Soudní přezkum územních plánů jako opatření obecné povahy – vybrané otázky Brno, NSS, 18.2.2010 Pavel Černý, EPS
Struktura příspěvku -
k podmínkám aktivní legitimace pro podání návrhu na zrušení územních plánů jako OOP
-
ke vztahu mezi aktivní legitimací a rozsahem přezkumu územních plánů („přípustné důvody návrhu“)
-
k možnosti soudního přezkumu Politiky územního rozvoje jako OOP
Zákonné vymezení podmínek aktivní legitimace § 101a s.ř.s. (1) Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. (2) Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného obcí nebo krajem, může podat též Ministerstvo vnitra. (3) Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec.
Dotčení jakých práv zakládá aktivní legitimaci? 2 Ao 2/2006 – 62
Navrhovatel .. musí tvrdit dotčení na svých hmotných právech v důsledku existence napadeného opatření obecné povahy; nepostačuje uvádět námitky procesního rázu, vztahující se k procesu přijímání tohoto správního aktu. Pokud zjevně – s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu - hmotněprávní sféra navrhovatele dotčena nemohla být nebo je její dotčení velmi nepravděpodobné, není dána jeho aktivní procesní legitimace k podání návrhu v tomto zvláštním typu řízení a tento návrh proto musí být odmítnut.“. Zákon tedy vychází z toho, že se jedná o procesní prostředek ochrany proti výslednému opatření obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho přijímání.
Jen „jistý“ zásah do hmotných práv umožňuje přezkoumat proceduru? 3 Ao 2/2009 – 93 „Teprve poté, kdy je najisto postaveno, že k zásahu do hmotných práv navrhovatelů došlo, je možno se zabývat i zákonností procedury přijetí. ... Nutno znovu zdůraznit, že věcnou legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy může mít vlastník nesousedícího pozemku jen zcela výjimečně, např. tehdy, pokud by z konkrétních okolností bylo již v této fázi nepochybné, že při jakémkoli způsobu realizace změny územního plánu dojde k dotčení vlastnických práv majitelů pozemků a staveb, a to nejen sousedních, ale i vzdálenějších.“
Rozšířený senát – „myslitelná možnost dotčení“ 1 Ao 1/2009 – 120
Ten, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle § 101 101aa a násl. násl. s. ř. s., může tvrdit i porušení svých procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu, je - li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace legitimace... ... Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude bude--li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy povahy.. V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace. regulace.“
Je podmínkou aktivní legitimace zásah do vlastnického práva navrhovatele? 1 Ao 1/2009 – 94
Ust. § 101a odst. 1 s. ř. s. nikterak nespecifikuje typ práva, jehož porušení musí navrhovatel tvrdit (zda se musí jednat o právo vlastnické, nájem, podnájem apod.). Stejně tak není stanoveno, zda se musí jednat o právo hmotné, či postačí porušení práv procesních 1 Ao 1/2009 – 120
Navrhovatelem v může být zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno. Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem. Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí nemá povahu práva absolutního, nýbrž toliko relativního (zejména jím tedy nebude nájemce, podnájemce, vypůjčitel apod.), neboť tato osoba má toliko právo požadovat na tom, kdo jí věc přenechal k užívání, aby jí zajistil nerušené užívání věci v souladu s uzavřenou smlouvou 8 Ao 3/2008 – 59. „Tvrzené porušení obecně deklarovaného práva na zdravé životní podmínky, stejně
jako domovský status v určité obci, nejsou s to založit žalobci návrhovou legitimaci. V návaznosti na tvrzení navrhovatele, podle nějž bydlí v bezprostředním sousedství území dotčeného opatřením obecné povahy, 5 Ao 3/2008
Navrhovatel, který neměl ve správním řízení privilegované postavení, nemohl „tvrdit ani prokázat dotčení na svých právech, neboť právě patří ke skupině osob, které dotčeny nejsou.
Související právní názory 4 Ao 2/2009 – 87
Je vždy třeba posuzovat přípustnost návrhu podle konkrétních okolností věci, s tím, že v pochybnostech je nutno se přiklonit k přípustnosti soudní ochrany 9 Ao 1/20091/2009-36
„Rozhodujícím kritériem pro určení toho, zda podání …je připomínkou či námitkou, není kvalita či obsahové náležitosti tohoto podání, nýbrž to, kdo výhrady vznesl“.
