezés, pályázatelőkészítés, forrásfelkutatás, vagy egyéb koordinációs tevékenység. Az így megtervezett és véghezvitt sikeres fejlesztéspolitikában vállalt kistérségi szerepkör ismeretében tudatosulhat, hogy: 83
•
a kistérségi feladatellátás nem a települések „halálát” okozza, hanem az ott élők életszínvonalának
emelkedését,
egy
magasabb
életminőség
elérésének
lehetőségét; •
a kistérségi összefogással hatékonyabb és olcsóbb a feladatellátás és a közös fejlesztés;
•
a kistelepülési önkormányzatok működése és fenntartása drága, önmagukban nem képesek a szolgáltatások megfelelő színvonalú kielégítésére és ellátására, csakis összefogással;
•
a kistérségi társulás nem ördögtől való, oktrojált kormányzati találmány, hanem a korszerű, magas színvonalú közigazgatási és közszolgáltatási feladatok megvalósítását szolgáló organizáció.
3.5 Kistérségi feladatellátás A kistérségeket Magyarországon komplex funkcióval ruházták fel. Ez tulajdonképpen azt jelenti, hogy a kistérségi szisztéma kialakítását a döntéshozók három funkció köré képzelték el, amelyek egyben az intézményrendszer kiegészítését is meghatározzák: 1. önkormányzati, közszolgáltatási funkció; 2. területfejlesztési funkció; 3. államigazgatási funkció. Önkormányzati-közszolgáltatási
funkció:
A
kistérségi
szintre
telepíthető
önkormányzati feladatok (pl. környezetvédelem, gazdaságfejlesztés, könyvtári ellátás, családsegítő és gyermekjóléti szolgáltatások) azok lehetnek, amelyeket egységesen, a kistérséget átfogóan kell megoldani. Ezek a feladatok komplex kistérségi társulás útján valósíthatók meg. Területfejlesztési funkció: A területfejlesztés mára a kormányzati szándéknak megfelelően tipikus kistérségi feladattá vált. A többcélú kistérségi társulásokat ugyanis alkalmassá tették arra, hogy a kistérségi infrastrukturális fejlesztéseket
84
megfelelően kitalálják, koordinálják és végrehajtsák. A közös területfejlesztés a közös pénzügyi források révén összekötő eleme lett a települések együttműködésének. Államigazgatási funkció: A kistérségi államigazgatási feladatok részben az államigazgatás/hatósági igazgatás, részben az igazgatási szolgáltatás körébe tartoznak. A kistérségi feladatellátás átfogóbb bemutatását egy másik tanulmányunkban („Az eMagyarország Pontok kihasználásának lehetőségei a kistérségi feladatellátásban”) végeztük el.
3.6 Többcélú Kistérségi Társulás A statisztikai kistérségek felülvizsgálata, több funkciójú területi egységekké alakítása valós statisztikai alapokra helyezte a fejlesztés-támogatási politika, a kistérségi területfejlesztés tervezését. A jogszabályi keretbe foglalás biztosítja a rendszer stabilitását, ezzel a hosszú távú tervezéshez szükséges kiszámíthatóságot, továbbá lehetővé teszi a kistérségi államigazgatási hatáskörök illetékességi területeinek egységesítését és keretet biztosít az önkormányzati közszolgáltatások hatékony megszervezéséhez is. A kistérségi közigazgatási rendszer három funkció köré építve lett hatékony: önkormányzati-közszolgáltatási szerepkör területfejlesztési funkció valamint a speciális szaktudást igénylő államigazgatási feladat-és hatáskörök ellátása. Az
önkormányzati-közszolgáltatási
funkciók
ellátásának
optimális
keretét
a
kistérséghez tartozó önkormányzatok többcélú társulása adja, amely az egész kistérségre kiterjedő közszolgáltatásokat biztosítja hatékonyan. A többcélú kistérségi társulások a közszolgáltatási funkciók mellett területfejlesztési feladatok ellátását is vállalhatják.
85
A többcélú kistérségi társulás létrehozására két megoldás kínálkozott. Az egyik a teljes önkéntesség alapján létrejövő többcélú kistérségi társulás, ennek hátránya, hogy nem biztosítható az országos lefedettség és a közvetlen hatáskör telepítés. A másik lehetőség a törvényi kötelezésre épít, mert így egységes ellátási rendszer alakítható ki, amely az egész országra kiterjed, stabilan működik és a törvény közvetlenül határozhat meg kompetenciákat a többcélú kistérségi társulás számára, továbbá nincs szükség külön kistérségi területfejlesztési tanács működtetésére. Figyelemmel a jelzett előnyökre, a Kormány a törvény alapján létrejövő változatot nyújtotta be az Országgyűlésnek a változtatáshoz szükséges törvénycsomagként, amely tartalmazta az Alkotmány
és
az
önkormányzati
törvény
módosítását,
valamint
önálló
törvényjavaslatot a többcélú kistérségi társulásokról. A minősített többséggel módosítható törvények azonban nem kapták meg a szükséges parlamenti támogatást. A reformfolyamat továbbvitele érdekében a települési önkormányzatok többcélú társulásáról szóló törvényjavaslat módosító indítványokkal lett átalakítva oly módon, hogy az egyszerű többséggel is elfogadható legyen. Ezzel a megoldással az alábbi területeken várható jelentős előrelépés: a közigazgatási rendszer korszerűsítése során létrejövő kistérségek a települési önkormányzatok együttműködésének új, komplex megjelenési formájává válnak; magasabb színvonalon valósíthatók meg a települések szintjén hatékonyan el nem látható közszolgáltatások, a területfejlesztési és végül az államigazgatási szolgáltatások; a korábbiaknál több lehetőség nyílik a feladatok gyorsabb, hatékonyabb és szakszerűbb ellátására; a kistérségi feladatellátás jogalapjának megteremtésével elindulhatnak az eddig rendre elhalasztott ágazati reformok, megkezdődhet a feladat- és hatáskörök felülvizsgálata, azok önkormányzati szintek közötti átcsoportosítása; az erőforrások koncentrálásával megvalósulhatnak a térségi fejlesztések, javulhat a közszolgáltatások színvonala, a helyi lakosság megelégedettsége; lehetőség nyílik a térségi kapcsolatok elmélyítésére, a társulások általánosabbá és tartósabbá tételére. 86
A törvényjavaslat benyújtását hosszas egyeztetési folyamat előzte meg. A Belügyminisztérium több alkalommal egyeztette a kormány-előterjesztést a parlamenti pártok képviselőivel, az országos önkormányzati érdekszövetségekkel és számos tanácskozást hívott össze a települési önkormányzatok tisztségviselőinek tájékoztatása érdekében is. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvényt az Országgyűlés 2004. május 10-ei ülésén elfogadta, kihirdetésére azonban akkor nem került
sor,
mert
a
köztársasági
elnök
előzetes
normakontrollt
kért
az
Alkotmánybíróságtól. Az Alkotmánybíróság szerint a törvény tartalmi kérdésekben alkotmányellenes szabályokat nem tartalmaz. Kifogásolta azonban, hogy kormányrendeletben lettek rögzítve olyan kérdések, melyekről törvényben kellett volna rendelkezni. Az Alkotmánybíróság döntése három szakaszt érintett, mely alapján a törvény korrekciója megtörtént. Az Országgyűlés a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényt 2004. november 2-ai ülésnapján ismételten elfogadta. A kistérségben – kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – működő települési önkormányzatok képviselő-testületei a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással a kistérségben egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. A többcélú kistérségi társulás részt vehet a kistérség területének összehangolt fejlesztésében (különösen: fejlesztési tervek, programok, pályázatok készítésében, megvalósításában) és a településfejlesztés összehangolásában, vállalhatja kistérségi közszolgáltatások biztosítását, fejlesztését és szervezését, valamint intézmények fenntartását. A többcélú kistérségi társulás létrehozásához szükséges, hogy a többcélú kistérségi társulási megállapodást a kistérségbe tartozó települések képviselő-testületeinek több mint a fele, de legalább két képviselő-testület, míg a területfejlesztési feladatok vállalása esetén a kistérségbe 87
tartozó települések képviselő-testületeinek mindegyike jóváhagyja a többcélú kistérségi társulási megállapodást. A megállapodást jóváhagyó települések együttes lakosságszáma meghaladja a kistérség lakosságszámának 60%-át, illetve 50%-át, ha a társulás tagjainak száma eléri a kistérségbe tartozó települések számának 60%-át.
