SZEMLÉLETVÁLTÁS A KORMÁNYZATI KOMMUNIKÁCIÓBAN?

S ZEM LÉLE TVÁ LTÁS A K O RMÁ NYZA TI K OMM UNI KÁC IÓB AN ? –

KOMMUNIKÁCIÓ AZ ELEKTRONIKUS ELEKTRONIKUS KORMÁNYZÁS KORÁBAN

Magyar Politikatudományi Társaság 2006. évi vándorgyőlése Noszvaj, 2006. június 23-24.

Szabó Gabriella MTA PTI Politikai Kommunikáció Kutatóközpont Email: [email protected]

Bevezetés A modern információs és kommunikációs technikák (IKT) – elsısorban a mobiltelefon és az internet – használata a társadalom egyre több csoportjában mindennapi tapasztalat. Az üzleti élet egészét, fıként a szórakoztató és kommunikációs ipart forradalmasító informatikai eszközök napjainkban a társadalmi alrendszerek minden szegmensét áthatják. Vajon a politikai-kormányzati szektorban miként jelennek meg ezek a változások? Ilyen és ehhez hasonló kérdéseket tesznek fel az információs társadalom, a digitális demokrácia és az elektronikus kormányzás kutatói. A témával foglalkozó elemzések kiindulópontja szerint a központi és a helyi kormányzatok (továbbra is) katalizátor szerepet töltenek be az információs és kommunikációs technikák közéleti alkalmazásának területén, így a vizsgálatok fókusza is a köz-, és szakigazgatás, illetve a közszolgáltatások és az ügyintézés modernizációján van. Az örvendetesen szaporodó magyar szakirodalom tehát elsısorban informatikai, közigazgatási, szociológiai vagy policy típusú megközelítésben tárgyalja az elektronikus kormányzás fejlıdését. Az MTA Politikai Tudományok Intézetének keretein belül mőködı Politikai Kommunikáció Kutatóközpont munkatársai azonban – maradva a politikatudományi paradigmán belül – az IKT eszközök a kormányzati kommunikációra tett hatásainak fıbb összefüggéseit kívánják feltárni. Kutatásunk elméleti keretét a 2000-2004 között lefolytatott „Politika az interneten” címő vizsgálat

1

adta. Mivel azonban témák

rendkívül dinamikusan fejlıdik, úgy látjuk jónak, ha idırıl-idıre rápillantunk a politikai kommunikáció és az internet kapcsolatának újabb és újabb megvalósulásaira.2 Jelen tanulmány az elektronikus kormányzás, az állam és állampolgárai közötti interakciós mintákat kívánja feltérképezni. Elıször kitérünk a vonatkozó szakirodalom bemutatására, amelyek közül az Andrew Chadwick-Christopher May

1 A kutatást az OTKA támogatásával valósítottuk meg (OTKA száma: T34942) és az eredményeket a Kiss Balázs-Boda Zsolt (2005): „Politika az interneten” címő kötetben foglaltuk össze. 2 Reményeink szerint mindezzel hozzájárulunk jelenlegi, „Korszakváltások a politikai kommunikációban” címő kutatási projektünk sikeréhez (OTKA száma: T49546).

2

(2003) szerzıpáros munkáját tartottuk kiemelendınek. Olyannyira, hogy a brit kutatók által kidolgozott elméleti keretet alkalmaztuk a magyar elektronikus kormányzás leírására, amelyre a tanulmány második fejezetében térünk ki. Követve a Chadwick-May által kijelölt utat, az volt a célunk, hogy a 2006. nyaráig megvalósult magyar fejlesztéseket és mőködési mintákat beillesszük egy háromosztatú modellbe. E modellek – a menedzseri, a konzultatív és a participációs – tulajdonképpen az elektronikus kormányzás ideáltípusai abban a tekintetben, hogy miként alakul az állam és állampolgárainak kapcsolatrendszere az IKT eszközök kormányzati munkába történı integrálásával. E három modellel az állam és az állampolgárok közötti interakciók szemléletbeli különbségeket tudjuk feltárni. A nemzetközi és a magyar kutatások eredményei szerint az elektronikus kormányzással kapcsolatos stratégiák, akciótervek és a megvalósult programok célkeresztjében a közszolgáltatások minıségének javítása és a hatékonyabb, költségtakarékosabb állami mőködés áll, amelynek mintája az üzleti életben is lezajlott menedzsmentfejlesztés. Emellett az állampolgárok demokratikus részvételének az erısítése is megjelenik, mint a transzparens és elszámoltatható állam megteremtésének záloga. Egyelıre, azonban a szolgáltatásokra koncentráló menedzseri modell elemeit látjuk elterjedtebbeknek, míg az állampolgári

vélemények

becsatornázását

hangsúlyozó

konzultatív

és

participációs megközelítések formái meglehetısen sporadikusan vannak jelen az elektronikus kormányzás mintáiban.

