Stratégiai irányítás megújítása a központi közigazgatásban
Stratégiai irányítás megújítása a központi közigazgatásban
2013 Impresszum Szerkesztette és kiadta: Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Készült az ÁROP-1.1.8-2011-2011-0001 kódszámú projekt keretében. Budapest, 2013
A kezdetek A rendszerváltás óta eltelt időszakban több kísérlet történt a közigazgatás irányításának és működésének megújítására, azonban ezek közül a megalapozás, a tervezés fázisán már csak kevés jutott tovább, s amelyek túl is jutottak, azok sem érték el a kritikus szintet, csak részsikereket, vagy még azt sem. Ezen próbálkozások elmúlt évtizedbeli sikertelensége komoly bizalomvesztéssel járt a közigazgatás és a társadalom között, és a szükséges fejlesztések hiánya nagyban hozzájárult ahhoz, hogy a korábbi években Magyarország számos nemzetközi versenyképességi rangsorban gyakran hátrább sorolódott. Ráadásul a nagy válságok, nagyobb társadalmi változások idején, mikor is a korábbi, megszokott, bejáratott megoldások már nem működnek olyan jól, vagy a korábbi eszközöket szükséges fejleszteni, vagy teljesen új kormányzati eszközöket kell kialakítani. A stratégiai irányítás fejlesztésével éppen ez érhető el: az eszköz megfelelő alkalmazásával a Kormány képes megerősíteni a közigazgatás feletti szakpolitikai irányítói, a megvalósítást ellenőrző, szükség esetén a gyors és határozott beavatkozói funkcióit. A következőekben bemutatásra kerülő – a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program részét képező – projekt célja a stratégiai irányítási rendszer megújítása, amely rendszer Magyarország igényeit és lehetőségeit figyelembe vevő célok meghatározásának támogatásán, valamint ezen célok stratégiai tervdokumentumokban megjelenő és iránymutatásokon alapuló kidolgozásán túl nagy hangsúlyt fektet az elfogadott dokumentumokban foglaltak összehangolására, megvalósítására és ezek nyomon követésére, valamint érdemi visszacsatolásra a közigazgatás minden vezetői szintje és a társadalom felé.
A helyzetkép 2010 nyarán a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumot vezető miniszter az ún. Statutum rendeletben1 meghatározott feladatainak alapján felhatalmazást adott egy közigazgatás-fejlesztési koncepció kidolgozására. Ezen előkészítő munka eredményeire alapozva nem sokkal később megkezdődött a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (a továbbiakban: Magyary Program) és a jelen összefoglaló tárgyát képező projekt kidolgozása. A közigazgatás a maga társadalmi beágyazottságában fokozott szerepet tölthet be a rendszerváltást követően kialakult demokratikus intézményekbe vetett bizalom megerősítésében. Magyarországon a közigazgatás-fejlesztés egyik legfontosabb feladata az ügyfelek, az állampolgárok bizalmának visszanyerése. A magyar közigazgatás rendszerszintű átalakításának irányait a 2011-ben megjelenő Magyary Program rögzítette, amikor is stratégiai célként megjelölte a közigazgatás működésének hatékonyabbá tételét. A Magyary Program 11.0 alapján a „szervezet – feladat – eljárás – személyzet” beavatkozási területeire osztott logika szerint jelen projekt a „Feladat” területhez kapcsolódóan az egységes stratégiai tervezési és monitoring rendszer kialakítása megnevezésű szakpolitikai célt támogatja.2 A Kormány megalakulása óta gyakran arra kényszerült az előző kormányok öröksége és a romló külső környezet miatt előállt helyzetben, hogy rövidtávú beavatkozásokkal vezérelje az állami működést. A válságon történő túllépéshez az eddig megtett nagy jelentőségű lépéseken túl szükség van a hosszú távú, megalapozott célokat követő cselekvésre – e cél érdekében kezdte meg a Kormány már 2010 nyarán Kormányzati Stratégiai Irányítási Rendszer (továbbiakban: KSIR) kialakítását. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium elvégezte a regionális összehasonlítást is a témában (három kiemelt eszköz meglétére fókuszálva), s azt találta, hogy várhatóan csökken az ország verseny1 Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet. 2 Magyary Program 11.0 – 34, 48. old. http://magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/8/34/40000/Magyary-Kozigazgatas-fejlesztesi-Program.pdf
3
képessége azzal, hogy a szomszédos országok mindegyike rendelkezik, vagy a közeljövőben rendelkezni fog nemzeti középtávú stratégiával, kormányzati szintű stratégiai irányítással és programalapú költségvetéssel. Versenyképességünk növelése érdekében a Kormány az alábbi kiemelt területeken kívánt változást hozni a megkezdett munkával:
4
1
kormányzati tervezés minősége: közép- és hosszú távú célok és rövidtávú prioritások meghatározása és összhangja javul,
2
központi koordináció: a kijelölt szervezetek képesek lesznek a fenti feladatokkal kapcsolatos koordinációt ellátni,
3
szervezeti teljesítmény: a tervezés minőségének javulásával a végrehajtás, a szervezeti teljesítmény is nőni fog,
4
intézkedések nyomon követése: kiépül a minisztériumi intézkedések monitoring rendszere,
5
minisztériumok együttműködési képessége: javul a minisztériumokon belüli, ill. a minisztériumok közötti kooperáció és koordináció.