88
3.6.1 Feladat- és hatáskörök A többcélú kistérségi társulás jogszabályban meghatározott feltételek szerint gondoskodhat az alábbi feladatkörbe tartozó közszolgáltatások biztosításához kapcsolódó és térségi együttműködést igénylő egyes feladat- és hatáskörök ellátásáról: a.) Oktatás és nevelés b.) Szociális ellátás c.) Egészségügyi ellátás d.) Család-, gyermek- és ifjúságvédelem e.) Közművelődési, közgyűjteményi tevékenység f.) Helyi közlekedés, helyi közútfenntartás g.) Ingatlan- és vagyongazdálkodás h.) Ivóvízellátás, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás, valamint bel- és csapadékvízelvezetés i.) Kommunális szolgáltatások és energiaellátás j.) Környezet- és természetvédelem, valamint hulladékkezelés k.) Szennyvíztisztítás és -elvezetés l.) Területrendezés m.) Esélyegyenlőségi program megvalósítása n.) Foglalkoztatás o.) Gazdaság- és turizmusfejlesztés, valamint idegenforgalom p.) Állat- és növényegészségügy q.) Belső ellenőrzés r.) Területfejlesztés A Többcélú Kistérségi Társulás megalakulásáról szóló törvény kimondja, hogy vannak kötelezően ellátandó feladatok. •
Oktatás és nevelés
•
Szociális ellátás
•
Egészségügyi ellátás
•
Területfejlesztés 89
Ezen feladatok ellátásához a központi költségvetés az éves költségvetési törvényben ösztönző támogatást biztosít. A kistérségi társulás által ellátható feladatok megvalósításának szakmai minimum követelményeit az ágazati törvények határozzák meg. A Többcélú Kistérségi Társulások, Társulási megállapodást hoznak létre, amely a következőket tartalmazza: a többcélú kistérségi társulás nevét, székhelyét és lakosságszámát; a többcélú kistérségi társulás tagjainak nevét, székhelyét és lakosságszámát; a társulás tagjai által a többcélú kistérségi társulásra átruházott feladat- és hatásköröket; a – meglévő vagy tervezett – közös fenntartású intézmények megjelölését, amelyek biztosítják a többcélú kistérségi társulás által ellátott önkormányzati közszolgáltatásokat; a társulási tanács tagjait megillető szavazatot; a társulási tanács szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat; a költségek viselésének arányát és teljesítésének feltételeit; A többcélú kistérségi társulás döntést hozó szerve a társulási tanács. A társulási tanács gyakorolja a többcélú kistérségi társulási megállapodásban meghatározott feladat- és hatásköröket. A kistérségi rendszer kiteljesítésében jelentős szerepe van a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény módosításának. A módosítás új jogintézményként jelölte meg a kistérségi területfejlesztési tanácsot, amely a kistérségi területfejlesztési funkciók ellátásának színtere. A tanácsok legfontosabb feladata a kistérségben a területfejlesztési feladatok összehangolása,
a
kistérségi
területfejlesztési
területfejlesztési programok kialakítása.
90
koncepció
elfogadása,
közös
A kistérségi fejlesztési tanács szavazati joggal rendelkező tagja a kistérség valamennyi önkormányzatának polgármestere. A kistérségi fejlesztési tanácsok munkájában tanácskozási joggal rendelkező tagként vesznek részt a gazdasági kamaráknak a kistérségben működő egy-egy képviselője; a megyei területfejlesztési tanács képviselője; a megyei munkaügyi tanácsba delegálási joggal rendelkező munkaadói és munkavállalói szervezetek egy-egy kistérségi illetékességű képviselője; az iparosok és kiskereskedők országos szakmai érdekvédelmi szervezeteinek egy kistérségi illetékességű képviselője; a társadalmi szervezetek fóruma által delegált, a civil szervezetek egy képviselője; a megyei közigazgatási hivatal képviselője; a Magyar Államkincstár Területi Igazgatóságának képviselője. A szabályozás megteremtette a kapcsolatot a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvénnyel, hiszen meghatározza, hogy a kistérséghez tartozó valamennyi önkormányzat részvételével működő többcélú kistérségi társulás elláthatja a kistérségi területfejlesztési tanács feladatkörét, így ebben az esetben nincs szükség párhuzamos intézményrendszer működtetésére. Az országban 168 területfejlesztési-statisztikai kistérség létezik. Az önkormányzati rendszer mikroszintű reformja sikeresen halad. A 12 területfejlesztési célú kistérségi társulás közül többen megindult a többcélú társulássá történő átalakulás. Az önkéntességen alapuló többcélú kistérségi társulások létrejötte erős, hatékony ösztönző rendszer működtetését igényli.