3

1 Az elektronikus kormányzás politikai vo vonatkozásai A 1990-es évek elején, a világ demokratikusan mőködı országainak politikai vezetése a kormányzati szolgáltatásokhoz kapcsolódó állampolgári elégedetlenséggel, bizalomvesztéssel találta szemben magát (Norris 1999, Komito 2005). Elsısorban a gazdasági élet, de a civil társadalom szereplıi felıl is érkeztek olyan kritikák, melyek szerint a kormányzati döntéshozatal nem átlátható, az érdekérvényesítés korlátozott, az ügyintézés lassú és pazarló, az információk nem megfelelı kezelése pedig pénzben mérhetı veszteségeket is okoz az államkasszának. A politikai osztály számos olyan üzenetet kapott a társadalom különbözı rétegeitıl, amelyek már-már a demokrácia önfenntartó minıségét kérdıjelezték meg például az alacsony választási részvétel vagy az intézményrendszer iránti bizalmatlanság miatt. A feladat világos volt, olyan megoldást kell találni, amely javítja a kormányzati szolgáltatásokat, átláthatóvá teszi a döntéshozatalt, segíti az állampolgárok és képviselıik érdekeinek figyelembe vételét és csökkenti a költségeket. A világ legfejlettebb országait tömörítı OECD egy 2001-es kutatásban leszögezte, hogy a jó kormányzás („good governance”) egyik legfontosabb eleme az állampolgárok politikai döntéshozatalba történı hatékony bevonása. Ehhez feltétlenül szükséges, hogy az állam-állampolgár viszony átalakuljon, a tekintélyelvő és mindenható állam (angol terminológiával a „command and control”) helyett a partnerségre nyitott kormányzati szféra jelenjen meg. A partnerség elve folyamatos konzultációt jelent az adott döntésben érintett felek képviselıivel. A valós párbeszéd alapja az információszabadság, vagyis a döntéshozatalban résztvevık számára elérhetı adekvát és egyértelmő információk megléte feltétlenül szükséges. Mindemellett a kormányzatnak arra is figyelnie kell, hogy az általa felkínált részvételi formák és csatornák megfelelnek-e az állampolgárok különbözı csoportjai számára. Más szóval: a szemléletváltáson túl, az állam-állampolgár viszony

kommunikációs

aspektusai

szorulnak

átalakításra

(OECD

2001).

Napjainkban a modern információs és kommunikációs technikai eszközök (internet, számítógép, mobilfónia) kormányzati munkába történı integrálása lehet a válasz ezekre a kihívásokra.

4

1.1.

Az elektronikus kormányzás kommunikációs kommunikációs aspektu aspektusai

Dolgozatunkban elsısorban az információs és kommunikációs technikai eszközök kormányzással kapcsolatos interakciókra tett hatását kívánjuk vizsgálni. Azon belül is szőkítjük a tanulmány témáját, vagyis nem foglalkozunk a kormányzati intézmények, az igazgatási szféra belsı kommunikációjával. Gloria Reginoni kategóriáit követve az elektronikus kormányzásnak azok az aspektusai érdekelnek bennünket, amelyek a szakpolitikák formálódását és a döntéshozatali folyamatok tágabb kontextusát jelentik (Reginoni munkáját idézi Kiss-Boda 2005:66). Az elektronikus kormányzást tehát a politikai kommunikáció irányából kívánjuk megközelíteni. A szakirodalom az 1980-as években a politikai magatartás mintáiban forradalmi változásokat várt az elektronikus kommunikáció terjedésétıl. Az internet által lehetıvé váló korlátlan információ-elérés, az interaktivitás és a közvetlenség hatására a szerzık szorosabb és szervesebb kapcsolatot jövendöltek az állampolgárok és a nekik felelıs politikai intézmények között (Kiss-Boda 2005:14). Olyannyira, hogy egyes írások az ókori Athén agórájához hasonlóan, egyfajta közvetlen digitális demokráciát vizionáltak, amelyben a politikai kérdésekhez kötıdı diskurzusok mindenféle torzító mechanizmusok nélkül folyhatnak (Pintér é.n.). A XXI. század elejére világossá vált azonban, hogy az ebbeli nagy remények eltúlzottak voltak. Ma már arról beszélhetünk, hogy a technikák felhasználása, sıt a fejlesztése is sokkal inkább függ a meglevı társadalmi és politikai viszonyoktól, mint a technika fejlıdésétıl. A world wide web megjelenése óta eltelt bı évtized fejleményei kettıs hatással voltak az információs és kommunikációs technikai eszközök és a politikai-igazgatási szféra kapcsolatára. Egyrészt világossá vált, hogy a politikai-kormányzati berendezkedés nem alakul át gyökeresen. Másrészt új szakpolitikák és megközelítések születtek és honosodtak meg a közgondolkodásban. Elsıdleges fontosságra tett tehát szert az a kérdés, hogy vajon milyenek is a politikai szereplık érdekviszonyai az információs és kommunikációs technikák bevezetésében, röviden: miért fordulnak a kormányzati kommunikáció aktorai az internet felé.

5

Az évek során számos olyan kísérlettel találkoztunk, amelyben a szakirodalom osztályozni kívánta az elektronikus kormányzás mőködı mintáit (Chadwick-May 2003, Riley 2003, Needham 2004). A szakértık és kutatók arra az eredményre jutottak, hogy az elektronikus kormányzással kapcsolatos politikai elképzelések és megvalósulások között az alapvetı különbséget az adott koncepció hátterében húzódó állam-állampolgár viszony értelmezése jelenti.

1.2.

Állam és állampolgár interakciói az elektronikus kormány kormányázás rendsze rendszerében

Cathia Riley tanulmányában felhívja a figyelmet, hogy az elektronikus kormányzás alapjait és fı céljait gyakran a köz- és szakigazgatás modernizációjával (leegyszerősítve:

a

papíralapú

munkarend

helyett

digitalizált

ügyvitel

megteremtése) azonosítják. A kutató alapvetıen hibásnak tartja azt a koncepciót, amely az államot egy üzleti vállalkozáshoz hasonlítja, ahol is a sikeres mőködés kulcsa a hatékonyság, és az állampolgárok ugyanolyan kuncsaftként jelennek meg, mint például a Microsoft vagy a General Motors cégek vevıi. Az uralkodó szakmai és politikai diskurzus Riley szerint túlságosan „materiális”, így az elektronikus kormányzással kapcsolatos stratégiákban és fejlesztési tervekben a politikai döntéshozók elsısorban a szolgáltatások és a javak tranzakciójának modernizációjára (e-ügyintézés, e-adózás) fókuszálnak (Riley 2003:7-9). Hasonló eredményre jutott az Andrew Chadwick - Christopher May szerzıpáros a 2003-ban publikált kutatásában, amelyben az amerikai és az európai elektronikus kormányzás második generációs fejlesztéseit vették górcsı alá. A szerzık megkülönböztettek három modellt az alapján, hogy a kormányok fejlesztési dokumentumaiból és a végrehajtásuk elemeibıl milyen kép rajzolódik ki az állam és az állampolgárok interakciójára nézvést (Chadwick-May 2003). Lássuk röviden, hogy melyek ezek a modellek és mi a legfıbb jellemzıjük!