A megvalósítás elemei A Kormányzati Stratégiai Irányítási Rendszer három fő pillérre épülve kívánja támogatni a közigazgatást és annak irányítását:
1
egymásra épülő hosszú-, közép- és rövidtávú kormányzati tervdokumentumok kialakítása, amelyek szervesen összefonódnak a megvalósítással,
2
szükség szerinti (értékelésekkel és hatásvizsgálatokkal megalapozott) beavatkozások lehetőségének biztosítása, a megvalósítás nyomon követése, valamint
3
a fentiek érvényesülését elősegítő tudásgyarapítás, eljárások, intézményi működési formák és támogató eszközök bevezetése, fenntartása.
A „Stratégiai irányítás megújítása a központi közigazgatásban” (ÁROP-1.1.8-2011-2011-0001) című projekt (a továbbiakban: Projekt) célja a kormányzat, s azon belül is kiemelten a minisztériumok3 stratégiai tervezési képességének megerősítése és koordináltabb működése révén az állam reagálási képességének javítása, a hosszú távú céloknak jobban megfelelő beavatkozások eredményességének javítása. A Projekt ezt a tervezésre vonatkozó jogszabály, módszertan, indikátorrendszer-tervezés és a központi monitoring rendszer bevezetésével támogatja.4 3 A fogalmak pontosítása érdekében meg kell említeni, hogy a hivatkozott Projekt címében szereplő „központi közigazgatás” lényegében az államigazgatás kiemelt irányítási funkciókkal rendelkező részére vonatkozik, s az önkormányzati igazgatási szervek nem tartoztak a projektek beavatkozási területéhez. 4 http://magyaryprogram.kormany.hu/strategiai-iranyitasi-rendszer
5
A múlt
A tárcák sokféle, egymással változó kapcsolatban lévő, egységes egészet nem alkotó stratégiai dokumentumokat hoznak létre
Fehér könyv (1 db)
Stratégia és program (1 db)
6
Koncepció (42 db)
Akcióprogram (6 db)
Akcióterv (4 db)
Átfogó statégia (1 db)
Intézkedési terv (3 db)
Cselekvési terv (1 db)
Koncepció/ akcióterv (1 db)
Stratégia és intézkedési terv
Stratégia és akcióterv (2 db)
Program (2 db)
Koncesszió majd stratégia (2 db)
Fejlesztési program (13 db)
Statégia fejlesztés (1 db) Stratégiai alapelvek
Stratégia és akcióprogram (2 db)
Stratégia (42 db) Keretstratégia (2db)
Zöld könyv (1 db)
A jelen Stratégiai-terv jellegű
1 db. Országelőrejelzés
Munkaterv jellegű
1 db. Kormányprogram
3-5 db. Nemzeti középtávú stratégia
8 db. Miniszteri program
20-25 db. Szakpolitikai stratégia
8 db. Minisztériumi munkaterv
40-50 db. Szakpolitikai program
100 db. Háttérintézményi munkaterv
7
Ehhez a következő feladatok kerültek megvalósításra: Helyzetfelmérés keretében két fontosabb feladatról volt szó
8
1
A hazai helyzet felmérése (minisztériumi audit): a stratégiai audit keretében felmértük a minisztériumok, mint szakpolitikai kompetenciaközpontoknak a stratégiai tervezéssel foglalkozó erőforrásait, meglévő stratégiai dokumentumait, az érintett szervezeti struktúrákat és folyamatokat. A felmérés nyomán jelentés és stratégiai kataszter készült, amelynek naprakész állapotát a későbbiekben is folyamatosan fenn kívánjuk tartani.
2
A nemzetközi összehasonlítást az OECD készítette – a Magyary Program értékelésével együtt.