3.6.2 A Többcélú Kistérségi Társulások támogatása A Többcélú Kistérségi Társulások tagjai egy úgynevezett társulási megállapodásban állapodnak meg a meghatározott térségi feladatra és az ágazati/fakultatív feladatra. Jelentős mértékben eltérhet, hogy kistérségenként hogyan változhat a fakultatív
91
feladatellátás. A társulás által ellátandó feladatokat a 2004. évi CVII törvény szabályozza. A mindenkori költségvetési törvény 8 sz. melléklete tartalmazza a Többcélú Kistérségi Társulások támogatását. E fejezet szerint a támogatásokat azok a Többcélú Kistérségi Társulások igényelhetik amelyek legalább három közszolgáltatási feladatot látnak el melyek közül: egy feladat a közoktatási intézményi és szakszolgálati második feladatként a szociális intézményi, szociális alapszolgáltatási, gyermekek átmeneti gondozási, gyermekjóléti alapellátási, illetve egészségügyi feladatok közül legalább egy feladatot látnak el. további egy feladat, amennyiben a többcélú kistérségi társulás az előző pont szerinti feladatok közül csak egyet vállalt, amely a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. Törvény a-tól q-ig terjedő feladatai közül választható. Az 1-es pontban felsorolt feladatok ellátásában egy kistérség csak akkor vehet részt, ha a kistérséghez tartozó települések több mint 60%-a vesz részt, feltéve hogy ha ezeknek a településeknek a lakosságszáma meghaladja a kistérség lakosságszámának a felét. A Többcélú Kistérségi Társulások abban az esetben vehetik igénybe a támogatásokat, ha ellátják a Kistérségi Fejlesztési Tanács feladatait, a közszolgáltatási feladatokat megfelelően látják el és ezeket 2008. január 31-ig teljesítik. Amennyiben egy feladat ellátása 2008. január 31-ét követően kezdődik meg, vagy egy település 2008. január 31-ét követően vesz részt a feladatok ellátásában, úgy a többcélú kistérségi társulás a feladatellátás kezdetét követő hónap első napjától kezdődően időarányos támogatásra jogosult. A többcélú kistérségi társulás 4 havi közoktatási célú támogatást igényelhet, amennyiben legkésőbb 2008. szeptember 1-jétől a meglévő közoktatási célú intézményi társulás átszervezésére kerül sor, illetve új közoktatási célú intézményi társulás vagy többcélú kistérségi társulás által fenntartott intézmény kezdi meg működését.[19] Abban az esetben ,ha a fentebb megjelölt feladatokat a többcélú 92
kistérségi társulás nem látja el 2008. január 31-ig , de legkésőbb 2008. szeptember 1-ig megfelel azoknak akkor a megalakulást követő hónaptól - időarányos, de legfeljebb 10 havi támogatást vagy 4 havi időarányos támogatást igényelhet. Feltehetnénk a kérdést, hogy vajon mi alapján dől el, hogy mik legyenek a Társulás feladatai? A Társulások között miért vannak különbségek egy-egy feladatellátás tekintetében? A Társulás Tanácsa dönti el, hogy milyen feladatokat lát el a Társulás Munkaszervezete. Többnyire olyan kötelezően ellátandó feladatokat vállalnak közös ellátásban, amelyeknek a megszervezése költségvetési szempontból hatékonyabb szervezést, szakmai szempontból magasabb színvonalat eredményez. Szervezés szempontjából a kistérség mérete is meghatározó lehet. Függ attól, hogy a Társulásnak van-e intézménye, amely feladatellátásra alkalmas, vagy a feladatait intézményi társulási, vagy ellátási szerződésben rögzítettek alapján látja el. Az utóbbiak képlékenyebbek mint a saját intézmény fenntartása. Minden formára más a társulás által igényelhető kiegészítő normatíva összege. Ennek mértéke is a választott feladatokat indokolhatja. Függ attól is ,hogy a többcélú társulások megalakulása előtt volt-e az adott térségben már gyakorlat közös feladatellátásra. Itt könnyebben kialakíthatók egyéb közös feladatellátások, illetve ezeket egyszerűbben be lehet emelni a többcélú társulások feladati közé. A feltételek és a körülmények időszakonként változnak, tehát újabb feladat is kerülhet a kistérségi feladatellátásba. A kérdés tehát az, hogy mire van igény és mire van fedezet. Egy elöregedő társadalom esetén nagyon fontos a szociális ellátás, az egészségügyi ellátás, a házi segítségnyújtás, támogató szolgálat oly annyira mint a sport. A sport is fontos, mint választott feladat, de csak a többiek után, ha már az előbb említett feladatok teljesítésre kerültek.
93
Elmondhatjuk, hogy a Többcélú Kistérségi Társulásoknak számos előnye és hátránya van jelenleg is. Előnyként lehet megemlíteni, hogy a rendszer kiteljesedésével jelentős mértékben biztosítható az országos lefedettség és ezáltal erre a szintre már lehet közigazgatási és közszolgáltatási funkciókat telepíteni. A kistérségi szint felállása jelentős mértékben hozzájárul a decentralizáció és a szubszidiaritás elvének a megvalósulásához, tehát ennek az elvnek a célja annak biztosítása, hogy a döntéshozatal az állampolgárhoz a lehető legközelebbi szinten történjék. Hiszen a központi szint döntési jogköröket, forrásokat helyez az alsóbb szintekre. Ez a folyamat kétirányú, a helyi önkormányzatok egy szinttel feljebb adják döntési jogköreiket. Tehát ezt úgy kell elképzelni, hogy egy nagy településszámmal bíró kistérségben félő, hogy a helyi érdekek, a fejlesztési elvek elképzelése, megvalósítása során a nagyobb lélekszámú településeknél és azok vonzáskörzeténél jobban érvényesülnek. Az alakuló társulások helyzete bizonytalan, előfordul, hogy azért pályáznak egy társulás létrehozására, mert féltek, hogy a jövőbeni feladataikat nem lesznek képesek ellátni, mivel azokhoz a társulás hiánya miatt nem kapnak támogatást. Így az ösztönző jelző kicsit árnyaltabb értelmezéséhez juthatunk, miszerint ”nem kötelező, de ajánlott” a társulás. Tehát kényszerként, felülről jött az átszervezés. Másik problémaként jelentkezik az is, hogy a közszolgáltatások jelentős része helyhez kötött, vagyis a kistelepüléseken élőknek a közszolgáltatások igénybevétele érdekében oda kell utazniuk. Így meg kell teremteni azokat a feltételeket, hogy a közszolgáltatásokhoz valóban minden állampolgár hozzá tudjon jutni. Ez pedig sok elmaradott kistérségben megköveteli az infrastrukturális fejlesztéseket. A törpefalvak nagy részében csak az önkormányzat intézményei biztosítanak munkát a helybélieknek. Az intézmények hatékonysági okok végetti bezárásával azonban még ez a kevés lehetőség is megszűnik, amely felerősíti az adott település elnéptelenedésének folyamatát. Így több ember kényszerül ingázásra, helyben nem sok mindent lehet elintézni, ezért az itt élők az elköltözés mellett döntenek. A helyben maradó idős népesség még kevésbé tudja magát ellátni. A falvak elnéptelenedésre, halálra vannak ítélve. Vajon a hatékonysági szempontokból történő összevonások, intézménybezárások együtt járnak a mindenki számára elérhető, magasabb színvonalú 94
közszolgáltatással? Ez a kérdés a mai napig aktuális és sajnos még egy darabig az is marad. Fontos tehát, hogy a társulások működésének támogatására kidolgozott pénzügyi rendszer garanciát nyújtson arra, hogy a közigazgatási, közszolgáltatási feladatok magasabb szintű, hosszú távú ellátása mehessen végbe. Mindenképp úgy kell megvalósulniuk a napjainkban lezajló folyamatoknak, hogy az önkormányzati autonómia ne sérüljön és vele együtt az állampolgárok jogai sem és mindenki számára
elérhetőek
legyenek
a közszolgáltatások a lehető legmagasabb
színvonalon.
3.7 Önkormányzati szolgáltatások Az állami közszolgáltatások két, egymásnak ellentmondó gazdaságitársadalmi hatás előterébe kerültek. Növekedett a közszolgáltatások minőségével, színvonalával szemben támasztott társadalmi igény, ugyanakkor a gazdasági erőforrások stagnálnak. Vagyis a közintézményeknek kétféle, egymással ellentétes kényszernek kell egyazon időben megfelelni. A politikában ezt a „kettős feszítő” hatást nem ismerték fel azonnal. Először rövid távú taktikai eszközök alkalmazásával válaszoltak a kihívásra, amelynek állami eladósodás volt a következménye. Más esetekben a politikusok a társadalmi nyomást politikai konjunkturális eszköznek tekintették, és a köztisztviselőket vádolták a „bürökratikus”, lelketlen ügyintézésért, a közpénzek pazarlásáért.