1.2.1. Menedzseri modell A menedzseri modellben a fejlesztés középpontjában a kormányzati információ minél hatékonyabb biztosítása áll. A kommunikációt alapvetıen egyirányú fo-

6

lyamatnak tekinthetjük, vagyis az állampolgárok és csoportjaik (üzleti élet, civil szféra), illetve a kormányzat különbözı szervei között meghatározott jogszabályi és ügyviteli keretek között adatcsere (például adóbevallás) zajlik, az információs és kommunikációs technikák pedig megkönnyítik a kapcsolatfelvételt a „szolgáltatók” és az „igénybevevık” között. A kormányzati munka digitalizálása és interneten elérhetıvé tétele egyrészt egyszerősíti, hatékonyabbá és átláthatóbbá teszi az adminisztráció munkáját. Másrészt egy bizonyos szint fölött csökkenti a kormányzat költségeit. Harmadrészt a modell feltételezi, hogy a napi huszonnégy órás, heti hét napos hozzáférés az állampolgárok számára kényelmesebb, így nı az elégedettségük is a kormányzat munkájával kapcsolatban. A modell kiindulópontja szerint az állami adminisztráció logikája semmiben sem különbözik egy nagyobb vállalkozás mőködésétıl. Sıt, minden anomália, amely a kormányzati munkában megjelenik (bürokratikus, pazarló, áttekinthetetlen) annak eredménye, hogy a döntéshozók nem veszik figyelembe az üzleti életben kialakult menedzsmentfejlesztési logikákat (Holmes 2001). Így a fejlesztések fı iránya a jogszabályi és munkaszervezési folyamatok átalakítása, mégpedig olyan módon, hogy a vállalati szektor e-business mintái alapján alakuljon ki az elektronikus kormányzás környezete. Ebben a megközelítésben az állampolgárokat fogyasztónak tekintik („citizen as consumer”), aki a gazdasági szférában meghonosodott magatartásmintákat kíván követni a közcélú információk és szolgáltatások igénybe vételekor is. Vagyis fizet, és ezért követel: pontosságot, egyértelmő tájékoztatást és gyors eljárást vár. A másik oldalon pedig a politikai döntéshozók is egyre inkább befektetıként, szerzıdı partnerként és nem alattvalóként tekintetnek az állampolgárokra. Azzal párhuzamosan, ahogy az „ügyfélközpontúság”, a „szolgáltató közigazgatás”, a „hatékony állam” kifejezések összekapcsolódnak az e-kormányzás kiépítésével, úgy kerülnek mind inkább elıtérbe a gazdasági logikát követı gondolkodásmódok. A menedzseri modell koncepciója nem foglalkozik az állampolgári, vagyis a „felhasználói” oldallal, az információk és a szolgáltatások feletti ellenırzés, kezdeményezés kapcsán a kormányzat primátusa érvényesül. Azonban az állam nem vállalja fel a társadalom egészének digitális korszakba történı átvezetését. Más szóval: az állampolgárok közügyekben való részvételének igényére és a társada-

7

lom bizonyos csoportjait súlytó digitális megosztottság, a tudáshátrányból vagy infrastrukturális okokból fakadó hozzá nem férés problémájára a menedzseri modell nem ad választ. Ebben a megközelítésben az információ egy egyszerő unilineáris folyamat, amelyet a kommunikáció valamely ágense „termel”, míg mások „felhasználják”. Az információ kibocsátója aktív, míg a fogadója passzív szerepet tölt be.

1.2.2. Konzultatív modell A konzultatív modell alapjaiban különbözik a menedzseri típusú megközelítéstıl. Hiszen itt arról van szó, hogy az internet és a számítógép kormányzati munkába történı integrációja az állampolgári érdekek és vélemények közvetlen becsatornázást szolgálja. Az információ ebben a megközelítésben a kormányzás javításának forrása, így az állampolgárok és a kormányzat egyaránt megjelenik az információ elıállítójának és felhasználójának a szerepében. Az elektronikus kormányzás így a döntéshozatal kezdetétıl fogva nyitott a kérdésben érintettek és érdekeltek szavára. Ennek egyik tipikus megvalósulási formája, hogy a jogszabályok vagy a várható fejlesztések tervezetét a kormányzati szervek interneten közzéteszik, fórumot nyitnak a beérkezı véleményeknek, majd az illetékesek válaszolnak az állampolgári kérdésekre, észrevételekre. Továbbá találhatunk elektronikus szavazásokat, közvélemény-kutatásokat, illetve on-line közmeghallgatásokat. A konzultatív modellben az internet és az egyéb infokommunikációs eszközök a partnerség elvét erısítik, vagyis a jó kormányzás megvalósítása érdekében a politikai és igazgatási szféra folyamatos párbeszédet tart fenn az állampolgárokkal. Amennyiben a kormányzati munka befolyásolása az interneten keresztül lehetséges, úgy felmerül a digitális írástudás problémája. Hiszen azok az embercsoportok, akik valamilyen okból kifolyólag nem képesek eligazodni az új technikai eszközök világában, hátrányos helyzetbe kerülhetnek az érdekérvényesítés terén. A hozzáférés és a digitális írástudás tehát a demokrácia szempontjából kardinális kérdéssé válik, a kormányzatnak fel kell vállalnia a társadalom egészének felkészítését, felzárkóztatását. Emellett azt is látni kell, hogy a konzultáció lehetısége önmagában nem feltétlenül jelenti azt, hogy minden érdekelt konszenzusával 8

zárul le a döntéshozatali folyamat. Egyáltalán nem biztos ugyanis, hogy az állampolgárok hozzászólásait az illetékesek figyelembe is fogják venni, amelyre lehet jó okuk is (például nem adekvát megjegyzések esetében), de az idı szőke vagy az érdektelenség is ellehetetlenítheti az elektronikus kormányzás konzultatív elemeit.