K aktivní legitimaci státu
žádný návrh MV podle § 101a odst. 2 4 Ao 3/2009 -97
Aktivní legitimace pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy soudem navrhovateli z titulu postavení tzv. dotčeného orgánu státní správy nepřísluší. To však na jeho aktivní legitimaci nic nemění, neb ta mu přísluší z titulu výkonu práv vlastníka dotčených pozemků, přičemž z této pozice může tvrdit nejen dotčení z důvodu pochybení hmotně právních, ale i z důvodu pochybení procesně právních. Reálně vzato tak navrhovatel z titulu výkonu práv vlastníka dotčených pozemků mohl tvrdit i dotčení v důsledku pochybení, která nepřípustně tvrdil z titulu postavení tzv. dotčeného orgánu státní správy
K aktivní legitimaci obcí 5 Ao 1/20091/2009-186
Navrhovatelé jsou obcemi ležícími v kraji Vysočina, které jsou ve smyslu ustanovení § 101a odst. 3 s.ř.s. oprávněny podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, v daném případě části ZÚR KrV vydaných odpůrcem. 3 Ao 1/2007
Navrhovatelé a) a b) jsou aktivně legitimováni k podání návrhu ze zákona – srov. § 101a odst. 3 s. ř. s…. Vzhledem k charakteru navrhovatelů a) a b) (obce) a k jejich geografické poloze, jakož i k umístění pozemků ve vlastnictví navrhovatelů c) a d) dospěl NSS k závěru, že napadený územní plán bude přezkoumávat z hlediska zákonnosti vytyčení koridoru rychlostní silnice R52 a zásahu do území soustavy Natura 2000, neboť pouze tato část napadeného opatření obecné povahy může reálně zasáhnout do jejich práv 9 Ao 2/2008 – 62 akceptována aktivní legitimace MČ Prahy (podle § 101a odst. 1) - na základě úpravy v ZHMP a Statutu Prahy
K aktivní legitimaci občanských sdružení a zástupce veřejnosti 6 Ao 3/2007 – 116
Dle ustálené judikatury nemůže být aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy ten, u koho je pojmově vyloučeno, aby napadené opatření jakkoli atakovalo jeho právní sféru. Zákonná úprava je tedy založena na podmínce tvrzení porušení práv navrhovatele, přičemž k tomuto tvrzenému porušení muselo dojít přímo opatřením obecné povahy. Tak tomu však není (a nemůže být) v případě navrhovatele, který je občanským sdružením. 3 Ao 2/2007 - 42
V řízení o zrušení opatření obecné povahy zákon nezakotvil žalobní legitimaci, která by byla obdobná či analogická ust. § 65 odst. 2 s. ř. s. 5 Ao 3/2008 „Absence úpravy procesního postavení zástupce veřejnosti v řízení před NSS
vzbuzuje řadu nejasností, které.. nelze překlenout ani extenzivním výkladem § 101a s. ř. s.“ nálezy sp.zn. Pl. ÚS 14/07 a sp. zn. IV.ÚS 2239/07 ÚS yyhověl ústavním stížnostem směřujícím proti rozhodnutím NSS ve věcech přezkumu („starých“) územních plánů, přičemž mezi stěžovateli bylo v obou těchto případech jedno nebo více občanských sdružení - ÚS jejich ústavní stížnosti neodmítnoutl podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb.
Přezkum územních plánů a Aarhuská úmluva 3 Ao 2/20072/2007-42, 9 Ao 1/2008 - 34 a další
Aarhuská úmluva není přímo použitelnou mezinárodní smlouvou …. navrhovatel se proto mýlí, když se svou aktivní legitimaci snaží dovozovat z ust. čl. 2 odst. 5 Úmluvy 1 Ao 1/20091/2009-120
S ohledem na závazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství nelze a priori vyloučit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad tzv. „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy 7 Ao 1/2009 – 56
Územně plánovací dokumentace je, s přihlédnutím k čl. 6 písm. odst. 1 písm. a), odst. 4 a čl. 7 Aarhuské úmluvy, aktem veřejné správy. Právě pořizovaní územně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno.
Přezkum územních plánů a Aarhuská úmluva
požadavek souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodními závazky ČR, jež vyplývá z čl. 1 odst. 2 Ústavy, se neomezuje pouze na případy „self„self-executing“ ustanovení mezinárodních smluv, ale je nutno k ní přihlížet i ve vztahu k ostatním mezinárodním závazkům. AÚ směřuje podle své Preambule i čl. 1 k tomu, aby veřejnosti (srov. čl. 2 odst. 4 a 5 této Úmluvy) byly dosažitelné účinné soudní mechanismy, aby tak byly chráněny její oprávněné zájmy a právo bylo prosazováno. Právě v kontextu tohoto základního cíle a účelu Aarhuské úmluvy je nezbytné vykládat odpovídající vnitrostátní právní úpravu pokud lze z vnitrostátního práva samotného dovodit možnost pro osoby z řad dotčené veřejnosti domáhat se soudního přezkumu jakýchkoliv rozhodnutí, aktů, nečinnosti…, vyplývá z AÚ požadavek se k takovéto interpretaci přiklonit. rozhodnutí ACCC/2005/11 (Belgie) - kriteria procesní legitimace nesmí být natolik přísná, aby fakticky zabránila v přístupu k soudní ochraně - přezkumu územních plánů - „všem nebo téměř všem“ environmentálním organizacím