3.7.1 A helyi önkormányzat hatásköre és feladata A magyar önkormányzati rendszer jellemzésekor mindig kiemelik annak széles felelősségét. A helyi önkormányzatok a helyi közügyekben önállóan eljárva a közszolgáltatások széles körét biztosítják a lakosság számára. Nemcsak a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása, hanem az igazgatási szolgáltatások is döntő többségben helyben történnek. Ennek megfelelően a feladatrendszerben egyszerre van
95
jelen – a képviselőtestület hatáskörébe tartozó – önkormányzati feladatok és –döntően a jegyzőhöz kapcsolódó – államigazgatási feladatok. Az önkormányzat feladat- és hatáskör telepítése szorosan kapcsolódik a helyi közügyek fogalmához. Az önkormányzati törvény szabályozása alapján helyi közügyek: ♦ a lakosság részére nyújtott közszolgáltatás, ♦ a közhatalom önkormányzati típusú gyakorlásához, ♦ valamint az ezekhez szükséges feltételek biztosításához kapcsolódnak. A hatáskör telepítést az Alkotmány alapozza meg és az önkormányzati törvény részletezi. Az önkormányzati működés középpontjában a képviselőtestület áll, amely az önkormányzati hatáskörök címzettje. A feladatok elvégzéséről három módon gondoskodik: ♦ saját szervei útján, ♦ társaságokon keresztül, ♦ más szervek bevonásával. A települési önkormányzat alapvető feladata a helyi közszolgáltatások biztosítása. Ennek megfelelően az Ötv.
szabályozása alapján az önkormányzat feladata
gondoskodni: ♦ egészséges ivóvíz ellátásról, ♦ óvodai nevelésről, ♦ általános iskolai oktatásról ♦ egészségügyi és szociális ellátásról, ♦ közvilágításról, ♦ közutak és köztemetők fenntartásáról, 96
♦ nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről. A feladatok ellátásához a pénzügyi forrást az önkormányzatok saját bevételeik, valamint a központi költségvetésből nyújtott állami támogatások biztosítják. Az önkormányzat a kötelezően ellátandó feladatok mellett önként vállalt feladatot is elláthat. A feladatvállalás során alapvető követelmény, hogy az önként vállalt feladatok nem veszélyeztethetik a kötelezően ellátandó feladatokat. Az önkormányzati szolgáltatások biztosítási módjának kiválasztásához szükséges az önkormányzati feladatok, az ellátási kötelezettség és a költségvetés előirányzatainak közvetlen kapcsolatát a költségvetésben és a szervezeti rendszerben is megteremteni, s a gazdálkodási ösztönzőket is ezek szerint kell alakítani. Minden település tevékenysége, intézményrendszere sajátos, annak ellenére, hogy az önkormányzatok feladatköre - éppen a törvényi kötelezettségek alapján -jelentős azonosságot mutat. A sajátosságot mindig azok a körülmények jelentik, amelyek az adott önkormányzatra jellemzőek, és amelyekhez a települési politikai döntések kapcsolódnak. Az önkormányzati feladatstruktúrát – ami nem feltétlenül azonos az ágazati besorolással – mindig helyi politikai döntések határozzák meg, és írásban kell rögzíteni. Az írásba foglalás célja, hogy az önkormányzati feladatok tervezése, a költségvetés-készítés, a jóváhagyás és elszámolás során minden érdekelt pontosan tudja az adott feladat tartalmát és helyét a feladatstruktúrában. Ezzel az eszközzel a költségvetést értelmezhető szeletekre tagoljuk, amelyekhez azután – mennyiségi és minőségi – mutatószámok is kapcsolhatóak, amelyek egységköltségeinek alakulása mutatja a szolgáltatás költségének, támogatásának változását. A feladatstruktúra vázolt kialakítása teszi képessé az önkormányzatokat arra is, hogy pontosan azonosítsák, hogy a nonprofit szférával kiépítendő kapcsolat melyik ellátási körben lehetséges.
97
A feladatstruktúra hierarchikus rendszerében – az áttekinthetőséget biztosító összegzésekhez – legalább négy szintet célszerű kialakítani. Ezek a következők: Működési terület: ez a legátfogóbb kategória, amely az ellátási felelősség és az önkormányzati funkciók szélesen értelmezett csoportjaira tagolódik. Ezek a következők: ♦ Az önkormányzás alapintézményeinek működtetése ♦ Térségi és településrendezési feladatok ♦ Helyi gazdaság fejlesztése ♦ Közszolgáltatások ♦ Hatósági és közigazgatási szolgáltatások A működési terület szerint összegzett előirányzatok kiválóan kapcsolhatók az önkormányzati szintű stratégia célkitűzéseinek megfogalmazásához. Feladatkörök (szolgáltatáscsoportok): azok a legnagyobb, de szükségszerűen még mindig összevont egységek, amelyekben az önkormányzat szempontjából a feladatok jellege és a szolgáltatások által megcélzott lakossági kör viszonylag homogén. A feladatkörök általában azonosak a statisztikai számbavétel ágazati szintjével. A működési területek közül elsősorban a közszolgáltatások működési területén belül indokolt a feladatkörök (szolgáltatáscsoportok) szerint is csoportosítani a feladatokat, de a helyi sajátosságok szerint bármelyik működési területen belül indokolt ugyanezeket a csoportokat alkalmazni. Ez a csoportosítási (aggregáltsági) szint segíti az önkormányzatot, hogy fő arányaiban értékelje az önkormányzati költségvetés megoszlását, a megcélzott feladatok jellegét. A feladatkörök (szolgáltatáscsoportok) egységeiként általában megfelel a következő bontás: ♦ Egészségügyi szolgáltatások 98
♦ Szociális szolgáltatások ♦ Oktatás ♦ Sport és kulturális szolgáltatások ♦ Településüzemeltetés Természetesen a feladatkört a helyi szükségletek szerint bővíteni vagy szűkíteni indokolt. Az a lényeg, hogy olyan csoportokat képezzünk, amelyeket a politikusok használni tudnak célkitűzéseik megfogalmazásához. Feladatok (szolgáltatások): azok a legkisebb egységek, amelyek az előirányzatok jóváhagyása szempontjából az önkormányzati testületek érdeklődési körébe tartoznak többé-kevésbé megegyeznek a hatásköri törvény alapján meghatározható feladatokkal. A feladatok teljesen homogén egységek, amelyek a gazdaságos és hatékony működés érdekében egységesen kezelendők. A feladatokhoz kapcsolandók azok a mennyiségi, minőségi és költség mutatók, amelyek a feladatok (szolgáltatások) teljesítői számára a követelményeket meghatározzák. (Például az oktatási feladatkörön belül feladatnak minősül az alapfokú oktatás, a középfokú oktatás vagy a művészeti képzés.) Szakfeladatok (szolgáltatás elemek): A feladatok számonkérésének legkisebb egységei,
amelyek teljesítése
már
konkrét
szervezeti
egységekhez,
esetleg
munkakörökhöz kapcsolhatók. A szakfeladatos bontás az intézményi menedzsmentet támogató felosztás, amelynek mentén szinte személyre szabottan megkövetelhető a teljesítmény. A szakfeladatos bontás alapja a Pénzügyminisztérium által évenként kiadott tervezési útmutatóban közölt szakfeladat-rend, amelyet azonban egyes esetekben – belső használatú szakfeladatok segítségével – tovább kell bontani, hogy a személyes illetve a szervezeti feladat számonkérésre is alkalmas legyen. A feladatokhoz tartozó szakfeladatokat, belső használatú szakfeladatokat valamennyi önkormányzatnál,
a
sajátosságoknak
megfelelően
kell
egymáshoz
rendelni.