1.2.3. Participációs modell A konzultatív modell átmenetet képvisel a menedzseri és a participációs megközelítés között. A részvételen alapuló modell legfontosabb sajátossága a kormányzat szerepének értelmezése: a kormányzatnak nincs privilegizált szerepe a társadalom irányításában és mőködtetésében. Más szóval a participációs modellben a kormányzati szféra rugalmas rendszer, amelyben a különbözı státusú szereplık

(állampolgárok:

egyének

és

különbözı

csoportok,

szakemberek,

politikusok, köztisztviselık… stb.) úgynevezett „stakeholderek” mozognak, és intézik ügyeiket, szereznek érvényt elképzeléseiknek, kormányozzák saját magukat. A közügyek intézésének – diskurzustól függıen – a központi vagy helyi igazgatás tehát nem feltétlenül meghatározó része. Sıt, akár ki is maradhat bizonyos önigazgatási folyamatokból. Így a korábbi két modellel szemben a jelen esetben a sokirányú kommunikációs kapcsolatok megteremtése és ápolása kiemelkedı fontosságú elem. Az információ nem valamilyen objektíve létezı, cserélhetı erıforrás, hanem diskurzusokban születik és formálódik. Az elképzelés kiindulópontja szerint az állampolgárok aktívak, készek részt venni a politikai közösség mindennapi életében, amit az internet használata jelentısen megkönnyít. Kérdés azonban, hogy a kibertérben szervezıdı önkéntes, független állampolgári közösségek mennyiben érdeklıdnek a közügyek intézése iránt. Felmérések szerint az internetezık csekélyszámban használják a világhálót politikai részvételre, az on-line aktivitás jelentıs részét az elektronikus levelezés, a szórakozás és egyre növekvı mértékben a vásárlás tölti ki.3 Az információs társadalom szempont-

Magyar adatok: „Lakossági internethasználat 2005”. Eneten Közvélemény- és Piackutató Központ. http://www.hif.hu/menu3/m3_1/2006/enetennhhinternet20054.pdf

3

9

jából legfejlettebb országokban (Új-Zéland, Svédország, Egyesült Államok, Kanada, Szingapúr, Finnország, Dél-Korea…stb)4 sem látjuk, hogy a közvetlen részvételre épülı digitális demokrácia megszőntette volna a képviseleti rendszer alapjait. Így a modell mint az elektronikus kormányzás kizárólagos értelmezési kerete, meglehetısen utópisztikus álláspontnak tekinthetı. Nem állítjuk azonban, hogy nincsenek olyan kezdeményezések, amelyek az információs és kommunikációs technikai eszközöket a demokratikus részvétel megerısítése érdekében állítanák csatasorba. Elsısorban konkrét ügyek kapcsán és kisebb közösségekben figyelhetünk meg olyan kísérleteket, ahol a digitális demokrácia elemei megjelennek a hagyományos döntéshozatali eljárások kiegészítıjeként.5 Hogyan alakul az elektronikus kormányzással kapcsolatos fejlesztések rendszere? Melyik modell elemei vannak többségben? A Chadwich-May szerzıpáros öszszehasonlító kutatására hivatkozva azt állítja, hogy az Egyesült Államokban, Nagy-Britanniában és az Európai Unió közösségi szintjén megfogalmazott stratégia célokban az elektronikus kormányzás menedzseri modellje a domináns. A koncepciók alapja mindenhol az állami feladatellátás reformja, a kormányzati munka átalakítása. A modernizálás irányait és késıbbi fejlıdését azonban jelentısen befolyásolja, hogy milyen cél lebegett a döntéshozók szeme elıtt akkor, amikor kialakították az elektronikus kormányzati intézkedéseik kereteit. Alapvetıen két mintát különböztetünk meg, az egyik gyakorlatban, például az Amerikai Egyesült Államokban, a költségek lefaragására törekedtek6, a másikban, Európában, az állampolgári bizalom visszaszerzése volt a fı motiváció7. A magyar helyzet annyiban speciális, hogy számos kényszerítı erı hatott egyszerre a

Egyesült Államokbeli adatok: „America's Online Pursuits: The changing picture of who's online and what they do” Pew Internet & American Life’s Project. http://www.pewinternet.org/pdfs/PIP_Online_Pursuits_Final.PDF 4 http://www.internetworldstats.com/top25.htm 5 Helsinki Maunula nevő városnegyedében az elektronikus önkormányzat mőködésében az állampolgárok részvétele alapvetı fontosságú. http://www.kaupunginosat.net/maunula/sivut/maunula_engl.htm 6 „…this effort is designed to make better use of information technology (IT) investments to eliminate billions of dollars of wasteful federal spending.” in: „E-Government Strategy” Executive Office of the President of the United States. http://www.whitehouse.gov/omb/egov/2003egov_strat.pdf 7 „eGovernment is a way for public administrations to become: more open and transparent, and to reinforce democratic participation” in: Europe’s Information Society http://europa.eu.int/information_society/soccul/egov/index_en.htm

10

kormányra – elsısorban a 2002-es választásokat követı ciklusban. A következı fejezetben a magyar elektronikus kormányzás fejlıdését kívánjuk bemutatni a menedzseri, a konzultatív és a participatív modellek háromszögében.