3
Új tervezési eljárásrend kialakítása: elkészült a kormányzati stratégiai irányításról szóló 38/2012. (III. 12.) kormányrendeletet, amely a kormányzati stratégiai irányítási rendszer (KSIR) alapelveit, eljárási szabályait rögzíti.
4
Módszertanok és bevezetésük: a hazai és külföldi jó gyakorlatok elemeire építve kialakításra került az alkalmazandó módszertani eszközök rendszere, biztosítottuk az új elemek bevezetésének feltételeit.
5
Koordinációs és kontroll eszközök bevezetése: a tervezés és végrehajtás koherenciájának és konzisztenciájának fenntartásához ki kellett alakítani, vagy esetenként fejleszteni az elemeiben már meglévő eszközöket. Ezért is fontos az éves munkatervek, az intézményi stratégiák szerepe, de ezek mellett ki kell alakítani a monitoring és értékelései funkciókat is, amihez szükség van az indikátorrendszerek fejlesztésére is.
9
A KSIR hasznai és elvárt jellemzők
10
TÁRSADALMI ÉS POLITIKAI HASZON
KORMÁNYZATI STRATÉGIAI IRÁNYÍTÁSI RENDSZERREL SZEMBENI ELVÁRÁSOK
Kormányzati munkába vetett állampolgári bizalom erősödése
Egyértelmű felelősségvállalás Kiszámíthatóság Gazdaságosság Rendszeres kommunikáció
Parlamenti és kormányzati döntéshozatal fejlődése
Hiteles információk Alapos döntés-előkészítés
Kormányzati programok hatásosságának javulása
Komplexitás kezelési képesség Tervezés és végrehajtás szoros összekapcsolása Finanszírozhatóság biztosítása Politika és szakpolitika integrációja
Programok eredmény- és teljesítmény-központúságának erősödése
Társadalmi haszon alapú célhierarchia Felügyelhetőség (nyomon követhetőség) Mérhető teljesítmények Nyilvános beszámoltatás
Kormányzati és államigazgatási munka színvonalának növekedése
Tervezettség Visszacsatolás Módszeresség (szisztematikusság) Motiváltság Magas szintű szakértelem
Kormányzati munka belső irányításának fejlődése
Támogató intézményrendszer Koordináltság Összehangoltság Szabályozottság
Állampolgári tudatosság és felelősségvállalás erősödése
Figyelemfelkeltés Közvélemény-formálás, széleskörű bevonás
Forrás: KIM-Provice közös gyűjtés
Jelenlegi fejlesztések Jelenleg ezen elemek – várhatóan 2013. augusztus 31-ig befejeződő – kialakítása zajlik a Projekt keretében:
1
Stratégiai kataszter létrehozása (adattár)
2
Többszintű monitoring rendszer megalapozása (indikátortár)
3
Minisztériumi változáskezelés - tervezési és többszintű monitoring rendszer eljárásrendjének megalkotása, beépítése a tervezési-végrehajtási, visszacsatolási folyamatba
4
Szakpolitikai tervezést támogató meta-adatbázis kialakítása
Stratégiai kataszter készítése
A minisztériumok stratégiai szempontú felméréséből merített tapasztalatok alapján a KIM által összegyűjtött 80-110 hatályos, illetve 2013. június 15-ig elfogadásra kerülő stratégiai tervdokumentum tartalmi elemeinek feldolgozásával, elemzésével kiegészített stratégiai adattár készül kereshető, dinamikus, stratégiai tervdokumentum-elemekre bontott formában. Az adatbázis célja a kormányzati stratégiai irányításról szóló 38/2012. (III. 12.) kormányrendeletben foglaltak szakszerű és hatékony végrehajtása. Ennek érdekében a kormányzat működését meghatározó stratégiai tervdokumentumok, az azokban megjelölt célok, intézkedések nyomon követését lehetővé tevő mutatók, valamint a tervdokumentumokra vonatkozó meta-adatok, valamint a
11
közöttük levő kapcsolatok nyilvántartása és elérhetővé tétele a közigazgatás-fejlesztés, a kormányzati stratégiai tervezés, valamint az általános közigazgatási munka megkönnyítése érdekében.
Stratégiai monitoring rendszer
A stratégiai kataszterre épül a többszörös stratégiai monitoring rendszer, amely elsősorban a Kormányprogram megvalósítására és a 2014-20-as fejlesztési tervezés támogatására irányul. Az adatbázis (indikátortár) célja, hogy a kormányzat működését meghatározó stratégiai tervdokumentumok végrehajtására vonatkozó aktuális állapot nyilván tartása és elérhetővé tétele indikátorokon keresztül a közigazgatás-fejlesztés és stratégiai tervezés, valamint az általános közigazgatási munka megkönnyítése érdekében.