(Előfordulhat, hogy adott feladathoz a statisztikai ágazati besorolási rend szerint más
99
ágazathoz tartozó feladatot is hozzá kell rendelni. Például a 8. ágazatba tartozó oktatási feladathoz az 5. ágazatba tartozó kollégiumi ellátást.)
100
Önkormányzatok által végzett feladatok osztályozása Kötelező és önként vállalt önkormányzati feladatok és szolgáltatások Közvetlen módon ellátott Önkormányzati feladatok Önkormányzati Önkormányzat apparátus által alapított és felügyelt intézmények
Közvetett úton ellátott önkormányzati feladatok, szolgáltatások Nonprofit Önkormányzati Egyéb szervezetek (többségi) magántulajdonú tulajdonú vállalkozás
Koncesszió
Önkormányzati (többségi) tulajdonú társaságnál szavazati jog, felügyelő bizottságon keresztül tudja érvényesíteni az önkormányzat érdekeit Az összes többi formánál a szerződés feltételei
- Hatékony belső irányítás szükséges -
Az
SZMSZ,
ügyrend,
munkaköri
leírások, éves feladatterv és költségvetés szabályozza a feladat-ellátást -
szabályozzák a feladatellátást. Rögzíteni kell: a szolgáltatás tartalmát a szolgáltatások mennyiségét és minőségét a szolgáltatás megfelelőségének mérési módját a garanciális szabályokat Teljesen "világos", pontos a feladat-ellátás költsége
Az önkormányzat jutalmazással,
fegyelmi
felelősségre
vonással
tudja
Befolyásolni a feladat-ellátást - Hosszú távon biztonságos ellátás
101
3.7.2 Az önkormányzati feladatok definiálása A költségvetés átláthatóságának feltétele, hogy valamennyi – valódi és végleges – kiadás és az azt elvileg közvetlenül fedező bevétel valamely önkormányzati teljesítményhez, szolgáltatás-típushoz kapcsolódjék. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzat
tevékenységét
kritikusan
át
kell
tekinteni,
megállapítva,
az
előirányzatok mely konkrét önkormányzati szolgáltatás érdekében merülnek fel. Természetesen ez a felülvizsgálat elsősorban a kiadásoknál okoz nehézséget. A szolgáltatások tartalmának konkrét megfogalmazása jeleníti meg a lakosság számára nyújtott önkormányzati teljesítményeket. Az önkormányzati szolgáltatásokat – részben vagy egészben – azért finanszírozzák önkormányzati forrásokból, hogy azok a megcélzott társadalmi réteg javát szolgálják. A politikai döntéshozatalt támogatandó fontos, hogy az önkormányzati szolgáltatások ♦ pontosan definiáltak legyenek. Ami azt jelenti, hogy olyan módon és részletesen kell körülírni a feladatokat, mintha az egy a vállalkozói szférával megkötendő szerződésbe kerülne, mint a szerződés tárgya. ♦ A teljesítmény, a „szerződés” számon kérhetőségéhez meg kell határozni azokat a feltételeket is, aminek alapján a teljesítés értékelhető: a mennyiséget és a minőséget kifejező mérhető mutatókat, a teljesítés időbeli és helyszínbeli követelményeit, valamint azokat a költségtényezőket, „egységárakat”, amelyek a teljesítmények pénzügyi feltételeit meghatározzák. A mutatószámok teremtik meg a közvetlen kapcsolatot a természetben nyújtott szolgáltatások és a költségvetés között. Az egységnyi teljesítményre jutó költség - s különösen ezek változása - kézzel foghatóvá teszi a képviselők számára a költségvetési döntések hatását. ♦ Minden szolgáltatáshoz legalább a következő mutatókat találni: mennyiség kifejezésére minőség kifejezésére
szempontok szerint kell
költség (bekerülési ár) kifejezésére. Abban az esetben, ha a költségvetés ezeket is tartalmazza, a feladat-ellátásért felelős szervezetek, azok vezetői mintegy kötelezettek a számokban is kifejezett teljesítményekre.
3.7.2.1 Az önkormányzati szolgáltatások végrehajtásának megtervezése Az önkormányzati költségvetésből finanszírozott feladat tervezése tulajdonképpen azt jelenti, hogy a közszolgáltatások köréből, a vonatkozó törvények által szabályozott keretekben kiválasztják és megvalósításra előkészítik azt a feladatmennyiséget, amelynek finanszírozása a költségvetésben megtervezett forrásokból meg is történik, s az adott évi költségvetésben kijelölik azt a szervezetet is, amely a végrehajtásért felelős. A feladat elvégzésére kijelölt szervezet lehet önkormányzati intézmény, illetve bármely olyan szervezet, amellyel az önkormányzat valamilyen szerződéses kapcsolatra lép. Természetesen a szerződések konkrét feltételeit a költségvetések sohasem tartalmazhatják, csak az önkormányzati szolgáltatások biztosítására, költségfeltételeire vonatkozó döntések születnek meg. Ahhoz, hogy a tervezés mechanizmusába be tudjuk kapcsolni a civil szervezetekkel történő együttműködés lehetőségeit, célszerű azt is áttekinteni, milyen lépéseket hajt végre a költségvetési és egyéb döntéseket előkészítő önkormányzati apparátus a tervezés során. A költségvetési feladat tervezése alapvetően két szinten történik: a.) A feladat teljesítéséért végső soron (politikailag is) felelős szintjén A megvalósítandó feladatok előkészítése mindig az apparátus feladata, de ezenközben
szorosan
együttműködnek
a
szakmai
felügyeletet
ellátó
alpolgármesterrel, illetve az illetékes szakmai bizottságokkal, akik viszont a politikai felelősséget képviselik.
103
Ezen a szinten lehet és kell megbecsülni az adott feladat kapcsán érintett felhasználói kör nagyságát, s az ehhez a körhöz tartozó igények, szükségletek kielégítését megcélzó szolgáltatásmennyiséget. 1) Meg kell határozni a megrendelni tervezett szolgáltatásmennyiség eloszlását, elosztását az önkormányzati és nem önkormányzati szervezetek között. A szempontok: ♦ a különböző
ellátási formákban a felelős feladat-ellátás
és pénzügyi
finanszírozási lehetőség ösztönzői, buktatói, ♦ területi eloszlás, ♦
feladatkörök, szervezeti profilok szerinti elosztás.