2 A magyar elektronikus kormányzás mintái A magyar elektronikus kormányzás fejlıdését és kialakulását a lakossági és a gazdasági szféra elvárásai, az európai integrációval kapcsolatos kormányzati feladatok és az egyre égetıbbé váló financiális korlátok nagyjából egy idıben jelentkezı kihívásai határozták meg. Ahogyan az „E-Kormányzat Stratégia és Programterv 2005” címő kormányzati dokumentum fogalmaz: „hatékonyabban

mőködı, jobb szolgáltatásokat nyújtó központi közigazgatás révén válhat lehetségessé a részvételi demokrácia kiszélesítése, az állampolgárok, az üzleti szereplık bizalmának növelése, az emberek nagyobb mértékő részvétele a politikai életben.”8 A magyar fejlıdést meghatározó „kényszerítı” mechanizmusok közül az állampolgári igényeket és a tágan vett társadalmi környezetet érdemes kissé közelebbrıl szemügyre venni. E tekintetben azt mondhatjuk, hogy a magyar információs társadalom és e-kormányzás politikáját meglehetısen ambivalens társadalmi környezet veszi körül. A hazai lakosság, bár európai összehasonlításban még alacsony internet penetrációval rendelkezik, dokumentálható igényt támaszt az erıforrás

takarékos

ügyintézésre.

Az

internet-hozzáférés

egyértelmően

meghatározza, jelentısen javítja az elektronikus ügyintézéshez való viszonyt. Az Elektronikus Kormányzat-központ felmérése szerint az elektronikus ügyintézést az internetet használók 83 százaléka, az internetet nem használóknak mintegy 51 százaléka venné igénybe. Csak az internetet nem használók 17,3 százaléka utasítja el teljesen az elektronikus ügyintézést. A lakosság az elektronikus ügyintézés elterjedéséhez olcsóbb informatikai eszközöket (65,9%), valamint tájékoztatást és oktatást (29,7%) tartana fontosnak az állam részérıl. Az elektronikus

„eKormányzat 2005 Stratégia és Programterv” 4. oldal http://misc.magyarorszag.hu/binary/5361_mits_egov_2003.nov.13..pdf 8

11

ügyintézéssel szembeni megfontolások között a biztonsági és megbízhatósági fenntartások a legfontosabbak. Nagyon pozitív és elvárásokkal teli közhangulat tapasztalható tehát, ám ezzel együtt jelen van egy elutasító, vagy legalábbis közömbös hozzáállás is. Jelenleg hat és félmillió ember van Magyarországon, akik nem használnak számítógépet, sem internetet. A tízezernél nagyobb lélekszámú települések 92,4 százalékában van szélessávú internet, míg a 3000 és 10 000 közötti lakosú települések 80 százalékában, az ennél kisebb településeknek pedig alig a felében érhetı el a szélessávú internet. A szakértık ezt a jelenséget a digitális megosztottság, a tudásszakadék vagy egyszerően a társadalmi érdektelenség kategóriájával írják le.9 A jelenlegi magyar közgondolkodásban az elektronikus kormányzás elsısorban a köz- és szakigazgatás modernizációját, másodsorban a közszolgáltatások interneten keresztül történı igénybevételét jelenti. A digitális demokrácia különbözı formáinak (szavazások, on-line konzultációk… stb.) a döntéshozatalba történı bevezetése meglehetısen marginális szerepet játszik. A magyar elektronikus kormányzás 2006. nyaráig magvalósult gyakorlatának leírására a menedzseri modell tőnik a legalkalmasabbnak. Azt is látnunk kell azonban, hogy találunk olyan elemeket – habár a szerepük a kormányzati kommunikációban még nem forrott ki –, amelyek a konzultatív, illetve nagyon korlátozottan a participatív megközelítésre jellemzık. Lássuk röviden, hogy a Chadwick-May szerzıpáros tipológiája hogy érvényesül a magyar elektronikus kormányzás rendszerében!

2.1.

A menedzseri modell érvényesülése

Témánk szempontjából az „E-Kormányzat Stratégia és Programterv 2005” címő dokumentum tartalmazza a legfontosabb tanulmányoznivalókat. A stratégia a magyar kormányzat 2004 és 2005 közötti idıszakra vonatkozó koncepcióit foglal-

9

Elektronikus Kormányzat-központ saját felmérése (2004) in: „eKormányzat 2005 – az e-kormányzat straté-

gia programozása”2.4 Hazai társadalmi elvárások. http://misc.meh.hu/binary/6715_letoltheto_strategia_rovat_ekormaynzat_strategia_programozas.pdf