Változáskezelés, belső szabályzatok kialakítása
12
A változáskezelés a 38/2012.(III.12.) kormányzati stratégiai irányításról szóló kormányrendelet használatát elősegítő eszközök, jó gyakorlatok megerősítését támogatja a minisztériumokban. Az intézkedéssorozat célja, hogy lehetőség szerint valamennyi minisztériumban az új kormányzati stratégiai irányítási rendszer bevezetését támogató szabályok és eljárások a belső szabályzat integráns részét képezzék, a stratégiák és programok kidolgozásán túl nagy hangsúlyt fektetve az elfogadott dokumentumokban foglaltak összehangolására, megvalósítására és ezek nyomon követésére, valamint előzetes, közbenső értékelésére. E mellett a változáskezelés elősegíti a többszörös stratégiai monitoring rendszer elindítását.
Kormányzati meta-adatbázis
A stratégiai irányítás megújítása jegyében kerülne sor a stratégiai tervezéshez és végrehajtáshoz kapcsolódó, a minisztériumokban kezelt adatgyűjtések, adatbázisok felmérésére, és ezekből egy, a központi igazgatásban használható, elérhető, a tervezést támogató meta-adatbázis létrehozására. A szakpolitikai tervezést támogató meta-adatbázis célja a kormányzati kezelésben lévő, a nemzeti adatvagyon részét képező adatbázisok nyilvántartása és elérhetővé tétele a közigazgatás-fejlesztés és stratégiai tervezés, valamint az általános közigazgatási munka megkönnyítése érdekében.
13
Stratégiai honlap és közös munkafelület
A KIM kialakított egy honlapot, melyre a Projektben elkészült eredménytermékeket feltöltötte, hogy az a kormánytisztviselők számára elérhető legyen. A honlap címe: http://strategia.kormany.hu
Kockázatelemzés
14
Elméleti megalapozás nyomán kialakításra került az egy olyan kockázatelemzési rendszer, ami a hazai kormányzati stratégiai térben alkalmazható. Megismerhető az a módszer, ami jelen Projekt keretében is felhasználásra került a stratégiai tervdokumentumok politikai és magas szintű kockázatainak elemzésekor. E módszer hasznos támpontként szolgálhat nemcsak a további kockázatelemzés, hanem a jövőbeli stratégiák megtervezése során is. A Miniszterelnökség munkatársai által kidolgozott és javasolt kockázatmenedzsment rendszer:
1
az egyes stratégiák kapcsán testre szabható elemeket tartalmaz,
2
a tervezési és nyomon követési folyamatokkal integrálható,
3
a stratégiára, mint folyamatra alapul (nem pedig elsősorban a szervezeti oldalra), annak minden elemére hatni tud,
4
a folyamatban résztvevő minden „szinten” megjelenik,
5
választható elemekből álló, egyfajta „kockázatmenedzsment paletta”.
Kommunikációs módszertan
15 Sok esetben az alkotók egyszerre próbáltak megfelelni annak az elvárásnak, hogy a mély szakmai tartalom egyúttal közérthetően legyen megfogalmazva a stratégiai tervdokumentumok készítése során. A tapasztalatok szerint azonban ezt a törekvést vagy a szakmai tartalom szenvedi meg, vagy pedig sokszor a nagyközönség számára már túl bonyolult, kevésbé értelmezhető dokumentumok készülnek el. A közérthetőség hiánya gyakran abból is levezethető, hogy nincsen meg kellő mértékben az a kommunikációs szakmai képzettség és gyakorlat, amely birtokában egy kommunikációs típusú összefoglaló elkészíthető lenne. Egy sor nemzetközi és a hazai stratégia elemzése során, elméleti és gyakorlati megfontolások segítségével javaslatok készültek, valamint konkrét „arculati kézikönyv” fejezet nyújt segítséget az egységes, átlátható stratégiai tervdokumentum-szerkezet kialakításához.
Tartalom
16
Kezdetek A helyzetkép A megvalósítás elemei Jelenlegi fejlesztések Kockázatelemzés Kommunikációs módszertan
2 3 5 11 14 15
ÁROP-1.1.8-2011-2011-0001
Nemzeti Fejlesztési Ügynökség www.ujszechenyiterv.gov.hu 06 40 638 638 A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.