2) Az feladatok optimális allokálását a pénzügyi források felosztása követi, azaz olyan allokációs technikát alkalmazva kell a költségvetési támogatást biztosítani, hogy a szervezetek olyan mértékben részesüljenek a pénzügyi forrásokból, amilyen mértékben kiveszik a részüket a feladat-ellátásból. 3) Az önkormányzat felügyelete alá tartozó intézmény, társulás keretében működtetett intézmény, illetve bármely a feladat-ellátására kijelölt szervezet a költségvetés
előkészítésének
folyamatában
megállapodik
a
biztosítandó
szolgáltatás mennyiségében, minőségében és a költség feltételekben. b.) A feladat végrehajtásának szintjén, azaz a szolgáltatásra kijelölt szervezetnél Az
itt
felsorolt
feladatokat
csak
akkor
végzik
az
önkormányzati
intézményrendszerben, ha a feladat-ellátás közvetlenül történik. Közvetett feladatellátás esetében a felsorolt szempontokat az önkormányzattal szerződő fél szintén megvizsgálja, hiszen ezek alapján tudja megállapítani, hogy milyen költség- és egyéb feltételekkel tudja a szolgáltatást vállalni. 1) Konkretizálni kell a mennyiségi (kapacitás) elvárásokat, meg kell határozni a minőségi elvárások fejlesztési célkitűzéseit. 2) Meg kell határozni, hogy a mennyiségi és minőségi elvárások teljesítéséhez az egyes szervezeti egységeknek milyen módon kell hozzájárulnia, hol van szükség vagy lehetőség a hatékonyság javítására. 3) Meg kell határozni, hogy az önkormányzat által elvárt mennyiségi és minőségi 104
követelményekhez milyen feladatelemekre, s ezekhez szervezeti egységenként milyen típusú erőforrásokra van szükség. 4) Ki kell jelölni azokat a költségcentrumokat8, amelyek a gyakorlatban biztosítani képesek a feladat elemek mennyiségi és minőségi követelményeit. e) 5) Ki kell alakítani a felelősség számonkérésének módját, rendjét, ösztönzőit. 6) Meg kell határozni, ki kell dolgozni a szolgáltatások előállításához szükséges erőforrások „bekerülési árát”. Természetesen ehhez ismerni kell az adott feladat kapacitás- és költségérzékenységét, a feladat-ellátásához tartozó költségelemek viselkedési módját. (A szolgáltatások egységköltségei a szolgáltatás mennyiségének változásával arányosan, vagy valamely más törvényszerűség szerint változnak.) Az a. és b. pontokba foglalt tervezési munka során a ténylegesen a költségvetési javaslatba kerülő feladat- és szolgáltatásmennyiség fokozatosan közeledik egymáshoz, mert természetesen a b. pontban foglaltak tervezése párhuzamosan, esetleg az a. pontban foglaltakat megelőzve történik, és az álláspontok fokozatosan közelednek egymáshoz, míg végül kialakul a költségvetési javaslat. Ennek önkormányzati elfogadása tulajdonképpen a szolgáltatót is kijelöli a feladat-ellátására, illetve közvetett feladat-ellátás esetén felhatalmazza az önkormányzati apparátust a szerződéskötés lebonyolítására.
3.7.2.2 A pontosan mérhető, definiált önkormányzati feladathalmaz az ellátási módozatok megválasztása Az önkormányzati feladatok, szolgáltatások fentiekben vázolt felfogása teszi képessé az önkormányzatokat, hogy a feladatok sajátosságai, mennyisége és minősége alapján mérlegeljék, mely feladatok ellátásánál jöhet szóba a civil szervezetekkel történő együttműködés, illetve milyen mennyiségi és minőségi feltételeket kell kikötniük az önkormányzati finanszírozás fejében. Az egyes szolgáltatások mennyiségi, minőségi mutatói alapján lehet megszabni és mérhetővé tenni a szakmai minőségi követelményeket. A költségmutatók alapján 105
különösen, ha a kalkuláció tartalmazza az ingatlanbeszerzés, ingatlan-fenntartás költségeit, illetve a feladat-ellátáshoz kapcsolódó egyéb járulékos költségeket objektív módon tudja az önkormányzat megítélni, hogy a közvetett vagy a közvetlen feladat-ellátási forma nyújt kedvezőbb, költséghatékonyabb megoldást.
3.7.2.3 Az önkormányzati közvetlen és közvetett feladat-ellátás előnyeiről és hátrányairól A költségvetésből finanszírozott feladatok két alapvető ellátási formája a közvetlen és a közvetett forma. A közvetlen ellátási forma körébe tartozik az állami, önkormányzati tulajdonban lévő, az államháztartás alrendszereibe tartozó intézmények által ellátott feladatok halmaza. A közvetett feladat-ellátás az utóbbi időben elterjedő megoldási mód, amelyre a kereteket a mi jogrendszerünk is biztosítja. Utóbbi működésének gyakorlati feltétele, hogy az önkormányzati apparátusok olyan szerződéseket, megállapodásokat legyenek képesek kötni az érintett szervezetekkel, amelyek kellő garanciát nyújtanak a feladatok ellátására. Az önkormányzati szolgáltatásokkal kapcsolatban a legtöbb esetben nem lehet általános érvénnyel eldönteni, mely szolgáltatástípusok milyen ellátási formában végezhetőek optimálisan. Mindig a konkrét körülmények – az önkormányzati intézményrendszerre, illetve az adott település adottságaira jellemző körülmények – határozzák meg, melyik ellátási mód nyújthat hosszabb távon is kedvezőbb feltételeket. A feladathoz igazodó ellátási mód megválasztásánál fontos tisztában lenni azokkal az előnyökkel és hátrányokkal, amelyek az ellátási formák alapvető sajátosságaiként jelentkeznek. A különböző ellátási formákra jellemző előnyök és a hátrányok ismerete egyrészt
segíti
a
megfelelő
ellátási
mód
kiválasztását,
másrészt
viszont
tudatosításukkal a hátrányokra fel lehet készülni, s a különböző eljárási rendekbe, megállapodásokba a hátrányok kiküszöbölését jelentő garanciális elemeket lehet beépíteni. 106
3.7.2.3.1. Közvetlen feladat-ellátás Közvetlen a feladat-ellátás, ha a szolgáltatást maga a polgármesteri hivatal, illetve az önkormányzat által alapított költségvetési intézmény végzi, s a polgármesteri hivatal közvetlen munkajogi viszonyban áll azokkal az alkalmazottakkal, akik a szolgáltatás nyújtásáért felelősek. ELŐNY: 1. A feladat-ellátás biztonsága. 2. Folyamatosan rendelkezésre áll (nem tévesztendő össze a folyamatos készenléttel). 3. Munkaköri leírásokkal, belső szabályzatokkal biztosítható a feladat-ellátás minősége. 4. Az önkormányzat közvetlen utasítási joga a feladat-ellátás érdekében. 5. Közvetlen és folyamatos lehetőség a teljesítmények mennyiségi és minőségi alakítására. 6. A vezetők feletti munkáltatói jog gyakorlásából származó előnyök: (kinevezés, bérmegállapítás, felmentés, jutalmazás, fegyelmi felelősség, stb.) közvetlen erős befolyásolási lehetőség. 7. A foglalkoztatottak relatív biztos egzisztenciája. 8. A korábbi tapasztalatok rendelkezésre állnak, nem nulláról kell indítani a feladatellátást, általában jól bejáratott tevékenység. Maguk az intézmények, szolgáltatást nyújtó struktúrák is rendelkezésre állnak. 9. A
költségvetés
megállapításának
folyamatával
elvileg
minden
évben