12

ja össze.10 Már a dokumentum elején megjelenik a menedzseri modell tipikus megközelítése: a „hatékony, gyors és olcsó közigazgatás” megteremtése (4. oldal). Chadwick és May tipizálása szerint az állam tehát elsısorban a szolgáltatások nyújtásában és önnön modern mőködésében kíván elégedettséget kiváltani az állampolgárok körébıl. Az elektronikus kormányzás tehát a dokumentum szerint a köz- és szakigazgatás digitalizálása körül forog. Kétségkívül ez a koncepció túlhalad a bürokratikus államképen, hiszen a kormány „valódi szolgáltatásokat kíván nyújtani” (6. oldal), bár nem ambicionálja az állam és a polgárok közötti kapcsolatrendszer átalakítását és a közügyek intézése kapcsán a kezdeményezı szerepet fenntartja a kormányzatnak. A stratégia alapján az elmúlt években az on-line (is) elérhetı közszolgáltatások köre jelentısen bıvült, így a koncepciók és elméleti okoskodások mellett a konkrét megvalósulásokat is vizsgálhatjuk. Az átalakulófélben lévı Elektronikuskormányzat-központ vezetıje, Baja Ferenc kormánymegbízott közlése alapján mondhatjuk, hogy a Kormányzati Portálon és az Ügyfélkapun keresztül jelenleg már több száz szolgáltatás érhetı el, amely az összes államigazgatási ügyforgalom 80 százalékát teszi ki. A leggyakrabban igénybe vett elektronikus szolgáltatás az adó- és járulékbevalláshoz kapcsolódik. A virtuális okmányirodában közel 80 közigazgatási ügy intézése indítható, köztük a legsikeresebb a Kormányzati Portálon keresztül történı okmányirodai idıpontfoglalás. 11 A szolgáltató állammal összefüggı elektronikus szolgáltatások jogi alapjait a

Közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) teremtette meg. A törvény hatályba lépésétıl (2005. november 1.) kezdve a személyes, a papíralapú írásbeli és az interneten keresztüli ügyintézés egyenrangúvá vált. Így a késıbbiekben csak törvény, kormányrendelet és helyi önkormányzati rendelet zárhatja ki valamely ügyben az elektronikus ügyintézés érvényességét. Megfordult tehát a szabályozási logika: eddig az elekt-

A 2006-2010 közötti tervezési idıszakra vonatkozó stratégia még nem készült el. Az Elektronikuskormányzat-központ 2006. májusában értékelı dokumentumok bocsátott ki, amelyben a Központ által a 2002 és 2006 közötti idıszakban elvégezett munkát foglalta össze. Az összefoglaló címe: „Összefoglaló a kormányzati informatika és az elektronikus kormányzás terén végzett tevékenységekrıl és eredményekrıl”. http://misc.meh.hu/binary/7854_beszamolo_honlapra_2006_06_08.pdf 11 Baja Ferenc kormánymegbízott elıadása a „Az e-kormányzat és az e-közigazgatás jövıképe és a megvalósítás technológiai alapjai” címő konferencián 2006. május 31. http://www.matisz.hu/rendezveny/2006/csatolmany/0531_e-kormanyzat/plenaris/01_Baja_Ferenc-MEH.ppt 10

13

ronikus ügyintézés számított kivételnek – a törvény azokat az ügycsoportokat nevesítette, amelyek esetében lehetséges volt az internet használata –, mostantól az lesz a kivétel, ha valamit nem lehet online intézni. A kormányzat menedzsment-típusú modernizációs tervei között az egységes központi ügyviteli (iratkezelési) rendszer megteremtése olvasható. Ezzel biztosítaná a kormány az intézményközi adatcsere elektronikus megvalósítását, ezzel is elısegítve a kormányzaton belüli „papírmentes” mőködést, a közhivatalok jelentıs mennyiségő papírfelhasználásának drasztikus csökkentését. Emellett tervezik az elektronikus közbeszerzés bevezetését is. 12

2.2.

Konzultatív elemek a magyar fejlıdésben

Annak ellenére, hogy „E-Kormányzat Stratégia és Programterv 2005” legtöbb eleme a menedzseri modell jellemzı jegyeit viseli magán, a szövegben számos utalás található az állampolgári részvétel új, elektronikus útra terelésére. A dokumentum szerzıi abból indulnak ki, hogy az elektronikus kormányzás fejlesztésével átláthatóbbá válik az állam mőködése (4. oldal). A stratégia alkotói láthatóan fontos szerepet szánnak a polgárok és az állam interakcióinak átértékelésének: „Az állampolgári öntudat erısödése, a köz ügyeibe való nagyobb bele-

szólás iránti igény miatt is kiemelt feladat olyan kormányzati szolgáltatásokat létrehozni és programokat indítani, amelyek révén nı a transzparencia és lehetıvé válik az állampolgárok számára véleményt nyilvánítani a társadalmat érintı fontos kérdésekben. Kulcskérdés, hogy az „állam” gondolkodása és viszonya az állampolgárokhoz megváltozzon. ” (40. o.). A fejlesztési dokumentum tehát megjelenik a konzultáció és részvétel megerısítésének igénye, azonban azt is látni kell, hogy mindez alárendelıdik a köz- és szakigazgatás modernizációjának. Lefordítva ezt a Chadwick-May által kidolgozott tipológiára: a magyar elektronikus kormányzás fı irányait kijelölı stratégiában a menedzseri modell primátusa érvényesül, amelyet kiegészít a konzultatív modell néhány eleme.

12

Uo.

14

Az, hogy az állam és polgárai közötti interakció a mindennapi életben megvalósuló mintáit hogyan alakíthatja az elektronikus kormányzás, arra az elektronikus

információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényt hozhatjuk példának, amelynek elsıdleges célja az átlátható állam megteremtéséhez szükséges jogi feltételek kialakítása volt. A törvény ennek érdekében elıírja a tételesen meghatározott közérdekő adatok interneten történı közzétételét, a jogszabálytervezetek, a jogszabályok és részben a bírósági ítéletek anonimizált változatának nyilvánosságra hozását, továbbá az adatok kereshetıségét, fellelhetıségét szolgáló egységes közadat-keresı rendszer kialakítását. A törvény arra is kötelezi a minisztériumokat és önkormányzatokat, hogy a világhálóra feltett jogszabálytervezeteikhez biztosítsanak véleményezési lehetıséget a honlapjukon; ez lehetıvé teszi az állampolgárok közvetlen beleszólását a törvényalkotási folyamatba. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény több lépcsıben lép hatályba. -

2006. január 1-jétıl kezdi meg mőködését a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Győjteménye.13

-

2006. január 1-jén lép hatályba a fıbb közigazgatási szervek elektronikus közzétételi kötelezettsége, s ugyancsak ekkorra kell megvalósítani a jogszabálytervezetek és jogszabályok interneten való közzétételét is.14

-

2007. január 1-jétıl kötelesek adataikat közzétenni a megyei önkormányzatok, valamint az 50 ezer fınél nagyobb városok önkormányzatai.