Aktivní legitimace k návrhu na zrušení OOP - shrnutí
dotčení vlastníci – poměrně jasná kritéria (1 Ao 1/20091/2009-120) – přesto možnost přiklonit se k restriktivnějšímu či extenzivnějšímu výkladu obce – jednoznačná legitimace podle § 101a odst 3, sporná aplikace kritérií § 101a odst. 1 (přípustné námitky) osoby dotčené v jiném než vlastnickém právu – jednoznačné odmítání aktivní legitimace (na zákaldě výkladu, ne výslovného znění zákona) – sporné z hlediska požadavku souladného výkladu vnitrostátního práva s Aarhuskou úmluvou NNO - méně jednoznačný rozpor (otázka zda mohou tvrdit zásah do práva – na příznivé ŽP) – úplné vyloučení považuje ACCC za nesouladné s Úmluvou zástupce veřejnosti – nelogičnost absence žalobní legitimace (s ohledem na právo námitek) – zároveň možné naplnění požadavků Úmluvy („namísto NNO)
Vztah mezi procesní legitimací a rozsahem přezkumu 2 Ao 2/20072/2007-73, 9 Ao 1/2008 – 34 pokud se navrhovateli podaří prokázat alespoň pravděpodobnou možnost zásahu do jeho hmotného práva schválením územního plánu, pak k jeho zrušení postačuje i porušení procesního postupu při jeho schvalování. 3 Ao 4/20074/2007-84
„Možnost podat návrh na zrušení opatření obecné povahy je primárně procesním prostředkem ochrany proti výslednému aktu, nikoliv proti procesu jeho přijímání. Teprve poté, co je najisto postaveno, že k zásahu do hmotných práv navrhovatele došlo, je možno zabývat se i zákonností procedury přijetí.“. 1 Ao 1/20091/2009-120
Jsou-li porušena procesní práva navrhovatele, může to znamenat porušení Jsouzákonem stanoveného způsobu vydání územního plánu a tedy důvod k jeho zrušení. K přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry
Příklady konkrétních námitek 2 Ao 1/2009 – 74
sama skutečnost rozporu textové a grafické části ÚPD je vážným zásahem do vlastnického práva navrhovatelky proto, že zakládá nejistotu o tom, k jakému účelu je pozemek z hlediska územního plánování určen 6 Ao 1/2009 – 98
ochrana zákonnosti územního plánování by neměla překračovat zájmy těch, kterých se týká, a zasahovat tak do vzniklých právních vztahů a práv třetích osob, potenciálně i k jejich neprospěchu, či narušovat právní jistotu a stabilitu bez jakéhokoli podnětu dotčených osob 1 Ao 1/20091/2009-185
Napadený územní plán je nezákonný i .. proto, že není v souladu s nadřazeným územním plánem, neboť územní plán velkého územního celku nevymezuje pro obec .. žádnou rozvojovou plochu nadmístního významu a napadený územní plán vymezuje plochy pro bytovou výstavbu, které jsou ve svém souhrnu plochou nadmístního významu.
K možnosti přezkumu PUR jako OOP obecné východisko – materiální pojetí OOP – Pl. ÚS 14/07 PÚR – nástroj ÚP (§ (§ 31SZ) - – ne OOP (formálně) - ? naplnění materiálních znaků OOP 9 Ao 3/2009 – 59
Závaznost v Politice obecně vyjádřených záměrů pro pořizování a vydávání ZÚR, územních a regulačních plánů a pro rozhodování v území neznamená a ani znamenat nemůže, že by kraje při pořizování ZÚR automaticky převzaly do svých plánů realizaci v Politice obsažených záměrů. Nejde tedy o konkrétní regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o interní předpis, který však s ohledem na účast veřejnosti při jeho vzniku, jež je zákonem formalizována, nese i určitý přesah nad rámec samotné vnitřní činnosti veřejné správy. PÚR není OOP, neboť z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky OOP
K možnosti přezkumu PUR jako OOP
Předmětem PÚR stejně jako ZÚR a ÚP, je regulace konkrétních činností na konkrétně vymezeném území (stát), obsahující konkrétní podmínky využití území, včetně stanovení ploch pro koridory dopravní a technické infrastruktury. Jedná se tedy o správní akt s konkrétně vymezeným obsahem. Rozdíl je pouze v míře podrobnosti § 31 odst. 3 stavebního zákona – PÚR je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území.Adresátem území.Adresátem regulace obsažené v PÚR nejsou pouze krajské a obecní úřady jako pořizovatelé územně plánovací dokumentace nižších stupňů, ale všechny další subjekty, které hodlají vstoupit do území regulovaného politikou (podpůrně viz též z. 416/2009 Sb.)
Závěr Přezkum OOP (ÚP) představuje – přes dílčí nejasnosti a nedostatky - jednoznačně nejefektivnější nástroj ochrany před nezákonným rozhodováním o zásazích do území (ŽP). Nejen díky lhůtě pro rozhodnutí soudu, ale s ohledem na samotný předmět přezkumu. Jakékoli změny zákonné úpravy, i když pochopitelné, by neměly tento stav zhoršit.
Příspěvek byl zpracován za finanční podpory Státního fondu životního prostředí a Ministerstva životního prostředí České republiky