felülvizsgálható a feladat-ellátás. 10. Könnyebb ellenőrizni a szervezetet. HÁTRÁNY: 1. Nagy a belső tehetetlenség, rugalmatlan a gondolkodásmód, nehéz megújítani a tevékenységet. 107
2. Sok a törvényi kötöttség, sok mindenhez testületi döntés kell. 3. Ha nincs, vagy nem elég pontos a belső szabályozás, a gyakorlatban nem kérhető számon a feladatteljesítés. 4. A feladat-ellátás szervezeti részérdek kialakulásához vezethet, túlságosan hivatalszerű a működés. 5. A foglalkoztatottak rendszerint nincsenek jól megfizetve. 6. Piaci érzékenység (a szolgáltatást igénybevevők igényfelmérésének) hiánya, a lakossági kapcsolattartás kevésbé fejlett, nem fogyasztó-centrikus. 7. Nem tud gyorsan reagálni a változásokra 8. A költség-hatékony gazdálkodást nehezebb megvalósítani. A szolgáltatás biztonsága miatt nagyobb költségekkel látható el a feladat, esetleg túlzott a kapacitás. 9. Finanszírozhatatlanság esetén nem a feladatot törlik, csökkentik, hanem az előirányzatok egységes, %-os csökkentésével kerülnek egyensúlyba a bevételek és kiadások. Ezzel a módszerrel egy idő után a feladat-ellátás ellehetetlenül. 10.Csak az önkormányzati költségvetés a feladat-ellátás fedezete, nehezebb külső forrásokat találni. 3.7.2.3.2 Közvetett feladat-ellátás ELŐNY: 1. A feladat-ellátásból fakadó közvetlen gondok nem az önkormányzatot terhelik 2. Rugalmas reagálás a változásokra 3. Könnyebb az igényekhez igazítani a feladat-ellátást. 4. Szakszerűbb lehet a szolgáltatás megszervezése. 5. Adott pénzügyi kereten belül a szolgáltatás színvonala és minősége magasabb lehet. 6. A foglalkoztatottak esetleg jobban megfizethetők. 7. Adott szerződések keretein belül jobban szabályozható, ellenőrizhető 8. A
szolgáltatás
eredménye
és
összekapcsolható. 108
a
teljesítés
finanszírozása
jobban
9. Könnyebben juthat a szervezet és az önkormányzat is külső forrásokhoz, adókedvezmények is forráslehetőséget biztosítanak 10. Fogyasztói érdekek jobban érvényesíthetők 11. Változatosabb feladat-ellátást biztosít 12. Speciális szaktudást igénylő szükségletek könnyebben kielégíthetők HÁTRÁNY: 1. A szolgáltatás léte bizonytalanabb. 2. Nehezen kontrollálható a feladat-ellátás szakmai és gazdasági minősége, előfordulhat a szakszerűség hiánya. 3. A vállalkozások jelenlegi helyzete miatt gyakori lehet a csőd. Megszűnés esetén azonnali hatállyal megszűnik a feladat-ellátás, az önkormányzatnak kell újraindítania. 4. A feladat-ellátás teljesítése szerződésen alapul, ezért nagyon jó szerződés kell, ami pontosan meghatározza: a. minőségi követelményeket, b. a teljesítés időbeli feltételeit, c. az ellenőrzési feltételeket, d. mi történik szerződésszegés esetén, e. egyéb garanciákat. 5. Az ellenőrizhetőség csak a rögzített szerződési feltételekig terjed. 6. Nehéz a garanciákat érvényesíteni.
3.8 A városok kistérségi szerepe A városok, ideértve a nagyvárosokat is, kistérségi szerepkörét az alábbiak jellemzik. A közigazgatási reform kistérségekre vonatkozó koncepciója szerint, a kistérség földrajzilag is összefüggő települések olyan együttese, melyek között többirányú, valós kapcsolatok funkcionálnak. A kistérségben a települések egy vagy több központi településhez kötődnek. A kistérség centruma egy vagy több város, kivételesen nagyközség. A központ szerepét betöltő város mellett a többi város társközponti 109
szerepet tölthet be. A kistérségi határok stabilak, megváltoztatásukra csak feltétlenül indokolt esetben kerülhet sor. A kistérségi rendszer kialakítása három funkció köré képzelhető
el,
amelyek
az
intézményrendszer
kiépítését
is meghatározzák:
önkormányzati közszolgáltatási, területfejlesztési, államigazgatási funkció. Az önkormányzati közszolgáltatási feladatok jelentős részét a városi vonzáskörzeti szerepkörök adják. Ezek meghatározása során figyelemmel kell lenni a differenciált hatáskör telepítésre, a városi intézmények térségi szerepére. A körzeti szolgáltatások egy részét a körzetközpont város biztosítja, nem csak a város, hanem a kistérség lakosságának is. A közszolgáltatások másik része az, amelyeknek a székhelye városban van, de a város a térségével társulásban tartja fenn, működteti. A kistérség területi lehatárolása azt a kitételt is magába foglalja, hogy adott esetben ez már akkora vonzáskörzet, amely szükségképpen involválja a városi önkormányzatok által nyújtott középfokú ellátást. A város és vonzáskörzet együttműködésének rendezése szempontjából lényeges körülmény, hogy – mint láttuk - a magyar városhálózat nagyobbik hányada húszezer fő alatti városokból tevődik össze, melyek nagyobb része a rendszerváltás utáni várossá nyilvánítás eredménye. Sem a kisvárosok köre, sem a húszezernél nagyobb városok köre nem homogén kategória. Számos kisebb város tölt be kulcsszerepet a térségében, és a nagyobb városok közt is akad, amely csupán társközponti szerepet vallhat magáénak. A részletes szabályozási javaslat elkészítése előtt elkerülhetetlen lesz valamennyi kistérség településhálózati adottságainak egyenkénti vizsgálata. A reform számára az alábbiakat kell kiemelni: A Dunántúlon határozott profilú, jól körülhatárolható vonzáskörzetekkel bíró város hálózat alakult ki, az Alföldön ez kevésbé jellemző, vannak városkörnyék nélküli városok is. Számos városi rangú település nem, vagy alig rendelkezik városi funkciókkal. Az Alföldön a jelenlegi statisztikai körzetek több mint felében kettő vagy több 110
központ/társközpont
található,
a
Dunántúlon
minden
ötödik,
Észak-
magyarországon minden negyedik körzet többközpontú. A kistérségek kétharmadának egy központja van. Kevés a középvárosi funkció, inkább kisvárosi intézmények koncentrálódnak a nagyobb vonzáskörzettel bíró középvárosokba. A kistérségi közigazgatási rendszer akkor válhat teljessé, ha befogadja, kezeli a városok térségi feladatait. Sajnálatos módon az elmúlt években olyan települések is városi címet kaptak, amelyek ilyen funkciókat nem látnak el, ill. vonzáskörzeti feladatokat nem is képesek ellátni. Kistérségi központtá (társközponttá) csak az arra valóban alkalmas városokat szabad nyilvánítani. Ehhez rögzíteni kell azokat a feladatokat, amelyeket egységesen, a kistérség egészét átfogóan kell megoldani. A kistérségi struktúra felépítésében nem célszerű, ha mechanikusan minden városi jogállású település, körzetközponti, vagy társközponti szerepkört kap. Ha a rendszer a közigazgatási státushoz igazodik, akkor hatékonysága nem lesz garantálható.
3.8.1 Kistérségi tervezés A területi tervezésnek a kistérség működését azáltal kell segítenie, hogy problémamegoldó és konfliktusszabályozó képességével érdekkiegyenlítést hoz létre az önkormányzatok között, és a lehetséges konfliktusok feloldásával a fejlődést előmozdítja.