-

2007. július 1-jétıl kell nyilvánosságra hozniuk anonimizált ítéleteiket a táblabíróságoknak és a Legfelsıbb Bíróságnak.

-

2008. július 1-ével kötelezettek az adatközlésre az 50 ezer fınél kisebb települések önkormányzatai, továbbá az egyéb közfeladatokat ellátó szervek.

A törvény nyújtotta keretek egyértelmően tükrözik a jogalkotó szándékát, vagyis az állampolgári részvétel növelését. Kérdés azonban, hogy a jogszabály által elıírt új feladatok – a minisztériumok és a hivatalok által birtokolt óriási mennyisé-

Elérhetı a http://www.magyarorszag.hu/ugyintezo/jogszabalyok weboldalon. A minisztériumok jogszabálytervezeteinek elektronikus közzététele a tizenkét minisztériumból az alábbiak honlapján található meg: Miniszterelnöki Hivatal, Földmővelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, 13 14

Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium, Egészségügyi Minisztérium, Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium és a Pénzügyminisztérium. A felsorolt minisztériumok közül a jogszabálytervezet on-line véleményezési lehetıségét, változó formában, de mindenhol igénybe vehetik az állampolgárok (2006. július 21.-i adatfelvétel).

15

gő információ digitalizálása és elérhetıvé tétele – valamint szemléletmód miként jelenik meg a közigazgatás munkaszervezésében. Mindenesetre nem túl biztató a kezdet, hiszen a tárcák többsége a szükséges végrehajtási rendeletek hiányában nem tudta határidıre vállalni a rá vonatkozó feladatok teljesítését.

2.3.

Participatív Participatív lehetıségek a magyar ee-kormányzásban

A magyar elektronikus kormányzás jelenleg megvalósuló formájában meglehetısen kevés participatív elemet találunk. Nem állítjuk azonban, hogy nincsenek olyan on-line közösségek, amelyek politikai vagy közéleti kérdéseket vitatnának meg. A szakirodalom viszonylag keveset foglalkozik az email-ek és az internetes fórumok politikai-közéleti alkalmazásával (kivétel: Kiss-Boda 205:181-227, Kumin 2001), elsısorban a kisebb szakmai és helyi közösségek esetében figyelhetjük meg az internet (ön)kormányzati kommunikációban játszott szerepének felértékelıdését. Számos külföldi példa mutatja, hogy a modern információs és kommunikációs eszközök – például a térinformatika - használata milyen jelentıs hatással van egy-egy helyi közösség lakókörnyezetének fejlıdésre.15 Lehetséges-e Magyarországon ilyen agórák kialakítása? Érdeklıdnek-e a magyar városok, falvak lakói szőkebb pátriájuk sorsa iránt? Van-e már olyan fejlett a magyar társadalom digitális kultúrája, hogy szívesen és bizalommal alkalmazzák az internetet közügyeik intézésére? Magyarországról beszélve jelenleg talán kissé utópisztikusnak tőnik az elektronikus kormányzás participatív elemeinek a hangsúlyozása. Mindösszesen néhány kísérletre találtunk példát, amelyek egy adott területen élık közös problémáinak és ügyeinek diskurzusát terelték az internetre. A kísérletek egyik típusa az, amikor az önkormányzat hivatalos honlapján fórumot nyitnak egy-egy közéleti kérdés megvitatására. Ez viszonylag gyakori megoldás, találunk fórumokat – többek között - Veszprém város16, Budapest II. kerületének17 és Gyula18 honlapján. A fórumokban az érdeklıdık viszony-

Az Egyesült Nemzetek Továbbképzı és Kutató Intézete (UNITAR) 2000-ben indította a Decentralizált Együttmőködés Programját (Decentralized Cooperation Programme), amelyben az urbanizáció és a modern városigazgatás legjobb gyakorlatait keresi. A DCP munkájában kiemelkedı szerepe van az elektronikus kormányzás terjesztésének. Ld.: http://dcp.unitar.org/spip/rubrique3.html 16 http://www.veszprem.hu/forum/ 17 http://www.masodikkerulet.hu/forum/topik/ 15

16

lag szabadon társaloghatnak, az oldalak többségén azonban moderátor mőködik, akinek joga van az oda nem illı elemeket, például a trágár beszédet kiszőrni. Budapest III. kerületének (Óbuda-Békásmegyer) honlapján a „Polgármester Online” címő fórumban a városrész elsı embere válaszol bizonyos idıközönként a neki feltett kérdésekre, panaszokra, észrevételekre.19 Az on-line közösségi kommunikáció másik formája az, amikor a helyi politikaiközigazgatási irányítástól függetlenül (értsd: nem az önkormányzat hivatalos honlapján) szervezıdnek a fórumok. Az Index.hu hírportál Törzsasztala regionális közösségek számára lehetıséget biztosít internetes társalgások folytatására, amelyek elsısorban tájak, városok, területek, régiók mindennapi és speciális ügyeinek dedikált lokálpatrióta fórumok.20 A beszélgetések rendkívül szerteágazóak, az egy-egy területen mőködı szolgáltatóktól (Érdiek Fóruma „Volán” topic), a helyi közéletrıl (Index Kelet „A Mi Jutkánk - Csabainé végnapjai?” topic), illetve fejlesztési ötletbörzérıl találunk fórumot (Szolnoki Fórum „Találjuk ki Szolnokot!” topic).

Összegzés 1) Az elektronikus kormányzás több mint egy évtizede van jelen a szőkebb szakmai és politikai gondolkodásban. Így a fejlett digitális kultúrával rendelkezı országok esetében is alig néhány éve beszélhetünk a kérdésrıl úgy, mint a szélesebb társadalmi rétegek számára a mindennapokban is megélhetı jelenségrıl. Világos tehát, hogy a vonatkozó szakirodalom jelentıs része az internet potenciális lehetıségeit veszi számba, amelyekkel hozzájárulhat a demokrácia és modern kormányzás kiteljesedéséhez. A jelen tanulmány azonban e kétségkívül rövid idısíkban bekövetkezett változások mibenlétére volt kíváncsi. Más szóval: az információs és kommunikációs eszközöknek a kormányzati kommunikációban, illetve az állam-állampolgár interakcióban betöltött szerepét jártuk körül.

http://www.gyula.hu/index.php?apps=forum http://www.obuda.hu/ 20 http://forum.index.hu/Topic/showTopicList?t=9111321 18 19

17

2) A szakirodalom feldolgozása és a hazai tapasztalatok alapján azt mondhatjuk, hogy – bár a képviseleti rendszer, s így a közvetített kommunikáció létét nem fenyegeti veszély – a mindenható, bürokratikus állam koncepcióját lassan minden demokratikus országban felváltja a partnerségre épülı szolgáltató állam ideája. Mindezen változások nem hagyják hidegen a kormányzat és a polgárok közötti kapcsolattartás, vagyis a kommunikáció dimenzióját sem. 3) Az elektronikus kormányzás számtalan módon szolgálhatja a kormányzásban érdekelt felek közötti kapcsolatfelvétel egyszerősítését. Abból a szempontból, hogy a közszolgáltatások elérésére vagy az állampolgárok véleményének becsatornázására helyezzük a hangsúlyt, megkülönböztetjük az elektronikus kormányzás menedzseri, konzultatív és participációs modelljét. A három megközelítés nem zárja ki egymást, sıt valamelyest feltételezik egymást, hiszen a közigazgatás digitalizálása (a menedzseri modell alapvetése) nélkül lehetetlen lenne például a jogszabálytervezetek on-line véleményezése (a konzultatív modell eleme). A különbözı országokban vagy régiókban megvalósuló elektronikus kormányzásmintákat elhelyezve ebben a hármas modellben azt találtuk, hogy a menedzseri típusú megközelítés a domináns. Ám az Európai Unió tagállamaiban erıs törekvés figyelhetı meg arra, hogy az állam sokrétő feladataihoz kapcsolódó döntés-elıkészítés folyamatába bevonják az állampolgárokat. 4) A magyar fejlıdés beleillik az európai típusú koncepcióba, azaz a legfontosabb közszolgáltatások, a szak- és a közigazgatás modernizációja mellett az állampolgári részvétel digitális dimenzióinak megteremtését is célul tőzte ki. Ezek konkrét megvalósítása vagy már elindult, vagy a közeljövıben várható. Az elektronikus kormányzás konzultatív és partcipatív elemeinek áttörése elıtt azonban meg kell erısíteni a magyar társadalom digitális írástudását és kultúráját, e nélkül ugyanis a kérdés légüres térben mozgó vágyálom marad.

18

Forrás „America's Online Pursuits: The changing picture of who's online and what they do” Pew Internet & American Life’s Project. http://www.pewinternet.org/pdfs/PIP_Online_Pursuits_Final.PDF

elekttronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény Az elek Chadwick, Andrew – May, Christoper (2003): „Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet: e-Government in the United States, Britain and the European Union”, Governance, 16. évfolyam, 2. szám, 271-300. „Citizens as partners: information, consultation and public p participation articipation in policy--making” (2001), Paris, Organisation for Economic Co-operation and policy Development. http://www1.oecd.org/publications/e-book/4201131E.PDF

„eKormányzat 2005 St Stratégia Program mterv” (2004) ratégia és Progra http://misc.magyarorszag.hu/binary/5361_mits_egov_2003.nov.13..pdf „eKormányzat 2005 – az ee--kormányzat stratégia pro prog gramozása” (2004) http://misc.meh.hu/binary/6715_letoltheto_strategia_rovat_ekormaynzat_strategia_programozas.pdf

„E„E-Government Strategy” Executive Office of the President of the United States http://www.whitehouse.gov/omb/egov/2003egov_strat. pdf Holmes, Douglas (2001): „eGov: e-Business Strategies for Government”, Nicholas Brealey Publishing, London. Kiss Balázs – Boda Zsolt (2005): „Politika az interneten”, Századvég kiadó, Budapest. Komito, Lee (2005), „e-Participation and Governance: Widening the net”, The

Electronic Journal of e-Government, 3. évf., 1. szám, 39-48. Közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény Kumin Ferenc (2001), „Az online Baja”, Médiakutató, 2001. Tél

„Lakossági internethasználat 2005”, Eneten Közvélemény- és Piackutató Központ. http://www.hif.hu/menu3/m3_1/2006/enetennhhinternet20054.pdf Pippa (1999), „Critical citizens: global support for government”, Oxford England, Oxford University Press, New York.

Norris,

19

democratic

Pintér Róbert (é.n.): „Információs társadalom - az vajon mi?” http://www.tar.hu/isip/it2/vajonmi.rtf Riley, Cathia Cathia Gilbert (2003) „The Changing Role of the Citizen in the E-

Governance and E-Democracy equation” http://www.rileyis.com/publications/research_papers/cgr_thesis.pdf

20