A kistérségi rendszer a résztvevők között sokoldalú, komplex kapcsolatokat teremt. A komplex társulás elfogadja kistérség önkormányzat-közi fejlesztési programját, amelybe integrálódva történne a közszolgáltatások és ellátó intézményeik, továbbá a települési és térségi kommunális infrastruktúra átfogó és koordinált tervezése. A kistérség, mint területi egység fejlődését a tervezés eredményeként jogi formát öltő terv maga is szabályozza. Arról lenne szó, hogy a tervezés (fejlesztési, rendezési, közszolgáltatási, pénzügyi, stb.) lokális szintig lefutó, összehangolt rendszere alakuljon ki, és a kistérségi szerepkörök gyakorlásának intézményi hálóját fogja át. 111
(Mint például az oktatás-nevelés, a kultúra, az egészségügyi és a szociális ellátás, a rekreációs és sportfeladatok, stb. teljesítését.) Ehhez a településrendezési tervek kistérségi összehangolására van szükség, mivel azok, mint a végrehajtás egyik eszköze jelennek meg a rendszerben. A városok és vonzáskörzetük közös tervezési tevékenységétől az várható, hogy a párhuzamos önkormányzati fejlesztéseket a rendszer kistérségi szinten kiszűrje, továbbá az önkormányzati ellátó, szolgáltató tevékenység összehangoltan valósuljon meg. A kistérségi közszolgáltatás tervezése feltételezi, hogy megtörténjen a rendszeres és rendszerezett információ gyűjtés az ellátó intézmények kapacitásairól, szervezeti formáiról, az igénybe vevők területi megoszlásáról, valamint az információk időszakonkénti áttekintése, értékelése. A tervezési rendszer értelemszerűen akkor válik koherenssé, ha a kistérségi fejlesztési program betagolódik a területi tervek rendszerébe. A kistérségi tervezésnek tehát nem szabad a szűken vett területfejlesztésre koncentrálnia. A kistérségi társulás döntéshozó szerve legitim módon tud dönteni a fejlesztési programokról, hiszen minden önkormányzat képviselteti magát benne. A kistérségi fejlesztési programba foglaltakat a továbbiakban figyelembe kell venni a közigazgatási döntések során, ami viszont a finanszírozást is meghatározza.
3.8.2 A városok szerepe és a kistérségi finanszírozás
A finanszírozás rendszerének megteremtése döntő jelentőséggel fog bírni a kistérségek működőképessége szempontjából. Meghatározó tényező, hogy az ország lefedettsége önkormányzati szolgáltatásokkal meglehetősen egyenetlen és azok választéka tekintetében is jelentősek a különbségek a települési önkormányzatok között. Ez a megállapítás igaz a városi infrastruktúrára is. A város és vonzáskörzete együttműködésének szervezeti kerete, valamint a térségi szerepkörök finanszírozási megoldása szempontjából alapvető jelentősége van 112
városállományunk összetételének, amelyben mint láttuk a döntő többségben vannak a kisvárosok.
Pusztán
a
városi
státuszra
vagy
pusztán
a
centrumtelepülés
lakosságszámának figyelembevételére alapozott struktúra azonban nem feltétlenül eredményez kiegyenlített és méltányos szolgáltatási és fejlesztési színvonalat, hiszen vannak 20000 főnél nagyobb városok, melyek kistérségükben csupán társközponti szerepet töltenek be (elsősorban az Alföldön), ugyanakkor vannak jóval kisebb városok, amelyek centrumként funkcionálnak (Dunántúl). A kistérségi közigazgatásról készült koncepció ún. kistérségi normatívát javasol a kistérség működéséhez. Kardinális kérdés ugyanakkor, hogy a kormányzat megoldja az önkormányzati alapfinanszírozást is, mellyel összefüggésben elválasztandó egymástól az utóbbi években szimbiózisban élő területfejlesztési finanszírozás és az önkormányzatok támogatási rendszere. Az önkormányzati reform sikerének és eredményességének záloga, hogy célul tűzi ki a leendő kistérségek közötti ellátásbeli színvonalkülönbségek kiegyenlítését, és a városok, illetve a kistérségi centrumok tekintetében igyekszik kiküszöbölni azt a veszteséget (spillover hatás), ami abból adódik, hogy a vonzáskörzet lakosai is igénybe veszik a városok által nyújtott közszolgáltatásokat. A központi településektől azonban csak akkor várható el, hogy közigazgatási határaikat átlépő ellátási feladatokat vállaljanak, ha pótlólagos pénzeszközökhöz juttatják őket. Az allokáció hatékony működése azonban csak akkor valószínűsíthető, ha a vonzáskörzeti ellátórendszer rá tud épülni az érintett önkormányzatok közötti koordinációra. A jogi szabályzás során célszerű kikötni, hogy bizonyos térségi feladatok teljesítéséhez az állam azzal a feltétellel ad támogatást, hogy az adott közszolgáltatások megszervezése érdekében, a város a feladattal kapcsolatos tevékenysége során figyelembe veszi az ellátásban érintett körzet lakosságának igényeit. (Somlyódiné, 2003) Kiemelkedő jelentősége van annak, hogy a városok méltó helyre kerüljenek a kistérségben, szerves részét képezzék annak. Ezzel együtt vélhetően csak a konkrét kistérség és a városközpont adottságai függvényében kerülhet sor arra, hogy a városok 113
térségi szerepköreinek gyakorlásán felül kötelesek legyenek a kistérség egésze számára további közszolgáltatásokat nyújtani. Megengedő szabályozás mellett erre a vállalkozhatnak a városok a kistérségi társulási tanáccsal kötendő megállapodás keretében, de ebben az esetben is számolni kell azzal, hogy a kiterjesztett területi illetékesség okán a városoknál újabb státuszok beállítására, további szakemberek alkalmazására lesz szükség, aminek a terheit valakinek viselnie kell. A rendszer hatékony működése akkor biztosítható, ha a vonzáskörzeti ellátórendszer rá tud épülni az érintett önkormányzatok közötti koordinációra. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a kistérséghez sorolt települések a térségi közszolgáltatások tekintetében rábízzák magukat a városra/centrumtelepülésre, és párhuzamos intézményeket nem létesítenek. Másrészt feltétel, hogy a körzetközpont úgy alakítsa ki intézményei szolgáltatási színvonalát, hogy az összhangban álljon az egész kistérség igényeivel, a megfogalmazott térségi preferenciákkal. A kistérségi közigazgatási rendszer akkor válhat működőképessé és teljessé, ha valamilyen módon befogadja, de legalább is kezeli a városok körzeti, illetőleg térségi feladatait. A kistérségnek, - mint új szabályozási szintnek - önálló gazdálkodási jogosítvánnyal rendelkező szintnek kell lennie, és mint ilyennek saját költségvetéssel és vagyongazdálkodással kell rendelkeznie. A kistérségek gazdálkodási és finanszírozási forrásai a következők lehetnek: koordinált források - a kistérségek saját bevételei, amelyek a kistérséget működtető önkormányzatok önként átengedett forrásaiból, másrészt a kistérség vállalkozásai által önként fizetett hozzájárulásokból képződhetnek, átvett források - államháztartáson belülről, ill. kívülről, a kistérségekre fontos szerep hárul a települési léptéket meghaladó szolgáltatások nyújtására, és ebből következően az állami támogatás normatívái között külön jogcímet kell szerepeltetni a kistérségek „intézményfenntartó térségi feladatainak” ellátására, az ún. kistérségi fejlesztési normatíva, biztosíthatja a helyi fejlesztési kezdeményezések megvalósítását, 114
fontos szerepe lesz a különböző pályázatokon való részvételnek (és ezzel egyidejűleg a pályázati technikák elsajátításának), a
kistérségek
működési
szabályozásakor
számolni
kell
az
elhelyezés
szükségleteivel (épület, berendezés, fenntartási ráfordítások), A kistérségi elgondolások összhangban vannak a területfejlesztési
törvény
módosítására vonatkozó elképzelésekkel, annak területfejlesztési funkcióját jelenítik meg.
115
MELLÉKLET
116
